OS PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Os princpios so orientadores das normas vigentes e auxiliam

na formulao de leis e jurisprudncias. Podemos salientar que os
princpios jurdicos funcionam como ideia central de um sistema,
norteando a interpretao lgica, estabelecendo o alcance e sentido
s regras existentes no mundo jurdico.
Abstract: The guiding principles serve as the prevailing norms and
assist in the formulation of jurisprudence. We emphasize that the legal
principles act as a central idea of the system, guiding the logical
interpretation, establishing the scope and direction to the existing rules
in the legal world
Resum: Les principes directeurs sont les lois existantes et aider
la formulation de la jurisprudence. Nous soulignons que les principes
juridiques agissent comme une ide centrale du systme, de guider
l'interprtation logique, tablir la porte et le sens des rgles existantes
dans le monde juridique.


Os princpios constituem uma base geral aplicada a determinada
rea do direito e formam uma estrutura que estabelecem direes s
normas jurdicas. Os princpios formam um alicerce dentro do direito
administrativo e condicionam as estruturas subsequentes. Segundo
Jos Cretella Junior appud Maria Sylvia Zanella de Pietro, princpios
de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que
condicionam todas as estruturaes subsequentes. Princpios, neste
sentido so os alicerces da cincia (200,p.62)
Na mesma via, os princpios so classificados em:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do
conhecimento;
b) plurivalentes ou regionais, comuns a determinado grupo
de estudos, interagindo-se nas informaes gerais;
c) monovalentes, referem-se estes a um s grupo de
conhecimento;
d) setoriais so determinantes para a diviso da dada rea
do conhecimento.
No direito administrativo existem princpios prprios e outros
ramos do direito que se enquadram no sistema.
A Constituio Federal, em seu artigo 37 estabelece cinco
princpios bsicos e submetem a administrao pblica direta e
indireta, vejamos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.

A lei 9.784/99 em seu artigo 2 faz referncia aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.
A doutrina encontra ainda um nmero grande de outros
princpios que tambm auxiliam o direito administrativo e sero
abordados adiante.
Legalidade: Com fundamento constitucional estampado no
artigo 5, II, adverte que: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei. De forma cristalina
estabelece uma rgida interpretao de que o administrador pblico
deve obedecer estritamente o que reza a lei, no oportunizando
flexibilidade em inovar com subjetividade.
Helly Lopes Meirelles leciona que a legalidade, como
princpio deadministrao significa que o administrador pblico est,
em toda sua atividadefuncional, sujeito aos mandamentos da lei, e as
exigncias do bem comum, e delesno se pode afastar ou desviar,
sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (1998, p.67).
Veja ento que o cidado pode fazer tudo o que a lei no
proba e este princpio manifesta que a administrao pblica pode
fazer to somente o que diz a lei, a o excesso levar a nulidade do
ato.
Impessoalidade: o princpio que determina que a atividade
administrativa tem que ter seu fim voltada ao atendimento do interesse
pblico, sendo vetada o atendimento vontades pessoais ou
favoritismo em qualquer situao.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, a impessoalidade
funda-se no postulado da isonomia e tem desdobramentos explcitos
em variados dispositivos constitucionais como o artigo 37, II, que exige
concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico
Noutro giro, este princpio estabelece que os atos pblicos
no podem conter marca pessoal do administrador, pois os atos do
administrador no so necessariamente deste e sim da administrao,
devendo todas as realizaes serem atribudas ao ente estatal que o
promove. Desta feita, entende-se que os atos no so
necessariamente do agente, mas sim da administrao, sendo desta
todo o crdito. Na carta Magna, no artigo 37 cristalina lio, veja-se:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios
e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela no
podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.
Moralidade: No se trata neste caso da moral comum, mas
sim em um conjunto de regras que excluem as convices subjetivas
e intimas do agente pblico, trazendo baila uma necessidade de
atuao com tica mxima pr existente em um grupo social.
Para Helly Lopes Meirelles, este princpio constitui hoje
pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica.
Para ilustrar, o STF em deciso assevera:
A atividade estatal, qualquer que seja o domnio
institucional de sua incidncia, est necessariamente
subordinada a observncia de parmetros tico jurdicos
que se refletem na consagrao constitucional do princpio
da moralidade administrativa. Esse postulado
fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico,
confere substncia e d expresso a uma pauta de
valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do
Estado. O princpio constitucional da moralidade
administrativa, ao impor limitaes ao exerccio do poder
estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do
Poder Pblico que transgridam os valores ticos que
devem pautar o comportamento dos agentes e rgos
governamentais. (ADI 2.661 MC, Rel. Min. Celso de
Mello. DJ 23/08/02).

Publicidade: o princpio que manifesta a imposio da
administrao em divulgar seus atos. Geralmente, os atos so
divulgados no dirio oficial (Unio,estadual ou municipal) como a
obrigao constante na lei em garantir a transparncia da
administrao dando conhecimento generalizado e produzindo seus
efeitos jurdicos.
Eficincia: Este princpio veio atravs da emenda
constitucional n 19 que de certa forma no inovou, mas garantiu a
incluso de um princpio que j era implcito a outros. A administrao
pblica deve ser eficiente, visando sempre o balano das contas e
despesas pblicas controlando adequadamente a captao dos
recursos e seu uso contemplando as necessidades da sociedade,
visando obter sempre o melhor resultado desta relao.
Supremacia do interesse pblico: considerado pela
maioria dos doutrinadores como um dos mais importantes princpios,
pois tem a finalidade pblica como conditio sine quo non da
administrao. Este princpio est presente no somente na
elaborao de normas, mas tambm na conduo e execuo do caso
concreto.
A Administrao Pblica no oficio de suas prerrogativas impe
atos a terceiros de forma imperativa e exige seu cumprimento com
previso de sanes aos que descumprirem. Tudo isso com o
interesse maior que o coletivo. O interesse coletivo tem prevalncia
sobre os individuais, diferenciando do direito privado. Esta condio
coloca a administrao em uma condio hierrquica.
Motivao: Este princpio reconhecido na Lei 9.784/99 e
impe aos a Administrao Pblica a obrigao de justificar seus atos.
to importante que est ligado diretamente a validade do ato
administrativo, e sua ausncia implica na nulidade do ato. A motivao
difere da fundamentao, sendo a primeira mais profunda, devendo o
Estado amplamente explicar de forma motivada em qual norma a
deciso foi motivada para a defesa do interesse coletivo.
Razoabilidade:Trata-se de uma limitao ao poder
discricionrio da Administrao Pblica, viabilizando a possibilidade
de reviso pelo poder judicirio e de certa forma a razoabilidade
atender ao interesse pblico dentro da razovel e sensato.
Proporcionalidade: Para alguns doutrinadores este princpio se
confunde com o da razoabilidade uma vez que um completa o outro.
Noutro giro a doutrina tambm aponta que este princpio serveria para
nortear o alcance da competncia vlida da Administrao. Mesmo
levando em considerao a supremacia dos direitos pblicos no se
deve deixar sem amparo o direito individual, devendo ser proporcional
em todas suas formas, sob pena de nulidade.
Ampla defesa: Seguindo o conceito do direito privado, este
princpio implcito constitucional prev o direito da pessoa se defender
de acusaes imputadas em virtude de ato ilcito cometido pelo sujeito
apontado. No caso de acusao deve existir um processo formado e
que seja oferecido o direito de resposta antes de qualquer deciso
gravosa ao sujeito, podendo ainda recorrer as decises tomadas.
Contraditrio: Como a prpria nomeclatura indica, a
oportunidade necessria dada ao sujeito sobre fatos alegados em seu
desfavor. No processo administrativo deve-se existir a alternncia das
manifestaes deixando clara a acusao e a defesa onde a deciso
final deve apontar a base legal considerando o avencado nas
manifestaes. Para muitos autores, no se trata de princpio, pois o
conceito desta j est implcito a manifestao de todas as partes.
Finalidade: trata-se este princpio da convico de que a
Administrao Pblica deve seguir a finalidade do interesse pblico j
positivada em Lei, interpretando a lei de forma adequada sem sem
praticar qualquer ato que possa viol-la ou causar sua nulidade.
Segurana Jurdica: Este princpio est ligado a obrigatoriedade
da administrao em respeitar o direito adquirido e as normas
impostas aos sditos que refletem no Estado de alguma forma. Este
princpio tem a mesma origem do direito privado, e neste caso est
almejando alcanar a prpria administrao, evitando com que esta
faa algo em nome do bem coletivo que retire de algum indivduo ou
de algum inocente direito j adquirido. Visa este princpio manter
segura as relaes entre o Estado e os jurisdicionados de forma que
se o ato deve ser desconstitudo este ser anulado ou revogado,
mantendo as obrigaes e direitos ex-tunc ou Ex-nunc.
Concluindo, os doutrinadores encontram um nmero maior de
princpios com argumentos robustos, que no conceito acabam com se
confundir com outro. Percebe-se que existem os princpios
constitucionais, os previstos na lei 9784 e outros extrados dos
conceitos variados.
Os princpios oferecem um refora legislao e aplicao da
norma, contribuindo com a segurana jurdica necessria
democracia.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
So Paulo: Saraiva, 2005
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1979.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo:
Malheiros,1998.
CRETELLA, Jnior, Jos. Curso de Direito administrativo. Rio de
Janeiro: Forense, 1986.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella de.Direito Administrativo, 22 ed,Ed
Atlas,,So Paulo, 2009

Artigos - Princpios do Direito
Administrativo
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atrs
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Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Princpios do Direito
Administrativo . Disponvel em http://www.lfg.com.br. 05 de janeiro de 2009.
1. Introduo
O Direito composto por normas jurdicas, ordens provenientes do Estado e dirigidas
aos indivduos para que faam ou deixem de fazer alguma coisa. O descumprimento de
uma norma sempre implica uma sano quele que a desobedece. Ex.: o servidor que
infringe o dever de pontualidade deve sofrer a sano administrativa de advertncia.
As normas dividem-se em duas categorias bsicas: os princpios e as regras, que se
diferenciam por uma srie de caractersticas:
a) nvel de abstrao: os princpios so utilizados em diversas situaes, enquanto que
as regras incidem apenas sobre uma situao especfica;
b) importncia: os princpios so o fundamento de cada um dos ramos do Direito,
enquanto que as regras so originadas e subordinadas aos princpios;
c) resoluo de antinomias (conflitos entre normas): os princpios devem ser sempre
compatibilizados entre si, enquanto que, ocorrendo regras com disposies
contraditrias, uma delas deve ser extinta (revogada ou anulada);
d) aplicabilidade: devido ao seu elevado grau de abstrao, os princpios geralmente
no tm incidncia imediata em casos concretos, sendo necessria a intermediao das
regras. Apenas em situaes excepcionais, como na ausncia de regras ou de conflito
com a regra aplicvel, que os princpios podem ser diretamente utilizados.
Ex.: o princpio da publicidade requer que os atos da administrao pblica sejam
levados ao conhecimento da populao. Porm, em algumas situaes, a incidncia de
outros princpios pode exigir o sigilo do ato. Assim, alguns atos do inqurito policial
so sigilosos para que possam alcanar seus objetivos - aplicao do princpio da
eficincia.
Como visto, os princpios so mais abstratos e mais genricos do que as regras. Alm
disso, existem diversos graus de abstrao entre os prprios princpios. Assim, existem
princpios fundamentais, princpios gerais, princpios gerais de Direito Pblico,
princpios gerais de Direito Administrativo e princpios setoriais de Direito
Administrativo.
Nesse ponto, adota-se a classificao criada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto [ 1
]:
a) princpios fundamentais: so aqueles previstos, explcita ou implicitamente, no
Ttulo I da Constituio Federal (arts. 1 a 4). Para o Direito Administrativo, importam
os seguintes: o da segurana jurdica, o republicano, o democrtico, o da cidadania, o da
dignidade da pessoa humana e o da participao;
b) princpios gerais: aplicam-se a todos os ramos do Direito. So eles: da legalidade,
da legitimidade, da igualdade, da publicidade, da realidade, da responsabilidade, da
responsividade, da sindicabilidade, da sancionabilidade e da ponderao;
c) princpios gerais de Direito Pblico: so as normas mais importantes do Direito
Pblico, ramo do Direito em que mais marcante a presena da administrao pblica,
uma vez que predomina o interesse pblico. So eles: da subsidiariedade, da presuno
de validade, da indisponibilidade do interesse pblico, do devido processo legal, da
motivao, do contraditrio e da descentralizao;
d) princpios gerais de Direito Administrativo: so as normas bsicas que regem a
atividade da administrao pblica. Destacam-se os seguintes princpio de: finalidade,
impessoalidade, moralidade administrativa, discricionariedade, consensualidade,
razoabilidade, proporcionalidade, executoriedade, continuidade, especialidade; como
tambm: o hierrquico, o monocrtico, o colegiado, o disciplinar, o da eficincia, o da
economicidade e o da autotutela;
e) princpios setoriais de Direito Administrativo: so aplicveis, primordialmente, a
determinado ramo do Direito Administrativo. Assim, existem princpios da
administrao pblica federal, da licitao, dos servios pblicos, do processo
administrativo. Tais princpios sero estudados em seus captulos respectivos.
Devido recente aceitao da teoria dos princpios (formulada inicialmente por Robert
Alexy), ainda h profundas divergncias sobre quais so, de fato, os princpios. Na
verdade, existe hoje uma "banalizao dos princpios", situao em que qualquer norma,
por mais especfica que seja, pode ser considerada um princpio, apenas porque
determinado autor deseja realar o seu valor. Assim, contam-se vrias dezenas de
"princpios" considerados "gerais de Direito Administrativo".
Por isso, recorre-se aqui a um artifcio didtico: sero estudados os princpios j
reconhecidos pela Constituio e pela lei (no caso, a lei do processo administrativo)
como basilares do Direito Administrativo.
2. Princpios constitucionais explcitos (CF , art. 37 , caput)
2.1 Legalidade
O conjunto de normas vigentes no territrio nacional deve obedecer a uma escala
hierrquica, segundo a qual as normas de hierarquia inferior somente so vlidas se
estiverem de acordo com as normas que lhes so superiores. Desse modo, tem-se a
seguinte escala normativa (ou, no dizer de Hans Kelsen, pirmide normativa) em nvel
federal:
a) Constituio Federal : inclui o Prembulo, a parte permanente (arts. 1 a 250), o Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (arts. 1 a 95), as Emendas Constitucionais
(1 a 56), as Emendas Constitucionais de Reviso (1 a 6) e os Tratados Internacionais a
respeito de direitos humanos aprovados pelo mesmo quorum das Emendas
Constitucionais;
b) leis: so as normas previstas no art. 59 da CF , exceto as emendas constitucionais -
leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos
legislativos e resolues [ 2 ]. Tambm devem ser considerados os tratados
internacionais que, geralmente, tm status de lei ordinria;
c) atos regulamentares: tm a funo de detalhar a lei, permitindo sua melhor
execuo. Normalmente, tm a forma de decretos, editados pelo presidente da
Repblica. Podem ser veiculados tambm por outros formatos, como instrues
ministeriais e resolues de agncias reguladoras;
d) atos normativos: esto subordinados s leis e aos atos regulamentares. Compem a
vasta maioria das normas administrativas. Ex.: circulares, portarias, avisos, etc.
O princpio da legalidade impe administrao pblica a obedincia estrita lei.
Assim, todos os seus atos devem estar de acordo com a lei, no sendo possvel
contrari-la nem tratar de tema no previsto em lei. Trata-se de uma garantia do
indivduo contra excessivas restries sua liberdade, uma vez que "ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" (CF , art. 5 ,
II).
Observe-se, portanto, que somente a lei [ 3 ] pode ser fonte primria de obrigaes, ou
seja, todas as obrigaes impostas aos indivduos devem ter origem legal. Isso, porm,
no impede que os atos editados pela administrao pblica (regulamentares ou apenas
normativos) fixem obrigaes; mas estas devem ser secundrias, ou seja, decorrentes de
explcita permisso legal.
O princpio da legalidade incide de forma diversa para a administrao pblica e para os
indivduos. Enquanto, no primeiro caso, a lei o limite positivo da atuao, devendo
toda a atuao administrativa estar abrangida em seus ditames, no segundo caso, a lei
o limite negativo, ou seja, tudo aquilo que no est proibido por lei, est
automaticamente permitido. Por isso, o princpio da legalidade, no mbito individual,
denomidado de princpio da autonomia da vontade.
Ressalte-se que a legalidade um princpio geral de Direito, aplicvel tanto ao Direito
Pblico quanto ao Direito Privado. Considerando que a administrao pblica pode
produzir atos regidos por qualquer um dos ramos, cumpre distinguir que os atos de
imprio, regidos pelo Direito Pblico, esto restritos aos limites dos mandamentos
legais, enquanto que os atos de gesto, regidos pelo Direito Privado, tm a lei apenas
como limite negativo.
Uma das decorrncias desse princpio o requisito essencial da competncia para a
prtica de atos administrativos. Assim, enquanto os particulares precisam apenas de
capacidade para agir em nome prprio, os agentes pblicos somente podem atuar
validamente se o ato estiver previsto entre suas atribuies legais.
Existem, porm, excees a esse princpio, ou seja, atos administrativos que no esto
subordinados lei, pois estes se encontram diretamente vinculados Constituio .
Dentre eles, destacam-se os decretos autnomos (CF , art. 84 , VI): geralmente, os
decretos so atos administrativos normativos cuja funo regulamentar a lei (CF , art.
84 , IV). Porm, a Emenda Constitucional 32 /2001 instituiu a possibilidade de o
presidente da Repblica editar decretos, sem lastro legal, sobre "organizao e
funcionamento da administrao federal", desde que respeitadas as restries constantes
no mesmo inciso [ 4 ].
Alguns autores enumeram, entre as excees ao princpio da legalidade, as medidas
provisrias e os decretos do Estado de Defesa e do Estado de Stio. certo que esses
atos no esto submetidos a lei nenhuma. Trata-se, porm, de uma identificao errnea
entre administrao pblica e Poder Executivo. Apesar de este ter como atribuio
principal, exatamente a funo administrativa, tambm so exercidas outras funes,
como a normativa (ou legislativa) - no caso das medidas provisrias - e a poltica - nos
casos de decretao de Estado de Stio e de Estado de Defesa. Trata-se, portanto, de atos
alheios funo administrativa.
A doutrina mais moderna tem considerado o princpio da legalidade como de
abrangncia excessivamente restrita frente recente constitucionalizao do Direito.
Propugnam, com acerto, a possibilidade de aplicao dos princpios constitucionais sem
a mediao da lei. Alm disso, proposto um novo princpio, mais abrangente, que
envolve toda a ordem jurdica, inclusive e principalmente a Constituio : o princpio da
juridicidade [ 5 ]. Esse ponto de vista tem base tambm na Lei 9.784 /99, que determina
a "atuao conforme a lei e o Direito" (art. 2, Paragrfo nico, I), o que inclui, alm da
lei, os princpios, os costumes, a jurisprudncia e a doutrina.
2.2 Impessoalidade
A atuao das pessoas em geral movida por seus interesses egosticos, ou seja, busca-
se a satisfao das prprias necessidades ou daqueles que lhes so prximos. A
administrao pblica, porm, deve ter como finalidade essencial a satisfao do
interesse pblico, buscando as melhores alternativas para a sociedade como um todo. E,
por "interesse pblico", no deve se compreender alguma concepo ideolgica pessoal
do agente, mas aquilo que definido como tal pelo Direito. Portanto, o princpio da
impessoalidade (ou da finalidade) decorre diretamente do princpio da legalidade.
Atuar impessoalmente, portanto, significa ter sempre a finalidade de satisfazer os
interesses coletivos, mesmo que, nesse processo, interesses privados sejam beneficiados
ou prejudicados. O que se veda a atuao administrativa com o objetivo de apenas
beneficiar ou prejudicar pessoas ou grupos especficos.
Impessoalidade tambm significa imparcialidade e isonomia, pois, a funo da
administrao pblica a execuo da lei [ 6 ], independentemente de quem sejam os
interesses beneficiados ou prejudicados. At mesmo os prprios interesses do Estado,
enquanto pessoa jurdica, somente podem ser satisfeitos se estiverem respaldados pela
lei.
Assim, em um processo administrativo, eventual deciso favorvel ao Estado deve ser
baseada na melhor aplicao possvel da lei e no em seus interesses [ 7 ]. Ex.: um
servidor deixa de receber verba remuneratria a que claramente tem direito, nos termos
da lei. Nesse caso, a reclamao administrativa porventura feita deve ser declarada
procedente, mesmo sendo essa deciso contrria aos interesses imediatos da entidade,
que deve dispender mais verba pblica.
Os atos da administrao devem sempre estar de acordo com a finalidade genrica
(satisfao do interesse pblico) e com sua finalidade especfica, que lhe prpria. A
desobedincia a qualquer uma dessas finalidades constitui uma espcie de abuso de
poder chamada de desvio de finalidade ou de desvio de poder. Ex.: a remoo de um
servidor de uma localidade para outra tem o objetivo de suprir a necessidade de pessoal
no local de destino (finalidade especfica). Caso seja utilizada para puni-lo ou por
simples perseguio pessoal, haver desvio de poder.
A Lei 8.112 /90 tem vrios dispositivos visando desestimular a prtica de atos
violadores do princpio da impessoalidade:
"Art. 117. Ao servidor proibido:
(...)
V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio;
(...)
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional
ou sindical, ou a partido poltico;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge,
companheiro ou parente at o segundo grau civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica;
(...)
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo
quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o
segundo grau, e de cnjuge ou companheiro [ 8 ];
(...)
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades
particulares; "
Por sua atualidade, merece especial referncia a questo do nepotismo, ou seja, a
designao de cnjuge, companheiro e parentes para cargos pblicos no rgo. A Lei
8.112 /90 probe apenas o nepotismo direto, ou seja, o beneficiado deve estar
subordinado a seu parente, limitado ao segundo grau civil, por consanguinidade (pai,
me, avs, irmos, filhos e netos) ou por afinidade (sogros, pais dos sogros, cunhados,
enteados e filhos dos enteados).
O STF ampliou essa vedao, por meio da Smula Vinculante 13:
"A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica, investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para
o exerccio de cargo em comisso ou de confiana, ou, ainda, de funo gratificada na
Administrao Pblica direta e indireta, em qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal ".
A smula traz algumas novidades:
a) probe o nepotismo em todas as entidades da administrao direta e indireta de todos
os entes federativos, enquanto que a Lei 8.112 /90 veda apenas para a administrao
direta, s autarquias e s fundaes da Unio;
) estende a proibio aos parentes de terceiro grau (tios e sobrinhos), que alcanava
apenas os parentes de segundo grau; e, mais importante,
c) proibiu-se tambm o nepotismo cruzado, aquele em o agente pblico utiliza sua
influncia para possibilitar a nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em cargo
em comisso ou de confiana ou funo gratificada no subordinada diretamente a ele.
A Constituio Federal impe conduta impessoal em todos os atos da administrao
pblica, notadamente os de publicidade, nos quais, a pretexto de informar as realizaes
do governo, faz-se, de forma extremamente frequente, propaganda poltico-partidria.
Nesse sentido, dispe o art. 37:
" 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no
podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos."
A Lei 9.784 /99 tambm dispe sobre a impessoalidade, denominando-a de princpio da
finalidade, exigindo, no Pargrafo nico do art. 2 :
"III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de
agentes ou autoridades;
(...)
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige... "
2.3 Moralidade
Moral o conjunto de comportamentos considerados aceitveis para a sociedade de
determinada poca. Distingue-se do Direito, uma vez que este formado por normas
jurdicas provindas do Estado e de obedincia obrigatria, sob pena de imposio de
uma sano. O Direito no se identifica totalmente com a Moral, pois tem normas sem
nenhum contedo tico [ 9 ] e mesmo normas de contedo anti-tico [ 10 ]. Pretende-se,
atualmente, prover o Direito de um "mnimo tico", sem haver a pretenso de torn-lo
um subgrupo dentro da Moral.
O princpio da moralidade vem exigir que o administrador pblico sempre considere as
normas morais em sua conduta, de forma que sua obedincia seja obrigatria, mesmo
contra a expresso literal da lei. No se trata da Moral mdia da sociedade, mas daquela
especificamente dirigida atuao administrativa. Enquanto o indivduo tem o direito
de portar-se imoralmente, desde que no descumpra a lei, o agente pblico somente
deve atuar legitimamente, ou seja, de acordo com a lei e com a Moral. O ato legal, mas
imoral, nulo.
A distino entre a moralidade e a imoralidade de um ato, frequentemente, no clara.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429 /92) estabelece apenas uma
classificao dos atos imorais de acordo com leso provocada ou com o benefcio
recebido pelo agente. So eles:
a) atos que causam enriquecimento ilcito (art. 9);
b) atos que causam prejuzo ao errio (art. 10); e
c) atos que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11).
Os atos imorais podem ser anulados pelo Poder Judicirio principalmente por meio de:
a) ao popular (CF , art. 5 , LXXIII e Lei 4.717 /65): sujeito ativo - cidado (eleitor); e
b) ao de improbidade administrativa (Lei 8.429 /92): sujeitos ativos - entidade
prejudicada e Ministrio Pblico.
O Decreto 1.711 /94 instituiu o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil
do Poder Executivo Federal, que contm as regras deontolgicas (enumerao dos
valores fundamentais a serem obedecidos pelos agentes pblicos), os principais deveres
dos servidores pblicos, as vedaes aos servidores pblicos e determina que todos os
rgos e entidades da administrao pblica devem ter uma comisso de tica.
A Lei 9.784 /99 tambm prev esse princpio, determinando a "atuao segundo padres
ticos de probidade, decoro e boa-f" (art. 2, Pargrafo nico, IV).
2.4 Publicidade
A Constituio garante aos indivduos o direito privacidade e intimidade, ou seja,
cada pessoa tem o direito de isolar parte da sua vida do conhecimento alheio. Esses
direitos no se aplicam aos agentes pblicos quando atuam no exerccio de suas
funes. A administrao pblica tem o dever de transparncia, isto , seus atos devem
ser levados ao conhecimento da populao.
A publicidade dos atos da administrao pblica tem as seguintes finalidades:
a) conferir eficcia (ou, segundo alguns autores, exequibilidade) para os atos da
administrao. Assim, o ato somente torna-se obrigatrio para seus destinatrios quando
for publicado;
b) possibilitar o controle do ato pela populao (que pode ajuizar uma ao popular ou
interpor um requerimento administrativo) ou por outros rgos pblicos (como o
Ministrio Pblico, que atua por meio da ao civil pblica ou por meio de
recomendaes aos rgos pblicos).
A publicidade, por ser interna (dirigida aos integrantes do rgo ou da entidade) ou
externa (dirigida aos cidados em geral), deve obedecer forma prescrita em lei, que,
normalmente, exige a publicao do ato no Dirio Oficial. Excepcionalmente, a lei
determina a publicao em jornal de grande circulao ou mesmo a utilizao da
internet. Nos processos administrativos, as comunicaes processuais aos interessados
devem ser feitas por meio de intimao.
Assim, a publicidade um ato formal, sob pena de nulidade. Por isso, a Lei 8.112 /90
estipula, entre os deveres dos servidores pblicos, o de "guardar sigilo sobre os assuntos
da repartio", uma vez que o servidor no tem a atribuio de divulgar os atos
administrativos.
De acordo com a Constituio , o direito publicidade da administrao pblica pode
ser defendido administrativamente por meio:
a) do direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade
ou abuso de poder; e
b) da obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal.
Enquanto o direito de petio utilizado para possibilitar o acesso a informaes de
interesse coletivo, o direito de certido utilizado para a obteno de informaes que
dizem respeito ao prprio requerente.
Judicialmente, a transparncia administrativa pode ser defendida por meio de duas aes
previstas na Constituio :
a) o mandado de segurana, para informaes de interesse coletivo; e
b) o habeas data, para o acesso e a retificao de informaes pessoais constantes em
bancos de dados pblicos ou de carter pblico.
O sigilo lcito na administrao pblica em situaes nas quais a publicidade possa
acarretar leso a outro direito protegido constitucionalmente. Ex.: os atos do
procedimento licitatrio so pblicos, exceto a apresentao das propostas, pois, se um
dos licitantes souber das propostas dos outros, antes de apresentar a sua, haver uma
vantagem indevida e uma violao ao princpio da isonomia [ 11 ].
A Constituio enumera os seguintes casos de sigilo:
a) imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII,
regulamentado pelas Leis 8.159 /91 e 11.111 /2005 e pelo Decreto 4.533 /2002); e
b) defesa da intimidade (art. 5, LX).
O Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal dispe no mesmo sentido:
"Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do
Estado e da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente
declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo
constitui requisito de eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento
tico contra o bem comum, imputvel a quem a negar ."
2.5 Eficincia
A administrao pblica brasileira passou, historicamente, por trs fases:
a) administrao patrimonialista: no havia diferena entre os interesses pessoais dos
agentes pblicos e dos grupos aos quais pertencem e os interesses da prpria
administrao;
b) administrao burocrtica: superou o patrimonialismo por meio da adoo do
princpio da impessoalidade. Para prevenir e reprimir a ocorrncia de desvios, foram
criados rgidos controles sobre a atuao dos agentes pblicos. Formou-se a burocracia,
um conjunto de agentes pblicos que devem obedecer aos procedimentos determinados
e rgida hierarquia e separao de funes;
c) administrao gerencial: busca superar o modelo burocrtico por meio da adoo
do princpio da eficincia, que tem as seguintes consequncias principais: utilizao do
controle de resultados em substituio ao controle de meios, maior autonomia dos
agentes, dos rgos e das entidades pblicas, servio orientado para o cidado e
utilizao de indicadores de desempenho.
A primeira tentativa de instaurar a administrao pblica gerencial no Brasil foi o
Decreto-Lei 200 /67 (Reforma Administrativa Federal), que no foi bem-sucedido, e,
mais recentemente, foi editada a Emenda Constitucional 19 /98, que incluiu o princpio
da eficincia na enumerao do caput do art. 37 . No se pode dizer que a administrao
patrimonialista esteja superada no Brasil, basta perceber os recorrentes casos de
nepotismo e de corrupo. Tambm no foi superado o modelo burocrtico, uma vez
que a maior parte da administrao pblica ainda mais orientada a procedimentos e
no a resultados. Porm, paulatinamente, vo se instalando institutos de administrao
gerencial, como os contratos de gesto para agncias executivas e organizaes.
Portanto, coexistem, no Brasil de hoje, os trs modelos de administrao pblica.
Eficincia, em sntese, a relao entre os resultados obtidos e os recursos empregados
[ 12 ]. Assim, um procedimento administrativo eficiente quando empregar um
pequeno nmero de recursos (materiais, humanos e de tempo) para produzir um grande
nmero de resultados. No se confunde com eficcia, que qualidade do ato
administrativo que possibilita a produo de efeitos jurdicos. Assim, ato eficaz aquele
que cria, modifica ou extingue direitos, enquanto que o ato ineficaz aquele que ainda
no tem efeitos jurdicos, porque ainda no veio a t-los (atos pendentes) ou porque
estes j foram totalmente produzidos (atos exauridos). Tambm no se confunde com
efetividade, que qualidade de tudo aquilo que est, de fato, sendo executado. Assim,
um ato pode ser eficaz, mas no ter efetividade se for sistematicamente descumprido.
De acordo com Alexandre de Moraes [ 13 ], o princpio da eficincia tem as seguintes
caractersticas:
a) direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum,
uma vez que a Constituio Federal determina ser objetivo fundamental da Rpblica
Federativa do Brasil (art. 3, IV) promover o bem de todos;
b) imparcialidade: independncia de quaisquer interesses privados;
c) neutralidade: considerao de todos os interesses na resoluo de um conflito;
d) transparncia de todas as atividades administrativas, possibilitando amplo
conhecimento e participao popular;
e) participao e aproximao dos servios pblicos da populao (princpio da gesto
participativa): a EC 19 /98 incluiu, no art. 37 , 3 , a previso de que a lei disciplinar
a participao do usurio na administrao pblica;
f) desburocratizao: simplificao e desregulamentao de procedimentos, com a
eliminao de exigncias desnecessrias; e
g) busca da qualidade: melhoria constante das atividades administrativas, especialmente
dos servios fornecidos populao.
O princpio da eficincia j constava implicitamente na Constituio Federal , na qual
sempre houve a previso de concursos pblicos para o provimento de cargos efetivos,
de licitaes para a escolha do melhor contrato e de controle de economicidade exercido
pelo tribunal de contas. A EC 19 /98, alm de introduzir expressamente o princpio [ 14
], tambm incluiu diversos dispositivos decorrentes dele, como a obrigatoriedade da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal de institurem escolas de administrao pblica
para seus servidores, a possibilidade de perda do cargo do servidor estvel por meio de
avaliao peridica de desempenho e a criao das agncias executivas. Por fim, a EC
45 /04 incluiu o direito razovel durao do processo.
3. Princpios enumerados na Lei 9.784 /99 (art. 2)
3.2 Motivao
Motivo so os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Todos os atos
administrativos requerem um motivo lcito. Motivao a exposio do motivo. Trata-
se de uma decorrncia do princpio da publicidade, segundo o qual a populao no
deve apenas conhecer o ato, mas tambm as razes que levaram realizao do ato.
Qualquer ato administrativo permite a motivao, que somente obrigatria nas
hipteses expressamente previstas no art. 50 da Lei 9.784 /99. De acordo com a teoria
dos motivos determinantes, a motivao de um ato vincula sua validade, ou seja, o ato
somente vlido se a motivao for verdadeira.
3.3 Razoabilidade
Razo a capacidade de coordenao hierrquica de todos os conhecimentos, em vista
de princpios ou de valores. Decorrente dos princpios da finalidade, da legalidade e do
devido processo legal substantivo [ 15 ], a razoabilidade exige do agente pblico que, ao
realizar atos discricionrios [ 16 ], utilize prudncia, sensatez e bom senso, evitando
condutas absurdas, bizarras e incoerentes. Assim, o administrador tem apenas liberdade
para escolher entre opes razoveis. Atos absurdos so absolutamente nulos.
3.4 Proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade, frequentemente identificado com a razoabilidade, tem
trs elementos:
a) adequao: o ato administrativo deve ser efetivamente capaz de atingir os objetivos
pretendidos;
b) necessidade: o ato administrativo utilizado deve ser, de todos os meios existentes, o
menos restritivo aos direitos individuais;
c) proporcionalidade em sentido estrito: deve haver uma proporo adequada entre os
meios utilizados e os fins desejados. Probe no s o excesso (exagerada utilizao de
meios em relao ao objetivo almejado), mas tambm a insuficincia de proteo (os
meios utilizados esto aqum do necessrio para alcanar a finalidade do ato).
3.5 Ampla defesa
Todos os acusados em processos judiciais e administrativos tm o direito de utilizar
todos os meios lcitos para demonstrarem sua inocncia ou para pleitear a aplicao de
uma pena mais moderada. A aplicao de qualquer sano sem que seja dada a
oportunidade de defesa para o acusado torna-se ilegal. Assim, instrumentos como
verdade sabida, termo de declaraes e meras sindicncias [ 17 ] no so aptos para a
aplicao de sanes, por desobedecerem a esse princpio. De acordo com a Smula
Vinculante 5, o advogado no essencial para a defesa em um processo administrativo
disciplinar.
3.6 Contraditrio
Contraditrio uma decorrncia do princpio democrtico, pois permite a participao,
na formao das decises estatais, de todos aqueles que podem ter seus interesses
afetados por essas decises. No processo, o contraditrio tem dois aspectos:
primeiramente, cincia dos atos processuais (por intimao pessoal ou por edital);
depois, a manifestao a respeito desses atos. O primeiro aspecto um direito do
interessado, e o segundo, uma faculdade, que pode ou no ser exercida por ele.
3.7 Segurana jurdica
Segurana jurdica o direito individual estabilidade das relaes jurdicas. Trata-se
de um megaprincpio que preserva situaes consolidadas (como direito adquirido,
coisa julgada e ato jurdico perfeito), mesmo que tenham sido originadas de atos ilcitos
(se os beneficirios estiverem de boa-f, o ato convalidado depois de cinco anos); e
impede a manuteno indefinida de situaes pendentes (com a utilizao dos institutos
da prescrio e da decadncia). No se confunde com imutabilidade, pois permite
mudanas legislativas (em alguns casos, so requeridas regras de transio, como na
reforma da Previdncia) e at mudanas na interpretao das leis (desde que no tenham
efeitos retroativos). Da segurana jurdica, derivam princpios como o da boa-f e o da
confiana.
3.8 Interesse pblico
Interesse pblico aquele atribudo comunidade como um todo e no a cada
indivduo, isoladamente considerado. A supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado determina que, no conflito entre esses interesses, o primeiro deve
prevalecer. Essa supremacia no absoluta, pois sempre deve ser respeitado o ncleo
essencial dos direitos individuais. Ex.: na desapropriao, a regra determina que a
indenizao do desapropriado deve ser paga previamente e em dinheiro; respeita-se,
assim, o direito de propriedade. A indisponibilidade do interesse pblico indica que este
no pertence aos agentes pblicos, mas a toda a coletividade. Por isso, indispensvel
que esses agentes atuem no sentido de satisfazer esse interesse, sem nunca renunciar a
essa misso. Ex.: em nome do interesse pblico, os contratos administrativos devem ser
antecedidos de licitao, processo que permite a escolha do melhor contrato. Em nome
da indisponibilidade desse interesse, o administrador no pode deixar de licitar, exceto
nas hipteses expressamente previstas em lei. 1. Curso de Direito Administrativo, p. 73
-110. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
2. Incluem-se nessa categoria aqueles atos que tinham status de lei, mas deixaram de ser
utilizados com a nova ordem constitucional, como os Decretos-Lei.
3. Considera-se aqui a lei em sentido amplo, o que inclui a Constituio e todas as
espcies normativas previstas no art. 59 da CF .
4. Os decretos autnomos no podem implicar: a) aumento de despesa; b) criao e
extino de cargos pblicos; e c) extino de cargos e de funes pblicas, exceto
quando vagos.
5. Ver, por todos, BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo.
Renovar: Rio de Janeiro, 2006.
6. Segundo a clssica lio de Seabra Fagundes, "administrar executar a lei de ofcio".
7. Merece referncia a diviso feita por Alessi: interesse pblico primrio (da sociedade
como um todo) e interesse pblico secundrio (do Estado como pessoa jurdica).
Obviamente, o interesse pblico secundrio somente pode ser protegido de forma vlida
se no contrariar o interesse pblico primrio.
8. O patrocnio de causas privadas por servidores pblicos, junto aos rgos em que
atuam, configura a advocacia adminsitrativa, prevista como crime no art. 321 do Cdigo
Penal .
9. Ex.: a norma constitucional que determina Braslia como a Capital Federal. Tratou-se
de uma opo poltica e no tica, pois no poderia ser considerado "certo" ou "errado"
fixar a capital em outro local.
10. Ex.: o Cdigo Penal exime de pena aquele que comete crime contra o patrimnio de
cnjuge, pai, me ou filho (escusa absolutria).
11. No prego, porm, a apresentao das propostas feita publicamente, por meio de
lances verbais.
12. Quando essa relao custo-benefcio feita em termos financeiros, tm-se um
princpio derivado da eficincia: o da economicidade, previsto expressamente no art. 70
, caput, da Constituio , quando se refere ao controle realizado pelo Tribunal de
Contas.
13. Direito Constitucional Administrativo, p. 109 - 112. So Paulo: Atlas, 2002.
14. O princpio da eficincia j constava na Lei 8.987 /95, que regulamenta os servios
pblicos.
15. Devido processo legal substantivo ou material o princpio que exige que todos os
atos estatais (administrativos, judiciais e legislativos) sejam realizados de forma justa,
proporcional e razovel.
16. Atos discricionrios so aqueles em que a lei permite certa liberdade de ao ao
agente pblico.
17. Verdade sabida a aplicao imediata de penalidade pela autoridade competente,
em vista do conhecimento direto da prtica do ato ilcito. Termo de declaraes a
confisso do servidor, utilizada como nico fundamento para a acusao. Sindicncia
a investigao a respeito de ndicios de cometimento de infraes administrativas

Introduo

Esta obra tem o intuito de esclarecer quais os princpios constitucionais aplicveis a
Administrao Pblica, tanto os princpios explcitos decodificados na palavra LIMPE
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia)encontrados no artigo 37,
caput da Constituio Federal, e os quanto os implcitos que constam do artigo 2 da lei dos
Processos Administrativo Federal, lei 9.784/99.

Urge salientar que a Administrao Pblica ora submete-se ao regime de direito pblico ora de
direito privado, via de regra tal opo dada pela Constituio Federal. Sabemos que o direito
pblico tem alguns privilgios em detrimento do direito comum, posto que prevalece o interesse
pblico em detrimento do particular. Como explica a Douta Maria Sylvia Zanella Di Pietro o
regime administrativo resume-se a duas palavras: prerrogativas e sujeies.

No ficaremos restritos somente aos princpios aplicveis ao Direito Administrativo, que so
fundamentais para o entendimento da cincia do direito. Indagaremos tambm o que vem a ser
a chamada Administrao pblica direta e indireta, aprofundando e explicando quais so as
entidades que compem a dita Administrao pblica indireta.

















Dos princpios constitucionais explcitos e implcitos do Direito Administrativo

Cabe primeiramente indagar o que vem a ser princpios. Princpios so a mola mestra do
direito, ou seja so o pilar de sustentao desta cincia, as bases valorativas que condicionam
o ordenamento jurdico. Conforme a melhor doutrina preleciona, Maria Sylvia Zanella Di Pietro
citando o mestre Jos Cretela Jnior, vejamos:

Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais,
tpicas que condicionam todas as estruturaes subseqentes.
Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia.
Segundo mesmo autor, os princpios classificam-se em:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber, como
o da identidade e o da razo suficiente;
b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de cincias,
informando-as nos aspectos em que se interpenetram. Exemplos: o
princpio da causalidade, aplicvel
s cincias naturais e o princpio do alterum non laedere(no prejudicar a
outrem), aplicvel s cincias naturais e s cincias jurdicas;
c) monovalentes, que se referem a um s campo do conhecimento; h
tantos princpios monovalentes quantas sejam s cincias cogitadas pelo
esprito humano. o caso dos princpios gerais de direito, como o de
que ningum se escusa alegando ignorar a lei;
d) setoriais, que informam os diversos setores em que se divide
determinada cincia. Por exemplo, na cincia jurdica, existem princpios
que informam o Direito Civil, o Direito do Trabalho, o Direito Penal
etc.(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.
So Paulo: Atlas, 2001, pgina 66)


V-se como importante conceituar e saber a respeito das bases
principiolgicas de uma cincia, pois o sistema normativo decorre desta
estrutura e deve estar em conformidade com a mesma, devendo por isto todo
ordenamento respeito aos preceitos constitucionais. Toda e qualquer ao da
Administrao Pblica deve pautar-se nestes mandamentos valorativos, tanto
os explcitos no artigo 37, caput da Constituio Federal, como os ditos
implcitos que constam do artigo 2 da lei federal 9.784 de 29 de janeiro de
1999, a lei do Processo Administrativo Federal.

Primeiramente falaremos dos princpios explcitos, no caput do artigo 37 da
Magna Carta, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.

1. Legalidade: sabemos que a legalidade um dos mais
importantes princpios, posto que sua origem se confunde com o
nascimento dos chamados Estados Democrticos de Direito, tais
Estados fundam-se na ordem legalmente estabelecida, da a o
mandamento de que a Administrao Pblica deve fazer o que a
lei determina, diferentemente dos cidados(administrados) que
podem fazer tudo o que a lei no probe. A lei oferece a
Administrao Pblica uma linha a ser obedecida e estritamente
seguida, assim o administrador pblico no pode se esquivar da
lei, assim todas as atividades tem sua eficcia condicionada ao
estabelecido no direito. Veja o que leciona Hely Lopes Meirelles
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto
na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico deve
fazer assim.(grifo nosso) (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina 88)

2. Impessoalidade: alguns conceituam este princpio com o nome
de finalidade, posto que o administrador deve praticar o ato
somente em consonncia com a finalidade esperada pela lei, que
nada mais do que o interesse pblico, todavia acreditamos que
a finalidade um princpio e impessoalidade outro. Observe este
princpio com a ressalva que o mesmo possui dois aspectos, um
quanto a prpria Administrao Pblica e outro em relao aos
administrados. Assim no que tange a primeira ressalva todos os
atos praticados pela Administrao tem seu nome ligado a est,
ou seja vedada ligao do nome do administrador que praticou
este ou aquele ato ao mrito do mesmo, visto que o mrito do
rgo e no do funcionrio pblico, vedada fica a promoo
pessoal do agente pblico, portanto. Na segunda ressalva
entramos do campo da chamada isonomia formal, visto que a
Administrao no pode privilegiar e/ou prejudicar os
administrados uns em face dos outros, assim deve pautar seu
atos em funo do interesse pblico, nunca em funo de
interesses privados ou de terceiros. Com isto observamos que a
validade dos atos fica condicionada a observao estrita destes
dois aspectos da impessoalidade.

3. Moralidade: a atuao da Administrao Pblica deve ter por
escopo os padres ticos, a probidade, a lealdade, a boa-f,
honestidade, etc. Observamos que tal posicionamento deve ser
efetivado entre Administrao e administrados, ou seja o aspecto
externo do princpio em anlise e entre Administrao e agentes
pblicos, aspecto interno de observncia da moralidade
administrativa. Assim o que vale no a noo de moral para o
senso comum diferenciando bem e mal, justo e injusto, etc. A
noo aqui maior e deve ser entendida como o trato da coisa
pblica em busca do melhor interesse coletivo.

4. Publicidade: os atos da Administrao Pblica via de regra
devem ser publicados, para que todos deles tomem
conhecimento, assim devem ser amplamente divulgados, salvo
quanto as hipteses de legais em que o sigilo de alguns atos faz-
se necessrio. A partir da publicao os atos tornam-se de
conhecimento de todos e passam a produzir efeitos jurdicos que
deles se espera, tal publicidade vigora tanto em relao aos atos
como em relao a cincia por parte dos cidados da conduta
dos agentes administrativos, garantindo que o povo fiscalize a
Administrao dando eficcia aos preceitos da democracia
participativa. Estas publicaes ocorrem no rgo oficial,
notadamente o Dirio Oficial, sem prejuzo da divulgao via
televiso, rdio, internet, dentre outros. Temos assim quatro
funes da publicidade dos atos, dar cincia aos administrados,
fazer com que os atos gerem efeitos jurdicos externos,
controle(fiscalizao) da Administrao pelos administrados e
contagem de prazo de determinados atos.

5. Eficincia: este princpio estava implcito no artigo 74 da Magna
Carta de 1988, porm foi introduzido no caput, do artigo 37 do
mesmo diploma, pela emenda constitucional nmero 19 de 4 de
junho de 1998. a busca pelo chamado bom e barato, assim
como a presteza na atuao e gerenciamento por parte da
Administrao. O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois
aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente
pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas
atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de
organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o
mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio
pblico(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.
So Paulo: Atlas, 2001, pgina 83) . um princpio extremamente
contemporneo, posto que o administrado deve ter suas
demandas atendidas com presteza e o servio pblico tem de ser
prestado como todo e qualquer servio da atualidade e dar ao
pblico o atendimento qualitativo e satisfatrio.

Cabe agora indagar quais o princpios implcitos, que como dito esto
disciplinados no artigo 2 da lei dos Processos Administrativos Federais,
vejamos : A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios
da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e
eficincia. Os princpios da legalidade, moralidade e da eficincia j foram
acima explicados. Iremos explanar os demais princpios.


1. Finalidade: o princpio da finalidade corolrio simples de que a
Administrao deve sempre buscar alcanar o fim pblico colimado pela
lei. E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato
administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-
a invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou
como fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de
competncia do agente(Lei 4717/68, art.2, pargrafo nico, e)(MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2004, pgina 91)

2. Motivao: a Administrao dever sempre, portanto obrigatria a
motivao dos atos, entendendo motivao como a fundamentao
ftica e jurdica. Tanto para os atos ditos vinculados, quanto para os
discricionrios, onde vige o binmio da oportunidade e convenincia do
administrador, que aps escolher um dos caminhos apontados pela lei
torna o ato daquele momento em diante vinculado. Tal princpio
preocupa-se mais em resguardar os direitos individuais dos
administrados, do que com a Administrao em si, sendo uma forma de
proteger os cidados dos arbtrios estatais, como ocorria na era
absolutista e no mais deve prosperar na tica do Estado Democrtico
de Direito, em que a legalidade deve sempre ser seguida.

3. Razoabilidade e Proporcionalidade: a administrao deve pautar-se
sob o que razovel, ou seja agindo da melhor forma possvel para
atingir o fim pblico pretendido, sendo uma forma de limitar a
discricionariedade administrativa, averiguada na velha forma dos valores
atribudos ao entendimento(valore) do homem mdio, como informa
Lcia Valle Figueiredo. A doutrina explica a razoabilidade em
consonncia com a proporcionalidade que seria a adequao dos meio
e fim de dado ato, devendo ato ser racionalizado buscando a medida
mais compatvel com a finalidade pblica a ser perquirida. Sem dvida,
pode ser chamado de princpio da proibio de excessos, que, em ltima anlise,
objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries
desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica, com leso aos direitos
fundamentais. Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a
proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se ainda que a razoabilidade no pode ser
lanada como instrumento de substituio da vontade da lei pela vontade do julgador
ou do intrprete, mesmo porque cada norma tem uma razo de ser(grifo
nosso)(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So
Paulo: Malheiros, 2004, pgina 92)

4. Ampla defesa e Contraditrio: a proteo constitucionalmente
consagrada no artigo 5, LV, da Constituio Federal aos litigantes em
processo judicial ou administrativo ser assegurado o contraditrio e
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Assim nas
situaes de litigio administrativo aos litigantes ser dado todos os
meios e recursos de defesa, tanto pessoal quanto tcnica(atravs
defensor) bem como o direito ao contraditrio que garante as partes a
possibilidade do exerccio do direito de resistir a uma dada pretenso, ou
seja alegado algo contra/desfavorvel a minha pessoa posso contraditar
e alegar o contrrio e vice-versa.

5. Segurana jurdica: pode ser entendido como princpio da no
retroatividade, ou seja dado assunto de Direito Administrativo cujo
entendimento passe a ser divergente do atual, no volta no tempo para
anular os atos j praticados sob o crivo da antiga lei. Isto ocorre em
todos os ramos do direito, visto que entendimento diverso causaria
insegurana jurdica, rompendo com os vnculos e preceitos da boa-f,
assim possvel a mutabilidade das leis, sem que tal mudana venha a
afetar o ato jurdico perfeito, a coisa julgada, bem como o direito
adquirido.

6. Interesse Pblico: mais conhecido entra ns como princpio da
supremacia do interesse pblico, como o prprio nome nos fala o
interesse pblico vigora sob o privado. A primazia do interesse pblico sobre o
privado inerente atuao estatal e domina-a, na medida em que a existncia do
Estado justifica-se pela busca do interesse geral(MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina
101). A administrao no pode renunciar a este direito, at porque tal
direito pertence ao Estado, fato que tal princpio se consubstancia na
chamada isonomia material tratando os desiguais na medida de sua
desigualdade, assim os administrados esto em situao jurdica inferior
a da Administrao pblica.

Exitem ainda princpios implcitos no compreendidos no texto do artigo 2, da
lei 9784/99, como o da continuidade, presuno de legitimidade ou veracidade,
hierarquia, autotutela, controle jurisdicional(explicado no item do princpio
autotutela) dentre outros, conforme a doutrina adotada pelo acadmico de
direito.

1. Continuidade: a atuao estatal de prestao de servios pblicos deve
ser continua, visto que o mesmo desempenha funes ditas essenciais e
necessrias ao bem comum, como por exemplo, abastecimento de
gua, fornecimento de energia eltrica, segurana pblica, atendimento
sade, dentre outros. Assim os fornecimentos destes servios no
podem parar, mesmo em caso de no cumprimento contratual em
contratos de execuo de servios pblicos.

2. Presuno legitimidade ou de veracidade: os atos administrativos tem
presuno de legalidade, visto que todos os atos devem estrito
cumprimento em conformidade com a lei e de veracidade, por serem
dotados da chamada f pblica. Trata-se de presuno relativa(juris tantum)
que, como tal, admite prova em contrrio. O efeito de tal presuno o de inverter o
nus da prova(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.
So Paulo: Atlas, 2001, pgina 72)

3. Hierarquia: a administrao deve seguir com rigor a chamada
repartio de competncias, assim existe entre os diversos rgos da
Administrao relaes de subordinao, visto que cada qual possui um
funo tpica dada pela lei. Assim deve-se seguir a escala vertical e/ou
horizontal de competncia para a resoluo de conflitos conforme a
demanda do caso concreto.

4. Autotutela: a Administrao deve exercer o controle de mrito de seus
prprios atos. ...pela autotutela o controle se exerce sobre os prprios atos, com a
possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos,
independentemente de recurso ao Poder Judicirio(DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 73) Assim
no cabe ao Judicirio interferir no mrito dos atos discricionrios,
somente fiscalizar os aspectos concernentes a sua legalidade, bem
como a legalidade dos atos vinculados. Segundo a nobre Di Pietro, tal
prerrogativa existe tambm quanto a tutela dos bens que integram o
patrimnio pblico, atravs do poder de polcia administrativa, o que
nada mais do que o princpio do controle jurisdicional.












Administrao pblica direta e indireta

Vamos primeiramente analisar o que vem a ser a Administrao pblica, aps conceituaremos
as duas formas pelas quais ela classificada e apresentasentada, a forma direta e a indireta,
bem como as peculiaridades de cada uma destas formas.
Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao das
necessidades coletivas. A Administrao no pratica atos de governo;
pratica, to-somente, atos de execuo, com maior ou menor autonomia
funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os
chamados atos administrativos...(MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004,
pgina 65)

Administrao pblica o conjunto de rgos com competncia para executar
as funes estatais, atuando por meio de pessoas jurdicas e agentes pblicos,
com o intuito de dirigir a mquina governamental. Existem ainda definies a
cerca de seu aspecto subjetivo(rgos e pessoas jurdicas que exercem uma
funo estatal) e objetivo(atividade administrativa em si), porm no
entraremos neste mrito, visto que estamos imbudos do estudo de suas duas
forma precpuas de classificao, a Administrao direta e indireta.

Segundo Di Pietro, a definio e/ou diviso legal dos entes que compe a
Administrao Pblica dado pelo artigo 4, do Decreto-lei n 200/67, com
redao da lei 7.596/87, in fine:

A administrao federal compreende:
I a administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
II a administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas
de personalidade jurdica prpria:
a) autarquias;
b) empresas pblicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundaes pblicas.(grifo nosso)


1. Administrao direta: assim com ajuda do conceito supra, dado pelo
Decreto Lei n 200/67, podemos dizer que a Administrao direta est
englobada na chamada teoria dos rgos pblicos, sendo o conjunto
destes rgos atuando por meio da centralizao e desconcentrao de
competncias. atuao direta do prprio ente estatal, podemos
consider-los como as chamadas pessoas polticas(Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal). A desconcentrao a atuao direta do
prprio Estado, atravs do que mencionamos acima, como teoria dos
rgos, a Administrao delega suas funes a seus prprios
departamentos que devem sujeitar aquele ente que lhe atribui tal funo,
em virtude do princpio da hierarquia. ... desconcentrao(...) distribuio
interna de competncias, ou seja, uma distribuio de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica; sabe-se que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente,
como se fosse uma piramide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As
atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a
hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros.
Isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de
atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A
desconcentrao liga-se hierarquia(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 342)

2. Administrao indireta: a administrao realizada por pessoas
distintas do ente estatal, ou seja feita atravs de pessoas jurdicas com
personalidade jurdica prpria, com funo tpica de realizar as
atividades administrativas do Estado, so elas como visto acima as
autarquias, empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as
fundaes pblicas, todas sero estudadas no prximo captulo. Esta
forma de administrao ocorre pelo mecanismo da descentralizao,
que como dito a distribuio de competncias para as quatro pessoas
jurdicas j referidas, estas pessoas jurdicas iro autuar com autonomia
e certa margem de independncia, podendo editar suas prprias leis e
administrar seus negcios, logicamente com restries dadas pela lei
que lhes atribuiu a competncia de agir em nome do Estado.
















Entidades que compem a Administrao Pblica Indireta.

So conhecidas tambm como paraestatais, como vimos so pessoas jurdicas
com personalidade prpria, com intuito de descentralizar a Administrao
Pblica, agora veremos cada um dos quatro entes que integram a
administrao indireta.

1. Das autarquias: so entes criados por fora de lei, tem personalidade
jurdica prpria, autonomia administrativa, criadas de molde a ter suas
atividades moldadas pela especializao tcnica e sujeitas ao controle
administrativo(no significa subordinao hierrquica ao ente que a
criou), com patrimnio prprio essas so suas caractersticas bsicas.
Responde diretamente por seus atos. Segundo Hely Lopes a autarquia,
pessoa jurdica de Direito Pblico, realiza servio destacado da Administrao direta,
exercendo assim, atividades tpicas da Administrao Pblica. Exemplos de
autarquias Instituto da Seguridade Social(INSS), Ordem dos Advogados
do Brasil(OAB), dentre outras. Existe ainda um tipo especial de
autarquias inspiradas no Direito Norte Americano, as chamadas
Agncias Reguladoras, que por seu regime especial tem alguns
privilgios em detrimento das demais, so exemplos. ANEEL(Agncia
Nacional Energia Eltrica), ANA(Agncia Nacional guas),
ANATEL(Agncia Nacional Telecomunicaes), a funo destas
agncias regular determinadas reas de servios essenciais
coletividade, que so dados aos particulares atravs de contratos de
concesso e permisso, notadamente surgiram aps a fase de
privatizaes de servio pblicos ocorridas em nosso pas.

2. Empresas Pblicas: so pessoas jurdicas de Direito Privado, porm
seu patrimnio formado com capital inteiramente pblico. Autorizada
sua criao somente mediante lei, realizam suas atividades em benefcio
do interesse pblico, apesar de funcionar como empresa privada.
Podem adotar quaisquer das formas empresariais previstas em nosso
direito empresarial, comandita simples, limitada, por aes, comandita
por aes, etc. Dependendo da forma empresarial adotada ser regida
por meio de contrato ou estatuto social.

3. Sociedades de economia mista: so pessoas jurdicas de Direito
Privado, porm seu capital formado com dinheiro pblico e particular.
Diferentemente das empresas pblicas no podero adotar quaisquer
das formas empresariais permitidas pelo direito ptrio, somente a forma
de sociedade annima, com maioria das aes pertencentes ao Poder
Pblico. Realizam atividade econmica, com funo lucrativa, tanto para
o Estado quanto para os investidores particulares. Exemplo a
Petrbras.
4. Fundaes Pblicas: uma pessoa jurdica com patrimnio
personalizado, que se destaca de seu fundador ou fundadores, no h
as figuras de proprietrio, titular, scio ou acionista, sendo apenas um
patrimnio destinado a determinada finalidade que vem estabelecida em
seus estatutos. Exemplo, FUNAI( Fundao Nacional ndio). Sua criao
se d mediante autorizao da lei, via de regra tem finalidade cultural,
social, literria, etc. ... fundao instituda pelo poder pblico como patrimnio,
total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica, de direito pblico ou
privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social,
com capacidade de auto-administrao e mediante controle da Administrao Pblica,
nos limites da lei. A esto presentes as suas caractersticas:
1. dotao patrimonial, que pode ser inteiramente do poder pblico ou
semi-pblica e semi privada;
2. personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei;
3. desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito social; com
isto fica presente a idia de descentralizao de uma atividade estatal
e tambm a de que a fundao a forma adequada para o
desempenho de funes de ordem social, como sade, educao,
cultura, meio ambiente, assistncia e tantas outras; isto precisamente
pelo fato de ela objetivar fins que beneficiam terceiros estranhos a
entidade;
4. capacidade de auto-administrao; e
5. sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da
Administrao Direta, nos limites estabelecidos em lei.(DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo:
Atlas, 2001, pgina 366)















Concluso

Os princpios do Direito Administrativo so de premente importncia para entendimento
aprofundando da matria, uma vez que constituem os pilares desta cincia. Notamos que tal
ramo do direito dever sempre observar a estria legalidade, visto que a Administrao s pode
fazer o que a lei determina. Todos os seus atos esto sujeitos ao crivo do Poder Judicirio,
todavia para respeitar o pacto federativo tal controle ocorrer somente no mbito da legalidade,
jamais dever ocorrer interferncias quanto ao mrito administrativo, principalmente no mbito
dos atos discricionrios.

Urge dizer que sempre dever ser observado o interesse pblico, visto que Administrao tem
de buscar atender da melhor forma possvel os interesses do bem comum, sempre
motivadamente, com a devida finalidade pblica, com transparncia, publicidade, tica, de
modo contnuo, razovel, proporcional, assim atendendo ao mandamento de nossa
Constituio Cidad, que tem por escopo resguardar a ordem do Estado Democrtico de
Direito.

No que tange a administrao direta e indireta, observamos que tal classificao dada por lei.
Que direta a administrao centralizada e/ou que atua de modo desconcentrado, com fins de
atender ao princpio da eficincia e descongestionar os servios pblicos, delegando
competncias executivas aos seus agentes pblicos, departamentos e rgos, que devem
respeito aos Ministrios que lhes atribuiu competncia.

Indireta a administrao realizada por meio da descentralizao, atravs das entidades
paraestatais(pessoas distintas do Estado), notadamente autarquias, fundaes, sociedades de
economia mista e empresas pblica. Todas dotadas de personalidade jurdica prpria, com
funes dadas pela lei, as duas primeiras de Direito pblico, as outras de Direito Privado, tais
entidades tem finalidade de desburocratizar os servios pblicos, elas tem autonomia e devem
respeito a lei que as instituiu e no aos Ministrios, como na administrao direta.








Bibliografia:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas,
2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo:
Malheiros, 2004.