Legislao ambiental sobre recuperao de reas degradadas pela explorao de

minrios e o uso do mecanismo da cauo

Regina C. Foschini a*, Cristiane Ap. Guedes Ribeiro b*, Nemsio Neves B. Salvador c*
a Advogada, mestre em Engenharia Urbana- UFSCar, Brasil, reginafos@yahoo.com.br
b Bacharel em direito, mestre em Cincias da Eng. Ambiental - USP, Brasil, cagribeiro@yahoo.com.br
c Professor Titular da Universidade Federal de So Carlos, Departamento de Engenharia Civil- DECiv,
Brasil, nemesio@power.ufscar.br

PALAVRAS CHAVE: minerao, instrumentos jurdicos e econmicos, degradao.

TTULO ABREVIADO: Recuperao de reas degradadas por minerao.
RESUMO
Em alguns casos, mineradoras com capacidade financeira e histrico de recuperao
ambiental bem sucedido garantem por si s a recuperao das reas que degradam
adotando fundos particulares. No entanto, existe um grande nmero de mineradores que
sequer sabem como fech-las. Assim, para assegurar uma desativao ambientalmente
correta de uma mineradora, alguns instrumentos econmicos esto sendo aliados aos
jurdicos para constituio de fundos administrativos a fim de implantar programas de
melhoria ambiental que visem a minimizao do impacto causado pela minerao e de
recuperar reas degradadas abandonadas por antigos produtores. A origem dos fundos
vem da cobrana de taxas que tm como princpio o poluidor-pagador, ou seja, o
usurio de recurso natural paga compensao proporcional ao uso. sob estas
consideraes que o presente artigo, utiliza a metodologia dialtica e comparativa para
analisar a legislao ambiental sobre recuperao de reas degradadas pela explorao

Autores para a correspondncia: a - reginafos@yahoo.com.br, b - cagribeiro@yahoo.com.br ,

c- 55 (16) 3351-8262 - ramal 228 nemesio@power.ufscar.br,

de minrios, e com base em experincias nacionais e internacionais, ressaltar a

necessidade do plano de fechamento ser desenvolvido no incio do projeto e de prever
recursos e estabelecer garantias financeiras para tal.

1. INTRODUO
O homem sempre fez uso intensivo dos bens naturais. No entanto, suas atitudes
abusivas, no respeitando os limites da natureza, vm causando impactos significativos.
Uma delas, muito comum, o abandono da rea minerada.
Estima-se em mais de 100 milhes de hectares de solo degradado no Brasil, e a
fase de fechamento de uma mina vem causando impactos ambientais significativos, e
atingindo de forma direta, o meio ambiente e a populao do entorno.
Historicamente, as minas exauridas eram abandonadas sem que fossem tomadas
providncias para reduzir riscos e impactos socioambientais. Na atualidade, em diversos
pases, as empresas de minerao so responsveis pela mitigao dos impactos
negativos do fechamento de minas e pela reabilitao das reas mineradas.
No entanto, ainda hoje se vem empreendedores abandonando a rea minerada
ou implantando medidas ineficazes e insatisfatrias para o adequado fechamento de
mina, por no terem recursos financeiros suficientes, uma vez que na fase de
fechamento no h mais gerao de receita e no se fez, durante a operao do
empreendimento, uma proviso de recursos.
Assim, uma alternativa encontrada foi introduzir os custos ambientais
envolvidos na fase de fechamento de mina, a fim de se obter recursos para a execuo
do projeto. Este artigo, com base em experincias nacionais e internacionais, mostrar a
necessidade de o plano de fechamento ser desenvolvido desde o incio do projeto
mineral, sobretudo, de prever recursos e estabelecer garantias financeiras para tal.

2. METODOLOGIA
Na pesquisa utiliza-se a metodologia de modo dialtico e comparativo. Iniciouse com um levantamento bibliogrfico para apreenso dos conceitos e diretrizes que
fundamentam a recuperao de reas degradadas por explorao de minrios, bem como
seus instrumentos, em seguida so avaliadas algumas experincias nacionais e
internacionais. Ao final, so analisados os resultados obtidos no que tange ao plano de
fechamento de mina.

3. RESULTADOS E DISCUSSO
3.1. Plano do Fechamento e a definio do uso da rea minerada
O fechamento da mina uma etapa certa de suceder, seja por exausto da jazida,
seja por questes de viabilidade. Neste caso, almeja-se recuperar ou reabilitar a rea
impactada, a fim de, aps o fechamento da atividade econmica, capacit-la para o uso
sustentvel. Assim, o seu fechamento deve ser planejado juntamente com o projeto do
empreendimento, e a necessidade de se estabelecer plano de fechamento se justifica por
trs fatores principais: diminuio de custos; preveno contra possveis penalidades
jurdicas; e adequao s novas regulamentaes ambientais. (Taveira, 2003).
Para Warhurst & Noronha (1999), o plano de fechamento tem como principal
objetivo a reduo dos riscos ambientais e a gerao de resduos e efluentes, alm da
promoo da recuperao de reas degradadas, a fim de assegurar o uso futuro vivel da
rea minerada, e que a comunidade local no sofra queda na qualidade de vida, seja pelo
desenvolvimento da minerao como pelo seu fechamento, visando assegurar a
estabilidade fsica, qumica e biolgica da rea.
A partir dos objetivos traados, e obedecendo aos anseios da empresa, da
comunidade e do governo, define-se qual ser o futuro uso da rea aps a exausto e o

fechamento da minerao, com base na topografia do local e no estudo de vocao

natural da regio. Aps, elabora-se o plano de fechamento visando, alm da recuperao
da rea degradada, o envolvimento da comunidade, a responsabilidade ao longo do
prazo,

consideraes

socioeconmicas,

alternativas

de

uso

ps-fechamento,

minimizao do impacto sobre o funcionrio, registros do passado, estimativa de custos

e bens disponveis (Taveira, 2003).
3.2. Aspectos jurdicos do fechamento de uma minerao da responsabilidade
O plano de fechamento de sua atividade mineral deve ser elaborado e
implementado pelo empreendedor por ser este responsvel pelos impactos gerados e os
benefcios da explorao. Porm, no Brasil existem muitas atividades que se encerram,
e as minas so abandonadas e seu titular desconhecido (minas rfs). Neste caso,
segundo Taveira (2003) ocorre que a sociedade e o governo acabam arcando com as
extremidades e, na maioria das vezes, nem eles tomam quaisquer providncias.
Com relao aos argumentos de Reis & Barreto (2001), hoje deve-se levar em
conta que qualquer minerao, para operar, precisa ser licenciada junto aos rgos
ambientais, sendo a pessoa jurdica responsvel pelo fechamento juntamente com a
pessoa fsica que a representa e, no caso das minas rfs, no h alternativa seno
responsabilizar o governo por ter falhado nas suas atribuies de fiscalizador.
Como forma de obter recursos para o fechamento da mina, alguns pases tm
exigido garantias de forma financeira dos empreendedores, tais como cartas de crdito,
cauo, seguros e fiadores. Outra questo que deve ser esclarecida que o
empreendedor deve ser responsvel pela recuperao da rea minerada at sua
estabilizao, e no aps findados os trabalhos de reabilitao. Descompromissando-se
o empreendedor antes da estabilizao da rea, se ocorrer um acidente ambiental, fica
difcil provar a sua responsabilidade. No caso de venda da rea, o minerador ainda deve

ser responsabilizado, exceto se ficar provado que o novo dono foi quem contribuiu para
o processo de instabilizao.
3.3. Recuperao de reas degradadas por minerao aspectos legais
3.3.1. Situao brasileira
Segundo Gripp & Nonato (1993), a recuperao constitui o processo de reverter as
terras degradadas pela minerao em terras produtivas e auto-sustentveis, e o art. 3
do Decreto 97.632/89 estabelece que a recuperao dever ter por objetivo o retorno do
stio degradado a uma forma de utilizao de acordo com um plano preestabelecido para
uso do solo, visando obteno de uma estabilidade do meio ambiente.
O dever de recuperar o meio ambiente degradado pela explorao de minrios foi
erigido pelo art. 225, 2o, da Constituio Federal e pelo art. 19 da Lei n l 7.805/89.
a responsabilidade da pessoa fsica ou jurdica, com o mesmo enfoque da Lei n
6.938/81, isto , a responsabilidade civil objetiva ou sem culpa.
No entanto, o perigo de uma empresa mineradora extinguir-se ou at ficar
insolvente aps a explorao de uma mina, obriga a que a atividade de recuperao seja
realizada ao mesmo tempo em que se faz a explorao dos recursos minerais.
No Estado de So Paulo, a recuperao de reas degradadas pela minerao
tratada na Resoluo SMA n 18/89, que estabelece a obrigao de se anexar ao
EIA/RIMA o respectivo plano de recuperao. J para os empreendimentos que esto
em atividade, vale o disposto no Decreto n 97.632/89. No caso de Minas Gerais, o
licenciamento ambiental de empreendimentos minerrios segue as diretrizes
estabelecidas no DN COPAM n. 04/90.
A Portaria n 237, de 18.10.2001, alterada pela Portaria n 12, de 22.01.2002, do
Departamento Nacional da Produo Mineral DNPM, institui as Normas Reguladoras
de Minerao (NRMs), tendo a NRM n 20 disciplinado os procedimentos

administrativos e operacionais em caso de fechamento de mina (cesso definitiva das

operaes mineiras), suspenso (cessao temporria) e retomada de operaes
mineiras, estabelecendo, inclusive, que tais hipteses dependem de prvia comunicao
e autorizao do DNPM, devendo o minerador apresentar requerimento justificativo,
devidamente acompanhado dos diversos documentos que formam o Plano de
Fechamento ou Suspenso da Mina (Souza, 2002).
Segundo o NRM n 20, o Plano de Fechamento de Mina deve estar contemplado
no Plano de Aproveitamento Econmico da Jazida PAE, podendo o DNPM exigir sua
apresentao, na hiptese de a mina no possuir seu plano de fechamento, que seja
atualizado periodicamente, no que couber, e estar disponvel na mina para fiscalizao.
A NRM n 21, tambm regulamentada pela Portaria n 237, mas apesar de ser
um avano na legislao brasileira, por contemplar a reabilitao das reas mineradas e
impactadas, Taveira (2003) comenta que a ela no faz referncia questo da
responsabilidade e das garantias que o plano de fechamento ser efetivamente
executado; no apresenta as diretrizes para a elaborao do plano de fechamento; no
estabelece vnculo e articulao com o licenciamento ambiental do empreendimento que
ocorre no foro estadual ou municipal, no contempla a participao da sociedade e no
deixa claro quando este documento deve ser elaborado, aprovado, atualizado e
fiscalizado.
3.3.2. Direito comparado
Considerado como mais uma fase do empreendimento mineral, o fechamento de
mina comeou a ser disseminado em alguns pases, particularmente na Austrlia e nos
pases do Hemisfrio Norte. Mesmo ai, esta viso recente, visto o passivo ambiental
deixado pela minerao.

No intuito de sanar parte do passivo existente, os governos da ndia, EUA e

Canad tm obtido recursos para recuperar reas degradadas por minas de carvo rfs
junto quelas que ainda esto em operao.
No Canad, as discusses sobre o fechamento de mina encontram-se em estgio
mais avanado do que em outros pases. Em Ontrio, a legislao de fechamento de
mina considera ser obrigatrio o empreendimento submeter o plano de reabilitao pelo
menos um ano antes do fim da operao, incluindo fiana, garantia ou seguro, de acordo
com as regras estabelecidas pelo governo. Em Quebec, os empreendedores com suas
minas em atividade precisam apresentar ao governo, um plano de fechamento seis
meses antes do fim das atividades minerais, e em novos empreendimentos, na fase de
licenciamento, alm de prestar todas as informaes adicionais, quando solicitado pelo
governo, a respeito do processo de fechamento. O empreendedor ainda tem o dever de
garantir a execuo do plano de fechamento de acordo com o que foi aprovado por meio
de recursos financeiros, tais como depsito, fiana, carta de crdito, seguro, hipoteca,
etc; de revisar o contedo do plano de fechamento a cada cinco anos, sob pena de multa
no caso de descumprimento de algum dos itens anteriores, ou quando iniciar a atividade
sem apresentar o plano de fechamento.
Nos EUA, somente aps submeter o plano de fechamento anlise
governamental e obter aprovao, que uma minerao poder iniciar suas atividades, e
para aquelas em operao, tem sido estipulado um prazo para se adaptarem aos novos
requerimentos legais. Com o objetivo de assegurar o cumprimento do plano pelo
empreendedor, h a necessidade de se apresentar uma estimativa de custos detalhada
para poder definir a garantia financeira a ser apresentada. O governo americano tambm
exige que os empreendedores apresentem relatrios peridicos, contendo informaes
sobre a estabilidade fsica, qumica e biolgica da rea que foi atingida. E, nesta fase de

fechamento de mina, a participao da sociedade americana intensa, por caber a ela a

verificao dos resultados que se pretendem alcanar com o trabalho proposto.
Na Austrlia, o desenvolvimento da atividade mineral trouxe, no passado, srios
problemas ambientais que tornaram as reas inadequadas para o uso futuro, levando o
governo e empresrios a reavaliarem as condutas tomadas. Assim tm sido
estabelecidos procedimentos e responsabilidades para o fechamento de minas, definindo
diretrizes bsicas para que a rea minerada retorne s condies de sustentabilidade,
permitindo o uso futuro. Desde a fase de aprovao do empreendimento at seu
fechamento, a sociedade tem participado ativamente, e o uso de fundos para garantir
recursos para a fase de fechamento tambm tem sido largamente utilizado.
Nota-se, assim, que a vinculao de garantias para a etapa de fechamento de
mina j prtica adotada nos pases desenvolvidos. Nos pases mineradores em
processo de desenvolvimento, o processo de fechamento negligenciado. Pases como
Brasil, Peru, Argentina, Indonsia, China, Rssia, entre outros, possuem poltica e
legislao de fechamento de mina bastante genricas; as questes que envolvem essa
etapa so negociadas em acordos individuais entre governo e empreendedor; h limitada
responsabilidade de investidores estrangeiros com relao a operaes passadas de
fechamento de minas; e adotam-se poucos ou nenhuns procedimentos de garantia.
Moambique, na frica, um pas com setor mineral desenvolvido a partir de
empresas estrangeiras, no entanto sua estrutura legal ainda bastante inexpressiva,
negligenciando assuntos relacionados a desmatamento, poluio, degradao do solo,
etc. No h envolvimento algum da comunidade, e as questes que envolvem o
fechamento de uma minerao so tratadas pelas autoridades, havendo macio
abandono de minas j exauridas. J Ghana possui uma Lei Mineral (Minerals and

Mining Law) desde 1986, que prev o plano de fechamento, no entanto os planos no
so apresentados.
Ao mesmo tempo que os pases em desenvolvimento ainda lutam para
estabelecer normas bsicas de legislao ambiental para a minerao, h casos em que
se constatam progressos. Pases como Bolvia, China, Nambia, Vietn e Zmbia,
caracterizados por um nmero excessivo de minas abandonadas, tm reformulado suas
leis e regulamentos minerais com objetivo de controlar tal situao. A mudana tem
sido provocada por alta presso da comunidade e governos locais (Taveira, 2003).
Assim, constata-se que os pases desenvolvidos esto caminhando rumo
recuperao de seus passivos ambientais provocados pelo abandono de minas,
estabelecendo leis mais rigorosas, que enfatizam a participao da comunidade e a
criao de garantias financeiras. J os pases em desenvolvimento, incluindo o Brasil,
ainda esto iniciando o processo de estabelecimento de uma poltica e legislao
ambientais eficientes, negligenciando, na maioria dos casos, a participao da sociedade
e o estabelecimento de uma eficaz diretriz de fechamento de mina; e quando esses dois
aspectos j esto contemplados, falta, muitas vezes, estrutura governamental para
acompanhar o seu desenvolvimento.
3.4. Garantias para a recuperao ambiental uso dos instrumentos econmicos
aliados aos jurdicos
O governo alia alguns instrumentos econmicos aos jurdicos para constituio
de fundos administrativos a fim de implantar programas de melhoria ambiental que
visem minimizao do impacto causado pela minerao e de recuperar reas
degradadas abandonadas por antigos produtores.

A origem dos fundos vem da cobrana de taxas que tm como princpio o

poluidor-pagador, ou seja, o usurio de recurso natural paga compensao proporcional
ao uso.
Na ndia, EUA e Canad, os atuais produtores de carvo so taxados com o
objetivo de gerar recursos para que o Estado recupere as reas abandonadas pelos
antigos produtores.
No Brasil, a Constituio Federal, em seu art. 20, 1, instituiu que os
exploradores de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica ou outros recursos minerais tm de pagar ao governo os royalties
correspondentes, e para isso foi promulgada a lei federal n 7990/89, que instituiu o
CFEM (Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Naturais), que incide
sobre o faturamento lquido do empreendimento, deduzidos impostos, transporte e
seguro.
A natureza jurdica dessa compensao permite que seja destinada a um fundo,
voltado recuperao de reas degradadas por minerao. No entanto, Antunes (2000)
aduz que o CFEM tornou-se uma simples fonte de receita patrimonial de pessoas
jurdicas de direito pblico, perdendo sua real finalidade de recuperar danos ambientais
produzidos pela extrao mineral.
No estado do Rio de Janeiro, por meio do artigo 263 da Constituio Estadual,
foi institudo o Fundo Estadual de Conservao Ambiental (FECAM) com o objetivo de
financiar projetos e programas de recuperao e preservao ambientais, e a grande
maioria dos recursos deste fundo provm dos royalties pagos pela Petrobrs ao governo
estadual como compensao pela explorao de petrleo em guas fluminenses. Outra
parte dos recursos proveniente de multas aplicadas queles que desrespeitam a
legislao ambiental, pela Comisso Estadual de Controle Ambiental (CECA).

10

O fundo administrado por um Conselho Gestor, integrado por representantes

do governo e da sociedade, e aplicado de acordo com as decises deste conselho.
Outro exemplo de fundo existente no Brasil o FDD (Fundo de Defesa dos Direitos
Difusos), criado pela Lei n 7347/85, com a finalidade de reparar os danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico, paisagstico, por infrao ordem econmica e a outros interesses difusos e
coletivos (art. 1). Os recursos advm de condenaes judiciais em dinheiro nas aes
civis pblicas.
Nos EUA, um exemplo de fundo de reserva formado por agentes poluidores e
administrado pelo governo o Surface Mining Control and Reclamation (SMCRA) de
1977, que estabelece alguns critrios para regular as minas e para solucionar problemas
advindos do seu abandono. Esse controle da recuperao assegura que o ambiente esteja
protegido durante as operaes da mina de carvo, e que os locais sejam adequadamente
recuperados aps o trmino da minerao.
Quando o SMCRA se transformou em lei, imps uma taxa de explorao de
recursos minerais. Um fundo foi estabelecido, e as taxas coletadas passaram a ser
administradas pelo Escritrio da Minerao de Superfcie (OSM Office of Surface
Mining), e o dinheiro arrecadado usado para financiar a recuperao e a restaurao de
recursos ambientais afetados pela minerao.
O ato assegura que o ambiente esteja protegido durante as operaes das minas
de carvo, e que as terras minadas sejam recuperadas adequadamente aps a minerao.
Ainda, os Estados podem pedir fundos para outros tipos de recuperao.
Nos EUA, outro fundo criado para minimizar danos ambientais em stios
contaminados, stios rfos ou para financiar aes de emergncia foi o programa
Superfund, criado pela Lei CERCLA (Comprehensive Environmetal Response,

11

Compensation and Liability Act), na dcada de 80, que formado por trs tipos de
taxas: sobre o petrleo bruto; sobre certos produtos qumicos; e um imposto de renda
ambiental, cobrado de determinadas empresas.
Na provncia de British Columbia, no Canad, o seguro a garantia mais usada
pelos empreendedores, e na provncia de Quebec, o uso de garantias como
condicionante para o licenciamento de empresas de minerao j consolidada.
Percebe-se, assim, que para assegurar uma desativao ambientalmente correta de uma
mineradora, os fundos as garantias financeiras so poderosos instrumentos que vm
sendo bastante difundidos.

4. CONCLUSES
O Direito Ambiental, por ser a cincia que estuda as relaes do homem com o
meio ambiente, tem como objetivo a proteo ambiental, visando atingir o equilbrio
ecolgico que pode ser encontrado quando se vive de forma sustentvel, buscando a
relao de harmonia entre o desenvolvimento e o meio ambiente. Viver de forma
sustentvel buscar o progresso sem depredar o ecossistema e os recursos naturais.
Para isso necessrio um processo contnuo de planejamento, em que a poltica
ambiental servir de instrumento gesto racional dos recursos naturais, pois o
fenmeno mundial da proteo ao meio ambiente vem exigindo uma nova abordagem.
Assim, o artigo 225, pargrafo 2o, da Constituio Federal impe quele que
explorar recursos minerais a responsabilidade de recuperar os danos ambientais
causados pela atividade de minerao, consistente na obrigao de recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com as solues tcnicas exigidas pelo rgo ambiental
competente, na forma da lei.

12

A responsabilidade objetiva do minerador em recuperar a rea degradada em

conseqncia do exerccio de atividade legtima e regularmente autorizada.
Reis e Barreto (2001) comentam que at os anos 80, a principal preocupao dos
Cdigos de Minas era com o aproveitamento dos recursos minerais e seu fomento. E
que, com a introduo da varivel ambiental, esta concepo est sendo gradativamente
modificada. E nesta nova viso que o tema fechamento de mina se insere.
Assim, embora no Brasil exista a exigncia da apresentao de um Plano de
Recuperao de reas Degradadas PRAD ao rgo ambiental competente, durante o
processo de licenciamento ambiental para todos os empreendimentos de minerao alm
de Plano de Fechamento ou de Suspenso da Mina (Portaria DNPM n. 237/2001
NRM n. 20) prevendo as etapas de desativao e fechamento de mina, ainda no foi
institudo nenhum tipo de seguro ou garantia financeira para a execuo do PRAD.
Como bem diz Reis e Barreto (2001): um dos grandes desafios o que se faz
em relao aos empreendimentos j encerrados. Existem muitas reas de minerao
abandonadas, onde se conhece o responsvel e outras onde no se pode localizar o
responsvel, e ressalta:
A questo maior referente s minas desativadas a falta de recursos para a
reabilitao e a possibilidade jurdica de responsabilizar seus antigos proprietrios. A
carncia de recursos para o fechamento da mina pode ocorrer at mesmo em
empreendimentos ainda ativos, quando no houve planejamento para esta etapa.
Espera-se que com o tempo se consiga uma conscientizao da populao, e a
partir do momento que se divulga que os problemas que as reas degradadas causam e o
seu custo para a sociedade, esta passar a cobrar medidas de controle mais eficazes,
almejando a melhoria de vida para que as futuras geraes no paguem pelo erro dos
seus antepassados. Como vem ocorrendo atualmente.

13

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Antunes, P.B. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2000.
Gripp, M.F.A.; Nonato, C.A. A preservao e recuperao do meio ambiente no
planejamento e projeto de lavra. II Congresso talo Brasileiro de Engenharia de Minas,
1993. So Paulo, 15 a 17/09/1993.
Office of Surface Mining. Surface Mining Control and Reclamation (SMCRA) de 1977:
Disponvel em: <www.osmre.gov>. Data de acesso: 17/11/2002.
Reis,N.L; Barreto, M.L.Desativao de empreendimento mineiro no Brasil. So Paulo,
Signus Editora, 2001.
Souza, Marcelo Gomes. Fechamento de Mina: aspectos legais. Disponvel em:
<www.brasilminingsite.com.br>. Data de acesso: 17/11/2002.
Taveira, Ana Lcia Silva. Proviso de recursos financeiros para o fechamento em
empreendimentos

minerrios.

2003.

(Doutorado

em

Engenharia

Mineral)

Departamento de Engenharia de Minas e de Petrleo, Escola Politcnica/USP, So

Paulo, 2003.
US Department of the

Interior. Office of Surface Mining: Disponvel em:

<www.doi.gov>. Data de acesso: 17/11/2002.

Warhursh, A; Noronha, L. Integrated environmental managenent through planning for
closure front he outset the clallenges. Environmental policy un mining: corporate
strategy and planning for closure. United State of America: Lewis Publishers, 1999, p.
13-32.

14