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INTRODUCCION
Tal situacin llev a un grupo de distinguidos venezolanos encabezados por el seor Miguel Angel Capriles
a proponer una moratoria y posposicin en el pago de la
deuda, para con base a este hecho cumpl ido negociar frente a 105 poderes de la banca internacional. Sobre este aspecto pueden hacerse algunas acotaciones adicionales:
1.- Que el primero de los suscritos asisti a un foro
celebrado en La Habana a K1ediados de 1985 en donde
el Presidente de ese pais, doctor Fidel Castro, lleg a declarar impagable la deuda externa latinoamericana, posicin
que es compartida en Venezuela por importantes personeros de los partidos de izquierda, asf como por Nelson Luis
Martinez. En el ya comentado Foro los ex-presidentes
Lopez Michelsen de Colombia y Wolfang Larrazbal de
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2.- Que la Academia Nacional de Ciencias econmicas celebr un Foro sobre la Deuda Pblica Venezolana
dentro del contexto de la latinoamericana. El objetivo especrfico de dicho Foro fue analizar el endeudamiento actual
del pars y sus causas: realizar una evaluacin acerca de la
utitiz acin de los recursos obtenidos por esa via , as:' como
analizar las alternativas de amortizacin, sin incurrir en grandes sacrificios o limitaciones al desarrollo. La coordinacin
estuvo a cargo del doctor Francisco Mieres y fueron invitados como ponentes o comentaristas los doctores: Pedro Palma, Osear Echeverra, Alberto Quirs Corradi, Fernando
Baptista Gumucio, Jos Furiati, Miguel Rodrguez, Manuel
Rod r(guez Mena, Alfredo Machado Gmez, Jess Puente
Leyva, Asdrbal Baptista Troconis, Hilarin Cardozo, Jos
Ignacio Moreno, Miguel Angel Capriles, Marcel Granier,
Luis T efilo Nez y Armando Snchez Bueno. El doctor
Manuel Azprua, Ministro de Hacienda y el doctor Carlos
Guillermo Rangel, Presidente del Comit Negociador de la
Deuda Pblica Venezolana, hicieron sendas exposiciones
sobre el estado de las negociaciaciones. Como conclusin
general se recomend cautela en el proceso de refinancia15
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y despus de un sorpresivo ataque se apoder de naves rncruntes venezolanas y ech a pique viejos vapores de guerra de nuestra marina. Posteriormente, el 13 del mismo
mes, cruceros alemanes bombardean la ciudad y fortaleza
de Puerto Cabello y en enero de 1903 el acorazado alemn
Panther hizo su famosa y en cierta forma frustrada incursion en el Lago de Maracaibo, declarandose luego un bloqueo generalizado de nuestras costas en el cual correspond la a la Flota Imperial Alemana la vigilancia del area comprendida entre la frontera con Colombia y el puerto de la
Guaira y a la Flota Imperial Britanica la porcien de costas existentes entre este ltimo puerto y la desembocadura del r o Orinoco.
Haciendo abstraccien de las interesantes repercusiones poi rticas internas del bloqueo y de las altisonantes proel.unas del general Cipriano Castro, el pars deje prcticamente la soluci6n del problema en manos del embajador
de los Evtados Unidos en Caracas, a quin le correspondi
el papel de actuar como negociador, rbitro y apoderado
del Gobierno de Venezuela. En esta forma el presidente
Castro aceptaba los pedimentos de las potencias europeas
y solicitaba de los Estados Unidos la bsqueda de un arreglo satisfactorio, sobre la base del cual se firmaron los llamados Protocolos de Washington y se suspendi el bloqueo.
Corno resultado de los Protocolos de Washington y
de las decisiones de las Comisiones Mixtas -favorablcs en casi
todos los casos a los reclamos de las potencias extranjerasla deuda pblica venezolana se situ para 1904 en una cifra de alrededor de Bs. 250 millones por concepto de capital, sin incluir intereses vencidos. Pero como quiera que estas obligaciones no pudieron cancelarse oportunamente
hubo necesidad de refinanciarlas en condiciones todava
ms onerosas para la Nacin.
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GOMEZ y LA CANCELACION DE
LA DEUDA EXTERNA
te ltimo penado se realizaron los estudios y trmites conducentes a la contratacion de un emprstito interno para
el financiamiento del llamado Plan Trienal, pero los bajos
saldos de la deuda pblica que prevalecieron durante el
quinquenio, ponen de relieve que la colocacin de este
emprstito resulte poco exitosa.
Durante la presidencia del general Isaas Medina
(1941-1945) surge una situacien extraordinaria caracterizada por la Segunda Guerra Mundial, durante la cual comienzan a acumularse fuertes excedentes de divisas como
resultado de las exportaciones petroleras y las dificultades
para realizar importaciones de bienes y servicios. Los saldos
activos de balanza de pagos se traducen en aumentos de
la liquidez interna y comienzan a sentirse efectos expansivos sobre los precios ante el doble fenmeno de elevada liquidez y reducida oferta de bienes. A su vez, la paralizacin del comercio importador tiene efectos adversos sobre el nivel de empleo. Para contribuir a la solucin de este problema se decidio la contratacin de un emprstito
interno (Primer Emprestito Interno para Obras Pblicas),
por la cantidad de Bs. 24 millones al 5 por ciento anual.
La rpida colocacien de 105 bonos puso en evidencia el
exceso de liquidez prevaleciente. Con propsitos ms o
menos similares, la J unta Revolucionaria de Gobierno decidi la emisin de un Segundo Emprstito Interno del
cual se colocaron Bs. 64 millones.
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1930 - 1950
(Millones de bohvares)
1930
1937
1938
1939
1940
1945
1948
1949
1950
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1
1
1
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25
23
23
15
24
O
O
O
O
O
O
O
O
50
O
O
O
O
23
23
23
15
23
estudios realizados por la Junta de Gobierno que sucedi al general Marcos Prez Jimnez, para determi nar
la situacin de las deudas gubernamentales contra/das con
anterioridad al 23 de enero de 1958 pusieron de relieve
que los ministerios e institutos autnomos habfan adquirido obl igaciones por una suma del orden de los cuatro
mil quinientos millones de bol (vares, de los cuales alrededor
de mil seiscientos millones vendan en el ejercicio fiscal
1957-1958 y el resto en los cuatro aos siguientes. Despus
de un largo y controversial debate sobre la materia en el
cual se destac que muchas de estas obligaciones se habian
contrao en condiciones sumamente onerosas para la Nacin se lleg a la conclusin de que se irnponia la necesidad
de proceder a la cancelacin de las referidas obligaciones
para salvarguardar el crdito del pars, reactivar la econom (a
y garantizar la prosecucin de obras ya iniciadas. El problema de la deuda que para entonces ten (a la Nacin no radicaba tanto en su cuanti'a, sino en su corto plazo de vencimiento, as( como en los procedimientos utilizados para su
contratacin.
nal sancion una nueva Ley de Credito Pblico para racionalizar mas adecuadamente el endeudamiento gubernamental.
Con base a este instrumento legal se contrat en
1960 un emprstito externo por la cantidad de doscientos
millones de dlares con un grupo de bancos norteamericanos, prcticamente el primero que se reciba en el pas
desde finales del siglo pasado. Dicho emprstito adems
de contribuir a la solucin de desequilibrios fiscales y transformar obl igaciones de corto en ms largo plazo, tuvo carcter compensatorio al contribuir al sostenimiento de la balanla de pagos, la cual experimentaba un fuerte deterioro como
consecuencia de elevadas y persistentes salidas de capitales,
asr' como por la situacin del mercado petrolero. Durante
este perodo se utiliz tambin el expediente de emisin
de letras del 1 esoro para cubrir deficiencias transitorias
en la caja de la Tesorera Nacional; e igualmente dada la
favorable coyuntura que se ofrec (a, se inici una poi tica
de contratacin de cmprest itos a largo plazo y bajos tipos
de inters con organismos financieros internacionales. con
la finalidad de poner en ejecucin programas de desarrollo
econmico e inters social. Durante el gobierno de Betancourt se impusieron severas medidas de discipl in a monetaria y fiscal y se logr una recuperacin de la cconorn a
del pas.
LA ADMINI5TRACION DE LOS DOCTORES
RAUL LEONI y RAFAEL CALDERA
El perrodo correspondiente a las administraciones
de los doctores Raul Leoni y Rafael Caldera presenta una
serie de caracterrsticas bastante similares tales como un crecimiento sostenido del Producto; una situacin fiscal relativamente balanceada con equilibrio en materia de pagos
internacionales y razonable estabilidad en lo que concier-
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(millones de bolvares)
Aos
Externa
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
885
1.085
1.331
1.548
1.888
2.356
2.932
3.769
3.919
3.913
Interna
Total
1.077
991
1.003
1.283
1.647
2.200
2.560
3.712
2.858
2.223
1.932
2.076
2.334
2.831
3.527
4.456
5.429
6.418
6.667
7.136
En lo que concierne a la evolucin de la deuda externa, cuyo monto pasa de Bs. 885 millones en 1964 a
Bs. 3.913 millones en 1973. Se observan los siguientes
aspectos de inters:
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a) La Ley General de Financiamiento y Refinanc iamiento, con la finalidad de cancelar obligaciones de los
institutos autonomos y entes descentralizados.
b) Ley de Inversiones en los Sectores Basicos de
la Produccin, cuyo propsito es el de contratar emprstitos para financiar proyectos de desarrollo;
c) Ley que Reserva al Estado, la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, mediante la cual se nacionaliza la industria petrolera y se faculta al Ejecutivo para emitir obligaciones a fin de indemnizar a las antiguas empresas
concesionarias de la explotacin de hidrocarburos, y
d) Finalmente, se sanciona una Ley Orgnica de
Crdito Pblico con la finalidad de corregir deficiencias
de las anteriores.
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29
Aos
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
Total
10.176
12.801
22.379
34.739
40.099
54.533
60.753
66.723
82.539
Autorizada
por el
Congreso
Nacional
8.651
9.801
19.384
32.535
45.697
48.050
53.610
58.415
70.713
Autorizada por
el Presidente de
la Repblica en
Consejo de
Ministros
1.525
3.000
3.049
2.404
3.042
6.483
7.143
8.308
12.026
ciones de largo y mediano plazo que tienen que ser absorbidas por la Repblica a travs de consolidaciones y refinanciamientos aprobados por el Congreso Nacional. La deuda
flotante ha permanecido casi siempre oculta o semi-oculta,
ya que los entes deudores no la reportan al Ministerio de
Hacienda y slo se sabe de ella cuando stos se encuentran
imposibilitados de cancelarla y solicitan su refinanciamientoo Por razones obvias, no existen estadrsticas contrnuas
de esta modalidad de deuda. Las causas de la deuda flotante son numerosas y complejas, pudiendo citarse al respecto las siguientes:
a) Imprecisiones y falta de rigor en las leyes de
crdito pblico;
b) Falta de adecuada disciplina fiscal y ausencia
de planificacin financiera;
c) Subestimacin de costos en algunos proyectos,
en los cuales ha tenido que recurrirse al endeudamiento
a corto plazo para concluirlos;
d) La prctica de asignar a determinados entes
descentralizados cometidos econmicos y sociales que
rebasan sus posibilidades financieras y sin dotarle de recursos presupuestarios:
e) El dficit operativo de numerosas empresas gubernamentales, y
f) Exceso de personal en el sector pblico.
No puede negarse que en el pas ha existido preocupacin por erradicar estas prcticas, como se desprende
de las numerosas reformas de la Ley de Crdito Pblico,
las cuales han tenido como finalidad bsica controlar la
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deuda flotante. En
ha sido reformada
resultados no han
prende de los datos
En casi todos los aos analizados, la deuda flotante ha sido tan alta como la deuda contrada con base en la
Ley de Crdito Pblico. Basta sealar que para 1982 mientras la deuda contrada sobre la base de la Ley de Crdito
Pblico se situaba en cifras del orden de los Bs. 80.000
millones, la Contralora General de la Repblica estim
la deuda total (incluida la flotante) en Bs. 150.000 millones.
Adems del concepto de deuda pblica total, que
influye la contrada con base en la Ley de Crdito Pblico mas la flotante, suele manejarse tambin el concepto
de Deuda Consolidada del Sector Pblico en el que se incluye, adems de las anteriores, la deuda contrada por
los bancos e instituciones financieras del Estado, la cual
alcanza a cifras de apreciable significacin.
ELEVADO MONTO Y SERVICIO
DE LA DEUDA EXTERNA
Durante los primeros aos de la presente dcada
las estad (sticas relacionadas con el monto total y servicio
anual de la deuda externa (amortizacin de capital e intereses), parec ran relativamente moderadas y resultaba tarnbin igualmente moderada la relacin porcentual entre el
servicio de la deuda exrerna.v las exportaciones del pars,
como se desprende del siguiente cuadro resumido:
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Aos
1960
1970
1980
1981
Servicio de la
Deuda Externa
315
298
9.807
9.807
Exportaciones"
9.071
12.032
85.463
88.611
"Relacon
Porcentual
3,50/0
2,40/0
10,70/0
11,00/0
En consecuencia
sol (a aducirse que Venezuela
era uno de los paises con menor endeudamiento externo,
tanto en trminos absolutos como relativos, lo cual estimulaba la contratacin de nuevos emprstitos. Sin embargo, las cifras utilizadas para llegar a tales conclusiones adolec an de graves deficiencias, en razn de que:
a) Slo se inclu (an los saldos de la deuda centrarda con base a la Ley Orgnica de Crdito Pblico y se orninan los de la deuda flotante, que como hemos venido indicando, han venido resultando tan altos, o an superiores
a los de la primera. La razn de esta omisin radicaba, bsicamente, en el poco conocimiento que siempre se ha
tenido del monto de la deuda flotante:
b) No se inclura la deuda externa de los bancos e
instituciones financieras del Estado en razn de que la misma no se encuentra dentro del marco de accin de la Ley
de Crdito Pblico. Pero, como es obvio, constituye un tipo de obligacien que, al no ser cancelada por los bancos
deudores, tiene que ser asumida por el Estado. y
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e) Las cifras corr espondientes al valor de las exportacioncs cstab.m fundamentalmente en altos y creciente., precios del petrleo.
En 1981 pudo precisarse que la deuda flotante alc.mz aba a una cifra superior a los Bs. 60.000 millones,
de los cuales por autorizacin del Congreso de la Repbl ica se aprob consol idar y refinanciar un monto de
Bs. 61.240. Estas obligaciones no se rcfinanciaron oportunarncnte, despus de lu cual vinu la baja en los precios
del petrleo y la suspensin de la libre convertibilidad,
lu que PU5U en evidencia dos realidades hasta entonces
conocidas, per o no cabalmente precisadas, en las estad rslilas de crdito publico:
a) La deuda flotante se haba contrado predominantemente cun bancos e instituciones financieras del
exterior. Dicha deuda constituida a muy corto plazo,
tcn ra caractersticas similares a las de un crdito rotativo
que se renovaba casi automticamente mientras el pas
tena grandes posibilidades de pago. Los organismos deudures eran, en su casi totalidad, los entes descentralizados
y, en especial, las empresas del estado, y
b] Los Bancos gubernamentales, particularmente
Banco Industrial, BANAP y BANOACRO tenan obligacrones con el exterior por ms de seis mil millones de dlares.
Una vez precisados estos hechos, se puso en evidencia que la deuda externa del pais representaba un grave
problema y que su munto y servicio eran ms altos de
lo que se haba estimado originalmente. Segn recientes
cifras del Ministerio de Hacienda, la deuda externa consolidada del sector pblico alcanza a cifras del orden de los
US $ 27.500 millones de los cuales US $ 13.000 millones
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RECOMENDACIONES DE LA COMISION DE
ESTUDIO Y REFORMA FISCAL
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DEMORAS EN LA APlICACION
DE CORRECTIVOS
Es evidente que el pas lleg a esta situacin crtica no slo por la irracionalidad en la contratacin de
la deuda y el debilitamiento en los precios del petrleo,
sino tambien por las demoras en la aplicacin de correctivos. Desde 1977 se ven a observando un preocupante
dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos que
ven a compensndose con los saldos activos de la cuenta
capital, derivados en alta medida de los ingresos provenientes de los emprstitos externos, pero poco se hizo
al respecto, ya que dos aos despus se observ un repunte en los precios del petroleo y en algunos circulas
se sustentaba el criterio de que el precio de este combustible crecerra liad infinitum" y podra llegar a los cien
dlares por barril en breve plazo. Adems, la OPEP pareera tener un control absoluto de mercado y nunca se pens que podran haber reveses o reaccionea adversas. Sin
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riesgo en que pueden incurrir los bancos al conceder prstamos al exterior, a la vez que se les obliga a crear y mantener
reservas especiales en situaciones tales como:
a)
Cuando la calidad de los activos del banco se
deterioren por demoras o imposibilidades de recibir pagos de los deudores extranjeros;
b]
Cuando no se reciba cancelacin oportuna de
intereses, y
c) Cuando el pars deudor deje de dar cumplimiento a programas de ajuste acordados con el Fondo Monetario Internacional.
Por consiguiente la adopcin de eventuales acuerdos o medidas de reajuste convenidas con el Fondo Monetario Internacional comienza a jugar un papel irnportantlsimo para lograr el refinanciamiento de la deuda de
nuestros paises.
LA ADMINISTRACION DEL
PRESIDENTE JAIME LUSINCHI
y EL REFINANCIAMIENTO
El refinanciamiento de la deuda dlo logr culminarse durante la administracin del Presidente Jaime Lusinchi despus de largas negociaciones y en un perrodo
de grandes dificultades fiscales y de balanza de pagos por
el continuo deterioro de los. precios del petrleo. No obstante, debe sealarse que durante la administracinanterior se habla iniciado el proceso de negociaciones sin
llegarse a acuerdos satisfactorios para el pa s, entre otras
razones, por la posicin intransigente adoptada por algunos de los bancos acreedores y la necesidad de lograr adecuados programas de pagos que no impusiesen grandes sa40
f] Formular una propuesta formal para el refinanciamiento, tomando en cuenta las posibilidades fiscales y
cambiarias a mediano plazo.
g) Desarrollar un flujo de informacin a los bancos
acreedores, sobre la econom ra del pars, las proyecciones
de balanza de pagos y las medidas tomadas en relacin
con la crisis cambiara.
Una vez clarificada la situacin, Venezuela pudo
formular una primera proposicion de reprogramacin de pagos en junio de 1983, oportunidad en la cual la posicin
de la banca internacional no fue la ms receptiva y responJi con contraproposiciones difciles de aceptar. Aparentemente, los bancos aspiraban lograr cond iciones ms favorables en cuanto a plazos, intereses y garantas, adems de
que sosten an el criterio de que el programa de refinanciamiento debera estar supeditado a un Acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional, en el cual Venezuela se sometiera a un severo programa de ajustes fiscales y monetarios
convenido con ese organismo. Esta postura de la banca internacional tambin
parecra influida por hechos como
los siguientes que demoraron las negociaciones e impidieron llegar a acuerdos inmediatos.
a) Los bancos acreedores no haban logrado una comprension cabal del problema del endeudamiento de los pases sub-desarrollados en su conjunto, de las dificultades de
pagos existentes o la posibilidad de que las naciones deudoras hicieran un frente cornnn para afrontar el problema de
la deuda.
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y en ella se estipulaba que Venezuela poda posponer determinados pagos en casos de verdadera emergencia nacional.
El no sometimiento de nuestro pas a programas especiales de ajuste impuestos por el Fondo Monetario lnternacional signific tambin un exito para los negociadores venezolanos pues si bien es cierto que algunas de las directrices y programas de ajuste diseados por dicho organismo
son tericamente inobjetables y necesarios, tambin se les
objeta. Primero, que el Fondo Monetario rinde culto a la
estabilidad monetaria y al ajuste de balanza de pagos y subestima el desarrollo econmico. Segundo: que la experiencia en otros pases ha sido poco exitosa con dichos programas. Tercero: que los ajustes que se propugnan son ms llevaderos por las clases de altos ingresos e inciden con mayor
peso sobre los deposedos. Y, por ltimo, que al imponer
estos programas el Fondo Monetario parece ms interesado
en garantizar el pago de la deuda que en el desarrollo y bienestar de los pases deudores.
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