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ACCION POPULAR

l. CONCEPTO Y OBJETO
La accin popular es la garanta constitucional que procede interponer contra las normas de
menor jerarqua, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, que contravegan la
Constitucin o las leyes por la forma o por el fondo (Gonst., arto 200 inc. 5; Ley N 24968,
arto 1), con la finalidad de hacer efectivo el control de la constitucionalidad y legalidad, por
lo que en tal caso, la norma impugnada quedar sin efecto para el futuro (irretroactivamente)
y con alcances generales (Ley N 24968, arts. 1, 2 Y 22).
II. LEGISLACiN BSICA
. Constitucin de 1993, arts. 200 inc. 5), antepenlt. prr.
. Ley N 24968 (22/12/88) Ley Procesal de la Accin Popular, art. 1 y ss.
. D.L. N 25433 (17/04/92) Ley que deroga el arto 7 de la Ley Procesal de la Accin Popular,
arto 2.
. Ley N 26435 (10/01/95) Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, arto 39 prr. 2.
. Ley N 27972 (27/05/2003) Ley Orgnica de Municipalidades, arto 52, inc.2.
. D.S. N 017-93..JU5 (2/06/93) Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial,
arts. 14 lt. prr., 35 inc. 5), 42 inc. a), 27fJ, inc. 1, aptdo. "d" y 28fJ, inc. 1, aptdo. "c"
disps. finales y trans.
. Ley N 26636 (24/06/96) Ley Procesal del Trabajo, arto 4 inc. 1.a) (por disposicin expresa,
el referido arto 4 sustituye el texto del arto 42 del D.S. N 017-93-JUS).
. Ley N 27242 (24/12/99) Ley que modifica el arto 4 de la Ley Procesal del Trabajo (por la
sustitucin de texto efectuada en aplicacin del arto 4, indirectamente tambin se modifica
el arto 42 del O.S. N 017-93-JUS).
. Ley N 26520 (8/08/95) Ley Orgnica de la Oefensora del Pueblo, arto 9 inc. 2).
. Ley N 25397 (9/02/92) Ley de control parlamentario sobre los actos normativos del
Presidente de la Repblica, arto 12.
III. CASOS ESPECFICOS DE PROCEDENCIA
Como ha quedado expuesto, la accin popular procede contra las normas de menor jerarqua
que contravienen la Constitucin o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder
Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y dems personas de Derecho Pblico. Dichas
normas que eventualmente pueden resultar inconstitucionales, son las siguientes (Const., arto
200 inc. 5, y Ley N 24968, arto 1):
- Los reglamentos.
- Las normas administrativas.
- Las resoluciones de carcter general.
- Los decretos de carcter general.
De otro lado, tambin procede la accin popular contra las normas formalmente aprobadas
que no han sido an publicadas oficialmente, siempre que del conocimiento extraoficial de
las mismas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden constitucional y/o legal o
contravenir el principio de jerarqua normativa. La subsanacin del contenido de la norma,
efectuada antes de su publicacin, deja sin efecto la demanda (Ley N 24968, arto 5).

Cabe sealar que las normas en cuestin se consideran inconstitucionales y/o ilegales, total o
parcialmente, por razones de fondo cuando contravienen la Constitucin y/o las leyes, y
tambin por razones de forma cuando no han sido expedidas o publicadas de acuerdo a lo
prescrito por la Constitucin y/o las leyes, segn el caso (Ley N 24968, arto 9).
IV. CASOS DE IMPROCEDENCIA
La accin popular no procede en los siguientes casos:
- Cuando es interpuesta despus de transcurridos cinco aos contados a partir de la fecha de
publicacin de la norma impugnada, cuando se trata de normas violatorias de la Constitucin;
es decir, cuando la accin ha prescrito (Ley N 24968, arto 6 inc. 1).
- Cuando es interpuesta despus de transcurridos tres aos contados a partir de la fecha de
publicacin de la norma impugnada, cuando se trata de normas violatorias de leyes; es decir,
cuando la accin ha prescrito (Ley N 24968, arto 6 inc. 2).
- Cuando se interpone accin popular contra una norma respecto de la cual ya hubo una
accin semejante, basada en la misma infraccin, y que ha sido objeto de sentencia
denegatoria (Ley N 24968, arto 26 prr. 1).
V. TITULARES DE LA ACCiN
La accin popular puede ser interpuesta por las siguientes personas (Ley N 24968, arto 4):
- Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.
- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.
- Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per, a travs de sus representantes
legales.
- El Ministerio Pblico.
Por ltimo, cabe sealar que el defensor del pueblo est facultado, en el ejercicio de sus
funciones, para interponer la accin popular en tutela de los derechos constitucionales y
fundamentales de cualquier persona (Ley N 26520, arto 9 inc. 2).
VI. COMPETENCIA
La competencia para conocer la accin popular corresponde exclusivamente al Poder Judicial,
de la siguiente manera (Ley N 24968, arto 10):
- Cuando la norma impugnada es de carcter regional o local, es competente la Sala de turno
que corresponde, por razn de la materia, de .la Corte Superior del Distrito Judicial al que
pertenece el rgano emisor.
- En los dems casos es competente la Sala de la Corte Superior de Lima que corresponda.
As, por ejemplo, son competentes para conocer la accin popular en materia laboral las Salas
Laborales (Ley N 26636, arto 4 inc. 1.a, modificado por la Ley N 27242).
VII. TRMITE DE LA ACCiN
La accin popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley Procesal de la
Accin Popular (Ley N24968, atts. 11 a 21).
El trmite es el siguiente:
a) Interposicin de la demanda:

La demanda de accin popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N 24968, att. 11):
- La designacin de la Sala ante la cual se interpone.
- El nombre y el nmero de documento de identidad del demandante y su domicilio. Si se
trata de persona jurdica se deber indicar los datos registrales de la misma y adjuntar el
poder de su representante legal.
- La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma materia de la
demanda.
- La expresin de la norma objeto de la demanda. Si ha sido publicada se indica da, mes y
ao de la publicacin y se acompaa copia simple de la misma. Si an no ha sido publicada se
expresa la forma en que el demandante ha tomado conocimiento de ella.
- La indicacin de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen
contravenidas por la que es objeto de la demanda.
- La exposicin de motivos en que se sustenta la accin.
A la demanda se deben acompaar copias suficientes de la misma y de los documentos que se
adjuntan, as como los recaudos que exige la ley.
b) Admisibilidad y traslado de la demanda:
Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la admisibilidad
de la misma, dentro de un plazo mximo de cinco das. En caso se resuelva la inadmisibilidad
de la demanda, procede el recurso de apelacin, el mismo que se interpondr dentro de los
tres das posteriores a la respectiva notificacin (Ley N 24968, att. 12).
Si la demanda es admitida a trmite no se suspende la vigencia de la norma impugnada (Ley
N 24968, att. 8), debiendo la Sala correspondiente correr traslado a los siguientes rganos
(Ley N 24968, atts. 13 y 14):
- Al rgano emisor de la norma objeto de accin popular. Si dicha norma ha sido expedida con
participacin de ms de un rgano emisor, se notifica al de mayor jerarqua. Si se trata de
rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el texto
normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har
por intermedio del Ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en
primer trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que
asumi sus funciones.
- Al Fiscal respectivo, a quien se remite, bajo cargo, copia de la demanda y de los recaudas
que la acompaan.
El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la accin se
promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro distrito judicial.
Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el rgano emisor
remita, junto con la contestacin, el expediente conteniendo los informes y documentos que
dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez das
improrrogables, contados a partir de la fecha de notificacin de dicho auto con el que se
corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondr las correspondientes
medidas de reserva pertinentes para los documentos que as lo requieran (Ley N 24968, arto
15).
c) Contestacin y dictamen fiscal:
El plazo para contestar la demanda es de diez das, contados a partir de la fecha de
notificacin de la misma al rgano emisor. Vencido el trmino, con contestacin o sin ella, la
Sala cursar oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un plazo no

mayor de diez das a partir de su fecha de recepcin, emita el dictamen pertinente, sin
desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad (Ley N 24968, arto 16).
d) Vista de la causa y sentencia:
Absuelto el traslado o en rebelda y luego de la evacuacin del dictamen fiscal, la Sala
sealar da y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das posteriores a la
recepcin del dictamen. En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular
informes orales o alegatos escritos; en este ltimo caso se leer el documento en la audiencia
(Ley N 24968, arto 17).
Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez das posteriores a la fecha de la
vista. Contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelacin que se interpondr
dentro del tercer da, ante la Sala de la Corte Suprema que conoce de los asuntos
contencioso-administrativos. Si no se interpone recurso de apelacin contra la sentencia que
ampara la demanda, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma
que la absolver dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del expediente (Ley N
24968, arto 18).
e) Segunda instancia:
Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta los pondr a disposicin de las
partes por el plazo de cinco das simultneos; vencido este, se remitirn al fiscal
correspondiente para que emita dictamen en un plazo no mayor de diez das, bajo
responsabilidad. Emitido el dictamen, la Sala sealar da y hora para la vista de la causa
dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del mismo. En dicho acto, las partes o sus
abogados pueden formular informes orales (Ley N 24968, arto 19).
La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia dentro de los diez das posteriores a la vista de
la causa, no procediendo contra aquella recurso impugnatorio alguno. Esta sentencia ser
publicada ntegramente al da siguiente de su expedicin en el mismo medio de comunicacin
en el que se public el auto admisorio. Dicha publicacin sustituye a la notificacin de las
partes (Ley N 24968, arto 20).
VIII. EFECTOS DE LA SENTENCIA
- Eficacia e inaplicacin.- La sentencia que ampara la accin popular determina la
inaplicacin total o parcial, segn corresponda y con efectos generales, de la norma
impugnada, a partir de la fecha en que qued consentida o ejecutoriada. La sentencia tiene
valor desde el da siguiente de su publicacin (Ley N 24968, arto 22).
- Cosa juzgada e irretroactividad.- Las sentencias recadas en los procesos de accin popular
tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y no permitirn revivir procesos
fenecidos (Ley N 24968, arto 25).
- Extensin.- La sentencia que declara la inconstitucionalidad o ilegalidad de los preceptos
impugnados, declarar igualmente la de aquellos otros a los que debe extenderse por
conexin o consecuencia (Ley N 24968, arto 23).
- Nuevas acciones.- La sentencia denegatoria de la accin popular impide la interposicin de
una nueva accin fundada en la misma infraccin (Ley N 24968, arto 26 prr. 1).
- Nuevas normas.- Las sentencias recadas en los procesos de accin popular constituyen
normas prohibitivas para que cualquier rgano del Estado, bajo responsabilidad, emita nueva
norma con contenido parcial o totalmente idntico a la derogada por mandato judicial, en
tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infriNida (Ley N 24968,
arto 26 prr. 2).
- Inconstitucionalidad e ilegalidad por infracciones no invocadas. La declaracin de

inconstitucionalidad o ilegalidad que efecte la Sala competente para conocer la accin


popular, puede fundarse en la infraccin de cualquier norma constitucional o legal, aunque
esta no haya sido invocada expresamente en la demanda o durante el proceso. (Ley N 24968,
arto 24).
Modelo 1
Demanda de Accin Popular

Exp.: Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Accin popular

SEOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA


AAA AAA, identificado con D.N. l. ........, con direccin domiciliaria en Av.
.............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria
en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la casilla ..... del Opto. de
Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente accin popular contra la
Resolucin Jefatural N ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional de los Registros
Pblicos de .........., a quien se notificar en ............................................., a fin de
que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional,
atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Pblicos de ..........,
expidi la Resolucin Jefatural N ........., por la cual impone el pago de la suma de S/.
........ por concepto de copias certificadas de ttulos archivados.
2. Como puede apreciarse, la disposicin impugnada contiene una imposicin de carcter
tributario que constituye una flagrante transgresin al arto 74 de la Constitucin Poltica que
establece que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto
legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se
regulan mediante decreto supremo.
3. Como quiera que la imposicin tributaria antes referida ha sido creada por medio de un
dispositivo de menor jerarqua, que no es niNuno de los contemplados por el arto 74 de la
Constitucin, nos vemos obligados a interponer la presente accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:


1. La accin popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitucin Poltica, la

accin popular procede contra las normas de menor jerarqua, como reglamentos y
resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o las leyes. Como quiera
que en este caso se trata de una resolucin jefatural que viola la Constitucin, es
perfectamente viable la accin a que se refiere el artculo constitucional citado, el mismo
que invocamos como sustento de la presente demanda.
2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la Constitucin
Poltica, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto
legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se
regulan mediante decreto supremo; por lo que en el presente caso, habindose creado un
tributo por medio de una norma no contemplada en el artculo constitucional citado, este ha
sido transgredido fIagrantemente.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin, tramitarla de acuerdo a su
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma
impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA

Modelo 2
Demanda de Accin Popular

Exp.: Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria
en Av. .............................., con domicilio procesal en la casilla .....
del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente accin popular contra la
Resolucin Ministerial N ..... expedida por el Ministro de .............., don ................, a
quien se notificar en ............................................., para que se deje sin efecto el
referido dispositivo legal por ser fIagrantemente inconstitucional e ilegal, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:

1. Con fecha ............ el Ministro de ............., expidi la Resolucin Ministerial N.........,


estableciendo que la jornada laboral obligatoria para los trabajadores del sector pblico es de
doce horas diarias, y de setenta y dos horas semanales.
2. Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposicin que constituye una
flagrante transgresin al arto 25 de la Constitucin Poltica que establece que la jornada de
trabajo en general es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como
mximo; adems, contraviene lo sealado en la Ley N .............., la misma que
complementa lo sealado en la Carta Magna..
3. Como quiera que esta regulacin de la jornada de trabajo se efecta por medio de una
resolucin ministerial que contradice tanto a la Constitucin como a la Ley N ...........,
siendo un dispositivo de menor jerarqua, me encuentro en la obligacin de interponer la
presente accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:


1. La accin popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitucin Poltica, la
accin popular procede contra las normas de menor jerarqua, como reglamentos, normas
administrativas y resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o las
leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolucin ministerial que viola la
Constitucin y la Ley N .............., es perfectamente viable la accin a que se refiere el
artculo constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente
demanda.
2. Regulacin de la Jornada de Trabajo.- Conforme lo dispone el arto 25 de la Constitucin
Poltica, la jornada de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales
como mximo, dicha disposicin se complementa con lo establecido por la Ley N
................; por lo que en el presente caso al regularse la jornada de trabajo mediante una
norma de menor jerarqua estableciendo condiciones diferentes a las previstas por la
Constitucin y la Ley, se est transgrediendo fIagrantemente el citado artculo constitucional
y la Ley que lo complementa.

POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin, tramitarla de acuerdo a su
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma
impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA