EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

I . EL PROYECTO EN LA LOGICA DE LA PLANIFICACION

El proceso de toma de decisiones comienza con la adopci6n de postulados generales que luego se desagregan y precisan. Asi, la politica
social global prioriza sectores y establece la integracicin que mantendrdn entre st, en un marco te6ric0, hist6rico y espacial determinado.
Cuando esta priorizaci6n se plasma en un modelo que relaciona medios y fines, concatenindolos temporalmente, se obtienen planes. Si
se articulan todos 10s sectores sociales, el resultado es un plan social
global; si se centra en un sector, un plan sectorial.
Las politicas sectoriales, a su vez, no pueden enfrentar a1 mismo
tiempo y con igual intensidad todas las Breas problemiticas, ya que
esto excede la capacidad de accidn de cualquier gobierno. Por ello,
se seleccionan problemas, estableciendo Breas de concentracibn para
cuya atenci6n se elaborarin programas 10s que, a su vez, derivan en
proyectos.
Para analizar la evaluacibn resulta mBs conveniente plantear el proceso secuencial de toma de decisiones desde la perspectiva inversa,
esto es, comenzando por la unidad minima de ejecucibn, que son 10s
proyectos.
"Un proyecto es una empresa planificada que consiste en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas para alcanzar objetivos especificos dentro de 10s limites de un presupuesto y un periodo dados" (ONU, 1984). Es, por tanto, "la unidad m6s operativa dentro del proceso de planificaci6n y constituye el eslab6n final de dicho
proceso. Esti orientado a la produccidn de determinados bienes o a
prestar servicios especificos" (Pichardo, 1985: 22). Las organizacionesagente que tienen a su cargo la formulaci6n y ejecuci6n pertenecen
tanto del sector pGblico como a1 privado, y desarrollan sus actividades en el drea del proyecto. El lapso de implementaci6n de 10s proyectos normalmente fluctGa entre uno y tres aiios, per0 puede tener una
duracidn mucho mayor cuando son parte de un programa.

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Unprograma es un conjunto de proyectos que persiguen 10s mismos

objetivos. Establece las prioridades de la intervencicin, identifica y ordena 10s proyectos, define el marco institutional y asigna 10s recursos
a utilizar. Las organizaciones responsables de 10s programas son predominantemente pdblicas, per0 existen tambiCn instituciones privadas que operan dentro de 10s lineamientos trazados por 10s cirganos
de planificaci6n. El horizonte temporal de 10s programas es, en general, de uno a cinco aiios, aunque existen muchos que exceden largamente este period0 de vida.
Un plan es la suma de programas que buscan objetivos comunes,
ordena 10s objetivos generales y 10s desagrega en objetivos especificos, que van a constituir a su vez 10s objetivos generales de 10s programas. Determina el modelo de asignaci6n de recursos resultante de
la decisi6n politica. El plan escalona las acciones program6ticas en una
secuencia temporal acorde con la racionalidad tCcnica de las mismas
y las prioridades de atenci6n. Los responsables de su formulaci6n son
las Oficinas de Planificaci6n o sus equivalentes que funcionan como
un sistema nacional o sectorial y que siempre pertenecen a1 sector pdblico. El plan incluye la estrategia, esto es, 10s medios estructurales
y administrativos asi como las formas de negociacibn, coordinaci6n
y direcci6n. Su lapso de vigencia puede variar entre uno y veinte aiios.
La grhfica 5.1 presenta la 16gica de la evaluabilidad como resultado
de la insercibn de 10s programas y proyectos en el proceso de planificaci6n.
Anteriormente, se ha hecho referencia a la planificacicin en general. Sin embargo, cuando se trata de la planificacicin del Brea social
es imprescindible anotar que raramente existe algo que pueda denominarse "planificaci6n social global". Las prioridades m6s generales
se reducen, en la prActica, a la asignacibn de proporciones variables
del gasto pdblico social a 10s distintos sectores sociales.
Una vez ubicados en el campo de 10s sectores sociales, se cumple
la secuencia ldgica descripta antes: planes, programas y proyectos. Aun
cuando el plan estC ausente siempre existir6n 10s otros dos eslabones
de la cadena.

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11. OBJETIVOS Y METAS

a] E l concept0 de objetiuo

Conviene comenzar definiendo la imagen-objetivo: "es un modelo (y como tal, una simplificaci6n selectiva y voluntarists de la realidad planificada -la economia como un todo, la sociedad, [. . 1, etc.-) inserto en un determinado tiempo futuro. Puede coincidir o puede
discrepar de la imagen del objeto planificado que emerge del ejercicio
de la prognosis. La caracteristica esencial de la imagen-objetivo es su
racionalidad interna; vale decir, no es simplemente un conjunto ni
una suma de objetivos sino una construcci6n en que se han resuelto
10s problemas de coherencia entre objetivos distintos. Presupone por
tanto una armonizaci6n y ordenamiento de ellos" (Boisier, 1976: 89).
El "objetivo" es el estado en que aparece una variable en el modelo
imagen-objetivo (Boisier, 1976: 89), vale decir, es la situaci6n que se
desea obtener a1 final del periodo de duraci6n del proyecto, mediante
la aplicaci6n de 10s recursos y la realizaci6n de las acciones previstas.
Se ha destacado que existen objetivos "cuyo grado de instrumentalidad es cero (a 10s que, por tanto) podria Ilamirseles puros o finales. Por lo general, estin relacionados con juicios Cticos o estCticos y
por tanto dependen m5.s bien del observador que de su propia naturaleza" (Ahumada, 1965).

b] Tifios de objetiuos
Corresponde distinguir seis tipos de objetivos (de resultado y de sistema; originales y derivados; generales y especificos; Gnicos y mliltiples; complernentarios, competitivos e indiferentes; inmediatos y mediatos).
1) De resultado y de sistema. Hay diferentes tipos de objetivos. Unos
son explicitos, por cuanto manifiestan expresamente 10s prop6sitos buscados; otros son latentes, porque si bien no han sido enunciados son
igualmente perseguidos. Hay proyectos que se llevan adelante sin haber formalizado sus objetivos. En otros casos, aun habiendo objetivos
explicitos, existen otros no escritos que son de mayor importancia para el proyecto.
La distinci6n precedente estg vinculada a la de objetivos de resultado y objetivos de sktema. Los primeros buscan modificar alguna parcela de la realidad a travCs del impacto del proyecto; 10s otros, en cam-

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bio, se refieren a 10s intereses especificos de la organizaci6n ("sistema")

que tiene a su cargo la formulaci6n y puesta en prgctica del proyecto.
Las organizaciones se crean para manejar ciertos aspectos de la realidad y, para ello, sus directivos programan intervenciones y movilizan 10s recursos necesarios para ponerlas en prictica. Pero, a1 mismo
tiempo, surgen intereses que buscan asegurar la supervivencia organizacional y laboral, aumentar 10s recursos humanos, financieros y
de poder, etc. Este conjunto de objetivos subyacentes Ilega, en ciertas
circunstancias, a primar sobre 10s objetivos expresos. Asi, la organizaci6n puede fracasar en la obtenci6n de Cstos, per0 alcanzar 10s objetivos de sistema; o, a la inversa, puede que tenga Cxito con 10s objetivos para 10s que fue creada y con ello se torne inlitil, fracasando en
10s objetivos subyacentes.
Esto exige que la evaluaci6n analice la real vigencia de 10s objetivos declarados en 10s documentos del proyecto para apreciar si corresponden a 10s verdaderamente perseguidos.
it] Originales y derivados. Los objetivos originales constituyen el prop6sito central del proyecto. Por ejemplo, un progrma nutricional puede tener objetivos nutricionales, que son 10s originales, y educacionales, que son d'erivados y han surgido como consecuencia de haberse
adoptado aquellos. En el caso citado, se asumen objetivos educacionales a1 comprobar que el mejoramiento del estado nutricional de 10s
beneficiarios de menores ingresos (disminuci6n de la desnutrici6n aguda) trae aparejada una mejora en el rendimiento escolar.
iii) Generales y espec$cos. Los objetivos generales, dado su propio caricter, suelen ser vagos y, por ello, de dificil ejecuci6n y evaluaci6n.
Tienen que ser traducidos en otros de mayor concreci6n, llamados
objetivos espec$cos, que pueden operacionalizarse con menos dificultad y son tambiCn rnis ficilmente evaluables.
El conjunto de 10s objetivos adopta la forma de una "cadena", desde
aquellos m i s generales a 10s rnis especificos. Esto implica que adernis de la coherencia 16gica en la desagregaci6n, debe existir tambiCn
coherencia "real", esto es, congruencia entre la 16gica deductiva y
el comportamiento de la realidad.
iu) ~ n i ; o s mtiltiples. Es usual que 10s proyectos tengan rnis de un
objetivo, y que Cstos sean de naturaleza diferente. La 16gica subyacente a la existencia de proyectos con objetivos mliltiples es que Cstos tienen por lo menos algfin grado de complementariedad. Esto es, existen externalidades positivas derivadas de que la consecuci6n de uno
0 m6s objetivos incrementan la probabilidad de alcanzar el o 10s otros.
No puede descartarse a priori que en el mismo proyecto existan

i .

I'

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EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

-como se ver6 a continuacibn- objetivos que sean competitivos entre

si. AdemAs, la existencia de objetivos mfiltiples puede dificultar tanto
la selecci6n de Ias actividades del proyecto como su posterior evaluaci6n.
u ) Complementorios, competitivos e indiferentes. Los objetivos son complementarios cuando alcanzar uno de ellos implica la consecucidn de 10s
otros o incrementa la probabilidad de lograrlos. En 10s competitivos,
por el contrario, lograr alguno implica sacrificar o dificultar 10s otros.
Los objetivos son indiferentes cuando la consecuci6n de uno no altera
la probabilidad de tener Cxito con 10s demis.
El problema se plantea cuando un proyecto tiene varios objetivos
competitivos entre sf. Esto obliga a definir prioridades que se expresan en el modelo de asignaci6n de 10s recursos del proyecto (vCase capitulo ll).
vz] Inmediatosy mediatos. Inmediatez o mediatez son criterios relativos, que dependen de la naturaleza, caracteristicas, escala y fines perseguidos por el proyecto. De alli que una definicidn rigurosa de tales
tCrminos sea extremadamente dificil. Sin embargo, la evaluaci6n exige medir el grado en que se estin alcanzando 10s objetivos Gltimos
del proyecto. Por ello hay que definir objetivos inmediatos e intermedios, a travCs de 10s cuales pueda conocerse tanto la direcci6n como
el grado de avance alcanzado por el proyecto. En tal sentido, puede
decirse que objetivos inmediatos son aquellos que se pretende lograr en
el corto plazo, mientras que mediatos son 10s que se ubican en el mediano o largo plazos.

61

Concepto de meta

La meta puede definirse como "un objetivo temporal, espacial y cuantitativamente dimensionado" (Boisier, 1976: 88). Por lo tanto -como
decia Ahumada- un objetivo (reducci6n de la malaria) a1 que "se
ha @ado el sujeto de la acci6n (el Estado Apure), se ha cuantificado
el objetivo (reducci6n en 10%) y se ha determinado un plazo para
alcanzarlo (dos arios)" se llama meta (Boisier, 1976: 88).
Es precis0 distinguir las metas del proyecto de las normas tCcnicas
de implementacibn. Las primeras corresponden a1 proceso de cuantificaci6n de 10s objetivos, como se dijo anteriormente. Las normas (que
err6neamente suelen ser llamadas "metas") en realidad son 10s requerimientos tCcnicos que deben cumplirse para alcanzar el objetivo.
Las metas de un programa nutritional-escolar 3erian 10s niveles de

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91

cobertura que el programa pretende alcanzar para el tip0 de asistencia alimentaria definido para la poblaci6n-objetivo. Por otra parte,
cada tipo de asistencia alimentaria tiene normas de implementacibn
que se expresan en la cantidad de calorias y proteinas que deben entregarse para cubrir 10s requerimientos alimentarios que previ: el
programa.

La definici6n de las metas incluye la determinaci6n del conjunto de

personas a1 que se destina el proyecto, lo que se denomina poblaci6nobjetivo, poblaci6n-meta, grupo meta, o grupo focal. Las mediciones
de la evaluaci6n se realizan sobre individuos o grupos de individuos
que poseen en comiin algGn atributo, carencia o potencialidad que
el proyecto pretende cubrir o desarrollar. Una vez establecida la poblaci6n y su localizaci6n espacial se pueden determinar 10s diseiios alternativos disponibles para la evaluaci6n.
El proyecto se concibe para 10s beneficiarios directos. Los indirectos
son una categoria de personas que recibe impactos positivos de la realizacibn del mismo aun cuando su situaci6n no haya sido tenida en
cuenta en el momento de la toma de decisiones.
Sobre 10s beneficiarios conviene recordar el ejemplo proporcionado por Rivlin respecto a un proyecto de investigaci6n sobre el tratamiento del cbncer. En 61, 10s beneficiarios directos serian aquellos enfermos que de producirse el hallazgo, podrian curarse; 10s beneficiarios
indirectos se identificarian con quienes a1 saber de la existencia de un
remedio, le tienen menos miedo a la enfermedad. Se trata aqui de
un beneficio indirect0 de naturaleza intangible no cuantificable per0
que, dada su importancia, debe ser tenido en cuenta en la evaluaci6n.
Cabria agregar que habri casos en que las ventajas (o parte de ellas)
recaerfin en beneficiarios indirectos legitimos, esto es, aquellos no considerados expresamente como poblaci6n-objetivo, per0 cuyo favorecimiento concuerda con el "espiritu" del proyecto. Es el caso de la transferencia monetaria implicita en beneficio de las familias que se produce
a consecuencia de la entrega de alimentos a escolares.
En otros casos, en cambio, habr.5 beneficiarios indirectos ilegitimos. Muchos programas de desarrollo rural integrado han beneficiado a
agricultores medios y grandes, a1 usufructuar obras construidas para
ayudar a pequerios productores rurales. Es evidente que no era eso
lo buscado con el proyecto.

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De 10s proyectos derivan tambitn "beneficios pliblicos". En una

campaiia de vacunaci6n masiva contra la viruela, 10s beneficiarios directos son 10s vacunados; 10s indirectos, las empresas que proporcionaron las vacunas y obtuvieron por ello un ingreso (beneficio secundario) y, por fin, resulta un beneficio para el conjunto de la sociedad
resultado de la menor probabilidad de epidemia.

IV. EFECTOS E IMPACT0

"Efecto es todo comportamiento o acontecimiento del que puede razonablemente decirse que ha sido influido por algGn aspect0 del programa o proyecto" (Bond, 1985). Por definicibn, dados sus objetivos
de resultado, un proyecto debe tener efectos buscados, previstos, positivos y relevantes. Sin embargo, pueden haber efectos "no buscados" que sean, a1 mismo tiempo, previstos, positivos y sumamente
relevantes desde el punto de vista de la organizacicin (sistema) que
tiene a su cargo el proyecto.
Hay que diferenciar objetivos y efectos. Los objetiuos, como se
vio oportunamente, constituyen la situaci6n (estado deseado) que
se pretende alcanzar con la realizaci6n del proyecto. Vale decir,
se ubican temporalmente antes de la realizaci6n del proyecto y son
fijados seglin 10s valores sustentados por sus diseiiadores. En cambio, 10s efctos constituyen resultados de las acciones llevadas a cab0
por el proyecto y, por tanto, se verifican durante o despubs del mismo. Podrian incluso distinguirse efectos o productos intermedios
(que tienen lugar durante la realizaci6n del proyecto) y finales (la
transformaci6n verificada en la poblaci6n objetivo que puede atribuirse
al proyecto).
Si bien la distinci6n anterior es vfilida, resulta conveniente prestar
atencicin tambiCn a la relacidn que existe entre objetivos y efectos. Hay
efectos bucados, vale decir, aquellos que inicialmente se pens6 alcanzar
con el proyecto y que, por ello, se previeron como objetivos. Hay otros
no buscados, per0 que acaecieron como consecuencia de la realizaci6n
del proyecto.
Por definicibn, 10s efectos buscados tienen que ser preuistos (ya que
no se puede buscar o desear lo que se desconoce) y tambitn tienen
que ser positiuos (por cuanto no seria 16gico elaborar proyectos para
lograr resultados negatives a la luz de la imagen-objetivo).

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EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

Los efectos no buscados pueden haber sido previstos en el momento de diseiiar el proyecto, siendo positivos cuando se trata de consecuencias no centrales para 10s prop6sitos planteados per0 valiosas
por otras consideraciones, o negatiuos cuando pueden influir sobre el
posible txito del proyecto. En este liltimo caso se tratarfi de minimizar su impacto.
Tambitn habrfi efectos no previstos, sea por limitaciones del conocimiento disponible, sea incluso por desinformacidn de quienes elaboraron el diseiio.
La evaluaci6n que acompaiia a1 proceso de operaci6n permite aprovechar las externalidades positivas de estos efectos y minimizar, al mismo tiempo, 10s efectos no previstos que comprometen el logro de 10s
objetivos.

b] Impacto
El impacto se define como un resultado de 10s efectos de un proyecto
(ONU, 1984). La determinaci6n del impacto exige el establecimiemlto
de objetivos operacionales y de un modelo causal que permita vincular el proyecto con 10s efectos resultantes de su implementaci6n.
Bond (1985) distingue 10s resultados brutos (RB)que son 10s cambios
que se observan en la poblacidn objetivo desputs que el proyecto ha
estado funcionando durante un tiempo suficientemente largo para que
tales modificaciones Sean observables. Los resultados netos (RN)son las
alteraciones en el grupo meta que pueden atribuirse Gnica y exclusivamente a1 proyecto. Esto exige la eliminaci6n de 10s efectos externos
(EE), lo que se logra mediante la aplicaci6n del modelo experimental
o sus derivados (vtase capitulo 7).
Se tiene entonces: RB
Por lo tanto,
RN

= RN
= RB

EE

- EE

El resultado net0 es equivalente a1 impacto.

V. INSUMOS, PROCESOS Y RESULTADOS

Los conceptos que se utilizan en evaluaci6n han sido desarrollados por

la economia con relacicin a la funci6n de producci6n que vincula recursos, insumos, procesos y productos.

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Los recursos son el stock que se ha previsto para la realizaci6n de una

actividad, con la que se espera obtener determinados productos y alcanzar 10s objetivos de un proyecto.
Los znsumos son flujos asociados a dichos stocks, que se utilizan en
el proceso de implementaci6n del proyecto. Constituyen 10s elementos necesarios para conseguir un resultado.
Los procesos est6n constituidos por el conjunto de actividades que
se realizan para tratar de alcanzar el objetivo buscado.
Los productos son 10s resultados concretos de las actividades desarrolladas a partir de 10s insumos disponibles. Se$n su caricter de materialidad pueden distinguirse bienes producidos (o resultados materiales) y servicios prestados (Lbpez, 1985).
Puede haber productos intermedios que sean insumos de otra actividad. Asi, el agua de riego es un producto de un proyecto de irrigaci6n y un insumo para aumentar la producci6n agricola.
Se suele distinguir a 10s productos de 10s efectos y del impacto. Los
efctos resultan de la utilizaci6n de 10s productos del proyecto. Aparecen durante el proceso de implementaci6n pero, habitualmente, no
se producen en su totalidad mientras el proyecto no haya alcanzado
su pleno desarrollo, aun despuCs de su terminaci6n (ONU, 1984). Un
ejemplo de ellos puede ser el increment0 de la cobertura escolar como
resultado del aumento de la infraestructura fisica y del mejoramiento
de 10s mCtodos pedagbgicos.
El impacto es consecuencia de 10s efectos de un proyecto. En este
sentido, expresa el grado de cumplimiento de 10s objetivos respecto
a la poblaci6n-meta del proyecto. El impacto puede ser medido en distintas unidades de anilisis: la del individuo o grupo familiar, o en
distintos agregados societales (comunitario, regional, nacional).
El tipico circuit0 insumos-procesos-productos puede ser enriquecido incorporando la noci6n de estructura.
La estructura es la organizaci6n relativamente estable de distintos
tipos de recursos para alcanzar 10s fines del proyecto. En ella se distinguen 10s recursos y la organizaci6n.
Debe destacarse que el tCrmino "recursos" ha sido definido anteriormente de una forma diversa. Sin embargo, en muchas ocasiones,
se lo utiliza como sin6nimo de insumos. La diferencia estriba en que
"recursos" se usa en el marco de una organizaci6n relativamente estable (como la de 10s efectores de salud), mientras que "insumos" suele
vincularse a procesos que carecen de permanencia. De ahi que el primer concepto estC mis asociado a proyectos permanentes y el segundo a aquellos que tienen una existencia m i s precaria.

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

95

Lo dicho permite precisar la idea de proceso: se refiere a las funciones y operaciones que se llevan a cab0 dentro y por la estructura, como medio de obtener ciertos productos para lograr 10s efectos y conseguir 10s impactos perseguidos.
La distinci6n entre producto, efecto e impacto depende de la naturaleza y de 10s objetivos especificos del proyecto. Por ejemplo, una
radiografia es un producto intermedio para lograr un diagn6stico que
permita obtener como efecto la curaci6n del paciente. Esto se da dentro de una estructura que es un efector de salud. El proceso estd constituido por el conjunto de procedimientos, mCtodos y actividades mediante 10s que se realiza la atenci6n del paciente. El impacto deberia
ser medido en forma agregada, expresando el mejoramiento del estado de salud en 10s distintos imbitos en que el prograrna se lleva a cabo.
Las actiuidades son acciones que permiten generar un producto determinado y, por lo general, son repetitivas aunque no continuas.
Cuando una acti17ida.d es permanente y su suspensicin interrumpe un
proceso dentro de la estructura se est6 frente a una funci6n y no a
una actividad (Hernindez Orozco, 1986).
TambiCn se suele definir a 10s productos, efectos e impactos de un
proyecto en funci6n de la jerarquia de objetivos de 10s mismos. Esto
es, objetivos de corto, mediano y largo plazos. La capacitaci6n de extensionistas agricolas constituye un producto intermedio para mejorar la calidad del servicio de extensi6n (producto) que, a su vez, persigue aumentar la produccidn agricola (efecto). La finalidad seria
mejorar las condiciones de vida de lcs beneficiaries de un programa
o proyecto (impacto). Estos cambios se pueden apreciar en la situaci6n de 10s individuos (cambios en el ingreso, la vivienda, la salud)
o en el agregado comunitario, rexional o nacional, donde se da una
alteraci6n de las relaciones socioecon6micas (ONU, 1984).
El proceso del proyecto se esquematiza en la grifica 5.2.

VI. COBERTURA

Dado que buena parte de 10s proyectos sociales tienen como objetivo
proveer servicios a un grupo focal, un concepto esencial para determinar su alcance es la cobertura. Los servicios del proyecto se prestan
para satisfacer las necesidades del grupo focal.
Ellas no deben confundirse con la demanda por dicho servicio, que
puede ser efectiva o potencial. La demanda efeGtiua expresa la existencia de capacidad de pago para satisfacer las necesidades a travks del

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

mercado. En el caso de 10s servicios sociales, que no necesariamente

tienen un precio determinado por su costo de produccicin, puede considerarse que su demanda efectiva estA representada por el conjunto
de solicitudes de dicho servicio.
La demanda potential para el proyecto (o servicio) depende de la
capacidad para llegar a la poblaci6n-objetivo definida para el misrno.
~ s t a a, su vez, es funci6n tanto de una oferta adecuada en cantidad
y calidad en relaci6n a1 tamafio y las carencias del grupo a servir (disponlbilidad de 10s recursos), como de la accesibilidad en sus distintas dimensiones (econ6mica, social, espacial y cultural) (Pab6n Lasso, 1985).
La cobertura es la proporci6n que existe entre la poblaci6n que forma parte del grupo meta, tiene la necesidad y recibe 10s servicios dividida por la poblaci6n total del grupo meta que tiene la necesidad
que el proyecto pretende atender.
Hay varios problemas involucrados en la determinaci6n de la cobertura. La solucibn de 10s mismos exige una previa clarificaci6n conceptual. La grAfica 5.3 destaca las diferencias existentes entre cobertura y otros conceptos, y permite reflexionar sobre el gasto en la
implementaci6n del proyecto.
La cobertura es igual a k/b, y hay que diferenciarla de la extensidn
de uso, igual a d/a.
El gasto total del proyecto (D) es funci6n de la rnagnitud de la poblaci6n que recibe 10s servicios del mismo. En la grAfica 5.3 corresponde a1 Area d.
Una parte de ese gasto total (D') se destina a la poblaci6n que necesita, recibe 10s servicios del proyecto y forma parte de la poblaci6nobjetivo, que estB representada por la superficie k.
Por liltimo, el gasto (D"), constituido por el costo de la prestaci6n
de 10s servicios a quienes no son parte de la poblaci6n-objetivo del
proyecto o estBn inadecuadamente incluidos en la misma Cf), estti indicada en el Brea d - k, que es igual a f + g + j de la grifica 5.3.
De lo anterior puede deducirse lo siguiente:

* D'ID
* D"/D

=
=

proporci6n de 10s gastos del proyecto segirn sus objetivos.

proporci6n de 10s gastos del proyecto subutilizados o que
se pierden como resultado de la mala selecci6n de la poblacibn beneficiaria o de errores en el disefio o implementaci6n de la prestaci6n de 10s servicios.

A continuaci6n se ejemplificard el contenido de la grAfica 5.3, recurriendo al ejemplo de un programs de comedores escolares aue tiene

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

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100

EL LENCUAJE DE LOS PROYECTOS

El grupojest5 constituido por la poblaci6n que no ha sido definida

como grupo focal ni tiene necesidades alimentarias insatisfechas per0
que recibe 10s servicios del programa. Es el caso de alumnos asistentes a cornedores escolares instalados en escuelas que atienden a una
clientela de clase media, que son gratuitas o subvencionadas por el
Estado, y que no se autoexcluyen de las prestaciones.
El grupo k es la poblaci6n legitimamente usuaria del proyecto por
ser el grupo objetivo, tener necesidades alimentario-nutricionales insatisfechas y utilizar 10s servicios que se le brindan. Deberia buscarse
que la poblacidn usuaria se superponga con la poblaci6n-objetivo y
que Csta, a su vez, abarque a 10s sectores con las necesidades insatisfechas que presenten un mayor grado de urgencia.

El proyecto requ ere alimentos para suplementar o complementar la

nutricicin, o camaq de hospital para prestar 10s servicios de salud. No
quiere decir que elos realmente Sean utilizados. La utilizacidn es el uso
efectivo que se Ftace de un recurso que se encuentra disponible
y, en este sentido, podria definirse un coficiente de utilizacidn como la
relaci6n existente entre 10s recursos efectivamente utilizados y 10s recursos disponibles para una actividad del prograrna en cierta unidad
de tiernpo (Pab6n Lasso, 1985).
Si U es el coeficiente de utilizaci6r1,

,y
donde URU
URD
UT

=
=
=

------URU x U T
URD

unidad de recurso utilizado

unidad de recurso disponible
unidad de tiempo

En el caso de un servicio de salud, el coeficiente de utilizaci6n de

las camas hospitalarias estaria definido de la manera que sigue:
Coeficiente de
utilizaci6n
de camas hospitalarias

Camas ocupadas por unidad de tiempo

Camas disponibles por unidad de tiempo

101

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

VIII. PRODUCTIVIDAD

La productividad se deriva de la relaci6n existente entre un productc y

un insumo. Depende, por lo tanto, de la tecnologia, la organizacibn,
el comportamiento de 10s actores sociales involucrados, etcCtera.
Como el producto, normalmente, es consecuencia de la combinaci6n de varios insumos, la productividad suele referirse a la contribuci6n de cada uno de ellos en la generaci6n del resultado. Siempre se
hace referencia a la unidad de tiempo en que se aplica el insumo.
Suele diferenciarse la productividad (Pr) del rendimiento (Re), en
funci6n de dos conceptos ya mencionados: la disponibilidad u &fa, y
la utilizacidn.
Si el producto es un servicio, la productividad es igual a1 nfimero
de prestaciones realizadas (PR) sobre la unidad (o unidades) de recursos disponibles (URD) por unidad de tiempo ( U T ) (Pab6n Lasso,
1985):
Pr

PR
--URD

x UT

El rendimiento es igual a1 nfimero de prestaciones realizadas sobre

la unidad de recurso utilizada (URU) por unidad de tiempo.

Re

PR x
--URU

UT

Analizando la productividad y el rendimiento pueden extraerse conclusiones sobre 10s requerimientos necesarios para mejorar el proyecto: incrementar 10s recursos fisicos o aurnentar la "optimalidad" del
factor trabajo (mayor nrimero de servicios personales de la misma calidad), lo que es complejo, porque depende tanto de factores objetivos (la organizacibn y administraci6n del proyecto) como subjetivos
(grados de motivaci6n de 10s actores intervinientes).
La utilizaci6n plena de la capacidad instalada potencial (optimalidad) de un consultorio mCdico supondria que el nfirnero de horas contratado para la consulta de 10s rnCdicos fuera igual a1 nfimero de horas trabajadas por Cstos en la consulta. Este segundo tCrmino es
habitualmente, menor a1 primero, por lo cual la productividad es inferior a1 rendimiento (Pab6n Lasso, 1985)
Dado que 10s numeradores de las relaciones definicionales (1) Y (2)
son iguales y que, por definicibn, URD 2 URU.

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EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

PR
PR
2
URU
URD

Luego,

o, lo que es lo mismo, Re 2 Pr
El rendimiento es mayor o igual que la productividad. Dado que
el c6lculo de la productividad es mucho m6s f6cil de efectuar que el
del rendimiento, si la productividad es aceptable de acuerdo con 10s
patrones vigentes, no es necesario calcular el rendimiento, que siempre ser6 mayor o igual (Pab6n Lasso, 1985).
Por otra parte, relacionando (1) y (2) se tiene lo siguiente:

PY

-=

Re

-URU
=u
URD

En dicha ecuaci6n U es el coeficiente de utilizacicin, tal como fue

definido en el punto 7 de este capitulo. De ello se desprende que:

Y, por tanto, el aumento de Pr se puede lograr sea a trav6s del incremento de U, sea (alternativa o complementariamente) aumentando Re.

IX. EFICACIA

La razdn liltima del proyecto es producir carnbios en alguna parcela

de la realidad, solucionar un problema social, o prestar un servicio
a un subconjunto poblacional determinado. Operacionalmente, la eficacia es el grado en que se alcanzan 10s objetivos y metas del proyecto
en la poblacicin beneficiaria, en un period0 determinado, independientemente de 10s costos que ello implique.
La definici6n presentada tiene dos notas fundamentales: metas y
tiempo. La programaci6n se realiza sobre la base de normas est6ndares que han determinado la asignaci6n de recursos para el logro de
las metas.
Siguiendo a HernLndez Orozco (1986) se utilizari la siguiente notaci6n:

L
M

=
=

unidades de meta logradas

unidades de meta pro'gramadas

EL LENCUAJE DE LOS PROYECTOS

T, = tiempo real para llegar a1 logro obtenido

Tp = tiempo planeado para alcanzar la meta total
A = eficacia

Los resultados que se obtengan deben interpretarse de la manera

que sigue:
Si A
Si A
Si A

>
=

<

1, el proyecto es m i s que eficaz;

1, el proyecto es eficaz;
1, el proyecto es ineficaz.

En cada una de las relaciones anteriores se supone que la programaci6n est9 correctamente realizada. Si 10s estindares son inadecuados o 10s c ~ c u l o de
s tiempo errcineos, las metas resultarin arbitrarias
y, por lo tanto, el c6lculo del grado de eficacia en alcanzarlas tendrii
la misma validez que el de 10s tiempos y metas a partir de 10s cuales
se la ha determinado.
Un ejemplo permitir6 aclarar lo expue5to. Se trata de un programa destinado a atacar el ma1 de Chagas. Este tiene como vector a la
vinchuca, insect0 que prolifera sobre todo en 10s ranchos y construcciones precarias del Brea rural. Para disminuir la incidencia de esta
enfermedad, la meta es desinfectar 2 000 casas rurales, agrupadas en
caserios de una zona deprimida del pais. El tiempo previsto para la
realizacicin de tal actividad fue de 22 semanas y se calcul6 un costo
total de $12 por casa desinfectada. A las 15 semanas de iniciadas las
acciones se verific6 que habian sido tratadas 1500 viviendas y el cost0
unitario habia resultado ser $14.
Con estos datos puede construirse el cuadro 5.1. Si se aplica la f6rmula definida para la eficacia, se tiene:

L.Tp
1500x22
M . Tr
2 000 x 15

1.10

Dado que A es mayor que 1, las actividades del programa estin

siendo m9s eficaces que la programaci6n realizada. En este caso se
ha elevado la eficacia en 10% por unidad de tiempo.
El resultado anterior se torna m6s evidente si se lo interpreta desde
una 6ptica complementaria: la relacicin de desinfecci6n programada

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

fue de 2 mil casas en 22 semanas, lo que da aproximadamente 91 casas

por semana. La relacidn de desinfeccidn real alcanz6 a 1 500 casas
en 15 semanas, a un promedio de 100 casas semanales. Tal como se
afirm6, la ejecuci6n fue 10% superior a la programaci6n realizada.

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

C,
Cp
B

=
=

costo real
costo programado
eficiencia

X. EFICIENCIA

El concepto de eficiencia puede considerarse desde dos perspectivas

complementarias: si la cantidad de producto estd predeterminada, se
persigue minimizar el costo total o medio que se requiere para generarlo; si el gasto total estd fijado de antemano, se busca optimizar la
combinacidn de insumos para maximizar el producto.
El caso presentado permite ejemplificar lo dicho. Si el objetivo del
programa es desinfectar 2 mil casas, el andisis de la eficiencia busca minimizar el costo por casa desinfectada. Alternativamente, puede suceder
que para el mismo objetivo no se establezca una meta en casas sin0
que asigne un monto dado de recursos. Si se destinaron $24 000 para
tal propdsito, se pretende maximizar el niimero de casas desinfectadas
con el presupuesto disponible.
El concepto de eficiencia se utiliza predominantemente en el andlisis financier0 y tiene un parentesco cercano con la nocidn de dptimo.
Este se refiere a las cantidadesfisicas minimas de recursos requeridos para generar una cierta cantidad de producto, asumiendo una tecnologia constante. Cuando se introduce el costo de 10s insumos, se homogeniza esta dimensi6n y se pasa a la consideracicin de la eficiencia.
Los insumos requeridos por un proyecto pueden expresarse en
unidades monetarias. A partir de ello, la eficiencia puede definirse
como la relacidn existente entre 10s productos y 10s costos de 10s
insumos. Por lo tanto, el resultado serd siempre el costo de una unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad
de tiempo.
Eficiencia y productividad son conceptos semejantes, dado que relacionan recursos con resultados. Pero la productividad considera 10s
recursos en tanto unidades fisicas (lo mismo que el dptimo en el anaisis econdmico), mientras que la eficiencia traduce 10s insumos a unidades rnonetarias.
Retomando el andlisis anterior y recurriendo a la misma notacidn,
hay que considerar dos conceptos adicionales para definir formalmente
la eficiencia:

Anhlogamente a lo planteado para la eficacia, se tiene que:

Si B
Si B
Si B

>
=

<

1, el proyecto es mhs que eficiente,

1, el proyecto es eficiente,
1, el proyecto es ineficiente,

Aplicando esta f6rmula a1 ejemplo del achpite anterior, resulta lo

siguiente:

1.

Ello significa que las actividades del programa tienen un 94.29%

de eficiencia. 0, lo que es lo mismo, ellas se est6n ejecutando con
5.7 1%, de ineficiencia relativa a su programaci6n original.
Este resultado tiene las mismas restricciones que se apuntaron con
relaci6n a la eficacia.
Las relaciones algebraicas antes expuestas tienen limitaciones, como las siguientes:
i] Los resultados obtenidos aplicando las formas de cdculo presentadas tienen la misma validez que la programacidn que les sirve de
marco, ya que Csta es el patrdn de comparaci6n que permite determinar tanto la eficacia como la eficiencia. Las conclusiones que se obtengan tendrdn idCnticos alcances y restricciones que el patr6n utilizado.
ii] Los proyectos (o actividades) que persiguen 10s misrnos objetivos s610 son cornparables si tienen la misma programaci6n comlin.
En caso contrario, se estarian realizando comparaciones sin contar con
un denominador comGn.
iii] La eficiencia y la eficacia pueden y deberi ser determinadas en
cada nivel del proyecto, midiendo el grado de racionalidad en la asignaci6n de recursos en cada uno de ellos. Por lo mismo hay que deter-

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS

107

minar las correspondientes a las actividades realizadas para alcanzar

10s productos y 10s objetivos intermedios. Un alto grado de eficacia
y eficiencia en objetivos y metas intermedias es una condici6n necesaria per0 no suficiente para la consecuci6n de 10s objetivos finales. En
el ejemplo utilizado podria suceder que las actividades de desinfecci6n fueran muy eficaces y eficientes, per0 aun cuando se las determinara mediante una adecuada programacicin, el impacto del proyecto
podria ser bajo o inclusive nulo si, por ejemplo, la desinfecci6n no
se realizara regularmente.
iu] Las expresiones algebraicas de A y B son adecuadas para medir
la eficacia y la eficiencia de actividades especificas de 10s proyectos o
servicios sociales, a condici6n que la experiencia acumulada haya permitido una normatizaci6n vslida. No constituyen, en mod0 alguno,
una metodologfa para la evaluacibn de proyectos sociales, tema que
serB desarrollado mAs adelante.
Dadas las restricciones apuntadas, cabe preguntarse si se justifica
la inclusi6n de las nociones de eficacia y eficiencia. Las razones bisicas para hacerlo estgn, por un lado, en que se trata de conceptos esenciales en la evaluaci611, lo que exige su clarificaci6n y definici6n operational; y, por otro, en que dentro deI marco previamente definido,
ambas resultan herramientas Gtiles para establecer el grado de-racionalidad en la asignaci6n de recursos en actividades de proyectos sociales.

XI. EFECTIVIDAD

Se dice que la efectividad constituye la relaci6n entre 10s resultados

y el objetivo.
Efectividad

Resultados
Objetivos

En forma mAs genCrica se ha dicho que "efectividad es un t6rmino

que se usa frecuentements para expresar el logro concreto o las acciones conducentes a ese logro concreto de 10s fines, objetivos y metas
deseadas" (L6pez, 1985).
La efectividad tiene dos dimensiones se@n 10s fines perseguidos
por el proyecto. Es la medida del impacto (que se analizarii en el cap{tulo 7) o el grado de alcance de 10s objetivos (capitulo 9). La distinci6n de ambas dimensiones permite realizar el AnBlisis Costo-

108

EL LENGUAJE DE LOS PROYECTO

i
i
I

Efectividad (ACE) (vkanse capitulos 11, 12 y 13). El ACE tiene por finalidad determinar el grado de eficacia y eficiencia relativo de distintas alternativas de un mismo proyecto o de diferentes proyectos que
persiguen los mismos objetivos.

CAP~TULO6

TIPOS DE EVALUACION

1
I

!
i

No todas las evaluaciones son iguales. Pueden establecerse diferencias entre ellas seglin variados criterios, tales como el tiempo de su
realizaci6n y 10s objetivos que persiguen, quiknes las realizan, la naturaleza que poseen, la escala que asumen y 10s decisores a 10s que
van dirigidas.

I. EN FUNCION DEL MOMENTO EN QUE SE REALIZA

Y LOS OBJETIVOS QUE PERSIGUE

En la construcci6n de tipologias de evaluaci6n es posible distinguir

las tradiciones de diferentes disciplinas (sociologia, ciencias de la educacicin, etc.). Cuando las raices se encuentran en la economia, la distincicin clhsica es entre evaluaci6n ex ante y ex post. La primera se realiza previo a1 comienzo del proyecto, tomando en cuenta factores
anticipados en el proceso decisorio. La segunda se lleva a cab0 cuando el proyecto ya esth en ejecuci6n o ha concluido y las decisiones se
adoptan a base de 10s resultados efectivaniente alcanzados.

a ] Evaluacidn ex ante

Tiene por finalidad proporcionar criterios rationales para una crucial

decisi6n cualitativa: si el proyecto debe o no implementarse. TambiCn permite ordenar 10s proyectos segiin su eficiencia para alcanzar
10s ob~jetivosperseguidos. '
Tanto el angisis costo-beneficio (ACB)como el anAlisis costoefectividad (ACE) son metodologias aptas para la evaluaci6n ex ante.
Sin embargo, el ACB es mhs adecuado para analizar proyectos econdmicos y el ACE presenta maydres potencialidades para la evaluacidn de proyectos sociales (vkanse capitulos 10 y 11).