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Antonio Cidoncha Martn

TEMA 1
El PROCESO DE INTEGRACIN: DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS A LA UNIN EUROPEA.
Fuentes:

Esquema de los profesores de Derecho Internacional Pblico.


Manual de Araceli Mangas y Diego J. Lin.

Observacin: las notas a pie de pgina son informativas (no entran para
el examen).
1. INTRODUCCIN.
1.1. Antecedentes histricos.
Punto de partida:
Despus de la segunda guerra mundial, Europa qued dividida ideolgica
(poltica y militar) en dos bloques contrapuestos (gobernados por dos
superpotencias: USA y URSS), y rota econmica y moralmente por los horrores
de la guerra. La necesidad de resucitar la idea de unidad europea era ms
urgente que nunca.
Principales antecedentes:
- Discurso de Winston Churchill.
Es opinin comn ver el punto de partida del proceso de integracin en el
clebre discurso de Winston Churchill en la Universidad de Zurich del 19
septiembre de 1946, en el que alienta el desarrollo de los movimientos
europestas y la creacin de una organizacin regional europea (un Consejo de
Europa), que considera compatible con la recin creado ONU (y en la que,
curiosamente, el Reino Unido no participar debido a sus fuertes intereses
econmicos coloniales).
- Movimientos pro-europestas: reconstruccin del espacio europeo por medio
de la accin colectiva.
En los aos siguientes surgen movimientos pro-europestas de diverso signo
(el Movimiento Europa Unida, fundado por el propio Churchill en 1947; el
Consejo Francs para la Europa Unida, asociado al nombre del profesor Ren
Courtin, etc.). Estos movimientos buscan reconstruir el espacio europeo desde
corrientes distintas: la defensora de una unin flexible tipo Commonwealth
britnicos-, la defensora de una federacin europea sensu stricto franceses,
italianos, holandeses y algunos suizos- y, por ltimo, la defensora de un
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federalismo funcional o sectorial preconizada por quienes entendan que la
implantacin de un federacin europea era algo prematura-.
- El Plan Marshall y la creacin de la OECE.
El ao 1947 fue el arranque de la integracin europea efectiva, pero al mismo
tiempo de su limitacin en el espacio (Europa Occidental). El 5 de junio de
1947, el general Marshall, secretario de Estado norteamericano, ofreca a
Europa (incluida la URSS, excluidas Alemania y Espaa), una ayuda
econmica gratuita sin precedentes, con la nica condicin de que los distintos
Estados se pusiesen de acuerdo para elaborar un programa comn de
reconstruccin y distribuir adecuadamente los fondos. La URSS se neg a
participar en la oferta, arrastrando con ella a los pases satlites del Este
(decisin que supuso el comienzo de la divisin de Europa). Sin embargo,
diecisis Estados europeos se reunieron el mes siguiente y decidieron
gestionar en comn la ayuda americana mediante la creacin de la
Organizacin Europea de Cooperacin Econmica (OECE, 16-4-1948), en la
que Alemania ingresar en 1949 beneficindose del Plan Marshall, que
contribuy decisivamente al milagro alemn1.
- El Congreso de Europa: cooperacin intergubernamental (Reino UnidoConsejo de Europa) versus integracin (Francia-CECA).
Entre los das 7 y 10 de mayo de 1948 se celebr en La Haya el comnmente
llamado Congreso de Europa. En esta Asamblea se enfrentaron las dos
grandes corrientes europestas que hoy en da persisten: los partidarios de una
mera cooperacin intergubernamental (los unionistas, cuyo ncleo eran los
britnicos) y los defensores de una integracin de carcter federal (los
federalistas, especialmente numerosos en las delegaciones francesa,
italiana, belga y holandesa, as como entre los sindicalistas). Estas dos
corrientes desembocaron en la creacin de organizaciones distintas: por una
parte, la creacin del Consejo de Europa (el 5-5-1949) daba satisfaccin a la
primera corriente, que no deseaba hacer cesin alguna de soberana con la
creacin de instituciones internacionales dotadas de poderes importantes, tan
slo una cooperacin intergubernamental estrecha y permanente mediante
instituciones con poderes consultivos; por otra parte, las corrientes federalistas,
partidarias de la cesin de soberana y, por tanto insatisfechas con el Consejo
de Europa, encontraron un cauce en la propuesta francesa de creacin de la
CECA (Comunidad Europea del Carbn y del Acero), que inicia el proceso de
integracin europea.
1.2. La creacin de las Comunidades Europeas.
1.2.1. La CECA.
- La Declaracin Schuman de 1950.
1

La OECE se transform en 1960 en una nueva organizacin internacional, la OCDE


(Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico), que ya no es puramente
europea, pues forman parte de la misma 33 pases industrializados de todo el planeta
(Norteamrica, Sureste asitico, Oceana y, por supuesto, Europa).

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El proceso de integracin europea, que nace formalmente con la CECA, se


desencadena gracias a la histrica Declaracin Schuman, presentada por el
Ministro de Asuntos Exteriores francs, Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950
(por cierto, el 9 de mayo fue declarado da de Europa por el Parlamento
europeo), pero concebida y elaborada por Jean Monnet. En la citada
Declaracin propona colocar el conjunto de la produccin franco-alemana de
carbn y de acero bajo una autoridad comn la alta autoridad- en una
organizacin abierta a la participacin de los dems pases de Europa. A
travs de un objetivo econmico concreto, Schuman pretenda primero, poner
fin al antagonismo franco-alemn y, segundo, sentar las bases de un proceso
de integracin econmica que, en un futuro, pudiera derivar en integracin
poltica. Todo ello, paso a paso: Europa no se har de golpe ni en una
construccin de conjunto: se har mediante realizaciones concretas, creando
primero una solidaridad de hecho.
- El Tratado constitutivo de la CECA (Tratado de Paris, de 1951).
Al llamamiento francs respondieron, adems de Alemania, Italia y los tres
pases integrantes del BENELUX (Blgica, Holanda y Luxemburgo). El Reino
Unido declin la invitacin, como era de esperar. El Tratado CECA se firm por
esos seis Estados el 18 de abril de 1951 y entr en vigor el 23 de julio de 1952:
haba nacido la Europa de los Seis, en la que por primera vez cedan los
Estados miembros ciertos derechos soberanos a un rgano comn, la Alta
Autoridad, encargado de velar por los intereses de la nueva entidad en cuanto
tal. Con la CECA se iniciaba as un proceso irreversible de federalizacin
parcial o funcional, basado en la progresividad2. El xito poltico y econmico
de la nueva Comunidad fue muy reconocido; el propio Reino Unido lograba
firmar un acuerdo de asociacin a la CECA el 21-12-54.
1.2.2. Fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED) y de la
Comunidad Poltica Europea (CPE).
- Europa Occidental viva bajo el temor a la invasin sovitica 3 y al
resurgimiento del militarismo alemn. Para conjurar el peligro alemn, Francia y
el Reino Unido firmaron un Tratado de alianza y asistencia mutua (Tratado de
Dunquerque de 4 de marzo de 1947). Poco despus el ministro de Asuntos
Exteriores del Reino Unido propuso extender la alianza franco-britnica a los
tres pases del BENELUX: se firma as el Tratado de colaboracin econmica,
social y cultural y de legtima defensa colectiva, hecho en Bruselas el 19 de

Los pilares bsicos de la CECA eran: el establecimiento de un mercado comn del carbn
y del acero, unos objetivos comunes y unas instituciones dotadas de poderes efectivos e
inmediatos (una Alta autoridad, un Consejo especial de Ministros, una Asamblea comn y
un Tribunal de Justicia). El Tratado expir el 23 de julio de 2002. Dese entonces, el carbn y
el acero quedaron sometidos al rgimen general contenido en el TCE, hoy tambin difunto.
3
La Unin Sovitica se haba anexionado, de hecho o de derecho, los territorios de Estonia,
Letonia y Lituania, una parte de Finlandia, Rumania, Checoslovaquia y Polonia y la Prusia
Oriental; adems, haba provocado, bajo la presencia de tropas, la instalacin de gobiernos
comunistas tteres en los Estados de Europa Oriental.

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marzo de 1948 (que a partir de 1954 se denominara UEO Unin Europea
Occidental-, con el ingreso de Alemania e Italia).
- El Tratado de Bruselas era insuficiente para hacer frente al expansionismo
sovitico: se haca imprescindible la presencia de los Estados Unidos. As, se
firm el Tratado del Atlntico Norte en Washington el 4 de abril de 1949; poco
despus tras la invasin de Corea del Sur por Corea del Norte- se crea una
estructura militar con presencia decisiva de tropas norteamericanas: la OTAN
(Convenio de Ottawa de 20 de septiembre de 1951), formada originariamente
por diez pases europeos (Reino Unido, Francia, los tres del BENELUX, Italia,
Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos
(EE.UU y Canad). La OTAN restar protagonismo desde su creacin a la
UEO.
- La creacin de la OTAN no se inscribe en el contexto del proceso de unin
europea, sino en el de la confrontacin Este-Oeste. Pero la naciente Europa de
la CECA sinti la necesidad de un sistema de defensa propia como respuesta
comunitaria a la guerra fra. A este respecto, el primer ministro francs, Ren
Pleven, present un proyecto de creacin de una Comunidad Europea de
Defensa (CED), en la que estara incluida Alemania, con una estructura similar
a la de la CECA, y en el que se prevea la creacin de un ejrcito europeo. Este
proyecto plasm en el tratado de Pars de 27 de mayo de 1952, que no cuaj
finalmente por la negativa del Parlamento francs a ratificar el tratado.
- El fracaso de la CED hizo que tampoco tomara cuerpo la propuesta del
italiano De Gasperi de crear una Comunidad Poltica Europea (CPE). La
propuesta fue acogida favorablemente por los Seis, que encargaron a una
Asamblea ad hoc, formada por representantes de la Asamblea CECA y de la
Asamblea del Consejo de Europa, la redaccin del tratado de la CPE, que
absorbera gradualmente a la CECA y a la CED. La negativa del Parlamento
francs a firmar el tratado CED hizo que no tomar cuerpo la CPE.
1.2.3. La Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europa
de la Energa Atmica (EURATOM)
- El fracaso de la CED y de la proyectada CPE fue pronto superado: los seis,
a iniciativa italiana, se reunieron en Messina en junio de 1955. En la
Conferencia de Messina se encarg al holands Beyen y al belga Spaak un
proyecto de relanzamiento de la integracin sobre las siguientes bases:
desarrollo de instituciones comunes, fusin progresiva de las economas
nacionales, creacin de un gran mercado comn y armonizacin progresiva de
las polticas sociales.
- Se cre un Comit intergubernamental de expertos (9-6-55), presidido por
Spaak, cuyo informe, incluido el esquema del Tratado, presentado en Venecia
el 21-4-56, fue la base de las negociaciones que tuvieron lugar en el castillo de
Duchese (Blgica) y que condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de
1957, de los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea
(CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (EURATOM). Estos
dos tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 para sus seis Estados

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contratantes: Francia, Alemania, Italia, Blgica, Holanda y Luxemburgo, esto
es, los mismos Estados que fundaron la CECA.
Los Tratados originarios: anlisis comparativo.
- En cuanto a las materias sobre las que versaban: los Tratados CECA y
EURATOM eran Tratados sectoriales, pues se referan a la instauracin de
mercados comunes concretos (carbn y acero/energa atmica). El Tratado
CEE (despus CE) era un Tratado de alcance general, que persegua la
creacin de un mercado comn en todo el territorio de los pases miembros,
instituyendo al efecto una unin aduanera, garantizando la libre circulacin de
bienes y servicios (outputs) y de los factores de produccin (trabajadores,
empresas, capitales inputs) y protegiendo la libre competencia de los
operadores econmicos en el interior de ese mercado.
- En cuanto a las instituciones que establecan, el Tratado CECA apostaba
por un esquema institucional abiertamente supranacional, que pivotaba sobre
la Alta Autoridad, integrada por personalidades independientes de los Estados
miembros, a la que se confiaba la administracin del mercado comn, y a la
que se le dotaba de los poderes de decisin normativos y ejecutivos necesarios
y de los recursos propios (exacciones) tambin necesarios para actuar con
independencia de los Estados. Por el contrario, los Tratados de Roma
apostaban por un esquema institucional menos supranacional: el centro de
gravedad se sita no en el rgano supranacional independiente la Comisin-,
sino en el rgano intergubernamental (el Consejo); adems, las nuevas
Comunidades carecan (originariamente) de autonoma financiera, pues se
financiaban mediante contribuciones estatales.
1.3. Expiracin del Tratado CECA.
Conforme dispone el artculo 97 TCECA (modificado por el Tratado de
msterdam), el Tratado expir el 23 de julio de 2002. Desde el da despus, el
carbn y el acero qued sometido al rgimen general contenido en el TCE
(hoy TFUE). El Protocolo sobre las consecuencias financieras de la expiracin
del Tratado CECA y el fondo de investigacin del carbn y del acero, prev la
liquidacin del patrimonio CECA y la creacin con los ingresos obtenidos de un
Fondo de Investigacin del Carbn y del Acero, que se utilizar
exclusivamente con fines de investigacin en los sectores vinculados a la
industria del carbn y del acero.
2. PROCESO DE AMPLIACIN.

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En 1958 quedaron constituidas las 3 Comunidades Europeas, cada una de
ellas dotada de personalidad jurdica propia y, por tanto, cada una de ellas por
separado sujetos de Derecho Internacional. Desde 1958 hasta ahora, el
proceso de integracin se sintetiza en dos conceptos, ampliacin y
profundizacin:

Desde 1958 se han producido sucesivas ampliaciones, que han


elevado el nmero de miembros de la Unin Europea a 27.
Desde 1958 tambin se ha producido una profundizacin en el proceso
de integracin hasta conducir a Europa al umbral mismo de la Unin
Poltica. En la actualidad hay un solo sujeto de Derecho Internacional
relevante: la Unin Europea. Esta se rige por un Tratado base (el
Tratado de la Unin Europea TUE en adelante-) y por un Tratado de
desarrollo (el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea TFUE
en adelante).

Nos referimos ahora al proceso de ampliacin.


2.1. Procedimiento y condiciones de adhesin.
Estudiar los artculos 49 y 2 TUE.
Condiciones de la adhesin:
Para ser candidato a la adhesin se requiere ser un Estado europeo y
democrtico. Desde la reforma operada por el Tratado de msterdam (1997),
se han precisado unas condiciones generales sobre el rgimen poltico del
Estado solicitante, que ya se venan exigiendo en la prctica. El artculo 2 TUE
exige al Estado candidato que respete los valores de la UE (entre otros,
democracia, Estado de Derecho, respeto a los derechos fundamentales).
Adems, remite a los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo
Europeo. Estos criterios fueron establecidos en el Consejo europeo de
Copenhague de 1993:
1. Criterio poltico: existencia de instituciones estables garantes de la
democracia, la primaca del Derecho, el respeto a las minoras y su
proteccin.
2. Criterio econmico: contar con una economa de mercado viable y
capacidad para hacer frente a la competencia y a las fuerzas del
mercado en el interior de la Unin Europea.
3. Criterio jurdico: capacidad para asumir las obligaciones que se
derivan de la adhesin y, en concreto, capacidad para suscribir los
objetivos de la Unin poltica, econmica y monetaria. En definitiva,
capacidad para asumir el acervo comunitario (el ordenamiento
comunitario).
Procedimiento de adhesin:

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1. fase: solicitud (dos primeros guiones): La peticin de adhesin se


dirige al Consejo. Este solicita un dictamen a la Comisin en el que se
ponen de relieve los problemas y los efectos del ingreso para la UE y
para el solicitante. Tambin informa de la solicitud a los Parlamentos
nacionales y al Parlamento Europeo. El Consejo se pronuncia por
unanimidad (implica posibilidad de veto), tras consultar a la Comisin y
previa aprobacin del PE (por mayora de sus miembros: este tambin
puede vetar). De cumplirse estos requisitos, se inician las
negociaciones con el Estado o Estados candidatos. Esta decisin es
clave, porque el inicio de las negociaciones implica que se producir la
adhesin, ms tarde o ms temprano.
2. fase: negociacin: las negociaciones tienen por objeto no el discutir
el si (la adhesin se producir), sino el cmo y el cundo de la
integracin en la UE, y suelen ser complejas y a veces muy largas (fue
el caso de Espaa). El resultado final de las negociaciones plasma en
un tratado de adhesin, acordado entre los Estados miembros de la
UE y el Estado solicitante, y en un Acta aneja al tratado en donde se
fijan las condiciones de la adhesin (se contienen disposiciones de
adaptacin de las instituciones a la ampliacin y se establecen
condiciones y regmenes transitorios).
3. fase: ratificacin: el Tratado de adhesin entra en vigor despus de
ser ratificado por todos los Estados, de conformidad con sus
respectivos procedimientos constitucionales. Comporta, en realidad,
dos trmites:
1. La ratificacin interna del ingreso en el Estado solicitante,
conforme al procedimiento previsto en su propia Constitucin.
En el caso de Espaa, la ratificacin se hizo con arreglo al
procedimiento previsto en el artculo 93 CE
2. La ratificacin interna del ingreso por todos los Estados
miembros, conforme al procedimiento previsto en su propia
Constitucin. En el caso de Espaa, la ratificacin del ingreso
de los nuevos socios se hizo con arreglo al procedimiento del
artculo 93 CE.

2.2. Ampliaciones habidas.


Hasta la presente, se han producido 6 procesos de ampliacin:

1. ampliacin (Tratado de adhesin 1972): Reino Unido, Irlanda y


Dinamarca (De 6 a 9 Estados miembros)
2. ampliacin (Tratado de adhesin de 1979): Grecia (10 Estados
miembros)
3. ampliacin (Tratado de adhesin de 1985): Espaa y Portugal (12
Estados miembros).
4. ampliacin (Tratado de adhesin de 1994): Austria, Finlandia y
Suecia (15 Estados miembros)

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5. ampliacin (Tratado de adhesin de 2003): Repblica Checa,


Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania,
Malta y Polonia (25 Estados miembros)
6. ampliacin (Tratado de adhesin de 2005): Bulgaria y Rumana (27
Estados miembros)

Futuras ampliaciones?
El proceso de adhesin slo se ha cerrado parcialmente con los Tratados de
2003 y 2007. Algunos Estados europeos siguen mantenindose fuera de la UE
por voluntad popular (Suiza y Noruega). Sin embargo otros ya han solicitado su
adhesin a la UE (en particular, los pases balcnicos):
Hasta la presente:

Hay negociaciones abiertas formalmente para la adhesin desde 2005


con Croacia y Turqua.
El Consejo Europeo ha decidido formalmente otorgar la calidad de
candidato a la adhesin (sin que todava se hayan abierto formalmente
negociaciones) a Macedonia (2005).
Han solicitado formalmente la adhesin a la UE: Montenegro (2008),
Albania (2009), Islandia (2009) y Serbia (2009). Es tambin candidato
potencial a la adhesin Bosnia y Herzegovina.

3. RETIRADA
Los Tratados no contenan disposicin alguna que regulase la salida
voluntaria de la UE, ni tampoco prevean procedimiento alguno de expulsin de
los Estados miembros. Ello no significaba que no fuera posible jurdicamente
que un Estado parte abandone la UE (denuncia del Tratado Convenio de
Viena), si bien ello era poco probable, dados los vnculos econmicos y de todo
tipo que genera la integracin en la UE. Adems, la llamada Europa a la carta
(cooperacin reforzada) permite que el socio que no desee avanzar en la
integracin quede descolgado, sin que ello suponga abandono de la UE.
Desde el Tratado de Lisboa, el TUE recoge la posibilidad de que un Estado
miembro se retire de la UE. En concreto, en su artculo 50 se prev el
procedimiento de retirada:

El Estado miembro que decida retirarse debe notificar su intencin de


retirarse al Consejo Europeo.
La retirada se produce en virtud de un acuerdo entre la UE y el Estado
en cuestin, que establece la forma de la retirada y el marco de sus
relaciones futuras con la UE:
o El Consejo Europeo fija las orientaciones del acuerdo. Por parte
de la UE, el acuerdo se celebra por el Consejo (por mayora
cualificada), previa aprobacin por el Parlamento Europeo. El
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Estado que desea la retirada no participa en las deliberaciones
y en las votaciones que se produzcan en el seno del Consejo
Europeo y del Consejo.
o La retirada se produce cuando el Tratado entre en vigor o, en su
defecto, pasados dos aos desde la notificacin inicial al
Consejo Europeo (si el Tratado todava no est en vigor). Este
plazo de 2 aos es ampliable por decisin unnime del Consejo
Europeo, de acuerdo con el Estado en cuestin.
4. PROCESO DE PROFUNDIZACIN
4.1. Procedimiento de revisin de los Tratados.
La profundizacin en el proceso de integracin se ha formalizado con las
correspondientes revisiones de los Tratados. Hagamos breve referencia al
procedimiento de revisin, previsto hoy en el artculo 48 TUE. Este artculo
prev dos tipos de procedimientos de revisin de los Tratados: el ordinario y los
simplificados (estos ltimos previstos para modificaciones concretas: apartados
6 y 7).
Procedimiento ordinario de revisin
El procedimiento de revisin ordinario comprende diversas fases:
1.. Fase de iniciativa:

El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la


Comisin pueden presentar proyectos de revisin al Consejo. Es la
iniciativa de la iniciativa. El Consejo remite los proyectos al Consejo
Europeo y los notifica a los Parlamentos nacionales.
El Consejo Europeo decide sobre la oportunidad o no del inicio del
procedimiento de revisin (la iniciativa propiamente dicha):
o Previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisin (en caso
de que no hayan presentado el proyecto); tambin al Consejo
del BCE cuando se trate de modificaciones institucionales en el
mbito monetario. La consulta es preceptiva pero no vinculante.
o La decisin la adopta por mayora simple.
Si el resultado es positivo, el Presidente del Consejo Europeo convoca
una Convencin. Esta se compone de representantes de los
Parlamentos y Gobiernos nacionales, del Parlamento Europeo y de la
Comisin. Su tarea consiste en elaborar una recomendacin que dirige
a una Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros. Se prev tambin la posibilidad de prescindir de esta
Convencin si el Consejo Europeo as lo decide, por mayora simple,
con la aprobacin previa del Parlamento Europeo.

2.. La Conferencia intergubernamental.

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Fase de marcado carcter internacional. Se trata de una Conferencia que
rene a los representantes de los Estados miembros, con el objeto de elaborar
un tratado que contenga las modificaciones proyectadas. Las modificaciones
han de adoptarse de comn acuerdo por los Estados miembros.
3.. La ratificacin del Tratado modificativo.
Las enmiendas entrarn en vigor despus de haber sido ratificadas
internamente por todos los Estados miembros, de conformidad con sus
respectivas normas constitucionales. En el caso de Espaa, mediante ley
orgnica aprobada por las Cortes Generales (artculo 93 CE). La falta de una
sola ratificacin impide la revisin del Tratado (por eso no se aprob la llamada
Constitucin Europea: no cont con la ratificacin de Francia y Dinamarca).
No obstante, si pasados dos aos desde la firma del Tratado de revisin, las
4/5 partes de los Estados miembros lo han ratificado y algn Estado miembro
encuentra dificultades para hacerlo (eufemismo), el Consejo Europeo
examinar la cuestin.
En resumen (y esto es lo que quiero que retengis principalmente), la revisin
de los Tratados se pone en marcha por el Consejo Europeo (que tiene la
iniciativa), se acuerda por una Conferencia internacional que rene a
representantes de todos los Estados miembros y, para entrar en vigor, el
acuerdo adoptado necesita la ratificacin interna en todos los Estados
miembros.
Procedimientos de revisin simplificados:
Previstos en los apartados 6 y 7 del artculo 48 TUE, son simplificados
justamente por eso, porque simplifican, reducen los trmites de revisin de la
Constitucin.
Son dos los procedimientos:

El del apartado 6:
o Supuesto de hecho: modificacin de la totalidad o parte de la
tercera parte del TFUE (relativo a las polticas y acciones
internas de la Unin), con el lmite de no poder aumentar
competencias.
o Peculiaridad procedimental: decide el Consejo Europeo (por
unanimidad), previa consulta al PE, la Comisin (y al BCE si se
trata de modificaciones institucionales en el mbito monetario);
pero esta decisin debe ser ratificada por todos los Estados
miembros. Por tanto, se excluye la fase de la Conferencia
Intergubernamental.
o Es el procedimiento que se ha seguido para introducir en el
Tratado el llamado Fondo de Rescate. En el Consejo Europeo
de Bruselas de 16 de diciembre de 2010, los lderes de la Unin
Europea han acordado una mini-reforma del TFUE, al objeto de
crear un fondo de rescate estable para 2013, que sustituir al

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temporal actualmente vigente4. La reforma consistir en aadir


al artculo 136 (entiendo que a su apartado 1), lo siguiente: Los
Estados miembros cuya moneda es el euro podrn establecer
un mecanismo de estabilidad que ser activado si fuera
indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro
en su conjunto.
El del apartado 7:
o Dos supuestos de hecho: cuando el TFUE o el Ttulo V del TUE
(PESC) disponen que el Consejo decide por unanimidad; y
cuando el TFUE disponga que el Consejo adopte actos
legislativos por el procedimiento especial (remite al artculo 290
TFUE)
o La peculiaridad: la revisin se lleva a cabo por las instituciones
de la UE (el Consejo Europeo, por unanimidad, previa
aprobacin del PE por mayora de sus miembros), sin
ratificacin por los Estados miembros. No obstante, la iniciativa
hay que notificarla a los Parlamentos nacionales: basta con que
uno de ellos se oponga para que se frustre la revisin.

4.2. Principales Tratados de revisin.


4.2.1. Previa.
La primera gran revisin es de 1986 (Acta nica). Con anterioridad, merecen
ser destacados algunos acontecimientos:

La unificacin de las instituciones: en 1958, cada una de las


Comunidades tena su propia institucin. Tenamos as 3
Comunidades y cuatro instituciones distintas para cada una de ellas:
una Comisin/Alta autoridad (que representa el inters general), un
Consejo (que representa a los intereses de los Estados), un
Parlamento (que representa a los pueblos de los Estados) y un
Tribunal de Justicia (garante del respeto al Derecho Comunitario). En
1965 culmin el proceso de unificacin institucional. Desde entonces,
habr cuatro instituciones para las 3 Comunidades.
La democratizacin del Parlamento Europeo: sus miembros, hasta
entonces elegidos por los Parlamentos nacionales, pasan a ser
elegidos por sufragio universal (Decisin y Acta de 20 de septiembre
de 1976). En junio de 1979 se celebraron las primeras elecciones
mediante sufragio universal.
El establecimiento de un sistema de financiacin propio: hasta 1970, el
sistema de financiacin se basaba en las contribuciones de los
Estados miembros (segn unas claves de reparto que dependan de
las capacidades contributivas de cada Estado miembro). A partir de

Introducido mediante el Reglamento UE n 407/2010, del Consejo, de 11 de mayo de


2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilizacin financiera (Fondo de
Rescate), con base jurdica en el art. 122.2 TFUE. Con arreglo a ese Reglamento se ha
rescatado a Grecia, Irlanda y Portugal.

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1970 se fue cambiando ese sistema, propio de una organizacin
internacional intergubernamental, por una financiacin mediante
recursos propios, segn lo previsto por los Tratados fundacionales. El
presupuesto de 1980 fue el primero en ser financiado ntegramente
con recursos propios. Veremos este asunto en otro tema del programa.
3.2.2. Referencia a las grandes revisiones de los Tratados.
El Acta Unica Europea (1986)
Sobre la base de dos informes del Comit para las cuestiones
institucionales (Comit Dooge), el Consejo Europeo, reunido en Miln en junio
de 1985, convoc una Conferencia intergubernamental (con la oposicin del
Reino Unido, Dinamarca y Grecia), la cual, tras siete meses de negociacin,
aprob por unanimidad, conforme al artculo 236 TCEE, el texto del Acta Unica
Europea (el 17 y 18 de febrero de 1986 5
Principales reformas:

La novedad fundamental: el establecimiento del Mercado Interior,


concebido como un espacio sin fronteras interiores entre los Estados
miembros de las Comunidades, en el que estaran garantizadas las
libertades de circulacin de mercancas, personas, servicios y
capitales. Veremos este asunto en otro tema del programa.
En el plano institucional, destaca: la insercin del Consejo Europeo
(reunin de Jefes de Estado y de Gobierno) en la estructura de los
Tratados constitutivos (pero sin reconocerle status de institucin), el
reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo y el
aumento de supuestos de decisin por mayora cualificada en lugar de
la unanimidad. Tambin se crea un Tribunal de Primera Instancia,
agregado al TJCE, con competencia para conocer de recursos
introducidos por los particulares.
Se amplan las competencias de la CEE con nuevas materias (medio
ambiente, I + D).
Por ltimo, el AUE incluy, por primera vez en un Tratado, la
regulacin de la cooperacin poltica europea en materia de poltica
exterior antecedente de la PESC-. El Acta reconoce la obligacin de
cooperar para formular y aplicar conjuntamente la misma poltica
exterior en mbitos de inters comn. El compromiso jurdico se dilua,
ciertamente, al necesitar de la unanimidad para esa concertacin.

El Tratado de la Union Europea (Tratado de Maastricht) (1992)

Se adopt el texto en diversas fechas debido a las dificultades presentadas en Dinamarca


para su firma. Despus de diversas vicisitudes en relacin con la firma (necesit un
referndum en Dinamarca) y con la ratificacin (necesit un referndum y una reforma
constitucional en Irlanda), entr en vigor el 1 de julio de 1987.

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El Tratado de la Unin Europea es el resultado de los trabajos desarrollados
desde diciembre de 1990 por dos Conferencias Intergubernamentales sobre la
Unin Poltica y sobre la Unin Econmica y Monetaria, sintetizadas en un
nico texto aprobado en el Consejo Europeo de Maastricht (9-10 diciembre
1991) y adoptado y autenticado solemnemente en dicha ciudad el 7 de febrero
de 1992.
La entrada en vigor del Tratado, prevista para el 1 de enero de 1993, se
demor por el rechazo del pueblo dans al mismo (referndum de 2 de junio de
1992). Se hizo necesaria una renegociacin del contenido del Tratado, en lo
que se refera a su aplicacin a Dinamarca, concretada en los acuerdos
adoptados en el Consejo de Edimburgo de 11-12 de diciembre de 1992, en
virtud de los cuales est reconoci la especificidad danesa en determinadas
materias (Unin Econmica y Monetaria, ciudadana de la unin, defensa y
asuntos de justicia e interior); ello propici un resultado favorable al TUE en un
posterior referndum dans (en mayo de 1993) y, en definitiva, la entrada en
vigor del Tratado (el 1 de noviembre de 1993). A su vez, conviene recordar que
el Tratado exigi, para su ratificacin, reformas constitucionales en Francia,
Espaa, Portugal y Alemania.
Hitos fundamentales:

La constitucionalizacin del concepto de Unin Europea. El Tratado


crea una nueva entidad, la Unin Europea, concebida como una
nueva etapa en el proceso de integracin, que engloba las tres
Comunidades anteriores (el pilar comunitario) y, junto a ello, los
llamados pilares intergubernamentales: la Poltica Exterior y de
Seguridad Comn PESC- y la Cooperacin en el mbito de Justicia y
Asuntos de Interior CAJAI. Esta nueva entidad carece en principio de
personalidad jurdica y de instituciones propias.
El establecimiento de la UEM: supone la coordinacin de las polticas
econmicas de los Estados miembros (UE) y la instauracin de una
poltica monetaria comn, simbolizada en la sustitucin de las
monedas nacionales por una moneda nica (el euro).
La ciudadana de la Unin: se reconoce un estatuto jurdico comn a
todos los nacionales de los Estados miembros, que engloba ciertos
derechos pblicos. Aparecen as elementos polticos (y no meramente
econmicos) en los tratados originarios (en el Tratado CE).
Nuevo reforzamiento de los poderes del PE. Este se convierte en
Maastricht en institucin colegisladora con el Consejo- en relacin
con los actos adoptados en virtud del procedimiento de codecisin
(antes participaba en el procedimiento legislativo, pero no decida).
La institucionalizacin de la PESC y de la CAJAI. La novedad ms
significativa del TUE, aparte de la UEM, radica precisamente en la
institucionalizacin de estos dos pilares, que suponen un paso ms en
el trayecto hacia la unin poltica (suponen la superacin de la mera
visin econmica del proyecto europeo), pero todava tmido: sern
mbitos de cooperacin intergubernamental, no de integracin (no hay
cesin de soberana).

13

Antonio Cidoncha Martn


Tratado de msterdam de 1997
El Tratado de Maastricht prevea la convocatoria en 1996 de una conferencia
intergubernamental con miras a su revisin (la clusula 1996: se prev la
revisin al mismo tiempo que se adopta el nuevo texto). A partir de un informe
elaborado por un grupo de reflexin creado en el Consejo europeo de Cardiff
(junio de 1994, presidido por un espaol, Carlos Westendorp), la Conferencia
Intergubernamental comenz sus trabajos en marzo de 1996 en Turn y los
termin mediante la adopcin del Tratado de msterdam de 2 de octubre de
1997, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999.
Hitos fundamentales:

Refuerza el principio democrtico como fundamento de la Unin


Europea, al prever la posibilidad de suspender en el disfrute de
determinados derechos al Estado miembro que viole grave y
persistentemente los principios democrticos.
Introduce la llamada cooperacin reforzada o principio de flexibilidad,
por virtud de la cual se permite que una mayora de Estados miembros
establezcan entre s una cooperacin ms estrecha en ciertas
materias, sin contar con los dems. Ello permite avanzar en el proceso
de integracin a quienes lo deseen con el asentimiento de la minora.
Es la instauracin con carcter general de la llamada Europa de
geometra variable.
Determinadas materias (visado, asilo, inmigracin y controles de
fronteras exteriores) se incorporan al pilar comunitario. Lo que queda
de la CAJAI (como pilar intergubernamental) pasa a denominarse
Cooperacin Policial y Judicial en materia Penal (CPJP).
Nuevo reforzamiento del PE: se ampla a nuevas materias el llamado
procedimiento de codecisin. Tambin se amplan las competencias
del Tribunal de Justicia.

Tratado de Niza (2001)


Firmado en Niza el 26 de febrero de 2001. De acuerdo con el apartado 2 de
su artculo 12, habra de entrar en vigor el primer da del segundo mes
siguiente al depsito del instrumento de ratificacin (tras el cumplimiento de sus
respectivos trmites constitucionales) del ltimo Estado miembro que cumpla
dicha formalidad. La entrada en vigor se produjo el 1 de febrero de 2003, una
vez superado el escollo que supuso el no de Irlanda, en el referndum de 7 de
junio de 2001 (53,87% no, 46,13% s). Un nuevo referndum, celebrado el 19
de octubre de 2002 permiti la ratificacin irlandesa del tratado (Irlanda
deposit su instrumento de ratificacin en Roma el 18 de diciembre de 2002).
El ncleo central del Tratado es la reforma de las instituciones no abordada
en msterdam, a fin de preparar a la Unin Europea para la ampliacin a los
pases del centro y este de Europa (los PECOs). Estas reformas (en especial el
procedimiento de adopcin de acuerdos en el Consejo) se abordarn en otro
tema del programa.

14

Antonio Cidoncha Martn

Tambin en Niza se proclam formalmente la Carta de derechos


fundamentales de la Unin Europea, pero sin valor jurdico vinculante.
4.3. La Constitucin Europea y el Tratado de Lisboa.
El Tratado de Lisboa, adoptado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde
el 1 de diciembre de 2009, ha reformada el Tratado de la Unin Europea (TUE),
firmado en Maastricht, y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), que
cambia su denominacin y pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de
la Unin Europea (TFUE).
El Tratado de Lisboa no puede entenderse sin aludir al fracaso de la
Constitucin Europea. En la reunin del Consejo Europeo de Laeken
(diciembre de 2001) se aprob una Declaracin, con base en lo que ya se
haba declarado en la cumbre de Niza. En ella el Consejo se plante adoptar
un texto constitucional que simplificase los cuatro tratados existentes, que
revisase la distincin entre la Unin Europea y las tres Comunidades, que
acabase con la distincin en tres pilares, que incorporase la Carta de Derechos
Fundamentales y que reorganizase las instituciones y las competencias de la
Unin. A tal efecto se decidi convocar una Convencin, presidida el expresidente francs Giscard dEstaing, y formada por representantes de las
instituciones comunitarias y de los Parlamentos nacionales6. Con base en los
trabajos de esta Convencin se acord primero (junio de 2004) y se firm,
despus (el 28 de de octubre de 2004), el Tratado por el que se instituye una
Constitucin para Europa. Sometido a ratificacin interna por los Estados
miembros, no lleg a entrar en vigor por el rechazo francs y dans en sendos
referndums convocados en esos pases.
Durante la presidencia alemana del Consejo (primer semestre de 2007) se
lleg al acuerdo de enterrar definitivamente la Constitucin europea. En su
defecto, se acord convocar una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG)
con un mandato preciso y cerrado de modificar los tratados vigentes. Se
trataba de reflotar la Unin a partir de lo que se pudiera salvar de la fracasada
Constitucin europea. El nuevo Tratado se firm en Lisboa el 13 de diciembre
de 2007 y, una vez ratificado internamente por todos los Estados miembros,
entr en vigor en 2009.
El Tratado de Lisboa es, formalmente, un Tratado de revisin del TUE y del
TCE (no un nuevo tratado). Retoma, en lo esencial, los contenidos de la
Constitucin europea, pero abandonando el lenguaje constitucional.
El
6

Presidida por Giscard d`Estaing, flanqueado por G. Amato y JL Dehaene como


Vicepresidentes, estaba compuesta, adems, por 15 representantes de los Jefes de Estado
y de Gobierno de los Estados miembros (uno por cada Estado miembro), por 30 miembros
de los Parlamentos nacionales (dos por Estado miembro), 16 miembros del Parlamento
Europeo y 2 representantes de la Comisin. A ellos se unan 39 representantes de los 13
pases candidatos a la adhesin (tres por pas: un representante del Gobierno y 2 del
Parlamento nacional), que participaronen las deliberaciones, pero que no podrn bloquear
las decisiones.

15

Antonio Cidoncha Martn


TUE mantiene su denominacin; el TCE pasa a denominarse TFUE; el TCEEA
se mantiene (absurdamente).
Las novedades introducidas las iremos viendo al abordar los distintos temas.
Enumeramos algunas de ellas:

La Unin Europea (la Unin Europea en lo sucesivo Unin-) viene a


fusionar la Unin Europea y la Comunidad Europea. Tambin fusiona
los pilares intergubernamentales (se pone fin a la distincin de tres
pilares). La Unin Europea, en cuanto tal, tiene expresamente atribuida
personalidad jurdica.
En el plano institucional, importantes reformas: creacin de una
Presidencia estable del Consejo Europeo y de una suerte de Ministro
de Asuntos Exteriores (denominado Alto Representante de la Unin
para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad); nuevo reforzamiento
del Parlamento Europeo.
Incorporacin de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin
Europea al Derecho Primario, bien que indirectamente, a partir de la
referencia del artculo 6.1, que confiere a la Carta el mismo valor que
los Tratados.
Clarificacin de la distribucin de competencias entre la Unin y los
Estados miembros.

5. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIN EUROPEA.


5.1. Creacin de la UE por el TUE.
Aparece la UE
Como ya hemos dicho, el Tratado de Maastricht hizo surgir la Unin Europea,
como expresin que abarcaba tres pilares. Por un lado, el pilar comunitario
(integrado por las tres Comunidades, cuyos tratados revis: la antigua CEE,
ahora rebautizada como CE, la CECA y la CEEA) y los llamados pilares
intergubernamentales: el segundo pilar (la PESC) y el tercer pilar (la CAJI).
El pilar comunitario y los pilares intergubernamentales compartan elementos
comunes:

La membresa: los miembros originarios y los nuevos lo eran de la UE


en su conjunto. No cabe adhesin a la carta.
Los principios (antiguo art. 6) y objetivos bsicos (antiguo artculo 2).
No obstante, la realizacin concreta de esos objetivos, en manos de
los diversos pilares.
Las instituciones: los tres pilares compartan las mismas instituciones
(antiguo artculo 5.1: la Unin tendr un marco institucional nico).
Esto es, el segundo y el tercer pilar carecan de instituciones propias.

La diferencia fundamental entre el pilar comunitario y el segundo y tercer


pilar: la integracin implica cesin de soberana (atribucin del ejercicio de
16

Antonio Cidoncha Martn


competencias soberanas a una organizacin internacional terminologa del
art. 93 CE); por tanto, el pilar comunitario est integrado por tres
organizaciones a las que los Estados-parte han cedido soberana en el mbito
de competencias de los tratados CE, CEEA y CECA. La cooperacin no
supone cesin de soberana; por tanto, los pilares intergubernamentales no
estn constituidos por dos mbitos (PESC y asuntos de justicia e interior,
primero, en materia de polica, justicia y penal, despus) que hayan sido
cedidos a una organizacin internacional, sino mbitos de cooperacin
voluntaria entre los Estados miembros: la UE no asume la PESC y la CPJP;
cada Estado conserva las competencias al respecto, por lo que simplemente
cooperan en los trminos de los ttulos V y VI del Tratado de la UE.
Personalidad jurdica de la UE antes del Tratado de Lisboa?
El TUE no atribua expresamente personalidad jurdica a la Unin Europea, ni
en el plano interno (los Estados miembros) ni en el plano internacional (terceros
Estados u otras organizaciones). S gozaban de personalidad jurdica las tres
Comunidades Europeas (que integraban el pilar comunitario): sus respectivos
Tratados les atribuan personalidad jurdica, tanto internacional (art. 6 TCECA,
art. 281 TCE, art. 284 TCEEA), como interna (en el mbito de los Estados
miembros - art. 6 TCECA, arts. 281-282 TCE, arts. 284-185 TCEEA).
No obstante, el TUE atribua a la UE una capacidad limitada para concluir
tratados internacionales, tanto en el mbito del la PESC (art. 24), como en el
mbito del tercer pilar (art. 38), funcin para la que es imprescindible el
reconocimiento de una personalidad jurdica internacional mnima.
5.2. Los orgenes de la PESC y el tercer pilar.
La PESC (panormica)
- La PESC tiene su antecedente en la Cooperacin Poltica Europea (CPE),
cuyo origen se remonta a la Cumbre de la Haya de 1-2 de diciembre de 1969 y
que fue consagrada jurdicamente por el artculo 30 del AUE (derogado por el
TUE) 7. La CPE nace como marco de cooperacin intergubernamental 8.
7

La poltica exterior, situada en el ncleo mismo de la soberana de los Estados, fue la gran
ausente del proceso de construccin europea. Esta situacin cambi, si bien
modestamente, a partir de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en la
La Haya en 1960, donde se encarg a los Ministros de Asuntos Exteriores un estudio sobre
la mejor manera de realizar progresos en materia de unificacin poltica. El resultado de su
trabajo fue el Informe de Luxemburgo de 1970. Con este informe se inici una cooperacin
en materia de poltica exterior entre los Estados miembros de las CC.EE. conocida como
CPE, que tras una larga evolucin acaba transformndose en la PESC. En esta evolucin
hay que distinguir dos etapas: una primera, en la que la CPE se sustenta en una serie de
textos de carcter puramente poltico (Informe de Luxemburgo citado, Informe de
Copenhague de 1973, Informe de Londres de 1981 y Declaracin Solemne sobre la Unin
Europea de Sttutgart de 1983), y una segunda etapa que comenz con la formalizacin
jurdica de la CPE en el Acta Unica Europea.

17

Antonio Cidoncha Martn

- La PESC es configurada como tal en el Tratado de Maastricht, que


establece un ttulo (el V, arts. 11 a 28) relativo a esta cuestin. El TUE
mantiene el carcter de marco de cooperacin intergubernamental que tena la
CPE, si bien con algunos avances respecto de sta. msterdam y Niza
introdujeron tambin algunos cambios, pero sin modificar el carcter
intergubernamental de este pilar.
- La PESC era, pues, una estructura de cooperacin en materia de poltica
exterior, creada por los Estados miembros de la Unin Europea, jurdicamente
diferenciada de las Comunidades Europeas (el pilar comunitario), pero
vinculada como estas al objetivo de una Unin Europea. Son tres, por tanto, los
elementos que definen la PESC:

El mbito: la poltica exterior (en sentido amplio)


El instrumento: la cooperacin entre los Estados miembros (no la
integracin)
El fin: la consecucin de la Unin Europea.

El Tercer Pilar (panormica)


- La CPJP tiene su antecedente en la cooperacin intergubernamental
iniciada en el marco de la CPE en materia de terrorismo y lucha contra la
delincuencia, cooperacin impulsada y ampliada a nuevos mbitos a partir de
1975 con la creacin del Grupo de Trevi (de ministros del interior) por el
Consejo Europeo de Roma de diciembre de ese ao, y, tras el AUE 9, con la
realizacin del mercado interior (espacio sin fronteras interiores). Fruto de esta
primera etapa ser la adopcin de diversos convenios y la articulacin de una
incipiente cooperacin entre las Administraciones nacionales en asuntos de
interior
- El Tratado de Maastricht institucionaliza la cooperacin intergubernamental
en este tipo de asuntos, al consagrar el ttulo VI (antiguos arts. K a K 9) a la
cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de interior (CAJI): es
el nacimiento del llamado tercer pilar.
- El Tratado de msterdam llevar a cabo una profunda reestructuracin del
tercer pilar, mediante una triple operacin:
1. La comunitarizacin de materias antes incluidas en el mbito de la
cooperacin intergubernamental: visados, asilo e inmigracin y otras
polticas relacionadas con la libre circulacin de personas (nuevo ttulo
8

La eficacia jurdica del artculo 30 AUE era muy dbil: los Estados se limitaban a reconocer
que procuraran formular y aplicar conjuntamente una poltica exterior europea. Los
procedimientos previstos al respecto eran dos: por una parte, la informacin mutua y las
consultas y, por otra, el desarrollo progresivo y la definicin de objetivos comunes
9
El AUE no atribuy competencias especficas a las instituciones europeas para la
consecucin de ese espacio sin fronteras interiores (objetivo proclamado por el antiguo
artculo 8 TCEE actual art. 14 TCE).

18

Antonio Cidoncha Martn


IV de la parte tercera del TCE: arts. 61 y ss); y cooperacin aduanera
(nuevo artculo 135 TCE).
2. La reduccin de la CAJI a la Cooperacin penal y judicial en materia
penal (CPJP): ttulo VI del TUE 10.
5.3. Situacin tras el Tratado de Lisboa.
Primero.- La UE sustituye a la CE, asumiendo las competencias de sta.
Desaparecida la CECA (2002), queda en pie, incomprensiblemente, la CEEA.
Segundo.- La UE fusiona los tres pilares. Esto es:
La CPJP (heredera de la CAJI) se comunitariza: se extienden a este
mbito las reglas propias de la antigua CE. Esto es, pasa a ser un
mbito de integracin (no de cooperacin). En concreto, la CPJP se
integra, junto con el antiguo ttulo IV del TCE en un nuevo ttulo del
TFUE denominado Espacio de libertad, seguridad y justicia (ttulo V).
o La PESC se incorpora al mbito de competencia de la UE (accin
exterior). Abarca todos los mbitos de la poltica exterior no cubiertos
por las Polticas de la UE, incluidas las cuestiones relativas a la
seguridad y a la defensa (PCSD). Mantiene su singularidad, como
mbito de cooperacin intergubernamental (no mbito de integracin) captulo 2 del ttulo V del TUE (arts. 23 a 41). As se refleja en las
numerosas singularidades con respecto a los restantes mbitos
previstos en los Tratados:

Definicin y aplicacin de la PESC por el Consejo Europeo y el


Consejo por unanimidad, como regla general.
Exclusin de actos legislativos y tipologa de actos propia:
Orientaciones generales, Decisiones por la que se establecen
acciones y posiciones, etc.
La concertacin entre los EEMM como obligacin bsica: ver
arts. 32, 34 y 35 TUE.
Falta de competencia del TJUE en el mbito de la PESC.
Tercero.- el TUE atribuye expresamente personalidad jurdica a la Unin
Europea (art. 47 TUE).

10

msterdam modific en profundidad el rgimen jurdico-institucional del tercer pilar, en


particular, suprimiendo el recurso a las acciones comunes e introduciendo nuevos
instrumentos, que denomina decisiones marco y decisiones (art. 34), y atribuyendo
competencia al TJCE en este pilar (art. 35).

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TEMA 2
INTEGRACIN ECONMICA E INTEGRACIN POLTICA:
PRESENTACIN PANORMICA
Fuentes:
Esquemas de los profesores de Derecho Internacional Pblico.
Manual de Araceli Mangas y Diego Lin.

1. LA INTEGRACIN ECONMICA.
1. La integracin econmica.
Aunque el objetivo ltimo de las Comunidades Europeas (CC.EE.)
constituidas en Roma era la unin poltica, la forma efectiva para alcanzarla fue
iniciarla mediante la integracin progresiva de las economas de los Estados
miembros. Los artfices de las CC.EE. pensaban que slo la interdependencia
econmica creara los lazos necesarios para poder afrontar la unin poltica.
La integracin econmica debe llevarse a cabo en el marco de una economa
social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al
progreso social (artculo 3.3 TUE). Economa de mercado, pues, pero no
economa pura de mercado (abandonada a las ciegas fuerzas del mercado),
sino atenta a la justicia social y a la correccin de los desequilibrios
econmicos y sociales. Y los medios para alcanzar ese objetivo (la integracin
econmica) son tres: el mercado interior (art. 3.3 prrafo primero TUE), la
cohesin econmica y social (art. 3.3 prrafo tercero TUE) y la unin
econmica y monetaria (art. 3.4 TUE).
1.1. El mercado interior:
1.1.1. Previa: Diversas formas de cooperacin e integracin econmica.
1. La Zona de Libre Comercio:
Supone la eliminacin de obstculos (arancelarios y no arancelarios
restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente) a la libre
circulacin de mercancas entre los Estados firmantes del acuerdo. Este efecto
se predica respecto de las mercancas procedentes de los pases de la zona,
no de las procedentes de terceros pases: respecto de estos, cada pas fija su

propia poltica1. Este es la forma de integracin que dio lugar a la EFTA (o


AELC).
2. La Unin Aduanera:
Supone la eliminacin de obstculos a la libre circulacin de mercancas en el
interior de la Unin pero, adems, la fijacin de un Arancel Aduanero Comn
(AAC), de manera que las mercancas procedentes de terceros pases liquidan
el mismo arancel, con independencia del pas por el que se introducen en la
Unin Aduanera (una vez dentro, se encuentran en rgimen de libre prctica).
Ello exige cuanto menos una poltica comercial comn entre los Estados
firmantes del acuerdo.
3. El Mercado Comn:
Supone algo ms que la Unin Aduanera (libre circulacin de mercancas +
AAC): la libertad de circulacin de personas, servicios y capitales. Ello exige no
slo medidas de integracin negativa (eliminacin de obstculos a la libre
circulacin), sino tambin medidas de integracin positiva: a) adopcin de
nuevas polticas comunes (agrcola, comercial y de transportes, por ejemplo);
b) establecimiento de un rgimen de libre competencia; c) aceptacin y
aplicacin uniforme de un ordenamiento jurdico comn (bajo el control de un
rgano jurisdiccional).
4. El Mercado Interior:
Supone un perfeccionamiento del Mercado Comn y designa un espacio sin
fronteras interiores en el que la libre circulacin de mercancas, personas,
servicios y capitales estar garantizada (actual art. 26.2 TFUE). Ello exige la
eliminacin de todo tipo de barrera fsica, tcnica o fiscal a la libre circulacin
de los factores del proceso productivo.
1.1.2. Dimensiones del mercado interior.
El mercado interior constituye un perfeccionamiento del mercado comn
establecido por el originario Tratado de la Comunidad Econmica Europea
(TCEE). Supone, como el mercado comn, un espacio sin fronteras interiores,
basado en la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales.
Ahora bien, no basta con proclamar estas libertades, es preciso hacerlas
efectivas realmente. En este sentido, la garanta real de estas libertades
implicaba la necesidad de eliminar los obstculos que las dispares
legislaciones de los Estados miembros establecan a la libre circulacin. Para
lograrlo, se han ido armonizando dichas legislaciones, normalmente a travs de
Directivas.
El mercado interior:
1

Lo que supone problemas de gestin, al tener que identificarse el origen de los productos
en las aduanas.

Hacia fuera (ad extra), esto es, frente a Estados no miembros de la Unin
Europea (terceros pases) se concreta en el establecimiento de un
Arancel Aduanero Comn (AAC) y de una Poltica Comercial Comn
(PCC):
o El AAC es lo que distingue una Unin Aduanera de una Zona de
Libre Cambio (como es la EFTA). Supone que las mercancas
procedentes de terceros pases liquidan un mismo arancel, con
independencia del pas comunitario por el que se introducen. Una
vez dentro del territorio comunitario, pueden circular libremente
(estn en rgimen de libre prctica). Los derechos de aduana
constituyen uno de los ingresos propios de la Unin Europea. A l
se refiere el artculo 31 TFUE. Debe tenerse en cuenta que la
Unin Aduanera es una competencia exclusiva de la Unin [art.
3.1.c) TFUE].
o La existencia de un AAC trae consigo necesariamente una poltica
comercial comn (PCC). Los Estados comunitarios no tienen, frente
a terceros pases, poltica comercial propia. La poltica comercial es
competencia exclusiva de la Unin Europea [arts. 3.1.e) y 207
TFUE]: es sta la que legisla, la que aplica esta legislacin y la que
celebra acuerdos comerciales con otros pases.
Hacia adentro (ad intra), esto es, dentro del territorio comunitario, se
concreta en el reconocimiento y garanta de las libertades bsicas o
fundamentales del mercado interior: la libre circulacin de mercancas
(arts. 28 a 37 TFUE), pero tambin la libre circulacin de trabajadores
(arts. 49 a 55 TFUE), empresarios (el llamado derecho de establecimiento
arts. 49 a 55 TFUE), servicios (arts. 56 a 62 TFUE) y capitales (arts. 63 a
66 TFUE). Estas tres ltimas libertades distinguen un mercado comn de
una mera unin aduanera (que slo implica libre circulacin de
mercancas). Estas libertades aseguran que el mercado interior sea libre,
esto es, que los ciudadanos (trabajadores y empresarios) y los productos
(mercancas, servicios y capitales) comunitarios puedan acceder sin
obstculos injustificados a los territorios de los diferentes Estados
miembros.
o Medidas de integracin negativas:
Para garantizar la efectividad de estas libertades, el TFUE
establece, en primer lugar, prohibiciones a los Estados
miembros: arts. 30, 34 y 110 (libre circulacin de
mercancas), 45 (libre circulacin de trabajadores), 49
(derecho de establecimiento), 56 (libre prestacin de
servicios) y 63 (libre circulacin de capitales). El TJUE ha
declarado que estas normas tienen efecto directo: pueden
ser invocadas por los particulares ante los Tribunales de los
Estados miembros.
Estas libertades no son absolutas: El TFUE sujeta su
ejercicio a limitaciones y excepciones (vid. arts. 36, 45.3, 51
y 52, 62, 65.1 y 66).
Referencia a las MIA: los Estados (los poderes
pblicos) no slo no pueden establecer medidas que
discriminen a los productos forneos frente a los

propios. Tampoco pueden adoptar medidas que, an


no siendo discriminatorias, esto es, que, an siendo
indistintamente aplicables a propios y a extraos,
supongan un obstculo injustificado a la libre
circulacin. Estas medidas (medidas indistintamente
aplicables) slo son legtimas si cumplen un riguroso
test: que respondan a exigencias imperiosas de
inters general (por ejemplo, razones de salud
publica, proteccin del medio ambiente o de los
consumidores ) y que sean proporcionadas, en el
doble sentido de adecuadas para alcanzar la
realizacin del objetivo que persiguen y de no ir ms
all de lo necesario para alcanzar ese objetivo. De no
cumplirse estas condiciones, la medida en cuestin es
contraria a la libre circulacin.
o Elementos adicionales:
Normas sobre competencia: para funcionar eficazmente, el
mercado no slo ha de ser libre, sino tambin competitivo.
Para asegurar que la competencia entre empresas no resulte
falseada en el mercado interior, el TFUE prev una serie de
normas sobre competencia (arts. 101 y 109 TFUE).
Armonizacin de legislaciones (medidas de integracin
positiva): como ya se ha dicho, esto es lo que distingue el
mercado interior del mercado comn. A este respecto, el
TFUE contiene, tanto clusulas generales de armonizacin
(arts. 114 y 115 TFUE), clusulas especficas (por ejemplo,
para lograr la libertad de establecimiento: reconocimiento de
ttulos art. 47 TFUE-) y clusulas de armonizacin de la
fiscalidad (art. 113 TFUE armonizacin de la imposicin
indirecta-).
Polticas comunes:
Rasgos identificadores: atribucin a la UE de
competencias normativas plenas (exclusivas o no);
adopcin de reglas comunes; dotacin en su casode recursos econmicos con cargo al presupuesto
comunitario, y participacin de la UE en la aplicacin
administrativa de las reglas comunes (principalmente
mediante la gestin de recursos comunitarios).
Ejemplos de polticas comunes: la poltica comercial
comn (PCC), la poltica agrcola comn (PAC), la
poltica comn de pesca (PCP) o la poltica comn de
transporte (PCT).

1.2. La Unin Econmica y Monetaria:


1.2.1. Introduccin.

Introducida por el Tratado de Maastricht, en su redaccin actual, el artculo


3.4 del TUE dispone: La Unin establecer una unin econmica y monetaria
cuya moneda es el euro. Estamos ante dos cosas distintas: unin econmica
y unin monetaria. El grado de integracin alcanzado en uno y otro mbito es
muy distinto: la segunda ha implicado una verdadera cesin de soberana, la
primera no (no es realmente una unin). A la poltica econmica y monetaria
(como poltica de la Unin), dedica el TFUE el ttulo VIII.
1.2.2. La Unin Monetaria.
A. Las fases:
La Unin Monetaria es el punto final de un proceso, estructurado en tres
fases:
- Primera: comenz el 1 de julio de 1990 y concluy el 31 de diciembre de
1993. En ella se complet la liberalizacin de los movimientos de capital y se
avanz en la convergencia progresiva de las polticas econmicas de los
Estados miembros.
- Segunda: comenz el 1 de enero de 1994 y culmin el 31 de diciembre de
1998. En este perodo se cre y oper el Instituto Monetario Europeo (IME),
rgano efmero (fue sustituido por el BCE), cuya tarea consisti bsicamente
en coordinar las polticas monetarias nacionales y, en general, preparar el
marco normativo, organizativo y logstico de la tercera fase. En esta fase, los
Estados miembros aprobaron las medidas legislativas necesarias para
garantizar la independencia de sus respectivos bancos centrales respecto de
sus Gobiernos (en Espaa, Ley de Autonoma del Banco de Espaa, que entr
en vigor el 2 de junio de 1994).
- Tercera: comenz el 1 de enero de 1999 y supuso:
1. La fijacin irrevocable de los tipos de cambio y la introduccin de la
moneda nica, el euro2, que sustituy a las monedas nacionales. No
obstante, estas circularon durante un tiempo, con arreglo a un
calendario preciso, hasta su retirada definitiva3.
2

El Consejo europeo de Madrid, de diciembre de 1995, modific la denominacin de la


moneda nica, que pas de llamarse ecu a euro, y acord que cada euro se dividiera en
cien unidades denominadas cent. Estas dos decisiones fueron confirmadas por el artculo 2
del Reglamento 974/98, sobre la introduccin del euro.
Debe tenerse en cuenta que los tipos de conversin de los 11 Estados que accedieron a la
tercera fase fueron establecidos por el Reglamento 2866/98, utilizando los tipos de cambio
centrales bilaterales vigentes en el mecanismo de cambios del SME; conforme a dicho
Reglamento, un euro equivale a 166,386 pesetas.
3
El Reglamento 974/98 estableci un perodo transitorio, hasta el 31 de diciembre de 2001,
durante el cual las monedas y billetes nacionales seguiran teniendo curso legal. A partir del
1 de enero de 2002 se pondran en circulacin monedas y billetes de euro, que conviviran
con las monedas y billetes nacionales durante un perodo transitorio (hasta el 1 de julio de
2002), susceptible de ser reducido (se redujo al 28 de febrero 2002). A la expiracin de ese

2. La entrada en funcionamiento del aparato institucional que dirige y


ejecuta la poltica monetaria de la Comunidad: el Sistema Europeo de
Bancos Centrales (SEBC), formado por el Banco Central Europeo
(BCE) y los bancos centrales de los pases miembros.
A.2. La tercera fase y los Estados participantes.
El antiguo TCE configuraba el proceso que conduce a la UEM como un
proceso abierto a cualquier Estado miembro de la UE. No obstante, el propio
Tratado condicionaba el acceso a la tercera fase al cumplimiento de
determinadas condiciones jurdicas y econmicas (antiguo art. 122.1 TCE):
1. Condicin jurdica (convergencia jurdica): los Estados miembros deban
garantizar la independencia de los bancos centrales nacionales y
comprometerse a respetar la del BCE.
2. Condiciones econmicas: son los llamados criterios de convergencia,
desarrollados en el Protocolo sobre los criterios de convergencia. Se referan al
cumplimiento por parte de los Estados de unos indicadores:

Primero: estabilidad en los precios, concretada en una tasa de


inflacin que no exceda en ms de 1,5% la de los tres Estados con
precios ms estables.
Segundo: situacin sostenible de las finanzas pblicas, lo que
supone un presupuesto nacional sin un dficit pblico excesivo,
situacin que se mide segn dos parmetros: el dficit
presupuestario del conjunto de las Administraciones Pblicas no
debe superar el 3% del PIB; y la deuda pblica en circulacin no
debe exceder o al menos tender hacia el 60% del PIB.
Tercero: respeto durante dos aos como mnimo de los mrgenes de
fluctuacin que establece el mecanismo de cambios del SME (sin
devaluacin)4.
Cuarto: estabilidad de los tipos de inters a largo plazo, concretada
en la existencia de un tipo promedio de inters nominal a largo plazo
que no exceda en ms de un 2% el de los tres Estados con mejor
comportamiento en materia de estabilidad de precios.

En mayo de 1999, el Consejo confirm que 11 de los 15 Estados miembros


cumplan los criterios de convergencia y estaban en condiciones de acceder a
la tercera fase. Fuera se quedaron:

perodo transitorio, slo las monedas y billetes de euro tendrn curso legal (si bien las
monedas y billetes nacionales podran cambiarse en los bancos hasta el 30 de junio, y por
tiempo ilimitado en el Banco Central caso espaol).
4
Se tom como perodo de referencia para verificar el cumplimento de este requisito el
perodo marzo 1996-febrero 1998 (en el que se operaba con la banda de fluctuacin de +/15% en el SME).

Grecia, que no cumpla ninguno de los criterios econmicos de


convergencia. No obstante, el Consejo aprob la incorporacin de este
pas a la moneda nica a partir del 1 de enero de 2001.
Suecia, que, aunque cumpla todos los criterios econmicos de
convergencia, por voluntad propia no adapt su legislacin interna al
requisito de convergencia jurdica, con lo que se reserv de facto su
derecho a participar en la moneda nica.
El Reino Unido, que ejerci el derecho de opting out (optar por estar
fuera) previsto en el Protocolo sobre determinadas disposiciones
relativas al Reino Unido.
Dinamarca, que tambin ejerci el derecho de opting out previsto en el
Protocolo sobre determinadas disposiciones relativas a Dinamarca.

La tercera fase de la UEM supone as un caso de Europa de geometra


variable, dado que la integracin monetaria no rega para todos los Estados
miembros, sino slo para 11-12. Con posterioridad, han ingresado en la Unin
Monetaria (la llamada Eurozona): Eslovenia (2007), Chipre y Malta (2008) y
Eslovaquia (2009) y Estonia (2011). Tenemos as una Eurozona de 17
miembros (de 27).
C. Implicaciones de la Unin Monetaria:
La incorporacin a la Unin Monetaria supone fundamentalmente:
1. La sustitucin de las monedas nacionales por una moneda nica.
2. La sustitucin de las polticas monetarias nacionales por una poltica
monetaria nica. Esta poltica la ejerce el llamada Sistema Europeo de
Bancos Centrales (SEBC), formado por el Banco Central Europeo
(BCE) y por los bancos centrales de los Estados miembros que forman
parte de la Unin Monetaria: el BCE dirige y los bancos centrales
nacionales ejecutan las directrices de aqul. El BCE ostenta la
competencia exclusiva de autorizar la emisin de billetes en la Unin
(los pueden emitir el BCE y los bancos centrales nacionales), as como
la de aprobar el volumen de emisin de moneda metlica por los
Estados miembros (art. 128 TFUE).
3. La imposicin de determinadas prohibiciones-obligaciones a los
Estados que forman parte de la Unin Monetaria (arts. 123 a 126) 5,
entre ellas la prohibicin de dficits pblicos excesivos, cuyo
5

Son cuatro obligaciones-prohibiciones:


1. Prohibicin de que los bancos nacionales otorguen crditos o descubiertos para
financiar el dficit pblico (incluido el de las empresas pblicas): artculo 123
TFUE.
2. Prohibicin de medidas que otorguen un acceso privilegiado del sector pblico al
crdito de entidades financieras: artculo 124 TFUE.
3. Prohibicin de que la UE responda de los compromisos financieros (la deuda)
contrados por el sector pblico de los Estados miembros: artculo 125 TFUE.
Este artculo consagra la llamada regla de la no corresponsabilidad financiera (o
no bail out).
4. Prohibicin de defcits pblicos excesivos: artculo 126 TFUE.

incumplimiento puede acarrear sanciones para el Estado infractor (art.


126 TFUE) 6.
B. La Unin Econmica.
La Unin Econmica es un mbito de coordinacin (que no de integracin)
entre los Estados miembros en materia de poltica econmica (toda menos la
monetaria, que se transfiere a la UE, como ya se ha dicho). Los Estados
miembros continan siendo responsables de sus polticas econmicas internas,
pero estn obligados a coordinarlas entre s, con arreglo al procedimiento
previsto en el artculo 121 TFUE7. No implica sanciones para los Estados que
no cumplan las orientaciones generales del Consejo. No obstante, el Consejo
puede formular recomendaciones al Estado incumplidor y hacerlas pblicas,
con los efectos que esta difusin tiene sobre los mercados.
Observaciones adicionales:

Textos complementarios:
Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de dficit excesivo.
Declaracin relativa al Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
7
La coordinacin se lleva a cabo a travs de un procedimiento especfico, previsto en el
artculo 121.2 del TFUE:
1. La Comisin presenta al Consejo una recomendacin (no una iniciativa en
sentido estricto) de orientaciones generales para las polticas econmicas de los
Estados miembros y de la Comunidad.
2. El Consejo adopta un proyecto de orientaciones generales, del que informa al
Consejo Europeo.
3. El Consejo Europeo, sobre la base de ese proyecto, debate y aprueba unas
conclusiones sobre las orientaciones generales de la poltica de los Estados
miembros y de la Comunidad.
4. Finalmente, el Consejo, en su formacin ECOFIN, con arreglo a las conclusiones
del Consejo Europeo, adopta, por mayora cualificada, una recomendacin que
establece las orientaciones generales, e informa de ello al PE. La recomendacin
no impone obligaciones jurdicas directas a los Estados: estos retienen sus
competencias en materia de poltica econmica; la recomendacin nicamente
enmarca el ejercicio de las mismas. Estamos ante un ejemplo de soft law.
Con todo, el cumplimiento de la recomendacin se sujeta a un sistema de supervisin y
vigilancia multilateral, recogido en los apartados 3, 4 y 5 del citado artculo 121. El sistema
implica:
1. El deber de cada Estado miembro de informar a la Comisin acerca de las medidas
importantes que haya adoptado en relacin con su poltica econmica (ap. 3, p. 2).
2. La evaluacin global por parte del Consejo de la evolucin econmica de los
Estados miembros y el examen de la coherencia de sus polticas econmicas con las
orientaciones generales (ap. 3, p. 1).
3. La posibilidad de formular al Estado miembro cuya poltica econmica contradiga las
orientaciones generales, o suponga un riesgo para el correcto funcionamiento de la
UEM, las recomendaciones necesarias (incluso hacindolas pblicas, con los
efectos que esta difusin tendr sobre los mercados) (ap. 4, p.1).

Las prohibiciones impuestas por los artculos 101 a 104 TFUE se


aplican a todos los Estados de la UE, formen parte o no de la UEM
(salvo algunas, que no se aplican a los Estados que no forman parte
de la Unin Monetaria en concreto, las sanciones a los que incumplan
las recomendaciones sobre dficit pblico excesivo). Todo lo cual
conduce a pensar que, si bien la poltica econmica no monetaria est
en manos de los Estados miembros, no est del todo en sus manos,
sino sujeta al cors que impone la Unin Europea.
Supuesto de dificultades econmicas graves en algn Estado miembro.
El cors que impone la Unin Econmica y Monetaria puede ocasionar
dificultades econmicas graves en algn Estado miembro (no puede
devaluar la moneda para estimular las exportaciones ni puede gastar
ms de la cuenta para estimular la actividad econmica interna).
Cuando esto ocurre, o cuando hay riesgo de que ocurra, el artculo
122.2 del TFUE prev que el Consejo, a propuesta de la Comisin,
podr acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de
la Unin al Estado miembro en cuestin8.
1.3. La cohesin econmica y social.
- Sucinta referencia histrica:
Los Tratados constitutivos, en su redaccin originaria, no contenan
referencia alguna a la necesidad de corregir las diferencias de desarrollo y de
riqueza entre los Estados miembros o sus regiones. Este silencio obedeca, por
una parte, a la fascinacin por el mercado, esto es, a la confianza ciega en
que el mercado comn corregira las desigualdades y generara crecimiento de
forma automtica; por otra, al rechazo genrico a intervenciones pblicas que
pudieran falsear la libre competencia en el seno de aquel mercado; y, por
ltimo, a la consideracin de que las desigualdades regionales era algo que
corresponda resolver a cada Estado.
La persistencia de las desigualdades, e incluso su incremento, llev a la
conviccin en los sesenta de que haba que articular una poltica al respecto. El
primer fruto fue la creacin en 1975 del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER), principal instrumento de la poltica regional. Pero fue el Acta nica
8

Esta es la base jurdica del Reglamento UE n 407/2010, del Consejo, de 11 de mayo de


2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilizacin financiera (Fondo de
Rescate). Con arreglo a este Reglamento se ha rescatado a Grecia, Irlanda y Portugal.
En el Consejo Europeo de Bruselas de 16 de diciembre, los lderes de la Unin Europea
acordaron una mini-reforma del TFUE (Decisin 2011/199/UE), al objeto de crear un fondo
de rescate estable para 2013, que sustituir al temporal actualmente vigente. La reforma
consistir en aadir al artculo 136 (entiendo que a su apartado 1), lo siguiente: Los
Estados miembros cuya moneda es el euro podrn establecer un mecanismo de estabilidad
que ser activado si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en
su conjunto. La concesin de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se
supeditar a condiciones estrictas.

Europea la que introdujo la cohesin econmica y social en los Tratados. El


Tratado de Maastricht modific las disposiciones del Acta nica e incorpor un
Protocolo sobre la cohesin econmica y social.
- Situacin actual:
El TFUE contiene un ttulo (el XVIII) dedicado a la Cohesin econmica,
social y territorial. La cohesin es una necesidad, si se quiere evitar que la
integracin econmica ahonde las diferencias de desarrollo entre los distintos
Estados miembros de la Unin.
Los instrumentos fundamentales para logar la cohesin econmica son, por
un lado, los Fondos Estructurales y, por otro, el Fondo de Cohesin. Los fondos
estructurales son:
el Fondo Europeo de Garanta Agrcola (FEOGA), que constituye el
instrumento financiero al servicio de la poltica agrcola comn (PAC)
sustituido desde 2007- por dos fondos: el Fondo Europeo Agrcola de
Garanta (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural
(FEADER)
el Fondo Social Europeo (FSE), que es el instrumento financiero al
servicio de la poltica social
el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que es el nico
instrumento que nace especficamente al servicio de la poltica regional
de la UE, precisamente para atajar las diferencias estructurales en el
desarrollo de las diferentes regiones comunitarias
el Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP), que es el
instrumento financiero de la poltica comn de pesca (PCP); sustituido
desde 2007- por le Fondo Europeo de Pesca (FEP).
El Fondo de Cohesin, por su parte, tiene por objeto aportar dinero a
proyectos en dos mbitos muy concretos: el medio ambiente y las redes
transeuropeas de transporte.
Diferencias entre los fondos estructurales y el Fondo de cohesin:
1. El mbito de actuacin de los fondos estructurales (FSE aparte) son
las regiones desfavorecidas, cualquiera que sea la situacin
econmica del Estado del que sean parte. El mbito de actuacin del
Fondo de Cohesin, por el contrario, son los Estados, en concreto, los
que tengan un PNB per cpita inferior al 90 % de la media comunitaria
y que cumplan el correspondiente programa de estabilidad (que no
incurran en dficits excesivos); en esta circunstancia se encontraba
Espaa hasta la llegada de los PECOs.
2. El principio que rige los fondos estructurales es el de
complementariedad o adicionalidad: no financian la totalidad de los
proyectos y programas, sino slo una parte, de manera que la
financiacin principal corre a cargo de los Estados. Este principio no
rige el Fondo de Cohesin, de manera que un proyecto puede ser
financiado ntegramente con cargo a este fondo.
10

2. INTEGRACIN POLTICA.
2.1. Idea general.
El proceso de integracin econmica, objetivo inmediato del pilar comunitario,
tena una evidente dimensin poltica: el objetivo final era la unin poltica.
Pues bien, el desarrollo del proceso de integracin ha desbordado lo
estrictamente econmico para avanzar directamente hacia lo poltico.
Manifestaciones:
1. La dimensin poltica de algunos de los elementos de la integracin
econmica. En particular, el establecimiento de una moneda nica,
desborda lo puramente econmico, al afectar a uno de las seas de
identidad de la soberana de los Estados.
2. El progresivo reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo,
que expresa la legitimidad democrtica de la Unin.
3. La incorporacin de disposiciones ajenas a la integracin econmica:
a. Las relativas a la ciudadana de la Unin (arts. 18 a 25 del
TFUE): los ciudadanos de pases miembros de la Unin, por el
hecho de serlo, disfrutan de algunos derechos, entre ellos: libre
circulacin y residencia en el territorio comunitario; participacin
poltica (como electores y elegibles) en las elecciones
municipales y al Parlamento Europeo del lugar de residencia; y
la proteccin de las autoridades diplomticas y consulares de
otros Estados miembros en terceros pases.
b. Las relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia (Ttulo V
del TFUE, arts. 67 a 89): que incluye una poltica comn de
visados, asilo e inmigracin, as como la cooperacin civil, penal
y policial.
c. Las, an dbiles, disposiciones sobre una poltica exterior y de
seguridad comn (PESC) arts. 24 a 46 de. TUE-.
2.2. La ciudadana de la Unin.
Estudiar por el manual de Victorial Abelln y otros: Lecciones de Derecho
Comunitario Europeo (ltima edicin -2011-): pgs. 293 a 303 (haced una
sntesis). Referencia normativa: arts. 18 a 25 TFUE.
1. Concepto, titularidad, naturaleza jurdica.
2. Contenido: los derechos de los ciudadanos de la Unin.
A. Derechos referidos a los Estados miembros.
1)
Derecho a la libre circulacin y residencia: art. 21
TFUE.
2)
Derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones municipales: art. 22.1 TFUE.
3)
Derecho a la proteccin diplomtica y consular: art.
23 TFUE.

11

B. Derechos referidos a las instituciones de la UE:


1)
Derecho a participar en las elecciones al
Parlamento Europeo del Estado de residencia: art. 22.2
TFUE.
2)
Derecho a la promocin de iniciativas legislativas:
art. 24 TFUE.
3)
Derecho de peticin al PE y de queja al Defensor
del Pueblo europeo: art. 24 TFUE.
4)
Derecho a dirigirse a las instituciones y rganos
comunitarios y a acceder a los documentos comunitarios:
art. 24 TFUE.
3. Garantas jurdicas de los derechos contenidos en el estatuto de
ciudadana de la Unin.
2.3. El espacio de libertad, seguridad y justicia tras el Tratado de Lisboa.
Estudiar por el manual de Victorial Abelln y otros: Lecciones de Derecho
Comunitario Europeo (ltima edicin -2011-): pgs. 309 a 318 (haced una
sntesis). Referencia normativa: ttulo V TFUE.
Finalidades: art. 67 TFUE.
Polticas sobre controles en fronteras, asilo e inmigracin: arts. 77 a 79
TFUE.
Cooperacin judicial en materia civil: art. 81 TFUE.
Cooperacin judicial en material penal: arts. 82-86 TFUE.
Cooperacin policial: arts. 87-89 TFUE.
2.4. La Poltica Exterior y de Seguridad Comn tras el Tratado de Lisboa.
Estudiar por el manual de Victorial Abelln y otros: Lecciones de Derecho
Comunitario Europeo (ltima edicin -2011-): pgs. 360 a 374 (haced una
sntesis). Referencia normativa: captulo II del Ttulo V TUE.
Lo que ms me interesa:
Naturaleza jurdica: mbito de cooperacin intergubernamental, no de
integracin. Manifestaciones de esta singularidad:
Definicin de la PESC por el Consejo Europeo y ejecucin,
mediante decisiones por el Consejo por unanimidad, como regla
general.
Exclusin de actos legislativos y tipologa de actos propia
(orientaciones generales Consejo Europeo- y decisiones
Consejo Europeo y Consejo-)
La concertacin entre los EEMM como obligacin bsica: arts.
32, 34, 35 y 41 TUE.
Falta de competencia del TJUE en el mbito de la PESC.

12

mbito material de aplicacin: la poltica exterior y de seguridad de la


Unin (art. 24, prrafo primero TUE):
o Exclusin de la accin exterior de la UE en el ejercicio de las
competencias que tiene reconocidas (poltica comercial,
cooperacin al desarrollo, ayuda humanitaria, proyeccin
exterior de las dems polticas reguladas en el TFUE).
o mbito potencial, que depende de la voluntad de los Estados
miembros. Slo si hay concierto entre ellos salen adelante las
propuestas de poltica exterior.
o Dentro de la PESC, tratamiento especial de la seguridad y
defensa (PCSD): seccin 2. del captulo II del ttulo V TUE.
Novedad de Lisboa: art. 42.7 (compromiso de legtima defensa
colectiva).

13

Antonio Cidoncha Martn

TEMA 3
CARACTERIZACIN DE LA UE. El FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA DE ESPAA A LA UE.
Fuentes de elaboracin:
Esquema de los profesores Dez-Hochleitner y C.
Martnez Capdevila (se adjunta)
Captulo 2 del manual de Araceli Mangas y Diego J.
Lin: Instituciones y Derecho de la UE, 6. edicin.
I. LA UNIN EUROPEA: CARACTERIZACIN GENERAL.

1. Qu es la Unin Europea?
No es un Estado, es una organizacin internacional. No obstante, no
es una organizacin internacional cualquiera: es una organizacin de
integracin. Lo que distingue bsicamente una organizacin de
integracin de otra de mera cooperacin (caso de la ONU, por
ejemplo) es que los Estados miembros consienten en autolimitar sus
poderes en determinados mbitos y, en coherencia con ello, atribuyen
las competencias necesarias a las instituciones de la organizacin. La
pertenencia a la Unin Europea supone la cesin a la misma del
ejercicio de competencias soberanas (pinsese en la moneda, por
ejemplo). Observaciones:
En algunos mbitos no existe cesin de soberana. En ellos, los
Tratados se limitan a organizar mecanismos de cooperacin
(por ejemplo, PESC) o coordinacin (por ejemplo, Unin
Econmica) entre los Estados miembros.
La pertenencia a la Unin es voluntaria: es lo propio de las
organizaciones internacionales. Cualquier Estado miembro tiene
derecho a salirse de la Unin, esto es, tiene derecho de
separacin, hoy reconocido expresamente en el artculo 50 del
TUE. Ahora bien, quien quiera adherirse a ella debe cumplir
determinadas exigencias (que ya hemos visto) y, una vez
dentro, debe respetar las decisiones adoptadas por las
instituciones comunitarias, aunque no las hayan votado: lo
propio de las organizaciones de integracin es que buena parte
de las decisiones se adoptan por mayora (cualificada) y no por
unanimidad.

Antonio Cidoncha Martn


La existencia de la UE no supone la desaparicin de los
Estados miembros. A este respecto, el art. 4.2. TUE dispone lo
siguiente: leer.
La Unin Europea es una persona jurdica de Derecho
Internacional:
Hasta el Tratado de Maastricht, existan tres Comunidades (la
CECA, la CEE y la CEEA), cada una de ellas dotadas de
personalidad jurdica propia. Con Maastricht surge la Unin
Europea, pero el TUE no le atribuy personalidad jurdica
propia. La personalidad jurdica la ostentaban las tres
Comunidades: la CECA sta desapareci en 2002, de acuerdo
con las previsiones del Tratado de Maastricht-, la CE con el
Tratado de Maastricht se cay la E de CEE- y la CEEA. Sin
embargo, la UE como tal ha venido celebrando acuerdos
internacionales (en el mbito de la PESC y del tercer pilar), lo
que presupone la atribucin de personalidad jurdica.
Finalmente, el Tratado de Lisboa reconoce expresamente
personalidad jurdica a la UE (artculo 47 del TUE). Ya no hay
tres Comunidades: tenemos, por un lado, la UE (en lo sucesivo,
llamada Unin art. 1 del TUE-), que absorbe a la CE; y, por
otro, la CEEA, que subsiste, regulada en un Protocolo anejo al
Tratado de Lisboa. La UE se rige por dos tratados: el TUE
(tratado base) y el TFUE (tratado de desarrollo)1.
La Unin, como organizacin de integracin que es, tiene
instituciones propias para el ejercicio de competencias tambin
propias y cuenta con un sistema de financiacin propio:
En relacin con las instituciones: la Unin tiene un marco
institucional nico, formado por 7 instituciones (art. 13.1 TUE): el
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la
Comisin Europea (en lo sucesivo Comisin), el Tribunal de
Justicia de la Unin Europea, el Banco Central Europeo y el
Tribunal de Cuentas. Junto a ellas, hay que citar a determinados

En ejercicio de su personalidad jurdica internacional, la UE celebra acuerdos


internacionales (art. 216 TFUE), es miembro de otras organizaciones internacionales, aplica
sanciones a terceros pases (art. 215 TFUE), ofrece asistencia a los nacionales de los
Estados miembros en terceros pases (art. 35 TUE) y ejerce el derecho de legacin activa y
pasiva. Por lo que se refiere al derecho de legacin pasiva (acreditacin ante la UE de
representantes de terceros Estados), en la actualidad ms de 150 Estados tienen misiones
permanentes acreditadas ante ella, entre las que destacan las Representaciones
Permanentes de los Estados miembros REPER-, que desempean un papel esencial en el
proceso decisorio comunitario. En cuanto al derecho de legacin activa (envo por UE de
representantes a terceros pases u organizaciones internacionales), la Unin cuenta con
Delegaciones de la Comisin establecidas en ms de 100 Estados y organizaciones
internacionales, que representan a la UE en el exterior, negocian acuerdos, gestionan la
cooperacin con los pases receptores (caso de los pases ACP), realizan labores de
informacin ... Los Estados receptores suelen reconocer a estas delegaciones un estatuto
diplomtico similar al que disfrutan las misiones diplomtica estatales. En ejercicio de su
personalidad jurdica interna (dentro de cada Estado miembro), la Unin dispone de la ms
amplia capacidad jurdica que las legislaciones reconozcan a las personas jurdicas. La
representacin de la UE corresponde a estos efectos a la Comisin.

Antonio Cidoncha Martn

rganos consultivos, que asisten al Consejo, al Parlamento


Europeo y a la Comisin: el Comit Econmico y Social (arts.
300 y 301-304 TFUE) y el Comit de las Regiones (arts. 300 y
305-307 TFUE).
En relacin con las competencias:
Las competencias de la Unin son de atribucin: no tiene
en principio ms competencias que las que les atribuyan
los Tratados (art. 5.1 TUE), de manera que slo puede
actuar en el marco de ellas y, de conformidad con ello,
toda competencia no atribuida a la Unin Europea
corresponde a los Estados miembros (art. 4.1 TUE).
Las competencias de la UE abarcan cada vez ms
mbitos, que van ms all del objetivo inicial de la
integracin econmica (por ejemplo, la poltica de
visados, asilo e inmigracin). Su ejercicio se traduce en
normas o actos vinculantes para todos los Estados
miembros, las hayan votado o no.
Las competencias atribuidas a la UE le permiten actuar
en el plano internacional (dimensin ad extra). En la
accin exterior de la UE se distinguen dos mbitos:
1. La accin exterior en los mbitos en los que los
Tratados atribuyen competencia a la UE, esto es,
en las distintas polticas de la UE (Parte Tercera
del TFUE). Precisamente algunas polticas tienen
por objeto regular las relaciones con terceros
pases (Poltica Comercial Comn o Poltica de
Cooperacin al Desarrollo). La accin exterior en
estos mbitos se traduce, entre otras cosas, en la
celebracin de acuerdos internacionales o en la
participacin en organizaciones internacionales.
2. La PESC: abarca, como sabemos, los mbitos no
cubiertos por las distintas polticas de la UE,
incluidas las cuestiones relativas a la seguridad y
defensa (PCSD). Se articula en el TUE (arts. 23 y
41) no como un mbito de integracin, sino como
un mbito de cooperacin entre los Estados
miembros (no supone cesin de soberana).
En relacin con la financiacin:
Desde 1970, la UE cuenta con un sistema de recursos
propios, que no la hace depender de las aportaciones de
los Estados miembros.
Esos recursos se adoptan mediante Decisiones del
Consejo (por unanimidad) y deben ser ratificadas por los
Estados miembros (art. 311 TFUE). La Decisin
actualmente vigente es la 2007/436.
Los recursos son (art. 2 de la Decision 2007/436):
1. Los llamados recursos tradicionales (ap. 1.a):
son los que se obtienen mediante la aplicacin
directa de las normas de la Poltica Agrcola
Comn (PAC) y de la Unin Aduanera a la

Antonio Cidoncha Martn


importacin de productos, sean agrarios o
industriales, procedentes de terceros pases. Son
las exacciones o derechos agrarios y los derechos
de aduana (el Arancel Aduanero Comn). Estos
derechos son recaudados por las autoridades
nacionales, que se quedan el 25% en concepto de
gastos de gestin. En el presupuesto de 2010, los
ingresos
de
los
derechos
aduaneros
representaron, aproximadamente, el 11,6 % del
total de ingresos.
2. Un porcentaje de la base imponible del IVA
recaudado por cada Estado miembro (ap. 1.b).
Este porcentaje es actualmente del 0,30%
(apartado 42). La base imponible del IVA
correspondiente a cada Estado miembro no puede
exceder del 50% de su RNB (Renta Nacional
Bsica). Los ingresos procedentes de este recurso
representaron el 11,3 % del total de ingresos en el
presupuesto de 20103.
3. Un porcentaje de la RNB de cada Estado
miembro (ap. 1.c). Es el llamado cuarto recurso
el ms importante de la UE. Es un recurso ms
equitativo que el anterior, porque vincula la
contribucin de cada Estado miembro a su riqueza
relativa. Los ingresos procedentes de este recurso
significaron el 75,9% del total de ingresos del
presupuesto de 2010.
4. El llamado quinto recurso (ap. 2): los ingresos
procedentes de cualquier otro gravamen que
se establezca, en el marco de una poltica
comn. Actualmente no se ha establecido
gravamen o impuesto alguno al respecto.
5. Otros ingresos: las multas, impuesto sobre la
remuneracin de los funcionarios comunitarios,
etc. (ingresos atpicos).
El lmite mximo de recursos propios de la UE es del 1.24
% de la RNB del total de los Estados miembros (hasta
2013).
La Unin no puede gastar ms de lo que ingresa (art.
310.1 TFUE). Para asegurar la disciplina presupuestaria,
el artculo 310.4 TFUE prohbe a la Unin adoptar actos
que puedan incidir de manera considerable en el
presupuesto sin garantas de su financiacin dentro de
los lmites de los recursos propios y dentro del marco
2

Con algunas excepciones: en el perodo 2007-2013, el porcentaje ser del 0,225 para
Austria, el 0,15 para Alemania y el 0,10 para los Pases Bajos y Suecia.
3
Este recurso depende de los ingresos netos nacionales, que, a su vez, dependen de la
actividad econmica y de la eficacia recaudadora de las administraciones fiscales
nacionales. En consecuencia, plantea problemas a los Estados con una fuerte evasin fiscal
o con fuertes economas sumergidas (caso de Espaa).

Antonio Cidoncha Martn


financiero plurianual. A este respecto, y a fin de
garantizar la evolucin ordenada de los gastos dentro de
los lmites de los recursos propios, la Unin se rige por un
marco financiero plurianual (art. 312 TFUE). Se trata de
una programacin presupuestaria de un mnimo de cinco
aos, si bien lo habitual son siete aos. El presupuesto
de gastos anual debe mantenerse dentro de las
previsiones del marco financiero plurianual.
2. Los valores y principios de la Unin.
2.1. Los valores.
El artculo 2 del TUE (segn la redaccin dada por el Tratado de
Lisboa), expresa los valores de la Unin: la dignidad humana, la
libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto
a los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a las minoras. Todos estos valores se pueden resumir
en uno: democracia. La democracia engloba el Estado de Derecho y el
respeto a los derechos humanos; a su vez, los derechos humanos son
emanacin de la dignidad humana y son manifestaciones de la libertad
e igualdad.
El respeto a estos valores tiene una dimensin externa: es una
exigencia para ingresar en la Unin (artculo 49 TUE). Pero tambin
tiene una dimensin interna: los Estados miembros deben conducirse
de acuerdo con esos valores, porque, de lo contrario se exponen a
sanciones (artculo 7 TUE leer-). Estas sanciones (que pueden
consistir en la privacin del derecho al voto en las reuniones del
Consejo) se adoptarn si el Consejo Europeo constata que un Estado
miembro ha violado de forma grave y persistente tales valores. No
obstante, con carcter preventivo, tambin se prev el supuesto de
que un Estado miembro incurra en un riesgo claro de violacin grave
de los valores de la Unin: en este caso, el Consejo podr dirigir al
Estado en cuestin recomendaciones (sin mayor especificacin); y
comprobar peridicamente si los motivos que han llevado a su
constatacin siguen siendo vlidos.
2.2. Los principios bsicos de la Unin Europea.
Los clasificamos en dos grupos, los enumeramos y los ubicamos en el TUE
(para ms informacin, vid. las pginas 54 a 63 del manual):
1. Principios estructurales: Me interesa resaltar estos tres:
a. El principio democrtico: principio y valor (como ya se ha visto),
constituye el ncleo fundamental de la estructura de la Unin. El
TUE especifica algunos de los rasgos de la democracia en la

Antonio Cidoncha Martn


Unin: es una democracia igualitaria (art. 9), representativa (art.
10.1. y 2) y participativa (art. 10.3)
b. El principio de respeto a los derechos humanos (art. 6.3): sobre
este asunto se tratar en otro lugar. En todo caso: el TUE
incorpora indirectamente- la Carta de derechos fundamentales
de la Unin Europea (art. 6.1) y prev su adhesin al Convenio
Europeo de Derechos Humanos (art. 6.2).
c. El principio de igualdad de los Estados miembros (art. 4.2).
Igualdad que no es absoluta. Por un lado, los Estados miembros
no disponen de igualdad de voto en el Consejo cuando ste
adopta decisiones por mayora cualificada (lo que ocurre en la
mayora de las ocasiones). Por otro lado, la obligacin de
aceptar todo el Derecho de la Unin (el llamado acervo
comunitario) no impide que haya quienes quieran avanzar ms
en el proceso de integracin y que haya quienes no quieran (es
el caso casi siempre del Reino Unido). Para los primeros existe
la llamada cooperacin reforzada (ttulo IV del TUE), que
posibilita que una mayora de Estados miembros de la UE
establezcan entre s una relacin ms estrecha en ciertas reas
sin necesidad de que la compartan todos los miembros de la
UE.
2. Principios de funcionamiento: Me interesa resaltar estos tres:
a. El principio de respeto a la identidad nacional de los Estados
miembros y a sus funciones esenciales (art. 4.2 TUE): El
respeto a la identidad nacional significa que la Unin no se mete
en el modo en que estn organizados constitucionalmente los
Estados (si son Estados centralizados o descentralizados, si
tienen o no Rey, o Tribunales Constitucionales), con tal de
que estos respeten los valores y principios de la Unin. El
respeto a sus funciones esenciales se traduce en que la
seguridad nacional es cosa que compete a los Estados y en la
que no entra la Unin.
b. El principio de cooperacin leal entre los Estados miembros y
entre estos y la Unin: se concreta en las vertientes a las que se
refiere el art. 4.3 TUE (leer).
c. El principio de solidaridad: principio muy indeterminado, los
Tratados contienen alguna concrecin:
i. la Unin y los Estados miembros actuarn conjuntamente
con espritu de solidaridad en caso de ataque terrorista o
de catstrofe (art. 222 TFUE).
ii. Si un Estado miembro es objeto de una agresin armada
en su territorio, debe poder recibir la ayuda y la asistencia
de los dems Estados miembros con todos los medios a
su alcance, incluidos los militares, bien que de
conformidad con lo dispuesto en la Carta de las Naciones
Unidas y en el marco de los compromisos asumidos por
los Estados miembros en el seno de la OTAN (art. 42.7
TUE).

Antonio Cidoncha Martn


II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA DE ESPAA
A LA UNION EUROPEA.
1. El artculo 93 de la Constitucin espaola.
El fundamento constitucional de la pertenencia de Espaa a la Unin y de la
integracin del Derecho Comunitario (ahora Derecho de la Unin) es el artculo
93 CE, que prev la posibilidad de autorizar la celebracin de tratados por los
que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de
competencias soberanas, esto es, derivadas de la Constitucin. Este precepto
se redact y se discuti en las Cortes Generales con el pensamiento puesto en
la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas.
El artculo 93:
Determina el objeto de la autorizacin: la atribucin del ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin. Esto es, las competencias
(por ejemplo, las competencias en materia de poltica monetaria) no se
pierden, tan slo se atribuye su ejercicio a las instituciones
comunitarias.
Determina el procedimiento de autorizacin: una Ley Orgnica
aprobada por las Cortes Generales. Como es sabido, la Ley Orgnica
requiere la aprobacin por mayora absoluta del Congreso (art. 81 CE).
No se precisa, pues, en Espaa, referndum alguno para la atribucin
del ejercicio de tales competencias.
La adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas fue autorizada por las
Cortes Generales, mediante Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto. Esta
misma autorizacin se ha dado para la modificacin de los tratados
comunitarios, toda vez que en ellas se han producido atribuciones del ejercicio
de competencias soberanas.
2. Algunas breves consideraciones:
La autorizacin mediante Ley Orgnica no convierte los tratados
comunitarios en Derecho interno. Segn el artculo 96 de la CE, los
tratados internacionales vlidamente celebrados formarn parte de
nuestro ordenamiento una vez publicados en el Boletn Oficial del
Estado.
El Tribunal Constitucional ha declarado (Declaracin 1/2004) que el
artculo 93 CE contiene un elemento formal (un procedimiento de
integracin de Espaa en la UE), pero tambin un elemento material: a
travs del mismo Espaa asume todas las consecuencias de la
adhesin a la Unin. En particular, asume todo el ordenamiento
jurdico de la Unin, con sus principios bsicos, entre ellos la primaca
del Derecho de la Unin sobre el Derecho Espaol. No obstante, el
Tribunal Constitucional, matiza: la Constitucin, que es la norma
suprema, admite que sobre ella prime el Derecho de la Unin siempre
que se den dos condiciones (grosso modo dicho): que las instituciones
de la Unin acten en el ejercicio de sus competencias (condicin
7

Antonio Cidoncha Martn


competencial); y que la normas producidas por esas instituciones
respeten las estructuras constitucionales bsicas y el sistema de
valores y principios fundamentales consagrado en la Constitucin, en
particular los derechos fundamentales (condicin material).
La pertenencia de Espaa a la Unin Europea no altera la titularidad de
la soberana en manos del pueblo espaol (artculo 1.2 de la
Constitucin): primero, porque lo que se cede no es la titularidad, sino
el ejercicio de competencias soberanas; segundo, porque esta cesin
est prevista en la propia Constitucin (art. 93). Esto es, el pueblo
espaol ha querido que, a travs de sus representantes (las Cortes
Generales), se pueda ceder a las instituciones de la Unin el ejercicio
de competencias hasta ahora ejercidas por las instituciones espaolas.
En ningn caso ha querido ceder la soberana misma (por l
ostentada) a la Unin Europea.

Antonio Cidoncha Martn

TEMA 4
EL SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UE
FUENTES:
Esquema de los profesores de Derecho Internacional Pblico (se adjunta).
Dez-Hochleitner, J. y Martnez Capdevila, C.: Derecho de la Unin Europea.
Textos y comentarios.
Manual de Araceli Mangas, captulo 3.

1. CARACTERIZACIN GENERAL.
1.1. El principio de atribucin:
La Unin Europea carece de competencia general para actuar: es titular tan
slo de las competencias que los Estados miembros le atribuyen en los
Tratados. As se desprende claramente del prrafo primero del artculo 1 del
TUE. Sus competencias son de atribucin: el principio de atribucin rige la
delimitacin de las competencias de la Unin (art. 5.1 TUE) y, por virtud del
mismo, la Unin acta dentro de los lmites de las competencias que le
atribuyen los Estados miembros en los Tratados (art. 5.2 TUE). La Unin no
puede, pues, ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los
Estados en los Tratados.
Tal y como dispone el artculo 4.1 TUE y recalca el artculo 5.2 TUE, toda
competencia que no est atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a
los Estados miembros: la Unin slo puede hacer lo que le permiten los
Tratados, los Estados pueden hacer todo lo que no atribuyan a la Unin.
1.2. Observaciones:
Sentado lo anterior, procede hacer las siguientes observaciones:
1. Los tratados no contienen un catlogo de competencias (a modo y
semejanza de las que establecen las Constituciones de los Estados).
Estas competencias deben buscarse especficamente a lo largo de los
distintos preceptos de los Tratados: son las llamadas bases jurdicas.
Todo acto jurdico de las instituciones de la Unin debe ampararse en
una base jurdica para ser vlido.
2. La tcnica atributiva de competencias a la Unin Europea es distinta a
la de las Constituciones federales o, en general, a las de los Estados
descentralizados: en estos, un sistema de listas determina las materias
que corresponden al Estado Central (o Federal) y a las entidades
territoriales autnomas (los Estados federados, las regiones o las

Antonio Cidoncha Martn


Comunidades Autnomas). Por el contrario, los tratados operan
mediante el enunciado de objetivos: asignan a la Unin unos objetivos
(por ejemplo, la consecucin del mercado interior: art. 3.3. TUE) y, a lo
largo del articulado, precisan las competencias de las instituciones
para conseguir tanto esos objetivos (las bases jurdicas por ejemplo,
arts. 114 y 115 TFUE armonizacin de legislaciones para alcanzar el
mercado interior-).
3. La atribucin de competencias en funcin de objetivos impide delimitar
claramente el reparto de competencias entre la Unin y los Estados
miembros: los objetivos estn determinados, los medios para
alcanzarlos no tanto (estn diseminados a lo largo del articulado). A
este respecto, podra suceder que, para alcanzar un determinado
objetivo, no existan en los Tratados preceptos especficos que
atribuyan competencias expresas a las instituciones comunitarias. Para
paliar esta deficiencia, el artculo 352 TFUE contiene una clusula
expresa de cierre del sistema competencial de la Unin: permite al
Consejo adoptar disposiciones cuando sea necesario emprender una
accin para la consecucin del algn objetivo fijado en los Tratados,
sin que estos hayan previsto los poderes de actuacin necesarios para
ello.
4. El TFUE ha clarificado el sistema competencial, plasmando la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea: distingue
entre tres tipos de competencias y recoge los principios que debe regir
el ejercicio de esas competencias. Nos ocupamos de ello en los
apartados 3 y 4.
5. Como regla general, las competencias que atribuyen los Tratados son
normativas (de regulacin). Ello se traduce en la adopcin de
reglamentos, directivas o decisiones (por el Consejo, normalmente en
codecisin con el Parlamento) actos internos de Derecho Derivado- y
en la celebracin de acuerdos internacionales. La ejecucin normativa
(normas de desarrollo), en su caso, corresponde a la Comisin, previa
habilitacin del Consejo. La ejecucin administrativa de las normas y
actos comunitarios corresponde normalmente a los Estados miembros.
A su vez, los tratados atribuyen al Tribunal de Justicia de la Unin
Europea algunas competencias jurisdiccionales, pero la regla general
es que el control jurisdiccional del cumplimiento del Derecho
Comunitario corresponde a los rganos jurisdiccionales de los Estados
miembros.
2. ALGUNAS CONSIDERACIONES PARTICULARES.
2.1. Las bases jurdicas.
- Definicin: una base jurdica se define como la disposicin del tratado
interpretada, en su caso, por el Tribunal de Justicia- que otorga la competencia
en una materia o encomienda la consecucin de un objetivo a las instituciones
de la UE.

Antonio Cidoncha Martn


- Elementos de la base jurdica: la base jurdica se erige en la norma que
habilita a la UE para actuar, y precisa, en su caso: a) el alcance o modalidad de
la competencia; b) la institucin que puede ejercitarla; c) el tipo de acto en que
se formaliza jurdicamente; d) el procedimiento para adoptarlo; e) el tipo de
intervencin que garantiza a las dems instituciones en la produccin del acto;
y f) la mayora requerida para formar la voluntad de la institucin (ejemplo: art.
50.1 TFUE).
- Necesidad de motivacin de la base jurdica: cuando una institucin adopta
un acto debe explicar la base jurdica del mismo (art 296, prrafo segundo
TFUE). Por eso el primer rengln de un acto de la Unin Europea dice siempre:
Visto el artculo ... del Tratado .../ o Visto el Tratado ... en particular su
artculo .... La falta de motivacin es un vicio sustancial de forma que, caso
de impugnarse el acto, conduce a su anulacin (vid. art. 263 TFUE).
- Relevancia de la eleccin correcta de la base jurdica: la eleccin de la base
jurdica correcta es fundamental: un error en su determinacin constituye
tambin un vicio sustancial de forma que, caso de impugnarse el acto, conduce
a su anulacin acto (art 263 TFUE). Sobre este asunto versa uno de los
seminarios.

2.2. El artculo 352 TFUE (antiguo art. 308 TCE).


El artculo 352 es una clusula expresa de cierre del sistema competencial
comunitario: atribuye de manera expresa a la UE competencia para los casos
en que, siendo necesaria una accin de la Unin, para alcanzar los objetivos de
sta, ninguna disposicin de los Tratados otorgue a las instituciones los
poderes de accin necesarios.
Al permitir ampliar las competencias de la Unin (y reducir las competencias
estatales), el recurso al art. 352 TFUE no es incondicionado. A tal efecto, el
precepto fija las condiciones (y lmites) para su utilizacin:
1. Que persiga el logro de alguno de los objetivos previstos en los Tratados.
Ello comprende no slo los objetivos generales [los del artculo 3 del
TUE a excepcin de los objetivos en el mbito de la PESC (apartado
4 del art. 358 TFUE)], sino tambin los objetivos especficos que se
desprenden de otras disposiciones particulares de los Tratados.
2. Que la accin sea necesaria para alcanzar tales objetivos.
Las instituciones a quienes el 352 TFUE les confiere intervencin (el
Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa
aprobacin del PE) gozan de un amplio margen de apreciacin para
determinar la necesidad de la accin; no obstante, dicho poder de
apreciacin est sometido al control del Tribunal de Justica, que podr
anular la accin comunitaria, especialmente en caso de error

Antonio Cidoncha Martn


manifiesto. Las instituciones comunitarias deben, por tanto, motivar su
accin.
3. Que el Tratado no haya previsto los poderes de accin necesarios al
respecto. Esto es, que no exista otra base jurdica en los Tratados que
fundamente la accin. El artculo 308 opera, pues, con carcter subsidiario.
A estas tres
procedimentales:

condiciones

materiales

hay

que

aadir

otras

dos

Una cuarta: la utilizacin del artculo 308 en mbitos de competencia


compartida debe respetar el principio de subsidiariedad (apartado 2).
Una quinta: la atribucin de competencia debe llevarse a cabo por el
Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y con la
aprobacin previa del Parlamento Europeo (apartado 1).
En cuanto a los lmites:
El precepto prohbe la utilizacin de esta clusula para adoptar
disposiciones en el mbito de la PESC (apartado 4 del artculo 352
TFUE).
El precepto prohbe la utilizacin de esta clusula para armonizar las
disposiciones de los Estados miembros cuando el Tratado prohba
expresamente la armonizacin (apartado 3 del artculo 352 TFUE).
El Tribunal de Justicia ha declarado que esta clusula no puede ser
utilizada para modificar los Tratados (Dictamen 2/1994 sobre la
Adhesin de la CE al Convenio Europeo para la proteccin de los
derechos humanos).

2.3. La doctrina de los poderes implcitos. Su proyeccin en las


relaciones exteriores.
Concepto:
Son poderes implcitos los derivados de competencias expresamente
atribuidas por una base jurdica especfica de los Tratados y cuyo ejercicio
resulte necesario para la realizacin de los objetivos a los que sirve dicha base
jurdica. Se trata de una nocin construida por la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia.
Aplicacin en el mbito de las relaciones exteriores:
La aplicacin de este principio ha permitido al TJCE ampliar las competencias
de la UE, especialmente en el mbito de las relaciones exteriores. Tngase en
cuenta que el antiguo art. 300 TCE (actual art. 216 TFUE) no atribua per se
competencia a la UE para celebrar acuerdos internacionales; se limitaba a
regular el procedimiento que haba de seguir la celebracin por la entonces CE
4

Antonio Cidoncha Martn


(hoy UE) de cualquier acuerdo con terceros pases u organizaciones
internacionales; se trata de una norma puramente procedimental. La
competencia material de la UE para celebrar acuerdos internacionales le vena
atribuida expresamente en unas pocas bases jurdicas del antiguo TCE. En la
actualidad, tnganse en cuenta los siguientes artculos del TFUE: arts. 79.3
(acuerdos de readmisin de nacionales de terceros pases), 186 (I+D), 191.4
(medio ambiente), 207 (Poltica Comercial Comn), 209 (cooperacin al
desarrollo), 214 (ayuda humanitaria), 217 (acuerdos de asociacin) y 219
(acuerdos relativos a un sistema de tipo de cambio para el euro). La UE
tambin puede celebra acuerdos en el marco de la PESC (art. 37 TUE).
Sin embargo, el Tribunal de Justicia, basndose en el principio de los poderes
implcitos, reconoci que la competencia para celebrar acuerdos
internacionales se extenda tambin a los mbitos en los que la hoy UE tiene
atribuida competencias internas (o ad intra). Es la doctrina del paralelismo entre
las competencias internas y externas de la CE, fraguada en la sentencia AETR
(sentencia de 31-3-1971) y consolidada en resoluciones posteriores.
Esto es: siempre que el Derecho de la Unin atribuya a las instituciones de
sta competencias en el mbito interno con el fin de alcanzar un objetivo
determinado, la Unin esta facultada para celebrar acuerdos internacionales
para la consecucin de ese objetivo, an cuando no exista disposicin
expresa al respecto (de otro modo se corre el riesgo de frustrar el objetivo
perseguido con la atribucin de aquellas competencias normativas internas).
Esa competencia externa implcita puede derivarse tanto de los tratados como
de actos adoptados por las instituciones de la Comunidad al amparo de los
tratados (Derecho derivado).

Distincin entre poderes implcitos y clusula del artculo 354 TFUE.


No debe confundirse una competencia implcita con una competencia
atribuida en virtud del actual artculo 354 TFUE. Esta ltima es una
competencia expresamente prevista en una base jurdica, slo que no est
determinada (regla incompleta); la primera es una competencia no
expresamente prevista en una base jurdica, sino que se deduce de ella en
virtud de un proceso de interpretacin Por ejemplo: la competencia implcita
para celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte se deduce del
antiguo 71 TCE (actual art. 91 TFUE), que otorga competencias normativas
internas a la CE sobre esta materia (caso de la Sentencia AETR).
Incorporacin expresa de la doctrina al TFUE.
El artculo 3.2 TFUE parecen haber dado acogida expresa a la doctrina de los
poderes implcitos en el mbito de las relaciones exteriores (vase su
contenido). Segn este precepto, la UE tendr competencia exclusiva para
celebrar un acuerdo internacional cuando sea necesaria para ejercer su
competencia interna.

Antonio Cidoncha Martn

3. DELIMITACIN DE LAS
(TIPOLOGA SEGN SU ALCANCE).

COMPETENCIAS

COMUNITARIAS

El artculo 2 del TFUE distingue tres clases de competencias (exclusivas,


compartidas y de apoyo, coordinacin y complemento) y los artculos 3 a 6
establece los mbitos materiales de cada una de ellas:
3.1. Competencias exclusivas:
En los mbitos de competencia exclusiva, slo la Unin puede legislar (art.
2.1 TFUE):
Queda excluida la accin (normativa) de los Estados miembros, incluso
si la UE no acta. Como excepcin, los Estados miembros pueden
actuar si son habilitados para ello por la Unin (habilitacin expresa).
Se trata de competencias normativas (de regulacin). La ejecucin
administrativa de esas normas siempre queda en manos de los
Estados miembros (salvo en materia de Derecho de la Competencia,
en donde la Comisin tiene poderes de ejecucin administrativa).
Los mbitos de competencia exclusiva estn previstos en el artculo 3
TFUE (Unin Aduanera, Derecho de la Competencia ). Se trata de
una lista cerrada.
3.2. Competencias compartidas.
En los mbitos de competencia compartida, pueden legislar tanto los Estados
como la Unin, pero bajo este criterio: en principio legislan los Estados, pero si
la Unin lo hace (porque lo considere necesario), la legislacin comunitaria
desplazar a la de los Estados (art. 2.2 TFUE):
Se trata tambin de competencias normativas. En ellas, la accin de la
UE se dirige preferentemente a armonizar las legislaciones de los
Estados miembros.
Se trata, tcnicamente, de competencias concurrentes: Estados y UE
concurren en un mismo mbito. Ocurre que, si la UE ejerce la
competencia, ocupa el campo (preemption) y desplaza la competencia
estatal. En consecuencia, las normas adoptadas por la UE
prevalecern sobre las normas nacionales hasta entonces existentes.
Respecto a los mbitos de competencia compartida, el apartado 2 del
art. 4 TFUE recoge una lista indicativa no cerrada (mercado interior,
poltica social )-. Y su apartado 1 viene a decir que se trata de una
competencia subsidiaria: ser compartida toda competencia que no
sea exclusiva o complementaria.
3.3. Competencias de apoyo,
(competencias complementarias).

coordinacin

complemento

Antonio Cidoncha Martn


En los mbitos en los que la UE tenga competencia de apoyo, coordinacin y
complemento
(las
antiguamente
denominadas
competencias
complementarias), la UE puede adoptar medidas, pero sin desplazar la
legislacin de los Estados miembros (art. 2.5 TFUE):
Se trata de medidas (de fomento, de apoyo o de coordinacin) que no
sustituyen a las adoptadas por los Estados miembros. No desplazan la
competencia estatal.
Los actos adoptados por la UE en el ejercicio de estas competencias
no pueden implicar la armonizacin de las legislaciones de los Estados
miembros (se excluye expresamente la armonizacin, tarea que se
desarrolla normalmente en el mbito de las competencias compartidas)
El artculo 6 TFUE prev una lista de mbitos de competencia
complementaria (industria, cultura, turismo ).
2.4. Competencias singulares o sui generis.
Fuera de esas tres categoras sita el TFUE sita ciertos mbitos, que no ha
querido subsumir en ninguna de ellas:
La PESC (art. 2.4 TFUE): mbito de cooperacin intergubernamental,
que se rige por disposiciones especficas (previstas en los arts. 23 a 46
del TUE).
La poltica econmica, la poltica de empleo y la poltica social (art. 5
TFUE): respecto de ellas, la UE desarrollar una labor de coordinacin,
concretada (al menos en el caso de las dos primeras polticas), en la
adopcin de orientaciones generales. Estas tres polticas tienen su
regulacin especfica en la Tercera Parte del TFUE.
La Investigacin, el Desarrollo Tecnolgico y el Espacio (art. 4.3
TFUE), la cooperacin al desarrollo y la ayuda humanitaria (art. 4.4
TFUE): respecto de estos mbitos, la UE tiene competencia para llevar
a cabo acciones (y una poltica comn en el caso de la cooperacin al
desarrollo y la ayuda humanitaria), pero sin que estas acciones
desplacen la accin de los Estados miembros.
4. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS
COMUNITARIAS.
Son dos, recogidos en el apartado 1 del artculo 5 del TUE y definidos en los
apartados 3 y 4 del citado artculo: la subsidiariedad y la proporcionalidad. Las
Estas disposiciones deben completarse con el Protocolo sobre la aplicacin de
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Son principios dirigidos a
moderar la accin de las instituciones comunitarias:
El principio de subsidiariedad rige exclusivamente el ejercicio de las
competencias compartidas de la Unin Europea. Con arreglo al mismo
y dicho en trminos muy sintticos- la Unin slo legislar en mbitos
de competencia compartida cuando sea ms eficaz su intervencin
que la de los Estados, debido a que el asunto de que se trate alcanza
7

Antonio Cidoncha Martn


una dimensin europea. Corresponde a los Parlamentos nacionales
comprobar que toda propuesta legislativa de la Unin cumple los
requisitos del principio de subsidiariedad (es lo que se llama
mecanismo de alerta temprana o rpida): si un tercio de los
Parlamentos nacionales (9 de 27 actualmente) se opone a que la
Unin legisle, la Comisin o la institucin comunitaria de la que
procede la propuesta deber reexaminarla.
El principio de proporcionalidad rige el ejercicio de todo tipo de
competencias (exclusivas, compartidas o complementarias) Con
arreglo al mismo y dicho tambin en trminos muy sintticos- la Unin
slo regular lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo
perseguido. Impone un ejercicio de contencin al legislador de la
Unin. El exceso de regulacin supone lesin de este principio.
La lesin de cualquiera de estos principios por el legislador de la Unin
puede conducir a la anulacin de la norma comunitaria de que se trate
por el Tribunal de Justicia de la Unin: ambos principios son
susceptibles de control jurdico (vanse el artculo 8 del Protocolo).
5. FLEXIBILIDAD Y COOPERACION REFORZADA.
5.1. Flexibilidad.
- Idea bsica: la profundizacin en el proceso de integracin (vase el tema
1) ha suscitado siempre discrepancias entre partidarios y detractores. Para dar
satisfaccin a unos y a otros, se ha hecho necesario introducir mecanismos de
flexibilidad, que permitan a algunos Estados avanzar en la integracin sin que
los dems lo impidan. Esto necesidad se ha acrecentado con las ltimas
ampliaciones: en una UE de 27 miembros, avanzar juntos se hace mucho ms
difcil.
- Modos de articularla:
1. La Europa a la carta: la flexibilizacin consiste en que unos avanzan y
otros, por voluntad propia, quedan excluidos del proceso; supone, por
tanto, la capacidad de eleccin de objetivos y de excluirse de ellos.
Ejemplos: la Unin Econmica y Monetaria, (introducida por
Maastricht), en relacin con el Reino Unido y Dinamarca, que se
autoexcluyeron de ella (tambin, de alguna manera, fue el caso de
Suecia). Ambos pases no vetaron su puesta en marcha, y se pueden
incorporarse a la misma cuando as lo decidan (siempre que cumplan
los criterios de convergencia). Tambin lo es la abstencin constructiva
en el mbito de la PESC (introducida en el Tratado de Amsterdam y
hoy recogida en el art. 31.1, prrafo segundo del TFUE), que permite a
un Estado miembro no participar en una decisin del Consejo sin que
por ello impida su adopcin. Por ltimo, el Tratado de Amsterdam
incorpor un sistema general de Europa a la carta, la llamada
cooperacin reforzada, hoy regulado en el artculo 20 TUE y en los
artculos 326 a 334 TFUE.

Antonio Cidoncha Martn


2. La Europa a varias velocidades: la flexibilizacin no radica en la
capacidad de eleccin de objetivos, pues se comparten los objetivos;
lo que se flexibiliza es el tiempo necesario para alcanzarlos. Ejemplos:
los tratados de adhesin (en los que se fijan perodos transitorios) y la
Unin Econmica y Monetaria, en relacin con los pases que no
pudieron cumplir los criterios de convergencia (caso de Grecia) o que
todava no los cumplen.
5.2. La articulacin de un mecanismo general de flexibilidad: la
cooperacin reforzada.
msterdam introduce con carcter general la cooperacin reforzada, si bien
su mbito de aplicacin se limitaba a la CE y a la CPJP (no se aplicaba al resto
de Comunidades y a la PESC). Niza extender la aplicacin de la cooperacin
reforzada a la PESC, bajo condiciones singulares. El rgimen jurdico vigente,
tras el Tratado de Lisboa, es ste:
Marco jurdico general: artculo 20 TUE.
Disposiciones de desarrollo: arts. 326 a 334 TFUE.
Disposicin especial en el mbito de la defensa: art. 46 TUE (la
cooperacin estructurada).
Del artculo 20 TUE y de las disposiciones de desarrollo se desprende:
Que el objetivo de la instauracin de una cooperacin reforzada es
impulsar los objetivos de la Unin, proteger sus intereses y reforzar su
proceso de integracin. Esto es: la cooperacin reforzada debe servir
para lograr una mayor integracin, no para dar marcha atrs.
Que la instauracin de un mbito de cooperacin reforzada est
abierto a todos los Estados miembros, si bien slo se puede establecer
un mbito de cooperacin reforzada cuando al menos participen 9
Estados miembros. Adems, la instauracin de una cooperacin
reforzada la decide el Consejo como ltimo recurso: esto es, cuando
haya llegado a la conclusin de que los objetivos perseguidos con la
misma no pueden alcanzarse en un plazo razonable por la Unin en su
conjunto.
Que, en ningn caso, podr autorizarse una cooperacin reforzada en
los mbitos de competencia exclusiva de la Unin.
Que el establecimiento de una cooperacin reforzada requiere la
autorizacin del Consejo, a iniciativa de la Comisin (salvo en el
mbito de la PESC, en que es a iniciativa de los Estados interesados),
y por mayora cualificada (salvo en el mbito de la PESC, en que se
requiere la unanimidad).
Que, una vez establecido un mbito de cooperacin reforzada, todos
los Estados miembros pueden participar en las deliberaciones, pero
slo los Estados que formen parte de ese mbito pueden votar. En
consecuencia, los actos adoptados slo vincularn a los participantes y
no forman parte del acervo de la Unin. Adems, los gastos de

Antonio Cidoncha Martn


funcionamiento corren de cuenta de los Estados participantes y no de
cuenta de la UE.
Que los Estados que no formen parte de un mbito de cooperacin
reforzada pueden incorporarse al mismo en los trminos previstos en
el artculo 311 TFUE: la incorporacin la decide la Comisin, salvo en
el mbito de la PESC, en que decide el Consejo por unanimidad.

10

Antonio Cidoncha Martn

TEMA 5
LAS INSTITUCIONES DE LA UNIN EUROPEA: PANORMICA
GENERAL. EL CONSEJO EUROPEO.
Fuentes:
Esquemas de los profesores del rea de Derecho Internacional
Pblico.
Manual de Araceli Mangas.

1. LAS INSTITUCIONES DE LA UNION EUROPEA: PANORMICA


GENERAL.
Originariamente, las instituciones comunitarias eran 4: Consejo, Comisin,
Parlamento y Tribunal de Justicia. Desde la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa, el sistema institucional de la Unin Europea se compone de siete
instituciones (art. 13 TUE): Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo,
Comisin Europea (en lo sucesivo Comisin), Tribunal de Justicia de la Unin
Europea (en lo sucesivo Tribunal de Justicia), Banco Central Europeo y
Tribunal de Cuentas.
Observaciones:
1. Aparte de estas 7 instituciones, hay que citar otros rganos auxiliares del
llamado tringulo de decisin (Parlamento, Consejo y Comisin), que no
tienen rango de institucin y que tienen funciones consultivas: el Comit
Econmico y Social y el Comit de las Regiones. A su vez, el Consejo
dispone de un rgano auxiliar especfico, el Comit de Representantes
Permanentes (COREPER). Tambin existen organismos varios (como el
Defensor del Pueblo), que ejercen con autonoma sus funciones, y una
amplia variedad de Agencias, que ejercen tareas tcnicas o cientficas
concretas (por ejemplo, Europol, en el mbito de la cooperacin policial).
Por ltimo, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) no es ni una institucin
ni un rgano de la Unin: es un establecimiento pblico internacional
vinculado a los fines de la Unin, cuyos funcionarios lo son de la Unin,
pero tiene personalidad jurdica separada de la UE.
2. De las 7 instituciones, 2 de ellas (muy importantes), representan los
intereses de los Estados miembros: el Consejo Europeo y el Consejo.
Las otras 5 representan y defienden intereses distintos de los nacionales:
la Comisin encarna el inters general de la Unin y, en este sentido, sus
miembros, aunque son nacionales de los Estados miembros, deben actuar
con independencia y en inters general de la Comunidad; el Parlamento
Europeo representa a los ciudadanos de la Unin, que son quienes eligen
por sufragio directo a sus miembros; el Tribunal de Justicia garantiza el
respeto al Derecho, lo que explica que slo puedan ser jueces juristas de

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reconocido prestigio, cuya independencia est garantizada jurdicamente;
el Tribunal de Cuentas garantiza el respeto al Derecho Presupuestario, y
est formado tambin por personas de reconocido prestigio y cuya
independencia tambin est garantizada; por ltimo, el Banco Central
Europeo garantiza la estabilidad de los precios y la independencia del
emisor de moneda, y est igualmente formado por personas de
reconocido prestigio e independencia garantizada.
3. En el sistema institucional de la Unin no existe una divisin de poderes
equivalente a la que se encuentra en los sistemas estatales: ni cada
funcin est en manos de una sola institucin, ni (con la excepcin del
Tribunal de Justicia) cada institucin interviene en el ejercicio de una sola
funcin. En efecto, la funcin legislativa se ejerce por la Comisin (que es
la que tiene la iniciativa legislativa) y por el Consejo y el Parlamento (que
co-deciden). La funcin ejecutiva, en lo que respecta a la ejecucin
normativa (normas de desarrollo de la legislacin), corresponde al
Consejo, que delega en la Comisin; y en lo que respecta a la ejecucin
administrativa (la aplicacin material de las normas) corresponde a los
Estados miembros. Por ltimo, la funcin jurisdiccional recae en el
Tribunal de Justicia, pero este interviene en los procesos concretos que
establecen los Tratados: la aplicacin cotidiana del Derecho Comunitario
corresponde a los jueces nacionales.
4. Las relaciones entre las instituciones de la Unin se rigen por dos
principios, recogidos en el artculo 13.2 del TUE y cuyo incumplimiento es
alegable ante el Tribunal de Justicia:
a. El principio de equilibrio institucional, con arreglo al cual cada
institucin actuar dentro de los lmites de las competencias que
tiene atribuidas. Esto es, las instituciones, en el ejercicio de sus
competencias, deben respetar y no invadir (o desconocer) las
competencias reconocidas a las dems instituciones.
b. El principio de cooperacin interinstitucional: frente al principio
anterior, tiene un significado positivo, pues impone a las
instituciones comunitarias la obligacin de cooperar entre s en pro
del buen funcionamiento de la Unin. Este principio adquiere
especial relieve en el procedimiento legislativo, que involucra a tres
instituciones (Comisin, Consejo y Parlamento Europeo el llamado
tringulo de decisin-) (vase el artculo 295 del TFUE).
En este tema analizamos el Consejo Europeo. En los temas siguientes,
sucesivamente, el Consejo, la Comisin, el Parlamento Europeo y el Tribunal
de Justicia.
2. EL CONSEJO EUROPEO.
2.1. Introduccin.
Tiene su origen en las reuniones que, de forma espontnea, empiezan
a mantener los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados
Miembros (las cumbres).

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En la cumbre de Paris, de 9/10-12-1974 se adopt el nombre de
Consejo Europeo y se decidi regularizar los encuentros.
El Acta nica Europea (primera gran revisin de los Tratados) supuso
su consagracin en los Tratados (art. 2 del Acta). Tambin formaliza
jurdicamente la cooperacin poltica europea en materia de poltica
exterior -mbito distinto del comunitario-: artculo 30 (Ttulo III:
Disposiciones sobre la cooperacin europea en materia de poltica
exterior), embrin de la PESC.
El Tratado de Maastricht consagra el Consejo Europeo, como rgano
de la Unin, pero no como institucin de las Comunidades Europeas:
regulacin exclusivamente en el TUE (art. 4).
El Tratado de Lisboa, que acaba con la distincin en pilares,
institucionaliza finalmente al Consejo Europeo. Pasa a ser formalmente
una institucin de la UE (art. 13 TUE). En consonancia con ello, va a
regularse ms profusamente: en el art. 15 TUE y en los artculos 235236 TFUE. Esta regulacin debe ser completada con su reglamento
interno (Decisin del Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009
relativa a la adopcin de su reglamento interno) (RICE). Es, sin duda,
la institucin que sale ms fortalecida tras Lisboa.
2.2. Composicin.
El artculo 15.2 del TUE dispone que el Consejo Europeo estar compuesto
por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la
Unin Europea, as como por su Presidente y por el Presidente de la
Comisin. Y aade que participar en sus trabajos el Alto Representante de
la Unin para Asunto Exteriores y Poltica de Seguridad.
Observaciones:
1. La disyuntiva Jefes de Estado o de Gobierno no debe llevar a equvoco:
todos los Estados miembros estn representados en el Consejo Europeo
por sus Jefes de Gobierno (primeros ministros en nuestro caso,
Presidente del Gobierno-). Las excepciones son Francia y Chipre, que
estn representados por sus Jefes de Estado (Presidentes de Repblica).
Estas excepciones se justifican (en particular, en el caso francs), por las
importantes funciones que asume el Jefe del Estado, especialmente en
poltica exterior.
2. Como novedad, el Tratado de Lisboa ha creado la figura de un Presidente
estable del Consejo Europeo.
a. Eleccin: es elegido por el propio Consejo Europeo por mayora
cualificada para un mandato de dos aos y medio, prorrogable por
otro perodo igual (art. 15.5 TUE) 1.
b. Funciones: sus funciones, no muy bien concretadas, estn
recogidas en el art. 15.6 TUE.
1

El primer Presidente del Consejo Europeo (el belga Herman Van Rompuy) fue designado
por unanimidad en una reunin especial del Consejo Europeo, el 18 de noviembre de 2009,
antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

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i. En el plano interno, su labor consiste bsicamente en
impulsar los trabajos del Consejo Europeo y en facilitar, con
su mediacin, que se alcancen acuerdos.
ii. En el plano externo, el TUE le atribuye la representacin
exterior de la Unin en los asuntos de poltica exterior y de
seguridad comn, sin perjuicio de las atribuciones del Alto
Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica
de Seguridad (?)
3. El Presidente de la Comisin forma parte, asimismo, del Consejo Europeo.
No obstante, cuando se produce una votacin, tanto el Presidente de la
Comisin como el Presidente del Consejo Europeo estn excluidos de la
votacin (artculo 235.1. TFUE).
4. El Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad (para simplificar, Alto Representante de la Unin) no es
miembro del Consejo Europeo pero participa en los trabajos de ste. El
Alto Representante (que la Constitucin Europea llamaba Ministro de
Asuntos Exteriores):
a. Es nombrado por el Consejo Europeo, por mayora cualificada, con
aprobacin del Presidente de la Comisin y puede ser cesado por
idntico procedimiento (artculo 18.1 TUE).
b. Pivota entre la Comisin (de la que es Vicepresidente nato y dentro
de la cual se ocupa de los asuntos exteriores art. 18.3 TUE-) y el
Consejo (preside el Consejo de Asuntos Exteriores art. 18.2 TUE).
c. Se sita al frente de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y de
la Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PESC/PCSD),
correspondindole, entre otras funciones, representar a la UE
frente a terceros y en foros internacionales. Se apoyar en un
Servicio de accin exterior (art. 27.3 TUE). Este servicio se nutre
de personal diplomtico de los Estados Miembros y de funcionarios
de los servicios competentes de la Secretara General del Consejo
y de la Comisin (se ha regulado recientemente, mediante Decisin
del Consejo 2010/427).
2.3. Funcionamiento.
2.3.1. Sobre las reuniones.
Periodicidad: el artculo 15.3 TUE prev que el Consejo Europeo se
rene ordinariamente dos veces por semestre (a mediados y a final del
semestre), convocado por su Presidente. Tambin podr reunirse con
carcter extraordinario, por convocatoria de su Presidente, cuando la
situacin lo exija.
Sede de las reuniones: nada dicen los Tratados sobre la sede del
Consejo Europeo. Hasta Lisboa, las reuniones ordinarias solan
celebrarse en Bruselas y las extraordinarias en ciudades del Estado
que ejerce la Presidencia del Consejo en ese momento. Sobre este
asunto volveremos. El RICE dispone (art. 1.2): El Consejo Europeo
se reunir en Bruselas. Y aade: En caso de circunstancias
excepcionales, el Presidente del Consejo Europeo, con el acuerdo del

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Consejo de Asuntos Generales o del Comit de Representantes
Permanentes y pronuncindose por unanimidad, podr decidir que una
determinada reunin del Consejo Europeo se celebre en otro lugar.
Preparacin de las reuniones:
o El orden del da de las reuniones es elaborado por los
ministros de asuntos exteriores, reunidos en el Consejo de
Asuntos Generales (CAG). Toda reunin del Consejo Europeo
viene precedida de una reunin del Consejo de Asuntos
Generales (16.6 TUE).
o Ese orden del da es preparado por el CAG en contacto con el
Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisin (16.6 TUE).
En realidad, el papel estelar lo tiene el Presidente del Consejo
Europeo: a ste corresponde prepara los trabajos del Consejo
Europeo (algo que antes haca el COREPER), en estrecha
cooperacin con el Presidente del Consejo y el de la Comisin.
Dinmica de las reuniones:
o Duracin: no pueden durar ms de dos das, como regla general
(art. 4.1, prrafo primero RICE).
o Asistencia:
El TUE (art. 15.3) convierte en excepcional lo que antes
era prctica habitual: la presencia en las reuniones de los
ministros de asuntos exteriores y de un miembro de la
Comisin.
El TFUE (art. 235.2) prev la asistencia del Presidente del
Parlamento Europeo, a invitacin (discrecional) del
Consejo Europeo. El RICE (art. 4.2) precisa que el
intercambio de pareceres Consejo-Parlamento Europeo
se producir al principio de la reunin (a menos que el
Consejo Europeo decida otra cosa por unanimidad). En
todo caso, el TUE [art. 15.6.f] prev que el Consejo
Europeo (a travs de su Presidente) informe la PE
despus de cada reunin del Consejo Europeo.
El Secretario General del Consejo asistir a las reuniones
del Consejo Europeo (art. 13.1 RICE). Ello es as porque
aqul firma las actas de las reuniones (art. 8 RICE) y las
decisiones que se adopten (art. 12.1 RICE). El Consejo
Europeo no tiene burocracia propia, se sirve de la del
Consejo, esto es, la Secretara General: El Consejo
Europeo y su Presidente estarn asistidos por la
Secretara General del Consejo bajo la autoridad de su
Secretario General (art. 13.1 RICE).
o Publicidad: las sesiones del Consejo Europeo no son pblicas
(art. 4.3 RICE). No obstante, en aquellos casos en los que el
Consejo Europeo adopte una decisin, ste podr decidir hacer
pblicos los resultados de las votaciones, as como las
declaraciones consignadas en el acta y las explicaciones de
voto (art. 10.1 RICE). En todo caso, las deliberaciones del
Consejo Europeo estarn sometidas al secreto profesional,

Antonio Cidoncha Martn


siempre que el Consejo Europeo no decida lo contrario (art. 11
RICE).
2.3.2. Sobre la adopcin de acuerdos:
No siempre se vota, pero cuando se vota, la decisin se adopta con arreglo a
las siguientes reglas:
La regla general es el consenso (art. 15.5 TUE). Se entiende por
consenso la unanimidad o, cuanto menos, la no oposicin frontal de
nadie.
Los Tratados prevn otras reglas de adopcin de decisiones, que
implican una votacin (arts. 235 y 236 TFUE):
o En unos casos por unanimidad: por ejemplo, en el mbito de la
PESC (arts. 22.1 y 42.2 TUE) o para la revisin simplificada de
los Tratados (art. 48.6 y 7 TUE). Las abstenciones no impiden la
adopcin de la decisin por unanimidad (abstencin
constructiva).
o En otros casos por mayora cualificada: por ejemplo, la eleccin
de su Presidente (art. 15.5 TUE) o el nombramiento del Alto
Representante (art. 18.1 TUE). Se aplican las mismas reglas de
la mayora cualificada en el seno del Consejo.
o En otros casos por mayora simple: por ejemplo, decisiones en
el mbito del procedimiento de revisin ordinaria de los tratados
(art. 48.2 TUE); o la aprobacin de su reglamento interno y las
decisiones sobre cuestiones de procedimiento (art. 235.3
TFUE).
El Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisin no
toman parte en las votaciones, cuando stas se producen (art. 235.1
TFUE).
2.4. Funciones:
2.4.1. La funcin principal (y tradicional):
Con carcter general, el artculo 15.1 TUE dispone que el Consejo Europeo
dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones y prioridades polticas generales. Su papel es el de impulsor
poltico de la Unin: en sus reuniones se posibilita el logro de acuerdos
polticos que se traducen despus, bien en revisiones de los tratados, bien en
actos de las instituciones comunitarias. Expresamente dispone el precepto
arriba citado que no ejercer funcin legislativa alguna: sta queda reservada
al tringulo Comisin-Parlamento-Consejo.
Los resultados de las reuniones del Consejo Europeo se plasman en
Conclusiones de la Presidencia, que suelen incluir, normalmente en forma de
anejos, Declaraciones, Orientaciones o Conclusiones del Consejo Europeo: no

Antonio Cidoncha Martn


hay una tipologa de actos del Consejo Europeo. Estos actos son de naturaleza
poltica, por lo que no son impugnables ante el Tribunal de Justicia.
2.3.2. La ampliacin de funciones operada por el Tratado de Lisboa.
El Tratado de Lisboa, al tiempo que lo ha convertido en institucin, ha
ampliado las competencias del Consejo Europeo. Le ha dotado a lo largo del
articulado de los tratados (y en Protocolos anejos) de importantes funciones
decisorias concretas que desmienten su configuracin inicial como mero
rgano (ahora es institucin) de impulso poltico. Esto es: si bien no puede
adoptar actos legislativos, si puede adoptar decisiones, de carcter concreto y
obligatorio, que se precisan a lo largo del articulado.
Clasificacin (no exhaustiva ni evaluable [no entra para el examen]):
Poder decisorio en el mbito institucional: ejemplos muy relevantes:
o Elegir al Presidente estable del Consejo Europeo (art. 15.5 TUE)
o Nombramiento del Alto Representante (art. 18.1 TUE).
o Establecimiento de las formaciones del Consejo y determinacin
de su Presidencia (art. 236 TFUE).
o Fijacin de la composicin del Parlamento Europeo (art. 14.2
TUE).
o Determinacin de la futura composicin de la Comisin (art. 17.5
TUE y 244 TFUE).
Poder decisorio en el mbito de la PESC (su hbitat tradicional):
o Determinar, por unanimidad, los intereses y objetivos
estratgicos de la Unin en el mbito de la PESC (art. 22.1
TUE) mediante decisin-.
o Decidir, en su caso, por unanimidad, el establecimiento de una
defensa comn, decisin que luego ha de ser ratificada por los
Estados miembros (art. 42.2 TUE).
o Decidir sobre aquellos asuntos que eleve a su decisin el
Consejo (art. 31.2 TUE).
Otros:
o Participacin en el procedimiento de revisin de los Tratados
(art. 48 TUE).
o Participacin en el procedimiento de adhesin (art. 49) y retirada
(art. 50) de Estados miembros.
o Constatacin de la violacin de derechos fundamentales por un
Estado miembro (art. 7.2 TUE).
o Propuesta de candidato a Presidente de la Comisin (art. 17.8
TUE).
o Un largo etctera.
En cuanto al control de estos actos, en la medida en que sean susceptibles
de producir efectos jurdicos frente a terceros son susceptibles de control
jurisdiccional por le Tribunal de Justicia, a travs del recurso de anulacin (art.
263 TFUE). Tambin cabe la posibilidad de un recurso por omisin en la
medida en que el Consejo Europeo se abstenga de pronunciarse, en violacin
7

Antonio Cidoncha Martn


de los Tratados (art. 265 TFUE). En fin, tambin cabe el control de sus
decisiones en el mbito de la PESC cuando se establezcan medidas
restrictivas a personas fsicas y jurdicas (art. 275 TFUE).

Antonio Cidoncha Martn

TEMA 6
El CONSEJO
Fuentes:
Esquemas de los profesores de Derecho Internacional Pblico. Se adjunta
anexo con un esquema del procedimiento de formacin de la mayora
cualificada.
Manual de Araceli Mangas y Diego J. Lin.
Elaboracin propia.

I. INTRODUCCIN.
Su regulacin bsica se contiene en el artculo 16 TUE y en los arts.
237 a 243 TFUE. Esta regulacin se completa con su reglamento
interno (RIC), aprobado mediante Decisin del Consejo de 1 de
diciembre de 2009 (2009/9037/UE)
Tras el Tratado de Maastricht, decidi denominarse Consejo de la
Unin Europea. El Tratado de Lisboa pasa a denominarlo simplemente
Consejo (vid. art. 13.1 TUE).
Su sede est en Bruselas, si bien durante los meses de abril, junio y
octubre celebra sus sesiones en Luxemburgo (1.3 RIC). Por causas
excepcionales puede escogerse otro lugar para una sesin concreta,
mediante decisin (1.3 RIC).
El Consejo es un rgano intergubernamental, que representa los
intereses de los gobiernos de los Estados miembros. No obstante ser
cierto que los miembros del Consejo hacen valer intereses nacionales,
el resultado de sus deliberaciones es armonizar esos intereses
particulares en una decisin, que, por ello, expresa el inters comn.
La decisin del Consejo se impone a todos los Estados miembros,
tanto si votan a favor o en contra como si se abstienen.

II. ESTRUCTURA.
1. Composicin.
Art. 16.2 TUE, El Consejo estar compuesto por un representante de cada
Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al
Gobierno de dicho Estado miembro.
Desarrollo:
La representacin de los Estados miembros
Del tenor literal del artculo 16.2 TUE se deducen dos elementos en la
representacin del Estado:

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1. rango ministerial: ello viene determinado por el ordenamiento interno
de cada Estado, siendo irrelevante la condicin en virtud de la cual se
ostenta tal rango (ministro, presidente de una regin, etc.).
2. facultad para comprometer al Gobierno del Estado: asunto que el
ordenamiento comunitario remite a los respectivos ordenamientos
internos.
Formaciones del Consejo
Aunque el Consejo es una institucin nica, su composicin vara en funcin
de las materias que figuren en el orden del da de sus distintas reuniones. A
este respecto, el artculo 16.6 TUE establece que el Consejo se reunir en
diferentes formaciones.
Los Tratados contemplan expresamente dos formaciones: el Consejo
de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores [art. 16.6
TUE y 236.a) TFUE]. Estas son formaciones seguras (las dems
pueden cambiar, si as lo decide el Consejo Europeo).
1. El Consejo de Asuntos Generales (art. 2 RIC). (formado por los
ministros de Asuntos Exteriores o Europeos, dependiendo de
cada Gobierno). Los Tratados le atribuyen una doble misin:
preparar las reuniones del Consejo Europeo (en contacto con el
Presidente del Consejo Europeo y la Comisin); y coordinar las
dems formaciones del Consejo (velar por la coherencia de los
trabajos de las distintas formaciones del Consejo).
2. El Consejo de Asuntos Exteriores: presidido de forma
permanente por el Alto Representante de la Unin para Asuntos
Exteriores. Bajo las lneas estratgicas definidas por el Consejo
Europeo, es el responsable de llevar a cabo toda la accin
exterior de la Unin Europea (art. 2 RIC).
La determinacin de las restantes formaciones del Consejo (de
carcter sectorial) corresponde al Consejo Europeo, mediante Decisin
adoptada por mayora cualificada (arts. 16.6 TUE y 236 TFUE). Es la
Decisin 2009/878, modificada por Decisin 2010/594. En la
actualidad, las formaciones del Consejo son 10: Asuntos Generales,
Asuntos Exteriores; Asuntos Econmicos y Financieros; Justicia y
Asuntos de Interior; Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores;
Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigacin y Espacio);
Transporte, Telecomunicaciones y Energa; Agricultura y Pesca; Medio
ambiente; Educacin, Juventud, Cultura y Deporte. Atencin especial
merece el ECOFIN: rene a los ministros de economa y es el
encargado de seguir la poltica econmica y presupuestaria de los
Estados miembros
Por lo dems:

Los miembros del Consejo pueden hacerse representar, a efectos de


deliberacin, por la persona que ellos designen (art. 4 Rto), y pueden

Antonio Cidoncha Martn

delegar el voto en otro miembro del Consejo (art. 239 TFUE y 11.3
RIC).
La Comisin y el BCE (cuando ejerza el derecho de iniciativa) pueden
ser llamados a participar en las sesiones del Consejo (5.2 RIC). A su
vez, los miembros del Consejo pueden estar acompaados por
funcionarios que les asistan (5.3. RIC). La presidencia puede, en
cualquier momento, solicitar a estas personas que abandonen la sala
(reuniones restringidas).

2. Presidencia.
Novedades de Lisboa:
La Presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores es permanente y
corresponde al Alto Representante.
La Presidencia de las dems formaciones es ejercida por rotacin,
siguiendo las condiciones que fija el Consejo Europeo mediante
Decisin (art. 16.9 TUE y art. 236 TFUE). Esta es la Decisin del
Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009, relativa al ejercicio de la
Presidencia del Consejo, desarrollada mediante Decisin del Consejo
de 1 de diciembre de 2009:
o La Presidencia del Consejo es desempeada por grupos
predeterminados de 3 Estados Miembros, durante un perodo
de 18 meses. Cada miembro del grupo la ejercer durante 6
meses.
o Estos grupos (Tros, antes denominados Troika) se forman
atendiendo a la diversidad de los Estados Miembros que lo
componen y a los equilibrios geogrficos en la Unin. Vase el
anexo I de la Decisin del Consejo de 1 de diciembre de 2009,
en la que se fija la composicin de los tros hasta junio de 2020.
Sobre el papel de la Presidencia del Consejo:
Aunque la presidencia del Consejo no implica jurdicamente un papel
especial en el proceso decisorio el Presidente es un primus inter
pares-, es indudable que la asuncin de la misma tiene su importancia,
al otorgar al Estado que la ejerce un poder de coordinacin y de
direccin de los trabajos, de impulso y de conciliacin de intereses
contrapuestos, y de representacin; aparte de que el Estado que
asume la presidencia se juega su prestigio. Hasta ahora ha sido el
motor poltico de la UE (papel que presumiblemente perder en favor
del Consejo Europeo).
En el plano estrictamente jurdico, sus funciones son bsicamente
internas (convocar las reuniones, fijar el orden del da provisional,
dirigir los debates, etc. vid. art- 237 TFUE y el RIC-). Las funciones
externas (de representacin de la UE), han quedado debilitadas por la
existencia de una Presidencia estable del Consejo Europeo y de un
Alto Representante (que preside el Consejo de Asuntos Exteriores).

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3. APARATO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO.
3.1. COREPER.
Art. 16.7 TUE y 240.1 TFUEM (vid. tambin art. 19 RIC):
Est formado por los representantes permanentes de los Estados
miembro, debidamente acreditados ante la Unin. Cada representacin
nacional se integra por el embajador correspondiente y por funcionarios
de los distintos ministerios.
Desde 1962 se estructura en dos niveles, que no trabajan
autnomamente (entre ellos no existe jerarqua):
1) El COREPER I, que agrupa a los representantes permanentes
adjuntos, se rene generalmente dos veces por semana y prepara
las formaciones ms tcnicas del Consejo.
2) El COREPER II, que agrupa a los embajadores, tiene generalmente
una reunin semanal y aborda las cuestiones eminentemente
polticas; en particular, prepara las reuniones del Consejo de Asuntos
Generales y del ECOFIN.
La presidencia del rgano la ostenta el representante del Estado que
ostenta la presidencia del Consejo en ese semestre, salvo la formacin
de Asuntos Exteriores (que preside un representante del Alto
Representante).
La tarea principal del COREPER es preparar los trabajos del Consejo.
Interesa advertir que, si formalmente es slo un rgano auxiliar de ste,
materialmente es un rgano decisorio en buena medida: entre un 70 y
un 75% de los asuntos examinados por este rgano son acordados sin
ms por el Consejo, sin debate alguno (puntos A del orden del da del
Consejo), slo un 25/30% de los asuntos son debatidos por el Consejo
(puntos B)
3.2. Otros Comits
Junto con el COREPER, existen otros Comits que, o bien sustituyen a aquel
en mbitos materiales especficos (primer supuesto), o bien ejercen funciones
distintas, pero tambin la preparacin de trabajos del Consejo, solapndose en
este punto con el COREPER (segundo supuesto).
En el primer supuesto est el Comit Especial de Agricultura:
integrado por representantes permanentes de los ministerios de
agricultura y presidido por el perteneciente al Estado que ostenta la
presidencia del Consejo, prepara los Consejos de Agricultura.
En el segundo supuesto estn, por ejemplo, el Comit Poltico y de
Seguridad COPS- (en el mbito de la PESC presidido por un
representante del Alto Representante-) y el Comit Econmico y
Financiero (art. 134 TFUE).

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3.3. Grupos de trabajo.
Constituyen rganos auxiliares del COREPER, creados por ste (art.
19.3 RIC). Algunos son permanentes, otros se constituyen ad hoc para
un asunto concreto. Para conocer cules son, la Secretara General
actualiza y hace pblica la lista de los mismos (18.3 RIC).
Se componen de representantes de los Estados miembros
(normalmente, consejeros de la REPER o funcionarios desplazados
desde sus capitales).
Al igual que el COREPER, estn presididos por el Estado que preside
el Consejo.
Su tarea consiste en realizar un primer examen de cada propuesta. Los
asuntos en los que ha habido acuerdo en el seno del grupo se
inscriben como puntos I en el orden del da del COREPER, y
previsiblemente pasan al Consejo como puntos A.
3.4. Secretara General (art. 240.2 TFUE y 23 RIC).
Su concreta organizacin es decidida por el Consejo y se integra
actualmente por el Secretario General y el Secretario General adjunto
(nombrados por mayora cualificada), su Gabinete, el servicio jurdico y
varias direcciones generales, que agrupan las diferentes reas de
responsabilidad de la Unin (Personal, Agricultura y Pesca, Mercado
Interior, etc.). En total, ms de 3.000 funcionarios, jurdicamente
independientes.
Asume las funciones propias de secretara en las reuniones del
Consejo (tambin del Consejo Europeo, del COREPER y de los grupos
de trabajo) visar las actas- y de preparar la documentacin que
acompaa al orden del da. Es tambin el apoyo imparcial de la
Presidencia de turno.

III. PODERES.
1. Consejo como principal rgano decisorio en la adopcin de actos ad
intra.
Sus funciones estn sistematizadas en el artculo 16.1 TUE:
1) Ejercer la funcin legislativa, conjuntamente con el Parlamento
Europeo, a iniciativa de la Comisin (normalmente).
2) Ejercer la funcin presupuestaria, tambin conjuntamente con el
Parlamento Europeo y tambin- a iniciativa de la Comisin, en los
trminos del artculo 314 TFUE.
3) Ejercer funciones de definicin de polticas y de coordinacin de las
mismas (en los trminos de la parte tercera del TFUE: Polticas y
acciones internas de la Unin).
El Consejo es el rgano decisorio en la adopcin de actos ad intra,
esto es, dispone del poder normativo, y de l emanan las normas
5

Antonio Cidoncha Martn


generales, que adoptan la forma de reglamentos, directivas o
decisiones (actos tpicos de Derecho Derivado). Este poder normativo
no es absoluto, por dos razones:
1. Porque la Comisin tiene el monopolio con excepciones- de la
iniciativa normativa: el Consejo slo puede aprobar normas a
propuesta de la Comisin, que tiene as la llave que abre el
procedimiento decisorio. El Consejo no puede decidir mientras
aquella no le presente la pertinente propuesta; lo ms que
puede hacer es instar a la Comisin a que ponga en marcha el
procedimiento, presentndole la oportuna propuesta (art. 241
TFUE), llamamiento que no vincula a la Comisin.
2. Porque el PE co-decide con el Consejo en cada vez un ms
amplio elenco de materias. La historia de la hoy Unin Europea
es la historia de la ampliacin progresiva de los poderes del PE:
de la mera consulta a la codecisin actual.
2. Papel del Consejo en el mbito de la PESC.
Dispone de un poder decisorio, que ejerce sin intervencin de la
Comisin (desprovista de poder de iniciativa, que est en manos de los
Estados y del Alto Representante) ni del PE.
La actuacin del Consejo se enmarca dentro de las orientaciones
generales y las lneas estratgicas definidas por el Consejo Europeo.
En este mbito estn excluidos los actos legislativos y existe una
tipologa propia de actos: decisiones que ponen en marcha una accin
antiguas acciones comunes- (art. 28 TUE) y decisiones que definen
un enfoque antiguas posiciones comunes (art. 29 TUE).

3. Papel del Consejo en la celebracin de acuerdos internacionales por


la UE.
El Consejo, conjuntamente con la Comisin, intervienen en la
celebracin de acuerdos internacionales, si bien con un papel
protagonista del Consejo (art. 218 TFUE que establece el
procedimiento general): autoriza la apertura de negociaciones y
concluye el acuerdo. Regla general de adopcin de acuerdos: la
mayora cualificada.

IV. PROCEDIMIENTO DE ADOPCIN DE DECISIONES EN EL SENO DEL


CONSEJO.
1. Iter
1. La propuesta de la Comisin llega a la Secretara General del
Consejo.
Novedad del Tratado de Lisboa: obligacin de transmitir a los
Parlamentos nacionales las propuestas de actos legislativos
(art. 12 TUE).
6

Antonio Cidoncha Martn


2. La propuesta se inscribe en el orden del da del grupo de trabajo
correspondiente, que procede a examinarla. Tras este primer examen
el grupo informa al COREPER de los puntos de acuerdo (que se
inscriben como puntos I en el orden del da del COREPER) y de
desacuerdo (que se inscriben como puntos II en el orden del da del
COREPER).
3. La propuesta se inscribe en el orden del da del COREPER (o del
Comit Especial de Agricultura). En el seno del COREPER se
examina la propuesta, a la vista del informe del grupo de trabajo. Si el
COREPER alcanza un acuerdo sobre la misma, se incluye o puede
ser incluida- como punto A del orden del da del Consejo; si, por el
contrario, se manifiestan discrepancias en el seno del COREPER, se
elevar al Consejo como punto B de su orden del da.
4. Examen de la propuesta por el Consejo. A tal efecto, el orden del da
provisional del Consejo se divide en una parte A y otra B:
Los puntos incluidos en la parte A son aprobados por el
Consejo sin debate ni votacin. No obstante, cuando una toma
de postura en relacin con un punto A pueda ocasionar un
nuevo debate o cuando algn miembro del Consejo o la
Comisin lo solicite, dicho punto se retirar del orden del da,
salvo que el Consejo decida otra cosa (art. 3.8 del RIC).
Los puntos incluidos en la parte B son aquellos sobre los que
se debate y se vota en el seno del Consejo. Este puede adoptar
la propuesta o devolver la misma al COREPER acompaada de
directrices, para que la cocinen de nuevo.
2. Formacin de la voluntad en el Consejo: la votacin.
2.1. Planteamiento general.
El artculo 238 TFUE regula con carcter general el sistema de mayoras
requeridas para la adopcin de acuerdos en el seno del Consejo. Debe tenerse
en cuenta que es la base jurdica especfica la que determina en cada supuesto
qu mayora es requerida. El precepto prev tres procedimientos de votacin:
mayora simple (apartado 1), mayora cualificada (apartado 2) y unanimidad
(apartado 3):
A. Unanimidad (apartado 3)
Exige el voto favorable de todos los Estados miembros (cada uno tiene un
voto). Observaciones:
Para impedir la adopcin de un acuerdo por unanimidad se precisa al
menos un voto en contra. No impiden la adopcin del acuerdo las
abstenciones o las ausencias no suplidas por otro Estado miembro.
Opera cuando est prevista expresamente en una base jurdica (su
mbito de aplicacin se ha reducido) o cuando el Consejo desea
modificar la propuesta de la Comisin (art. 293.1 TFUE).
B. Mayora simple (apartado 1)

Antonio Cidoncha Martn

Exige el voto favorable de la mayora de los Estados miembros (en la


actualidad, 14 Estados miembros cada Estado tiene un voto-). Entre nosotros,
esto es mayora absoluta. Observaciones:
Opera cuando est prevista expresamente en una base jurdica. En
particular, se aplica a las cuestiones de procedimiento (art. 240.3
TUE).
Las abstenciones y las ausencias (no suplidas por otro miembro del
Consejo ex art. 239 TUE) equivalen a votos negativos.
C. Mayora cualificada [art. 16.3 TFUE y art. 238 TFUE, apartados 2 y 3].
Opera cuando esta prevista expresamente en una base jurdica (en
particular, siempre en el marco del procedimiento legislativo ordinario).
Tambin subsidiariamente, cuando los Tratados no disponen nada
(art. 16.3 TFUE), salvo en el mbito de la PESC. ES LA REGLA
GENERAL.
Clusula pasarela (art. 48.7 TUE): el Consejo Europeo, por
unanimidad, previa aprobacin por el Parlamento Europeo y siempre
que ningn Parlamento nacional formule oposicin, puede autorizar al
Consejo a adoptar decisiones por mayora cualificada en mbitos o
supuestos en los que el Tratado exige la unanimidad.
Se aborda con carcter particular en el seminario 6. Se acompaa un
anexo con un esquema y una explicacin.
2.2. Reglas de votacin en la PESC.
Establecidas en el artculo 31 TUE. El carcter intergubernamental de esta
competencia explica estas reglas:
La unanimidad (apartado 1): es la regla general (y subsidiaria salvo
que se diga otra cosa-). No obstante, no impide el acuerdo la
abstencin constructiva de alguno o algunos de los Estados
miembros: estos, si acompaan su abstencin de una declaracin
formal, no estarn obligados a aplicar la decisin. Ahora bien, si el
nmero de miembros del Consejo que formulan una declaracin en
este sentido fuera al menos de 1/3 de todos los Estados miembros que
renan como mnimo 1/3 de la poblacin de la UE, no se adoptar la
decisin.
La mayora cualificada (apartado 2 a 4):
o Opera en los casos contemplados en el artculo 31.2 TUE.
o Puede extenderse a nuevos casos, por decisin unnime del
Consejo Europeo.
o Tiene carcter reversible (es lo que se llama freno de
emergencia): si un Estado miembro declara que, por motivos
vitales y explcitos de poltica nacional, tiene intencin de
oponerse a la adopcin de una decisin que se debe adoptar
por mayora cualificada, y el Alto Representante de la Unin
para Asuntos Exteriores no encuentra una solucin aceptable
8

Antonio Cidoncha Martn


para aqul, el Consejo podr decidir por mayora cualificada
elevar el asunto al Consejo Europeo para que ste adopte una
decisin por unanimidad.
o La mayora cualificada no se aplica a las decisiones PESC que
tengan repercusiones en el mbito militar de la defensa.
Mayora simple (mayora de los miembros) (apartado 5): para las
cuestiones de procedimiento.
2.3. Procedimiento de votacin.
Est regulado en el artculo 11 del reglamento interno del Consejo:
iniciativa (11.1); orden de votacin (11.2); representacin (11.3); y
qurum de asistencia (11.4).
El artculo 12 del reglamento interno del Consejo regula dos
procedimientos de votacin por escrito: uno ordinario, en asuntos de
urgencia; y otro simplificado (o tcito), en determinados supuestos. En
el mbito de la PESC, opera un procedimiento escrito simplificado
conocido como COREU, que gestionan los corresponsales europeos
de los ministros de asuntos exteriores; al COREU se acude
especialmente para intercambiar informacin, anlisis y propuestas.

3. Publicidad de los trabajos del Consejo.


Artculo 15 TFUE:
Las sesiones en las que ste delibere y vote sobre un proyecto de acto
legislativo sern pblicas (apartado 2).
Todo ciudadano de la Unin, as como toda persona fsica o jurdica
que resida o tenga su domicilio social en la UE, tendr derecho a
acceder a los documentos de las instituciones, rganos y organismos
de la Unin, con arreglo a lo previsto en sus reglamentos internos
(apartado 3)

V. FORMACIN DE LA VOLUNTAD NACIONAL ANTE EL CONSEJO.

0. Introduccin.
En el Consejo estn representados los Gobiernos de los Estados miembros.
La trasferencia de soberana que implica la pertenencia a la Unin ha supuesto
un reforzamiento de aquellos frente a los Parlamentos nacionales y frente a los
entes infraestatales. Dicho de otra forma, la integracin ha supuesto una
reduccin de la libertad de accin del Estado que ha afectado ms a los
Parlamentos Nacionales que a los Gobiernos y a los entes infraestatales (las
Comunidades Autnomas) que a los poderes centrales.

Antonio Cidoncha Martn


Como quiera que la transferencia de soberana (que, en nuestro caso, se
fundamenta en el artculo 93 CE) debe ser respetuosa con el ordenamiento
constitucional espaol (el artculo 93 no autoriza a reformar subrepticiamente la
Constitucin), la formacin de la voluntad del Gobierno espaol ante el Consejo
(en sus reuniones) no puede suponer, ni una alteracin interna del reparto de
competencias entre el Parlamento y el Gobierno, ni una alteracin interna del
reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Pero,
de hecho, lo ha supuesto.
Tanto el uno como las otras deben poder participar, tanto en la fase
ascendente (formacin de la voluntad del Gobierno ante el Consejo), como en
la fase descendente (aplicacin de los actos adoptados, esto es, el Derecho de
la Unin). Nos referimos aqu a la fase ascendente.

1. Participacin de los Parlamentos nacionales.


1.1. Regulacin comunitaria
El papel de los Parlamentos nacionales en la formacin de la voluntad
nacional que expresar el representante de cada Estado miembro en el
Consejo es una cuestin que corresponde resolver al ordenamiento interno de
cada Estado miembro. Ahora bien, sin cuestionar la competencia exclusiva de
cada Estado al respecto, el Tratado de Lisboa ha venido a reforzar la posicin
de los Parlamentos nacionales: vase el artculo 12 TUE, que debe ser
completado con sendos Protocolos: Protocolo sobre el cometido de los
Parlamentos nacionales en la Unin Europea y Protocolo sobre la
aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (318).
El precepto dispone que los Parlamentos nacionales contribuirn activamente
al buen funcionamiento de la Unin, para lo cual prev una serie de medidas. A
destacar:
Sern informados por las instituciones de la Unin y recibirn
notificacin de los proyectos de actos legislativos de la Unin, de
conformidad con el primero de esos Protocolos. Este dispone, en
concreto, que los proyectos de actos legislativos se transmitirn a los
Parlamentos Nacionales (art. 2). Adems, entre el momento en que se
transmita a los Parlamentos Nacionales el proyecto y la fecha de su
inclusin en el orden del da provisional del Consejo deber
transcurrir un plazo determinado de tiempo (ocho semanas o diez
das, segn los casos) (art. 4).
Velarn por que se respete el principio de subsidiariedad de
conformidad con lo establecido en el segundo de los Protocolos. Este
asunto ya ha sido tratado.
Participarn en los procedimientos de revisin de los tratados, en los
trminos del art. 48 TUE. A este respecto, su intervencin es decisiva
en el procedimiento de revisin simplificada del apartado 7 (leer).
1.2. Regulacin nacional.

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Antonio Cidoncha Martn

El rgano que, en nuestro pas, est llamado a cumplir los cometidos


anteriores es la Comisin Mixta (Congreso-Senado) para la Unin Europea,
regulada por Ley 8/1994, modificado por Ley 24/2009, precisamente para
incorporar las novedades de Lisboa.
Objetivo (artculo 1): que las Cortes Generales tengan la participacin
adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisin
Europea y, en general, que dispongan de la ms amplia informacin
posible sobre las actividades de la Unin Europea.
Competencias al servicio de ese objetivo (artculo 3). Entre ellas, las
que ya hemos sealado con carcter general: recibir las propuestas
legislativas de la Comisin y de otras instituciones de la Unin, para su
informacin, examen y seguimiento (c); o emitir en nombre de las
Cortes Generales dictamen motivado sobre la vulneracin del principio
de subsidiariedad (j).
2. Participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la
posicin del Gobierno espaol ante el Consejo.
2.1. El problema.
La integracin europea ha supuesto y est suponiendo la cesin paulatina del
ejercicio de competencias soberanas desde el Estado hacia la Unin Europea.
Esta reduccin de la libertad de accin del Estado ha afectado ms a las
Comunidades Autnomas que al Estado Central. Ello es as porque son los
Gobiernos nacionales los que participan en las decisiones comunitarias, a
travs del Consejo: asuntos en los que las Comunidades Autnomas tienen
competencias (incluso exclusivas) caen fuera de su esfera, por mor de la
integracin europea, pero, de rebote, entran en la esfera del Gobierno de la
Nacin, en cuanto miembro del Consejo que toma las decisiones
normalmente en codecisin con el Parlamento Europeo- .
Se comprende as que las Comunidades Autnomas hayan reclamado
participar en la formacin de voluntad del Gobierno espaol en las instituciones
comunitarias, principalmente en el Consejo.
2.2. La articulacin de la participacin: la CARUE.
Esta reclamacin se ha encauzado, hasta ahora, a travs de la antigua
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas
(CARCE), redenominada, desde el 15 de abril de 2010, Conferencia para
Asuntos Relacionados con la Unin Europea (CARUE). La hoy CARUE
empez a funcionar en 1989, pero slo adquiri rango legal en 1997 (Ley
2/1997, de 13 de marzo). La Ley la define como un rgano de cooperacin
entre el Estado y las Comunidades Autnomas para articular adecuadamente
la concurrencia de stas en las cuestiones propias de su participacin en los
asuntos europeos (art. 1.1). Es un rgano interdepartamental, que rene al
Ministro de Administraciones Pblicas, que la preside, con los consejeros
correspondientes designados por cada Comunidad Autnoma (art. 2). Entre las

11

Antonio Cidoncha Martn


funciones de la CARUE, la Ley (art. 1.2) pone nfasis en una: en particular,
debe garantizar la participacin efectiva de las Comunidades Autnomas en la
fase de formacin de la voluntad del Estado ante las instituciones comunitarias
y en la ejecucin del Derecho de la Unin Europea.
2.3. La participacin interna en la fase ascendente: el acuerdo de la CARCE
de 30 de noviembre de 1994.
La participacin de las Comunidades Autnomas en la llamada fase
ascendente se ha articulado en virtud de acuerdos adoptados en el seno de la
hoy CARUE, que tienen el valor de convenios de Conferencia Sectorial. En
virtud de un acuerdo de 1994 se articul la participacin interna esto es, la
participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la posicin
que el Gobierno Espaol llevar a Bruselas. Esta participacin se produce en el
seno de la Conferencia Sectorial que corresponda al asunto que tratar
(Agricultura, Pesca ). En ella los representantes autonmicos pueden
alcanzar una posicin comn y, si se trata de materias de competencia
exclusiva de las Comunidades Autnomas, esa posicin debe ser tenida en
cuenta de forma determinante por el Gobierno espaol a efectos de fijar su
posicin negociadora inicial en el Consejo; si se trata de materias de
competencia compartida o concurrente con el Estado, la posicin comn
determinante ser la que resulte del acuerdo entre la posicin comn de las
Comunidades Autnomas y la posicin de la Administracin del Estado.
2.3. La participacin externa en la fase ascendente: el Acuerdo de la
CARCE de 9 de diciembre de 2004.
En 2004 las Comunidades Autnomas dieron el salto al Consejo, en virtud de
otro Acuerdo adoptado en el seno de la entonces CARCE. Este acuerdo prev
la participacin de un representante de las Comunidades Autnomas en la
Delegacin espaola ante el Consejo, inicialmente en cuatro formaciones de
ste, relativas a materias en las que las Comunidades Autnomas tienen
amplias competencias (Empleo-poltica social, agricultura-pesca, medio
ambiente y educacin-juventud-cultura). Tras las modificaciones operadas por
Acuerdos de 2009 y 2011, estas son las formaciones actuales: Empleo, Poltica
Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio ambiente;
Educacin, Juventud, Cultura y Deporte; Competitividad y Consumo.
El representante autonmico es elegido por el Pleno de la Conferencia
Sectorial concernida por el asunto a tratar. Es miembro de pleno derecho de la
Delegacin Espaola y puede pedir la palabra al Jefe de la Delegacin en la
reunin del Consejo. Obviamente, el representante autonmico acude al
Consejo con una posicin comn, previamente acordada con los dems
representantes autonmicos en la Conferencia Sectorial; posicin comn que
debe ser tenida en cuenta, bien que la responsabilidad ltima corresponde al
Jefe de la Delegacin.
2.4. El impacto de las reformas estatutarias.

12

Antonio Cidoncha Martn


No puede dejarse de mencionar el impacto que sobre este asunto han tenido
las recientes reformas estatutarias. Los nuevos Estatutos de Autonoma
recogen en un captulo especfico (un ttulo propio en el caso del Estatuto
valenciano) las relaciones de la Comunidad Autnoma con la Unin Europea1.
En ellos se regula la participacin de la Comunidad Autnoma en la fase
ascendente. Con ocasin de la impugnacin de los preceptos
correspondientes del Estatuto Cataln, el Tribunal Constitucional ha tenido
ocasin de pronunciarse al respecto.
Por encima de consideraciones concretas2, lo que interesa resaltar es el
esfuerzo hecho por el Tribunal por reconducir a la multilateralidad la aspiracin
a la bilateralidad que se detecta en el Estatuto cataln, pero que es tambin
visible en algn otro Estatuto (principalmente el andaluz): para el Alto Tribunal,
como no poda ser de otra manera, es a la legislacin del Estado y slo a ella a
la que corresponde libremente determinar los concretos supuestos, formas y
condiciones de la participacin de las Comunidades Autnomas en la
formacin de las posiciones del Estado en la Unin Europea.

Artculo 61 del Estatuto de Valencia; artculos 184 a 192 del Estatuto de Catalua; artculos 218 a
221 del Estatuto de Andaluca; artculos 92 a 95 del Estatuto de Aragn; artculos 106 a 113 del
Estatuto de Baleares; artculos 61 a 66 del Estatuto de Castilla y Len; y artculo 70 del Estatuto
extremeo (dentro de un captulo genrico dedicado a la accin exterior).
2

Vid. ff. jj. 118 a 123 de la STC 31/2010.

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TEMA 7
LA COMISION
Fuentes:
Esquemas de los profesores del rea de Derecho Internacional
Pblico.
Manual de Araceli Mangas y Diego J. Lin.

I. INTRODUCCIN.
Su regulacin bsica se contiene en el artculo 17 TUE y en los
artculos 244 a 250 TFUE. Esta regulacin se completa con su
reglamento interno (la versin actual es la aprobada por Decisin de la
Comisin de 24 de febrero de 2010 -2010/138/UE, Euratom).
Su denominacin oficial es Comisin Europea o Comisin, a secas.
Su sede est en Bruselas, salvo determinados servicios (Oficina de
Publicaciones Oficiales, Oficina de Estadstica y Servicio de
Informtica, Servicios de Higiene y Seguridad en el trabajo, etc.), que
tienen su sede en Luxemburgo.
Dentro del sistema institucional, la Comisin responde a la idea de
integracin y no a la de cooperacin: representa el inters general de
la Unin, frente al Consejo (que representa los intereses de los
Gobiernos nacionales). Se le suele llamar el Ejecutivo Comunitario,
aunque, en realidad, no es el titular de la funcin ejecutiva.
II. ESTRUCTURA DE LA COMISIN.
1. Composicin.
Situacin tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (arts. 17.4 y 5 TUE):
Hasta el 31 de octubre de 2014 (art. 17.4 TUE): la Comisin estar
compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su
Presidente y el Alto Representante de la Unin para Asuntos
Exteriores y Poltica de Seguridad (que ser uno de los
Vicepresidentes).
Desde el 1 de noviembre de 2014 (art. 17.5 TUE): la Comisin estar
compuesta por un nmero de miembros correspondiente a los 2/3 de
los Estados Miembros (en la UE de 27 Estados, seran 18 comisarios),
que incluir a su Presidente y el Alto Representante de la Unin para
Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad (que ser uno de los
Vicepresidentes). El sistema de seleccin de esos 2/3 lo decidir el
Consejo Europeo por unanimidad con arreglo a un sistema de rotacin
estrictamente igual entre los Estados miembros, pero que permita

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tener en cuenta la diversidad demogrfica y geogrfica del conjunto de


dichos Estados (vase tambin art. 244 TFUE). Estamos a la espera
de que se apruebe esa decisin que concrete el sistema de seleccin.
2. Nombramiento.
Los Comisarios son elegidos en razn de su competencia general y de su
compromiso europeo, de entre personas que ofrezcan plenas garantas de
independencia (art. 17.3 prrafo segundo TUE). Es decir, una vez elegidos
deben atender al inters general de la Unin, y no a los intereses del Estado
del que son nacionales.
El procedimiento de nombramiento de los comisarios se regula en el 17.7
TUE y abarca los siguientes trmites:
1. Eleccin del Presidente de la Comisin: el Consejo Europeo propone
al Parlamento Europeo un candidato a Presidente, por mayora
cualificada1 y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al
Parlamento Europeo (estas marcan la filiacin ideolgica del
candidato). El Parlamento Europeo elige al candidato por la mayora
de los miembros que lo componen.
2. Designacin de los dems miembros de la Comisin: el Consejo, de
comn acuerdo con el Presidente de la Comisin electo, adoptar la
lista de las dems personalidades que se proponga nombrar
miembros de la Comisin. La lista se establece de conformidad con
las propuestas presentadas por cada Estado miembro.
3. Aprobacin en bloque por el Parlamento Europeo: el Presidente
electo, el Alto Representante de la Unin (elegido, como ya sabis,
por el Consejo Europeo y que es Vicepresidente nato de la Comisin)
y los dems miembros de la Comisin (designados por el Consejo) se
someten colegiadamente (en bloque) al voto de aprobacin por el
Parlamento Europeo.
4. Nombramiento de la Comisin: hecha la aprobacin anterior, el
Consejo Europeo procede a nombrar a la Comisin por mayora
cualificada.
3. Mandato.
Modo de ejercer su mandato: con absoluta independencia y en inters
general de la Unin, conforme dispone el artculo 17.3 TUE. En
garanta de su independencia, el citado artculo les impone
obligaciones concretas: no solicitar ni aceptar instrucciones de ningn
gobierno, institucin, rgano u organismo; y abstenerse de realizar
cualquier acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeo
de sus funciones. Tampoco pueden ejercer cualquier otra actividad
profesional, retribuida o no (art. 245 TFUE)

La mayora cualificada en el Consejo Europeo responde a las mismas reglas que en el


Consejo.

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Duracin de su mandato: el mandato de la Comisin es de 5 aos (art.


17.3 TUE, prrafo primero). Cabe, no obstante:
o La finalizacin anticipada del mandato de los comisarios,
individualmente considerados, en caso de fallecimiento, dimisin
voluntaria o forzada por el Presidente (art. 17.6 prrafo
segundo TFUE)- o cese (acordado ste ltimo por el Tribunal de
Justicia, en los trminos del artculo 247 TFUE leer-)2.
o La finalizacin anticipada del mandato de todos los comisarios
(finalizacin colectiva): se produce en caso de que el
Parlamento Europeo apruebe una mocin de censura. En este
caso, los miembros de la Comisin debern dimitir
colectivamente de sus cargos y el Alto Representante dimitir del
cargo que ejerce en la Comisin (art. 17.8 TFUE) 3.
4. Presidencia.
La Comisin cuenta con un rgano unipersonal de direccin, el Presidente,
que ostenta una posicin preeminente frente al resto de comisarios. Esta
preeminencia se revela en los poderes que tiene atribuidos (art. 17.6 TUE):
Participar en el nombramiento de los dems comisarios.
Repartir las carteras dentro de la Comisin y, en particular, nombrar
Vicepresidentes.
Pedir la dimisin de algn comisario.
Marcar la orientacin poltica de la Comisin.
En el plano externo, representar a la Comisin, en el mbito
internacional y en las relaciones con otras instituciones (art. 3 del
reglamento interno de la Comisin RICom-).
5. Organizacin interna.
Colegialidad:
El funcionamiento de la Comisin se basa en el principio de la colegialidad,
que recoge expresamente el artculo 1 RICom (La Comisin actuar
colegiadamente ...). Segn declara el Tribunal de Justicia, el principio se basa
en la igualdad de los miembros de la Comisin en la adopcin de decisiones e
implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones
y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el
plano poltico, de todas las decisiones adoptadas (STJCE de 29-9-98, as.
Comisin vs. Alemania). Por tanto, las decisiones se imputan a la institucin en
2

El miembro dimisionario, cesado o fallecido ser sustituido por un nuevo miembro,


nombrado por el Consejo, de comn acuerdo con el Presidente de la Comisin y previa
consulta al Parlamento Europeo. Si se trata del Presidente o del Alto Representante, para
su sustitucin habr de seguirse el mismo procedimiento que para su nombramiento (art.
246 TFUE).
3
Recurdese que el Alto Representante es, a la vez, miembro de la Comisin
(Vicepresidente encargado de los asuntos exteriores) y del Consejo (Presidente del Consejo
de Asuntos Exteriores).

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su conjunto y son asumidas colectivamente por todos sus miembros; es por ello
por lo que en la Comisin jams se hace pblico el nmero de votos que
recaban las propuestas que se adoptan (las decisiones se toman por mayora
de miembros art. 8.3 RICom).
Reparto de carteras.
El principio de colegialidad no impide que exista un reparto material de tareas
entre los distintos comisarios. Es el Presidente el que efecta este reparto
salvo el cargo de Alto Representante- (art. 248 TFUE), con aparente libertad,
pues en la realidad los Estados miembros presionan para conseguir la
asignacin de carteras concretas a comisarios de su nacionalidad.
La labor de los comisarios. Los Gabinetes.
El comisario encargado de una cartera prepara los trabajos de la Comisin y
ejecuta sus decisiones en el mbito que le ha sido asignado. Adems, da
instrucciones a los servicios competentes de la Comisin en su mbito de
responsabilidad.
Cada comisario cuenta con un Gabinete, encargado de asistirle en el
cumplimiento de sus funciones. A la cabeza del Gabinete se encuentra un Jefe
de Gabinete, que se rene con sus homlogos para preparar las reuniones de
la Comisin y que puede representar a su comisario en las reuniones de la
Comisin.
Servicios de la Comisin.
Distinta de la Comisin (el colegio de comisarios) es la gran burocracia sobre
la que aquella descansa (los servicios de la Comisin):

Los servicios se estructuran en Direcciones Generales y servicios


asimilados (unidades que, sin tener el ttulo de Direccin General, son
dirigidas por directores generales y pueden considerarse
funcionalmente equivalentes a las Direcciones Generales por
ejemplo, el servicio jurdico-), divididos en Direcciones, a su vez
divididas en unidades. Forman un conjunto de ms de 20.000
funcionarios y agentes. Todos esos servicios son coordinados por la
Secretara General (servicio asimilado), a la cabeza de la cual se sita
un secretario general.
Junto a esta estructura administrativa, se ha ido configurando con el
tiempo una estructura administrativa paralela, que incluye, por un lado,
todo un conjunto de comits de naturaleza consultiva, integrados por
funcionarios o expertos nacionales, que le permiten conocer la
viabilidad poltica y tcnica de sus proyectos; y, por otro lado, las
Agencias dotadas de personalidad jurdica independiente (Agencia de
Medio Ambiente, de Seguridad y Salud en el Trabajo, etc.).

III. ATRIBUCIONES.

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La Comisin tiene asignada una misin esencial: promover el inters general


de la Unin (art. 17 TUE). Para ello, asume importantes atribuciones (recogidas
en el citado artculo). Explicamos someramente algunas de ellas.
1. Poder de iniciativa normativa (iniciativa legislativa):
A l se refiere el artculo 17.2 TUE, cuando dice: (leer). El poder de
iniciativa significa que el Consejo y el Parlamento europeo (titulares de la
potestad legislativa) adoptarn sus actos siempre a partir de una propuesta de
la Comisin (salvo excepciones); esto es, no podr decidir mientras sta no le
presente la oportuna propuesta; lo ms que puede hacer es pedirle que formule
una propuesta (arts. 225 y 241 TFUE), sin que esa peticin vincule a la
Comisin. sta tiene as el monopolio (con excepciones) de la iniciativa
legislativa.
Este poder de iniciativa se refuerza si tenemos en cuenta dos circunstancias:
En primer lugar, es necesaria la unanimidad en el Consejo para que
ste pueda modificar una propuesta de la Comisin (artculo 293.1
TFUE). Esto es, el Consejo puede rechazar la propuesta de la
Comisin, pero no puede modificarla, salvo por unanimidad4.
En segundo lugar, mientras el Consejo no decida, la Comisin es
duea de la propuesta, de manera que puede modificarla (art. 293.2
TFUE). Aunque no aparezca expresamente reconocida, se admite
tambin la facultad de la Comisin de retirar su propuesta.
El ejercicio del poder de iniciativa de la Comisin est sujeto a lmites:
Por una parte, el respeto a los principios de competencia de atribucin,
subsidiariedad y proporcionalidad (que ya conocis).
Por otra parte, si una propuesta conlleva gasto, la Comisin debe
asegurarse de que puede financiarse con arreglo al presupuesto (con
base en el art. 310.4 TFUE).
Por ltimo, en la prctica la iniciativa de la Comisin se condiciona a
una fase de prenegociacin, durante la cual, en consulta con todo tipo
de comits, la Comisin sondea y asegura la viabilidad de su
propuesta y modula su propuesta, anticipndose a posibles objeciones
o rechazos. Incluso constituye prctica habitual que la Comisin
anuncie la orientacin de sus posibles iniciativas mediante
Comunicaciones, o que abra debates en torno a proyectos mediante la
elaboracin de Libros Verdes y Libros Blancos.
2. Poder normativo.

Es lo que se conoce como privilegio de la Comisin. La razn de ser de este privilegio


reside en que la Comisin encarna el inters general del conjunto y se presume que obra
con independencia de todo inters nacional. El derecho de propuesta de la Comisin es as
un contrapeso al poder legislativo y normativo del Consejo y del Parlamento Europeo.

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El poder normativo (mediante la adopcin de actos legislativos) recae en el


binomio Parlamento-Consejo. No obstante, los arts. 290 y 291 TFUE confieren
a la Comisin la potestad de adoptar actos no legislativos, por delegacin en un
caso, en ejecucin (sera mejor decir, en desarrollo) de un acto base, en otro.
En ambos casos, quienes delegan o dictan la norma base son los titulares del
poder normativo (normalmente, el binomio Parlamento-Consejo). La Comisin,
no ejerce, pues, un poder propio, acta previa habilitacin del titular del poder
normativo. Esta es la idea que ms me interesa que retengis de este punto 2.
2.1. Poder normativo por delegacin (art. 290 TFUE -novedad de Lisboa):
Este poder normativo por delegacin se ejerce cuando un acto legislativo
(reglamento, directiva o decisin) adoptado por el procedimiento legislativo
delegue en la Comisin los poderes para adoptar actos de alcance general que
completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
legislativo. Los actos delegados son una nueva categora de actos creada por
el Tratado de Lisboa.
Precisiones:
Lo que se pretende con esta nueva categora de actos es simplificar y
agilizar la toma de decisiones: se reserva al legislador (ConsejoParlamento) la decisin sobre los aspectos esenciales y se confa a la
Comisin aquellos otros de carcter ms tcnico o que requieren
adaptaciones temporales.
El acto legislativo debe delimitar de forma expresa los objetivos, el
contenido, el alcance, la duracin y las condiciones de la delegacin
de poderes.
El acto delegado que es un acto no legislativo- adoptar la forma de
Reglamento delegado, Directiva delegada o Decisin delegada, segn
que el acto legislativo que delega sea un reglamento, una directiva o
una decisin.
2.2. Poder de ejecucin normativa (o de desarrollo normativo).
La ejecucin administrativa del Derecho de la Unin compete a los Estados
miembros. Sin embargo, puede suceder que sea necesario adoptar
condiciones uniformes de ejecucin administrativa. En estas circunstancias, el
binomio Consejo-PE pueden dictar una norma de base o norma marco
(reglamento, directiva o decisin de base o marco) y atribuir expresamente a la
Comisin el poder de adoptar las oportunas normas de desarrollo (art. 291
TFUE):
Precisiones:
Las normas de desarrollo no son actos legislativos, sino actos de
ejecucin, que adoptan la forma de reglamentos, directivas o
decisiones de ejecucin.

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La Comisin ejerce su poder de ejecucin normativa bajo control de los


Estados miembros, en el marco del llamado procedimiento de
comitologa. La expresin comitologa hace referencia al hecho de
que la Comisin ha de someter su proyecto de acto de ejecucin a un
comit (el previsto en el acto legislativo de base o marco), compuesto
por representantes de los Estados miembros y presidido por un
representante de la Comisin. Los comits deciden por mayora
cualificada, sin que el presidente (representante de la Comisin)
participe en la votacin. Los efectos jurdicos de la decisin del comit
depende del tipo de comit que haya previsto el acto legislativo de
base5
3. Poder de ejecucin administrativa.
La ejecucin administrativa del Derecho de la Unin est encomendada a los
Estados miembros. No obstante, excepcionalmente los Tratados (vanse, por
ejemplo, los arts. 105.2 y 108.2 TFUE, en materia de Derecho de la
Competencia) o actos de Derecho Derivado atribuyen ese poder a la UE, en
concreto, a la Comisin. Ese poder se articula mediante la adopcin de actos
individuales (decisiones).
4. Poder de control del cumplimiento del Derecho de la Unin.
El artculo 17.1 TUE atribuye a la Comisin la vigilancia del cumplimiento de
los Tratados y de las disposiciones adoptadas en virtud de los mismos: la
Comisin es la guardiana de los tratados y del llamado Derecho Derivado.
Para el ejercicio de esta funcin, el TFUE provee a la Comisin de dos
poderes:
Un poder general de informacin e investigacin (artculo 337 TFUE):
en virtud del mismo, los Estados miembros (y los particulares) estn
obligados a facilitarle toda la informacin necesaria para la realizacin
de las funciones que tiene atribuidas; esta obligacin es una
manifestacin especfica de la obligacin general de cooperacin (art.
4.3 TUE).
Un poder concreto de persecucin de las infracciones de Derecho de
la Unin: si la Comisin estima que un Estado miembro ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, puede
emitir un dictamen al respecto; si el Estado no se atiene al dictamen, la
Comisin puede interponer un recurso por incumplimiento ante el
TJCE (artculo 258 TFUE). En caso de infraccin por los particulares,
5

Los actos de base pueden prever distintos comits, bsicamente estos:


Comit consultivo: su dictamen es preceptivo pero no vinculante.
Comit de gestin: su dictamen negativo no impide que la Comisin adopte el acto
de ejecucin, pero permite al Consejo por mayora cualificada adoptar un acto de
ejecucin diferente.
Comit de reglamentacin: la ausencia de dictamen o el dictamen negativo impide a
la Comisin adoptar el acto de ejecucin; en este caso, la Comisin debe elevar al
Consejo una propuesta de acto de ejecucin e informar de ello al PE.

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son los Estados miembros los que deben ocuparse de ello (salvo en
sede de competencia, en que la Comisin tiene poderes directos al
respecto).
5. Poderes en las relaciones exteriores.
Poder de representacin: El artculo 17.1 TUE dispone que la
Comisin asumir la representacin exterior de la Unin, salvo en lo
que respecta a la PESC. Tngase en cuenta, no obstante, que toda la
accin exterior de la UE ha quedado unificada bajo la direccin del Alto
Representante, que es un miembro de la Comisin sui generis: es
elegido por el Consejo Europeo y es a la vez Presidente del Consejo
de Asuntos Exteriores y Vicepresidente de la Comisin, encargado de
los asuntos exteriores (arts. 18.3 y 4 TUE). Bajo su mando se
encuentra el servicio de accin exterior (art. 27.3 TUE).
Poder para proponer al Consejo sanciones econmicas a terceros
pases, conjuntamente con el Alto Representante (art. 215 TFUE).
Poderes en relacin con la celebracin de tratados internacionales
(art. 218 TFUE):
i. Recomendar al Consejo la celebracin de acuerdos
internacionales.
ii. Negociar del acuerdo, bajo las directrices del Consejo (si
ste autoriza la apertura de negociaciones).
iii. Proponer, en su caso, al Consejo, la firma del acuerdo y su
conclusin.
En el mbito de la PESC, la Comisin ha perdido, en favor del Alto
Representante, el poder de iniciativa que antes ostentaba en ste
mbito (conjuntamente con los Estados miembros).
V. PROCEDIMIENTO DE ADOPCIN DE DECISIONES EN EL SENO DE
LA COMISIN.
1. Formas de adopcin de decisiones
Cuatro formas, segn el artculo 4 RICom.: en reunin, mediante
procedimiento escrito, mediante procedimiento de habilitacin o mediante
procedimiento de habilitacin.
1.1. En reunin (arts. 5, 6, 9 y 11 RI. Comisin)
Es la reunin de los comisarios para debatir y votar los asuntos incluidos en
el orden del da. Es el procedimiento ordinario. A tal efecto, la Comisin se
rene una vez por semana en sesin ordinaria (en principio los mircoles) y,
adems, siempre que sea necesario, por convocatoria de su Presidente (art. 5),
que es quien fija el orden del da (art. 6). Las reuniones no son pblicas, siendo
los debates confidenciales (art. 9). De las reuniones se levanta acta que, en
forma de proyecto, es sometida a la aprobacin de la Comisin en una reunin
ulterior; las actas aprobadas sern autenticadas con la firma del Presidente y
del Secretario General (art. 11).
8

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1.2. Otros procedimientos de decisin:


El procedimiento escrito (art. 12): la propuesta se comunica por escrito
a todos los miembros de la Comisin; si no hay objeciones, se
entiende adoptada (debiendo quedar recogida en una nota diaria de la
que se dejar constancia en el acta de la reunin de la Comisin ms
inmediata).
El procedimiento de habilitacin a favor de uno o varios comisarios
(que pueden subdelegar a su vez en los Directores Generales o Jefe
de Servicio) de medidas de gestin o administracin (artculo 13).
El procedimiento de delegacin en un Director General o en un Jefe de
Servicio, de medidas de gestin o de administracin (artculo 14). En
este caso y en el anterior, las decisiones adoptadas se recogern en
una nota diaria de la que se dejar constancia en el acta de la reunin
de la Comisin ms inmediata.
2. Formacin de la voluntad de la Comisin: la votacin.
Las reglas de votacin son las que resultan de los arts. 7 y 8 del RICom.
(tratndose de reuniones):
El quorum necesario para adoptar acuerdos vlidos es igual a la
mayora del nmero de miembros previsto en el Tratado (art. 7)
actualmente sera de 14-, bien que los miembros de la Comisin estn
obligados a asistir a todas las reuniones (art. 5, p. 3)6.
La votacin procede a peticin de cualquiera de los miembros de la
Comisin, y las decisiones se adoptan por mayora de miembros (art.
8), computndose las abstenciones y las ausencias como votos
negativos. Debe recordarse que, aunque las decisiones se adoptan por
mayora, se imputan a la Comisin en su conjunto (de ah que jams
se hace pblico el nmero de votos que ha recabado).

En caso de ausencia de un miembro de la Comisin, su jefe de gabinete podr asistir a la


reunin y exponer la opinin del miembro ausente (art. 10, p. 2), pero no podr votar en
nombre de ste (no cabe delegacin de voto, ni en el jefe de gabinete ni en ningn otro
miembro de la Comisin).

Antonio Cidoncha Martn

TEMA 8
EL PARLAMENTO EUROPEO
Fuentes:
Esquemas de los profesores del rea de Derecho Internacional Pblico.
Manual de Araceli Mangas y Diego J. Lin.
I. INTRODUCCIN.

14

Su regulacin bsica se contiene en el artculo 15 TUE y en los


artculos 223 a 234 TFUE. Esta regulacin se completa con el Acta
relativa a la eleccin de los representantes en el Parlamento Europeo
por sufragio universal directo (en lo sucesivo Acta) y su Reglamento
Interno (en lo sucesivo RIPE).
Su nombre originario era Asamblea. Es el AUE el que plasma en los
Tratados la denominacin de Parlamento Europeo (PE), que haba
sido aprobada el 30-3-1962 por esta institucin. Sus miembros se
denominan diputados al Parlamento Europeo (art. 1.2 del RIPE).
Su sede est en Estrasburgo, donde se celebran los 12 perodos
parciales de sesiones plenarias mensuales; los perodos de sesiones
plenarias adicionales se celebran en Bruselas, ciudad en la que se
renen las comisiones parlamentarias; por ltimo, la secretara general
y los servicios del Parlamento se encuentran en Luxemburgo.
El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unin (art.
14.2 TUE), pero a travs de los Estados: la relacin de representacin
se da, por tanto, entre el PE y los cuerpos electorales de los Estados,
no entre el PE y un inexistente cuerpo electoral europeo.
II. ESTRUCTURA.
1. Composicin.
El art. 14.2 TUE establece que su nmero no exceder de 751 diputados (750
ms el Presidente). La representacin que corresponde a cada Estado seguir
un orden decrecientemente proporcional, con un tope mximo de 96 y mnimo
de 6 diputados por Estado. Siguiendo estas normas, corresponde al Consejo
Europeo (por unanimidad, a iniciativa del PE y con su aprobacin) fijar el
nmero exacto de diputados. Estamos a la espera de la decisin del Consejo
Europeo.
El Parlamento actual (legislatura 2009-2014) conserva la composicin
anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por lo que el nmero de
diputados habr de modificarse. Por ejemplo, a Alemania le corresponden
ahora 99 diputados y, por el contrario, a Malta le corresponden 5 diputados.
Espaa est representada por 50 diputados.

Antonio Cidoncha Martn

2. Eleccin.
Conforme al artculo 15.3 TUE, sus miembros sern elegidos por sufragio
universal directo, libre y secreto. Esto no siempre ha sido as: hasta la
aprobacin del Acta (20-9-76) eran elegidos por los Parlamentos nacionales.
Las primeras elecciones por sufragio universal directo se celebraron en 1979.
El artculo 223 TFUE dispone que la eleccin se har de acuerdo con un
procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con
principios comunes a todos los Estados miembros. No existe un
procedimiento electoral uniforme: conforme al art. 8 del Acta, el procedimiento
electoral se rige en cada Estado miembro por sus disposiciones nacionales. S
existen algunos principios comunes, diseminados a lo largo del articulado del
acta. En todo caso, el sistema electoral habr de ser proporcional (art. 8,
prrafo segundo del acta).
En nuestro pas, las elecciones a los 50 escaos que nos corresponden se
regulan en el ttulo VI de la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General
(LOREG). En la Ley se regulan diversos aspectos del procedimiento electoral,
entre ellos los siguientes:
El derecho de sufragio activo (art. 210) y pasivo (art. 211). Debe
repararse en que son titulares de ambos derechos no slo los
espaoles, sino tambin los nacionales de otros Estados miembros
que residan en Espaa, por exigencia del actual art. 22.2 TFUE.
Las incompatibilidades (arts. 211 a 213). Debe advertirse que la Ley
declara incompatible la condicin de miembro de las Cortes Generales
o de los Parlamentos Autonmicos con la de diputado al Parlamento
Europeo. As lo dispone tambin en la actualidad el artculo 7.2 del
Acta.
El sistema electoral (arts. 214 a 217): la Ley fija una circunscripcin
electoral nica (el territorio nacional) y, como regla de asignacin de
votos entre las candidaturas, establece la regla dHondt, la aplicable a
las elecciones a Cortes Generales (sistema proporcional corregido).
3. Duracin del mandato.
La duracin del mandato de los parlamentarios europeos es de 5 aos (art.
14.3 TUE). El mandato puede finalizar antes por renuncia o fallecimiento.
Cuando se produzca una vacante por estas circunstancias, se cubre con
arreglo al procedimiento que haya previsto cada Estado (en Espaa, el escao
se atribuye al candidato siguiente de la lista o, en su caso, al suplente de la
misma lista artculo 217 LOREG).
4. Grupos polticos.
Los diputados no se agrupan por nacionalidades, sino por afinidades polticas
(art. 30.1 del RIPE). Esta integracin conforme a criterios ideolgicos explica

Antonio Cidoncha Martn

los que dispone el artculo 10.4 TUE, que resalta la importancia de los partidos
polticos a escala europea como factor de integracin en la Unin.
El Reglamento dispone que todo grupo poltico debe estar formado por
diputados pertenecientes, como mnimo, a ms de una cuarta parte de los
Estados miembros; adems, exige un nmero mnimo de 25 diputados para
constituir grupo parlamentario propio (30.2 RIPE). Ningn diputado puede
pertenecer a ms de un grupo poltico (30.4 RIPE); los que no formen parte de
ningn grupo poltico se consideran diputados no inscritos (art. 33 RIPE).
5. Organizacin interna.
Es preciso distinguir entre rganos de direccin o gobierno y rganos de
funcionamiento (Pleno, Comisiones y Delegaciones interpalamentarias). Nos
referimos aqu a los primeros, entre los que citamos a estos:
El Presidente: elegido por y de entre los diputados por mayora
absoluta (a partir de la cuarta votacin, por mayora simple), por un
perodo de dos aos y medio. Dispone de todos los poderes propios de
un Presidente en las sesiones (dar y quitar la palabra, someter a
votacin los asuntos, hacer observar el Reglamento ) y representa al
Parlamento en el interior de la Unin Europea.
La Mesa: compuesta por el Presidente, 14 Vicepresidentes y 5
Cuestores estos ltimos se ocupan de cuestiones administrativas-.
Desempea tareas bsicamente administrativas.
La Conferencia de Presidentes: compuesta por el Presidente y por los
presidentes de los grupos polticos. Le corresponden importantes
tareas, entre ellas la crucial de fijar el orden del da de las sesiones.
III. FUNCIONAMIENTO INTERNO.
Aspectos temporales (art. 229 TFUE)
Algunos conceptos:
Legislatura: cinco aos
Perodos de sesiones: cinco (uno al ao).
Perodos parciales de sesiones: son reuniones que celebra cada mes
el pleno del PE (una semana al mes, durante 3 das ms o menos; se
reservan dos semanas para las Comisiones). Se distingue entre
perodos parciales de sesiones ordinarios (12 mensuales en realidad,
en agosto no se trabaja-) y perodos extraordinarios (que pueden
celebrarse a peticin de la mayora, del Consejo o de la Comisin).
Sesiones: cada uno de los das en los que se divide el perodo parcial
de sesiones.
rganos de funcionamiento del PE

Antonio Cidoncha Martn

El PE funciona en Pleno y Comisiones. Tambin existen las Delegaciones


Interpalamentarias.
Las Comisiones pueden ser permanentes y temporales (creadas para
un asunto concreto, cumplida su misin, desaparecen). Dentro de
estas ltimas, tienen relieve singular las comisiones temporales de
investigacin (previstas en el art. 226 TFUE). Las Comisiones estudian
los asuntos que le remite el Pleno, al que elevan un informe (con una
propuesta de resolucin) para su discusin en el mismo.
Las Delegaciones interpalamentarias pueden tener carcter
permanente o ad hoc. Las primeras estn pensadas para mantener y
desarrollar una vinculacin con Parlamentos de otros pases no
asociados o en vas de adhesin; las segundas son creadas por la
Conferencia de Presidentes para una cuestin especfica (por ejemplo,
observar el desarrollo de las elecciones en un pas).
El Pleno (la reunin de todos los diputados al PE) es el rgano
decisorio del PE:
o El qurum se regula en el artculo 155 del Reglamento. Su
apartado segundo dispone: Habr qurum cuando se
encuentre reunida en el saln de sesiones la tercera parte de
los diputados. No obstante, el apartado primero dispone: El
Parlamento podr deliberar y aprobar el orden del da y el acta
de las sesiones, sea cual fuere el nmero de diputados
presentes; y el apartado tercer dispone: Toda votacin ser
vlida, sea cual fuere el nmero de votantes, a no ser que en el
momento de la votacin el Presidente constate, previa solicitud
de cuarenta diputados como mnimo, que no existe qurum. Si
la votacin revela que no hay qurum, se incluir en el orden del
da de la siguiente sesin.
o Las votaciones se llevan a cabo por regla general a mano
alzada, bien que, si el Presidente decide que el resultado es
dudoso, se votar por procedimiento electrnico y, en caso de
avera del sistema electrnico, por posicin de sentado o
levantado; cabe tambin la votacin nominal y la secreta (art.
165 del Reglamento Interno).
o La mayora requerida para aprobar decisiones es la mayora
absoluta de los votos emitidos, salvo que se disponga otra cosa
en el tratado (art. 231 TFUE).
IV. PODERES DEL PARLAMENTO EUROPEO.
El artculo 14.1 TUE dispone que el PE ejercer conjuntamente con el
Consejo la funcin legislativa y la funcin presupuestaria; adems, ejercer
funciones de control poltico y consultivas. Nos centramos en lo siguiente:
1. Participacin en la funcin legislativa.

Antonio Cidoncha Martn

La iniciativa legislativa la ejerce en exclusiva la Comisin (como ya sabemos)


, pero la decisin corresponde conjuntamente al Parlamento Europeo y al
Consejo (art. 14.1 TUE). Lo mismo ocurre en el caso de la funcin
presupuestaria, como tambin sabemos.
1

Los actos legislativos, en los que se traduce la funcin legislativa, son de tres
tipos: reglamentos, directivas y decisiones (art. 289.3 TFUE). Estos actos se
adoptan mediante dos tipos de procedimientos: el ordinario y el especial. El
primero supone la adopcin de un acto legislativo conjuntamente por el PE y el
Consejo. El segundo supone la adopcin de un acto legislativo por una sola de
estas instituciones, con la aprobacin o consulta, segn los casos, de la otra
(art. 289.2 TFUE).
El procedimiento legislativo ordinario es el heredero del antiguo
procedimiento de codecisin. El Tratado de Lisboa le da la denominacin
actual y extiende a nuevos mbitos su aplicacin, en lnea con la evolucin
histrica del PE (de creciente ampliacin de poder legislativo del PE). El
procedimiento se inicia con una propuesta de la Comisin y concluye, en su
caso, con la adopcin conjunta del PE y el Consejo. Ambas instituciones
participan paritariamente, mediante un sistema de doble e incluso triple lectura.
Debe quedar claro que al acto legislativo no se adopta sin el concurso de
ambas instituciones.
En esencia, el procedimiento sigue estas fases (no entra para el examense
acompaa anexo-) (art. 294 TFUE):
1. La Comisin enva la propuesta simultneamente al Consejo y al PE.
Tambin a los Parlamentos nacionales. Si dentro de las seis semanas
siguientes, un tercio de los Parlamentos nacionales estiman que la
propuesta no respeta el principio de subisidiariedad, enviarn un
informe a la Comisin, que deber reexaminar su propuesta. Es lo que
se llama mecanismo de alerta temprana.
2. El Parlamento Europeo debe pronunciarse en primer lugar, sin plazo
(primera lectura del Parlamento Europeo). Este aprobar su posicin
(art. 294.3 TFUE) y la enviar a la Comisin. Caben dos posibilidades:
que el PE acepte la propuesta sin ms (por mayora de votos emitidos)
o que incluya enmiendas.
3. El Consejo debe pronunciarse en segundo lugar (primera lectura en el
Consejo). Tiene dos opciones:
a) Aprobar la posicin del PE, votando por mayora cualificada los
preceptos de la propuesta de la Comisin no modificados por el
PE y por unanimidad los s modificados. En este caso, el acto
legislativo se considera adoptado definitivamente.
b) No aprobar la posicin del PE y presentar enmiendas. Las
enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisin necesitan
una votacin por unanimidad (art. 293.1 TFUE). En este caso,
se pasa a la segunda lectura del PE y del Consejo, para la que
existe un plazo taxativo de 3 meses.
1

Vase, no obstante, el art. 289.4 TFUE.

Antonio Cidoncha Martn

4. El PE recibe la posicin del Consejo (b) (Segunda lectura del PE).


Caben tres opciones:
a) El PE aprueba la posicin del Consejo adoptada en primera
lectura (por mayora de votos emitidos o por silencio pasan tres
meses sin que diga nada-). El acto legislativo se considera
adoptado.
b) El PE rechaza la posicin del Consejo adoptada en primera
lectura (por mayora de los miembros que lo componen). Se
devuelve la propuesta a la Comisin (vuelta a empezar).
c) El PE propone enmiendas a la posicin del Consejo adoptada
en primera lectura (por mayora de los miembros que lo
componen). La Comisin emite un dictamen (positivo o
negativo) a las enmiendas y tanto estas como el dictamen se
remiten al Consejo para segunda lectura de ste.
5. En segunda lectura, el Consejo examina las enmiendas del PE y el
dictamen de la Comisin. Caben dos opciones:
a) El Consejo aprueba todas las enmiendas del PE (por mayora
cualificada las dictaminadas favorablemente por la Comisin,
por unanimidad las dictaminadas desfavorablemente). El acto
legislativo se considera adoptado.
b) El Consejo no aprueba todas las enmiendas del PE. Se forma
un Comit de Conciliacin, compuesto por representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros y del Parlamento Europeo.
6. La Comisin examina (en seis semanas) las enmiendas propuestas por
el PE en segunda lectura [4.c] y la posicin del Consejo adoptada en
segunda lectura [5.b]. Caben dos posibilidades.
a) No hay acuerdo en el seno de la Comisin de Conciliacin. Ello
equivale a devolver la propuesta a la Comisin.
b) Hay acuerdo sobre un texto conjunto (por mayora cualificada de
los representantes de los Gobiernos y mayora de los
representantes del PE). Se pasa a tercera lectura.
7. El texto acordado por la Comisin de Conciliacin [6.b)] deber ser
ratificado en un plazo de seis semanas por la mayora cualificada del
Consejo y por mayora absoluta de los votos emitidos del Parlamento
(tercera lectura). Si el resultado es positivo, el acto legislativo se
considera adoptado.
2. Control poltico.
2.1. Control poltico sobre la Comisin.
Es el control ms eficaz, dada la relacin de confianza que liga a la Comisin
con el PE. El control:
Se inicia en el momento inicial del nombramiento de la Comisin: la
designacin del Presidente y de la Comisin en su conjunto debe ser
aprobada por el PE (art. 17.7 TUE).
Contina a lo largo del desempeo de su labor por la Comisin, a
travs de estos instrumentos (control ordinario):

Antonio Cidoncha Martn

o La discusin en sesin pblica del Informe General Anual (sobre


las actividades de todas las instituciones) que la Comisin debe
presentar ante el PE, en cumplimiento del artculo 233 TFUE.
o Las preguntas parlamentarias, a las que debe responder la
Comisin por imperativo del artculo 230, prrafo tercero TFUE.
Finalmente, el control sobre Comisin puede suponer el fin de sus
funciones. Nos referimos al control extraordinario que supone la
mocin de censura general sobre la gestin de la Comisin,
previsto en el artculo 234 TFUE, desarrollado en el artculo 107 del
RIPE: slo puede ir dirigida contra la Comisin en su conjunto y ha de
ser presentado por al menos una dcima parte de los miembros del
Parlamento Europeo (la propuesta deber estar motivada); desde su
comunicacin al PE deben transcurrir como mnimo 24 horas antes de
su debate, y 48 horas entre el debate y la votacin; el Pleno debe
pronunciarse mediante votacin nominal y para la aprobacin de la
mocin se requiere la mayora de 2/3 de los votos emitidos que
representen a su vez la mayora de los miembros del PE; si la
mocin resulta aprobada, todos los miembros de la Comisin debern
renunciar colectivamente a sus cargos y el Alto Representante deber
dimitir del cargo que ejerce en la Comisin; no obstante, continuarn
despachando asuntos de administracin ordinaria hasta su sustitucin.
2.2. Control poltico sobre el Consejo y sobre el Consejo Europeo.
El artculo 230, prrafo tercero del TFUE se limita a sealar que El
Consejo Europeo y el Consejo comparecern ante el Parlamento Europeo en
las condiciones fijadas por el reglamento interno del Consejo Europeo y por el
del Consejo.
En lo que respecta al Consejo Europeo, el art. 15.6.d) del TUE establece que,
despus de cada una de sus reuniones, el Presidente del Consejo Europeo
presentar un informe al PE. A su vez, el artculo 5 del RIPE prev que el
miembro del Consejo Europeo que ejerza la Presidencia del Consejo
presentar al PE las prioridades de su Presidencia al comienzo de su mandato,
as como los resultados alcanzados durante su semestre, al finalizar su
mandato.
Por lo dems, el RIPE prev la posibilidad de formular preguntas de
respuesta oral al Consejo y de respuesta escrita al propio Consejo y al
Presidente del Consejo Europeo (arts. 115 a 117).
3. Participacin en la accin exterior de la UE.
Participacin en la celebracin de acuerdos internacionales (art. 218
TFUE, apartados 6 y 10): el PE debe ser informado en todas las fases
del procedimiento, (ap. 10); adems, antes de que el Consejo decida la
conclusin del acuerdo, se requiere la aprobacin del PE en
determinados supuestos [ap. 6.a)], bastando la consulta en los dems
[apartado 6.b)].

Antonio Cidoncha Martn

Participacin en la PESC (art. 36 TUE): el PE debe ser consultado por


el Alto Representante sobre los aspectos principales y las opciones
fundamentales de la PESC; puede formular preguntas y dirigir
recomendaciones al Alto Representante y al Consejo; y dos veces al
ao celebrar un debate sobre los progresos realizados en la PESC.

Antonio Cidoncha Martn.

TEMA 9
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIN EUROPEA.
OTRAS INSTITUCIONES.
Fuentes:
Esquemas de los profesores del rea de Derecho Internacional Pblico.
Manual de Araceli Mangas y Diego J. Lin.

I. EL TRIBUNAL
PRESENTACIN.

DE

JUSTICIA

DE

LA

UNIN

EUROPEA:

Su regulacin bsica se contiene en el artculo 19 TUE y en los


artculos 251 a 281 TFUE. Esta regulacin se completa con el
Estatuto del Tribunal de Justicia y en los Reglamentos de
Procedimiento de las tres instancias que lo componen.
Su sede est en Luxemburgo y su denominacin es Tribunal de
Justicia de la Unin Europea (TJUE). Es una institucin nica, pero
acta a travs de tres instancias: el Tribunal de Justicia (TJ), el
Tribunal General (TG), antiguo Tribunal de Primera Instancia; y los
Tribunales Especializados (antiguas Salas Jurisdiccionales). Por el
momento slo se ha creado un Tribunal especializado, el Tribunal de la
Funcin Pblica de la Unin Europea.
El TJUE encarna el Poder Judicial de la Unin, esto es, garantiza el
respeto al Derecho en la interpretacin y aplicacin de los Tratados
(art. 19.1 TUE). Ahora bien, al igual que sucede con las restantes
instituciones, las competencias del TJUE (de naturaleza jurisdiccional)
son de atribucin, lo que significa que slo puede conocer de aquellos
asuntos respecto de los cuales los tratados le hayan reconocido
competencia; fuera de estos asuntos, la competencia corresponde a
los rganos jurisdiccionales nacionales. Uno y otros garantizan el
respeto al Derecho de la Unin, pero el juez natural al respecto es el
nacional. En consecuencia, la funcin jurisdiccional comunitaria se
ejerce por rganos jurisdiccionales estatales y comunitarios (dualidad
de jurisdicciones).
Por lo dems, estamos ante una institucin bastante original, pues
acumula un conjunto de atribuciones tradicionalmente confiadas en los
Estados miembros a jurisdicciones diferentes: el TJUE resuelve a la
vez litigios de naturaleza administrativa, constitucional e internacional;
y es un lugar en el que se oponen intereses muy diversos (los de los
Estados miembros, las instituciones comunitarias y los ciudadanos de
la Unin).

II. ESTRUCTURA.

Antonio Cidoncha Martn.

Como ya se ha dicho, el TJUE se estructura en tres instancias: TJ, TG y


Tribunales Especializados.
1. Tribunal de Justicia (TJ)
1.1. Composicin.
Regulacin: art. 19.2 TUE y arts. 251-253 TFUE. El TJ est compuesto por
jueces y abogados generales:
Los jueces: uno por Estado miembro.
Los abogados generales:
o Son 8, aunque el Consejo puede aumentar su nmero por
unanimidad, si el TJ lo solicita. Corresponde uno a Alemania,
Francia, Italia, Reino Unido y Espaa. Los tres restantes
corresponden al resto de Estados miembros de forma rotatoria.
o La funcin de los abogados generales es presentar
pblicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad
con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su
intervencin (art. 252, prrafo segundo TFUE). Estos asuntos
son exclusivamente los que suscitan cuestiones nuevas. Los
abogados generales no deciden, deciden los jueces, que son
libres de seguir o no las conclusiones de aqullos, aunque, en la
prctica son muy tenidas en cuenta.
Los jueces y los abogados generales son designados de comn
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros entre
personalidades que ofrezcan absolutas garantas de independencia y
que renan la condiciones requeridas para el ejercicio, en sus
respectivos pases, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que
sean jurisconsultos de reconocida competencias (art. 253 TFUE,
prrafo primero). Como novedad del Tratado de Lisboa, el art. 255
TFUE crea un comit de evaluacin que dictaminar sobre la
idoneidad de los candidatos para ocupar los puestos en cuestin.
El mandato de jueces y abogados generales es de 6 aos y es
renovable (art. 253 TFUE, prrafos primero y cuarto). Cada tres aos
tiene lugar una renovacin parcial, en las condiciones establecidas en
el Estatuto (art. 253 TFUE, prrafo segundo).
Al frente del TJ hay un Presidente, elegido de entre y por los jueces
por un perodo de tres aos renovable (art. 253, p. 3 TFUE). Sus
funciones son (entre otras), dirigir los trabajos y los servicios del
Tribunal y representar a ste. Carece de voto de calidad.
1.2. Funcionamiento.
Con arreglo al artculo 251 TFUE y el artculo 16 del Estatuto, El TJ funciona
as: como regla general, en Salas (de 3 o 5 jueces); en Gran Sala (de 11
jueces, presidida por el Presidente del TJ), a solicitud de un Estado miembro o
de una institucin parte en el proceso; y en Pleno en supuestos muy concretos
(art. 16, p. 4 Estatuto). Siempre queda a salvo la posibilidad de que el Tribunal
2

Antonio Cidoncha Martn.

decida la remisin de cualquier asunto al Pleno cuando considere que un


asunto del que conozca revista una importancia excepcional (artculo 16 del
Estatuto).
2. Tribunal General (TG).
2.1. Creacin.
La creacin del antiguo Tribunal de Primera Instancia (TPI) fue promovida por
el propio TJCE (actual TJ), desbordado por el aumento de asuntos que
llegaban ante l y por la creciente complejidad de los mismos. En respuesta a
su demanda, el Acta nica Europea incluy en el entonces TCEE un artculo
que facultaba al Consejo para agregar al TJCE un TPI. El Consejo hizo uso de
esta facultad y cre el TPI en 1988. Desde la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa, su denominacin es Tribunal General (TG), denominacin ms
correcta, porque este Tribunal se encarga tambin de asuntos en nica
instancia.
2.2. Composicin.
Nmero: el artculo 19.2 TUE dispone que estar compuesto por al
menos un juez por Estado miembro; y el art. 254 TFUE dispone que el
nmero de jueces del TG ser fijado por el Estatuto del TJUE. Pues
bien, el artculo 48 del Estatuto dispone que su nmero es de 27, esto
es, uno por Estado miembro.
Nombramiento: son elegidos de comn acuerdo por los Gobiernos de
los Estados miembros entre personas que ofrezcan absolutas
garantas de independencia y que posean la capacidad necesaria para
el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales.
Duracin de su mandato: al igual que los jueces del TJ, son elegidos
por un perodo de seis aos, llevndose a cabo una renovacin parcial
cada tres aos; los miembros salientes pueden ser nuevamente
designados.
Estatuto: el estatuto de los jueces del TG es sustancialmente el mismo
que el de los jueces del TJ.
Abogados generales: a diferencia del TJ, el TG carece de abogados
generales, pero los artculos 254 TFUE y 49 del Estatuto prevn que
los jueces puedan desempear la funcin de abogado general; en este
caso, no participarn en la resolucin del asunto de que se trate.
2.3. Funcionamiento.
Con arreglo al artculo 50 del Estatuto, el TG puede actuar en Salas (de 3 o 5
jueces), Gran Sala (de 13 jueces), en Pleno o como formacin de juez nico.
En la prctica, el 80% de los asuntos son juzgados por las Salas, que
constituyen la formacin ordinaria.
3. Los Tribunales especializados.

Antonio Cidoncha Martn.

Antes llamados Salas Jurisdiccionales, el actual artculo 257 TFUE establece


que el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, podrn crear tribunales especializados adjuntos al Tribunal
General (TG), encargados de conocer en primera instancia de determinadas
categoras de recursos en materias especficas. Sus miembros sern
designados por el Consejo por unanimidad, entre personas que ofrezcan
garantas de independencia y que posean la capacidad necesaria para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Hasta ahora, slo se ha creado un Tribunal especializado: el Tribunal de la
Funcin Pblica de la UE.

III. COMPETENCIAS DEL TJUE (panormica).


Es a los jueces nacionales de los Estados miembros a quienes corresponde
llevar a cabo la funcin jurisdiccional de la Unin. Las competencias del TJUE
son slo las que le atribuyen los Tratados, que podemos clasificar en tres
grupos: contenciosas, prejudiciales y consultivas.
Debe advertirse que le TJUE no es competente en el mbito de la PESC, con
alguna salvedad (art. 24.1 TUE).
a) Competencias contenciosas:
Por medio de ellas el TJUE resuelve un conflicto entre partes que le someten
el asunto directamente. Son el grueso de las competencias y abarcan, entre
otras:
1. El control de la actividad de los Estados miembros, a travs del
recurso por incumplimiento (artculos 258 a 260 TFUE). Este
recurso est abierto a la Comisin y a los Estados miembros (no a los
ciudadanos), cuando entiendan que un Estado miembro ha violado el
Derecho de la Unin. Del recurso por incumplimiento conoce en
exclusiva el TJ (el TG no tiene competencia).
2. El control de la actividad o inactividad de las instituciones de la Unin,
a travs del recurso de anulacin (artculo 263 TFUE control de
actividad va accin- y 277 TFUE control va excepcin1-) y el
recurso por omisin (artculo 265 TFUE control de inactividad va
accin-). Ambos recursos estn abiertos a los Estados miembros y a
las instituciones de la Unin (en los trminos de dichos preceptos)
cuando entiendan que otra institucin ha dictado un acto (recurso de
anulacin) o se haya abstenido de actuar (recurso por omisin) y ello
haya supuesto violacin del Derecho de la Unin. Tambin pueden
recurrir los particulares, pero con limitaciones (vid. los citados
1

El TJUE tambin controla los actos de las instituciones de la Unin que violen el Derecho
de la Unin va excepcin (art. 277 TFUE). En el recurso de anulacin, el sujeto legitimado
interpone directamente una accin contra el acto que estime ilegal. En la excepcin de
ilegalidad, es la parte de un litigio en el que se est aplicando un acto de la Unin la que
pide que no se aplique por entender que es ilegal.

Antonio Cidoncha Martn.

artculos). Este control se reparte entre el TJ y el TPI: el primero se


ocupa de los recursos interpuestos por los Estados o instituciones
comunitarias, el segundo de los interpuestos por los particulares.
3. Otros recursos:
a. Recurso por responsabilidad extracontractual (art. 268 TFUE):
tiene por objeto determinar la responsabilidad (y consiguiente
obligacin de reparacin) de las instituciones de la UE por los
daos ocasionados por sus actuaciones y omisiones. Es
competente para conocer de este recurso en primera instancia
el TG.
b. Recurso de funcionarios (art. 270 TFUE): tiene por objeto
conocer de los recursos planteados por los funcionarios de la
UE contra sus instituciones, en cuanto empleadoras.
Corresponde conocer de este recurso en primera instancia al
Tribunal de la Funcin Pblica.
b) Competencia prejudicial.
Son los jueces y tribunales nacionales los que estn llamados a aplicar (e
interpretar) el Derecho de la Unin (que es Derecho interno de los Estados
miembros). Esta descentralizacin implica un riesgo: que la interpretacin y
aplicacin del Derecho de la Unin no sea uniforme. Para evitar este riesgo
existe la cuestin prejudicial, a la que se refiere el artculo 267 TFUE.
Cuando, en un asunto del que est conociendo, un juez o tribunal nacional
tenga que aplicar un acto de la Unin sobre cuya validez o sobre cuya
interpretacin dude, aqul puede/debe (segn los casos2) suspender el
proceso principal y dirigirse al TJUE para que se pronuncie al respecto; tras la
respuesta (en forma de sentencia) del TJUE, los jueces y tribunales reanudan
la tramitacin del litigio y lo resuelven de conformidad con aqulla.
La cuestin prejudicial puede ser de interpretacin (cuando se pretende
determinar el sentido y el alcance de un acto o disposicin de la Unin) o de
validez (cuando se pretende determinar la validez de un acto o disposicin de
la Unin). En ambos casos conoce en exclusiva el TJ, si bien el art. 256.3
TFUE permite que el TG conozca de las cuestiones prejudiciales, en materias
especficas determinadas por el Estatuto. No obstante, el Estatuto guarda
silencio al respecto, por lo que, hoy por hoy, es una competencia exclusiva del
TJ.
c) Competencias consultivas.
Se concretan en lo dispuesto en el apartado 11 del artculo 218 TFUE, que
atribuye al TJ (y slo al TJ) la competencia de control previo de compatibilidad
con los Tratados (TUE y TFUE) de los acuerdos internacionales que vaya a
concluir la Unin Europea. El TJ se pronuncia mediante dictamen, que, caso de
ser negativo, significa que la Unin, bien no puede celebrar el acuerdo, bien
2

Puede cuando no es el rgano jurisdiccional supremo (por ejemplo, el juez de Bollullos


del Condado). Debe cuando s lo es (en nuestro ordenamiento, el Tribunal Supremo).

Antonio Cidoncha Martn.

puede celebrarlo pero antes debe revisar los preceptos del Tratado que sean
incompatibles con el acuerdo.

IV. PROCEDIMIENTO Y RECURSOS.


1. Procedimiento (breve referencia).
El procedimiento ante el TJUE es un procedimiento mixto, porque consta de
dos fases, a las que siguen la deliberacin y la sentencia:
La fase escrita tiene por finalidad exponer al Tribunal de manera
exhaustiva los hechos, los motivos y las alegaciones y pretensiones de
las partes. Los particulares que insten el procedimiento deben ir
acompaados de abogado obligatoriamente3. En un procedimiento
contencioso, la fase escrita comprende la demanda, la contestacin a
la demanda, la rplica y la dplica, as como los escritos de
intervencin de terceros en apoyo del demandante o demandado (los
coadyuvantes). En una cuestin prejudicial, comprende la resolucin
del rgano jurisdiccional nacional en la que se plantea la cuestin al
TJ; tambin, y en su caso, las observaciones escritas de las partes en
el litigio principal, as como de los Estados miembros, la Comisin y las
instituciones u rganos autores del acto objeto de la cuestin.
La fase oral se concreta en estas tres actividades: la lectura del
informe para la vista (elaborado por el juez ponente, en el que se
resumen los hechos y las alegaciones de las partes); la audiencia a los
agentes y abogados de las partes (la vista), a los que se concede un
tiempo limitado de intervencin (es frecuente que tanto los jueces
como el abogado general formulen preguntas); por ltimo, la lectura de
las conclusiones del abogado general (en la prctica estas
conclusiones siempre se plasman por escrito y se distribuyen a los
jueces; lo que hace en la vista el abogado general es leer la parte final
de las conclusiones).
La deliberacin es secreta y slo participan los jueces en ella. La
sentencia (que no tiene por qu seguir las conclusiones del abogado
general) se aprueban por mayora de votos (no caben abstenciones ni
votos particulares) y se leen en audiencia pblica en la lengua del
procedimiento4.

Todas las partes en el proceso estn obligadas a hacerse representar: los Estados e
instituciones de la UE, por medio de un agente designado para cada asunto (elegido
normalmente entre los funcionarios encargados de los servicios jurdicos del Estado o
institucin de que se trate), que podr estar asistido por un asesor o abogado; y los
particulares, necesariamente por un abogado habilitado para ejercer ante un rgano
jurisdiccional de un Estado miembro.
4
Debe distinguirse entre la lengua de procedimiento y la lengua de trabajo interno del
Tribunal:
Lengua de procedimiento: todas las lenguas oficiales de la UE. En principio, la lengua
de procedimiento ser la elegida por el demandante, con estas salvedades: en las
cuestiones prejudiciales, la lengua es la del pas de rgano judicial que plantee la

Antonio Cidoncha Martn.

Por lo dems, el TFUE (arts. 278 y 279) reconoce al TJUE la


capacidad de, en el curso del procedimiento, ordenar la suspensin
cautelar de cualquier acto de la UE cuya validez es impugnada (art.
278 TFUE), o de adoptar cualquier otra medida cautelar (por ejemplo,
obligar a un Estado miembro contra el que se ha interpuesto un
recurso por incumplimiento a suspender la aplicacin de la medida
nacional considerada incompatible con el Derecho de la UE) (art. 279
TFUE).
2. Recursos:
2.1. Recursos contra las sentencias del TJ.
Las sentencias del TJ tienen efecto de cosa juzgada, lo que implica que no
pueden ser objeto de recurso ante ninguna otra instancia. Contra ellas slo
caben los siguientes recursos extraordinarios, presentados ante el propio TJ
(arts. 41-44 Estatuto) (no evaluable para el examen):
Recurso de revisin (art. 44 Estatuto): en l se pide la revisin de una
sentencia cuando, con posterioridad, se haya descubierto un hecho de
tal naturaleza que pueda ser decisivo (para modificar la sentencia), y
que era ignorado tanto por el demandante como por el TJ.
Recurso de interpretacin (art. 43 Estatuto): en l se solicita al Tribunal
que interprete la sentencia, en caso de duda sobre el sentido y alcance
de la misma.
Recurso de oposicin (art. 41 Estatuto): interpuesto por la parte contra
la que se dict una sentencia dictada en rebelda (es decir, cuando la
parte demandada, debidamente emplazada, se abstenga de contestar
la demanda).
Recurso de tercera o de oposicin de tercero (art. 42 Estatuto):
interpuesto por un tercero que no particip en el procedimiento que dio
lugar a la sentencia y cuyos derechos se ven perjudicados por sta.

2.2. Recursos contra las sentencias del TG.


- Las sentencias del TG son susceptibles de recurso de casacin ante el TJ
en el plazo de dos meses a partir de su notificacin (art. 256.1 TFUE y arts.
56-61 Estatuto):
Legitimacin: la parte cuya pretensin haya sido desestimada (total o
parcialmente), pero tambin en todo caso- los Estados miembros y
las instituciones de la UE, as como los coadyuvantes cuando la
resolucin les afecte directamente.

cuestin; y en los recursos directos contra un Estado miembro o una persona fsica o
jurdica de un Estado miembro, la lengua es la de dicho Estado.
Lengua de trabajo: el francs, conforme a una prctica que se remonta a los orgenes
de la institucin.

Antonio Cidoncha Martn.

Objeto: el recurso de casacin debe limitarse a las cuestiones de


Derecho (no a las de hecho), debiendo fundamentarse en lo motivos a
los que se refiere el artculo 56 del Estatuto (incompetencia del TG
irregularidades del procedimiento que lesionen intereses de la parte
demandante o violaciones del Derecho de la UE por parte del TG)5.
El recurso de casacin no tiene efectos suspensivos, sin perjuicio de
que el recurrente solicite la suspensin o cualquier otra medida
cautelar al amparo de los arts. 278-279 TFUE. Si el TJ estima el
recurso de casacin, anula la resolucin del TG, pudiendo resolver l
mismo el litigio o devolverlo al TG, en cuyo caso el TG deber dictar
nueva resolucin conforme con la sentencia del TJ.
- Otros recursos:
El TJ tambin puede, con carcter excepcional, reexaminar las
sentencias del TG que han resuelto recursos contra las sentencias de
los Tribunales Especializados o las dictadas en cuestiones
prejudiciales (arts. 256.2 y 3 TFUE). Lo hace a propuesta del primer
abogado general, cuando considere que existe un riesgo grave de que
se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unin.
El propio TG puede conocer de los recursos extraordinarios (revisin,
interpretacin, oposicin y tercera) que se interpongan contra sus
sentencias.

V. OTRAS INSTITUCIONES (breve cita).


Junto con las cuatro instituciones originarias (Consejo, Comisin, Parlamento
Europeo y Tribunal de Justicia) y el Consejo Europeo (que vena de facto
operando como institucin), el Tratado de Lisboa ha elevado a la categora de
institucin a dos rganos ms:
El Tribunal de Cuentas (art. 287 TFUE): formado por 27 miembros (uno
por Estado miembro, nombrados por el Consejo por unanimidad), su
funcin consiste en ejercer el control sobre los ingresos y gastos de la
Unin. El resultado del control plasma en un informe anual que enva a
las instituciones de la Unin.
El Banco Central Europeo (BCE) (arts. 282 a 284 TFUE): junto con los
Bancos Centrales nacionales, forma el Sistema Europeo de Bancos
Centrales (SEBC), que dirige la poltica monetaria de la Unin. Al BCE
le corresponde, entre otras competencias, autorizar la emisin de
euros. Se organiza en torno a un Comit Ejecutivo (formado por el
Presidente y Vicepresidentes del BCE y otros cuatro miembros) y un
Consejo de Gobierno (formado por los miembros del Comit Ejecutivo
y los gobernadores de los Bancos Centrales de los pases miembros
del euro). En sntesis, al Consejo de Gobierno le corresponde definir la
5

El recurso se dirige contra la sentencia del TG, no contra la otra parte (la vencedora en el
pleito ante el TG), por lo que el TJ no efecta un nuevo examen de la demanda inicial ante
el TG.

Antonio Cidoncha Martn.

poltica monetaria, mientras que al Comit Ejecutivo le corresponde


ponerla en prctica, impartiendo instrucciones a los bancos centrales
nacionales.