SOBRE LAS CULPAS DEL TLCAN

Antonio Gazol Snchez

Quiz por esa curiosa atraccin que ejercen las efemrides, a los veinte aos de
haber entrado en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte estn
empezando a proliferar notas, comentarios, anlisis de todo tipo relacionados con
el acontecimiento. Estas lneas obedecen a esa (llammosla) tradicin.

UN TRATADO AISLADO?
Para algunos, el TLCAN es la causa, el origen de (todos) los males que aquejan a
la economa mexicana y la solucin de estos ha de pasar por la desaparicin de
este instrumento (si bien no faltan los que se limitan a sugerir, sin precisar, la
conveniencia de renegociarlo); otros, en cambio, lo consideran un xito que ha
permitido a Mxico estar en los primeros lugares de la jerarqua de las potencias
exportadoras mundiales con todo lo que ello implica de modernidad y capacidad
competitiva. Muchos de los que se alinean en esta ltima corriente suelen afirmar
que si los xitos no han alcanzado los niveles supuestos veinte aos atrs, se
debe a que el ejercicio del Tratado no ha sido acompaado por otras decisiones
de poltica en diversos mbitos de la economa. Estas apreciaciones, las que le
cargan todas las culpas o las que le atribuyen importantes logros, coinciden en
dos aspectos: primero, en la visin maniquea de la poltica econmica y, segundo,
en la tendencia a concebir al TLCAN como un fenmeno aislado, desprovisto de
contexto, lo que conduce, a su vez, a entender y explicar la economa mexicana
en trminos sumamente simples: una, antes del TLCAN y otra, despus del
TLCAN. Dara la impresin de que antes del TLCAN, los problemas, en caso que
existiesen, tenan solucin o estaban en vas de encontrarla, pero despus del
TLCAN todo se ha descompuesto (precisamente a causa del Tratado). En esta
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visin, repito, maniquea, el campo mexicano era prspero y no se importaban

alimentos, la industria funcionaba de manera aceptable, el desempleo y la
informalidad estaban bajo control, solo algunos (los amargados que nunca faltan)
se quejaban de la desigualdad y la injusticia sociales, y el estado general de la
macroeconoma era garante de un mejor futuro; despus del TLCAN, todo ha
cambiado, y para mal: al Tratado (solo al Tratado) obedecen el mal desempeo
de la economa, la no autosuficiencia alimentaria, el menor ritmo en la expansin
industrial, las grandes masas de desempleados, subempleados e informales, la
profundizacin de las desigualdades (que ya no solo perciben esos amargados
sempiternos) y que el estado de las grandes cuentas econmicas se hubiere
convertido en el principal centro de ocupacin y preocupacin de los responsables
de la poltica econmica.
Y, por supuesto, no necesariamente es as. El Tratado no puede verse ni
evaluarse como un fenmeno aislado, sino que debe ubicrsele en el marco de
una poltica econmica orientada por la retraccin del Estado, por el privilegio del
mercado, por la desregulacin y la privatizacin y, en especial, por la apertura ante
el exterior; en una palabra el Tratado forma parte de una poltica econmica
derivada de una concepcin de la sociedad y de la economa identificada como
neoliberalismo. Pero ste, el neoliberalismo, no naci, en el caso mexicano, con el
TLCAN; haba iniciado, al menos, diez aos antes cuando los hacedores de la
poltica econmica no pudieron (o no supieron o no quisieron) encontrar
alternativas al esquema de sustitucin de importaciones con proteccionismo y
fuerte intervencionismo estatal que tan buenos resultados (con grandes y graves
expresiones de injusticia y desigualdad social, sin duda) haba registrado al cabo
de treinta aos de funcionamiento. Esta poltica empez a mostrar sus primeros
sntomas de agotamiento a finales de los 60 (el Movimiento del 68, as con
mayscula, fue un claro signo de ello); durante la dcada del 70 y el principio de
los 80 se intentaron cambios, pero fueron insuficientes o inadecuados, y hacia la
segunda mitad de esta ltima dcada el terreno estaba abonado para el gran
cambio, que, en rigor, signific un salto hacia al vaco. Un buen ejemplo de este
cambio de concepciones est constituido por el proceso seguido para el ingreso
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de Mxico al GATT: en 1979 y 1980, en el entorno de una poltica de

racionalizacin del proteccionismo, se suscit un gran debate nacional en medios
polticos, acadmicos, profesionales, sociales, empresariales sobre la adhesin a
este acuerdo, al cabo del cual se decidi no aceptar la invitacin que le haba sido
formulada al gobierno de Mxico. En contraste, cuando en 1986, despus de dos
aos de intensa y acelerada apertura comercial frente al exterior, se produjo (a
peticin de Mxico) el acceso de nuestro pas al GATT las manifestaciones en
contra fueron limitadas y sin fuerza: en poco menos de seis aos haban
cambiado la percepcin de la sociedad y, sobre todo, la orientacin de las
autoridades! Es necesario tener presente que Mxico no abri su economa por
haber ingresado al GATT, sino que ingres a ste porque ya haba abierto, o
estaba abriendo, su economa. Baste recordar que Mxico se comprometi, al
ingresar al GATT, a mantener un tope arancelario mximo del 50 por ciento,
cuando ya el promedio de los impuestos a la importacin realmente aplicados por
las autoridades era inferior al 25 por ciento. Conocer, pues, esta relacin de
causalidad es de gran importancia para entender lo que vendra despus.
Es historia ampliamente conocida que la iniciativa para suscribir el TLCAN surgi
del gobierno mexicano y que su origen se halla en la percepcin del expresidente
Salinas (as lo relata en sus Memorias), en ocasin de un viaje por Europa previo
al Foro Econmico Mundial de Davos de 1990, en el sentido de que de sus
conversaciones con algunos lderes europeos deriv la conviccin de que los
cambios de poltica econmica y de poltica internacional emprendidos por la
administracin anterior. continuados y reforzados por la suya propia, solo seran
verdaderamente valorados por el mundo si Mxico formalizaba sus relaciones
con Estados Unidos. Es decir, los cambios ya haban iniciado, ya eran parte de la
vida econmica de Mxico, ya eran la premisa de la que partan todas las
acciones gubernamentales y en la que se sustentaban las decisiones del sector
privado,, y todo haba empezado a mediados de los 80. No constituye ningn
secreto la ancdota sobre la pretensin de los negociadores mexicanos del
TLCAN que durante el proceso plantearon, sin xito, que Canad y Estados
Unidos otorgaran concesiones arancelarias en pago, o compensacin, a la
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apertura que Mxico ya haba realizado, en pleno ejercicio de su soberana,

durante los aos anteriores.
Consecuentemente, en todo caso podra admitirse que el TLCAN contribuye a
institucionalizar, no a inaugurar, una orientacin de la poltica econmica, pero
hasta ah. Lo que debera evaluarse, por tanto, son esa orientacin y esa poltica,
y sus resultados. As la evaluacin es muy simple porque basta con comparar las
tasas de crecimiento de la economa al cabo de los treinta aos transcurridos
entre 1982 y 2012 con las registradas entre 1952 y 1982. La diferencia es abismal
en contra de la nueva orientacin y de la nueva poltica que, insisto, son anteriores
al Tratado al que ahora se culpa de todos los males:

entre 1952 y 1982 la

economa mexicana creci a una tasa media anual de 6.2 por ciento; entre 1982 y
2012 creci a una tasa media anual de 2.4 por ciento. No es una evaluacin
suficiente de los resultados de toda una poltica? (Es posible que en el colmo de la
falta de sentido crtico haya quien sostenga que entre 1994 y 2013 la tasa de
crecimiento medio anual fue de 2.8! por ciento, cuatro dcimas de punto menos
mala que la de los treinta aos completos).

EXPORTACIONES E INVERSIN EXTRANJERA, DOS XITOS?

De otra parte, los panegiristas acrticos del TLCAN, que parecen olvidarse de los
datos anteriores, sostienen que su xito se pone de manifiesto por el aumento de
las exportaciones y el mayor flujo de inversiones extranjeras directas que eran,
dicen, sus objetivos (nicos?). S, en efecto, las exportaciones mexicanas han
crecido de manera notable (se han multiplicado por 7 durante la vigencia del
Tratado), pero ocurre que Mxico es posible que sea de los pocos pases (si es
que no es el nico) en el que un aumento de las ventas al exterior ha corrido
paralelo con menores ritmos de crecimiento econmico: cuando todo se haca
mal y las exportaciones eran reducidas, Mxico creca; cuando todo se hace
bien y las exportaciones son mayores, Mxico se estanca y registra un
desempeo mediocre. Y ello ocurre con el TLCAN y a pesar del TLCAN, porque la
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expansin de las exportaciones no es atribuible a ste, sino a la reconfiguracin

de las cadenas productivas en el mbito mundial que, para el caso de Mxico, se
refleja en una perversa combinacin de dos factores igualmente perversos: los
bajos salarios y el elevado contenido importado de las exportaciones (se estima en
cerca del 80 por ciento), lo que hace que el sector exportador no est vinculado
con el resto de la economa mexicana y, en la menos mala de las hiptesis, solo
hubiere propiciado la creacin de enclaves regionales que mantienen una limitada,
casi nula, relacin con el funcionamiento de los dems agentes econmicos. No
es vlido el argumento, en apoyo a la tesis sobre el xito del Tratado, sobre el
mayor nivel de los salarios pagados por las empresas exportadoras, porque la
comparacin no debe hacerse respecto del nivel salarial interno, sino en relacin
con el prevaleciente en los pases a los que se exporta, puesto que de otra
manera lo que se est sosteniendo es que si Mxico pretende mantenerse como
importante nacin exportadora debe cuidar, como objetivo de poltica econmica,
que sus salarios no crezcan; de eso se trata?, de esa manera se alcanza la
codiciada competitividad?, as se entiende el camino al desarrollo?.
Al cabo de veinte aos, y desde antes, se ha diludo el efecto dinamizador de las
exportaciones al mercado estadounidense que pudo haber tenido el Tratado, y
otros pases, sin tratado y sin vecindad, han desplazado a Mxico como
proveedor, lo que no solo pone en evidencia, de nuevo, al sector privado
mexicano, sino tambin, y principalmente, al gobierno que no ha hecho nada al
respecto. Finalmente, durante estos veinte aos, no ha cambiado en lo sustancial
la composicin de las exportaciones mexicanas. Descontadas las de petrleo, las
exportaciones de manufacturas se concentran en las provenientes de la industria
maquiladora

y de la industria automovilistica (ambas establecidas en Mxico

desde los aos 60). Las de la industria maquiladora porque la obligacin de sta
es exportar (con o sin tratado), y las de la industria automovilstica porque son
producto del mandato impuesto a las armadoras por el gobierno mexicano
(cuando haca todo mal) y no se deben ni a la expresin de las fuerzas del
mercado ni al Tratado.

En cuanto al crecimiento registrado en la inversin extranjera directa llegada al

pas y que se atribuye al Tratado pueden ser pertinentes dos reflexiones: la
primera, que ese celebrado incremento en el flujo (se ha multiplicado por diez),
obedece, como en el caso de las exportaciones, a la ya mencionada
reconfiguracin espacial de las cadenas productivas que se une a la vecindad
entre Estados Unidos y Mxico lo que, con o sin Tratado, hace de ste un destino
atractivo para las grandes multinacionales; y la segunda reflexin consiste en que
no estorbara investigar cunto de esa nueva inversin extranjera se ha limitado a
adquirir empresas preexistentes, es decir, centros generadores de empleo que ya
funcionaban y, en consecuencia, en poco contribuye la creciente corriente de
inversin a la creacin de nuevas fuentes de trabajo. Pero, es necesario insistir,
que ello suceda en los espacios aparentemente exitosos (exportaciones e
inversiones extranjeras) no es responsabilidad del TLCAN sino de la poltica
econmica de la que forma parte y de las circunstancias en las que se
desenvuelve la economa internacional.

OBJETIVOS CUMPLIDOS?
Desde una perspectiva muy limitada podra decirse que de los seis objetivos del
TLCAN sealados en el

artculo 102, cinco se han cumplido, o se estn

cumpliendo razonablemente, en trminos generales (eliminacin de obstculos al

comercio, promocin de condiciones de competencia leal, aumento en las
oportunidaes de inversin, creacin de procedimientos para la administracin del
Tratado y la solucin de controversias, y proteccin de los derechos de propiedad
intelectual), en tanto que el sexto no ha registrado avance alguno (establecer
lineamientos para la ulterior cooperacin trilateral, regional y multilateral
encaminada a ampliar y mejorar los beneficios de este Tratado), salvo el intento,
afortunadamente frustrado de crear la Alianza para la Segiuridad y la Prosperidad
de Amrica del Norte (ASPAN). S, en efecto, se ha construido la zona de libre
comercio prevista en el artculo 101 y eso era lo que en rigor se propona el
Tratado. Nada ms.
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No obstante este balance, que alguien podra calificar como favorable, el resultado
del TLCAN deja a deber si se le juzga a partir de los propsitos expresados en el
prembulo del mismo. S, se ha creado un mercado ms extenso para los bienes
y servicios de los tres socios; es posible que se hubieren reducido las distorsiones
al comercio; se han establecido reglas claras; ha surgido un marco comercial
predecible; se han desarrollado los derechos y las obligaciones de las partes en el
marco del GATT. Hasta ah. Pero desde la perspectiva mexicana, lo alcanzado en
otros de los propsitos es lamentablemente pobre:

no se ha contribuido al

desarrollo armnico del comercio mundial; no se ha fortalecido la capacidad

competitiva de las empresas mexicanas en los mercados mundiales (sin apoyarse,
como se dijo, en los bajos salarios y en la desintegracin de las cadenas
productivas locales); no se ha alentado la innovacin y la creatividad; no se han
creado nuevas oportunidades de empleo ni han mejorado las condiciones
laborales; no se ha preservado la capacidad para salvaguardar el bienestar
pblico; no se ha promovido de manera importante y significativa el desarrollo
sostenible; no ha aumentado la proteccin o el fortalecimiento del derecho de los
trabajadores. Todo ello aparece, expreso, en el prembulo del Tratado.

SEIS DEFICENCIAS GRAVES

Que el Tratado no tenga mayor responsabilidad respecto de los efectos y defectos

anteriores, no significa que este instrumento no hubiere tenido consecuencias
negativas, y graves, para Mxico. Sin pretender ser exhaustivo, al menos pueden
distinguirse seis de estas consecuencias.
Como se ha insistido a lo largo de los aos, el principal defecto del TLCAN
consiste en que no reconoce la evidente asimetra entre las partes y, en
consecuencia, no prev mecanismo alguno para reducirla o, al menos, no
acrecentarla. Ello ha trado como consecuencia que se cumpla una vez ms la
vieja sentencia que sostiene que la igualdad entre desiguales acenta la
desigualdad. (No deja de llamar la atencin que los otros tres tratados de libre
7

comercio de Mxico con pases desarrollados Unin Europea, AELC y Japn-,

aun con limitaciones y de manera insuficiente, s tomen en cuenta las diferencias
de manera explcita)
En segundo trmino, el Tratado es responsable de no poder utiizar la capacidad
de compra del sector pblico como herramienta de poltica industrial (Captulo X,
en especial el artculo 1003), si bien (si mal?) el Comit de Importaciones del
Sector Pblico, creado en 1959 en el seno de Bancomext, haba desaparecido,
por consideraciones de orden burocrtico, a mediados de los 80. Ese impedimento
s es una de las ms graves consecuencias del TLCAN, toda vez que el Estado
renuncia a uno de los ms poderosos y eficaces instrumentos de poltica industrial,
que, adems, s que es utilizado por muchos pases desarrollados. No deja de
sorprender la poca, o nula, atencin que los crticos del Tratado han prestado a
esta severa deficiencia.
Una tercera consecuencia adversa est constituida por el impedimento expreso a
condicionar la inversin extranjera directa a cumplir con ciertos criterios de
desempeo (Artculo 1106). Como en el caso anterior, tiene que ver con la
ausencia de poltica industrial. (Esta ausencia, por cierto, tampoco es mandato
explcito del Tratado, pero el caso es que Mxico ya no puede echar mano de una
herramienta que, bien utilizada, puede ser, y ha sido en el pasado anterior a los
80, de gran utilidad).
Una cuarta consecuencia negativa es que el Tratado ha contribudo con gran
eficacia a elevar (o a mantener, como mnimo) la concentracin de las
exportaciones mexicanas en un solo mercado lo que aumenta la dependencia (de
todo tipo) respecto de un solo pas; en lugar de diversificar el riesgo, ste se
concentra;

la posterior proliferacion de tratados poco o nada ha servido para

evitarlo o corregirlo.
La quinta consecuencia negativa es que el Tratado contribuy de manera
determinante en el deterioro de la relacin econmica de Mxico con Amrica del
Sur. Mxico, al suscribir el TLCAN, viol el artculo 44 del Tratado de Montevideo
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de 1980 sobre la aplicacin de la clusula de nacin ms favorecida; una extraa

cuanto barroca interpretacin del artculo ha permitido a Mxico seguir formando
parte de ALADI (Asociacin Latinoamericanaa de Integracin), interpretacin a la
que posteriormente se acogieron otros pases, como Chile o Colombia, para firmar
tratados de libre comercio con Estados Unidos; pero el dao estaba hecho.
La sexta consecuencia negativa est contenida en el anexo 702.3 y ha pasado
inexplicablemente inadvertida para todos los crticos y adversarios del TLCAN
(especialmente entre campesinos, en particular los grupos indigenas, productores
de caf). Se refiere a la prohibicin expresa para Mxico y Canad de formar
parte de algn acuerdo intergubernamental en materia de caf. Esta prohibicin,
por cierto, no alcanza a Estados Unidos.
En sntesis, estas seis consecuencias negativas ya seran suficientes para
descalificar al Tratado: no hace diferencia entre las Partes; impide utilizar la
capacidad de compra del sector pblico; no puede haber poltica selectiva en
materia de inversiones extranjeras; premia la concentracin de riesgo; alejamiento
de Amrica Latina, y provoca que Mxico no tenga posibilidad de participar en
foros para la defensa de los precios del caf. Pueden constituir, asimismo, el eje
articulador de una real renegociacin del Tratado.

Y EL FUTURO?
Qu se sepa, Mxico es el nico de los tres pases del TLCAN que no ha realizado
(al menos que sean pblicos) anlisis de prospectiva sobre el futuro del TLCAN;
de alguna manera han trascendido trabajos sobre el tema en el Senado de
Estados Unidos y en el Parlamento de Canad, pero nada de Mxico. En Estados
Unidos y en Canad ya se ha explorado la posibilidad de convertir la actual zona
de libre comercio en una unin aduanera,, y Mxico?. Salvo aquella frvola
ocurrencia que no idea- del TLCAN-plus no ha habido nada ms.

Como quiera que sea, el TLCAN, para bien o para mal, ya ha dado de s todo lo
que tena que dar; es un instrumento agotado que en algn momento se intent
actualizar con la ASPAN (lo que hubiese resultado peor, por la informalidad en la
que estaba concebida y se quera poner en prctca), pero sta se extingui, sin
pena ni gloria, en la Reunion Trilateral de 2009 en Guadalajara.
Lo importante, ahora, es ver al futuro. Los 3 000 kilmetros de frontera continuarn
ah, y la intensa relacin de todo orden con Estados Unidos, tambin; por tanto,
las preguntas a contestar son si esa relacin ser gobernada por la inercia?,
por las fuerzas del mercado?, por quin?, cmo?, hacia dnde?...., o no
ser gobernada?
Ciudad Universitaria, enero de 2014

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