PRESENTACION

El principio de reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica y cultural de

la nacin es una de las expresiones mas importantes del modelo de Estado
Social de Derecho que adopt para Colombia la Constitucin Poltica de 1991,
pues comporta la expresin de una realidad que histricamente haba sido
invisibilizada por el ordenamiento constitucional.
La materializacin de este principio implica trascender de una sociedad
etnocntrica y monocultural a una multitnica y pluricultural, lo que conlleva
para el Estado la obligacin de adoptar medidas que permitan la realizacin
efectiva de los derechos especiales reconocidos a los pueblos indgenas, las
comunidades afrocolombianas, la comunidad raizal y al pueblo rom, los grupos
tnicos asentados en el territorio colombiano, que son un valioso fundamento
de nuestra nacionalidad.
La Procuradura General de la Nacin en cumplimiento de su mandato
constitucional de proteccin de los derechos fundamentales ha venido
avanzando en la formulacin, adopcin e implementacin de polticas para
prevenir la violacin de los derechos de las personas que integran diferentes
sectores poblacionales, con base en el documento funcin preventiva de
Procuradura General de la Nacin en materia de derechos humanos, que fue
adoptado mediante la Resolucin No. 138 de 2003 emanada del despacho del
Procurador General de la Nacin como el instrumento que contiene los
lineamientos generales para el ejercicio del control preventivo en relacin con
esta materia.
En esta oportunidad, y atendiendo la necesidad de dotar a la institucin de unos
parmetros que permitan ejercer de manera adecuada y eficaz la funcin
preventiva frente a las mltiples demandas que formulan los integrantes de
grupos tnicos respecto a la amenaza y vulneracin de sus derechos, se
presenta la Poltica preventiva de la PGN en materia de derechos de los
grupos tnicos. La Poltica que hoy se publica constituye una herramienta de la
que se deben apropiar todos los servidores de la Procuradura General de la
Nacin para fortalecer y optimizar el ejercicio de sus funcin, en la perspectiva
de garantizar los derechos colectivos de los grupos tnicos e individuales de
sus integrantes, cuando quiera que se vean amenazados o vulnerados,
demandando de las instituciones estatales competentes, la oportuna y
adecuada atencin a las problemticas que afectan a estos sectores de la
poblacin tradicionalmente marginados, situacin que los ha puesto en
condiciones de debilidad manifiesta y alto grado de vulnerabilidad.

Este documento es el resultado de un trabajo colectivo liderado la doctora

Patricia Linares Prieto, Procuradora Delegada para la Prevencin en materia de
Derechos Humanos y Asuntos tnicos, Danilo Valbuena y Mara Teresa Duque
funcionarios de esa dependencia, quienes en compaa de los funcionarios del
Grupo de Asuntos Etnicos de la Procuradura Delegada para la Prevencin en
Derechos Humanos y Asuntos Etnicos1 elaboraron el mencionado documento.
El documento inicial fue consultado con las procuraduras regionales y
provinciales, dependencias que a partir de su experiencia, enriquecieron el
documento.
El documento de poltica est acompaado de un mapa inter-activo que
contiene una caracterizacin de los grupos tnicos que conforman nuestro pas,
el cual permite una fcil aproximacin a la diversidad colombiana, este mapa
fue posible gracias a la dedicacin de las antroplogas Claudia Galofre y Lina
Gmez, quienes disearon y nutrieron su contenido. Sea esta la oportunidad
de agradecer a quienes participaron en la elaboracin de este documento, sus
valiosos aportes.
En este contexto, la poltica institucional pretende, desde el mandato de la PGN,
contribuir a la efectiva realizacin del principio de diversidad tnica y cultural de
la nacin colombiana teniendo como fundamento la Constitucin Poltica y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos tnicos.
A partir de este momento se inicia la fase de promocin y difusin del
conocimiento de esta poltica institucional, para de esta manera demandar de
cada uno de los funcionarios de la PGN conforme a sus competencias, la
responsabilidad en su ejecucin, mediante la aplicacin prctica de los
principios rectores y las pautas de actuacin que la integran, para as cumplir
nuestra obligacin de contribuir a la efectiva construccin de un Estado
democrtico, participativo y multicultural.
Finalmente expreso mi agradecimiento a las comunidades, a sus
representantes y a sus organizaciones que al depositar su confianza en la
institucin que represento, nos han permitido conocer sus realidades y
aspiraciones, lo que constituye un valioso insumo para el ejercicio de nuestra
misin y a la Empresa Colombiana de Petrleos - ECOPETROL- y a la Agencia
Nacional de Hidrocarburos -ANH2- entidades que en el marco del Programa de
1

El grupo de Asuntos Etnicos est conformado por Danilo Valbuena Ussa

(Coordinador), Ricardo Medina, Judith Moreno, Claudia Galofre, Lina Gmez y Mara
Victoria Carvajal.
2
El proyecto cuenta con la gerencia de recursos del Fondo Financiero de Proyectos de
Desarrollo FONADE-

fortalecimiento de la capacidad de interlocucin entre Estado, pueblos

indgenas, comunidades afrocolombianas y dems comunidades existentes en
nuestro pas que actualmente adelantan con la PGN, financiaron la publicacin
de este texto que sin duda contribuir a la realizacin de la Nacin pluritnica y
multicultural que proclama la Constitucin colombiana.
.
EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON
Procurador General de la Nacin

INTRODUCCIN
La poltica de la Procuradura General de la Nacin, en adelante PGN, para la
prevencin de las violaciones a los derechos de los grupos tnicos hace parte
de la poltica de la entidad en materia de derechos humanos que se encuentra
plasmada en el documento Funcin Preventiva de la PGN en materia de
derechos humanos3.
El control preventivo que realiza la PGN corresponde al cumplimiento del
mandato constitucional contenido en el numeral 2 del artculo 277 que le
atribuye al Procurador General de la Nacin la funcin de proteger los derechos
humanos y garantizar su efectividad. Prevenir integralmente es: promover e
impulsar un conjunto de acciones tendientes a evitar la ocurrencia de un hecho,
a partir de la elaboracin y aplicacin de investigaciones y alertas pertinentes.
Esta nocin comporta propsitos tales como el fortalecimiento de las polticas
pblicas, la vigilancia permanente de la actividad del Estado y de ser el caso, la
imposicin de sanciones disciplinarias. El resultado de todo ello es el
crecimiento social en trminos democrticos y la consecuente legitimacin
institucional por va del fortalecimiento de los canales de comunicacin de la
sociedad y el Estado4.
Por ello, el control preventivo ejercido por la PGN est orientado a verificar y
exigir el cumplimiento de las obligaciones de respeto, garanta y prevencin que
en materia de derechos humanos le competen al Estado, busca la realizacin
de los postulados constitucionales como va para la realizacin de los derechos
fundamentales de los ciudadanos y grupos tnicos que conforman la nacin.
En este contexto, la poltica institucional pretende, desde el mandato de la PGN,
contribuir a la realizacin del principio de diversidad tnica y cultural de la
nacin colombiana teniendo como fundamento la Constitucin Poltica y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos tnicos.

FUNCIN PREVENTIVA DE LA PROCURADURA

DERECHOS HUMANOS. Imprenta Nacional de

GENERAL DE LA NACIN EN MATERIA DE

Colombia. Bogot, 2002. En adelante,

Funcin Preventiva.
SISTEMA INTEGRAL DE PREVENCIN. LA FUNCIN PREVENTIVA A CARGO DE LA
PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN. Consultora realizada por la Universidad
Nacional de Colombia en el marco del Programa de apoyo al fortalecimiento
institucional PGN-BID. Bogot, febrero 2006. Pg. 24.
4

La vigencia de los derechos colectivos de los grupos tnicos e individuales de

sus integrantes se ve amenazada, y en no pocas ocasiones, vulnerada por
multiplicidad de factores. De all, la necesidad de que la implementacin de la
poltica de control preventivo se oriente a que las autoridades pblicas cumplan
con sus obligaciones de proteccin, prevencin y garanta de los derechos de
los grupos tnicos.
El documento que se presenta a continuacin consta de tres partes:
I. El marco de aplicacin de la poltica preventiva a favor de los grupos tnicos,
el cual desarrolla el alcance del principio constitucional de reconocimiento de la
diversidad tnica y cultural, los grupos tnicos reconocidos por el Estado
colombiano y la definicin de los derechos colectivos.
II. Los principios y pautas de actuacin institucional que orientan el ejercicio del
control preventivo a favor de los derechos de los grupos tnicos. Estos se han
diseado a partir de un anlisis intercultural de la vigencia y desarrollo
normativo de los derechos de los grupos tnicos.
III. Finalmente se presentan las lneas de trabajo que orientan el accionar
institucional para el logro de los objetivos del control preventivo.
Tambin forma parte integrante de la poltica un documento, que se entrega en
medio magntico, y contiene un mapa interactivo a travs del cual se hace una
caracterizacin de los diferentes grupos tnicos, registrando su poblacin,
ubicacin geogrfica, particularidades culturales, sociales y econmicas, y la
problemticas que los afectan, permitindole al usuario el acceso gil a la
informacin que facilitara su desempeo como servidor de la PGN.

I. MARCO DE APLICACIN DE LA POLITICA PREVENTIVA DE LA PGN EN

MATERIA DE DERECHOS DE LOS GRUPOS ETNICOS

1. EL Principio de reconocimiento de la diversidad tnica y cultural:

En armona con las tendencias internacionales5, la Constitucin Poltica de
1991 rompi con la concepcin monocultural del Estado existente hasta ese
momento, el artculo 1 del texto constitucional seala que Colombia es una
repblica democrtica, participativa y pluralista, en consecuencia, el artculo 7
establece como principio fundamental del Estado el reconocimiento y proteccin
de la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana. Es decir, el
ordenamiento jurdico colombiano admite la existencia de diferentes etnias y
culturas y se obliga a protegerlas.
Lo que proclama la Constitucin de 1991 es la aceptacin tanto de la alteridad
como de la multiplicidad de formas de vida y de sistemas de comprensin del
mundo, diferentes a los de la cultura occidental6. De ah que el reconocimiento
de la diversidad se puede entender como la Poltica obligatoria de los Estados
democrticos liberales que consiste en ayudar a los grupos que se encuentran
en desventaja, con el fin de permitirles conservar su cultura an cuando no
coincida con las culturas mayoritarias o de masas, que se har efectiva si se
garantiza la presencia de instituciones pblicas que no pasen por alto las
particularidades culturales, al menos en lo que se refiere a aquellas de cuya
comprensin y aceptacin dependa de la vitalidad misma de cada cultura7.
La construccin del Estado plural y multicultural que proclama la Constitucin
colombiana compromete no slo a todas las instituciones del Estado sino a
5

El reconocimiento normativo de las sociedades multiculturales fue producto de las

reinvindicaciones de diferentes grupos minoritarios cuya identidad no corresponda con
la sociedad mayoritaria. Ello supone, como lo dijo la CORTE CONSTITUCIONAL que el
individuo puede definir su identidad, no como ciudadano en el concepto abstracto de
pertenencia a una sociedad territorial definida y a un Estado gobernante, sino una
identidad basada en valores tnicos y culturales concretos (T- 496 de 1996,
Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Daz )
6
SNCHEZ, Botero, Esther. DERECHOS PROPIOS. EJERCICIO LEGAL DE LA JURISDICCIN
ESPECIAL INDGENA EN COLOMBIA. Procuradura General de la Nacin. Instituto de
Estudios del Ministerio Pblico. Bogot, 2004. Pg. 275.
7
SNCHEZ, Esther. JUSTICIA Y PUEBLOS INDGENAS DE COLOMBIA. LA TUTELA COMO
MEDIO PARA LA CONSTRUCCIN DE ENTENDIMIENTO INTERCULTURAL. Universidad Nacional
de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales UNIJUS Unidad de
Investigaciones Jurdico-Sociales y Polticas Gerardo Molina. Bogot. 1998. Pg. 33.

todos los miembros de la sociedad colombiana. Para hacer efectivo el principio

de reconocimiento de la diversidad tnica y cultural, el texto constitucional
desarrolla una serie de normas que se refieren a los derechos de los grupos
tnicos, entre ellos8: el artculo 8 establece la obligacin del Estado de proteger
la riqueza cultural de la nacin; el numeral 5 del artculo 68 consagra el derecho
a la etnoeducacin entendida como el derecho al respeto de la identidad en
materia educativa; el artculo 70, define la cultura como fundamento de la
nacionalidad colombiana y seala el reconocimiento del Estado de la igualdad y
dignidad de todas las culturas que conviven en el pas, as como la promocin
de la investigacin, de la ciencia, del desarrollo y de la difusin de todos los
valores culturales de la nacin y el artculo 72 se refiere a la proteccin del
patrimonio arqueolgico de la nacin.
2. Grupos tnicos de Colombia:
La definicin de un grupo tnico comporta dos condiciones: una subjetiva y otra
objetiva. La primera condicin est relacionada con la conciencia de la
identidad tnica, a saber: (...) La conciencia que tienen los miembros de su
especificidad, es decir, de su propia individualidad a la vez que de su
diferenciacin de otros grupos humanos, y el deseo consciente, en mayor o
menor grado, de pertenecer a l, es decir, de seguir siendo lo que son y han
sido hasta el presente9.
La segunda se refiere a los elementos materiales que distinguen al grupo,
comnmente reunidos en el concepto de cultura. Este trmino hace relacin
bsicamente al conjunto de creaciones, instituciones y comportamientos
colectivos de un grupo humano. (...) el sistema de valores que caracteriza a una
colectividad humana. En este conjunto se entienden agrupadas, entonces,
caractersticas como la lengua, las instituciones polticas y jurdicas, las
tradiciones y recuerdos histricos, las creencias religiosas, las costumbres
(folklore) y la mentalidad o psicologa colectiva que surge como consecuencia
de los rasgos compartidos 10.
Es necesario entonces tener en cuenta varios elementos para identificar un
grupo tnico: costumbres, lengua, territorio, etc; elementos que se construyen a
partir de una historia comn con orgenes similares11.
8

Ver anexo No. 1

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-349 de 1996 MP: Carlos Gaviria Daz. Bogot,
agosto de 1996.
10
Idem. .
11
Ver al respecto, Pineda Camacho, Roberto. LA CONSTITUCIN DE 1991 Y LA
PERSPECTIVA DEL MULTICULTURALISMO EN COLOMBIA. En Revista Alteridades 1997,
Tomo 7 Pgina 14.
9

La caracterizacin de los grupos tnicos va ms all de las simples

caractersticas raciales, al respecto la Corte Constitucional ha sealado12: El
factor racial es tan slo uno de los elementos que junto a los valores culturales
fundamentales y a otros rasgos sociales, permiten distinguir e individualizar a
un grupo tnico. De otra manera, se desvirtuara el concepto de tolerancia y
fraternidad que sustentan el principio constitucional del pluralismo tnico y
cultural".
Es necesario tener en cuenta que: Las formas manifiestas y constitutivas de los
rasgos culturales que en un momento dado distinguen a un grupo tnico estn
determinadas por la cultura transmitida y son, precisamente, las que van a ser
juzgadas en el marco de la demanda de los derechos fundamentales13.
El Estado colombiano reconoce la existencia de cuatro grupos tnicos:
indgenas, afrocolombianos, raizales y Rom o gitanos:
a. Pueblos Indgenas: Son los pueblos originarios o aborgenes, preexistentes
a la llegada de los europeos al continente americano. En el territorio colombiano
hay 8714 pueblos indgenas que hablan 64 lenguas, son aproximadamente
1.378.88415. Constituyen menos del 3,4 % de la poblacin total del pas16.
La mayora de las comunidades habitan territorios ancestrales, legalizados hoy
como resguardos de propiedad colectiva; territorios con ecosistemas que
tienden a ser extremos en sus condiciones climticas: selvas pluviales y
territorios desrticos; tierras ardientes y pramos. Actualmente existen 710
resguardos titulados que cubren una extensin de 34 millones de hectreas, las
cuales equivalen el 29,8% del territorio nacional.
Los pueblos indgenas tienen mecanismos de subsistencia diversos,
desarrollados en actividades que van desde la recoleccin, la caza, pesca y
horticultura itinerante predominantes en regiones de selva, sbana y desierto
tropical, hasta actividades de economa campesina como agricultura y pastoreo
de ganado, correspondientes a la zona andina; actividades que en algunas
12

Corte Constitucional, SENTENCIA T-422/96, MP: Eduardo Cifuentes. Bogot, 1996.

SNCHEZ, Esther. JUSTICIA Y PUEBLOS INDGENAS DE COLOMBIA. Op.cit. Pg. 167.
14
Fuente DANE censo 2005. Tomado de: Colombia Una Nacin Multicultural. 10-06.
En: http://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/colombia_nacion.pdf
15
Idem.
16
En algunas zonas geogrficas constituyen la mayora del pas, por ej: Guaina,
Vaups, La Guajira, Amazonas, Vichada, Cauca y Nario. Los departamentos de La
Guajira, Cauca, y Nario concentran aproximadamente la mitad de los indgenas del
pas (Fuente DANE censo 2005).
13

comunidades se complementan con explotaciones mineras a nivel artesanal y

con actividades de comercio y trabajo asalariado estacional17.
Los pueblos indgenas definen sus sistemas sociales a partir de esquemas de
reciprocidad, redistribucin y cosmovisiones que integran los componentes
sociales, culturales, econmicos, polticos y naturales de sus sistemas de vida y
de sus territorios18.
Es de sealar que:
Los indgenas han desarrollado toda una diversidad cultural y lingstica,
que se identifica en su cosmovisin alrededor de la madre naturaleza y
se expresa en una relacin que tiende a ser conservacionista del medio
ambiente. Mantienen un fuerte sentido de pertenencia a su etnia
particular (Wayu, Pez, Guambiano, Tucano, etc.), como tambin su
identidad colectiva de pertenecer a la categora general de Indgenas. Si
bien han sido objeto de crecientes procesos de aculturacin, han logrado
mantener diferentes grados de expresiones culturales propias: lenguas,
religin, sistemas de control social, conocimientos y tcnicas
tradicionales de aprovechamiento del medio natural, etc.
A lo largo de la historia los indgenas han sido sometidos a la
servidumbre y oprimidos culturalmente, pero no esclavizados como lo fue
la poblacin negra trada del frica, aunque s han sido objeto de
condiciones similares, en casos como el de las caucheras. No obstante,
desde las leyes de indias se les permiti tener autoridades propias, que
han sabido mantener hasta el presente (cabildos, capitanes, caciques), lo
mismo que formas propias de organizacin comunitaria desde las cuales
han luchado por su autonoma.
Tambin han demostrado capacidad de movilizacin colectiva y de
negociacin poltica en defensa de sus reivindicaciones. Desde 1970
iniciaron los procesos organizativos del actual movimiento indgena
nacional que los llev a ser plenamente reconocidos en el nuevo
ordenamiento poltico-jurdico de la nacin a partir de la Constitucin de
1991, conquistando amplios derechos colectivos19.

17

PROGRAMA DE APOYO Y FORTALECIMIENTO ETNICO DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE

COLOMBIA 1995-1998. Documento CONPES 2773-MINGOBIERNO-DGAI-DNP:UDT.
abril 05 de 1995
18
Idem. P 2.
19
Corts, Pedro. PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS
TNICOS. Documento de Trabajo. Bogot, 2003.

b. Comunidades Negras o Afrocolombianas: Tienen origen en los pueblos

africanos trados como esclavos y mantenidos como tales desde la colonia
hasta ms de medio siglo despus de la independencia nacional (1851)20.
Muchos de ellos se liberaron internndose en las selvas, donde constituyeron
sus palenques, sus propias formas de organizacin comunitaria. Aunque
provienen de diferentes pueblos, culturas y lenguas del frica, los
afrodescendientes han desarrollado formas culturales que los identifican. En
msica, por ejemplo, han hecho un gran aporte al patrimonio cultural de la
nacin.
La Ley 70 de 1993, por medio de la cual se desarrolla el artculo transitorio 55
de la Constitucin Poltica, define las comunidades negras como grupo tnico
con una historia y cultura particular y les reconoce su derecho ancestral a la
tierra, dndoles la posibilidad de administrar los recursos y de tener sus propias
forma de gobierno mediante la conformacin de un Consejo Comunitario.
Segn el DANE dentro de la poblacin negra o afrocolombiana se pueden
diferenciar cuatro grupos importantes: los que se ubican en el corredor del
pacfico colombiano, los raizales del Archipilago de San Andrs Providencia y
Santa Catalina, la comunidad de San Basilio de Palenque y la poblacin que
reside en las cabeceras municipales o en las grandes ciudades21. Es de
sealar que es reiterada la inclusin del pueblo raizal dentro de las
comunidades afrodescendientes, sin embargo dicho grupo tnico ha defendido
su particularidad tnica, pues su origen, costumbres, lengua y cultura es
diferente a la de la comunidad negra de la Cuenca del Pacfico.
La poblacin negra, est calculada hoy da 4.261.996 personas, cifra en la cual
se incluye al pueblo raizal, lo cual equivale al 10,5% de la poblacin nacional;
dicha poblacin se concentra principalmente en el litoral Pacfico -territorio que
comparten con las comunidades indgenas-, los valles interandinos, la costa
Atlntica, las islas del Caribe y en varias ciudades. Los recientes
desplazamientos masivos, por causa del conflicto armado, han incrementado
sensiblemente su presencia en las ciudades22.
Los territorios del Pacfico, en particular, son territorios de alta diversidad
biolgica y de recursos del subsuelo, por lo cual la economa de estas
20

La esclavitud fue abolida en Colombia el 21 de Mayo de 1851 por la Ley 21 de dicho

ao.
21
Dane, COLOMBIA UNA NACIN MULTICULTURAL. Antes citado.
22
Mayor concentracin poblacional afrocolombiana: en el andn Pacfico; en la Costa
Atlntica (Crdoba, Sucre; Atlntico y Magdalena; entre Cesar y Guajira; Cartagena);
en el Magdalena Medio; en zonas de Huila, Caquet, Putumayo y Nario; Sur del Valle,
norte del Cauca, sur del Cauca y Bota Caucana. Ciudades: Bogot, Cali, Medelln,
Pereira, Barranquilla, Cartagena, Valledupar, Santa Marta, Sincelejo, Montera.

10

comunidades ha tenido mucho que ver con la explotacin extractivista de la

maderera, la minera y la pesca.
Desde tiempo atrs los afrocolombianos se han visto enfrentados a condiciones
difciles impuestas en gran parte por el entorno, pero sobretodo por las
circunstancias de la marginalidad social, econmica y poltica a que han sido
sometidos. Los afrodescendientes representan un 10,5%23 de los 42 millones
de habitantes en Colombia y estn entre los ms desaventajados de la
poblacin. Ms del 80% de los afrocolombianos gana menos de U$500 al ao y
viven en extrema pobreza, el 74% gana menos del salario mnimo.
La identidad negra o afrocolombiana se basa en una estrecha relacin entre la
cultura y el territorio. A pesar de que existen diferencias sustanciales entre los
distintos grupos de afrocolombianos en el pas, en general los identifica una
nocin y una relacin particular con el territorio: La construccin territorial de
las comunidades afrocolombianas mantiene estrecha relacin con la
reconstruccin de la familia. En Colombia, la identificacin de la gente de origen
africano con sus territorios est definida por dos principios: primero, la
parentela; segundo, las actividades econmicas que desarrollan, las cuales han
dado lugar a la creacin de paisajes particulares24.
As, la organizacin familiar es determinante para la reproduccin de la cultura,
encuentra la supervivencia enmarcada dentro de un territorio ancestral. Las
redes de parientes origen africano, han conformado a lo largo de los aos el
tipo de familia extensa, en donde es muy comn la prctica de la poligamia.
c. Los raizales: La comunidad raizal, habita el archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina, es un grupo tnico diferenciado por su historia,
cultura, costumbres y lengua. Son un grupo angloafricano hablante de lengua
Criole.
Los raizales han tenido arraigadas las costumbres tradicionales derivadas de su
naturaleza de pequeos agricultores, pescadores y marineros de habla inglesa
y religin protestante: Lo raizal est sustentado en la presencia de contenidos
ancestrales, que tienen como fundamento el vnculo con las primeras etapas de
colonizacin, en las que lo britnico y lo anglo-caribeo, constituyen un factor
determinante25
23

Dane, COLOMBIA UNA NACIN MULTICULTURAL. Antes citado. Pg. 29. Estos
porcentajes fueron calculados sobre la poblacin que dio informacin de la pertenencia
tnica.
24
Atlas de las Culturas Afrocolombianas. CIMARRONES Y CIMARRONAJES. En:
http://www.colombiaaprende.edu.co/html/etnias/1604/channel.html
25
Leyva, Andrea. 2004. Tesis de Grado. Man no sell yuh birthright, man les go fight.
DINMICAS DE REIVINDICACIN Y AUTO-DEFINICIN DEL MOVIMIENTO PARA LA

11

A partir de la Constitucin de 1991, el archipilago que era concebido como una

intendencia del Estado Colombiano, paso a tener la categora de Departamento,
es decir, hoy es una entidad Territorial, en cuyo interior habita el grupo tnico
raizal. El artculo 310 de la Constitucin Poltica prev un tratamiento especial
para el Archipilago que est orientado a la proteccin de los raizales, quienes
por efecto de la inmigracin, la sobre-explotacin econmica del turismo, la
prdida ambiental, hoy en da son una poblacin minoritaria, que ve amenazada
su subsistencia como grupo tnico.
d. Los gitanos: son un grupo tnico cuya poblacin es de aproximadamente
4.83226 personas, ubicadas en grupos de familias extensas kumpaniyi en
varias ciudades del pas. Mantienen su lengua el Romans, los cuales en
Colombia se denominan a s mismos como pueblo Rom: En el pas hay varios
subgrupos, entre los que se destacan los Bolochoc --que son mayora--, los
Boyhs, los Churon, los Mijhais, los Jhnes, los Langosesti y los Bimbay27.
Las caractersticas bsicas que distinguen a los rom como un grupo tnico
independiente son, entre otras, la idea de un origen comn y de una historia
compartida, la larga tradicin nmada, la utilizacin cotidiana y corriente de su
idioma propio (el roman, romans o roman), las funciones cotidianas de la
familia extensa, especialmente en lo que actividades econmicas se refiere, la
vigencia de un conjunto de normas tradicionales as como de instituciones que
regulan la aplicacin de su derecho interno, conocido como la Kriss Roman o
ley gitana28.
No se ubican en un territorio especfico, ya que son comunidades seminmadas y forman grupos de tamao variable conocidas como Kumpania
(compaa), que son unidades de corresidencia o cocirculacin. Para el caso de
Colombia estas unidades se asientan en un barrio o se dispersan por familias
entre las viviendas de los dems habitantes, manteniendo vnculos culturales y
sociales con algunas otras Kumpanias29. Segn el DANE, el 94% de la
poblacin Rom reside en los departamentos de Atlntico, Bolvar, Valle del
Cauca, Norte de Santander, Santander y Nario y en la ciudad de Bogot, estos
PUEBLO RAIZAL DE LA ISLA DE SAN ANDRS (AMEN S.D), en
medio de un escenario pluritnico y multicultural. Directora de tesis: Maria Clemencia
Ramrez. Universidad de los Andes, Departamento de Antropologa. Pg. 69
26
Dane, COLOMBIA UNA NACIN MULTICULTURAL. Antes citado.
27
NOTAS ETNOGRFICAS E HISTRICAS PRELIMINARES SOBRE LOS GITANOS EN COLOMBIA.
en: Documentos para el Desarrollo Territorial No. 19 Bogot, Mayo de 1999 P. 12.
28
BASES PARA EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. Pg. 171
29
NOTAS ETNOGRFICAS E HISTRICAS PRELIMINARES SOBRE LOS GITANOS EN COLOMBIA.
Op. Cit, y en Etnias de Colombia http://www.etniasdecolombia.org/grupos_gitanos.asp
AUTODETERMINACIN DEL

12

tambin son los departamentos a los que pertenecen las ciudades donde se
encuentran las principales kumpanias: Barranquilla, Cartagena, Cali, Ccuta,
Girn e Ipiales30.
La Direccin de Etnias del Ministerio del Interior sobre el pueblo rom ha
sealado que:
Este grupo tnico posee una identidad tnica y cultural propia que se
caracteriza por los siguientes aspectos:
1. Se es gitano por derecho de nacimiento
2. La larga tradicin nmada y su transformacin en nuevas formas de
itinerancia.
3. Idea de un origen comn de una historia compartida.
4. Idioma propio, el romans o romai shib.
5. La valoracin del grupo de edad y el sexo como principios ordenadores de
estatus.
6. Fuerte cohesin interna y manejo de un complejo sistema de relaciones
frente al no Rom (gadye).
7. Organizacin social basada en la configuracin de grupos de parentesco o
patrigrupos.
8. Articulacin del sistema social con base en la existencia de linajes
patrilineales, llamados vitsa, dispersos, independientes y autnomos que
constituyen distintas kumpeneniyi.
9. Funciones cotidianas de la familia extensa especialmente en lo que a
actividades econmicas se refiere.
10. Vigencia de autoridades e instituciones tradicionales, como el Shero Rom o
Jefe de Familia, y la Kriss o Tribunal de Shero Rom.
11. Respeto a un complejo sistema de valores: una fuerte solidaridad entre los
patrigrupos, un intenso apego a la libertad individual y colectiva, un especial
sentido de la esttica tanto fsica como artstica, una peculiar interpretacin
de los fenmenos naturales31
3. Derechos de los grupos tnicos:
Los Grupos tnicos constituyen alrededor del 13,91%32 de la poblacin
colombiana; es decir, son grupos minoritarios cuyos derechos deben ser
garantizados para asegurar su supervivencia. Para ello la Constitucin y los
30

Dane, COLOMBIA UNA NACIN MULTICULTURAL. Antes citado.

31

Direccin de tnias del Ministerio del Interior y de Justicia. CIRCULAR NO. 1629.
Bogot, 2 de octubre de 2003.
32
Dane, COLOMBIA UNA NACIN MULTICULTURAL. Antes citado.

13

tratados de derechos humanos ratificados por el Estado33 los reconocen como

sujetos de derechos colectivos de carcter fundamental34.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional35 puede afirmarse que:

Los Grupos tnicos son sujetos colectivos autnomos y no una simple

sumatoria de sus miembros. Los individuos que integran estos grupos se
realizan a travs de los mismos, hacen parte de una unidad con la cual
se identifican a partir de las distintas vivencias comunitarias.
Por ello, el grupo tnico y los individuos que lo conforman son titulares de
derechos fundamentales. Esto es consecuencia necesaria del principio

33

El artculo 93 de la Constitucin Poltica seala: Los tratados y convenios

internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y
que prohben su limitacin en los estados de excepcin prevalecen en el orden interno.
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarn de conformidad
con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. A
partir de este artculo, al Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de Bloque de
Constitucionalidad, definindolo como: El bloque de constitucionalidad est compuesto
por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del
texto constitucional, son utilizados como parmetros del control de constitucionalidad
de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitucin, por
diversas vas y por mandato de la Constitucin. Son pues verdaderos principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional a
pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu (Sentencia C-225 de 1995, MP:
Alejandro Martnez). Es por ello, que el Convenio 169 de la OIT, ratificado por la ley 21
de 1991 Sobre pueblos indgenas y Tribales hace parte del bloque de
constitucionalidad y constituye un referente necesario para el ejercicio del control
preventivo a favor de los derechos de los grupos tnicos.
34
Will Kymlicka, uno de los tericos contemporneos que ms ha estudiado los retos
de las sociedades multiculturales, acu el trmino de derechos diferenciados en
funcin del grupo, con el cual pretende diferenciar los derechos reconocidos al sujeto
colectivo para su supervivencia como grupo tnico de aquellos de los derechos
colectivos de los ciudadanos, como por ejemplo, el derecho al medio ambiente sano.
Segn aduce, el trmino de derechos colectivos es demasiado amplio y supone una
falsa dicotoma con los derechos individuales. Ver al respecto, entre otros, su libro
CIUDADANA MULTICULTURAL. Editorial Paids, 1. edicin en espaol, Buenos Aires,
1996.
35
La Corte Constitucional se ha referido especficamente a los derechos colectivos
fundamentales de los pueblos indgenas y de las comunidades afro-descendientes.
Este punto no ha sido desarrollado por esa Alta Corporacin en relacin con el pueblo
raizal ni gitano. Sin embargo, la Procuradura considera que la plena realizacin del
principio de diversidad tnica y cultural requiere del reconocimiento de derechos
colectivos fundamentales a los grupos tnicos reconocidos por el Estado colombiano.
Ver al respecto, entre otras sentencias: T-380 de 1993, T-955-03.

14

de reconocimiento de diversidad tnica y cultural de la nacin

colombiana.
Los representantes de los grupos tnicos pueden interponer acciones de
tutela para la defensa de los derechos fundamentales de dichos grupos:
El reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al individuo,
con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no
admiten una perspectiva individualista de la persona humana, es
contrario a los principios constitucionales de democracia, pluralismo,
respeto a la diversidad tnica y cultural y proteccin de la riqueza
cultural.
Los derechos fundamentales de los grupos tnicos no deben confundirse
con los derechos o intereses difusos colectivos de otros grupos
humanos, la defensa de estos ltimos se realiza a travs de las acciones
populares y no de la accin de tutela.
Los derechos individuales de los integrantes de los grupos tnicos son
objeto de proteccin constitucional, en caso de presentarse un conflicto
de derechos entre los derechos fundamentales individuales y los
colectivos, la decisin deber orientarse hacia la medida menos gravosa
para la identidad tnica y cultural del grupo tnico de que se trate.

El artculo 1 del convenio 169 de la OIT, ratificado por el Congreso colombiano

mediante la ley 21 de 1991 seala que ste es aplicable a los pueblos tribales y
a los pueblos indgenas en pases independientes; agregando que la conciencia
de su identidad es el criterio fundamental para determinar los grupos a los
cuales se aplica dicho convenio36. Con base en esta disposicin la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Direccin de Etnias del Ministerio
del Interior y de Justicia consideran que los afrodescendientes, los raizales y
36

El artculo 1 del convenio 169 de la OIT dispone: 1. El presente convenio se aplica

a: a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales
culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y
que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por
una legislacin especial; b) a los pueblos en pases independientes, considerados
indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la
colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera
que sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del
presente Convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el
sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda
conferirse a dicho trmino en el derecho internacional.

15

los gitanos renen las caractersticas de un pueblo tribal y por ello se les aplica
dicho Convenio.
Teniendo como fundamento el convenio 169 de la OIT y la Constitucin Poltica
colombiana los derechos de los grupos tnicos son: el derecho a la identidad
tnica y cultural, al territorio, a la autonoma, a la participacin y al desarrollo
propio. Estos derechos tienen alcance diferente segn el grupo tnico de que se
trate, pues la Constitucin y su desarrollo normativo han delimitado el marco
aplicable para cada grupo tnico37.
En este marco se desarrolla la poltica preventiva de la PGN a favor de los
derechos de los grupos tnicos, veamos:

II. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN PARA LA PROTECCION DE

LOS DERECHOS DE LOS GRUPOS ETNICOS

En este contexto, la poltica institucional pretende, desde el mandato de la PGN,

contribuir a la realizacin del principio de diversidad tnica y cultural de la
nacin colombiana teniendo como fundamento la Constitucin Poltica y los
tratados internacionales suscritos por el gobierno nacional que se refieren a los
derechos de los grupos tnicos. Los objetivos del ejercicio del control preventivo
de la PGN a favor de los derechos de los grupos tnicos son:

Promover la realizacin del principio de reconocimiento de diversidad

tnica y cultural de la Nacin colombiana a travs de la colaboracin
armnica entre los diferentes Organos del Estado.

Incidir sobre las polticas del Estado en favor de la proteccin y el

respeto de los derechos de los grupos tnicos.

El principio de interdependencia de los derechos fundamentales tiene plena

aplicacin tratndose de los grupos tnicos, pues la vigencia plena de sus
derechos depende del goce efectivo de cada derecho.
1. La actuacin preventiva de la PGN para la construccin del dilogo
intercultural:

37

Esta situacin se encuentra en armona con lo dispuesto por el artculo 34 del

Convenio 169 de la OIT que seala: La naturaleza y el alcance de las medidas que se
adopten para dar efecto al presente Convenio debern determinarse con flexibilidad,
teniendo en cuenta las condiciones propias de cada pas.

16

La consolidacin del Estado de Derecho38 colombiano tiene como uno de sus

presupuestos necesarios la realizacin del principio de diversidad tnica y
cultural. En una sociedad multicultural la identidad no es slo individual, sta se
construye a partir del reconocimiento del otro. En ese sentido: La identidad
tnica, por esencia de tipo relacional y oposicional (definicin de un nosotros
diferente y oponible a los otros), requiere de un discurso basado en una
experiencia compartida -real, inventada o mtica-, puesta en palabras mediante
el recurso a la memoria39.
Por ello se hace necesario armonizar las tensiones que puedan surgir en razn
de la coexistencia de diferentes grupos tnicos minoritarios con la sociedad
hegemnica o entre las diferentes culturas minoritarias. Ello supone la
ponderacin de los diferentes derechos y el establecimiento de reglas para la
solucin de los eventuales conflictos. Tal como lo seal la Corte
Constitucional, el reconocimiento de la diversidad responde a una nueva visin
del Estado:
en la que ya no se concibe a la persona humana como un individuo
abstracto, sino como un sujeto con caractersticas particulares, que
reivindica para s su propia conciencia tica. En donde, valores como la
tolerancia y el respeto por lo diferente, se convierten en imperativos
dentro de una sociedad que se fortalece en la diversidad, en el
reconocimiento de que en su interior cada individuo es un sujeto nico y
singular, que puede hacer posible su propio proyecto de vida. En este
nuevo modelo, el Estado tiene la especial misin de garantizar que todas
las formas de ver el mundo puedan coexistir pacficamente, labor que no
deja de ser conflictiva, pues estas concepciones muchas veces son
antagnicas e incluso incompatibles con los presupuestos que l mismo
ha elegido para garantizar la convivencia. En especial, son claras las
tensiones entre reconocimiento de grupos culturales con tradiciones,
prcticas y ordenamientos jurdicos diversos y la consagracin de
derechos fundamentales con pretendida validez universal. Mientras que
una mayora los estima como presupuestos intangibles, necesarios para
un entendimiento entre naciones, otros se oponen a la existencia de
postulados supraculturales, como una manera de afirmar su diferencia, y
38

En efecto, el artculo 1 de la Constitucin Poltica seala: Colombia es un Estado

social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
39

Hoffmann, Odile. LA MOVILIZACIN IDENTITARIA Y EL RECURSO DE LA MEMORIA Nario,

Pacfico colombiano. En: MEMORIAS HEGEMNICAS, MEMORIAS DISIDENTES. C.Gnecco y
M.Zambrano (eds.), 2000, Bogot, ICAN-Universidad del Cauca, Pg. 97-120.

17

porque de acuerdo con su cosmovisin no ven en ellos un presupuesto

vinculante40.
Ahora bien, el alcance de la poltica de reconocimiento del Estado colombiano
ha sido definida principalmente por la Corte Constitucional41 quien ha fijado los
mnimos jurdicos aplicables para la resolucin de los diferentes conflictos
interculturales. Es decir, los problemas que han surgido de la materializacin del
Estado plural, han debido ser judicializados para encontrar una solucin. Esto
pone de presente que las instituciones del Estado, los grupos tnicos y la
sociedad mayoritaria, an estn en proceso de avanzar en el logro de
soluciones consensuadas.
En otros trminos, ni el Congreso, ni las instituciones del Gobierno han logrado
de manera participativa abordar y reglamentar el manejo de aquellas
situaciones especialmente problemticas en la construccin de sociedades
plurales. Tratndose de los pueblos indgenas es ilustrativo el caso, entre otros,
de la reglamentacin de las Entidades Territoriales Indgenas ETIS- y de la
Jurisdiccin Especial Indgena JEI. Ello trae como consecuencia necesaria la
polarizacin del debate poltico en donde los actores estatales y sociales
comprometidos asumen posiciones irreconciliables. En este contexto, la
construccin de un Estado plural es cada vez ms difcil con el creciente peligro
del desconocimiento de los derechos de los grupos tnicos.
La Procuradura General de la Nacin, observa con preocupacin esta
situacin, como rgano de control independiente con funciones preventivas,
priorizar su actuacin hacia la construccin del dilogo intercultural.
Entendiendo que este debe darse en el marco del reconocimiento de derechos
y deberes del Estado, los grupos tnicos y la sociedad mayoritaria.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN contribuir a la construccin de espacios de dilogo intercultural
entre el Estado, los diferentes grupos tnicos y la sociedad mayoritaria,
especialmente a travs de la realizacin de actividades de difusin y
40

CORTE Constitucional, Sentencia T523 de octubre 15 de 1997

En algunos casos tambin le ha correspondido al Consejo de Estado pronunciarse.
Es de sealar que no siempre las dos mximas Corporaciones han compartido la
misma interpretacin, fue as como en la SU-039 de la Corte Constitucional, la Corte
Constitucional en relacin con el proceso de consulta al pueblo Uwa consider que el
proceso de consulta no se haba surtido en debida forma. Por el contrario, el Consejo
de Estado consider que dicho proceso haba sido adecuado; an estn latentes las
repercusiones polticas de esta contradiccin.
41

18

formacin en los que confluyan actores institucionales y sociales.

La actuacin de la PGN debe contribuir a la realizacin del Estado plural,
en donde los diferentes actores estatales y sociales conozcan sus
deberes y derechos. Lo cual supone un trabajo de sensibilizacin con los
diferentes actores y un seguimiento continuo al cumplimiento del Estado
de su obligacin de garantizar el derecho de participacin poltica y social
de los ciudadanos.
La PGN, en el marco de su mandato constitucional, podr actuar como
ente facilitador para la solucin de conflictos interculturales,
interinstitucionales o intersociales.
La PGN presentar informes de verificacin con recomendaciones a las
autoridades competentes, tendientes a avanzar en la consolidacin del
Estado plural y multicultural que proclama la Constitucin Poltica.

2. El control preventivo de la PGN frente al impacto del conflicto armado

en la vigencia de los derechos de los grupos tnicos:
Uno de los derechos fundamentales de los grupos tnicos es el derecho a la
integridad tnica y cultural que comprende el derecho a la subsistencia,
derivado de la proteccin constitucional del derecho a la vida (artculo 11 de la
Constitucin Poltica) y la prohibicin de ser sometidos a cualquier forma de
desaparicin forzada42. Actualmente, el conflicto armado interno amenaza la
integridad tnica y cultural los pueblos indgenas y de las comunidades
afrodescendientes43:
Los territorios tnicos, que generalmente estuvieron marginados de las
dinmicas del desarrollo nacional o fueron objetos de economas
extractivas de enclave y articulaciones distorsionadas (comercio del
caucho, pieles de animales, maderas y ahora narcocultivos), pasaron a
convertirse en escenarios estratgicos de la guerra, quedando las

42

Esta nocin ha sido desarrollada por la Corte Constitucional refirindose a los

pueblos indgenas y a las comunidades afro-descendientes. La Procuradura considera
que su fundamento es aplicable tambin al pueblo raizal y al pueblo gitano, pues este
concepto garantiza su supervivencia como grupos diferenciados en la nacin
colombiana.
43
El pueblo raizal, ubicado en San Andrs y Providencia y el Pueblo Gitano cuyas
kumpanas estn ubicadas en zonas urbanas, no han sido afectados por el conflicto
armado.

19

comunidades atrapadas entre fuegos cruzados y resultando vctimas de

todos ellos44.
Los pueblos indgenas y las comunidades afro-descendientes han sido vctimas
de numerosas violaciones a sus derechos humanos: masacres, ejecuciones
extra-judiciales (muchas de los cuales obedecen a homicidios selectivos),
desplazamientos forzados, desapariciones forzadas, reclutamiento forzado de
jvenes y nios en grupos armados al margen de la ley, varias de las mujeres
pertenecientes a stos grupos han sido vctimas de diversas formas de
violencia sexual. En algunas ocasiones, los grupos armados ilegales han
bloqueado el trnsito de provisiones hacia las comunidades, les han prohibido
enterrar los cadveres de sus muertos y han sembrado minas antipersonales en
sus territorios, etc.
Adems, se han documentado casos en los cuales los actores armados
desconocen las formas de autoridad propia de los grupos tnicos, imponiendo
normas comunitarias, entre ellas la prohibicin a los hombres de usar el pelo
largo, de realizar algunas practicas tradicionales, etc y resolviendo problemas
cuyo tratamiento le corresponde a las autoridades tradicionales, entre ellos,
conflictos entre las parejas, problemas en la educacin de los hijos, etc45.
En el marco del conflicto armado interno, los pueblos indgenas y las
comunidades afro-descendientes han sido vctimas de la expropiacin de
territorios, semovientes y cultivos; los actores armados han obligado a las
comunidades a sembrar cultivos ilcitos o han impedido su erradicacin; en
algunos casos, tambin han impedido la entrada de brigadas de salud, el
trabajo de los maestros, de los defensores de derechos humanos. En
conclusin estos actores han realizado una serie de acciones dirigidas que han
conllevado a la desestabilizacion y desintegracin de la vida cotidiana de los
grupos tnicos y de sus relaciones armnicas con la naturaleza.
Esta situacin adems de vulnerar los derechos individuales de los integrantes
afecta los derechos colectivos del grupo tnico: la prdida de la identidad
puesto que el conflicto desarticula las formas de organizacin propias, impide la
reproduccin tnica y cultural (asesinato de lderes, guas espirituales, mujeres)
y del territorio colectivo que contribuye a la desagregacin cultural debido a la
dispersin de los miembros. Es decir, de esta manera se pone en riesgo su
supervivencia como pueblos o colectividades con identidad propia.
44
45

PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS TNICOS, Op. Cit.
SNCHEZ, Botero, Esther. DERECHOS PROPIOS. Op. Cit, pg 205 y siguientes. El

captulo 9 de dicho libro describe casos de usurpacin de funciones por parte de la

guerrilla para la administracin de justicia y las acciones de gobernabilidad de las
autoridades indgenas.

20

En ese sentido: Los impactos de la violencia son tambin culturalmente

diferentes pues se profana no solamente la vida de las personas sino la
cosmovisin, las relaciones con la tierra, la naturaleza, los seres espirituales y
la identidad comunitaria. As lo demuestra el reciente caso de suicidio de nios
Embera del Atrato (Choc), en octubre de 2003, atribuido por los jaibans
(shamanes) al castigo de los espritus de la selva por tantos muertos de los
combates entre guerrilla y paramilitares, que no tuvieron sepultura46.
Es de sealar que el Relator Especial de Naciones Unidas para las cuestiones
indgenas, en relacin con la afectacin del conflicto armado a los pueblos
indgenas seal su preocupacin por: La situacin de algunas comunidades
muy pequeas que se encuentran al borde de la extincin por los asesinatos de
sus dirigentes, masacres, amenazas y dispersin forzada de sus pobladores47.
Para mitigar los impactos del conflicto armado sobre sus territorios, los pueblos
indgenas y las comunidades afro-descendientes han desarrollado numerosos
mecanismos de resistencia: la declaratoria de la neutralidad ante el conflicto, la
constitucin de sus territorios como comunidades de paz, el apoyo en ONGs
que buscan brindar seguridad no armada, como brigadas de paz, la solicitud de
medidas cautelares ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
CIDH-. Los pueblos indgenas han buscado fortalecer su autonoma a travs del
fortalecimiento y/o conformacin de guardias comunitarias y de la proteccin
shamnica de los territorios.
Es de destacar que: Un mecanismo de la resistencia indgena que se ha
destacado en el contexto del conflicto armado ha sido la proteccin shamnica
para los indgenas y afrocolombianos. Los paramilitares y las guerrillas
desconfan y temen la accin de los shamanes, por lo cual ambos actores han
cometido atropellos contra los mdicos tradicionales, dejando profundos
resentimientos en las comunidades. A mediados de mayo de 2002, despus de
la masacre de Bojay, las comunidades negras realizaron la Noche de las
Maldiciones y los Maleficios: con ese acto quedaron malditas las FARC por
matar a 119 campesinos que estaban resguardados en la iglesia de Bojay
46
47

Idem.
Comisin de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR

ESPECIAL SOBRE

LA SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES

FUNDAMENTALES DE LOS INDGENAS, Sr. Rodolfo Stavenhagen. Misin a Colombia. 10 de

noviembre de 2004. Sirve de ilustracin, la situacin del pueblo Nukak-mak, pueblo

que recientemente entr en contacto con la poblacin mayoritaria: inicialmente una
epidemia de gripe diezm su poblacin, recientemente algunos de sus miembros han
sido vctimas de desplazamiento forzado, de asesinatos, lo cual ha puesto en peligro
de extincin.

21

(Choc), los paramilitares por haberse refugiado en las afueras del templo y el
Estado por no haber escuchado sus continuos llamados de ayuda48.
Esto lleva a la conclusin de que el Estado no ha cumplido con sus obligaciones
de proteccin, prevencin y garanta de los derechos humanos de los grupos
tnicos. Este incumplimiento se ha dado tanto por accin como por omisin: la
inadecuada respuesta a las alertas tempranas, la impunidad en la investigacin
y sancin de los responsables de las violaciones de los derechos humanos, la
inadecuada respuesta a las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la
insuficiente atencin a los desplazados, etc.
En este contexto, el ejercicio del control preventivo que le corresponde ejercer a
la Procuradura General de la Nacin debe: De un lado, detener la actuacin
del Estado que viole los derechos humanos o atente contra ellos; y de otro,
impulsar la accin estatal en relacin con los deberes que le competen49; esto
significa que la clusula constitucional del Estado social de derecho abre el
camino para que el control ejercido por la PGN en lo que a prevencin de
violacin de derechos humanos se refiere, no se reduzca a asegurar que los
organismos del Estado no penetren el ncleo esencial de los derechos lo que
de por s es muy importante sino que, adems, se demanden continuamente
del Estado todas las acciones, recursos y esfuerzos necesarios tendientes a
propiciar el mejoramiento estructural de las condiciones de vida de las personas
que habitan en su territorio50.
Tratndose del impacto del conflicto armado sobre los grupos tnicos, la
respuesta preventiva de la Procuradura General de la Nacin debe atender las
diferencias culturales y estar orientada al respeto de los derechos individuales y
colectivos de estos grupos. La Procuradura General de la Nacin como Organo
de control independiente realiza el seguimiento a las polticas pblicas del
Gobierno Nacional en materia de Derechos Humanos, exige su cumplimiento y
se pronuncia sobre su contenido en una perspectiva de respeto a los derechos
humanos y a la identidad cultural de los grupos tnicos. Igualmente promueve
que las polticas del Gobierno Nacional se elaboren y apliquen de manera
participativa con los representantes de estos grupos51.
48

PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS TNICOS, Op. Cit.
El autor toma como referencia un artculo de El Tiempo del 19 de mayo de 2002, pg.
4. Los indgenas paeces del Cauca, a travs de sus guardias comunitarias han puesto
lmites a la incursin de actores armados en su territorio y les han obligado en algunos
casos a devolver a personas secuestradas.
49
PGN, FUNCIN PREVENTIVA, pg. 21.
50
FUNCIN PREVENTIVA, p. 26.
51
El Control preventivo que ejerce la PGN se realiza sin perjuicio del ejercicio de las
competencias disciplinarias de la entidad. En ese sentido, una sancin disciplinaria

22

La Procuradura es consciente de que la vulneracin de los derechos de los

grupos tnicos en el marco del conflicto armado slo cesar de manera
definitiva con la consolidacin de la paz, presupuesto necesario para el
fortalecimiento de las instituciones democrticas y del Estado plural que
proclama la Constitucin Poltica. Entre tanto, la Procuradura continuar
velando por el respeto de los derechos humanos y de los principios del Derecho
Internacional Humanitario, de los grupos tnicos y dems comunidades que se
encuentran afectadas por el conflicto armado interno.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN en el seguimiento a las polticas pblicas del Gobierno Nacional
en materia de Derechos Humanos exige su cumplimiento desde una
perspectiva de respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural
de los grupos tnicos.
La PGN promueve que las polticas del Gobierno Nacional se elaboren y
apliquen de manera participativa con los representantes de estos
grupos.
La PGN apoya, en el marco de la Constitucin y la ley, el fortalecimiento
de las formas propias de resolucin de conflictos y la implementacin de
medidas de proteccin de los grupos tnicos.
La PGN realiza el seguimiento de las medidas cautelares ordenadas por
la CIDH a favor de los grupos tnicos, en especial, vela porque su
implementacin se haga de manera concertada con los peticionarios y
beneficiarios de las mismas.
La PGN continuar verificando la situacin de los grupos tnicos
afectados por el conflicto armado y promoviendo el respeto de los
principios del DIH por los actores armados.
La PGN promover que las polticas pblicas que se refieran a los
derechos a la verdad, justicia y reparacin de los grupos tnicos
respeten el derecho a su identidad tnica y cultural.
La PGN dar un seguimiento especial, a que las polticas del Gobierno
Nacional que se refieren a la reparacin de los grupos tnicos, incluyan
medidas de reparacin individual y colectiva, teniendo en cuenta su
identidad tnica y cultural.
La PGN ejercer labores de control y seguimiento frente a las
recomendaciones y requerimientos que formulen al Estado los
ejemplarizante tiene alcance preventivo dado su efecto disuasivo sobre la eventual
comisin de nuevos hechos. La impunidad es una de las causas de recurrencia de las
violaciones a los derechos humanos.

23

organismos internacionales de derechos humanos en relacin con la

vulneracin de los derechos de los grupos tnicos que se derivan del
conflicto armado.
La PGN demandar del Estado la adopcin de medidas que garanticen
el respeto por el territorio, los lugares sagrados y las autoridades
tradicionales de los grupos tnicos por parte de los actores armados
regulares e ilegales.

3. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA

IDENTIDAD DE LOS GRUPOS ETNICOS
La definicin de grupo tnico est intrnsicamente ligada a la nocin de
identidad tnica y cultural. El derecho a la identidad cultural se deriva del
principio a la diversidad cultural establecido, entre otros, en los artculos 1, 7 y
7052 de la Constitucin. Este derecho es un derecho fundamental de los grupos
tnicos, de carcter colectivo, cuya garanta es necesaria para su supervivencia
como colectividades con formas de vida y concepciones del mundo diferentes a
las de la sociedad mayoritaria.
Tal como lo seal la Corte Constitucional: El mencionado derecho se
materializa, entre otras manifestaciones, en la medida en que las comunidades
que no ostentan los valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria
puedan ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera
de ver el mundo. Ello implica que tambin los individuos que pertenecen a una
comunidad indgena puedan expresarse y autodeterminarse de acuerdo con su
cosmovisin cultural dentro y fuera de sus territorios.
Entonces, el derecho a la identidad cultural se proyecta en dos dimensiones
una colectiva y otra individual. La primera se trata de la proteccin
constitucional que se le otorga a la comunidad como sujeto de derechos y la
segunda la proteccin que se le otorga al individuo para poder preservar el
derecho de esa colectividad. Lo anterior comprende dos tipos de proteccin a la
identidad cultural una directa que ampara a la comunidad como sujeto del
derecho y otra indirecta que ampara al individuo para proteger la identidad de la
comunidad. La proteccin a la identidad cultural de la comunidad como sujeto
de derechos no supone que no se deban garantizar las manifestaciones
individuales de dicha identidad ya que la proteccin del individuo puede ser
52

El inciso 2 del artculo 70 de la Constitucin Poltica dispone: Principio de igualdad

de las culturas. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en
el pas (...).

24

necesaria para la materializacin del derecho colectivo del pueblo indgena al

cual pertenece53.
Aunque la sentencia sealada se refiere expresamente a los pueblos indgenas,
este anlisis es aplicable a los grupos tnicos existentes en el pas. Ahora bien,
la relacin existente entre el derecho del grupo a la identidad tnica y cultural y
el derecho individual a la identidad puede admitir limitaciones originadas en la
proteccin de derechos de superior jerarqua, entendidos como mnimos
jurdicos que los grupos tnicos deben respetar, estos mnimos hacen parte del
ncleo esencial de los derechos fundamentales de los individuos que el grupo
no puede desconocer. Ello requiere de la ponderacin de los derechos e
intereses en cada caso especfico. Igualmente la Corte ha admitido la aplicacin
de excepciones etno-culturales cuando la norma general afecta la identidad
tnica del individuo.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional pueden determinarse los
siguientes elementos del derecho a la identidad tnica y cultural de los grupos
tnicos54:

El Estado tiene la obligacin de promover la difusin de los valores

culturales de la Nacin
En aplicacin del anterior mandato constitucional es posible efectuar
excepciones etnoculturales a reglas generales siempre que dicha
excepcin no contravenga ninguno de los lmites establecidos al derecho
a la identidad cultural: la excepcin de la prestacin del servicio militar a
los indgenas que viven en sus resguardos y conservan sus costumbres
es una de esas excepciones.
Los lmites establecidos por la jurisprudencia al derecho a la identidad
cultural comprenden la proteccin de ciertos derechos individuales o
valores que despus de una ponderacin demuestren tener un mayor
peso en el caso concreto
El derecho a la identidad cultural est radicado en cabeza de los grupos
tnicos como sujetos colectivos y su proteccin se puede dar ya sea por
va directa, protegiendo a la comunidad, o por va indirecta, protegiendo
a un individuo de la misma, en aras de la proteccin a la comunidad
El ejercicio del derecho a la identidad cultural no se circunscribe al
mbito territorial del grupo tnico.

El derecho a la identidad tnica y cultural comprende entre otros: el derecho al

mantenimiento de sus usos y costumbres (traje, rituales, alimentacin etc); el
53

Corte Constitucional, Sentencia T-778-05, Magistrado Ponente: Manuel Jos

Cepeda, Bogot, 2005.
54
Idem.

25

derecho a la utilizacin de su propio idioma (educacin bilinge, traduccin en

caso de ser necesario, la oficialidad de la lengua, la toma de medidas que
eviten la extincin de la lengua); el derecho a la cultura material (proteccin del
conocimiento tradicional, de la religin y/o prcticas tradicionales, de la
medicina tradicional, de los sitios arqueolgicos, histricos y sagrados, a las
expresiones de su cultura, arte, etc); el derecho a la etno-educacin55, etc.
El ejercicio del control preventivo en relacin con la proteccin del derecho a la
identidad tnica se concreta en el seguimiento a las polticas pblicas del
Gobierno Nacional y de las administraciones departamentales, municipales y
locales que deben promover el derecho a la identidad tnica y cultural en los
diferentes mbitos de su competencia. En ese sentido, la Procuradura vigila
que las polticas pblicas respeten el ejercicio de ste derecho y garanticen la
reproduccin tnica y cultural de los grupos tnicos.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN respeta la identidad tnica y cultural de los grupos tnicos del
pas, teniendo en cuenta la diversidad existente en cada uno de estos
grupos y promueve las manifestaciones externas de este derecho.
La PGN realiza el seguimiento a las polticas pblicas de manera tal que
stas respeten la identidad de los pueblos indgenas. En especial se
realizar el seguimiento a los polticas relacionadas con la etnoeducacin y la medicina tradicional.
La PGN promueve la aplicacin de excepciones etno-culturales que
permiten la vigencia de los derechos de los grupos tnicos.
La PGN promueve el respeto de los sitios arqueolgicos y sagrados de
los grupos tnicos, en ese sentido, vigilar que las polticas pblicas
contribuyan a su salvaguarda.
La PGN realiza el seguimiento a la resolucin de los conflictos entre los
derechos individuales y los derechos colectivos del grupo. Entendiendo
que la identidad individual se construye a partir de la identidad colectiva.
La PGN promueve el respeto del derecho a la identidad tnica y cultural
en el marco de los principios constitucionales y los derechos
fundamentales del grupo y del individuo.
La PGN propicia espacios para el fortalecimiento de las relaciones
interculturales, que permitan superar los conflictos que se presenten
55

Estas variables, adems del marco jurdico existente, han tenido en cuenta, la
propuesta de Ricardo Calla Ortega, en LA PERSPECTIVA DE LA DIVERSIDAD TNICA EN
DERECHOS HUMANOS ALGUNOS APORTES PARA UNA DISCUSIN URGENTE. Mayo de 2001.

26

entre grupos tnicos, sociedad y Estado.

La PGN recomienda e impulsa la adopcin de medidas afirmativas que
permitan reproducir la integridad tnica y cultural de las comunidades
negras, indgenas, raizal y del pueblo Rom.
La PGN requerir del Estado la adopcin de medidas tendientes a
proscribir prcticas discriminatorias o excluyentes por razn de la
pertenencia a un grupo tnico.
La PGN demandar del Estado el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la suscripcin de los instrumentos internacionales
orientados a garantizar la plena realizacin de los derechos de los
grupos tnicos.

4. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO AL

TERRITORIO DE LOS GRUPOS ETNICOS
El derecho al territorio es un derecho fundamental de carcter colectivo de los
grupos tnicos. En ese sentido la Corte Constitucional ha entendido que: El
grupo tnico requiere, para sobrevivir, del territorio sobre el cual se ha
asentado56. Igualmente el Convenio 169 de la OIT57 dispone que los Gobiernos
deben reconocer la importancia del territorio para el mantenimiento de la cultura
de los grupos tnicos as como reconocerles el derecho de la propiedad sobre
la tierra.
56

Corte Constitucional. SENTENCIA T-188 DE 1993. MP

Artculo 13 los gobiernos debern respetar la importancia especial que para las
culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las
tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relacin.
Artculo 14. 1. Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad
y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos
apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a
las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los
pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las
tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin
efectiva de sus derechos de propiedad y posesin.
3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico
nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos
interesados. CONVENIO169 DE LA OIT. Antes citado.
57

27

La Carta Constitucional en desarrollo del principio de diversidad tnica y cultural

dispone en su artculo 63 que las tierras comunales de los grupos tnicos y las
tierras de resguardos son imprescriptibles, inenajenables e inembargables58. Es
decir la Constitucin protege de manera especial los aspectos colectivos del
territorio de los grupos tnicos. Es de sealar que la propiedad colectiva de los
grupos tnicos, de la misma manera que la propiedad privada, est dotada de
una funcin social y ecolgica que implica obligaciones.
Es necesario tener en cuenta que el tratamiento legal de los territorios tnicos
es diferente segn el grupo de de que se trate, veamos:
a. El alcance de la definicin de territorio para los grupos tnicos:
- Pueblos indgenas: Los resguardos de los pueblos indgenas son
imprescriptibles, inenajenables e inembargables59. La situacin de los derechos
territoriales de los pueblos indgenas es muy variada, depende de las
condiciones socio-geogrficas de cada uno de los 82 pueblos indgenas
reconocidos. Si bien, aproximadamente el 30% del territorio colombiano est
titulado como resguardo, el ejercicio real del domino de las comunidades sobre
estos territorios en muchos casos no se da o est en riesgo. Los principales
factores que afectan negativamente el derecho al territorio de los pueblos
indgenas son: el impacto del conflicto armado, la insuficiencia o no titulacin de
tierras, la presencia de cultivos ilcitos y los mega-proyectos.
Adicionalmente los territorios indgenas tienen vocacin de Entidades
Territoriales Indgenas: El artculo 329 de la Constitucin Poltica seala que:
La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con sujecin a
lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin
58

ARTICULO 63. Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la
Nacin y los dems bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Inalienables Se dice de aquel bien que est por fuera del mercado de
tierras y no puede ser enajenado ni transferido a ningn ttulo. Imprescriptibles Es
decir, el derecho de propiedad sobre el bien no es susceptible de extincin por el paso
del tiempo. Inembargables Significa que sobre estos bienes no procede el embargo
que es una figura del Derecho procesal consistente en la ocupacin e intervencin
judicial de determinados bienes, hecha por mandamiento de juez competente, bien por
razn de delito o bien con la finalidad de sujetarlos al cumplimiento de las
responsabilidades derivadas del impago de deudas o de otra obligacin de ndole
econmica.
59
La ley 70 de 1993, en desarrollo del artculo 55 transitorio de la Constitucin le
otorg el carcter de tierras colectivas, en los trminos del artculo 63 de la Carta, a las
tierras de las comunidades negras ubicadas en la Cuenca y Ros del Pacfico.

28

se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las

comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento
Territorial. La ley an no ha regulado las Entidades Territoriales Indgenas, en
el momento en que stas sean conformadas, los territorios indgenas adems
ser colectivos se equipararn a las otras entidades territoriales del pas.
- Comunidades afro-descendientes: Al igual que los resguardos, las tierras
tituladas a las comunidades negras de la Cuenca y Ros del Pacfico, son
imprescriptibles, inenajenables e inembargables60. La titulacin colectiva de
tierras a las comunidades afro-descendientes inici con la expedicin de la ley
70 de 1993. De manera simultnea al progreso de la titulacin de tierras, el
conflicto armado escal su arremetida en contra de las comunidades negras del
Pacfico, especialmente los Consejos Comunitarios de Jiguamiand y las
familias de Curvarad. Quienes han sido vctimas de desplazamientos forzados,
masacres, desapariciones forzadas, etc. Estas comunidades actualmente son
beneficiarias de medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos61. El conflicto armado que se vive en los territorios de
las comunidades afrodescendientes se da en el marco de intereses econmicos
que buscan el control territorial sobre el corredor geogrfico del Darin
colombiano y de mega-proyectos relacionados con el cultivo de palma africana
y la explotacin ilegal de madera.
- El pueblo raizal: Como se seal anteriormente, este pueblo est ubicado en
San Andrs, Providencia y los dems islotes e islas del Archipilago. La
Constitucin busca proteger el territorio del pueblo raizal a travs de medidas
especiales que controlen la densidad, limiten los derechos de circulacin y
residencia, regulen el uso del suelo y sometan a condiciones especiales la
enajenacin de bienes del Archipilago. Ello por cuanto la fuerte inmigracin
que se ha dado hacia el Archipilago ha trado como consecuencia que el
pueblo raizal sea actualmente minora, situacin que pone en peligro su
subsistencia como pueblo diferenciado.
Es decir, el estatuto jurdico especial de San Andrs busca proteger al pueblo
raizal, la propiedad del pueblo raizal no es tratada como propiedad colectiva, la
propiedad de los integrantes del pueblo raizal es concebida en trminos de

60

La ley 70 de 1993, en desarrollo del artculo 55 transitorio de la Constitucin le

otorg el carcter de tierras colectivas, en los trminos del artculo 63 de la Carta, a las
tierras de las comunidades negras ubicadas en la Cuenca y Ros del Pacfico.
61
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Resoluciones de 6 de marzo de
2003 y de 17 de noviembre de 2004, a favor de todos los miembros del Consejo
Comunitario del Jiguamiand y las familias del Curbarad.

29

propiedad privada62. Al respecto, el decreto 1811 de 2003 que regula el acceso

a la vivienda de inters social en el Archipilago, establece que la poblacin
nativa o raizal ser beneficiaria de ste programa y de sus subsidios, definiendo
que las postulaciones sern de carcter colectivo y que slo podr postular esta
poblacin. Adems determina que la vivienda de inters social debe respetar la
tradicin arquitectnica de ste pueblo. De esta manera se busca promover la
agrupacin del pueblo raizal, evitando su dispersin que eventualmente puede
llevar a la desaparicin de su identidad cultural.
- El pueblo rom: aunque es tradicionalmente nmada, en los estudios que se
refieren a los Rom de Colombia demuestran que su habitual itinerancia se ha
adaptado a las nuevas realidades, sin que pueda afirmarse que se ha
transformado en sedentario, se afirma que actualmente son semi-nmadas63.
Dado su reciente reconocimiento, no existe en la legislacin un desarrollo
especfico destinado a la proteccin del derecho al territorio del pueblo Rom.
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT seala que los gobiernos debern
prestar atencin a los derechos territoriales de los pueblos nmadas y/o de
agricultores itinerantes. El pueblo Rom es uno de los sectores de la poblacin
marginados, por ello, varios de sus integrantes no tienen acceso a ningn tipo
de propiedad (programas de acceso a vivienda de inters social). En la
perspectiva de mantenimiento de la identidad Etnica y cultural se requiere que
el Estado disee polticas afirmativas de manera tal que se garantice la
proteccin de las diversas Kumpanas existentes en el pas, necesarias para el
mantenimiento y reproduccin cultural de los rom de Colombia.
En este contexto, la proteccin legal de los territorios de los pueblos indgenas y
comunidades afrodescendientes no ha garantizado de manera real el derecho a
62

El artculo 310 de la Constitucin Poltica dispone: El Departamento Archipilago de

San Andrs, Providencia y Santa Catalina se regir, adems de las normas previstas
en la Constitucin y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales
que en materia administrativa, de inmigracin, fiscal, de comercio exterior, de cambios,
financiera y de fomento econmico establezca el legislador.
Mediante ley aprobada por la mayora de los miembros de cada cmara se podr
limitar el ejercicio de los derechos de circulacin y residencia, establecer controles a la
densidad de la poblacin, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales
la enajenacin de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipilago.
Mediante la creacin de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea
Departamental garantizar la expresin institucional de las comunidades raizales de
San Andrs. El municipio de Providencia tendr en las rentas departamentales una
participacin no inferior del 20% del valor total de dichas rentas.
63
Comisin de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR
ESPECIAL SOBRE LA SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES DE LOS INDGENAS. Op. Cit.

30

la propiedad colectiva de estos grupos tnicos. Tal como lo expuso el Relator

Especial de la Naciones Unidas para las cuestiones indgenas: es motivo
de preocupacin que las comunidades indgenas an teniendo legalmente la
posesin de los resguardos no estn en posicin de poder proteger
adecuadamente sus territorios de invasiones o apropiaciones ilegales ni de
ejercer efectivamente su derecho de determinar los usos que se den a las
tierras, sobre todo cuando hay fuertes intereses econmicos forneos que
disputan el control de las mismas64. Ambos grupos tnicos han sido vctimas
impotentes del impacto ambiental negativo que sobre su territorio tienen las
situaciones descritas, lo cual lleva a la prdida de un ecosistema estratgico
para la subsistencia no slo de los grupos tnicos sino de la sociedad
colombiana.
b. Derechos territoriales y proteccin del medio ambiente: El principio 22 de
la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, seala: Las
poblaciones indgenas y sus comunidades, as como otras comunidades
locales, desempean un papel fundamental en la ordenacin del medio
ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prcticas
tradicionales
Los pueblos indgenas, las comunidades afro-descendientes de la Cuenca del
Pacfico y el pueblo raizal han sido considerados guardianes de la naturaleza,
pues su conocimiento tradicional ha permitido la conservacin de los diferentes
ecosistemas en que habitan.
El algunos casos se da el traslape o superposicin de territorios de grupos
tnicos con reas de parques naturales. Esto no contradice el derecho de
propiedad colectiva de los grupos tnicos, pues la misma como se indic
anteriormente tiene una funcin social y ecolgica. Sin embargo, se hace
necesario establecer claros mecanismos de coordinacin entre las autoridades
de los grupos tnicos y las autoridades ambientales. Estas ltimas no pueden
desconocer la propiedad colectiva que sobre algunas reas de los parques
nacionales ostentan los grupos tnicos.

c. Lmites a la proteccin de los derechos territoriales de carcter

colectivos de los grupos tnicos: La Corte Constitucional en sentencia T-405
de 199365 estableci como lmite al derecho de propiedad colectiva de las
64

Comisin de Derechos Humanos. E/CN.4/2005/88/Add.2. INFORME DEL RELATOR

ESPECIAL SOBRE LA SITUACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES DE LOS INDGENAS. Op. Cit.
65
Corte Constitucional. SENTENCIA T-405 DE 1993 MP: Hernando Herrera Vergara.
Bogot, 1993.

31

comunidades indgenas manifestaciones concretas, no generales y abstractas,

de la seguridad nacional. La sentencia revis el caso de las comunidades
indgenas huitoto y muinane que solicitaban se les amparan sus derechos
fundamentales a la existencia como pueblos indgenas, el derecho a la
integridad cultural, social y econmica y el derecho a la autonoma por las
labores de instalacin de bases militares y de un radar al interior de los predios
del Resguardo de Monochoa, propiedad colectiva de estos grupos tnicos. La
Corte en esa oportunidad expres:
Segn lo anterior, si bien se trata de dos intereses colectivos, es evidente que
desde el punto de vista del derecho en el que se funda cada inters, las
pretensiones del Estado colombiano poseen un mayor peso que las de la
Comunidad Indgena del Medio Amazonas, sin desconocer en ningn momento
la importancia de sus intereses. Mientras que su inters se funda en el derecho
de propiedad y al mantenimiento de su integridad tnica y cultural, el inters de
todo el pueblo colombiano y en concreto del Estado est respaldado y
fundamentado en el derecho a la soberana nacional y en la necesaria
conservacin del orden pblico y la garanta fundamental de la seguridad de los
habitantes del territorio colombiano en su vida, honra, bienes, creencias, y
dems derechos y libertades.
Resulta claro entonces que, la Poltica de control preventivo de la PGN en
relacin con la proteccin de los derechos territoriales de los grupos tnicos
esta estrechamente relacionada con la prevencin de los impactos del conflicto
armado. Igualmente, las lneas de accin de la poltica se han construido a
partir de las particularidades de cada uno de los grupos tnicos existentes en el
pas y su papel en la conservacin del medio ambiente.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN vigilara que los grupos tnicos puedan ejercer eficazmente sus
derechos sobre los territorios que les sean adjudicados por el Estado.
La PGN verificar que los grupos tnicos puedan acceder al uso de los
recursos naturales existentes en sus territorios, conforme a las
disposiciones
contenidas
en
los
convenios
internacionales,
particularmente a lo previsto en el Convenio 169 de la OIT.
La PGN intervendr ante las autoridades a fin de garantizar que los
grupos tnicos sean dotados de tierras adecuadas conforme a sus
necesidades y practicas tradicionales.
La PGN velar por que los grupos tnicos le den el uso adecuado a las
tierras que les sean adjudicadas.
La PGN velar porque las polticas pblicas garanticen el respeto de los

32

territorios tnicos afectados por el conflicto. En ese sentido realizar el

seguimiento a las medidas de recuperacin implementadas.
La PGN dar seguimiento al cumplimiento de las medidas de proteccin
de los territorios de los grupos tnicos ordenadas por los Organismos
Internacionales de proteccin de los derechos humanos.

5. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA

AUTONOMIA DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El derecho a la autonoma de los grupos tnicos es el derecho del grupo a
regirse segn sus usos y costumbres. Este derecho se deriva de la poltica de
reconocimiento del Estado a grupos diferenciados que existen en su interior. Es
necesario resaltar que esta nocin no es equiparable al concepto de soberana
cuya titularidad corresponde a los Estados independientes, por ello, la
autonoma se expresa en relacin con el Estado colombiano que reconoce al
grupo tnico.
En ese sentido: La autonoma para los grupos tnicos es la expresin del
principio constitucional de la unidad en la diversidad, de la caracterizacin de la
nacin colombiana como una nacin pluritnica y multicultural, la coexistencia
de diversidad de pueblos, culturas, lenguas, sistemas de gobierno, de
organizacin social, sistemas jurdicos, etc. El reconocimiento y respeto por las
diferencias, por la diversidad tnica y cultural que caracteriza a nuestra nacin,
constituye una base fundamental para la paz y la gobernabilidad del pas66.
El derecho a la autonoma es necesario para la reproduccin tnica y cultural de
los grupos tnicos, la plena realizacin de este derecho permite que el grupo
tnico no sea asimilado a la sociedad mayoritaria, por ello, este derecho
adems de ser colectivo es un derecho fundamental. El derecho a la autonoma
tiene dos componentes bsicos: el reconocimiento a las formas propias de
gobierno y la proteccin a los usos y costumbres comunitarios. El Estado
colombiano reconoce diferentes grados de autonoma segn el grupo de que se
trate.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede establecerse el
siguiente marco para el ejercicio de la autonoma de los grupos tnicos67:
66

PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS TNICOS,

Op. Cit.
Estos criterios se han definido siguiendo la metodologa utilizada por Esther Snchez
Botero para la determinacin de las reglas del ejercicio de la jurisdiccin especial
indgena. El esfuerzo realizado en este documento pretende completar el mencionado
anlisis sintetizando las normas de autonoma aplicables a los cuatro grupos tnicos
67

33

A mayor conservacin de usos y costumbres mayor autonoma68: La

proteccin constitucional a este derecho es mayor, cuanto ms el grupo
ha preservado su identidad tnica y cultural.
Los derechos fundamentales constitucionales establecen el mnimo
obligatorio de convivencia para todos los particulares.
En caso de conflicto entre dos derechos de igual jerarqua, se aplicar la
medida menos gravosa para la autonoma de los grupos tnicos.
El derecho a la autonoma del grupo protege el aspecto colectivo del
derecho orientado a su supervivencia tnica y cultural y el aspecto
individual de sus integrantes, que les permite vivir de conformidad con
los usos y costumbres del grupo al cual pertenecen. En especial
protegen a los individuos contra la discriminacin de la sociedad
mayoritaria.
El derecho a la autonoma del grupo est limitado por el respeto a los
derechos fundamentales consagrados en la Constitucin Poltica.
El derecho a la autonoma est ligada a la nocin de territorialidad del
grupo tnico.
Los individuos de los grupos tnicos tienen derecho a invocar la
proteccin de sus derechos fundamentales cuando crean que el grupo se
los ha vulnerado69.

La proteccin del derecho a la autonoma de los grupos tnicos comprende la

garanta de las normas comunitarias que regulan la convivencia: el rol de las
autoridades propias (familia extensa, consejos de ancianos, autoridades
tradicionales, etc); las formas propias de resolucin de conflictos internos, la
forma de contraer alianzas matrimoniales, las fechas sagradas, etc.
- El derecho a la autonoma de los pueblos indgenas: La Constitucin
Poltica le otorga un mayor grado de autonoma a los pueblos indgenas, que
aquella que le concede a los dems grupos tnicos reconocidos por el Estado
reconocidos por el Estado Colombiano. Ver al respecto: Sanchez. Esther. POLTICA DE
RECONOCIMIENTO A LA DIVERSIDAD TNICA Y CULTURAL Y DE PROTECCIN AL MENOR.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia. ICBF. Tomo III. Biblioteca
Bsica: Programa de construccin de entendimiento Intercultural. Bogot, 2002. Pg. 50
y siguientes.
68
Este criterio ha sido cuestionado por los especialistas en el tema, puesto que
presupone el concepto de cultura como inmutable, los grupos tnicos en constante
evolucin pueden apropiar prcticas y transformarse, sin que por ello pierdan su
carcter de grupos tnicos.
69
Este punto se ha tratado especialmente con la libertad del individuo para pertenecer
o no a determinado grupo tnico, o para decidir si profesa o no las espiritualidad del
grupo.

34

colombiano. As el artculo 33070 consagra de manera expresa sus formas de

gobierno propio, asignndoles funciones derivadas del ejercicio de dicho
gobierno y, el artculo 24671 seala que las autoridades los pueblos indgenas
podrn administrar justicia, estableciendo de esta manera la jurisdiccin
especial indgena. .
a. Las autoridades indgenas son autoridades pblicas: Como se
anot anteriormente los territorios indgenas tienen vocacin de
Entidades Territoriales y por ello, el artculo 330 reconoce a las
autoridades indgenas funciones que son propias de autoridades
administrativas. As la autonoma de los pueblos indgenas adems del
respeto por los usos y costumbres incluye su reconocimiento como
autoridad administrativa, por ello, las autoridades indgenas son
autoridades pblicas de carcter especial.
El reconocimiento dado por la Constitucin a las autoridades de los
pueblos indgenas genera obligaciones para las mismas: es as como el
artculo 25 de la ley 734 de 2002 o Cdigo Disciplinario nico, establece
que los indgenas que administren recursos del Estado pueden ser
investigados disciplinariamente por la PGN de conformidad con lo
establecido en dicho cdigo. La Corte Constitucional en la sentencia C70

El artculo 330 de la Constitucin dispone: De conformidad con la Constitucin y las

leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y
reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las
siguientes funciones:
1. Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y
poblamiento de sus territorios.
2. Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y social
dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su debida
ejecucin.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservacin de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems entidades a
las cuales se integren; y
9. Las que les sealen la Constitucin y la ley.
71
El artculo Artculo 246 de la Constitucin Poltica seala: Las autoridades de los
pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no
sean contrarios a la Constitucin y las leyes de la Repblica. La ley establecer las
formas de coordinacin de esta jurisdiccin especial con el sistema judicial nacional.

35

127 de 2003, declar exequible dicha disposicin, condicionando su

aplicacin a que el Estado adelante una capacitacin sobre la
administracin de estos recursos a cargo del Estado.
b. Las autoridades indgenas son autoridades jurisdiccionales: Esto
significa que:
(.. sic)

El que se entienda la jurisdiccin especial indgena como un derecho

de los pueblos indgenas tiene dos consecuencias jurdicas:
1. Cuando el derecho es ejercido, las decisiones tienen igual
valor jurdico al de las decisiones de los jueces ordinarios
frente al Estado colombiano.
2. Cuando el derecho no se ejerce, no puede entenderse que ha
ocurrido una denegacin de justicia, debido a su carcter
potestativo.

La jurisdiccin indgena comprende, al igual que la jurisdiccin del

Estado, los poderes de la notio, la iudicium y el imperium.

La jurisdiccin especial indgena debe ser entendida dentro de la

especificidad cultural de cada pueblo indgena. El derecho a
administrar justicia de cada pueblo indgena est acompaado del
reconocimiento de las normas y procedimientos de cada pueblo
indgena.

La notio en el caso de los pueblos indgenas est delimitada por dos

factores: el territorial y el de pertenencia tnica.
1. Factor territorial: Las autoridades de cada pueblo indgena
pueden conocer de los hechos ocurridos dentro del resguardo
de su pueblo y dentro del territorio habitualmente ocupado por
su pueblo.
2. Factor de pertenencia tnica: supone tener en cuenta la
pertenencia tnica de los individuos involucrados en el conflicto
y los intereses en juego.
a. Si todos los intereses y todos los individuos en juego
son los de un pueblo indgena y los hechos ocurren en
el territorio de ese pueblo, la jurisdiccin se radica en las
autoridades del pueblo indgena en cuestin.
b. Si los involucrados son un indgena y un no indgena la
jurisdiccin depende de:

36

I. Los hechos estn regulados o no en ambos

ordenamientos.
II. El grado de conocimiento que tengan los
individuos involucrados de las prcticas de la
comunidad en la que ocurrieron los hechos.

La facultad de la iudicium, esto es, la facultad misma de decidir un

caso, est tambin limitada. En todos los casos el lmite lo constituye
los derechos fundamentales constitucionales. Pero, dependiendo del
grado de asimilacin o conservacin, el lmite es el ncleo intangible
de estos derechos o la totalidad de garantas que acompaan a cada
derecho.

El imperium tiene como lmite los derechos a la vida y la prohibicin

de la tortura, la esclavitud y los tratos crueles, inhumanos y
degradantes. Sus principales lmites, no obstante, son fcticos72.

En ese sentido, el control preventivo de la PGN en relacin con la proteccin del

derecho a la autonoma de los grupos tnicos tiene en cuenta los diferentes
grados de reconocimiento de este derecho y se orienta al seguimiento de las
polticas pblicas que regulan su ejercicio.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN velar que el Estado promueva y materialice el derecho
constitucional de los grupos tnicos a ejercer su autonoma
administrativa, poltica y su identidad cultural.
La PGN estimular el reconocimiento y respeto de las autoridades de los
pueblos indgenas como autoridades publicas de carcter especial.
La PGN demandar del Estado el reconocimiento de las formas de
control social ejercidas por los grupos tnicos, siempre y cuando se
ajusten a lo dispuesto en la Constitucin Poltica y los tratados
internacionales de proteccin de los derechos humanos.
La PGN requerir del Estado la adopcin de medidas orientadas a
establecer mecanismos de coordinacin entre las formas de justicia
propia y el sistema judicial nacional
La PGN propiciar espacios de interrelacin entre las autoridades del
Estado y las autoridades tradicionales de los grupos tnicos para
72

Sanchez, Esther y Jaramillo, Isabel Cristina. LA JURISDICCIN ESPECIAL INDGENA.

Procuradura General de la Nacin, Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Bogot,
febrero de 2000. Pginas 144 y sgtes.

37

armonizar el ejercicio de sus competencias.

6. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO A LA

PARTICIPACION DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El artculo 1 de la Constitucin Poltica seala que el Estado colombiano es un
Estado social de derecho, democrtico, participativo y pluralista, en
consecuencia consagra como uno de sus fines esenciales la promocin de la
participacin de todos en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de
la nacin colombiana73. En consecuencia, la Constitucin establece nuevas
formas de participacin ciudadana y los mecanismos para su proteccin: la
accin de tutela, las acciones populares y de grupo, el derecho de peticin, las
veeduras ciudadanas.
Tratndose de los grupos tnicos, el derecho colectivo a participar en los
asuntos que los afectan adquiere el carcter de fundamental, puesto que se
encuentra en relacin directa con el mantenimiento de la identidad tnica y
cultural de los mismos. Los artculos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT
establecen la obligacin de los gobiernos de garantizar el derecho a la
participacin de los pueblos indgenas y tribales en las instituciones legislativos
y administrativas.
El mencionado convenio establece un mecanismo especfico de participacin
de los grupos tnicos: la consulta previa, la cual est prevista para los
siguientes casos:

73

Previamente a la expedicin de medidas legislativas o administrativas

susceptibles de afectarlos directamente
Cada vez que sea necesario trasladar a las comunidades indgenas y
tribales de sus tierras tradicionales a otro lugar; y
Antes de disear y ejecutar programas de formacin profesional dirigidos a
los referidos pueblos.
Antes de emprender cualquier actividad de exploracin o explotacin de
minerales y/u otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de
dichos pueblos. En concordancia con esta norma, el artculo 8 del Convenio
establece que se deben realizar los estudios de impacto socio-cultural, con
la participacin de los pueblos interesados, a efectos de determinar la
Artculo 2 de la Constitucin Poltica.

38

incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio-ambiente de los

proyectos de desarrollo. Dichos estudios deben servir de fundamento a la
decisin sobre la ejecucin del respectivo proyecto.
El derecho a la participacin de los grupos tnicos se expresa especialmente en
dos aspectos: la participacin poltica y la participacin administrativa. Ahora
bien, tal como se ha insistido a lo largo del presente documento, este derecho
tiene un alcance diferente segn el grupo de que se trate.
a. Participacin Poltica: El numeral 4 del artculo 176 de la Constitucin
Poltica establece una circunscripcin especial en la Cmara de
Representantes por medio de la cual se asegura la representacin de los
grupos tnicos, de las minoras polticas y de los colombianos residentes en el
exterior. Mediante esta circunscripcin se pueden elegir hasta cinco
representantes. Igualmente, el artculo 176 de la Carta Magna establece la
circunscripcin nacional indgena por medio de la cual se eligen dos senadores.
De esta manera, se consagra una poltica afirmativa, que permite a los grupos
tnicos, acceder a cargos de representacin poltica cuyo acceso antes les
estaban vedados, por carecer de la maquinaria electoral necesaria para
hacerse elegir en estas Corporaciones.
Refirindose a estas normas la Corte Constitucional ha sealado: Las
anteriores disposiciones constitucionales se erigen como un estatuto especial
relativo a la representacin poltica indgena que protegen y reconocen la
diversidad tnica y cultural, adems de promover los distintos valores culturales
de la nacin y la participacin de las diversas expresiones sociales. Este
estatuto se inscribe en un contexto en el que la propia Constitucin establece,
en el mbito del Congreso de la Republica, una excepcin etnocultural a la
regla general de circunscripciones para corporaciones pblicas 74.
b. Participacin administrativa: Con el objeto de hacer efectivo el derecho a
la participacin administrativa de los pueblos indgenas y de las comunidades
afro-descendientes la legislacin colombiana ha consagrado su presencia en
diferentes instancias administrativas del nivel nacional, regional y local. Es de
sealar que la representacin especial del pueblo raizal se da especialmente en
instancias regionales y locales del Archipilago de San Andrs y Providencia.
En contraste, no existen disposiciones especficas que prevean la
representacin en instancias nacionales del pueblo Rom, su participacin debe
realizarse a travs de los mecanismos de participacin previstos para todos los
colombianos.

74

Sentencia T-778-05, antes citada.

39

Es de destacar que para los pueblos indgenas se ha constituido la Comisin

Nacional de Territorios Indgenas y la Mesa Permanente de concertacin con
los pueblos y organizaciones indgenas y la Comisin de Derechos Humanos
de los Pueblos Indgenas75. El artculo 45 de la ley 70 de 1993 cre la
Comisin Consultiva de Alto Nivel, integrada por representantes de las
diferentes comunidades afrodescendientes del pas, instancia encargada de
realizar el seguimiento al cumplimiento de lo establecido en la mencionada ley.
La adecuada operatividad de estas instancias permitira avanzar hacia el logro
de una efectiva participacin de estos grupos en el diseo de las polticas y la
toma de decisiones administrativas que les conciernen.
c. El proceso de consulta previa a los grupos tnicos: La Corte
Constitucional ha avanzado en la interpretacin de las disposiciones del
Convenio que se refieren a la consulta previa, a continuacin se resumen las
principales lneas jurisprudencias pues ellas son necesarias, para el ejercicio
del control preventivo que debe realizar la PGN76. Igualmente el anlisis se
ampliar al proceso de consulta a realizar a los otros grupos tnicos. Veamos:

El derecho a la participacin es un derecho fundamental colectivo de los

grupos tnicos: La Corte Constitucional, en relacin con los pueblos
indgenas y las comunidades afro-descendientes ha sealado que la
participacin a travs del mecanismo de consulta previa, adquiere la
connotacin de derecho fundamental pues: se erige en un instrumento
que es bsico para preservar la integridad tnica, social, econmica y
cultural de las comunidades de indgenas y para asegurar, por ende, su
subsistencia como grupo social77.
El argumento expuesto es aplicable a los diferentes grupos tnicos y a
los procesos de consulta previa que deben surtirse sobre diferentes
temas, pues la intervencin del grupo en los aspectos contemplados en
el Convenio 169, permite que las polticas y proyectos que los
conciernen, previamente a su definicin y ejecucin, incluyan como
referente fundamental la concepcin del mundo y las prioridades de los
grupos tnicos. De esta manera, a travs de la consulta previa se
garantiza el derecho fundamental colectivo a la participacin de los

75

Decretos 1397 y 1396 de 1996.

Este anlisis se ha realizado con base en el artculo LA SENTENCIA SOBRE
FUMIGACIONES EN TERRITORIOS INDIGENAS DE LA AMAZONIA COLOMBIANA. Ensayo de
Interpretacin. Duque Orrego, Mara Teresa. En Revista Kadoaro. Bogot, septiembre
de 2004.
77
Corte Constitucional, SENTENCIA SU 037 DE 1997, MP: Antonio Barrera Carbonell,
Bogot, 3 de febrero de 1997.
76

40

grupos tnicos, presupuesto necesario para la consolidacin del Estado

plural y multicultural que proclama la Constitucin Poltica.

Obligatoriedad de la Consulta Previa: La Corte estima que inicialmente el

pargrafo del artculo 330 de la Constitucin Nacional estableca la
obligatoriedad de la Consulta Previa nicamente para la explotacin de
recursos naturales en territorios indgenas; obligacin que la ley 99 de
199378 extendi a las comunidades negras tradicionales (ubicadas en la
Cuenca y Ros del Pacfico y los raizales de San Andrs y Providencia79).
Por lo tanto, dada la flexibilidad que tienen los gobiernos para dar
cumplimiento al contenido del convenio80, cuando se trate de medidas
administrativas o legislativas81 u otros proyectos que afecten a los
pueblos indgenas debe analizarse caso por caso si procede o no la
realizacin de la consulta previa con fundamento en los lineamientos
constitucionales y legales previstos para el efecto82.
Es as como la Corte consider que la Ley Estatutaria de participacin no
deba ser objeto de consulta; sin embargo, dados los eventuales
impactos del programa de erradicacin de cultivos sobre la integridad
tnica y cultural de los pueblos indgenas de la Amazona, el Gobierno
debi consultar este programa. Para los otros grupos tnicos, similar
conclusin se impone: debe analizarse caso por caso la procedencia de
la consulta previa sobre medidas administrativas y legislativas.

Las instancias legales y reglamentarias de participacin contempladas

para los grupos tnicos y/o la utilizacin de los mecanismos generales de
participacin ciudadana son espacios legtimos de consulta sobre las
medidas legislativas y administrativas: En ese sentido, la participacin de
los representantes de los Grupos Etnicos en las instancias legislativas, la
representacin de stos en los Consejos Directivos de las diversas
entidades pblicas, la interposicin de derechos de peticin, etc; son
maneras democrticas y plurales de participacin, a travs de las cuales,
los grupos tnicos pueden participar en estas decisiones.

78

Ver, artculo 76 de la ley 99 de 1993. La ley 99 de 1993 cre el Sistema Nacional

Ambiental.
79
La Corte Constitucional ha entendido que las comunidades afrodescendientes
tradicionales incluyen al pueblo raizal. Ver al respecto Sentencia C-169 de 2001, por
medio de la cual se analiz la constitucionalidad de la ley estatutaria de participacin.
80
Artculo 34 del Convenio 169 de la OIT, antes referido.
81
Los artculos 6 y 15 del convenio 169 de la OIT establece la obligatoriedad de la
consulta previa para tales eventos.
82
Sentencia C 169-01 MP Carlos Gaviria Daz. Ley estatutaria de participacin.

41

Igualmente, la Corte seala como procedimiento vlido de consulta la

discusin de temas en espacios de concertacin especficos de los
grupos tnicos, as la Mesa Permanente de Concertacin con los
Pueblos y Organizaciones Indgenas y la Comisin Consultiva de Alto
Nivel pueden servir de escenarios para realizar procesos de consulta
sobre las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar a
las comunidades indgenas, afrodescendientes y raizales.

Procedencia de la consulta previa sobre proyectos de exploracin y/o

explotacin en los territorios de los grupos tnicos: Como se anot
anteriormente est prevista de manera expresa para los pueblos
indgenas y para las comunidades afrodescendientes y raizales.
Es de sealar que el proceso de Consulta Previa est previsto en el
Convenio 169 de la OIT, que establece su obligatoriedad en relacin con
los pueblos indgenas y tribales, sin exclusin alguna. Como se ha
insistido, la definicin de pueblos tribales es aplicable a las comunidades
afrodescendientes, raizales y al pueblo rom. Dado que el convenio hace
parte del Bloque de Constitucionalidad, la obligatoriedad del proceso de
consulta previa es tambin aplicable al pueblo Rom.
Ahora bien, las Kumpanas del pueblo Rom estn ubicadas en centros
urbanos, razn por la cual es improbable que en sus territorios se
adelanten proyectos de exploracin y/o explotacin de recursos
naturales.

Procedimiento para la realizacin de la consulta previa sobre proyectos

de exploracin y/o explotacin en los territorios de los grupos tnicos:
Con base en el informe del Consejo de Administracin de la OIT83 que
solicit al Gobierno colombiano la modificacin del decreto 1320 de 1998
por considerar que este no fue consultado y que su contenido no respeta
las disposiciones del convenio 169 de la OIT, la Corte de manera
reiterada, en casos concretos, ha ordenado la inaplicacin del
procedimiento de consulta establecido en el decreto 1320 de 199884.
De esta manera, la Corte ha dejado sin aplicacin, en algunas
situaciones especficas, la decisin del Consejo de Estado que desestim

83

Informe que aprob las recomendaciones de la Comisin de Expertos de ese

organismo.
84
Ver entre otras, sentencias SU 039 de 1997 (Caso Uwa), T 652-98 (Caso de la
Hidro-elctrica Urr), SU-383 de 2003 (Caso del programa de erradicacin de cultivos
ilcitos).

42

la demanda de nulidad contra el mismo85. La Corte considera que un

buen espacio para determinar el procedimiento de Consulta previa es la
Mesa de Concertacin Permanente con los Pueblos Indgenas.

Principios y objetivos de los procesos de consulta previa: Las consultas

deben realizarse de buena fe, de una manera apropiada a las
circunstancias y con miras a obtener una concertacin. La consulta
previa pretende:
9 Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre el proyecto
y/o medida a adoptar y sobre los mecanismos, procedimientos y
actividades requeridos para ponerlos en ejecucin.
9 Que la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera en
que la ejecucin de los referidos proyectos puede afectar o
menoscabar los elementos que constituyen la base de su
cohesin social, cultural, econmica y poltica y, por ende, el
sustrato para su subsistencia como grupo humano con
caractersticas singulares86.
9 Que la comunidad participe activamente en la decisin, para ello,
se debe: Darle la oportunidad para que libremente y sin
interferencias extraas pueda, mediante la convocatoria a sus
integrantes o representantes, valorar conscientemente las
ventajas y desventajas del proyecto para la comunidad y sus
miembros, y ser oda en relacin con las inquietudes y
pretensiones concernientes a la defensa de sus intereses, y
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo87.

Ambito territorial de la Consulta: La consulta previa es un procedimiento

relacionado con la nocin de territorio, por ello, es necesario determinar
la presencia de grupos tnicos en la zona que se realizar el proyecto
para establecer la procedencia de la misma. La Corte considera que la
concepcin territorial de los pueblos indgenas no concuerda con la
visin de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nacin
colombiana. Por ello considera que para determinar el territorio objeto de
la consulta debe establecerse:
9 Dnde comienzan y dnde terminan los territorios.
9 Cules son los espacios indgenas propios y cules los
compartidos.

85

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, 20 de

mayo de 1990, radicacin 5091, CP. Juan Alberto Polo Figueroa.
86
SU 039 de 1997.
87
Idem.

43

9 En cules lugares no se da o no se ha dado presencia indgena.

Decisin: Las autoridades al tomar la decisin definitiva sobre el proyecto

y/o medida consultada deben ponderar los intereses generales en
conflicto, es decir, los objetivos del proyecto y/o medida con la proteccin
de la diversidad tnica y cultural.
Si al final del proceso de consulta previa no hay consenso las
autoridades deben tomar la decisin. Los pueblos indgenas no tienen
derecho de veto sobre las medidas objeto de consulta. La consulta previa
es la oportunidad para que los pueblos indgenas expongan las
consideraciones que el programa debe tener en cuenta para que respete
el derecho a la integridad tnica y cultural y la autonoma de los pueblos
indgenas.
En la adopcin de las medidas se deben ponderar:
9 La proteccin de los derechos amparados.
9 La garanta de los derechos fundamentales de los pueblos indgenas
y otras poblaciones, entre ellos, la vida, la integridad personal y
cultural, el libre desarrollo de la personalidad, la seguridad, la salud.
9 Las propuestas que los pueblos indgenas presenten.
9 El inters general de la nacin.
9 La potestad del Estado para definir y aplicar los planes y programas
de desarrollo y las polticas pblicas.
9 La decisin de las autoridades tiene un lmite: no pueden decidir
sobre las prioridades de los pueblos indgenas en sus procesos de
desarrollo pues esta decisin les corresponde de manera exclusiva a
los mencionados pueblos.

Principios y lneas de actuacin institucional:

La PGN vigilara que el Estado garantice la participacin poltica y
administrativa de los grupos tnicos en las instancias que conforman su
estructura.
La PGN propiciara la implementacin de instancias y espacios de
concertacin entre el Estado y los grupos tnicos para la adopcin de
medidas que puedan afectarlos.
La PGN estimular prcticas que permitan mejorar el relacionamiento
entre los grupos tnicos y las instancias gubernamentales, que viabilicen
acuerdos para la ejecucin de proyectos y actividades de inters

44

general.
La PGN, en el mbito del control preventivo, a solicitud de los
interesados, eventualmente prestar asesora tcnica y buenos oficios
para la resolucin de los conflictos que se susciten entre grupos tnicos
e instituciones del Estado.
La PGN vigilar el estricto cumplimiento de las previsiones contenidas
en tratados internacionales, para el efectivo ejercicio del derecho
fundamental a la consulta previa reconocido a los grupos tnicos.

7. EL CONTROL PREVENTIVO DE LA PGN Y EL DERECHO AL

DESARROLLO PROPIO DE LOS GRUPOS ETNICOS:
El artculo 7 del convenio 169 de la OIT establece el derecho de los pueblos
indgenas y tribales a:
"1. decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de
desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern
participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de
salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin y
cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmico
global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de
desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse de modo que
promuevan dicho mejoramiento.
(sic)
4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los
pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los
territorios que habitan.
El contenido de este artculo expresa aquello que la doctrina especializada ha
denominado el derecho colectivo al desarrollo propio de los grupos tnicos, el
cual adquiere carcter fundamental pues su garanta permite la efectiva
realizacin del principio de diversidad tnica y cultural. Este derecho consagra
la obligacin a cargo del Estado de asegurar: la disponibilidad de los recursos

45

suficientes as como despliegue un conjunto de medidas, tareas y actuaciones

orientadas a garantizar las condiciones de posibilidad para que este derecho se
realice en la prctica88.
El derecho al desarrollo propio est relacionado con la prospeccin de futuro
que cada cultura se plantea a s misma. En este sentido los planes y programas
formulados por los pueblos desde su propia perspectiva cultural, constituyen
elementos de la construccin y adecuacin intercultural que el desarrollo
nacional requiere; involucra: el sentido mico, intracultural e ineludible a que se
debe apelar en la bsqueda de ejes de desarrollo que convoquen a una nacin
multitnica y pluricultural89.
Por ello, configura la dimensin objetiva de los derechos fundamentales de
carcter colectivo de los grupos tnicos, tal como lo seal la Corte
Constitucional: Que los derechos constitucionales fundamentales se consignen
en documentos jurdicos significa un gran paso en orden a obtener su
cumplimiento, pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un
conjunto de medidas, tareas y actuaciones por parte del Estado tanto en el
nivel nacional como en el territorial - orientadas a garantizar la plena efectividad
de estos derechos en la prctica90.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional91, puede afirmarse que:

El derecho al desarrollo propio de los grupos tnicos es condicin

necesaria para la verdadera realizacin del principio de diversidad tnica
y cultural.
Este derecho pone en evidencia la estrecha conexin entre los derechos
polticos y civiles, los derechos sociales econmicos y culturales y los
derechos colectivos de los grupos tnicos.
El derecho al desarrollo propio implica una obligacin de hacer a cargo
del Estado; no es un simple derecho programtico, es un derecho
realidad que se expresa en el diseo y ejecucin de polticas pblicas, de
manera tal que el Estado debe garantizar de manera efectiva los
derechos bsicos de los grupos tnicos: derechos al agua potable, a la
salud, a la vivienda digna, a la educacin, al trabajo, etc.

88

Corte Constitucional. SENTENCIA T-704 DE 2006. Magistrado Ponente: Humberto

Sierra. Bogot, 22 de agosto de 2006.
89
Santoyo, Gladys; Correa, Hernan y Luna, Miguel. HACIA EL RECONOCIMIENTO DE LOS
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS, Serie: Retos de la Nacin Diversa 2. Direccin
General de Asuntos Indgenas Ministerio del Interior 1998.
90
Idem.
91
Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias T-007 de 1995, SU-039 de 1997 y
T-652 de 1998.

46

Ello implica la adopcin de medidas de discriminacin positiva que

garanticen la igualdad material de los grupos tnicos, en el entendido de
que no se trata de imponer un concepto de bienestar dominante, se
busca apoyar a los grupos tnicos en la realizacin de su propio proyecto
de futuro.
Las omisiones del Estado en relacin con la garanta de este derecho
pueden expresar una discriminacin originada en su pertenencia tnica y
poner en peligro de desaparicin al grupo tnico que sufre dicha
discriminacin92, se estara en esa eventualidad ante un verdadero
etnocidio.
Para su plena realizacin el derecho al desarrollo propio requiere del
fortalecimiento del derecho a la participacin de los grupos tnicos.
En virtud de los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiaridad que regulan la organizacin administrativa y territorial del
Estado, todos los niveles y entidades de la administracin pblica deben
contribuir a garantizar el derecho al desarrollo propio de los grupos
tnicos.
Dada la exclusin histrica de los grupos tnicos, en muchos casos, ser
necesario que el Estado implemente programas de capacitacin que les
permitan acceder y utilizar los recursos que ste pone a su disposicin
para la realizacin de sus derechos bsicos.

Es de sealar que los pueblos indgenas han avanzado en el diseo de sus

Planes de vida y las comunidades negras en la elaboracin de sus planes de
manejo, estos: Contribuyen tambin a dar coherencia a la accin institucional
de apoyo al desarrollo de las comunidades. De hecho, en diferentes regiones
del pas se han hecho esfuerzos valiosos de planeacin del ordenamiento
territorial, de planes de desarrollo local y de planes de vida para el caso
indgena. Tal experiencia debe hacerse extensiva a todos los pueblos indgenas
y comunidades afrocolombianas del pas, con metodologas eminentemente
participativas que recojan el sentir y las aspiraciones no solo de sus dirigentes
sino de toda su gente. La ley orgnica de planeacin, ley 152 del 94, exige a
todas las entidades territoriales tener sus propios planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial y es tambin sustento legal para los planes de vida de
los pueblos indgenas y los planes de manejo de las comunidades negras93.

92

Se han realizado estudios que demuestran que la omisin de garanta por parte del
Estado esconde fenmenos de discriminacin profunda hacia los grupos tnicos, esta
omisin pretende perpetuar su exclusin social e impedir su acceso al poder poltico.
Ver por ejemplo, el caso de la poltica del Estado en relacin con el pueblo maya de
Guatemala, durante el periodo que dur el conflicto armado interno.
93
PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE DERECHOS HUMANOS DE GRUPOS TNICOS, Op. Cit.

47

La realidad de los grupos tnicos es el resultado de la marginacin social e

histrica que han sufrido, situacin que ha repercutido negativamente en el
acceso a las oportunidades de desarrollo econmico, social y cultural; de all
que el tratamiento legal especial orientado a crear nuevas condiciones de vida,
tiende a instaurar la equidad social y consolidar la paz interna y, por lo mismo,
adquiere legitimidad constitucional94.
Una rpida mirada a los indicadores sociales de los grupos tnicos as lo revela.
Las polticas pblicas han buscado atender la situacin de marginalidad de los
grupos tnicos, es as como la ley 70 de 1993 y el documento CONPES 3310
de 2004 establecen polticas de diferenciacin positiva para atender a la
poblacin afrodescendiente; por su parte, el documento Conpes 3058/1998
establece la estrategia del gobierno nacional para apoyar el desarrollo del
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, teniendo como
presupuesto la supervivencia tnica y cultural del pueblo raizal. El Estado
colombiano an no ha desarrollado ninguna poltica para atender la exclusin
histrica del pueblo Rom de Colombia.
Es de sealar que el artculo 35695 de la Constitucin Poltica establece la
participacin de los resguardos indgenas en los ingresos corrientes de la
Nacin. Igualmente la ley prev que los resguardos indgenas sern
94

Ver al respecto, Calla Ortega,Ricardo. LA PERSPECTIVA DE LA DIVERSIDAD TNICA EN

DERECHOS HUMANOS: ALGUNOS APORTES PARA UNA DISCUSIN URGENTE. Op. Cit.
95

El artculo 356 de la Constitucin dispone: Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la

ley, a iniciativa del Gobierno, fijar los servicios a cargo de la Nacin y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de
stos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestacin, se crea el
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrn las mismas competencias que los municipios y departamentos
para efectos de la distribucin del Sistema General de Participaciones que establezca
la ley.
Para estos efectos, sern beneficiarias las entidades territoriales indgenas, una vez
constituidas. As mismo, la ley establecer como beneficiarios a los resguardos
indgenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial
indgena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios se destinarn a la financiacin de los servicios a su cargo, dndole prioridad
al servicio de salud y los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y
media, garantizando la prestacin de los servicios y la ampliacin de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad,
la ley sealar los casos en los cuales la Nacin podr concurrir a la financiacin de los
gastos en los servicios que sean sealados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios.

48

beneficiarios de las regalas petroleras cuando se encuentren a no ms de 5

kms del proyecto petrolero.

Principios y pautas de actuacin institucional:

La PGN realizar el seguimiento a las polticas pblicas para verificar
que estas garanticen el acceso los derechos bsicos de los grupos
tnicos. En este sentido, promover la adopcin de medidas de
discriminacin positiva.
La PGN velar por al inclusin de los grupos tnicos en los planes y
programas de desarrollo adoptados por el Estado, consultando sus
aspiraciones y prioridades.
La PGN demandar del Estado que genere las condiciones para que los
grupos tnicos, en ejercicio de su autonoma, diseen y ejecuten sus
planes de vida conforme a sus particularidades y prioridades
La PGN vigilar que las autoridades pblicas cumplan con su obligacin
de capacitar a los grupos tnicos en el manejo de los recursos que el
Estado les ofrece.

III. Lneas de accin para el ejercicio del control preventivo de la

Procuradura General de la Nacin a favor de
los derechos de los Grupos tnicos

A continuacin se exponen las lneas de accin de la PGN para el ejercicio del

control preventivo a favor de los grupos tnicos:
1. Estrategia Institucional para el ejercicio del control preventivo a favor
de los derechos de los grupos tnicos:
Esta estrategia esta orientada al logro de los objetivos institucionales del control
preventivo a favor de los derechos de los grupos tnicos. La definicin de estas
lneas de accin es resultado de un largo proceso en el cual se analizaron
factores tales como: el conocimiento institucional, la experiencia acumulada de
la Procuradura Delegada para la Prevencin en materia de Derechos
Humanos y Asuntos tnicos, los recursos disponibles, la facilidad para replicar
las actividades, y la posibilidad de lograr cobertura nacional.

49

a. Vigilancia y monitoreo constante de la situacin.

La PGN realizar un seguimiento sistemtico a la situacin de los grupos
tnicos mediante tres tipos de acciones: solicitud peridica de informacin a las
autoridades competentes y anlisis de dicha informacin; seguimiento, visitas
de verificacin y humanitarias a asentamientos, situaciones y comunidades en
general; y seguimiento a la implementacin de recomendaciones formuladas
por rganos internacionales sobre la situacin de los derechos de los grupos
tnicos, lo cual detallar de manera especfica la actuacin institucional.
En segundo lugar, la conduccin de visitas de seguimiento y verificacin de
situaciones y actividades tales como consultas previas, fumigaciones,
comunidades con medidas de proteccin internacional (cautelares y
provisionales), problemas territoriales situaciones humanitarias que requieran
acompaamiento de la Procuradura Delegada para la Prevencin en materia
de Derechos Humanos y Asuntos tnicos. A travs de la realizacin de visitas
regulares, razonablemente frecuentes y calificadas se adquiere un conocimiento
de la situacin de efectividad de los derechos de los grupos tnicos. Toda visita
de seguimiento debe concluir en la transmisin formal de un informe, que
contenga un diagnstico la situacin actual, conclusiones analticas sobre lo
observado, y recomendaciones para la superacin de los problemas
detectados. La implementacin de estas recomendaciones debe ser objeto de
un estricto seguimiento.
Finalmente, la PGN realizar el seguimiento al cumplimiento de las
recomendaciones internacionales en materia de derechos de los grupos
tnicos. Mltiples mecanismos especializados y rganos de los sistemas
internacionales de proteccin de derechos humanos han formulado
recomendaciones especficas sobre los derechos de grupos tnicos en
Colombia. El Grupo de Asuntos tnicos coordinar con las distintas
dependencias de la entidad la verificacin del cumplimiento de dichas medidas
por las autoridades ejecutivas. En algunos casos, entre ellos, cuando la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos dicte unas medidas cautelares
sobre grupos tnicos, se requerir disear planes de seguimiento de manera
particular.
b. Atencin a
estructurales.

comunicaciones,

anlisis

sistmico

respuestas

En desarrollo de la funcin preventiva, la PGN recibe y tramita numerosas

comunicaciones que provienen de diferentes fuentes. Sin embargo, con el fin
de garantizar un impacto estructural, los casos recibidos deben ser
sistematizados y analizados para establecer lneas de intervencin temticas

50

que permitan tratar situaciones violatorias de los derechos humanos de manera

conjunta y estructural.
Esta lnea de accin busca la articulacin nacional de problemas que pueden
parecer aislados si slo se examinan en el contexto de una comunidad o una
regin. Mediante esta lectura integral de la atencin individual de casos se
puede pasar de la atencin coyuntural a la accin planificada de carcter
preventivo.
c. Investigacin temtica e incidencia en polticas pblicas
Como lnea de actuacin complementaria al anlisis de la observacin directa
de la situacin de los grupos tnicos, la PGN tambin acoger una lnea de
investigacin acadmica sobre diferentes aspectos tanto jurdicos como
antropolgicos de los grupos tnicos y el disfrute de los derechos humanos. Si
bien el trabajo se concentrar en dimensiones jurdicas, las investigaciones se
realizarn desde una ptica interdisciplinaria y estarn orientadas a ofrecer a
las autoridades competentes y a la opinin pblica documentos tcnicos de
trabajo que promuevan reformas y cambios concretos para fortalecer la
apropiacin y aplicacin efectiva de los derechos de los grupos tnicos. Los
temas de investigacin se definirn sobre la base de los problemas ms agudos
o ms desconocidos y sobre las necesidades de cambios ms urgentes.
Los insumos tcnicos para dichas investigaciones sern la base del diagnstico
institucional de la realidad nacional de los grupos tnicos, el derecho
constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos, las relaciones
interculturales (aspectos antropolgicos y sociolgicos de entendimiento
intercultural) y el derecho comparado.
Todos los productos de investigacin sern de conocimiento pblico y estn
orientados a fortalecer el ejercicio de los derechos de los grupos tnicos y a
promover la realizacin del principio de diversidad tnica y cultural.
d. Informacin pblica de los resultados del control preventivo:
La eficacia del ejercicio de control preventivo est condicionada a que la
autoridad respectiva considere de manera formal y oportuna los resultados de la
gestin institucional y conozca las recomendaciones que emite el rgano de
control para prevenir violaciones. En particular, todo ejercicio de vigilancia
realizado en situaciones determinadas, debe concluir con la formalizacin de
una comunicacin a la autoridad respectiva. La consideracin formal de los
resultados del control preventivo por parte de la autoridad competente es una
meta deseada de la actuacin de la PGN. El seguimiento a este tipo de gestin

51

slo es posible si se formalizan los resultados y las recomendaciones de la

gestin de control.
De acuerdo con la poltica institucional de comunicacin pblica, los resultados
del seguimiento al efectivo ejercicio de los derechos de los grupos tnicos y su
gestin preventiva, se darn a conocer de manera pblica al conjunto de la
sociedad colombiana, incluyendo a los miembros de dichos grupos. En primer
lugar, se trata de una prctica de transparencia y rendicin de cuentas de la
gestin institucional. En segundo lugar, es un mtodo para informar a la opinin
pblica sobre las situaciones que se presentan y las recomendaciones que se le
han formulado a la respectiva autoridad para contribuir a superarlas. Adems de
que busca generar una incidencia favorable a la proteccin de los derechos
humanos de los grupos tnicos, este tipo de comunicacin contribuye a superar
el desconocimiento generalizado sobre los grupos tnicos.
e. Seguimiento y promocin de acciones judiciales.
Dado el aporte que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dado a la
vigencia efectiva de los derechos fundamentales de los grupos tnicos, la
Procuradura Delegada para la Prevencin en materia de Derechos Humanos y
Asuntos tnicos, de acuerdo con los arreglos de coordinacin intrainstitucional
que incluirn a la Procuradura Auxiliar para Asuntos Constitucionales,
propondr al Procurador General de la Nacin el anlisis de aquellos casos en
que se considere pertinente que la entidad coadyuve la revisin de ciertas
sentencias de tutela que respondan a criterios de trascendencia, oportunidad,
gravedad o necesidad de unificar criterios jurisprudenciales.
El primer paso de este proceso debe cumplirse en el nivel regional y provincial.
Estas dependencias debern efectuar un seguimiento a la actividad judicial en
su respectiva jurisdiccin y reportar, de acuerdo con el procedimiento
establecido, casos que consideren cumplen con los criterios establecidos.
Puesto en conocimiento nacional el caso, este ser debidamente estudiado y
evaluado para determinar si cumple con los criterios preestablecidos para ser
seleccionado como un caso que amerita la promocin de una accin.
Posteriormente, en coordinacin con las respectivas delegaciones, incluyendo
la dependencia regional o provincial, se promover la accin ante la Corte
Constitucional.
De igual forma, la Delegada estudiar, a travs del Grupo de Asuntos tnicos,
la conveniencia de la presentacin de acciones de inconstitucionalidad de
normas que afecten el disfrute de los derechos de los grupos tnicos, para que
a travs del procedimiento intrainstitucional convenido estas demandas sea
presentadas.
f. Difusin y promocin de los derechos de los grupos tnicos.

52

Como parte de la actuacin preventiva en materia de derechos de los grupos

tnicos, la PGN adelantar una gama reducida de actividades de difusin y
promocin.
La PGN continuar produciendo y difundiendo material informativo y prctico
sobre los derechos de los grupos tnicos y los recursos disponibles para hacer
valer estos derechos. En el desarrollo de su labor hasta la fecha, la PGN ha
constatado un desconocimiento general por parte de autoridades tanto a nivel
regional como nacional del gran abanico de derechos, desarrollo jurisprudencial
y alcances de convenios internacionales vigentes para la promocin y
proteccin de los grupos tnicos.
Como complemento a esta actividad de difusin y promocin, la PGN tambin
participar en programas informativos y de sensibilizacin en materia de
derechos humanos, funcin preventiva y rgimen disciplinario dirigidos a
funcionarios que deban velar por los derechos de los grupos tnicos. Estas
actividades se continuarn realizando durante la ejecucin de los proyectos en
los que se encuentre vinculada la PGN y particularmente el Grupo de Asuntos
tnicos, al igual que en el momento en el que se presente la posibilidad de
participacin de la PGN durante la ejecucin de proyectos y esfuerzos
institucionales permitiendo un seguimiento a la gestin y no en actividades
aisladas sin fines programticos.
g. Coordinacin Interinstitucional:
La PGN procurar incidir sobre las distintas autoridades e instituciones que
tienen responsabilidades de diseo, ejecucin o control y evaluacin de las
polticas pblicas relacionadas con grupos tnicos. A travs de una
interlocucin abierta y cordial con las diferentes autoridades se buscar
contribuir de manera efectiva a la garanta de los derechos de stas
comunidades tnicas.
Ante las autoridades ejecutivas del nivel nacional se realizar un seguimiento a
las polticas pblicas y a la implementacin de normas, decretos y leyes
relacionados con los grupos tnicos. El Grupo de Asuntos tnicos mantendr
una permanente interlocucin y realizar el seguimiento a la actuacin y toma
de decisiones de las instituciones y entidades a nivel nacional que tengan como
tarea la implementacin de polticas en torno a los derechos de los grupos
tnicos.
Frente a las autoridades legislativas se buscar incidir en los procesos de
iniciativas legislativas tales como el impulso a la reglamentacin de la
Jurisdiccin Especial Indgena prevista en la carta constitucional.

53

En relacin con el poder judicial, la labor de seguimiento se concentrar sobre

la aplicacin de la Jurisdiccin Especial Indgena. Dada la funcin de
autoridades indgenas como autoridades pblicas, se buscar sentar las bases
de un arreglo de coordinacin interinstitucional con esta jurisdiccin.
Para fortalecer los derechos de los grupos tnicos, tambin es necesario
profundizar la coordinacin entre las entidades que conforman el Ministerio
Pblico, es decir, la Defensora del Pueblo y las personeras municipales. La
actuacin conjunta o complementaria de con estas entidades busca maximizar
el impacto del seguimiento a los derechos de los grupos tnicos.
Un espacio importante de coordinacin interinstitucional se da con las
autoridades departamentales y municipales. As, la PGN propende por la
promocin de comisiones de vigilancia y seguimiento de los derechos de los
grupos tnicos para el fortalecimiento del trabajo conjunto de aplicacin y
ejercicio efectivo de los derechos de los grupos tnicos.
Los organismos internacionales de derechos humanos han tenido un rol
importante en la promocin y defensa de los derechos de grupos tnicos as
como en el fortalecimiento de las entidades del Estado colombiano que trabajan
con stas comunidades, por ello se promueve la coordinacin y cooperacin
interinstitucional entre stos y la Procuradura.
Igualmente la PGN promueve la interlocucin con las organizaciones que
trabajan en materia tnica, de esta manera se avanza en la generacin de
espacios de participacin poltica que tendrn incidencia en el diseo de
polticas pblicas a favor de los derechos de los grupos tnicos.

2. Estrategia institucional para el fortalecimiento del ejercicio del control

preventivo:
a. El logro de objetivos especficos:
Con el fin de optimizar el ejercicio del control preventivo, se han establecido
dos objetivos orientados a fortalecer el accionar de la Procuradura Delegada
para la Prevencin en materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, Grupo de Asuntos Etnicos - como dependencia coordinadora de esta poltica, a
saber:

La poltica preventiva de la Procuradura General de la Nacin en

materia de derechos de los grupos tnicos se aplica de manera
uniforme en todo el territorio nacional y en todos los niveles
institucionales, mediante la adopcin, de programas de difusin,
proyectos y actividades programadas.

54

La Procuradura General de la Nacin aplica en todo el territorio

nacional procedimientos de verificacin estandarizados y
sistematizados para ejercer el control preventivo del respeto de los
derechos de los grupos tnicos.

b. Elaboracin de una planeacin estratgica y operativa para atender la

situacin de derechos de los grupos tnicos a nivel nacional y territorial:
Este proceso de planeacin en tanto que facilita el desempeo del mandato
constitucional de la Procuradura en la proteccin de derechos, ayuda a
aumentar el impacto de su intervencin y a garantizar el mecanismo de
rendicin de cuentas. En ese sentido: El propsito de la planeacin estratgica
es el de ayudar a la organizacin a operar de una manera efectiva, dentro de un
ambiente complejo y dinmico afectado permanentemente por restricciones y
amenazas y que le permita capitalizar las oportunidades del medio ambiente.
Otros elementos que explican su propsito son los siguientes:

Establece los propsitos de la organizacin

Define e integra tareas directivas
Patrn de decisiones coherentes
Es una definicin de la naturaleza de las contribuciones para los
participantes
Determina el camino para el logro de los lineamientos estratgicos
Medio para desarrollar competencias esenciales
Forma de adquirir recursos y capacidades96.

El ejercicio de los derechos de los grupos tnicos se ha dado de manera

fragmentada evocando problemticas y acontecimientos que surgen
circunstancialmente. Por lo tanto, es necesario aplicar los mecanismos y
herramientas de la planeacin para que la proteccin de las comunidades y sus
derechos sea real. De esta manera, es necesario crear un plan de accin
efectivo que con las capacidades y recursos disponibles en la PGN, para
asegurar resultados y garantizar una rendicin de cuentas de la entidad. Todas
las dependencias regionales y provinciales de la PGN debern en el corto plazo
adoptar un marco de planeacin estratgica y operativa, en funcin de la
realidad de los grupos tnicos de su respectiva jurisdiccin.
c. La actuacin integral de la Procuradura General de la Nacin frente a la
proteccin de los derechos de los grupos tnicos:
96

PGN. PROCESO DE DESPLIEGUE DEL PLAN ESTRATGICO DE LA PGN. Manual del

participante. Evolucionado, un camino para el futuro. Pag. 5. 2006.

55

Ello es especialmente importante dada la transversalidad de los asuntos

relacionados con los derechos de los grupos tnicos; por ello el ejercicio del
control preventivo en este tema, requiere de la articulacin de las diferentes
funciones misionales y de las diferentes dependencias, tanto del nivel nacional
como territorial, de la institucin.
As las cosas, la prevencin atraviesa todas las funciones de la Procuradura; a
saber, la funcin preventiva como tal, la de intervencin y la disciplinaria, en
donde prevenir integralmente es evitar que algo suceda, vigilar que el
responsable adelante las acciones pertinentes para hacer efectiva la prevencin
y, de ser el caso, sancionar a los responsables de lo sucedido97
Debido a la cobertura nacional de la Procuradura General de la Nacin y la
presencia de diferentes grupos tnicos en todo el territorio nacional, la
implementacin de la poltica debe propender por un afianzamiento en la
coordinacin al interior de la entidad que garantice un buen manejo y
transmisin de la informacin y al mismo tiempo genere acciones coordinadas
tanto a nivel central como territorial. As, los funcionarios de la Procuradura
General de la Nacin, en el desempeo de las labores preventivas, deben
actuar de manera armnica, con conceptos unificados a la hora de abordar
problemas relacionados con los grupos tnicos.
A continuacin se destacan los focos de coordinacin que deben adquirir un
sentido prctico, con el fin de reforzar el efecto preventivo de la actuacin de la
PGN:

La competencia preventiva y la disciplinara deben armonizarse con el fin

de que se refuercen mutuamente. La actuacin preventiva en temas
tnicos no anula ni limita el deber de investigar a fondo los casos de
presuntas violaciones de derechos humanos que acontezcan a estas
comunidades. En buena medida, la incidencia o disuasin que pretende
la funcin preventiva depende de la efectiva sancin disciplinara en los
casos que lo ameriten. Por su lado la funcin preventiva, puede ser de
utilidad para brindar elementos de contexto al desarrollo de la funcin
disciplinaria.

El Grupo de Asuntos tnicos de la Procuradura Delegada para la

Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, en
coordinacin con la Procuradura Auxiliar para Asuntos Constitucionales,
examinar la conveniencia de acudir a demandas de inconstitucionalidad
de normas que se refieren a derechos de los grupos tnicos o coadyuvar

97

SISTEMA INTEGRAL DE PREVENCIN. LA FUNCIN PREVENTIVA A CARGO DE LA

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN. Op. cit. Pg. 20.

56

la solicitud de revisin de fallos de tutela. As mismo se examinar la

viabilidad de otros recursos constitucionales de proteccin para promover
la vigencia de los derechos de los integrantes de los grupos tnicos.

El Grupo de Asuntos tnicos coordinar su actuacin con la

Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en la
medida en que sea necesario abordar temas relacionados con el medioambiente, resguardos, territorios colectivos, fumigaciones y dems
situaciones que puedan afectar de alguna medida el disfrute de los
derechos fundamentales de los grupos tnicos.

Es necesario coordinar con la Procuradura Delegada para el Ministerio

Pblico en Asuntos Penales, en relacin con la verificacin y el
seguimiento al ejercicio de la Jurisdiccin Especial Indgena.

El Grupo de Asuntos tnicos coordinar con la Procuradura Delegada

para la Vigilancia Preventiva de la Funcin Pblica, la vigilancia y
seguimiento a las polticas pblicas dirigidas a las comunidades tnicas
asentadas en el territorio nacional.

La coordinacin del nivel nacional con el nivel regional y provincial debe

ser fortalecida. Por parte de la Delegada para la Prevencin en Materia
de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, el Grupo de Asuntos tnicos
servir como impulsor y gestor de esta coordinacin.

d. Diseo y aplicacin de protocolos de actuacin:

Es de resaltar que el proceso de seguimiento al ejercicio efectivo de los
derechos de los grupos tnicos implica la utilizacin de parmetros legales,
cientficos, sociales y ticos para determinar el cumplimiento, alcance y goce de
estos derechos. Este proceso requiere un importante grado de preparacin, que
incluye la definicin de pautas que se utilizarn en el proceso de cotejar si la
realidad (observada) se ajusta al desarrollo del principio de diversidad tnica y
cultural expuesto en la Constitucin98.
Los protocolos de actuacin se disearn y se implementarn con el fin de
ejercer el control preventivo a favor de los derechos de los grupos tnicos, de
una manera sistemtica en todo el territorio nacional, ello sin descuidar la
debida consideracin de las realidades locales. De igual forma, los
procedimientos buscan optimizar el ejercicio del control preventivo con miras a
98

Ver, PGN. POLTICA PREVENTIVA DE LA PGN EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS

PRIVADAS DE LIBERTAD.

57

generar un mayor impacto en las polticas pblicas que regulan el ejercicio de

los derechos de los grupos tnicos.
A manera de ejemplo, en la fase inicial de la implementacin de este mtodo de
trabajo se prev la adopcin en el nivel nacional de los siguientes
procedimientos de seguimiento a la situacin de los derechos de los grupos
tnicos:

Protocolo para la sistematizacin de la informacin: Orientado a que la

entidad tenga informacin actualizada sobre la situacin de los grupos
tnicos en Colombia, situacin de derechos humanos e indicadores que
permitan medir el disfrute de sus derechos econmicos y sociales
DESC-. Esto facilitar el seguimiento y la priorizacin de acciones de
control preventivo.

Procedimientos para el seguimiento a consultas previas: Con el fin de

orientar la actuacin de los funcionarios de la entidad que deben realizar
el seguimiento a los Consulta Previa sobre la exploracin y/o explotacin
de recursos naturales en los territorios de los grupos tnicos.

Procedimiento para la interposicin de recursos constitucionales: Con el

fin de orientar la promocin de los derechos de los grupos tnicos a
travs de los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

Como parte del modelo de seguimiento, tambin se disear una herramienta

de monitoreo del grado de aplicacin de estos procedimientos.
Mediante la aplicacin de los procedimientos, se consolidar un proceso de
sistematizacin de la informacin sobre el estado de los derechos de los grupos
tnicos y se promover la utilizacin de la informacin en funcin de los fines
estratgicos de la actuacin preventiva de la PGN, esto es, incidir en las
polticas pblicas relacionadas con los derechos de los grupos tnicos en
Colombia.

58

ANEXO No. 1
Artculos de la Constitucin que desarrollan el principio de la diversidad
tnica y cultural
Artculo
7
8
10

13

19

63

68
70,
2

Texto
El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la
Nacin colombiana.
Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nacin.
El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y
dialectos de los grupos tnicos son tambin oficiales en sus
territorios. La enseanza que se imparta en las comunidades con
tradiciones lingsticas propias ser bilinge.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la
misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religin, opinin poltica o filosfica.
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o
marginados.
El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su
condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.
Se garantiza la libertad de cultos. Toda persona tiene derecho a
profesar libremente su religin y a difundirla en forma individual o
colectiva.
Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres
ante la ley.
Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los integrantes de los grupos tnicos tendrn derecho a una
formacin que respete y desarrolle su identidad cultural.
inciso La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas
las que conviven en el pas. El Estado promover la investigacin,
la ciencia, el desarrollo y la difusin de los valores culturales de la
Nacin.

59

Artculo

Texto
El patrimonio cultural de la Nacin est bajo la proteccin del
72
Estado. El patrimonio arqueolgico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nacin y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecer
los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos
de particulares y reglamentar los derechos especiales que
pudieran tener los grupos tnicos asentados en territorios de
riqueza arqueolgica.
80
El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin,
restauracin o sustitucin.
Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de
los daos causados.
As mismo, cooperar con otras naciones en la proteccin de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
96, inciso Son nacionales colombianos:
2, lit. c
2. c) Los miembros de los pueblos indgenas que comparten
territorios fronterizos, con aplicacin del principio de reciprocidad
segn tratados pblicos.
171
La Circunscripcin Especial para la eleccin de senadores por las
comunidades indgenas se regir por el sistema de cuociente
electoral.
Los representantes de las comunidades indgenas que aspiren a
integrar el Senado de la Repblica, debern haber ejercido un
cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber
sido lder de una organizacin indgena, calidad que se acreditar
mediante certificado de la respectiva organizacin, refrendado por
el Ministro de Gobierno.
176, inc. La ley podr establecer una circunscripcin especial para asegurar
4
la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos
tnicos y de las minoras polticas y de los colombianos residentes
en el exterior. Mediante esta circunscripcin se podr elegir hasta
cinco representantes.
246
Las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con
sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitucin y leyes de la Repblica. La ley
establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin especial
con el sistema judicial nacional.
286
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indgenas.
La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las

60

Artculo

287

329

330

Texto
regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la
Constitucin y de la ley.
Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de
sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. En
tal virtud tendrn los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con
sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial, y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con
participacin de los representantes de las comunidades indgenas,
previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.
La ley definir las relaciones y la coordinacin de estas entidades
con aquellas de las cuales formen parte.
PARGRAFO. En el caso de un territorio indgena que
comprenda el territorio de dos o ms departamentos, su
administracin se har por los consejos indgenas en coordinacin
con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso
de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se
har con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso
primero de este artculo.
De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios
indgenas estarn gobernados por consejos conformados y
reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y
ejercern las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del
suelo y poblamiento de sus territorios.
2. Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo
econmico y social dentro de su territorio, en armona con el
Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su
debida ejecucin.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservacin de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del
Gobierno Nacional.

61

Artculo

340

356

Texto
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las
dems entidades a las cuales se integren; y
9. Las que les sealen la Constitucin y la ley.
La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas
se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica
de las comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten
respecto de dicha explotacin, el Gobierno propiciar la
participacin de los representantes de las respectivas comunidades.
Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores
econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El
Consejo tendr carcter consultivo y servir de foro para la
discusin del Plan Nacional de Desarrollo.
Los miembros del Consejo Nacional sern designados por el
Presidente de la Repblica de listas que le presenten las
autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que
se refiere el inciso anterior, quienes debern estar o haber estado
vinculados a dichas actividades. Su perodo ser de ocho aos y
cada cuatro se renovar parcialmente en la forma que establezca la
ley.
En las entidades territoriales habr tambin consejos de planeacin,
segn lo determine la ley.
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin
constituyen el Sistema Nacional de Planeacin.
Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijar los servicios a cargo de la Nacin y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de stos y a proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestacin, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrn las mismas competencias que los municipios y
departamentos para efectos de la distribucin del Sistema General
de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, sern beneficiarias las entidades territoriales
indgenas, una vez constituidas. As mismo, la ley establecer como
beneficiarios a los resguardos indgenas, siempre y cuando estos
no se hayan constituido en entidad territorial indgena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los
departamentos, distritos y municipios se destinarn a la financiacin
de los servicios a su cargo, dndole prioridad al servicio de salud y
los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestacin de los servicios y la ampliacin de
cobertura.

62

Artculo

357

Texto
Teniendo
en
cuenta
los
principios
de
solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley sealar los casos en
los cuales la Nacin podr concurrir a la financiacin de los gastos
en los servicios que sean sealados por la ley como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentar los criterios de distribucin del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, de
acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas
entidades; y contendr las disposiciones necesarias para poner en
operacin el Sistema General de Participaciones de stas,
incorporando principios sobre distribucin que tengan en cuenta los
siguientes criterios:
a) Para educacin y salud: poblacin atendida y por atender,
reparto entre poblacin urbana y rural, eficiencia administrativa
y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: poblacin, reparto entre poblacin y (sic)
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza
relativa.
No se podr descentralizar competencias sin la previa asignacin
de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se distribuirn por sectores
que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y
educacin, no podr ser inferior al que se transfera a la expedicin
del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
El monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementar anualmente
en un porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual que
hayan tenido los ingresos corrientes de la Nacin durante los cuatro
(4) aos anteriores, incluida la correspondiente al aforo del
presupuesto en ejecucin.
Para efectos del clculo de la variacin de los ingresos corrientes
de la Nacin a que se refiere el inciso anterior, estarn excluidos los
tributos que se arbitren por medidas de estados de excepcin, salvo
que el Congreso, durante el ao siguiente les otorgue el carcter
permanente.
Los municipios clasificados en las categoras cuarta, quinta y sexta,
de conformidad con las normas vigentes, podrn destinar
libremente, para inversin y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administracin municipal, hasta un veintiocho
(28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y

63

Artculo

Texto
Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para
educacin y salud.

64