Banaszak, Prawo Konstytucyjne, Wyd. 5

Przegld treci
Str. Nb.
Przedmowa do pitego wydania ........................................................... V
Wykaz skrtw ..................................................................................... XXI
Wykaz literatury ................................................................................... XXV
Rozdzia I. Podstawowe wiadomoci o prawie konstytucyjnym
i ustroju pastwowym ......................................................................
1. Przedmiot i pojcie prawa konstytucyjnego ................................ 2 1

2. Nauka prawa konstytucyjnego ..................................................... 8 5
3. Ustrj pastwowy ........................................................................ 14 10
4. Transformacja ustrojowa w Polsce .............................................. 21 16
Rozdzia II. Konstytucja i inne rda prawa konstytucyjnego ...... 34
5. Pojcie rde prawa konstytucyjnego ........................................
6. Konstytucja ..................................................................................
7. Gwarancje zgodnoci prawa z konstytucj (gwarancje
Konstytucji) .............................................................................
8. Ustawa o zmianie konstytucji ......................................................
9. Akty prawa midzynarodowego jako rda prawa konstytucyjnego ............................................................................
10. Akty prawa UE ...........................................................................
11. Ustawa ........................................................................................
12. Rozporzdzenie ..........................................................................
13. Akty prawa miejscowego ...........................................................
14. Akty o charakterze wewntrznym ..............................................
15. Inne rda prawa konstytucyjnego ............................................
37 25
48 30
104 81
144 112
145 113
153 116
165 124
204 158
207 163
210 166
211 167
Rozdzia III. Demokratyczne pastwo prawne ................................ 217

16. Geneza pastwa prawnego ......................................................... 217 173
17. Pojcie demokratycznego pastwa prawnego ............................ 220 174
Rozdzia IV. Konstytucyjne zasady ustroju spoeczno-gospodarczego
236
Str. Nb.
18. Charakter ustroju spoeczno-gospodarczego ..............................

19. Prawa socjalne ............................................................................
20. Zasada spoecznej gospodarki rynkowej ....................................
21. Elementy systemu spoecznej gospodarki rynkowej ..................
22. Konstytucyjne znaczenie zasady spoecznej gospodarki
rynkowej .................................................................................
23. Finanse publiczne .......................................................................
236 180
238 182
244 185
246 186
257 194
258 195
Rozdzia V. Zasada zwierzchnictwa narodu .................................... 261

24. Pojcie wadzy suwerennej .........................................................
25. Konstytucyjna zasada suwerennoci narodu ...............................
26. Demokracja ................................................................................
27. Partie polityczne i grupy interesw ............................................
28. Demokracja bezporednia i jej instytucje ...................................
29. Demokracja przedstawicielska ...................................................
Rozdzia VI. Gwarancje praw i wolnoci oraz status prawny
263 196
270 206
273 209
286 219
300 235
331 261
jednostki ............................................................................................ 436

30. Obywatelstwo ............................................................................. 437 364
31. Prawa i wolnoci jednostki ......................................................... 450 378
Rozdzia VII. Zasada podziau wadz ............................................... 524
32. Koncepcja podziau wadz i czynniki warunkujce jej
realizacj ................................................................................. 524 443
33. Systemy rzdw ......................................................................... 528 447
34. Pojcie organu pastwowego i typologia organw ..................... 535 455
Rozdzia VIII. Organy pastwowe w RP i ich kompetencje ........... 541
35. Wadza ustawodawcza ................................................................
36. Wadza wykonawcza ..................................................................
37. Sdy ............................................................................................
38. Prokuratura i Instytut Pamici Narodowej ..................................
39. Organy kontroli pastwowej i ochrony prawa ............................
543 459
607 510
669 584
702 615
712 623
Rozdzia IX. Samorzd ...................................................................... 741

40. Pojcie samorzdu ......................................................................
41. Pojcie i istota samorzdu terytorialnego ...................................
42. Samorzd terytorialny w Polsce .................................................
43. Samorzd zawodowy ..................................................................
741 653
741 654
744 655
775 697
Indeks rzeczowy .................................................................................. 779
Spis treci
Str. Nb.
Przedmowa do pitego wydania ........................................................... V
Wykaz skrtw ..................................................................................... XXI
Wykaz literatury ................................................................................... XXV
Rozdzia I. Podstawowe wiadomoci o prawie konstytucyjnym
i ustroju pastwowym ......................................................................
1. Przedmiot i pojcie prawa konstytucyjnego ................................
I. Przedmiot regulacji normatywnej ......................................
II. Pojcie prawa konstytucyjnego ..........................................
III. Prawo konstytucyjne w systemie prawa ............................
2. Nauka prawa konstytucyjnego .....................................................
I. Przedmiot i zadania nauki prawa konstytucyjnego ............
II. Nauka prawa konstytucyjnego a inne dyscypliny nauk
prawnych ...........................................................................
III. Metody bada ....................................................................
1. Metoda prawno-dogmatyczna ........................................
2. Metoda prawno-porwnawcza .......................................
3. Ustrj pastwowy ........................................................................
I. Pojcie ustroju pastwowego .............................................
1. Ustrj polityczny ...........................................................
2. Ustrj spoeczno-gospodarczy .......................................
II. Forma pastwa ...................................................................
III. Instytucje ustrojowe ...........................................................
IV. Zasady ustroju ....................................................................
4. Transformacja ustrojowa w Polsce ..............................................
I. Istota transformacji ustrojowej ..........................................
1
2 1
2 1
22
6 4
8 5
8 5
10
11
11
12
14
14
15
15
16
18
19
21
21
6
7
8
9
10
10
11
11a
12
13
14
16
16
II. Fazy procesu transformacji ustrojowej .............................. 23 17

1. Reforma dotychczasowego ustroju ................................ 23 17a
2. Okres przejciowy ......................................................... 24 18
3. Okres stanowicy przygotowanie do uchwalenia
nowej Konstytucji ......................................................... 26 19
3.1. ............................................................................. Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania
i uchwalenia nowej Konstytucji ........................... 27 20
Str. Nb.
3.2. ............................................................................. Maa Konstytucja
29 21
3.3. ............................................................................. Trudnoci z uchwaleniem nowej Konstytucji
4. Uchwalenie nowej Konstytucji ...................................... 33 24
31 22
Rozdzia II. Konstytucja i inne rda prawa konstytucyjnego ...... 34

5. Pojcie rde prawa konstytucyjnego ........................................ 37 25
6. Konstytucja .................................................................................. 48 30
I. Pojcie konstytucji ............................................................. 48 30
II. Geneza Konstytucji pisanej i jej rozwj ............................ 51 32
1. Uwagi oglne ................................................................. 51 32
2. Uniwersalne czynniki warunkujce powstanie
Konstytucji ................................................................... 52 33
2.1. ............................................................................. Szkoa prawa natury
52 33
2.2. ............................................................................. Koncepcja umowy spoecznej
52 33a
2.3. ............................................................................. Teoria podziau wadzy
53 33b
2.4. ............................................................................. Koncepcja suwerennoci ludu
53 33c
2.5. ............................................................................. Racjonalizm
53 33d
2.6. ............................................................................. Liberalizm i egalitaryzm
54 33e
3. Czynniki warunkujce rozwj Konstytucji .................... 54 34
3.1. ............................................................................. Wojny napoleoskie
54 34a
3.2. ............................................................................. Rozwj kapitalizmu
54 34b
3.3. ............................................................................. Wiosna Ludw 54 34c
3.4. ............................................................................. Pozytywizm prawniczy
55 34d
3.5. ............................................................................. Wzorce krajw demokratycznych
55 34e
3.6. ............................................................................. Wpyw standardw prawa midzynarodowego 55 34f
III. Cechy szczeglne Konstytucji ........................................... 56 35
1. Najwysza moc prawna ................................................. 56 36
1.1. ............................................................................. Nadrzdna pozycja Konstytucji w systemie
rde prawa ......................................................... 56 37
1.2. ............................................................................. Uchwalanie Konstytucji
57 38
1.3. ............................................................................. Zmiana Konstytucji
62 40
1.3.1. ....................................................................... Pojcie zmiany Konstytucji
62 40
1.3.2. ....................................................................... Zmiana cakowita
63 41
1.3.3. ....................................................................... Zmiana czciowa (nowelizacja)
64 42
1.3.4. ....................................................................... Tryb zmiany
68 44
1.3.5. ....................................................................... Metody techniczno-legislacyjne
70 46
1.4. ............................................................................. Zasada stabilnoci Konstytucji a zmiany
Konstytucji ........................................................... 70 47
1.5. ............................................................................. Szczeglna nazwa Konstytucji
75 48
2. Tre Konstytucji ........................................................... 75 49
3. Forma i systematyka Konstytucji ................................... 77 50
IV. Funkcje Konstytucji ........................................................... 78 51
1. Funkcja prawna .............................................................. 79 52
Str. Nb.
2. Funkcja stabilizacyjna (petryfikujca) ........................... 80 53
3. Funkcja programowa (dynamiczna) ............................... 80 54
4. Funkcja integracyjna ...................................................... 80 55
5. Funkcja organizatorska .................................................. 81 56
6. Funkcja wychowawcza .................................................. 81 57
V. Normy konstytucyjne ......................................................... 82 58
1. Norma konstytucyjna a przepis (postanowienie)
Konstytucji ................................................................... 82 58
2. Niepisane normy konstytucyjne ..................................... 83 59
3. Klasyfikacja norm konstytucyjnych ............................... 83 60
3.1. ............................................................................. Normy materialne
84 61
3.2. ............................................................................. Normy proceduralne
88 68
3.3. ............................................................................. Normy organizacyjne
90 73
4. Hierarchia norm konstytucyjnych .................................. 90 74
VI. Wykadnia Konstytucji ...................................................... 92 75
VII. Stosowanie Konstytucji ..................................................... 94 76
1. Pojcie stosowania Konstytucji ..................................... 94 76
2. Bezporednie (samoistne) stosowanie Konstytucji ........ 95 77
3. Precedens i zwyczaj konstytucyjny ................................ 103 79
7. Gwarancje zgodnoci prawa z Konstytucj (gwarancje
Konstytucji) ............................................................................. 104 81
I. Pojcie gwarancji zgodnoci prawa z Konstytucj ............ 104 81
II. Podstawowe systemy kontroli konstytucyjnoci prawa ...... 105 82
1. System pozaparlamentarny ............................................ 106 83
1.1. ............................................................................. System kontroli sprawowanej przez gow
pastwa ................................................................. 106 84
1.2. ............................................................................. System jurysdykcyjny
107 85
1.2.1. ....................................................................... System kontroli sprawowanej przez sdy
powszechne ...................................................... 107 86
1.2.2. ....................................................................... System kontroli sprawowanej przez sdy
konstytucyjne ................................................... 109 87
2. System parlamentarny ................................................... 114 90
2.1. ............................................................................. System kontroli sprawowanej przez parlament
in pleno ................................................................ 115 91
2.2. ............................................................................. System kontroli sprawowanej przez specjalne
organy wewntrzparlamentarne ........................... 115 92
III. Trybuna Konstytucyjny .................................................... 115 93
1. Pozycja ustrojowa i zasady funkcjonowania .................. 115 93
2. Skad i struktura ............................................................. 119 97
2.1. ............................................................................. Zgromadzenie Oglne
119 98
2.2. ............................................................................. Prezes Trybunau
120 99
3. Kompetencje TK i postpowanie przed nim .................. 121 100
3.1. ............................................................................. Orzekanie w przedmiocie konstytucyjnoci
i legalnoci norm prawnych ................................. 121 100
Str. Nb.
3.2. ............................................................................. Orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnych 137 107
3.3. ............................................................................. Rozpatrywanie sporw kompetencyjnych pomidzy centralnymi konstytucyjnymi organami
pastwa ................................................................. 139 108
3.4. ............................................................................. Orzekanie o zgodnoci z Konstytucj celw
i dziaalnoci partii politycznych .......................... 141 109
3.5. ............................................................................. Sygnalizowanie luk i uchybie w prawie
143 110
3.6. ............................................................................. Rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzdu przez Prezydenta RP ...
8. Ustawa o zmianie Konstytucji .....................................................
9. Akty prawa midzynarodowego jako rda prawa konstytucyjnego ............................................................................
I. Stosunek prawa midzynarodowego do prawa
krajowego ...........................................................................
II. Umowa midzynarodowa jako rdo prawa w RP ...........
III. Midzynarodowe prawo zwyczajowe i oglne zasady
prawa midzynarodowego jako rdo prawa w RP ..........
10. Akty prawa UE ...........................................................................
I. Charakter prawa UE ..........................................................
II. Rola prawa unijnego w systemie prawnym pastw
czonkowskich ...................................................................
143 111
144 112
145 113
145 113
148 114
150 115
153 116
153 116
155 118
III. Konstytucja RP a prawo unijne .......................................... 159 119

IV. Implementacja prawa UE.................................................... 163 122
11. Ustawa ........................................................................................ 165 124
I. Pojcie i cechy ustawy ....................................................... 165 125
1. Najwysza po Konstytucji moc prawna ......................... 167 126
2. Uchwalanie przez parlament (zasada wycznoci
ustawodawczej parlamentu) ......................................... 167 127
3. Specjalna procedura uchwalania .................................... 168 128
4. Charakter oglny ........................................................... 168 129
II. Procedura ustawodawcza ................................................... 170 131
1. Stadia procesu ustawodawczego w pastwach demokratycznych .................................................................. 170 131
1.1. ............................................................................. Inicjatywa ustawodawcza 171 132
1.2. ............................................................................. Postpowanie w parlamencie
171 133
1.3. ............................................................................. Podpisanie lub promulgacja ustawy 173 135
1.4. ............................................................................. Ogoszenie ustawy
175 137
2. Proces ustawodawczy w Polsce ..................................... 175 138
2.1. ............................................................................. Inicjatywa ustawodawcza 175 138
2.2. ............................................................................. Postpowanie w Sejmie
179 139
2.3. ............................................................................. Postpowanie w Senacie 188 147
2.4. ............................................................................. Rozpatrywanie przez Sejm stanowiska Senatu 189 148
2.5. ............................................................................. Promulgacja podpisanie ustawy przez
Prezydenta RP ...................................................... 195 150
Str. Nb.
2.6. ............................................................................. Ponowne rozpatrywanie przez Sejm ustawy,
ktrej podpisania odmwi prezydent i usuwanie
niezgodnoci ustawy z Konstytucj ..................... 201 155
2.7. ............................................................................. Ogoszenie ustawy
202 156
12. Rozporzdzenie .......................................................................... 204 158
13. Akty prawa miejscowego ........................................................... 207 163
I. Akty organw samorzdu terytorialnego ........................... 209 164
II. Akty wojewody i organw administracji niezespolonej .... 209 165
14. Akty o charakterze wewntrznym .............................................. 210 166
15. Inne rda prawa konstytucyjnego ............................................ 211 167
I. Prawo naturalne ................................................................. 211 168
1. Stanowisko goszce nadrzdno prawa naturalnego nad Konstytucj ....................................................... 211 169
2. Stanowisko odrzucajce nadrzdno prawa
naturalnego nad Konstytucj ........................................ 213 170
II. Prawo zwyczajowe ............................................................ 214 172
Rozdzia III. Demokratyczne pastwo prawne ................................ 217
16. Geneza pastwa prawnego ......................................................... 217 173
17. Pojcie demokratycznego pastwa prawnego ............................ 220 174
Rozdzia IV. Konstytucyjne zasady ustroju spoeczno-gospodarczego .................................................................................................. 236
18. Charakter ustroju spoeczno-gospodarczego ..............................
19. Prawa socjalne ...........................................................................
20. Zasada spoecznej gospodarki rynkowej ....................................
21. Elementy systemu spoecznej gospodarki rynkowej ..................
I. Wolno gospodarcza ........................................................
1. Pojcie wolnoci dziaalnoci gospodarczej w obecnej
Konstytucji ...................................................................
2. Ograniczenie swobody dziaalnoci gospodarczej .........
3. Ograniczenie prowadzenia dziaalnoci gospodarczej
przez osoby penice funkcje publiczne .......................
II. Wasno ............................................................................
1. Pojcie wasnoci w obecnej Konstytucji ......................
2. Wasno jako zasada ustroju spoeczno-gospodarczego
236 180
238 182
244 185
246 186
246 186
246 186
246 187
248 188
249 189
249 189
251 190
3. Wasno jako prawo podmiotowe ................................

4. Solidarno i wsppraca partnerw ..............................
22. Konstytucyjne znaczenie zasady spoecznej gospodarki
rynkowej .................................................................................
23. Finanse publiczne .......................................................................
255 192
256 193
257 194
258 195
Rozdzia V. Zasada zwierzchnictwa narodu .................................... 261

24. Pojcie wadzy suwerennej ......................................................... 263 196
Str. Nb.
1. Teorie patrymonialne ..................................................... 266 199
2. Teorie suwerennoci ludu .............................................. 266 200
3. Teorie suwerennoci narodu .......................................... 267 201
4. Teorie suwerennoci pastwa ........................................ 267 202
5. Teoria suwerennoci prawa ............................................ 268 203
6. Teorie suwerennoci organu pastwowego .................... 268 204
7. Teoria marksistowska .................................................... 269 205
25. Konstytucyjna zasada suwerennoci narodu ............................... 270 206
26. Demokracja ................................................................................ 273 209
I. Demokracja ........................................................................ 273 209
1. Pojcie demokracji ......................................................... 273 209
2. Rodzaje demokracji ....................................................... 275 210
II. Demokratyczne sposoby podejmowania decyzji ............... 276 211
1. Gosowanie .................................................................... 276 211
1.1. ............................................................................. Jednomylno 276 212
1.2. ............................................................................. Wikszo
277 213
1.2.1. ....................................................................... Wikszo wzgldna
277 213a
1.2.2. ....................................................................... Wikszo bezwzgldna (absolutna) 278 213b
1.2.3. ....................................................................... Wikszo kwalifikowana 279 213c
2. Losowanie ...................................................................... 280 215
III. Wolno prasy i rodkw spoecznego przekazu
przesank demokracji ....................................................... 280 216
IV. Wolna gra si politycznych przesank demokracji ............ 282 217
1. Pluralizm polityczny ...................................................... 282 217
2. Opozycja ........................................................................ 284 218
27. Partie polityczne i grupy interesw ............................................ 286 219
I. Pojcie partii politycznej i systemu partyjnego .................. 286 219
1. Geneza partii politycznych ............................................ 286 219
2. Pojcie partii politycznej ............................................... 287 220
3. Pojcie systemu partyjnego ........................................... 289 223
3.1. ............................................................................. System monopartyjny
289 224
3.2 System partii hegemonicznej ............................... 290 225
3.3. ............................................................................. System partii dominujcej 290 226
3.4. ............................................................................. System dwupartyjny
290 227
3.5. ............................................................................. System wielopartyjny
290 228
II. Prawna regulacja partii politycznych ................................. 291 229
III. Grupy interesw (lobbies) ................................................. 295 234
28. Demokracja bezporednia i jej instytucje ................................... 300 235
I. Pojcia podstawowe ........................................................... 300 235
1. Pojcie i geneza demokracji bezporedniej .................... 300 235
2. Referendum i jego rodzaje ............................................. 303 237
3. Plebiscyt ........................................................................ 306 239
4. Weto ludowe .................................................................. 306 240
5. Inicjatywa ludowa .......................................................... 307 241
Str. Nb.
6. Konsultacja ludowa .......................................................
7. Zgromadzenie ludowe ....................................................
II. Instytucje demokracji bezporedniej w Polsce ...................
1. Zasada oglna ................................................................
2. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza .........................
3. Referendum oglnokrajowe ...........................................
308 242
308 243
309 244
309 244
309 245
313 246
3.1. ............................................................................. Referendum w sprawach o szczeglnym

znaczeniu dla pastwa .......................................... 315 248
3.2. ............................................................................. Referendum w sprawie wyraenia zgody
na ratyfikacj umowy midzynarodowej ............. 321 252
3.3. ............................................................................. Referendum konstytucyjne
324 254
4. Referendum lokalne ....................................................... 326 256
29. Demokracja przedstawicielska ................................................... 331 261
I. Pojcie reprezentacji .......................................................... 331 261
II. Prawo wyborcze ................................................................ 334 263
1. Wybory i prawo wyborcze ............................................. 334 263
1.1. ............................................................................. Funkcje wyborw
335 264
1.2. ............................................................................. Rodzaje wyborw
336 265
1.3. ............................................................................. Pojcie prawa wyborczego
336 266
1.4. ............................................................................. rda prawa wyborczego 337 267
1.5. ............................................................................. Instrumentalizacja prawa wyborczego
339 268
2. Zasady prawa wyborczego ............................................. 340 269
2.1. ............................................................................. Zasada powszechnoci
342 270
2.1.1. ....................................................................... Czynne prawo wyborcze 342 271
2.1.2. ....................................................................... Bierne prawo wyborcze
347 277
2.2. ............................................................................. Zasada rwnoci 350 279
2.3. ............................................................................. Zasada bezporednioci
358 284
2.4. ............................................................................. Zasada tajnoci 361 286
2.5. ............................................................................. Zasada proporcjonalnoci 363 288
2.6. ............................................................................. Zasada wolnych wyborw 365 289
3. Pojcie i rodzaje systemw wyborczych ........................ 369 291
3.1. ............................................................................. Pojcie systemu wyborczego
369 291
3.2. ............................................................................. Rodzaje systemw wyborczych
369 292
4. Organizacja wyborw .................................................... 376 301
4.1. ............................................................................. Zarzdzenie i termin wyborw
376 302
4.2. ............................................................................. Podzia na okrgi i obwody wyborcze
378 306
4.3. ............................................................................. Organy przeprowadzajce wybory 381 308
4.4. ............................................................................. Spisy wyborcw 385 317
4.5. ............................................................................. Zgoszenie kandydatw/list
386 319
4.6. ............................................................................. Rejestracja kandydatw/list
389 328
4.7. ............................................................................. Gosowanie
390 329
5. Ustalanie wynikw wyborw ........................................ 390 330
5.1. ............................................................................. Ustalanie wynikw gosowania
390 331
Str. Nb.
5.2. ............................................................................. Ustalanie wynikw wyborw
392 332
5.2.1. ....................................................................... Wybory do Sejmu
392 332
5.2.2. ....................................................................... Wybory do Senatu
393 333
5.2.3. ....................................................................... Wybory do Parlamentu Europejskiego
393 334
5.2.4. ....................................................................... Wybory prezydenta
394 335
5.2.5. ....................................................................... Wybory samorzdowe
395 336
6. Weryfikacja wyborw .................................................... 395 337
7. Uzupenianie skadu organw przedstawicielskich
podczas kadencji ........................................................... 402 340
8. Obsadzanie mandatw bez gosowania .......................... 405 343
9. Status przedstawiciela .................................................... 406 344
9.1. ............................................................................. Mandat przedstawicielski 406 344
9.2. ............................................................................. Immunitet parlamentarny 407 347
9.3. ............................................................................. Zasada niepoczalnoci mandatu (incompatibilitas) ................................................................... 419 353
9.4. ............................................................................. Prawa przedstawiciela
431 358
9.5. ............................................................................. Obowizki przedstawiciela
435 363
jednostki ............................................................................................ 436
30. Obywatelstwo ............................................................................. 437 364
I. Pojcie obywatelstwa ......................................................... 437 364

1. Przynaleno pastwowa ............................................. 437 365
2. Obywatelstwo ................................................................ 439 366
II. Prawna regulacja obywatelstwa ......................................... 441 368
III. Obywatelstwo polskie ........................................................ 442 369
1. Podstawowe zasady ustawodawstwa o obywatelstwie
polskim ......................................................................... 443 370
2. Nabycie obywatelstwa polskiego ................................... 444 371
2.1. ............................................................................. Przez urodzenie 444 372
2.2. ............................................................................. Przez nadanie obywatelstwa
2.3. ............................................................................. Przez uznanie za obywatela
2.4. ............................................................................. Przez repatriacj 445 375
2.5. ............................................................................. Przez przywrcenie obywatelstwa
3. Utrata obywatelstwa polskiego ...................................... 448 377
31. Prawa i wolnoci jednostki ......................................................... 450 378
I. Pojcia podstawowe ........................................................... 450 378
1. Prawa czowieka ............................................................ 450 379
2. Prawa obywatelskie ....................................................... 451 380
3. Wolnoci ........................................................................ 452 381
4. Prawa i wolnoci konstytucyjne ..................................... 454 382
5. Prawa i wolnoci osobiste .............................................. 455 383
6. Prawa i wolnoci polityczne .......................................... 456 384
444 373
445 374
447 376
Str. Nb.
7. Prawa i wolnoci ekonomiczne, socjalne i kulturalne .... 456 385
8. Prawa i wolnoci podstawowe ....................................... 456 386
9. Prawa podmiotowe ........................................................ 459 387
10. Publiczne prawa podmiotowe ............................................ 459 388
II. Geneza praw jednostki ....................................................... 459 389
III. Koncepcje statusu jednostki ............................................... 462 390
1. Koncepcje prawno-naturalne ......................................... 463 391
2. Koncepcja liberalna ....................................................... 464 392
3. Koncepcja statusu jednostki w socjalnym pastwie
prawnym ....................................................................... 465 393
4. Koncepcja statusu jednostki w nauce spoecznej
Kocioa katolickiego ................................................... 466 394
IV. Zakres obowizywania konstytucyjnych praw
i wolnoci jednostki ........................................................... 468 395
1. Zakres podmiotowy ....................................................... 468 395
2. Ograniczenia praw i wolnoci w Konstytucji
i w prawie midzynarodowym ..................................... 469 396
2.1. ............................................................................. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolnoci 471 397
2.2. ............................................................................. Ograniczenia praw i wolnoci w prawie midzynarodowym ..........................................................
3. Konflikty midzy prawami i wolnociami .....................
4. Horyzontalne obowizywanie praw i wolnoci .............
V. Ochrona praw i wolnoci jednostki ....................................
1. Zagroenia i naruszenia praw i wolnoci jednostki.........
2. Pojcie i formy ochrony praw i wolnoci jednostki ........
3. Gwarancje praw i wolnoci jednostki ............................
VI. Konstytucyjne prawa i wolnoci w Polsce i ich ochrona ...
1. Konstytucyjna regulacja praw i wolnoci ......................
2. Ochrona konstytucyjnych praw i wolnoci ....................
VII. Obowizki konstytucyjne ..................................................
1. Pojcie obowizkw konstytucyjnych ...........................
2. Obowizki prawne jednostki w prawie midzynarodowym ..........................................................................
3. Normatywne znaczenie obowizkw konstytucyjnych...
4. Zakres obowizywania konstytucyjnych obowizkw
475 400
475 401
476 402
478 403
478 403
479 405
480 407
481 409
481 409
494 419
507 429
507 429
510 433
511 434
jednostki ....................................................................... 512 435

4.1. ............................................................................. Zakres podmiotowy
512 435
4.2. ............................................................................. Granice obowizkw konstytucyjnych
512 436
4.3. ............................................................................. Konflikty
midzy
obowizkami
konstytucyjnymi
513 437
5. Gwarancje realizacji obowizkw konstytucyjnych ....... 514 438
5.1. ............................................................................. Gwarancje prawne (instytucjonalne) 514 438a
5.2. ............................................................................. Gwarancje pozaprawne
514 438b
6. Konstytucyjne obowizki jednostki ............................... 515 439
Str. Nb.
6.1. ............................................................................. Obowizki spoczywajce na kadym podlegajcym wadzy RP ................................................. 516 440
6.2. ............................................................................. Obowizki spoczywajce na obywatelach
519 441
Rozdzia VII. Zasada podziau wadz ...............................................
32. Koncepcja podziau wadz i czynniki warunkujce jej
realizacj .................................................................................
1. Aspekt funkcjonalny (przedmiotowy) ............................
2. Aspekt organizacyjny (podmiotowy) .............................
3. Aspekt personalny .........................................................
33. Systemy rzdw .........................................................................
I. Rodzaje odpowiedzialnoci ...............................................
1. Odpowiedzialno polityczna ........................................
2. Odpowiedzialno konstytucyjna (prawna) ...................
II. Systemy rzdw .................................................................
1. System prezydencki .......................................................
2. System parlamentarny ...................................................
3. System prezydencko-parlamentarny (system pprezydencki, system prezydencjalny) ................................
4. System komitetowy (system rzdw zgromadzenia) ...
5. System rzdw w Polsce ................................................
34. Pojcie organu pastwowego i typologia organw .....................
524
Rozdzia VIII. Organy pastwowe w RP i ich kompetencje ...........

35. Wadza ustawodawcza ................................................................
I. Geneza i ewolucja parlamentu ...........................................
II. Struktura parlamentu .........................................................
III. Funkcje parlamentu ...........................................................
1. Funkcja ustawodawcza ..................................................
2. Funkcja kontrolna ..........................................................
3. Funkcja kreacyjna ..........................................................
IV. Modyfikacje funkcji parlamentu w wyniku procesw
integracyjnych w Unii Europejskiej ...................................
V. Kadencja parlamentu .........................................................
VI. Liczba parlamentarzystw .................................................
VII. Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu ..............................
VIII. Formy zrzeszania si parlamentarzystw ...........................
IX. Organizacja i funkcjonowanie Sejmu ................................
1. Organy Sejmu ................................................................
2. Funkcjonowanie Sejmu ..................................................
3. Kompetencje Sejmu .......................................................
X. Organizacja, funkcjonowanie i kompetencje Senatu .........
1. Zasady konstytucyjne ....................................................
2. Organy Senatu ...............................................................
541
543 459
543 459
544 460
549 467
549 468
550 469
552 470
3. Funkcjonowanie Senatu .................................................

4. Kompetencje Senatu ......................................................
XI. Zgromadzenie Narodowe ...................................................
36. Wadza wykonawcza ..................................................................
I. Systemy sprawowania .......................................................
596 502
599 503
601 504
607 510
607 510
524 443
525 444
525 445
525 446
528 447
529 448
529 448
530 449
531 450
532 450a
532 451
533 452
533 453
535 454
535 455
552 471
561 473
563 475
566 477
567 478
569 481
569 481
582 493
587 494
591 495
591 496
592 497
Str. Nb.
1. Monokratyczny .............................................................. 608 511

2. Dualistyczny .................................................................. 608 512
2.1. ............................................................................. System gabinetowy
608 513
2.1.1. ....................................................................... Geneza
608 513
2.1.2. ....................................................................... Ksztat wspczesny
610 513a
2.2. ............................................................................. System kanclerski
610 514
2.3. ............................................................................. System resortowy
611 515
2.4. ............................................................................. System prezydencjalny
611 516
3. System departamentalny ................................................ 611 517
4. System dyrektorialny ..................................................... 612 518
II. Prezydent RP ..................................................................... 613 520
1. Pozycja prezydenta w systemie organw pastwa ......... 613 520
2. Kompetencje prezydenta ................................................ 614 521
2.1. ............................................................................. Tradycyjne funkcje gowy pastwa 616 522
2.2. ............................................................................. Wydawanie aktw prawnych
633 533
2.3. ............................................................................. Kompetencje prezydenta zwizane
z funkcjonowaniem parlamentu ........................... 633 535
z funkcjonowaniem rzdu .................................... 636 536
z funkcjonowaniem sdw ................................... 639 542
3. Odpowiedzialno prezydenta ....................................... 641 543
III. Rada Ministrw ................................................................. 644 545
1. Skad, zasady organizacji i funkcjonowania .................. 644 545
2. Kompetencje Rady Ministrw ....................................... 648 552
3. Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrw .................. 660 569
4. Ministrowie .................................................................... 664 578
5. Odpowiedzialno RM i jej czonkw ........................... 665 579
5.1. ............................................................................. Odpowiedzialno polityczna
665 579
5.2. ............................................................................. Odpowiedzialno konstytucyjna
668 582
5.3. ............................................................................. Odpowiedzialno karna 669 583
37. Sdy ............................................................................................ 669 584
I. Pojcie wadzy sdowniczej i pojcie wymiaru sprawiedliwoci ............................................................................... 669 584
II. System organw wymiaru sprawiedliwoci ....................... 671 587
1. Sd Najwyszy .............................................................. 671 587
2. Sdy powszechne ........................................................... 674 589
3. Sdy administracyjne ..................................................... 678 595
4. Sdy wojskowe .............................................................. 681 599
Str. Nb.
5. Wsppraca sdw i trybunaw z Europejskim
Trybunaem Sprawiedliwoci .......................................
III. Trybunay ..........................................................................
1. Trybuna Konstytucyjny ................................................
2. Trybuna Stanu ..............................................................
IV. Krajowa Rada Sdownictwa ..............................................
V. Konstytucyjne zasady wymiaru sprawiedliwoci ..............
1. Zasada niezawisoci sdziowskiej ................................
2. Zasada niezalenoci sdw ..........................................
3. Zasada jednolitoci sdw .............................................
4. Zasada dwuinstancyjnoci postpowania sdowego .......
5. Zasada udziau obywateli w sprawowaniu wymiaru
sprawiedliwoci ............................................................
6. Zasada nadzoru judykacyjnego Sdu Najwyszego .......
38. Prokuratura i Instytut Pamici Narodowej ..................................
I. Prokuratura ........................................................................
II. Instytut Pamici Narodowej ...............................................
39. Organy kontroli pastwowej i ochrony prawa ............................
I. Pojcie kontroli ..................................................................
II. Najwysza Izba Kontroli ...................................................
684 600
687 601
687 601
687 602
692 605
694 606
694 606
698 608
699 609
699 610
700 611
702 614
702 615
702 615
710 619
712 623
712 623
714 626
III.
IV.
V.
VI.
Rzecznik Praw Obywatelskich ..........................................

Rzecznik Praw Dziecka .....................................................
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ................................
Narodowy Bank Polski ......................................................
1. Prezes NBP ....................................................................
2. Rada Polityki Pieninej ................................................
3. Zarzd NBP ...................................................................
722 633
727 636
730 640
735 645
736 646
737 647
740 652
Rozdzia IX. Samorzd ......................................................................

40. Pojcie samorzdu ......................................................................
41. Pojcie i istota samorzdu terytorialnego ...................................
42. Samorzd terytorialny w Polsce .................................................
I. Organy samorzdu terytorialnego i ich kompetencje .........
1. Gmina ............................................................................
2. Powiat ............................................................................
3. Wojewdztwo ................................................................
II. Zrzeszenia jednostek samorzdu terytorialnego ................
III. Nadzr nad samorzdem terytorialnym .............................
1. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu gminnego ............
2. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu powiatu ...............
3. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu wojewdztwa .......
4. Samorzdowe kolegia odwoawcze ...............................
43. Samorzd zawodowy ..................................................................
741
741 653
741 654
744 655
753 673
753 674
759 679
762 684
766 687
769 692
771 693
772 694
773 695
774 696
775 697
Indeks rzeczowy .................................................................................. 779
Wykaz skrtw
1. Akty normatywne
EKPCz ............................ Konwencja z 4.11.1950 r. o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci (Dz.U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284 ze zm.)
EKST .............................. Europejska Karta Samorzdu Terytorialnego
z 14.7.1994 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 608)
IPNU ............................... ustawa z 18.12.1998 r. o Instytucie Pamici Narodowej Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 63,
poz. 424 ze zm.)
Karta NZ ........................ umowa midzynarodowa z 16.10.1945 r. Karta
Narodw Zjednoczonych, statut Midzynarodowego
Trybunau Sprawiedliwoci i Porozumienie ustanawiajce Komisj Przygotowawcz Narodw Zjednoczonych (Dz.U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 ze zm.)
KC .................................. Kodeks cywilny
KK .................................. Kodeks karny
Konstytucja RP ................ ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)
KPA ................................ Kodeks postpowania administracyjnego
ManPosU ......................... ustawa z 9.5.1996 r. o wykonywaniu mandatu posa i senatora (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 221,
poz. 2199 ze zm.)
MK ................................. Ustawa Konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz
i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym (Maa Konstytucja) (Dz.U.
Nr 84, poz. 246 ze zm.)
NIKU ............................... ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyszej Izbie Kontroli
(tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.)

PartPU ............................. ustawa z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.)
PPOiP .............................. umowa midzynarodowa z 19.12.1966 r. Midzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
(Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167)
ProkU .............................. ustawa z 20.6.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.
Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.)
PrUSAdm ........................ ustawa z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)
PrUSP .............................. ustawa z 27.7.2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.)
RefU ................................ ustawa z 14.3.2003 r. o referendum oglnokrajowym
(Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm.)
RefLokU .......................... ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U.
Nr 88, poz. 985 ze zm.)
RPDU ............................. ustawa z 6.1.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka
(Dz.U. Nr 6, poz. 69 ze zm.)
RPOU ............................. ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147
ze zm.)
SamGminU ...................... ustawa z 8.3.1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst
SamPowU ........................ ustawa z 5.6.1998 r. o samorzdzie powiatowym
SamWojU ........................ ustawa z 5.6.1998 r. o samorzdzie wojewdztwa
SNU ................................. ustawa z 23.11.2002 r. o Sdzie Najwyszym (Dz.U.
Nr 240, poz. 2052 ze zm.)
TKU ................................ ustawa z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)
TSU ................................. ustawa z 26.3.1982 r. o Trybunale Stanu (tekst
2. Pimiennictwo
AUWr ..............................
Biul. .................................
Gd. SP .............................
M.P. .................................
MoP .................................
ONSA ..............................
OSN .................................
OSNAPU .........................
Acta Universitatis Wratislaviensis

Biuletyn
Gdaskie Studia Prawnicze
Monitor Polski
Monitor Prawniczy
Orzecznictwo Naczelnego Sdu Administracyjnego
Zbir Orzecze Sdu Najwyszego (do 1962 r.)
Orzecznictwo Sdu Najwyszego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpiecze Spoecznych (zbir wydawany do 1.7.1994 r.)
OSNCP ............................ Orzecznictwo Sdu Najwyszego Izba Cywilna,
Pracy i Ubezpiecze Spoecznych (od 1963 r.)
OSP ................................. Orzecznictwo Sdw Polskich
OSPiKA .......................... Orzecznictwo Sdw Polskich i Komisji Arbitraowych
OTK ................................ Orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego
PiP ................................... Pastwo i Prawo
Pi ................................... Prawo i ycie
PS .................................... Przegld Sdowy
Prz. Sejm. ........................ Przegld Sejmowy
RPEiS .............................. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
Rzeczp. ............................ Rzeczpospolita
ST .................................... Samorzd Terytorialny
G ................................... ycie Gospodarcze
3. Inne skrty
ETS ................................ Europejski Trybuna Sprawiedliwoci
KRRiT ............................ Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
NBP ................................. Narodowy Bank Polski
NIK ................................ Najwysza Izba Kontroli
NSA ................................ Naczelny Sd Administracyjny
nast. ................................. nastpna (y, e)
Nr ................................... numer
orz. ................................. orzeczenie
PKW ................................ Pastwowa Komisja Wyborcza
podkr. aut. ....................... podkrelenie autora
post. ................................ postanowienie
poz. ................................. pozycja
przyp. aut. ....................... przypis autora
s. ..................................... strona
SN .................................. Sd Najwyszy
t. ..................................... tom
tekst jedn. ....................... tekst jednolity
TK .................................. Trybuna Konstytucyjny
TS ................................... Trybuna Stanu
tzn. .................................. to znaczy
tzw. ................................. tak zwane
uchw. .............................. uchwaa
wyr. ................................ wyrok
ze sprost. ......................... ze sprostowaniem
ze zm. ............................. ze zmianami
ZN .................................. Zeszyty Naukowe
Uwaga: Numery artykuw podane bez bliszego okrelenia aktu normatywnego dotycz artykuw Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z 2.4.1997 r.
Podana do poszczeglnych rozdziaw literatura specjalistyczna cytowana jest w przypisach poprzez podanie nazwiska
autora i pierwszego wyrazu tytuu.
Wykaz literatury
Komentarze
J. Bo (red.), Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 roku, Wrocaw 1998;
Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999;
L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995;
L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999 (wyd. cige);
J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego na pocztku XXI wieku,
Krakw 2004;
W. Skrzydo, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej komentarz, Krakw 1999.
Podrczniki
R. Balicki, M. Jaboski, Materiay do prawa konstytucyjnego, Warszawa 1999;
B. Banaszak, Porwnawcze prawo konstytucyjne wspczesnych pastw demokratycznych, Warszawa 2007;
B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne, wprowadzenie, Wrocaw 1996;
D. Grecki (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2007;
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2006;
M. Jaboski, S. Jarosz-ukowska, Prawo konstytucyjne w formie pyta i odpowiedzi, Wrocaw 2003;
Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toru 2006;
G. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego pastw demokratycznych, Katowice 1992;
M. Wystrychowski (red.), Prawo konstytucyjne. Repetytorium, Krakw 2003;
S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003;

S. Serafin, B. Szmulik, Organy ochrony prawnej RP, Warszawa 2007.
Prace zbiorowe i monografie
K. Dziaocha (red.), Bezporednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005;
A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system rde prawa w praktyce, Warszawa 2005;
W. Skrzydo (red.), Sdy i trybunay w konstytucji i w praktyce, Warszawa 2005;
P. Sarnecki (red.), Samorzd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, Warszawa 2005;
C. Kosikowski, Zasady ustroju spoecznego gospodarczego w procesie stosowania konstytucji, Warszawa 2005;
S. Wronkowska (red.), Zasada demokratycznego pastwa prawnego w Konstytucji RP, Warszawa 2006;
K. Wjtowicz (red.), Otwarcie Konstytucji RP na prawo midzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006;
M. Grzybowski (red.), System rzdw Rzeczypospolitej Polskiej. Zaoenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, Warszawa 2006;
L. Winiewski (red.), Wolnoci i prawa jednostki oraz ich gwarancje w praktyce, Warszawa 2006;
Z. Jarosz (red.), Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, Warszawa 2006;
E. Popawska, Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, Warszawa 2000;
B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolnoci obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002;
J. W. Tkaczyski, R. Potorski, R. Willa, Unia Europejska. Wybrane aspekty ustrojowe, Toru 2007;
M. Zubik (red. nauk.), Ksiga XX-lecia orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego, Warszawa 2006;
M. Zubik (red.), Dwadziecia lat transformacji ustrojowej w Polsce, Warszawa 2010;
J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji Europejskiej. Ksiga Jubileuszowa
dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, Warszawa 2009.
Rozdzia I. Podstawowe wiadomoci o prawie konstytucyjnym i

ustroju pastwowymBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Literatura: K. Biskupski, Zarys prawa pastwowego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektrych pastw obcych,
Warszawa 1962; A. Burda, Polskie prawo pastwowe, Warszawa 1969; R. Chruciak, T. Modawa, K. A. Wojtaszczyk, E.
Zieliski, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995; R. Chruciak, W. Osiatyski, Tworzenie
konstytucji w Polsce w latach 19891997, Warszawa 2001; J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo
konstytucyjne, Toru 1994; W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922; C. Kosikowski, Gwne problemy
i kierunki prac legislacyjnych w dziedzinie gospodarki, Biuletyn Rady Legislacyjnej Nr 1, Warszawa 1994; E. towska,
Bariery naszego mylenia o prawie w perspektywie integracji z Europ, PiP 1996, z. 45; I. v. Mnch, Staatsrecht, t. I,
Stuttgart, Berlin, Kln 2000; M. Pietrzak, Odpowiedzialno konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992; A. Puo, Zasada
konstytucjonalizmu (prolegomena), [w:] K. Dziaocha (red.), Przeobraenia we wspczesnym prawie konstytucyjnym,
Wrocaw 1995; P. Sarnecki, Sowo wstpne, [w:] Prawo ustrojowe, Krakw 1996; F. Siemieski, Prawo konstytucyjne,
Warszawa 1976; W. Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy rwne? Legislatywa i egzekutywa w Maej Konstytucji 1992 r.,
Prz. Sejm. 1993, Nr 1; tene, Demokracja, rzdy prawa i konstytucyjno w postsocjalistycznym spoeczestwie Europy
Wschodniej, [w:] Zagadnienia prawa konstytucyjnego, ksiga pamitkowa ku czci Profesora Tadeusza Szymczaka, d
1994; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, t. I, Mnchen 1977; P. Tuleja (red.), Prawo
konstytucyjne, Warszawa 1995; tene, Pojcie zasady konstytucyjnej, [w:] K. Wjtowicz (red.), Zasady ustroju
Rzeczypospolitej Polskiej w nowej konstytucji, AUWr Nr 1969, Wrocaw 1997; M. Wyrzykowski, Legislacja
demokratyczne pastwo prawne radykalne reformy polityczne i gospodarcze, [w:] H. Suchocka (red.), Tworzenie prawa
w demokratycznym pastwie prawnym, Warszawa 1992; J. Zakrzewska, Spr o konstytucj, Warszawa 1993.
1. Przedmiot i pojcie prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
I. Przedmiot regulacji normatywnejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1
Og norm prawnych obowizujcych w danym czasie, w konkretnym pastwie tworzy system prawa.
System ten dzieli si na gazie (inaczej zwane dziedzinami lub dziaami prawa) obejmujce swoim zasigiem
wyodrbnione zbiory norm prawnych. Normy nalece do jednej gazi opieraj si z reguy na pewnych
wsplnych zasadach, powizane s ze sob treciowo i korzystaj ze wsplnych poj. Rne s kryteria
klasyfikacji gazi prawa (zagadnienie to stanowi przedmiot zainteresowania teorii prawa i nie ma potrzeby
szerzej go tu omawia). Najczciej stosowane jest kryterium dotyczce przedmiotu regulacji okrelonej gazi
prawa, tzn. rodzaju regulowanych przez ni stosunkw spoecznych.
Ju w staroytnoci zaczto wyrnia wrd ogu norm prawnych te, ktre reguloway ustrj pastwa.
Spotka si z tym moemy ju w pismach Arystotelesa, ktry na podstawie studiw nad ustrojem 158 greckich
miastpastw wyodrbni normy okrelajce form rzdw (monarchi, arystokracj lub polite). Rwnie
staroytni Rzymianie oddzielali czynnoci zmierzajce do nadania pastwu ustroju politycznego rem
publicam constituere od czynnoci majcych na celu wydanie innego aktu prawnego. Jednake dopiero w
XVII i XVIII w. w systemach prawnych pierwszych pastw demokratyczno-liberalnych wraz z uchwalaniem
aktw konstytuujcych nowy ustrj powstaj trwae podwaliny nowej gazi prawa.
W zdecydowanej wikszoci wspczesnych systemw prawa atwo mona wyodrbni jedn dziedzin,
ktrej przedmiotem regulacji s podstawowe instytucje oraz zasady ustroju politycznego i spoecznogospodarczego pastwa. Jej normy okrelaj pozycj pastwa w stosunkach zewntrznych i wewntrznych,
podmiot wadzy w pastwie i formy jej sprawowania przez suwerena, status jednostki w pastwie
(obywatelstwo, prawa, wolnoci i obowizki jednostki), zasady organizacji i funkcjonowania organw
pastwowych oraz relacje midzy nimi, a take zasady tworzenia prawa.
II. Pojcie prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

2
O ile wyrnienie tej gazi prawa nie rodzi adnych problemw, o tyle jej nazwa od dwch wiekw jest
przedmiotem kontrowersji. Spotykamy tu najczciej trzy okrelenia:
1) prawo polityczne,
2) prawo pastwowe,
3) prawo konstytucyjne.
Na przykad prawo ustrojowe J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo..., s. 7.
Prawo polityczne
Prawo pastwowe
3
Prawo konstytucyjne
Opowiadajcy si przeciwko uywaniu okrelenia prawo konstytucyjne podkrelaj jego nieciso (...)
wynikajc z dwojakiego znaczenia sowa konstytucja, raz w sensie szerszym ustroju politycznego, raz za
w sensie wszym zasadniczych ustaw pastwowych1. W tej sytuacji jedynie pierwsze rozumienie
odpowiadaoby przedmiotowi regulacji omawianej dziedziny prawa.
W oparciu o naszkicowane tu argumenty mona stwierdzi, e w istocie wybr nazwy dla interesujcej nas
gazi prawa zaley od subiektywnych preferencji, tradycji istniejcych w danym pastwie itp. S nawet
autorzy dopuszczajcy zamienne uywanie dwch terminw (np. prawo konstytucyjne i prawo
pastwowe2). W tym podrczniku zdecydowaem si na konsekwentne uywanie okrelenia prawo

konstytucyjne. Czyni to z dwch powodw: primo w moim przekonaniu najlepiej oddaje ono zwizek
midzy przedmiotem norm konstytucyjnych a przedmiotem regulacji norm prawnych niszego szczebla
sucych ich rozwiniciu i konkretyzacji; secundo jest ono najczciej uywane zarwno w Polsce, jak i w
krajach europejskich, wypierajc powoli inne nazwy (np. prawo pastwowe w Niemczech, Austrii, ale take
w Rosji).
Dotychczasowe rozwaania pozwalaj na ustalenie znaczenia pojcia prawa konstytucyjnego traktowanego
jako ga prawa. Prawo konstytucyjne to caoksztat norm prawnych dotyczcych ustroju pastwowego, tj.
tych, ktrych przedmiotem regulacji s podstawowe instytucje oraz zasady ustroju politycznego i spoecznogospodarczego pastwa, czyli normy okrelajce pozycj pastwa w stosunkach zewntrznych i
wewntrznych, podmiot wadzy w pastwie i formy jej sprawowania przez suwerena, status jednostki w
pastwie i przysugujce jej prawa oraz wolnoci, a take naoone na ni obowizki, zasady organizacji i
funkcjonowania organw pastwowych oraz relacje midzy nimi, a take zasady tworzenia prawa.
Celowo ograniczam si jedynie do podania znaczenia pojcia prawa konstytucyjnego. Pomijam definicje czsto
czonych z nim terminw, jak np. konstytucjonalizm, konstytucjonalizacja oraz kultura konstytucyjna. W adnym
wypadku nie s to pojcia nadrzdne do prawa konstytucyjnego. Nie s one zreszt jednolicie rozumiane w nauce prawa i
rni autorzy przypisuj im rne treci, niekiedy odwoujc si do jeszcze innych poj, co komplikuje jedynie
znalezienie sensu danego okrelenia. Tytuem przykadu spjrzmy na pojcie kultury konstytucyjnej, ktre pojawio si
dopiero niedawno w naszej literaturze prawniczej. Jeden z autorw pracy komparatystycznej, nie dajc spjnej definicji,
pisze jedynie: W moim przekonaniu kultura konstytucyjna jest komponentem kultury politycznej i musi by w podobny
sposb definiowana. Do elementw za kultury politycznej zalicza postawy, opinie, oceny, orientacje, emocje,
informacje, zdolnoci, a take komponenty behawioralne1. Dostrzega przy tym zwizki midzy pojciem
konstytucjonalizmu a kultur konstytucyjn: konstytucjonalizm w wskim sensie, rozumiany jako zesp opinii i doktryn
dotyczcych konstytucyjnego porzdku, jest elementem kultury konstytucyjnej. Konstytucjonalizm w szerszym sensie,
obejmujcy istniejc konstytucj i porzdek konstytucyjny, wyrasta z klimatu kulturowego spoeczestwa i vice versa to
rodowisko kulturowe (opinie, informacje, emocje, zachowania) przeksztaca2.
Pomijam rwnie inne rozumienia prawa konstytucyjnego, stymulowane procesami globalizacyjnymi lub integracj
europejsk. Warto w tym kontekcie podkreli, e sformuowano nawet tez o istnieniu wiatowego prawa konstytucyjnego3. Opiera si ona na wystpujcym w ostatnich dziesicioleciach wzrocie znaczenia prawa midzynarodowego
w ksztatowaniu ram stosunkw prawnych w skali globalnej i pojawienie si kategorii umw (konwencji) majcych nie
tylko zasig oglnowiatowy, ale take odgrywajcych szczegln rol w niektrych dziedzinach (np. w sferze praw i
wolnoci jednostki Pakty Praw Czowieka), a take na wystpowaniu posiadajcych podobne cechy normach
zwyczajowego prawa midzynarodowego czy te zasadach oglnych prawa midzynarodowego. Pogldy te nie s trafne, o
czym przekonuj rozwaania na temat miejsca prawa midzynarodowego w systemie prawnym (Nb. 113115).
Rozwj integracji europejskiej stymuluje take pytania o przyszo klasycznie rozumianego prawa konstytucyjnego.
Przyszo ta jawi si niezbyt obiecujco gdyby przyj, e pojcie konstytucji mona przenie, w kadym razie w
szerokim tego sowa rozumieniu, na poziom ponadnarodowy, na porzdek prawny Wsplnoty Europejskiej powstay przez
przeniesienie krajowych praw suwerennych, bowiem Wsplnota ta przejmuje w coraz wikszym zakresie funkcje tych
pastw i tym samym coraz intensywniej substytuuje pastwo funkcjonalne1. O nietrafnoci tej tezy przekona si mona
po lekturze rozwaa powiconych miejscu prawa UE w systemie prawnym (Nb. 116119).
III. Prawo konstytucyjne w systemie prawaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
4
Z dotychczasowych rozwaa wynika, e prawo konstytucyjne jest czci wewntrznego systemu
prawnego w danym pastwie, systemu istniejcego obok rwnolegle z nim wystpujcych innych
systemw statuujcych samodzielne porzdki prawne speniajce wymogi oryginalnoci i efektywnoci
tzn. prawa midzynarodowego i ponadnarodowego (prawa Unii Europejskiej). Z reguy to wanie ono
poprzez odpowiednie regulacje konstytucyjne determinuje wzajemne relacje midzy prawem
wewntrznym a prawem midzynarodowym czy ponadnarodowym.
Prawo konstytucyjne jako ga prawa wewntrznego wykazuje cechy, ktrych pozbawione s inne dziay
tego prawa. Nie reguluje ono, jak wiele z nich, jedynie pewnej sfery stosunkw spoecznych, ale w mniejszym
lub wikszym stopniu wyznacza tre norm wchodzcych w zakres pozostaych dziedzin prawa. W ten sposb
determinuje kierunek i tendencje rozwojowe caego systemu prawnego w danym pastwie. Nie mona
przecie zapomina, e zgodnie z zasad hierarchicznej budowy systemu prawnego wszystkie normy prawne
tworz uporzdkowan cao i pozostaj w okrelonej relacji wzajemnej. Normy konstytucji, stanowicej w
pastwach posiadajcych konstytucj jdro prawa konstytucyjnego, maj tu szczeglne znaczenie nie tylko ze
wzgldu na ich najwysz moc prawn, ale te na tre, gdy wyznaczaj one fundament rnych gazi
prawa.
Specyfika prawa konstytucyjnego stanowi rdo trudnoci z jednoznacznym zaliczeniem okrelonych
norm do tej gazi prawa. Trudnoci, o ktrych mwimy, wystpuj zreszt wspczenie, ale z mniejszym nateniem, w przypadku ustalania granic wszystkich dziedzin prawa. Nie mona przecie zapomina, e nawet
gdyby przyj tylko jedno kryterium ich okrelania, jakim jest przedmiot regulacji norm wchodzcych w
zakres danej dziedziny, to otrzymamy zbiory norm dotyczcych stosunkw spoecznych danego rodzaju.
Stosunki te nie istniej w izolacji od innych, a niekiedy wzajemnie si zazbiaj. Implikuje to szczeglne
zwizki midzy tymi gaziami prawa, ktre reguluj pokrewne sobie kompleksy stosunkw. Niektrzy
konstytucjonalici (np. I. v. Mnch) podkrelaj przy tym, e zwizki, jakie zachodz midzy poszczeglnymi
gaziami prawa publicznego, s silniejsze ni w przypadku gazi prawa prywatnego. Determinuje to rwnie
relacje midzy prawem konstytucyjnym, zaliczonym jednoznacznie do prawa publicznego, a innymi gaziami
tego prawa.
Normy tworzce system prawny podlegaj innym jeszcze klasyfikacjom, poza podziaem na gazie.
Zwrmy uwag na te z nich, ktre nie tylko s najczciej stosowane, ale te i maj znaczenie dla okrelenia
miejsca prawa konstytucyjnego w systemie prawa. Tradycyjnie od czasw rzymskich wyrnia si podzia na
prawo publiczne i prawo prywatne.
W ostatnich dziesicioleciach pojawiy si wprawdzie prby jego dezaktualizacji (byy podejmowane m.in. w
pastwach realnego socjalizmu), lecz nie okazay si one skuteczne i w zasadzie nadal jest on powszechnie
akceptowany. Dyskusyjne s wszak kryteria tego podziau przyjmowane w poszczeglnych doktrynach
prawnych. Liczba powstaych w zwizku z tym teorii siga 30 1. Najoglniej rzecz biorc, wci jednak za
obowizujc uwaa mona formu Ulpiana: Publicum ist es quod ad statum rei Romanae spectat, privatum
quod ad utilitatem signolorum.
Prawo konstytucyjne zawierajce normy dotyczce stosunkw prawnych midzy jednostk a pastwem
oraz midzy rnymi podmiotami reprezentujcymi pastwo naley bez wtpienia do prawa publicznego.
Kolejn z klasyfikacji, ktrej omwienie wydaje si nam podane, jest podzia na prawo materialne
zawierajce normy regulujce stosunki prawne i porzdkujce system prawny oraz prawo formalne
obejmujce normy suce stosowaniu prawa materialnego.
W prawie konstytucyjnym wystpuj, aczkolwiek w rnej skali, obydwa rodzaje norm. Przewaga norm
materialnych skania zwykle do zaliczenia go do prawa materialnego. Naley jednak zastanowi si nad
sensownoci wyrnienia w jego ramach dwch podsystemw prawnych prawa konstytucyjnego
materialnego i prawa konstytucyjnego formalnego zawierajcego normy proceduralne. Rozwizanie takie

stymuluje swoista proceduralizacja caego prawa publicznego bdca znamieniem czasu 1. Jego genez
trafnie wyjania E. towska:
Skoro nowoczesna demokracja to nie tylko rzdy wikszoci, lecz take poszanowanie rozmaitych mniejszoci
(innoci), a konflikt interesw jest nieunikniony, przeto wanie procedury, rokowania, przetargi, wspuczestnictwo s
pragmatyczn drog umoliwiajc funkcjonowanie i legitymizowanie pastwa oraz jego aparatu. Demokracja wymaga
procedur, poniewa sama jest tylko sposobem, metod funkcjonowania spoeczestwa. Inaczej nie byaby w niej moliwa
artykulacja interesw mniejszoci2.
2. Nauka prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Przedmiot i zadania nauki prawa konstytucyjnego3Bd! Nie mona odnale rda
odwoania.
5
Zadaniem nauki prawa konstytucyjnego jest usystematyzowanie i wyjanianie terminw wystpujcych w

normach prawnych nalecych do tej gazi prawa, wskazywanie na to, co na gruncie norm prawa
konstytucyjnego jest prawnie wice, a take formuowanie twierdze i hipotez dotyczcych norm i instytucji
ustrojowych. Ma ona na celu rwnie badanie genezy norm prawnych nalecych do prawa konstytucyjnego
oraz dokonywanie ich klasyfikacji i wyjanianie relacji midzy nimi zachodzcych. czy je take w
instytucje ustroju pastwowego i przedstawia zasady organizacji i funkcjonowania tych instytucji. Okrela
ponadto tre i granice praw i obowizkw jednostki.
Rola nauki prawa konstytucyjnego nabiera szczeglnego znaczenia w okresie transformacji ustrojowej,
przechodzenia od jednego do drugiego ustroju. Obserwujemy to zwaszcza w tych krajach, ktre wyzwoliwszy
si z pt totalitaryzmu podejmuj si tworzenia demokratycznych instytucji ustrojowych (np. Portugalia,
Hiszpania, kraje postsocjalistyczne). W tym kontekcie naley podkreli wyzwania stojce przed polsk
nauk prawa konstytucyjnego. Powinna ona nie tylko wyciga wnioski z dowiadcze PRL, ale rwnie
uczestniczc czynnie w tworzeniu nowego systemu pastwowego i prawnego formuowa propozycje uwzgldniajce teoretyczny i praktyczny dorobek pastw demokratycznych. Nie mona przy tym zapomina, e
dwukrotnie w cigu ostatnich dwch wiekw w okresie rozbiorw i w latach realnego socjalizmu polskie
instytucje ustrojowe pozbawione zostay cigoci rozwojowej, ktra ma doniose znaczenie dla ksztatowania
si indywidualnoci prawnoustrojowej pastwa. W powanym stopniu utrudnia to realizacj zada stojcych
przed polsk nauk prawa konstytucyjnego.
II. Nauka prawa konstytucyjnego a inne dyscypliny nauk prawnychBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
6
Podobnie jak gazie prawa powizane s ze sob odpowiadajce im dyscypliny naukowe. Powizania te
maj jednak charakter poziomy i nie mona twierdzi, e dyscypliny szczeglnie bliskie prawu
konstytucyjnemu1 s mniej od niego wane i peni wobec niego suebn, pomocnicz rol2. W istocie su
one czsto tylko innemu spojrzeniu na t sam instytucj ustrojow czy norm prawn. Efekty bada
dyscyplin naukowych mog wic by poyteczne dla uczonego-konstytucjonalisty, ktry wykorzystujc je
sam nie musi ju w niektrych wypadkach prowadzi bada, bd uzyskuje interesujcy materia
kontrastujcy z jego ustaleniami. Dorobek innych dyscyplin pozwala wic na zestawienie przedmiotu jego
bada z instytucjami i zjawiskami pokrewnymi bd odmiennymi. Naley przy tym pamita, e obecnie w
naukach prawnych coraz bardziej upowszechniaj si badania interdyscyplinarne czy kompleksowe lepiej
pozwalajce nie tylko na wykorzystanie potencjau naukowego, lecz i na bardziej wszechstronne spojrzenie na
rzeczywisto, skutki stosowania prawa itp. Dziki temu nauka prawa jako cao lepiej suy spoeczestwu.
Z kolei specyfika prawa konstytucyjnego jako gazi prawa powoduje, e z dorobku nauki tego prawa
korzystaj przedstawiciele innych dyscyplin. Znajomo podstawowych zasad i instytucji ustroju pastwowego pozwala im na zrozumienie procesw tworzenia prawa, sensu norm prawnych stanowicych przedmiot
ich bada oraz na lepsze rozeznanie w zakresie ich stosowania.
III. Metody badaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

7
1. Metoda prawno-dogmatycznaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

8
Metoda prawno-dogmatyczna powinna by jak pisa W. Komarnicki stosowana z natury rzeczy w
nauce prawa konstytucyjnego, gdy jej wykad oparty by musi na analizie przepisw prawnych,
obowizujcych w Polsce ujcie tych przepisw w konstrukcje prawne stanowi podstaw naszych
wywodw1. Pozwala na ustalenie woli prawodawcy oraz znaczenia norm prawnych. Rozkad systemu na
elementy podstawowe, egzegeza uytych w tekcie oznacze, tworzenie z surowego materiau poj
prawnych, ustalenie wzajemnych zwizkw midzy normami, klasyfikacja i usystematyzowanie norm
wszystko to jest niezbdne i stanowi musi skadow cz nauki prawa 2. Dziki tej metodzie mona ustali
oglne waciwoci badanych norm i instytucji prawnych oraz tworzy pojcia suce do dalszego badania
obowizujcego prawa. Wyniki uzyskane dziki niej stanowi wic dogodn podstaw dla stosowania innych
metod.
Metoda prawno-dogmatyczna bywa krytykowana za to, e polega na badaniu prawa obowizujcego w
oderwaniu od czynnikw spoecznych, gospodarczych, psychicznych itp. Z reguy jednak nie jest ona jedyn
stosowan w dziaalnoci naukowej i jej uzupenienie przez inne metody umoliwia przezwycienie lub
minimalizacj zwizanych z ni zjawisk negatywnych. Poprzestanie tylko na niej nie stworzyoby warunkw
koniecznych dla penego poznania instytucji i rozwiza ustrojowych i dla ich uzasadnienia. Z kolei bez niej
czsto brakowaoby podstawy dla prowadzenia jakichkolwiek bada.
2. Metoda prawno-porwnawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
9
W ramach metody prawno-porwnawczej naley zachowa trzy stadia postpowania badawczego:

wyznaczenie przedmiotu bada, porwnanie waciwoci, ktre posiada on w poszczeglnych krajach, oraz interpretacja wynikw porwna. Korzystajc z tej metody, naley ponadto przestrzega dwch podstawowych
warunkw jej stosowania: porwnywalnoci badanych instytucji, zasad i rozwiza ustrojowych oraz ich
jednorodnoci. Powinno to zapewni badanie tych samych zjawisk. Gdyby za postpowa inaczej, wyniki
bada mogyby nie da rzeczywistego obrazu porwnywanych ze sob zjawisk (bdzie tak np. jeli
porwnamy ze sob normatywny, idealny ksztat danej instytucji w jednym kraju z ksztatem realnie
funkcjonujcej, podobnej mu instytucji w innym kraju; w oczywisty sposb porwnanie takie wypa
powinno na korzy instytucji idealnej).
3. Ustrj pastwowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcie ustroju pastwowegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
10
W definiowaniu prawa konstytucyjnego korzystaem z takich terminw, jak: ustrj, ustrj pastwowy,
ustrj polityczny i ustrj spoeczno-gospodarczy. Chocia ich tre nie budzi powaniejszych kontrowersji i mimo pewnych rnic w podejciu poszczeglnych autorw w doktrynie prawa s one do
jednolicie pojmowane, to naley poda znaczenie tych terminw dla zapewnienia zrozumienia definicji prawa
konstytucyjnego i niektrych innych poj uywanych w toku dalszych rozwaa. Pojcia ustrj w naukach
prawnych najczciej uywa si jako okrelenia struktury instytucji powizanych ze sob organizacyjnie i
funkcjonalnie (w tym sensie mwi si np. o ustroju sdw powszechnych czy ustroju samorzdu
terytorialnego). Zwykle pojcie ustroju pastwowego oznacza caoksztat organizacji pastwa i metod
dziaania wadzy pastwowej. U jego podstaw le zaoenia sformuowane w normach prawnych. Przy
czym naley podkreli, e im akt prawny zajmuje wysz rang w hierarchii rde prawa, tym regulacja w
nim zawarta jest bardziej oglna. Regulacja konstytucyjna ustroju pastwowego nie jest wic regulacj pen i
nie zawiera norm szczegowo okrelajcych wszystkie stosunki spoeczne istotne dla organizacji pastwa i
dziaania wadzy pastwowej. Ogranicza si ona do prawnego okrelenia podstawowych instytucji ustroju
pastwowego oraz podstawowych zasad ich organizacji i funkcjonowania.
Ustrj pastwowy dzieli si na:
1. Ustrj politycznyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
11
2. Ustrj spoeczno-gospodarczyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

11a
II. Forma pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

12
Pojcie ustroju pastwowego, a zwaszcza ustroju politycznego, wie si czsto z pojciem formy pastwa
tzn. konstytucyjnie okrelonego sposobu organizacji ycia politycznego i spoecznego.
Zagadnienie form pastwa i ich klasyfikacji stanowi przedmiot bada przede wszystkim teorii pastwa.
Jednak ze wzgldu na to, e forma pastwa okrelana jest przez jego Konstytucj, temat ten interesuje rwnie
nauk prawa konstytucyjnego. Najczciej dokonuje si w niej nastpujcych typologii form pastwa:
1) ze wzgldu na liczebno podmiotu wadzy pastwowej wyrnia si:
a)
b)
c)
2)
a) monarchi, w ktrej gowa pastwa piastuje swe funkcje na zasadzie dziedzicznoci,
b) republik, w ktrej gowa pastwa i inne najwysze organy pastwowe powoywane s w drodze
wyboru;
3) ze wzgldu na struktur terytorialn pastwa i jego wewntrzn organizacj wyrnia si:
a)
b)
4) podane wyej formy pastwa mona okreli mianem klasycznych. Nie charakteryzuj one w peni
stosunkw wewntrznych w danym pastwie. Inne klasyfikacje form pastwa cechuje podejcie
kompleksowe lepiej oddajce charakter ustroju pastwowego. Bierze si w nim pod uwag czynniki
spoeczne, polityczne, gospodarcze o rnorodnym charakterze i relacje zachodzce midzy nimi. Na ich
podstawie mona wyrni:
a) dyktatur to forma pastwa, w ktrej podmiot sprawujcy wadz nie jest ograniczony przez prawo i
nie podlega kontroli spoecznej; przy czym rnie okrelane jest rdo wadzy, stanowi je moe np.
gosowanie powszechne (dyktatura plebiscytarna we Francji w okresie cesarstwa),
b)
c) pastwo totalitarne, w
d) pastwo demokratyczne, ktre cechuje wystpowanie rozwinitych praw jednostki, wolne wybory
piastunw wadzy, system wielopartyjny, oparcie funkcjonowania pastwa na zasadzie podziau
wadzy, istnienie gospodarki rynkowej. Do podstawowych odmian tej formy pastwa naley:
pastwo liberalne ograniczajce si do zapewnienia porzdku wewntrznego i bezpieczestwa
prawnego (np. Wielka Brytania w XIX w.),
pastwo prawne wyrniajce si tym, e traktuje prawo jako podstaw i granic wszystkich swoich
dziaa co zapewnia
przewidywalno rozstrzygni organw pastwowych (np. Niemcy od 1949 r.),
pastwo socjalne zmierzajce do zapewnienia wszystkim pewnego minimum egzystencji i rwnoci szans
(np. Niemcy od 1949 r.).
III. Instytucje ustrojoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

13
Ustrj pastwowy jest zharmonizowan pod wzgldem funkcjonalnym caoci, na ktr skadaj si
instytucje ustrojowe (od ac. instituere ustanawia, urzdza, budowa). Stanowi je wyodrbnione i
celowo powizane ze sob zespoy norm prawnych, urzdze materialnych i rodkw dziaania sucych
realizacji wadzy pastwowej.
U podstaw kadej instytucji ustrojowej le idee determinujce jej istot i cel. Dziki prawu uzyskuj one
konkretny ksztat i mog zaistnie w danej dziedzinie stosunkw spoecznych. Po utworzeniu instytucja
zaczyna czsto y wasnym yciem i pod wpywem wielu czynnikw odchodzi od pierwotnych zaoe.
Mamy tu do czynienia ze swoistym oddziaywaniem zwrotnym pod wpywem praktyki nastpuje nieraz
modyfikacja zaoe doktrynalnych, na ktrych oparto instytucj ustrojow. Rzadko jaka instytucja w
duszym czasie istnieje w niezmienionym ksztacie. Gdy jest ona hamowana na skutek braku instytucji
zaspokajajcych nowo powstajce potrzeby spoeczne lub niewaciwego funkcjonowania istniejcych, to w
duszej perspektywie czasu spodziewa si mona gwatownych procesw dostosowujcych formy
instytucjonalne do ujawnionych potrzeb. Std te dla poznania ustroju konkretnego pastwa nie wystarczy
opis poszczeglnych wystpujcych w nim instytucji ograniczony tylko do paszczyzny normatywnej, ale
naley wzi pod uwag ich genez oraz sformuowane w doktrynie ich cele, a take szerszy spoeczny
kontekst ich funkcjonowania. Tak wielopaszczyznowe podejcie do przedmiotu bada rodzi czsto co
naturalne rnice pogldw i ocen. Kady prawnik studiujc doktryn spotyka si z nimi.
IV. Zasady ustrojuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

14
W ich przypadku mamy do czynienia ze swoistym paradoksem. Chocia Konstytucje z reguy nie posuguj
si terminem zasady ustroju, to powszechnie wystpuje on w doktrynie prawa konstytucyjnego, ale nie jest
w niej jednolicie rozumiany. Ponadto zasady ustroju utosamiane s z reguy, nie bez racji, z zasadami
konstytucyjnymi.
15
Wystpuje wic tu zjawisko konwencjonalnoci zasad ustrojowych. S one wprawdzie zawarte w
Konstytucji, ale nie wprost, nie w postaci gotowych sformuowa. Std konieczno dokonania najpierw
pewnego zabiegu mylowego majcego na celu ich wyprowadzenie, wyinterpretowanie z postanowie
Konstytucji. W trakcie tego za kady z autorw posuguje si nie tylko powszechnie przyjtymi metodami i
kryteriami, ale rwnie i wasnymi subiektywnymi przekonaniami, majcymi jego zdaniem suy wydobyciu
z caoksztatu regulacji konstytucyjnych najwaniejszych ich elementw. To co dla jednego jest czci
caoci tzn. czci jakiej zasady dla drugiego moe sta si w tej sytuacji odrbn zasad (np. zasada
podziau wadz moe by uznana za cz zasady demokratycznego pastwa prawa bd za osobn zasad).
Jeden to samo rozstrzygnicie ustrojowe nazywa moe z zastosowaniem okrelonego aparatu pojciowego
tak, a inny inaczej (np. zasada ludowadztwa, zasada suwerennoci ludu). W tej sytuacji zasadne bdzie
postawienie pytania o sens zabiegw polegajcych na konstruowaniu zasad ustrojowych, skoro z duym
prawdopodobiestwem mona zaoy, i i tak inni w peni nie zaakceptuj ich katalogu, czy moe tylko nazw
poszczeglnych z nich.
Odpowied na to pytanie, pozornie oczywista, jest jednak w rzeczywistoci do trudna. Zabieg polegajcy
na wskazaniu zasad ustrojowych nie jest sztuk dla sztuki. Nie mona traktowa adnego aktu prawnego, a
tym bardziej Konstytucji jako przypadkowego zbioru norm prawnych. U jej podstaw le przecie pewne
zaoenia zasady naczelne, ktre powoduj, e wiele zawartych w niej regulacji szczegowych tworzy
usystematyzowan jedno. Przyjcie jakiej zasady na pocztku Konstytucji czy w ktrej jej czci wpywa
na szczegowe rozwizania w dalszych jej postanowieniach. W wielu krajach rnica midzy tymi zasadami
naczelnymi a pozostaymi normami Konstytucji nie ma charakteru tylko teoretycznego. Ma ona istotne
znaczenie praktyczne, gdy zmiana ich oznacza cakowit zmian Konstytucji, co pociga za sob okrelone
skutki prawne. Zagadnienie to tutaj tylko sygnalizuj, a szerzej powic mu uwag w rozdziale nastpnym.
W rezultacie zasady ustrojowe tworz fundament caego prawa konstytucyjnego i rozstrzygaj o istocie,
charakterze ustroju konkretnego pastwa. Mimo rnic w katalogach formuowanych przez poszczeglnych
autorw zauway mona jednak pewne cechy wsplne i wyodrbnianie przez zdecydowan wikszo z nich
kilku przynajmniej takich samych zasad. W ten sposb doktryna tworzy pewne minimum zasad, ktrych
naruszenie czy zmiana spowoduje cakowit zmian ustroju, nawet gdyby inne jego zasady czy instytucje
pozostay nietknite. Problem, jakie s to zasady w konkretnym pastwie, rozwiza mona take za pomoc
bada komparatystycznych pozwalajcych na wskazanie zakresu dopuszczalnych rnic wrd pastw
reprezentujcych okrelony typ, form ustroju.

Biorc pod uwag wszystkie przedstawione wyej problemy, najlepszym rozwizaniem wydaje si nie
mnoenie zasad ustroju, ale ograniczenie si do tych, ktre s najczciej wymieniane. wiadczy to o ich w
miar powszechnym uznaniu. One wanie s t grup podstawow determinujc charakter pastwa. W
przypadku Rzeczypospolitej Polskiej mona wskaza na nastpujce zasady konstytucyjne:
1)
2) zwierzchnictwo narodu,
3)
4)
5) istnienie samorzdu terytorialnego,
6) uznanie spoecznej gospodarki rynkowej opartej na wolnoci dziaalnoci gospodarczej i wasnoci
prywatnej za podstaw ustroju gospodarczego.
Oprcz tego wyodrbnianie zasad konstytucyjnych ma jeszcze jedno praktyczne znaczenie. Zasady
te, nawet nie wyraone wprost w Konstytucji, ale wynikajce z poszczeglnych jej postanowie,
stanowi wytyczn dla interpretacji obowizujcych przepisw (na takim stanowisku stoi TK zob. np.
OTK 1992 r., cz. I, Warszawa 1992, s. 33).
4. Transformacja ustrojowa w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Istota transformacji ustrojowejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
16
Wyej wymienione zasady zawarte w nowej Konstytucji nie zaczy obowizywa z dnia na dzie, ale
wyksztaciy si w dugim procesie tzw. transformacji ustrojowej, polegajcym na przechodzeniu od
jednego do innego ustroju tzn. od ustroju realnego socjalizmu, wykazujcego cechy totalitarne, do ustroju
demokratycznego pastwa prawnego.
Nawet autorzy sprzeciwiajcy si zaliczeniu tego systemu do kategorii ustrojw totalitarnych i proponujcy bardziej
powcigliwe okrelenia, jak np. reim autokratyczny przyznaj, e posiada on cechy totalitarne (por. W. Sokolewicz,
Demokracja..., s. 29 i nast.).
W Polsce proces transformacji ustrojowej rozpocz si w 1989 r. Podczas obrad okrgego stou
wybrano wwczas ewolucyjn drog przeksztace, ktra zagwarantowa miaa utrzymanie wewntrznego
spokoju i zapobiec powstaniu niekorzystnego zjawiska niepewnoci prawnej. Zakadaa ona przeprowadzanie
rozwanych, stopniowych reform systemu prawnego niewykraczajcych poza ramy nakrelone w Konstytucji
i ustawach. Reformy te miay stanowi element szerszego procesu przeobrae gospodarczych, spoecznych i
politycznych koniecznych dla wyjcia z gbokiego kryzysu ekonomicznego i umoliwiajcych uzyskanie
pomocy ze strony rozwinitych pastw demokratycznych.
Naley w tym miejscu nadmieni, e nauka polskiego prawa konstytucyjnego bya stosunkowo dobrze
przygotowana do roli, jak przyszo jej odegra w nowych warunkach. Po 1944 r. odcisna na niej wprawdzie
swoje pitno ideologia marksizmu-leninizmu (a do 1956 r. take stalinizmu), ale pewne otwarcie Polski na
wspprac gospodarcz z demokratycznymi krajami Zachodu w latach siedemdziesitych XX w. umoliwio
rwnie kontakty jej przedstawicieli z konstytucjonalistami europejskimi i amerykaskimi oraz prowadzenie
bada prawno-porwnawczych na skal niespotykan w innych krajach realnego socjalizmu. Kryzysy
polityczne i gospodarcze lat 1956, 1968, 1970, 1976, 19801981 prowokoway do dyskusji nad
niepowodzeniami zamierze reformatorskich i stymuloway debat nad kierunkami przyszego rozwoju oraz
poszukiwanie rozwiza ustrojowych majcych zapewni zgodno midzy deklarowanymi i spoecznie
akceptowanymi celami a rzeczywicie prowadzon przez naczelne organy pastwowe polityk. W wielu
dyscyplinach nauk prawnych wane badania i dyskusje nad poszczeglnymi istniejcymi lub proponowanymi
instytucjami prawnymi zapocztkowane zostay po sierpniu 1980 lub nawet jeszcze wczeniej. Tytuem
przykadu na to ostatnie moe tu by wprowadzenie (cho w niedoskonaym ksztacie, ale jednak)

sdownictwa administracyjnego na pocztku 1980 r.
W ewolucyjnym procesie transformacji ustrojowej istotn rol odegray wszystkie dziaania zmierzajce do
ustanowienia podstaw prawnych nowego ustroju. Implikoway one zmian funkcji pastwa i zasad organizacji
i funkcjonowania caej jego struktury. Szczeglne miejsce zajmoway wrd nich oczywicie nowelizacje
Konstytucji.
II. Fazy procesu transformacji ustrojowejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
17
1. Reforma dotychczasowego ustrojuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

17a
1) wprowadzenie czciowo wolnych wyborw parlamentarnych wolne byy tylko wybory do Senatu i
35% mandatw poselskich;
2) restytucja urzdu Prezydenta RP, ktremu przyznano szerokie kompetencje;
3) restytucja Senatu jako drugiej izby parlamentu, nierwnorzdnej jednak z Sejmem.
Najwaniejsze kompetencje Senatu dotyczyy udziau w ustawodawstwie, ale Sejm mg wikszoci
2/3 gosw nie przyj stanowiska Senatu dotyczcego odrzucenia ustawy uchwalonej przez Sejm lub
wprowadzenia do niej poprawek. Gdy tego nie uczyni dla ostatecznego przyjcia ustawy, powinien
zwyk wikszoci gosw uchwali j w pierwotnej wersji. Jeeli Sejm nie by w stanie podj adnej z
tych dwch decyzji nastpowa tzw. pat legislacyjny, ktry powodowa wyganicie caego postpowania
ustawodawczego w sprawie danej ustawy i oznacza, e nie wchodzia ona w ycie. Senat nie mia
moliwoci przeciwdziaania temu patowi;
4) wzmocnienie funkcji wymiaru sprawiedliwoci i utworzenie nowego organu Krajowej Rady
18
Zapocztkowany zosta nowel konstytucyjn z 29.12.1989 r. zrywajc z realnym socjalizmem poprzez
zasadnicz rewizj naczelnych zasad ustrojowych oraz pozbawienie postanowie Konstytucji retoryki
charakterystycznej dla pastwa realnego socjalizmu, przez co traciy one charakter klasowy i swoisty wymiar
ideologiczny. Nowela ta restytuowaa zasad suwerennoci narodu rozumianego jako og
obywateli.Wprowadzia nowy art. 1 Konstytucji stanowicy: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
pastwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej. Znoszc zasad przewodniej
roli PZPR, dokonaa w art. 4 ust. 1 instytucjonalizacji partii politycznych, ktre zrzeszaj na zasadach
dobrowolnoci i rwnoci obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w celu wpywania metodami demokratycznymi
na ksztatowanie polityki pastwa. Uznano w ten sposb rwno partii w prawie i wobec prawa oraz
pluralizm polityczny. Omawiana nowela wprowadzia istotne zmiany w dziedzinie ustroju gospodarczego,
uchylajc dotychczasowe jego podstawy i statuujc zasad swobody i rwnoci dziaalnoci gospodarczej
przez wszystkich bez wzgldu na form wasnoci oraz gwarantujc ochron wasnoci i prawo jej
dziedziczenia. Ze wzgldu na fundamentalny charakter dokonanych w niej reform naley j uzna za akt
zrywajcy ostatecznie z realnym socjalizmem i otwierajcy nowy etap w rozwoju pastwa przez oparcie jego
ustroju na zasadach cechujcych demokratyczne pastwo prawne. Dokonane pniej dalsze nowelizacje
Konstytucji i uchwalone przez parlament ustawy wyranie potwierdziy jego denie do stworzenia w Polsce
rzeczywicie pastwa prawnego. Widocznym znakiem tego zasadniczego zwrotu kierunku rozwoju ustroju by
powrt do tradycyjnej nazwy pastwa Rzeczpospolita Polska i przywrcenie herbu przyjtego w epoce II
Rzeczypospolitej.
W okresie tym nastpia w wyniku nowelizacji Konstytucji z 8.3.1990 r. restytucja samorzdu
terytorialnego, w jego klasycznej postaci przy konsekwentnym rozdzieleniu administracji rzdowej i sfery
samorzdu terytorialnego.
Do waniejszych z ustrojowego punktu widzenia ustaw uchwalonych w omawianym okresie naleay:
ustawa z 8.3.1990 r. o samorzdzie terytorialnym, ustawa z 22.3.1990 r. o terenowych organach rzdowej administracji oglnej, ustawa z 5.7.1990 r. Prawo o zgromadzeniach, ustawa z 13.7.1990 r. o prywatyzacji
przedsibiorstw pastwowych, ustawa z 28.7.1990 r. o partiach politycznych, ustawa z 27.9.1990 r. o wyborze
Prezydenta RP, Ordynacja wyborcza do Senatu z 10.5.1991 r., Ordynacja wyborcza do Sejmu z 28.6.1991 r.,
ustawa z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomociami rolnymi Skarbu Pastwa. Znowelizowano
wwczas take wiele ustaw nadajc im tre adekwatn do dokonywanych zmian (np. nowelizacja Kodeksu
cywilnego z 28.7.1990 r.).
Jak z tego wida, rozpoczcie tworzenia demokratycznego pastwa prawnego nie oznaczao automatycznie
odrzucenia dotychczas obowizujcego prawa, ale raczej jego poprawianie i wypenianie luk. Pokazuj to
wyranie dane statystyczne dotyczce dziaalnoci ustawodawczej Sejmu kontraktowego i demokratycznie
wybranego Sejmu I kadencji. Uchwalono w tym czasie 332 nowe ustawy, z ktrych 35,7% zawierao cakiem
nowe regulacje, 59,8% nowelizowao dotychczas obowizujce akty ustawodawcze, a jedynie 4,5% uchylao
dawne akty ustawodawcze1.
Czsto zamiast uchwalania nowej ustawy wprowadzajcej przepisy podane na danym etapie zmian
okrelonych stosunkw spoecznych, ktrej przygotowanie wymagaoby jednak czasu, wybierano, kiedy to
byo moliwe, inne, szybsze rozwizanie zadowalano si zmian wykadni dotychczas obowizujcych norm
ustawowych. Negatywn stron takiego postpowania byo ograniczanie nowych regulacji ustawowych do
niezbdnego minimum i brak regulacji kompleksowych. Ponadto niekiedy reformy bazujce jedynie na
zmianie wykadni dotychczasowego prawa budziy powane zastrzeenia co do ich zgodnoci z Konstytucj.
3. Okres stanowicy przygotowanie do uchwalenia nowej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
19
Rozpoczo go uchwalenie 23.4.1992 r. ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia nowej
Konstytucji RP uznajcej w art. 12 ust. 2 przepisy dotychczas obowizujcej i wielokrotnie nowelizowanej
Konstytucji z 1952 r. za tymczasowe. Do czasu uchwalenia nowej Konstytucji parlament zdecydowa na
nowo, w sposb bardziej precyzyjny, okreli ramy ustrojowe funkcjonowania wadzy ustawodawczej i wykonawczej oraz samorzdu terytorialnego.
Po uchwaleniu tych dwch ustaw konstytucyjnych polskie normy konstytucyjne zawieray si w trzech
aktach powstaych w rnym czasie i w rnych warunkach historycznych. Nie tworzyy koherentnego systemu w tym sensie, e nie opieray si na jednolitych zaoeniach. wczesny Rzecznik Praw Obywatelskich
prof. T. Zieliski nader trafnie okreli ten stan mianem konstytucyjnych klockw1.
3.1. Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia nowej KonstytucjiBd! Nie mona
odnale rda odwoania.
20
Parlament wybrany w peni demokratycznie w 1991 r. skada si z reprezentantw 29 ugrupowa. Tak
due jego polityczne zrnicowanie od pocztku kadencji utrudniao intensyfikacj prac nad now ustaw
zasadnicz. Rozpoczto je od okrelenia sposobu jej przygotowania i uchwalenia, czemu suya wspomniana
ju ustawa konstytucyjna z 23.4.1992 r.
.
Przewidywaa ona, e nowa Konstytucja zostanie uchwalona przez obie izby parlamentu poczone w
Zgromadzenie Narodowe (ZN), a nastpnie w referendum konstytucyjnym nard ostatecznie zdecyduje o jej
przyjciu lub odrzuceniu. Prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie przedstawienia ZN projektu nowej
ustawy zasadniczej przyznano pierwotnie Komisji Konstytucyjnej ZN, grupie 56 czonkw ZN i Prezydentowi
RP, a w 1994 r. w wyniku nowelizacji omawianej ustawy konstytucyjnej rozszerzono je na co najmniej 500
000 osb posiadajcych czynne prawo wyborcze do Sejmu. W noweli tej stworzono rwnie moliwo
poddania pod referendum zasad, na ktrych ma si opiera nowa Konstytucja. W praktyce z tej moliwoci
jednak nie skorzystao.
Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji przewidywaa utworzenie Komisji
Konstytucyjnej ZN skadajcej si z 46 posw wybranych przez Sejm i 10 senatorw wybranych przez
Senat. Komisja przyjmowaa bezwzgldn wikszoci gosw projekt Konstytucji wnoszony ze swej
inicjatywy, a wikszoci 2/3 gosw sprawozdanie o skierowanych do niej przez ZN projektach, zawierajce
ujednolicony projekt nowej Konstytucji.
Grupa 56 czonkw ZN, Prezydent RP i Komisja Konstytucyjna ZN na zoenie projektw Konstytucji
mieli 6 miesicy od dnia ukonstytuowania si Komisji Konstytucyjnej ZN (nastpio to 30.10.1992 r.). Wobec
rozwizania parlamentu w dniu 29.5.1993 r. i przerwania prac Komisji Konstytucyjnej ZN termin ten zacz
biec od nowa po ukonstytuowaniu si nowej Komisji Konstytucyjnej (9.11.1993 r.). Znowelizowana w 1994 r.
ustawa konstytucyjna z 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji przyja zasad, e projekty
Konstytucji wniesione w oparciu o jej przepisy podlegaj rozpatrzeniu przez Komisj Konstytucyjn bez
wzgldu na to, w ktrej kadencji Sejmu i Senatu zostay zgoszone. Natomiast w przypadku wprowadzonej t
nowel inicjatywy ludowej okrelono termin na jej wykonanie na 3 miesice od wejcia w ycie tej noweli
(tzn. od 4.6.1994 r.). Pierwszej Komisji Konstytucyjnej ZN przedoonych zostao zgodnie z wymogami
konstytucyjnymi 7 projektw ustawy zasadniczej. Druga przeja te projekty, ale niektrzy wnioskodawcy je
zmodyfikowali lub wnieli od nowa. Wycofano 1 projekt. W tzw. trybie inicjatywy ludowej wniesiony zosta
jeden projekt opracowany przez NSZZ Solidarno.
Oprcz tego wpyno do Komisji 5 projektw Konstytucji nieprzedstawionych przez uprawnione podmioty i nie stay
si one przedmiotem jej prac.
Omawiana ustawa konstytucyjna ustanowia zasad dwch czyta projektu nowej Konstytucji.
Konstytucj w drugim czytaniu ZN uchwalao wikszoci 2/3 przy quorum co najmniej 1/2 oglnej liczby
czonkw. Po jej uchwaleniu Marszaek Sejmu jako Przewodniczcy ZN przesa mia j Prezydentowi RP i
jeeli prezydent zgosi poprawki w cigu 60 dni, to miao si odby trzecie czytanie Konstytucji w ZN, przy
czym przyjcie tych poprawek nastpuje bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci przynajmniej poowy
oglnej liczby czonkw ZN.
W istocie Prezydent skorzysta z prawa przedstawienia propozycji zmian (zgosi ich 41) do Konstytucji
uchwalonej 22.3.1997 r. przez ZN w drugim czytaniu. Uczyni to ju 24.3.1997 r. ZN rozpatrzyo je w trzecim
czytaniu 2.4.1997 r. i przyjo now Konstytucj. Dnia 25.5.1997 r. odbyo si referendum. Przeprowadzono
je na podstawie ustawy konstytucyjnej z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji oraz
ustawy z 29.6.1995 r. o referendum, ktra referendum konstytucyjnemu powicaa rozdz. 2. W referendum
konstytucyjnym mg wzi udzia kady obywatel RP, ktry ma czynne prawo wyborcze do Sejmu.
.
H. Suchocka pose sprawozdawca nastpujco motywowaa to rozwizanie: Na rzecz takiego stanowiska komisji
przemawiay argumenty, e w przypadku przyjcia quorum to wanie nieobecni, bierni, czyli ci ktrzy nie pjd do
gosowania, decyduj o wyniku referendum. Wynik referendum konstytucyjnego winien natomiast odzwierciedla
wiadome dziaanie, wiadomy wybr, a nie bezczynno. Uznano take, e niewskazane jest nakadanie na obywateli
obowizkw politycznych. Natomiast przyjcie wymaganego quorum (...) oznaczaoby, e takie obowizki si nakada, co
typowe byo i jest dla mylenia totalitarnego. Sprawozdanie Stenograficzne z 13 posiedzenia Sejmu RP w dniach 23,
24 i 25.4.1992 r., s. 10.
Konstytucj przyjt w referendum podpisa Prezydent RP. Chocia nie byo to uregulowane expressis
verbis w aktach prawnych dotyczcych referendum konstytucyjnego naley przyj, e mg to uczyni
dopiero po otrzymaniu uchway Sdu Najwyszego o wanoci referendum.
3.2. Maa KonstytucjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
21
Maa Konstytucja istotnie umocnia pozycj posa i senatora, jednoznacznie ustanawiajc mandat wolny
(art. 6 MK) i rozszerzajc immunitet parlamentarny poprzez wprowadzenie immunitetu materialnego (art. 7
ust. 1 MK), obok istniejcego dotychczas immunitetu formalnego (art. 7 ust. 2 MK).
Maa Konstytucja zasadniczo nie zmienia ustrojowej pozycji prezydenta, ale dokonaa znaczcego
wzmocnienia pozycji drugiego czonu wadzy wykonawczej Rady Ministrw. Uczynia to poprzez
umoliwienie parlamentowi rezygnacji z czci jego wadzy ustawodawczej na korzy rzdu. Przyznaa ona
Radzie Ministrw prawo do wydawania rozporzdze z moc ustawy. Aby moga to czyni, musiaa wystpi
z umotywowanym wnioskiem do Sejmu o wydanie upowanienia.
. Konsekwencj okrelenia projektu mianem pilnego byo wyrane skrcenie caego trybu
ustawodawczego.
Maa Konstytucja zniosa dotychczasow dominacj Sejmu w powoywaniu rzdu i powanie rozszerzya
uprawnienia prezydenta w tym zakresie. Mia on prawo desygnowania premiera i powoywania na wniosek
premiera Rady Ministrw w skadzie przez niego zaproponowanym. Do tego, aby rzd zosta ostatecznie
powoany Prezes Rady Ministrw powinien przedstawi Sejmowi program dziaania Rady i zwrci si do
Sejmu o udzielenie jej wotum zaufania. Uchwa t Sejm podejmowa bezwzgldn wikszoci gosw.
Gdyby propozycja prezydenta nie spotkaa si z akceptacj Sejmu, sam Sejm przejmowa inicjatyw w
powoywaniu rzdu. Bezwzgldn wikszoci gosw mg dokona wyboru premiera i rzdu, a prezydent
zobligowany by wwczas do powoania takiego rzdu. Jeeli jednak i ta prba skoczyaby si
niepowodzeniem, MK znw oddawaa inicjatyw w rce prezydenta. Teraz on powoywa Prezesa Rady Ministrw, a na jego wniosek ca Rad Ministrw, za Sejm uchwala wotum zaufania zwyk wikszoci
gosw. W razie niepowoania rzdu w tym trybie Sejm wybiera premiera oraz proponowany przez niego
skad rzdu zwyk wikszoci gosw. Gdyby i ta prba skoczya si niepowodzeniem, wwczas prezydent
mg rozwiza Sejm albo powoa, na okres nie duszy ni 6 miesicy, Prezesa Rady Ministrw i Rad
Ministrw. Jeli przed upywem tego terminu Sejm nie uchwali dla tego rzdu ani wotum zaufania, ani
wotum nieufnoci, prezydent zobligowany zosta do rozwizania Sejmu.
Prezydent nie mg samodzielnie dymisjonowa caej Rady Ministrw ani dokonywa w niej czciowych
zmian. Maa Konstytucja stanowia, e zmian czciowych dokonywa albo na wniosek premiera albo w wyniku uchwalenia przez Sejm wotum nieufnoci danemu czonkowi rzdu. Natomiast odwoanie caego rzdu
przez prezydenta byo moliwe albo w wyniku nieotrzymania przez Rad Ministrw absolutorium, albo po
zoeniu prezydentowi przez premiera dymisji rzdu w razie ukonstytuowania si nowo wybranego Sejmu,
rezygnacji przez Rad Ministrw lub jej prezesa z dalszego penienia funkcji, nieudzielenia przez Sejm
rzdowi wotum zaufania, udzielenia przez Sejm rzdowi wotum nieufnoci.
Premier nie musia ju zgasza w porozumieniu z prezydentem wszystkich kandydatw na czonkw Rady
Ministrw, a jedynie w przypadku trzech ministrw: Obrony Narodowej, Spraw Wewntrznych oraz Spraw
Zagranicznych przedstawia wniosek dotyczcy ich powoania po zasigniciu opinii prezydenta. Maa
Konstytucja nie przyznawaa tej opinii wicego charakteru (art. 61 MK), ale w praktyce politycznej miaa
ona ten charakter.
Maa Konstytucja nie ograniczya prawodawczych kompetencji prezydenta
3.3. Trudnoci z uchwaleniem nowej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
22
W Polsce, w odrnieniu od wielu innych krajw dawnego realnego socjalizmu, ktre wkroczyy na drog
przemian, nie uchwalono nowej Konstytucji u progu tego procesu. Mimo uchwalenia ju w kwietniu 1992 r.
ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia nowej Konstytucji prace nad ni cigny si pi
lat. Zoyy si na to nastpujce przyczyny:
1)
2)
;
3) rozwizanie parlamentu przez prezydenta w maju 1993 r., przed upywem poowy jego kadencji i
przerwanie prac nad now Konstytucj;
4)
5)
6)
23
System prawny w okresie stanowicym przygotowanie do uchwalenia nowej Konstytucji wykazywa
4. Uchwalenie nowej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
24
Rozdzia II. Konstytucja i inne rda prawa

konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Literaura: J. F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, t. I, BaselFrankfurt am Main 1991; A. Baaban, Funkcje
konstytucji, [w:] J. Trzciski (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997; tene, rda prawa w polskiej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Prz. Sejm. 1997, Nr 59; B. Banaszak, Sdownictwo konstytucyjne a ochrona
podstawowych praw obywatelskich. RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocaw 1990; tene, Uwagi o zmianie konstytucji, Prz.
Sejm. 1995, Nr 2; J. Barcz, Konstytucyjnoprawne problemy stosowania prawa Unii Europejskiej w Polsce w wietle
dotychczasowych dowiadcze pastw czonkowskich, [w:] M. Kruk (red.), Prawo midzynarodowe i wsplnotowe w wewntrznym porzdku prawnym, Warszawa 1997; K. A. Betermann, Hypertrophie der Grundrechte, Hamburg 1984; A.
Bisztyga, Integracja w ramach struktur europejskich a suwerenno pastw czonkowskich, ZN Beskidzkiej Wyszej
Szkoy Turystyki w ywcu 2002, Nr 1; J. Bo (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z
1997 roku, Wrocaw 1998; A. Burda, Polskie prawo pastwowe, Warszawa 1969; R. Chruciak, Miejsce umw
midzynarodowych i prawa stanowionego przez organizacje midzynarodowe w krajowym porzdku prawnym
(legislacyjne aspekty powstania art. 91 Konstytucji RP), [w:] T. Modawa, K. A. Wojtaszczyk, A. Szymaski (red.), Wymiar
spoeczny czonkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2003; J. Ciapaa, Prezydent w systemie ustrojowym Polski,
Warszawa 1999; W. Czapliski, Czonkostwo w Unii Europejskiej a suwerenno pastwowa, [w:] E. Popawska (red.),
Konstytucja...; P. Czarny, B. Naleziski, Bezporednie stosowanie konstytucji; normy samowykonalne w konstytucji, [w:]
J. Trzciski (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w
Polsce, Warszawa 1997; tene, Sdownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porwnawczym, Warszawa 2003; tene,
Orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego; pojcie, klasyfikacja skutki prawne, PiP 2000, z. 12; Z. Czeszejko-Sochacki, L.
Garlicki, J. Trzciski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999; K. Dziaocha, rda prawa
powszechnie obowizujcego w praktyce konstytucyjnej, Naczw 2000; tene, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej
rola w rozstrzyganiu kolizji norm, [w:] J. Trzciski (red.), Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997;
tene, Zamknicie systemu rde prawa w konstytucji RP, [w:] M. Kudej (red.), W krgu zagadnie konstytucyjnych.
Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, Katowice 1999; tene, Konstytucyjne zasady treci prawa w
orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, AUWr Nr 1290, seria Prawo CC, Wrocaw 1992; tene, Pastwo prawne w
warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992, z. 1; tene, [w:] L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995; H. J. Faller, Zur Entwicklung der nationalen Verfassungsgerichte in Europa,
Europische Grundrechte Zeitschrift 1/1986; L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995; L. Garlicki (red. nauk.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
Warszawa 1999 (wyd. cige); tene, Prewencyjna kontrola konstytucyjnoci umw midzynarodowych, [w:] Konstytucja,
ustrj, system finansowy pastwa. Ksiga pamitkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999; tene, Polskie prawo
konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2003; tene, Konstytucja regulamin Sejmu ustawa, Prz. Sejm. 2000, Nr 2;
tene, Konstytucyjny system rde prawa (na tle orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego), Naczw 2000; tene,
Uwagi o charakterze prawnym orzecze Trybunau Konstytucyjnego, [w:] B. Banaszak, J. Trzciski (red.), Studia nad
prawem konstytucyjnym, AUWr, seria Prawo CCLVII; E. Gdulewicz, Parlament a rzd w V Republice francuskiej, Lublin
1990; T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, [w:] J. Trzciski (red.), Charakter i struktura
norm konstytucyjnych, Warszawa 1997; R. A. Goldwin, A. Kaufmann, Constitution Makers on Constitution Making,
Washington 1988; J. Gral, Regulamin Sejmu a praktyka, Prz. Sejm. 2000, Nr 2; P. Hberle, rda prawa w nowych
konstytucjach, Prz. Sejm. 1996, Nr 4; Y. Hangartner, Grundzge des schweizerischen Staatsrechts, t. I, Zrich 1980; S. T.
Holmes, O metodzie zmian konstytucji w pastwach Europy Wschodniej, PiP 1993, z. 8; J. Isensee, P. Kirchhof (red.),
Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg 1987; Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo pastwowe,
Warszawa 1987; J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego pastwa prawnego w sejmowym postpowaniu ustawodawczym,
Warszawa 1999; K. Jonca, Zmienne interpretacje prawa natury, Przegld Prawa i Administracji, t. XXXIX, Wrocaw
1997; L. Kaczyski, Wpyw art. 87 na swoiste rda prawa pracy (Uwagi wstpne), PiP 1997, z. 8; E. Knosala, W kwestii
hierarchii rde prawa miejscowego, [w:] M. Kudej (red.), W krgu...; Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce,
Warszawa 1999; M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, Prz. Sejm. 1998, Nr 2; A. Kubiak, O
interpretacji przepisw programowych Konstytucji, PiP 1987, z. 4; P. Laband, Staatsrecht des Deutschen Reiches, t. II,
Tbingen 1911; K. Loewenstein, Verfassungslehre, Tbingen 1975; E. G. Mhrenholz, Die Verfassung und das Volk,
Mnchen 1992; M. Masternak-Kubiak, Umowa midzynarodowa w prawie konstytucyjnym, Warszawa 1997; tene,
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1998; A. Mczyski, Bezporednie stosowanie konstytucji. Tezy referatu.
Zgromadzenie Oglne Sdziw Trybunau Konstytucyjnego. Warszawa, 22 marca 2000 r., materia powielany, s. 12; W.
Meier, Staats- und Verfassungsrecht, Bonn 1985; D. Merten, Ustawodawstwo w pastwie prawnym. Moliwoci,
wyzwania, zobowizania, [w:] Tworzenie prawa w demokratycznym pastwie prawnym, Warszawa 1992; C. Mik,
Koncepcja normatywna prawa europejskiego praw czowieka, Toru 1994; J. Mordwiko, Procedura rozpatrzenia przez
Sejm wniosku prezydenta zgoszonego zgodnie z art. 27 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Biuletyn Ekspertyzy
i Opinie Prawne 1991, Nr 2; J. P. Mller, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im Gefge der Staatsfunktionen, Verffentlichungen der Verreinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 1981, z. 39; Najstarsze konstytucje z koca XVIII i I poowy
XIX w., opr. P. Sarnecki, Warszawa 1997; R. G. Neumann, European and Comparative Government, New YorkToronto
London 1960; A. E. de Noriega, A Dissident Voice: The Spanish Constitutional Court Case Law on European Integration,
European Public Law, t. 5, z. 2; T. hlinger, Verfassungsrecht, Wien 1995; A. Oppenheimer (red.), The Relationship
between Community Law and National Law: The Cases, Cambridge 1994; P. Pernice, Europisches und nationales
Verfassungsrecht, VVdStRL z. 60 (2001); A. Podlech, Verfassungsgerichtsbarkeit als Grundrechtschutz, [w:] H. J. Vogel,
H. Simon, A. Podlech, Die Freiheit der Anderen, Baden-Baden 1981; A. Preisner, Zwyczaj i prawo zwyczajowe, [w:] J.
Trzciski (red.), Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997; Z. Radwaski, Rola prawnikw w tworzeniu
prawa, PiP 1994, z. 3; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiski, Zarys teorii pastwa i prawa, Warszawa 1992; J.
Repel, Kontrola zgodnoci ustaw z konstytucj, [w:] J. Trzciski (red.), Postpowanie ustawodawcze w polskim prawie
konstytucyjnym, Warszawa 1994; S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967; R. Scholz,
Aufgaben und Grenzen einer Reform des Grundgesetzes, [w:] Wege und Verfahren des Verfassungslebens. Festschrift fr
Peter Lerche, Mnchen 1993; M. Schweitzer, Staatsrecht III, Heidelberg 1990; P. Sieghart, Die geltenden Menschenrechte,
Kehl am RheinStraburgArlington 1988; W. Skrzydo, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Krakw
1998; W. Sokolewicz, Spoeczestwo pastwo konstytucja, [w:] Pastwo i konstytucja, Ossolineum 1989; tene, Uwagi
o konsekwencjach rozwizania Sejmu dla nie dokoczonych postpowa ustawodawczych, Prz. Sejm. 1993, Nr 3; Z.
Stawrowski, Prawo naturalne i ad polityczny, KrakwWarszawa 2006; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, t. I, Mnchen 1977; A. Szmyt, Stanowienie ustaw w RFN, Gdask 1993; tene, O moliwociach
przyspieszania toku prac ustawodawczych, Biuletyn Ekspertyzy i Opinie Prawne 1999, Nr 5, J. Trzciski, Funkcja prawna
konstytucji socjalistycznej, Wrocaw 1978; tene, Konstytucja jako akt prawotwrczy, [w:] K. Dziaocha (red.),
Konstytucyjny model tworzenia prawa w PRL, Wrocaw 1981; tene, Rola konstytucji w procesie demokratycznych
przemian ustrojowych, Studia i materiay, t. II; A. Wasilkowski, Prawo midzynarodowe a prawo krajowe w przyszej
Konstytucji RP, [w:] K. Dziaocha, A. Preisner (red.), Prawo, rda prawa i gwarancje jego zgodnoci z ustaw
zasadnicz w projektach Konstytucji RP, Wrocaw 1995; K. Wjtowicz, Prawo midzynarodowe w systemie rde prawa
RP, Naczw 2000, s. 56; M. Wyrzykowski, Legislacja demokratyczne pastwo prawa radykalne reformy polityczne i
gospodarcze, PiP 1991, z. 5; J. Zakrzewska, Spr o konstytucj, Warszawa 1993; A. Zoll, Zwizanie sdziego ustaw, [w:]
Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Ksiga pamitkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; M.
Zubik (red. nauk.), Ksiga XX-lecia orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego, Warszawa 2006.
5. Pojcie rde prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

25
Termin rdo prawa nie jest jednolicie rozumiany w naukach prawnych. Problemem tym zajmuje si
teoria prawa. W dalszych rozwaaniach za bezcelowe wypada uzna szczegowe omawianie tego zagadnienia. Zadaniem nauki prawa konstytucyjnego, jak kadej dyscypliny szczegowej, jest jednak rwnie
przedstawienie w sposb dogmatyczny lub opisowy rde prawa lecych u podstaw tej gazi prawa.
Pociga to za sob najpierw konieczno okrelenia, co w tym konkretnym przypadku oznacza pojcie rda
prawa. Naley wszak przyzna du doz racji P. Hberle, wedug ktrego mona obecnie stosowa pojcie
rde prawa z wieloma znakami zapytania i w cudzysowie, gdy interpretatorzy prawa s zbyt
produktywni, pojcia prawne zbyt wieloznaczne i nadmiernie poddawane wykadni, a katalog moliwych
rde prawa w prawie konstytucyjnym zbyt otwarty1. Nie wdajc si w moliwe rne interpretacje
pojcia rda prawa, naley przyj, e dla prawnika konstytucjonalisty chodzi tu o rdo powstawania
prawa tzn. o akt ustanawiajcy normy prawa obowizujcego.
Do dalszego okrelenia pojcia rda prawa naley odrni akt stosowania prawa, obejmujcy kad
posta realizacji aktu prawnego, ktry norm ogln wyznaczajc zachowanie si klasy adresatw i
abstrakcyjn wyznaczajc klasy zachowa, odnosi do indywidualnie oznaczonego adresata, w konkretnie
oznaczonej sytuacji, od aktw stanowienia prawa, rozumianych jako akty prawotwrcze. W dalszej czci
rozwaa za rdo prawa uwaa wic bd konsekwentnie kady akt prawotwrczy (normatywny), tj. akt
zawierajcy chocia jedn norm generaln lub abstrakcyjn, mogc by podstaw rozstrzygni indywidualnych. rdo prawa konstytucyjnego za to takie rdo prawa, ktre zawiera normy zaliczane do tej
gazi prawa. Chodzi tu o wszystkie normy prawne dotyczce ustroju pastwa. S to nie tylko normy konstytucyjne, ale te normy zawarte w innych aktach normatywnych, o rnej mocy prawnej, ktre czy to, i
przedmiotem ich regulacji s instytucje i zasady ustroju politycznego oraz spoeczno-gospodarczego pastwa,
czyli normy okrelajce pozycj pastwa w stosunkach zewntrznych i wewntrznych, podmiot wadzy
najwyszej, formy sprawowania przez niego wadzy, gwarancje praw i wolnoci jednostki oraz jej status w
pastwie, a take normy regulujce zasady organizacji i funkcjonowania organw pastwowych i relacje
midzy poszczeglnymi grupami tych organw.
26
rda prawa i ich grupy tworz cao, ktr okrela si mianem systemu rde prawa. Ze wzgldu na
swoj olbrzymi wag ustrojow jest on zazwyczaj normowany w konstytucjach. Czyni tak rwnie
Konstytucja RP powicajc tej materii Rozdzia III i niektre postanowienia poza nim (np. art. 87 ust. 2, art.
234).
Przepisy konstytucyjne okrelaj gwne typy aktw normatywnych, ich zakres przedmiotowy, stosunki
wzajemnie midzy nimi oraz niektre, uznane przez ustawodawc za szczeglnie istotne, zasady trybu ich
wydawania.
Konstytucja RP wyrnia w swoim tekcie grupy aktw tworzcych system rde prawa nie okrelajc
kryteriw lecych u podstaw tej typologii i odwoujc si w tej mierze do poj od dawna funkcjonujcych w
doktrynie prawa i w orzecznictwie sdw polskich. Dokonuje ona podziaw aktw prawnych na nastpujce
grupy:
1) akty prawa midzynarodowego i wewntrznego,
2) akty prawa miejscowego i prawa obowizujcego na caym terytorium pastwa,
3) akty ustawowe i podustawowe,
4) akty prawa powszechnie obowizujcego i akty wewntrznie obowizujce.
27
Ten ostatni podzia ma znaczenie szczeglne i determinuje on regulacj dotyczc rde prawa w Polsce w
Rozdziale III ustawy zasadniczej.
W art. 87 Konstytucja RP wymienia nastpujce rda prawa powszechnie obowizujcego: konstytucj,
ustawy, ratyfikowane umowy midzynarodowe oraz rozporzdzenia, a take akty prawa miejscowego. Naley
przy tym zaznaczy, e uywajc pojcia rda prawa powszechnie obowizujcego obecna Konstytucja nie
definiuje go. Oznacza to zaakceptowanie dotychczasowego dorobku doktryny i praktyki w tym wzgldzie.
Pojcie to jest jednolicie rozumiane.
W przypadku nazw aktw okrelonego rodzaju Konstytucja rwnie nie definiuje ich, ale odwouje si do
znaczenia nadanego im od lat w doktrynie prawa oraz w praktyce dziaania organw prawodawczych i w
orzecznictwie sdw tudzie orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego. Jedynym wyjtkiem jest tu prawo
miejscowe. Zagadnienie to omwi w powiconym mu odrbnym punkcie (Nb. 163165). Rwnie w dalszej
czci rozwaa scharakteryzuj akty wewntrznie obowizujce (zob. Nb. 166).
Konstytucyjny podzia rde prawa na dwie grupy: akty powszechnie obowizujce i akty wewntrzne
przysparza pewnych trudnoci w praktyce, zwaszcza gdy chodzi o jego konsekwencje zwizane z zasad zamknitego systemu rde prawa. Ponadto Konstytucja RP nie rozstrzyga o wczeniu do systemu prawa poza
normami prawa midzynarodowego norm innych ni stanowione przez organy pastwowe. W zasadzie milczy
w kwestii takich rde prawa jak prawo naturalne lub zwyczajowe. Nie wyklucza wszak expressis verbis ani
ich, ani faktw prawotwrczych innych ni fakt stanowienia prawa przez kompetentne organy (podmioty) np.
precedens. Czy oznacza to, e na gruncie obecnej Konstytucji nie ma mowy o uznaniu ich za rda prawa?
Zagadnienia te omwi w kocowej czci tego rozdziau ( 15).
28
W pastwie praworzdnym wszelka dziaalno wadcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w
prawnie nadanym upowanieniu do dziaania. Konsekwencj tak rozumianej praworzdnoci jest prawna
reglamentacja dziaalnoci prawodawczej, oznaczajca, e akty prawotwrcze powinny mie legitymacj w
Konstytucji albo te w aktach prawnych podjtych na jej podstawie, waciwych do przydzielania w jakim
zakresie kompetencji prawotwrczych. Tak wic praworzdny charakter dziaalnoci prawotwrczej mieci si
w zasadzie w ramach zamknitego systemu prawa, tzn. takiego, ktry zosta uksztatowany stosownie do
zasad konstytucyjnych i ktry wyklucza dowolno jego uzupeniania formami konstytucyjnie
nieprzewidzianymi lub nieznajdujcymi legitymacji na gruncie konstytucyjnie formuowanych zaoe
prawodawstwa. Oznacza to, e sposb wykorzystywania kompetencji prawotwrczych przez organy
pastwowe nie jest wyrazem arbitralnoci ich dziaania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnie.
Dziaania wyrastajce poza ramy tego systemu pozbawione s za legitymacji. Nie ma tu wic pola dla decyzji
samowolnych ani te nadmiernego marginesu swobody w dziaalnoci prawotwrczej. Kade przekroczenie
granic okrelonych przez Konstytucj pozbawia organ pastwowy legitymacji dziaania.
Zamknicie systemu rde prawa nie ma charakteru caociowego. Jak stwierdzi Trybuna
Konstytucyjny, dotyczy tylko systemu rde prawa powszechnie obowizujcego. Uzna on w dwojakim
sensie zamknicie rde prawa powszechnie obowizujcego:
1)
2)
Mwic o zamkniciu systemu rde prawa w zakresie form aktw, w ktrych mona je stanowi, naley
podkreli, e wszystkie formy nie musz przy tym znajdowa si w postanowieniach Konstytucji regulujcych kwestie rde prawa, ale musz by w ogle zawarte w Konstytucji. Jak uj to Trybuna
Konstytucyjny nawet art. 87 nie ustanowi zamknitego katalogu aktw bdcych rdami prawa
powszechnie obowizujcego, cho uzupenienie tego katalogu moliwe jest tylko na podstawie szczeglnych
przepisw konstytucyjnych3. Egzemplifikacj tego jest prezydenckie rozporzdzenie z moc ustawy
niewymienione w art. 87 Konstytucji RP wyliczajcym rda prawa powszechnie obowizujcego, ale
uregulowane dopiero w art. 234. Ten przepis niewtpliwie uzupenia art. 87. Nie jest za moliwe uzupenienie
katalogu aktw powszechnie obowizujcych w ustawie. Mona tu dostrzec pewn analogi do zagadnie
zwizanych z prawami podstawowymi jednostki. O uznaniu ich za takie nie decyduje to, czy odnoszca si do
nich regulacja jest zawarta wrd postanowie umieszczonych w powiconej statusowi jednostki czci
Konstytucji, ale to, czy w ogle znajduje si ona w Konstytucji (obojtnie, w ktrym jej rozdziale).
W odniesieniu za do systemu aktw prawa wewntrznego TK stwierdzi, e ma on charakter systemu
otwartego. W uzasadnieniu jednego ze swoich orzecze sformuowa on nastpujcy pogld: Mona (...)
uzna, e art. 93 nie dokona wyczerpujcego wyliczenia wszystkich aktw wewntrznych, jakie mog by
wydane pod rzdami Konstytucji z 1997 r. a wic, e co do formy i uprawnionych podmiotw nie zamkn
katalogu aktw prawa wewntrznego.
Konstytucyjna regulacja rde prawa daje asumpt do dyskusji, mimo e na pierwszy rzut oka wydaje si na
tyle precyzyjna, i wyklucza jakiekolwiek wtpliwoci. Rodz si one jednak obecnie, po wstpieniu Polski do
UE. Przykadem moe by koncepcja multicentrycznoci systemu prawa sformuowana przez E. towsk3
starajca si uwzgldni nastpstwa wczenia prawa UE w system prawa polskiego. Ponadto, w nauce prawa
wskazuje si rne rodzaje aktw prawnych, ktrych status w wietle regulacji konstytucyjnej nie jest
cakowicie jasny. Pierwszym z kontrowersyjnych elementw systemu rde prawa s regulaminy obu izb
parlamentu. Sporny jest ich charakter4. K. Dziaocha zalicza do rde prawa powszechnie obowizujcego
normy regulaminowe, ktre okrelaj sposb wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw
organw pastwowych wobec Sejmu1. L. Garlicki analizujc orzecznictwo TK2, umiejscawia regulaminy
parlamentarne na pograniczu obu wyodrbnionych w Konstytucji RP grup rde prawa i konstatuje: Skoro
jednak Trybuna dopuszcza moliwo rwnolegego normowania pewnych, bardzo zreszt specyficznych,
materii przez ustawy i regulaminy, moe to oznacza, e w tej sferze nie mona traktowa regulaminu tylko
jako aktu prawa wewntrznego.
Przewiduje umieszczanie w regulaminach obu izb treci skierowanych na zewntrz parlamentu, w stron
obywateli, a wic waciwych dla przepisw powszechnie obowizujcych. Czyni tak np. art. 61 ust. 4
Konstytucji RP stanowicy, e tryb udzielania informacji o dziaalnoci organw wadzy publicznej oraz osb
penicych funkcje publiczne, a take prawo dostpu do dokumentw oraz wstp na posiedzenia kolegialnych
organw wadzy publicznej pochodzcych z powszechnych wyborw okrel ustawy, a w odniesieniu do
Sejmu i Senatu ich regulaminy. (Szerzej na temat regulaminw obu izb zob. Nb. 477).
Drugim elementem stymulujcym dyskusje co do jego charakteru s wymienione w art. 59 ust. 2
Konstytucji RP ukady zbiorowe pracy. W doktrynie prawa nie rozstrzygnito jednoznacznie tego, do ktrej
kategorii rde prawa one nale.
Trzecim elementem spornym s tzw. przepisy administracyjne. Dla pogldw krytykw konstrukcji
zamknicia rde prawa powszechnie obowizujcego jako poprawnej wprawdzie teoretycznie, ale
niepraktycznej i sprzecznej z logik dziaalnoci organw pastwowych reprezentatywne jest w tym wzgldzie
stanowisko M. Kuleszy. Pisze on: Faktem jest (...), e przyjcie, i akt prawny (...) moe by stanowiony
wycznie przez organy i podmioty wymienione w Konstytucji, musi doprowadzi do paraliu funkcji pastwa
i administracji publicznej. (...) dziesitki rnych wadz i organw oraz instytucji administracji publicznej musz ustanawia przepisy administracyjne powszechnego obowizywania, gdy bez nich ycie zbiorowe nie
moe dobrze funkcjonowa (...). S to przepisy rnego rodzaju: nie tylko wykonawcze (rda prawa) lecz i
administracyjne (nowe normy akty prawne wydane na podstawie upowanienia typu kompetencyjnego,
np. statuty), w tym policyjne. S jednak inne jeszcze (...) waciwe przepisy administracyjne, o ktrych
zapomniaa Konstytucja: zarzdzenia licznych urzdw centralnych wydawane w ramach okrelonych
ustawami kompetencji, (...) uchway samorzdw zawodowych (...) 1.
W doktrynie przewaa jednak pogld przeciwny stanowieniu przepisw powszechnie obowizujcych w
formie zarzdze, uchwa itp. Obecna Konstytucja po to okrelia wyranie zasady zamknicia systemu rde
prawa, aby skoczy z dotychczasowym baaganem w tej dziedzinie, aby zagwarantowa rzecz fundamentaln
z punktu widzenia jednostki pewno prawa implikujc ustalenie raz na zawsze, kto i jakim aktem moe
regulowa jej sytuacj prawn.
Pitym elementem kontrowersyjnym s uchway Sejmu. Problem wykroczenia przez nie poza charakter
aktu prawa wewntrznie obowizujcego pojawi si w 2006 r. na tle uchway powoujcej tzw. bankow
komisj ledcz. Grupa posw skierowaa do TK wniosek o zbadanie zgodnoci tej uchway z Konstytucj
RP. Wnioskodawcy uznali, e przedmiotem kontroli TK mog by uchway Sejmu, o ile maj charakter normatywny. Marszaek Sejmu ustosunkowujc si do tego wniosku stwierdzi, e w konstytucyjnej koncepcji
zamknitego systemu aktw powszechnie obowizujcych nie ma uchwa Sejmu o powoaniu komisji ledczej
i fakt ten wyklucza normatywny charakter takiej uchway. W tym samym kierunku zmierzao stanowisko
Prokuratora Generalnego, ktry zauway, e uchwaa ta nie zawiera norm wskazujcych nalene zachowanie
si adresata, co jest skadnikiem cechy abstrakcyjnoci. Uchwaa ta nakazuje spenienie okrelonych zada, po
zrealizowaniu ktrych obowizek wyznaczony jej postanowieniami wygasa, formuuje zatem realizowan w
pewnym przedziale czasowym czynno jednorazow, a nie powtarzaln (zob. OTK-A ZU 2006, Nr 8).
Tym samym uchwaa ta nie jest aktem normatywnym, ktry podlegaby kognicji TK.
Pogldy dopuszczajce zaskarenie uchway powoujcej komisj ledcz opieray si na art. 188 ust.
3 Konstytucji RP stanowicym, e TK orzeka w sprawach zgodnoci przepisw prawa, wydawanych
przez centralne organy pastwowe, z Konstytucj, ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi i
ustawami. Wedug nich uchwaa okrelajca zakres dziaania komisji ledczej jako akt wydany przez
Sejm centralny organ pastwa podlega kognicji Trybunau Konstytucyjnego2.
Ku temu drugiemu stanowisku przychyli si TK stwierdzajc: fundamentem demokratycznego pastwa
prawnego staa si zasada nadrzdnoci Konstytucji. Zasada ta odnosi si take do uchwa Sejmu. ()
Zwierzchnictwem Konstytucji objta jest wic kada dziaalno Sejmu, a nie wycznie ta, ktra polega na
stanowieniu ustaw jako aktw powszechnie obowizujcych. Brak jakichkolwiek podstaw do tezy, jakoby
posugujc si form uchway, Sejm dysponowa nieograniczon i niepodlegajc kontroli kompetencj. ()
Powstaje () problem, czy uchwa Sejmu mona zakwalifikowa jako przepis prawa w rozumieniu art.
188 ust. 3 Konstytucji RP. Jeeli uchwaa jest przepisem prawa, czyli ma charakter normatywny, moe by
przedmiotem sprawowanej przez Trybuna kontroli konstytucyjnoci i legalnoci (OTK-A ZU 2006, Nr 8).
Trybuna Konstytucyjny uznawszy, e jeden z artykuw tej uchway ma charakter normatywny (art. 2) podda
j kontroli konstytucyjnoci. Rwnoczenie jednak jej przedmiotem uczyni tylko przepisy, co do ktrych
normatywnoci nie mia wtpliwoci. Nie dotyczyo to za wyboru posw w skad komisji.
29
System rde prawa jest pochodn zasad organizacji pastwa i wymaga co do zakresu potrzebnej
regulacji prawnej. Konsekwencj wymogw praworzdnoci i warunkiem jednoci oraz spjnoci systemu
prawa jest zasada hierarchicznej struktury systemu rde prawa.
W nauce prawa podnosi si ostatnio, nie bez pewnej susznoci, konieczno zweryfikowania klasycznej
koncepcji hierarchicznej struktury systemu rde prawa jako zbyt jednostronnego ujcia zalenoci
zachodzcych w ramach tego systemu. Zwraca si uwag na to, e:
W praktyce stosowania prawa (...) czsto zachodz wzajemne wielopaszczyznowe oddziaywania, ktre nie daj si
obj pojciem hierarchii. Tytuem przykadu mona powiedzie, e przy okrelaniu treci praw podstawowych
jednostki oddziauj na siebie wzajemnie, na rnych poziomach, zasady konstytucyjne i regulacje ustawowe i oprcz
wykadni ustaw zgodnej z konstytucj mamy do czynienia take i ze zgodn z ustawami wykadni konstytucji. (...)
Oglnie rzecz biorc prawo rozwija si poprzez interpretacj norm pisanych i niepisanych i dziki pluralistycznemu
oddziaywaniu na siebie rnych jego poziomw i gazi. (P. Hberle, rda..., s. 71).
Z postanowie Konstytucji RP (art. 87, art. 91 ust. 2, art. 188 pkt 13, art. 234) mona wyprowadzi w
miar precyzyjn hierarchi rde prawa jedynie dla aktw powszechnie obowizujcych. Przedstawia si
ona nastpujco (w kolejnoci od aktw o najwyszej mocy prawnej):
1)
2)
3) ustawa i rozporzdzenie z moc ustawy,
4)
5) akty prawa miejscowego.

Ta hierarchia nie jest pena. Konstytucja jest nieprecyzyjna: gdy chodzi o akty prawa midzynarodowego
oraz unijnego i gdy chodzi o hierarchi aktw prawa miejscowego. Dwa pierwsze zagadnienia omwi w
dalszym cigu rozwaa (w 9 i 10).
Jeeli za chodzi o hierarchi aktw prawa miejscowego Konstytucja zastrzega w art. 94 in fine, e zasady i
tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Mona to rozumie dwojako: albo jako
skierowany do ustawodawcy nakaz wydania jednej ustawy kompleksowo regulujcej to zagadnienie, albo jako
nakaz jego unormowania w ustawach, ktrych przedmiotem s kompetencje organw samorzdu
terytorialnego oraz terenowych organw administracji. Ustawodawca wybra to drugie rozwizanie. Ma ono
okrelone nastpstwa dla hierarchii rde prawa miejscowego. Zamiast regulacji kompleksowej istnieje regulacja fragmentaryczna, nieobejmujca swoim zakresem wszystkich problemw, niedoskonaa zwaszcza w
okreleniu regu kolizyjnych oraz w rozstrzyganiu sporw rodzcych si na skutek konkurencyjnego
stosowania na tym samym obszarze aktw prawa miejscowego stanowionego z jednej strony przez organy
samorzdu terytorialnego, a z drugiej przez terenowe organy administracji rzdowej. Na pierwszy rzut oka
wydaje si, e obecna hierarchia rde prawa miejscowego powinna by zwizana z hierarchi podmiotw je
stanowicych oraz istniejcych midzy nimi relacji nadrzdnoci i podporzdkowania. Te ostatnie jednak nie
s do precyzyjnie ustalone, zwaszcza na styku terenowych organw administracji rzdowej i organw
samorzdu terytorialnego
Konstytucyjna regulacja miejsca aktw majcych charakter wewntrzny w systemie prawa ogranicza si w
zasadzie do przyjcia zasady, e maj by zgodne z prawem powszechnie obowizujcym. Nie zajmuje si w
ogle okreleniem ich hierarchii. Tu decydujce znaczenie maj prawem okrelone stosunki nadrzdnoci i
podporzdkowania organw stanowicych te akty.
Odrbnym problemem jest ustalenie miejsca w hierarchii rde prawa dla regulaminw obu izb
parlamentu, ktre trudno jednoznacznie zaliczy do aktw powszechnie bd wewntrznie obowizujcych.
6. KonstytucjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcie konstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
30
31
1) konstytucj w sensie materialnym
2) konstytucj w sensie formalnym

Dokonuje si podziau na:
1) konstytucj pisan rwnoznaczna jest w zasadzie konstytucji w sensie formalnym; moe obejmowa
jeden akt prawny (np. Konstytucja RP z 2.4.1997 r.) lub kilka aktw o tej samej, najwyszej mocy prawnej
(np. Konstytucja RP w latach 19921997, obowizujca Konstytucja Austrii);
2) konstytucj niepisan w zasadzie odpowiada konstytucji w sensie materialnym, mamy z ni do
czynienia w pastwie, w ktrym brak jest jednego aktu prawnego o najwyszej mocy (lub kilku aktw)
regulujcego zasady ustroju tego pastwa.
Za F. Lassallem, ktry pierwszy przedstawi socjologiczno-polityczne ujcie konstytucji rozrnia si:
1) konstytucj rzeczywist traktowan jako rzeczywisty, aktualny ukad si politycznych istniejcych w
kadym pastwie; ukad ten determinuje tre prawa;

2) konstytucj pisan bdc aktem sporzdzonym na pimie, ktry nabiera trwaoci i wartoci, jeeli
odzwierciedla ukad si politycznych; gdy tego nie czyni staje si tylko zwyk kart papieru.
W. Lenin nawizujc do tez F. Lassallea, wprowadzi do jego podziau wtek klasowy, stwierdzajc, e
istota Konstytucji polega na odzwierciedleniu przez ni ukadu si w walce klasowej.
Z powyszymi pogldami koresponduje wyrnienie:
1) konstytucji rzeczywistej oznaczajcej tak konstytucj pisan, ktrej tre oddaje aktualny ukad si
politycznych (si w walce klasowej) i ktrej postanowienia dziki temu mog by realizowane w praktyce;
2) konstytucji fikcyjnej nieoddajcej aktualnego ukadu si politycznych i wobec tego pozbawionej
praktycznego znaczenia.
Za K. Loewensteinem wyrni mona1:
1) konstytucje normatywne wywodzce si z wadzy ustrojodawczej narodu (suwerena), okrelajce zasady
organizacji pastwa (przede wszystkim podzia wadz), gwarantujce podstawowe prawa jednostki i
stanowice najwyszy szczebel w hierarchii prawa pozytywnego;
2) konstytucje nominalne charakteryzujce si brakiem moliwoci realnego wypeniania ich nakazw,
mimo istnienia woli ku temu; sytuacja ta spowodowana jest brakiem odpowiednich warunkw
spoecznych, gospodarczych, kulturowych itp.; s one oderwane od rzeczywistoci;
3) konstytucje semantyczne istniejce w sytuacji, w ktrej faktyczna wadza znajduje si w rku jednostki
lub grupy; oddaj one do wiernie totalitarn struktur wadzy i su jej petryfikacji.
Ze wzgldu na zakres regulacji konstytucje dzieli si na:
1)
2)
Ze wzgldu na tryb zmiany Konstytucji determinujcy ich moc prawn wyrnia si:
1) konstytucje sztywne, ktre mog by zmieniane tylko w szczeglnym trybie, trudniejszym ni w
przypadku jakichkolwiek innych aktw prawnych, a zwaszcza ustaw zwykych; maj wic one najwysz
moc prawn;
2)
1) konstytucje zamknite normujce wszystkie podstawowe zagadnienia ustroju pastwa;
2) konstytucje otwarte normujce tylko zasady ustroju pastwa; konkretn tre otrzymuj one albo w
drodze wykadni sdowej, albo w praktyce ich stosowania przez organy pastwowe.
Mnogo tych terminw i klasyfikacji czyni koniecznym znalezienie takich elementw pojcia Konstytucji,
ktre byyby w miar powszechnie akceptowane i pozwoliy odrni j od innych aktw prawnych. Jednym z
nich jest najwysza moc prawna Konstytucji, gdy tylko to gwarantuje materialn i formaln koherencj
caego porzdku prawnego z wartociami i zasadami, ktre (konstytucja przyp. aut.) ucielenia1. Drugim
jest moliwie pena regulacja caego ustroju pastwowego, gdy w przeciwnym razie Konstytucja nie jest w
stanie wypenia roli aktu o podstawowym dla pastwa znaczeniu i dla dziedzin nieobjtych jej regulacj
naleaoby tworzy inne, rwnie podstawowe akty. Biorc pod uwag te zaoenia, mona stwierdzi, e
Konstytucja to akt prawny o najwyszej mocy prawnej w pastwie, co wyraa si w szczeglnym trybie jego
uchwalania i zmiany oraz w nazwie, okrelajcy zasady ustroju pastwa, suwerena i sposoby sprawowania
przez niego wadzy, podstawowe prawa, wolnoci i obowizki jednostki oraz zawierajcy postanowienia
dotyczce trybu zmiany swoich norm.
II. Geneza Konstytucji pisanej i jej rozwjBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Uwagi oglneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
32
Ju w staroytnej Grecji spotykamy akty prawne o doniosym znaczeniu dla ustroju pastwa. W V w. p.n.e.
w niektrych pastwachmiastach istniay akty prawne stwarzajce podwaliny ich ustroju i znano pojcia
zasad regulujcych porzdek demokratyczny (eunomia) oraz zasad dotyczcych rwnoci i sprawiedliwoci
(isonomia). W redniowieczu take wystpuj akty zajmujce szczeglne miejsce w systemie rde wczesnego prawa. Tytuem przykadu mona wymieni Kart Krlestwa Leon z 1188 r., angielsk Magna
Charta Libertatum z 1215 r., wgiersk Zot Bull Andrzeja II z 1222 r., czy te pochodzcy z 1374 r.
przywilej koszycki w Polsce.
Mimo wikszego podobiestwa do Konstytucji, w zdefiniowanym wyej ujciu, nie byy Konstytucjami
rwnie pierwsze siedemnastowieczne Karty w pnocno-amerykaskich koloniach angielskich (np. New Jersey, Rhode-Island, Connecticut, Deleware, Maryland, Massachusetts). Z formalnego punktu widzenia
dokumenty te byy rzeczywicie aktami o podstawowym znaczeniu, a ich uchwalenie byo przynajmniej
czciowo rozstrzygniciem spoeczestwa zamieszkujcego kolonie. Jednak wszystkie rang najwyszego
prawa zastrzegay prawu angielskiemu, co oznaczao uznanie suwerennoci parlamentu angielskiego.
Powstanie wczesnych Konstytucji pod koniec XVIII w. i na pocztku XIX w. 1 stymulowane byo wieloma
czynnikami zarwno majcymi walor oglny, jak i tymi, ktrych znaczenie ograniczone byo tylko do poszczeglnych krajw. Nie chcc nadto rozszerza zakresu niniejszych rozwaa przedstawi tylko te pierwsze.
2. Uniwersalne czynniki warunkujce powstanie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
2.1. Szkoa prawa naturyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
33
Zakadaa ona, e naturalne prawa jednostki ograniczaj wadz pastwow. Ich naruszenie usprawiedliwia
wystpienie przeciwko wadzy. Prawa te powinny zosta przeto zebrane w jednym akcie, aby przypomina
rzdzcym o ograniczeniach ich wadzy. Idee te znale mona ju w Deklaracji Praw Wirginii z 1776 r., ktra
m.in. stanowia w 1:
2.2. Koncepcja umowy spoecznejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

33a
Wizaa si ona w pogldach jej twrcw z prawem natury. W ujciu J. Lockea umowa spoeczna suy
nie do wykazania, e spoeczestwo przekazao swoje wszystkie prawa naturalne wadcy lub innemu organowi
pastwowemu, ale przeciwnie dla udowodnienia, e rzd posiada jedynie wadz powierzon, delegowan,
ktrej celem jest ochrona i zabezpieczenie praw jednostki. Rzd jest zatem tylko wykonawc wyszego
porzdku moralnego. J. J. Rousseau w swoim ujciu umowy spoecznej odwouje si do obrazu idealnego
ustroju spoecznego, znajdujcego uzasadnienie w naturze czowieka. Jego konstrukcja odbiega od pojcia
dwustronnego kontraktu midzy spoeczestwem a wadc (ktre wystpuje w innych koncepcjach umowy
spoecznej). Sprowadza si ona do pactum unionis rwnoznacznego z poddaniem si woli powszechnej.
Upatrujc w umowie spoecznej podstaw organizacji spoeczestwa, usiowa on znale tak jej form,
ktra gwarantowaaby pene zachowanie praw naturalnych i pozwolia pogodzi przysugujc ludziom z
natury wolno z podporzdkowaniem innym ludziom, a wic z podporzdkowaniem wadzy najwyszej. W
tym miejscu warto te zwrci uwag na kalwisk koncepcj umowy midzy czonkami kongregacji jako
podstawy organizacji kocioa, co pniej zostao przetransponowane w Ameryce na organizacj pastwa i
dao pocztek idei, e pastwo powinno by te oparte na umowie 1.
2.3. Teoria podziau wadzyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
33b
Omwi j szerzej w dalszej czci rozwaa (por. Nb. 443458). Tutaj zasygnalizuj tylko, e miaa ona
znaczenie jako czynnik, stymulujcy powstanie Konstytucji. Naley tylko nadmieni, e wedug Monteskiusza
wolno jednostki przed ingerencjami wadzy pastwowej moliwa jest tylko w pastwie, w ktrym wadza
skoncentrowana dotychczas w rkach monarchy zostaje rozdzielona na trzy rodzaje, odpowiadajce gwnym
formom dziaania pastwa. Ide t wyraaa m.in. polska Konstytucja 3 Maja, stanowic:
2.4. Koncepcja suwerennoci luduBd! Nie mona odnale rda odwoania.
33c
W myl jej zaoe, wadza powinna by legitymizowana w dziaaniach ludu. Tworzenie Konstytucji
traktowano jako realizacj jego wadzy suwerennej. Samej Konstytucji za, jako aktowi wywodzcemu si od
ludu, przyznawano najwysz rang pord wszystkich aktw prawnych. Ten tok mylenia wyraa m.in.
Deklaracja Niepodlegoci Stanw Zjednoczonych goszca: prawem narodu zmieni form rzdu albo obali
i stworzy nowy rzd oraz polska Konstytucja 3 Maja, ktra stanowia, e wszelka wadza w spoecznoci
ludzkiej pocztek swj bierze z woli narodu.
2.5. RacjonalizmBd! Nie mona odnale rda odwoania.
33d
2.6. Liberalizm i egalitaryzmBd! Nie mona odnale rda odwoania.

33e
3. Czynniki warunkujce rozwj KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

34
W XVIII w. i na pocztku XIX w. wszystkie te czynniki przyczyniy si do powstania niewielu Konstytucji.
Z czasem nastpowao jednak stae rozprzestrzenianie si idei konstytucyjnych. U jego podstaw leao kilka
czynnikw warunkujcych rozwj Konstytucji:
3.1. Wojny napoleoskieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34a
Rozniosy one idee rewolucji francuskiej po Europie i przyczyniy si do przyjcia Konstytucji w wielu
pastwach znajdujcych si pod politycznymi wpywami Francji. Klska Napoleona okazaa si przesank
niewystarczajc dla przywrcenia ancien regimeu, cho zahamowaa proces upowszechniania si
Konstytucji. Nawet jednak i w tamtym okresie powstaway Konstytucje oktrojowane.
3.2. Rozwj kapitalizmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34b
Rozwj kapitalizmu powodowa rozpowszechnianie si idei liberalizmu stymulujcych takie przeobraenia
pastwa i prawa, ktre torowayby drog nowym stosunkom produkcji, zapewniay zniesienie krpujcych
gospodark przywilejw i wizw feudalnych, gwarantoway nietykalno wasnoci itp. Dla osignicia tych
celw korzystano z Konstytucji, widzc w ich uchwaleniu czsto warunek dokonania przemian politycznych i
spoecznych.
3.3. Wiosna LudwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34c
Wpyna na rozbudzenie aktywnoci spoecznej i na osabienie wielu monarchii absolutnych i ich
przeksztacenie si w monarchie konstytucyjne. Odywaj i na nowo znajduj wyraz w konstytucjach zasady demokracji, republiki, podziau wadzy,
rwnoci obywateli, powszechnoci praw wyborczych. W cigu kilku lat tego okresu otwieraj si znw sposobnoci do przeprowadzenia eksperymentw konstytucyjnych, np. powszechnych wyborw gowy pastwa 1.
3.4. Pozytywizm prawniczyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34d
rdami prawa byy wedug niego tylko oficjalne teksty prawne. Zakada moliwo derogacji norm
prawnych wycznie przez inne normy prawne i opowiada si za bezwzgldnym posuszestwem wobec
prawa stanowionego. Podnoszc znaczenie prawa pozytywnego, wpyn dodatnio na utrwalenie si
Konstytucji w kulturze politycznej i prawnej poszczeglnych spoeczestw.
3.5. Wzorce krajw demokratycznychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34e
3.6. Wpyw standardw prawa midzynarodowegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
34f
Dotyczy on zwaszcza praw jednostki i ich gwarantowania w prawie wewntrznym w stopniu
odpowiadajcym wymogom konwencji i innych aktw prawa midzynarodowego. Symptomatycznym
potwierdzeniem znaczenia tego czynnika jest np. przejmowanie postanowie Powszechnej Deklaracji Praw
Czowieka do wielu konstytucji nowo powstajcych pastw lub pastw, w ktrych zachodz zasadnicze
zmiany ustrojowe (np. w latach 19581972 w 25 krajach konstytucje nawizyway w sposb bezporedni do
Deklaracji2). Wpyw prawa midzynarodowego moemy rwnie zauway w przypadku obecnej Konstytucji
polskiej uwzgldniajcej w normach powiconych prawom jednostki standardy przez to prawo
sformuowane.
III. Cechy szczeglne KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

35
W definicji Konstytucji podkreliem dwie jej cechy, wyrniajce j w systemie prawnym kadego
pastwa i dajce obraz waciwoci charakterystycznych tylko dla niej. Obu tych cech cznie nie ma aden
inny akt prawny. Do cech tych nale:
1. Najwysza moc prawnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
36
Czsto myli si dwa pojcia: mocy prawnej i mocy obowizujcej. Moc prawna okrela wzajemny
stosunek midzy aktami prawnymi (oraz zawartymi w nich normami) i zazwyczaj czy si j z si
derogujc aktu, tzn. monoci zmiany przez niego innych aktw oraz odpornoci jego samego na zmian
przez inne akty. Moc obowizujca wyraa stosunek aktu prawnego (zawartych w nim norm) do jego
adresatw. Moc obowizujca wszystkich aktw jest taka sama.
1.1. Nadrzdna pozycja Konstytucji w systemie rde prawaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
37
Oznacza:
(...) my Nard Polski (...) ustanawiamy Konstytucj Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla pastwa
oraz na jej art. 8 ust. 1: Konstytucja jest najwyszym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Wynika ona rwnie z zasady suwerennoci narodu (art. 4 ust. 1). Ju w dyskusji w Zgromadzeniu
Narodowym, poprzedzajcej uchwalenie Konstytucji RP wskazywano zreszt wyranie, e najwysza moc
prawna Konstytucji jest cile zwizana z suwerennoci, niepodlegoci Polski1.
W
Nie mona w tym miejscu nie nadmieni, e o nadrzdnoci Konstytucji trudno mwi w niewaciwie
funkcjonujcym systemie prawa, w ktrym o wszystkim decyduj nie normy prawne, ale praktyka dziaalnoci
organw pastwowych. J. Zakrzewska w odniesieniu do PRL zjawisko takie nazywa degradacj prawa
zawartego w konstytucyjnym tekcie, gdy obywatelom wadza pozwalaa na mniej lub wicej, ale nawet
jeeli pozwalaa na wicej lub duo, nie miao to nic wsplnego z rzdami prawa, jako e to nie przepis prawa
decydowa w praktyce o tym, co obywatelowi wolno2 .
3) Przysig na wierno Konstytucji skadan przez piastunw naczelnych organw pastwowych.
Tytuem przykadu mona wskaza sformuowan w art. 130 obowizujcej Konstytucji RP rot przysigi
prezydenckiej:
Obejmujc z woli Narodu urzd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uroczycie przysigam, e dochowam
wiernoci postanowieniom Konstytucji (...).
1.2. Uchwalanie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

38
Nadrzdna pozycja Konstytucji w systemie rde prawa implikuje szczeglny tryb jej uchwalania, rny
od wszystkich innych aktw normatywnych. Jest on zwizany z okreleniem podmiotu, do ktrego naley
wadza najwysza w pastwie oraz z ustaleniem form, w jakich wadz t on sprawuje. Historycznie
wyksztaciy si nastpujce typy uchwalania Konstytucji:
1) Konstytucja oktrojowana nadana przez monarch traktowanego jako podmiot wadzy. Przykadem
jest tu Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII z 1814 r., w ktrej preambule krl stwierdza:
Pomni jestemy tego, e cho caa wadza we Francji spoczywa w osobie Krla, to ju nasi poprzednicy nigdy nie
wtpili, e trzeba usprawnia jej wykonywanie, majc na uwadze nieustanne zmiany. (...) dziaajc z dobrej woli i
wykonujc swobodnie nasz wadz krlewsk, przyznajemy i nadajemy na zawsze naszym poddanym, w naszym i
naszych nastpcw imieniu, niniejsz Kart Konstytucyjn.
Konstytucje oktrojowane byy aktami charakterystycznymi dla konstytucjonalizmu europejskiego w XIX

w. i suyy wprowadzeniu w wielu pastwach monarchii konstytucyjnej. Obecnie ten sposb nadawania
Konstytucji nie wystpuje.
2) Uchwalanie Konstytucji przez lud (nard) jako podmiot wadzy. Moe ono przybra dwojak form:
a) Referendum konstytucyjne.
do jej adresatw nale naczelne organy pastwowe i brak jest niekiedy sankcji w przypadku stwierdzenia,
e zamay one jej postanowienia. Nawet orzeczenia sdu konstytucyjnego, jeeli istnieje on w danym
pastwie, pozbawione s sankcji i na dobr spraw wszystko zaley od tego, czy okrelony naczelny organ
pastwowy zechce mu si podporzdkowa;
poszanowania norm Konstytucji nie mona wymusi tylko rodkami przymusu. Trudno zakada
wprowadzenie i utrzymanie systemu gwarantujcego wolno jednostki i demokracj, ktry opieraby si
tylko na przemocy. Tak wic nard (lud) przestrzega bdzie tylko Konstytucji adekwatnej do stanu swojej
wiadomoci i opierajcej si na uznawanych przez siebie wartociach;
Idea uchwalania konstytucji w referendum znajdowaa i znajduje przeciwnikw. Nie sposb przedstawi tu
wszystkich podnoszonych przez nich argumentw, tym bardziej e niektre dotycz w ogle instytucji referendum, a nie tylko referendum konstytucyjnego (omawiam je w punkcie powiconym referendum jako
formie demokracji bezporedniej por. Nb. 254). Tytuem przykadu odnoszcego si wprost do referendum
konstytucyjnego w europejskich krajach postkomunistycznych przytocz wypowied S. T. Holmesa:
Referendum daje wyraz, cakiem zreszt rozsdnemu przekonaniu, e decyzji o podstawowym znaczeniu nie powinno
pozostawia si politykom. Ale zasada taka okazuje si mniej demokratyczna, ni si to na pierwszy rzut oka wydaje.
Legitymizacja parlamentw wschodnioeuropejskich bywa poddawana w wtpliwo, a wic akcentowanie instytucji
referendum moe okaza si ow przysowiow kropl, ktra przepenia czar. Parlament, ktry nie rozstrzyga
samodzielnie podstawowych problemw stojcych przed spoeczestwem, a pozostawia je do rozwizania w drodze
referendum, traci roszczenie do wystpowania jako kierowniczy organ pastwa2.
Poza tym istnieje niebezpieczestwo przeksztacenia referendum konstytucyjnego w swoisty plebiscyt

popularnoci koalicji rzdzcej.
Nie zwaajc jednak na te gosy w praktyce ustrojowej coraz wicej pastw przyjmuje wspczenie zasad
uchwalania Konstytucji w referendum (np. Szwajcaria, Austria). Pierwsz tak konstytucj bya Konstytucja
francuska z 1793 r. (tzw. Konstytucja Jakobiska).
Referendum konstytucyjne moe by poprzedzone powierzeniem opracowania Konstytucji specjalnie w
tym celu demokratycznie wyonionemu organowi (konwent) lub parlamentowi dziaajcemu jednak w
szczeglnym trybie (to rozwizanie przyjto np. w Polsce przy uchwalaniu Konstytucji z 1997 r.). Jednak jak
wykazuj dowiadczenia historyczne demokratyczna legitymacja takiego organu nie jest warunkiem sine qua
non przeprowadzenia referendum konstytucyjnego. wiadcz o tym choby plebiscyty Napoleona I i
Napoleona III czy te udzia si zbrojnych w przygotowaniu Konstytucji Turcji z 1982 r. W tym wypadku
referendum konstytucyjne udziela ex post legitymacji demokratycznej podmiotowi, ktry przygotowa
Konstytucj. Bez wzgldu na to, w jaki sposb powsta taki podmiot, powinien on zapewni narodowi
(ludowi) swobod wyraania pogldw i wpyw nie tylko na koncepcj i zasady Konstytucji, ale rwnie i na
poszczeglne jej postanowienia. Chodzi o to, aby nard (lud) by ustrojodawc nie tylko w sensie
podmiotowym, ale i przedmiotowym. Referendum konstytucyjne nie moe mie jedynie charakteru jak
okreli referendum konstytucyjne w NRD w 1968 r. E. G. Mhrenholz plebiscytarno-autorytarnego, gdy
wtedy mona mwi nie o podejmowaniu rozstrzygni ustrojowych, ale o aklamacji decyzji wczeniej
podjtych przez autorytarn lub totalitarn wadz3. Rzeczywisty wpyw narodu (ludu) na ksztat Konstytucji
ma zapewni publiczna debata na temat jej zasad i rozwiza oraz jawno prac zwizanych z jej
przygotowaniem w organie opracowujcym jej projekt, a take moliwo zgaszania przez obywateli lub ich
grupy wasnych wnioskw i propozycji;
b) Uchwalenie Konstytucji przez przedstawicieli wybranych przez nard (lud).
Przykad: I tak Konstytucj Stanw Zjednoczonych najpierw przyja Konwencja Konstytucyjna, a

nastpnie zatwierdziy j legislatury stanowe, polska Konstytucja 3 Maja zostaa uchwalona przez Sejm
Wielki, w skad ktrego wchodzili posowie w podwjnej liczbie, Konstytucja Pruska z 1850 r. powstaa w
wyniku umowy midzy krlem a parlamentem, Konstytucja IV Republiki we Francji zostaa uchwalona i
opracowana przez konstytuant, a nastpnie zatwierdzona przez lud w referendum, polska Konstytucja
Marcowa z 1921 r. zostaa uchwalona przez parlament bdcy rwnoczenie konstytuant (wiadczya nawet o
tym jego nazwa Sejm Ustawodawczy).
39
Wejcie w ycie Konstytucji i nabycie przez ni mocy obowizujcej jest istotnym zagadnieniem
wicym si z jej uchwaleniem. Moment ten bywa rnie okrelany przez ustrojodawc, co wie si
niekiedy z trybem jej uchwalenia. Spotyka si nastpujce rozwizania w tym zakresie:
1. Jak wikszo aktw prawnych, Konstytucja moe zacz obowizywa po jej uchwaleniu i ogoszeniu w
oficjalnym pastwowym organie publikacyjnym. Z takim sposobem spotykamy si w wikszoci pastw.
Rozwizanie takie przewidywaa np. polska Konstytucja z 1935 r. w art. 81 ust. 1.
2.
3.
4.
Wejcie w ycie Konstytucji moe by uregulowane w samej Konstytucji (np. art. 243 obecnej Konstytucji
polskiej) lub w specjalnie w tym celu wydanej ustawie konstytucyjnej (np. ustawa konstytucyjna zawierajca
przepisy wprowadzajce Konstytucj PRL z 1952 r.), albo te konstytucja formuuje jedynie pewne zaoenia
oglne, a szczegy okrelone zostaj w ustawach zwykych (przykadem tego rozwizania jest cytowany ju
art. 126 Konstytucji Marcowej).
1.3. Zmiana KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1.3.1. Pojcie zmiany KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
40
Ju w pocztkowej fazie konstytucjonalizmu E. Sieyes odrnia uchwalenie Konstytucji od jej zmiany i
twierdzi, e stosownie do tego powinno si powierzy obie te kompetencje odmiennym podmiotom.
Wyczn kompetencj uchwalania Konstytucji mia mie wedug niego podmiot okrelany mianem pouvoir
constituant, ktry utosamia z narodem. Do zmiany Konstytucji i do uchwalania ustaw zwykych byby za
uprawniony inny podmiot, nazwany pouvoir constitutes, ktrym moe by wskazany w Konstytucji organ
pastwowy np. parlament.
W pniejszych latach w nauce prawa konstytucyjnego wielu krajw, zwaszcza Europy kontynentalnej
(np. Niemcy, Francja), rozwijano te idee. Skonstruowano (G. Burdeau) pojcie ustrojodawcy (pouvoir
constituant originaire), ktry uchwalajc now konstytucj nie jest ni sam zwizany. Wie ni natomiast
wszystkie wadze powoane przez siebie do ycia, wcznie z t, ktra moe zmienia Konstytucj (tzn.
pouvoir constituant institute lub inaczej pouvoir constituant constitute), ale tylko w trybie przewidzianym
przez ustrojodawc.
Wspczenie w nauce prawa w miar jednolicie przez pojcie zmiany Konstytucji rozumie si uchylenie
lub nadanie odmiennej ni dotychczas obowizujcej treci wszystkim lub tylko niektrym postanowieniom
Konstytucji, a take wydanie nowych norm konstytucyjnych w przewidzianym dla zmiany konstytucji trybie.
Brak jest natomiast zgodnoci stanowisk podczas omawiania zmian konstytucyjnych i dokonywania ich
klasyfikacji. S autorzy uywajcy jednego, oglnego okrelenia np. zmiana, rewizja, reforma Konstytucji.
Wikszo stara si jednak zaproponowa jak typologi zmian. Najczciej odrnia si zmian cakowit
od czciowej, ale obu tym terminom rni autorzy nadaj rn tre.
1.3.2. Zmiana cakowitaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
41
Niektrzy autorzy uwaaj, e jest ona rwnoznaczna tylko uchwaleniu nowej Konstytucji zastpujcej
dotychczas obowizujc2. Uwaam jednak, e w jej ramach naley wyodrbni dwa rodzaje:
1) zmian formaln polegajc na uchwaleniu cakiem nowego aktu (np. zastpienie Konstytucji Marcowej z
1921 r. Konstytucj Kwietniow z 1935 r.);
2) zmian materialn polegajc na zmianie jej zasad naczelnych, zastpieniu dotychczas obowizujcych,
najbardziej istotnych postanowie Konstytucji nowymi i w nastpstwie tego powodujc zmian charakteru
pastwa, bez uchwalania nowego aktu w miejsce dotychczasowego (np. zmiana Konstytucji RP z
29.12.1989 r.).
Zakres zmiany cakowitej w praktyce ustrojowej pastw demokratycznych, a take wedug przewaajcej
opinii przedstawicieli naukiprawa konstytucyjnego nie jest ograniczony. Zwizane jest to z pozycj podmiotu,
ktry j dokonuje. Wystpoway wprawdzie w historii Konstytucje niedopuszczajce w ogle ewentualnoci
cakowitej ich zmiany i zezwalajce jedynie na ograniczone zmiany czciowe, ale te ich zastrzeenia nie byy
respektowane w praktyce.
Przykad:
W doktrynie postulowano rwnie poddanie ustrojodawcy pewnym ograniczeniom. Formuowano tu rne

czynniki, zasady itp. (byy one najczciej takie same, jak w przypadku wymienionych niej, w rozwaaniach
powiconych zakresowi czciowej zmiany konstytucji (por. Nb. 44).
Do dokonania zmiany cakowitej upowaniony jest z reguy ten sam podmiot, ktry uchwali Konstytucj,
ale mog wystpowa te i inne rozwizania. Przykadem jest obowizujca Konstytucja RP, ktra zostaa
uchwalona najpierw przez Zgromadzenie Narodowe, a pniej zatwierdzona w referendum, ale ktra ju dla
swojej zmiany nie wymaga przeprowadzenia obligatoryjnego referendum. Pisz o tym niej (por. Nb. 47).
Z problemem granic cakowitej zmiany konstytucji nie mona myli jej uwarunkowa. Podmiot
uchwalajcy tak zmian opiera si na pewnych zastanych pojciach, uznawanych spoecznie zasadach i
wartociach oraz na tradycji. Trudno jednak wyprowadzi z tego konkretne ograniczenia bezporednio go
wice.
1.3.3. Zmiana czciowa (nowelizacja)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
42
Niejednolite jest stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego w przypadku pojmowania zmian
czciowych Konstytucji. W wietle uwag dotyczcych zmiany cakowitej mona stwierdzi, e zmiana
czciowa to tylko taka zmiana tekstu Konstytucji, ktra nie obejmuje jej zasad naczelnych. Autorzy
niezwracajcy uwagi na zakres wprowadzanych zmian i ich charakter utosamiajcy zmiany cakowitej tylko z
ich ujciem formalnym traktuj zmiany czciowe jako uzupenienie Konstytucji nowymi postanowieniami
lub uchylanie jej dotychczas obowizujcych postanowie bd te nadawanie im innej treci 1. W efekcie
nawet zmiana uznana materialnie za cakowit byaby tu jedynie czciow. Inni autorzy widz problem
zmian czciowych szerzej. Wskazuj, e istniej sytuacje, w ktrych tekst Konstytucji nie ulega zmianom, ale
z zachowaniem niektrych, bd nawet wszystkich, wymogw proceduralnych przewidzianych dla jej zmiany,
uchwalane zostaj ustawy zwyke w istocie j zmieniajce lub uzupeniajce. W polskiej nauce prawa konstytucyjnego w okresie PRL okrelano to mianem faktycznych zmian ustrojowych, tzn. dokonywanych poza
tekstem konstytucji w drodze ustaw zwykych (...) W sensie formalnoprawnym zmiany te nie pozostaj w
sprzecznoci z konkretnymi przepisami konstytucji. Nie s te jednak prostym rozwiniciem jej ustale.
Uzupeniaj one natomiast i w tym sensie take modyfikuj jej rozwizania, wprowadzajc do systemu
ustrojowego istotne nowe elementy2. Dla postpowania takiego brak byo podstawy w wczesnej Konstytucji
PRL. Nie mona wszak zapomina, e przez wikszo lat istnienia PRL Sejm uchwala ustawy jednomylnie,
nawet bez gosu wstrzymujcego, a wic w rzeczywistoci wikszoci wystarczajc do zmiany Konstytucji.
Dosadniej zjawisko takie nazywaj Niemcy jako przeamanie konstytucji (Verfassungsdurchbrechung3).
Naley przy tym zaznaczy, e art. 76 tzw. Konstytucji Weimarskiej z 1919 r. dopuszcza nawet uchwalenie
ustawy zwykej sprzecznej z Konstytucj, ale wikszoci odpowiedni dla zmiany Konstytucji. Sytuacja bya
tu wic inna ni w okresie PRL. Moim zdaniem, brak wyranych postanowie konstytucyjnych zezwalajcych
na faktycznezmiany ustrojowe czyni je niemoliwymi do zaakceptowania. Uznanie nadrzdnej pozycji
Konstytucji w systemie rde prawa oznacza, e w procesie ustawodawczym parlament nie moe jej
naruszy w adnych okolicznociach, gdy w warunkach prawidowo funkcjonujcego systemu
demokratycznego nie mog z natury swej powsta okolicznoci (wewntrzne) wymuszajce amanie regu
konstytucjonalizmu4. Przyjcie przeciwnego stanowiska oznaczaoby w praktyce zgod na powstanie norm o charakterze konstytucyjnym poza Konstytucj, w ustawach zwykych. Utrudnioby to, a
niekiedy wrcz uniemoliwio ustalenie waciwej treci Konstytucji i negatywnie wpyno na jej
spoeczny odbir.
Niektrzy autorzy, nieakceptujcy przedstawionego wyej podziau, tworz wasne klasyfikacje. Nie s one
jednak akceptowane w stopniu rwnie szerokim, jak podzia na zmiany cakowite i czciowe.
Zmianami Konstytucji nie s, gdy nie wchodz w zakres przedstawionego wyej pojcia zmian
Konstytucji: zmiana znaczenia wykadni konstytucji dokonana przez upowaniony do tego organ oraz
faktyczne, sprzeczne z prawem naruszenie Konstytucji przez organ j stosujcy (np. pozostawienie przez Sejm
bez rozpatrzenia uchway Senatu wprowadzajcej poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm zagadnienie
to omawiam w punkcie powiconym poprawkom Senatu, por. Nb. 147 i nast.).
43
Zakres zmiany czciowej
Przykad:
Powstaje wic pytanie, czy zasad tych nie mona zmieni nawet przy cakowitej zmianie Konstytucji, czy
te celem ustrojodawcy byo ograniczenie zakresu zmian czciowych. Skoro przyjmie si koncepcj pouvoir
constituant originaire i wynikajc z niej zasad niezwizania ustrojodawcy pierwotnego nawet tworzonym
przez siebie prawem, to wwczas odpowied na to pytanie jest oczywista. Dlatego te w nauce prawa
konstytucyjnego tego typu postanowienia okrela si czsto mianem relatywnie niezmiennych, tzn.
niepodlegajcych zmianom jedynie w ramach czciowej zmiany Konstytucji. Gdy brak jest takich norm naley przyj, e zmiana czciowa nie jest ograniczona co do swojego zakresu. Nie mona, jak to czyniono np.
w okresie PRL, nawet w braku odpowiednich postanowie konstytucyjnych twierdzi, e pewne zasady s
relatywnie niezmienne1. Wbrew woli ustrojodawcy tworzy si w ten sposb odrbn grup norm
konstytucyjnych. Kady interpretator konstytucji moe wwczas dowolnie j okrela, zalenie od przyjtych
przez siebie kryteriw.
W przypadku braku klauzul relatywnie niezmiennych w konstytucji istnienie granic zmiany czciowej
budzi spr w doktrynie prawa konstytucyjnego. Wyodrbniy si w niej dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno
nie uznaje jakichkolwiek ogranicze. Najbardziej reprezentatywne dla niego byy pogldy szkoy
pozytywistycznej. Jej zwolennicy wychodzili z zaoenia, e zarwno Konstytucja, jak i ustawy zwyke s
wyrazem woli suwerena i podlegaj zmianom stosownie do tej woli. Konstytucja nie jest mistyczn wadz
stojc ponad pastwem, lecz podobnie jak kada ustawa stanowi akt woli pastwa i moe by zawsze
zgodnie z wol pastwa zmieniana1.
1.3.4. Tryb zmianyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

44
Niektre Konstytucje przewiduj dwa tryby zmiany, w zalenoci od tego, czy chodzi o zmian cakowit,
czy czciow. Z reguy dla dokonania tej pierwszej potrzebne jest przeprowadzenie referendum, a tej drugiej
dokona moe parlament, ale w trybie szczeglnym. Polega ona, na wprowadzeniu wyszego quorum i innych
wikszoci, ni w przypadku ustaw zwykych. Przykadem jest Konstytucja Austrii z 1920 r. w ujciu z 1929
r. (art. 44 ust. 1 i 3).
Wiele Konstytucji nie odrnia zmiany cakowitej od czciowej i przekazuje kompetencj zmiany
Konstytucji parlamentowi, dziaajcemu jednak w trybie innym, trudniejszym ni w przypadku uchwalania
ustaw zwykych. Z reguy przejawia si to w okreleniu wikszego quorum i przyjciu zasady uchwalania
zmiany Konstytucji wikszoci kwalifikowan, a nie zwyk, jak w przypadku ustaw. Wymogi te zapewni
maj udzia opozycji w pracach ustrojodawczych i zagwarantowa, e zmiana Konstytucji opiera si bdzie
na konsensusie spoecznym. Nie zawsze jednak tak si dzieje i czasami niewielka rnica ilociowa w
przepisach regulujcych gosowanie nad projektami zmian Konstytucji w stosunku do ustawy zwykej
pozbawiona jest praktycznie znaczenia (np. w okresie PRL). Z drugiej strony tryb zmiany Konstytucji bywa
niekiedy tak skomplikowany, e w praktyce niemal uniemoliwia jakkolwiek jej zmian (np. art. 138
Konstytucji Woch z 1947 r.). S take, niezwykle rzadkie, Konstytucje przewidujce dla poszczeglnych
rodzajw postanowie rne typy ich zmian. Nie chodzi tu przy tym o odrnienie zmiany cakowitej od
czciowej, czy te o wyodrbnienie norm relatywnie niezmiennych.
Przykad: Przykadem jest Konstytucja Indii z 1949 r. zawierajca trzy kategorie norm i przewidujca dla kadej z
nich inny tryb zmian.
45
Konstytucja RP
Jeeli zmiana Konstytucji dotyczy przepisw Rozdziaw I, II lub XII, podmioty, ktrym przysuguje
prawo inicjatywy zmiany Konstytucji mog da w terminie 45 dni od uchwalenia ustawy przez Senat
przeprowadzenia referendum zatwierdzajcego (pisz o nim szerzej w punkcie powiconym tej formie
demokracji bezporedniej; por. Nb. 254). Z wnioskiem w tej sprawie zwracaj si do Marszaka Sejmu, ktry
zarzdza niezwocznie przeprowadzenie referendum w cigu 60 dni od zoenia wniosku. W przypadku
skorzystania z referendum zmiana Konstytucji zostaje przyjta, jeeli opowie si za ni wikszo
gosujcych.
Po uchwaleniu zmiany Konstytucji przez parlament lub po jej zatwierdzeniu w referendum Marszaek
Sejmu przedstawia Prezydentowi RP uchwalon ustaw do podpisu. Prezydent ma na dokonanie tej czynnoci
21 dni od dnia przedstawienia mu ustawy do podpisu. Konstytucja nie przewiduje moliwoci odmwienia
przez niego podpisu i przekazania aktu zmieniajcego Konstytucj do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, e
nie istnieje w tym przypadku kompetencja do wystpienia z wetem prezydenckim. Po podpisaniu zmiany
Konstytucji Prezydent zarzdza jej ogoszenie w Dzienniku Ustaw.
1.3.5. Metody techniczno-legislacyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
46
W przypadku formalnej zmiany cakowitej oczywista jest jedyna moliwa do zastosowania metoda
zastpienie dotychczasowego tekstu Konstytucji nowym. W przypadku za materialnej zmiany cakowitej
oraz zmian czciowych wyrni mona dwie metody. Pierwsza z nich polega na zachowaniu odrbnoci
zmian, ktre stanowic uzupenienie Konstytucji wystpuj oddzielnie, albo dodane do jej tekstu (np. tzw.
poprawki do Konstytucji Stanw Zjednoczonych z 1787 r.), albo w innych aktach prawnych (np. w Austrii
postanowienia o randze konstytucyjnej umieszcza si w ustawach zwykych). Druga metoda, stosowana
m.in. w Polsce, polega na bezporedniej zmianie treci samej Konstytucji, tzn. zastpieniu uchylonych lub
zmienionych postanowie nowymi, bd wprowadzeniu nowych postanowie uzupeniajcych Konstytucj
wprost do jej tekstu.
1.4. Zasada stabilnoci Konstytucji a zmiany KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
47
Konstytucja jako podstawa ustroju pastwa i tworzonego w nim prawa powinna by stabilna. Uchwalenie
nowej Konstytucji czy te cakowita zmiana obowizujcej wi si zwykle z nadzwyczajnymi wydarzeniami
w historii danego pastwa. Konstytucja stanowi w ten sposb oparcie dla dziaa dugofalowych i zyskuje
zaufanie obywateli. Nie oznacza to jednak, e zasada stabilnoci implikuje jej niezmienno i nakazuje
przestrzeganie jej postanowie, nawet gdy straciy swoje znaczenie, a ich dalsze utrzymywanie grozi
stagnacj, gdy staj si hamulcem procesw spoecznych albo te nie s w stanie nimi kierowa. Jak susznie
zauway Z. Radwaski:
Zdawali sobie z tego spraw twrcy pierwszych Konstytucji. Niektrzy z nich przewidywali nawet sztywne
terminy, w ktrych naleao ocenia przydatno Konstytucji do otaczajcej j rzeczywistoci.
Przykad:
Obecnie ustrojodawcy nie dostrzegaj potrzeby precyzyjnego okrelania terminu dyskusji nad zmian Konstytucji, czy
te wprowadzenia okresu, w ktrym nie mona jej rewidowa. Konstytucje milczco zakadaj jak najdusze swoje
obowizywanie. Do wyjtkw nale Konstytucje wskazujce na zdarzenie, od ktrego uzaleniaj utrat mocy
obowizujcej.
Przykad:
Warto tutaj doda, e zmiana Konstytucji nie moe by sztuk dla sztuki. Powinna nastpi dopiero wtedy, gdy istnieje
wiadomo celu, ktremu ma suy i celu tego nie da si osign w drodze realizacji, interpretacji dotychczasowych
postanowie Konstytucji lub gdy cel ten z nimi wyranie koliduje.
Czstotliwo zmian Konstytucji zarwno cakowitych, jak i czciowych jest w poszczeglnych

krajach zrnicowana i zaley od wielu czynnikw. Nieatwo wskaza oglne prawidowoci kierujce tym
procesem. Zbyt du rol odgrywa tu specyfika praktyki ustrojowej poszczeglnych pastw. Problem ten nie
jest jeszcze w wystarczajcym stopniu zbadany w nauce prawa konstytucyjnego. Mona jednak pokusi si o
wysunicie kilku tez:
1) Czstotliwo zmian Konstytucji zaley od zakresu jej regulacji. Im jest on wszy, tym trwalsza
Konstytucja. Przykadem potwierdzajcym t tez moe by Konstytucja Stanw Zjednoczonych z 1787 r.
Konstytucja jest trudniej zmienialna ni ustawy i akty podustawowe. Dlatego przedmiotem jej regulacji
powinny by sprawy o duej wadze, a nie sprawy biece. Wystpowanie tych drugich implikuje wanie
czste zmiany Konstytucji. Ograniczenie materii regulowanych przez Konstytucj nie moe by jednak zbyt
daleko posunite. Dzisiaj na pewno nie byoby wystarczajce minimum okrelone w art. 16 francuskiej Deklaracji Praw Czowieka i Obywatela z 1789 r. stanowicym, e Konstytucja powinna gwarantowa prawa
jednostki i podzia wadz;
2) Czstotliwo zmian Konstytucji zaley od stopnia oglnoci jej sformuowa. Im jest on wikszy, tym
zmiany s rzadsze. Tez t popiera ponownie przykad Konstytucji Stanw Zjednoczonych z 1787 r.
Cech kadej ustawy zasadniczej jest uywanie przez ni poj o duym stopniu abstrakcji, klauzul
generalnych itp., ktre s konkretyzowane w czasie jej stosowania. adna Konstytucja nie jest wolna od luk
czasami celowo stwarzanych po to, aby siy polityczne w pastwie, a take parlament i rzd jako organy
polityczne miay swobod rozwijania dziaalnoci1;
3)
4) Czstotliwo zmian Konstytucji zaley od stopnia, w jakim przystaje ona do rzeczywistoci. Im jest
on niszy, tym rzadziej jest zmieniana Konstytucja. Nie chodzi tu o to, aby Konstytucja opisywaa
rzeczywisto, gdy wwczas petryfikujc j stawaaby si hamulcem jakichkolwiek przemian spoecznych,
politycznych, ekonomicznych itd. Chcc za nady za tymi przemianami, musiaaby z kolei by
permanentnie zmieniania i nieustannie rejestrowa nowe instytucje. Chodzi tu jednak o to, e Konstytucja w
ogle nieprzystajca do rzeczywistoci nie stanowi podstawy ustroju pastwowego, a jedynie swego rodzaju
ozdob. Tez t dobrze uzasadniaj dowiadczenia PRL.
5)
Dowiadczenia pastw demokratycznych pokazuj, e w okresach braku ostrych kryzysw zmiana

konstytucji i jej zakres pozostaje w praktyce pochodn decyzji politycznych podejmowanych przez partie
rzdzce dce do reformy istniejcych instytucji prawnych. One te przesdzaj o zakresie zmian, tzn. o
wyborze albo zmiany cakowitej, albo czciowej, albo te o wprowadzeniu reform w drodze uchwalania
ustaw zwykych rozwijajcych dotychczasowe postanowienia konstytucji.
Tytuem przykadu powoam nastpujc wypowied H. Schambecka dugoletniego austriackiego parlamentarzysty i
czoowego dziaacza jednej z waniejszych partii politycznych: (...) w Austrii w latach 19921999 mielimy koalicj SP
[partia socjaldemokratyczna przyp. aut.] i VP [partia ludowa o charakterze prawicowym przyp. aut.], ktre
dysponoway tzw. wikszoci konstytucyjn w Radzie Narodowej. Panowa nawet konsensus w ramach tej koalicji co do
reformy federacji (...). Reforma ta nie zostaa jednak przeprowadzona mimo tej parlamentarnej moliwoci i mimo tego, e
obiecano reform federacji w zwizku z przystpieniem Austrii do UE (...)! Gdy w tym czasie we wszystkich gremiach
naczelnych mojej partii (...) prosiem o gos, aby da przeprowadzenia reformy konstytucji mwiono mi: prosz nam
gowy nie zawraca, mamy inne problemy, a poza tym o 12.00 jest konferencja prasowa. Kada inna sprawa polityczna
bya waniejsza. (...) Jest to godne ubolewania zwaywszy na to, e wczeniej obiecao si co cakiem innego 1.
Sytuacja zmienia si diametralnie, gdy dochodzi do wydarze przeomowych w yciu politycznym,

spoecznym lub ekonomicznym. Prace nad zmianami konstytucyjnymi toczce si opieszale (i to nawet, gdy
zapowiadane byy w kampaniach wyborczych) ulegaj znacznemu przyspieszeniu;
6)
W istocie podobnie rzecz ma si z prawem midzynarodowym. Nie wystarczy oglny przepis art. 9
ustanawiajcy zasad przestrzegania przez RP prawa midzynarodowego. Bez trudu mona wskaza na takie
umowy, zawarte ju po uchwaleniu nowej Konstytucji, ktre wymagaj jej zmiany. Egzemplifikacj moe tu
by Statut Midzynarodowego Trybunau Karnego2.
1.5. Szczeglna nazwa KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

48
Z zasady nadrzdnoci Konstytucji w systemie rde prawa wynika, e aden inny akt prawny w
pastwie nie powinien mie takiej samej nazwy jak Konstytucja. Jej nazwa musi by szczeglna,
indywidualna. Osiga si to za pomoc rnych terminw. Do najczstszych naley oczywicie
konstytucja, ale take i ustawa zasadnicza. Oprcz tego spotyka si: kart konstytucyjn,
ustaw rzdow.
Nie jest Konstytucj akt prawny, nawet przyjty w trybie przewidzianym dla uchwalenia
Konstytucji, jeli jego nazwa nie spenia tego wymogu i nie wskazuje, e chodzi tu Konstytucj. Wag
tego problemu uzmysawia dyskusja dotyczca legalnoci polskiej Konstytucji z 1935 r.
2. Tre KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
49
3. Forma i systematyka KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

50
Brak jest innych poza form pisemn standardw dotyczcych formy Konstytucji. W ponaddwustuletniej
jej historii byy konstytucje pisane tekstem cigym i niepodzielone na adne czci (np. Konstytucja Wirginii
z 1776 r.), Konstytucje podzielone tylko na rozdziay (np. Konstytucja 3 Maja) oraz konstytucje o bardziej
rozwinitej systematyce. Systematyka Konstytucji to wewntrzny sposb uporzdkowania jej treci
dokonany poprzez podzia na czci oraz przepisy. Wyrnia si systematyk ogln, tzn. oglny ukad
duych czci skadowych Konstytucji (rozdziay, dziay, tytuy itp.) oraz systematyk szczegow, tzn.
podzia tych czci na poszczeglne przepisy oraz podzia tych przepisw na mniejsze jednostki strukturalne.
Odmiennoci wystpujce midzy wewntrznym ukadem treci poszczeglnych konstytucji wskazuj na

dawanie przez ustrojodawcw pierwszestwa rnym koncepcjom ideologicznym, filozoficznym i
politycznym. Tytuem przykadu wystarczy porwna ze sob konstytucje polskie z 1952 i 1997 r.
W systematyce szczegowej nie wystpuj z reguy midzy poszczeglnymi konstytucjami zasadnicze
rnice. Dzieje si tak dlatego, e zaoenia techniczno-legislacyjne lece u ich podstaw s z reguy wolne od
wpyww ideologii czy polityki i s w wielu krajach podobne do siebie.
Rna jest liczba przepisw, ktre zawieraj konstytucje.
Konstytucja moe by jednym aktem, ale skada si te moe z kilku aktw (np. Konstytucja polska po
uchwaleniu tzw. Maej Konstytucji w 1992 r.).
IV. Funkcje KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

51
W nauce prawa konstytucyjnego spotyka si z rne okrelenia tego terminu. Przyjmuj, e funkcja
Konstytucji oznacza zesp skutkw spoecznych, jakie stale w danej spoecznoci, w odniesieniu do
okrelonej sfery rzeczywistoci wywoywane s istnieniem Konstytucji. Inaczej mwic, chodzi tu o rol
odgrywan przez Konstytucj w rzeczywistoci spoeczno-politycznej pastwa. Zagadnienie to ma due
znaczenie praktyczne. Badajc funkcje wypeniane przez Konstytucj, mona rwnoczenie stwierdzi zakres,
w jakim oddziaywuje ona na cay system prawny i na rne elementy ycia spoeczestwa. W oparciu o
wyniki takich bada nauka prawa konstytucyjnego moe sformuowa take postulaty na przyszo
wskazujc podane, jej zdaniem, nowe funkcje, ktrych obowizujca Konstytucja nie jest w stanie wypeni.
Jest to szczeglnie wane w pastwach przechodzcych okres transformacji ustrojowej. Susznie, w
odniesieniu do pastw byego realnego socjalizmu, zauway w tym kontekcie A. Baaban:
Funkcje wypeniane przez konstytucje zmieniay si w cigu ponad dwch stuleci, ktre miny od
uchwalenia pierwszej z nich. Dziao si tak dlatego, e zmieniay si warunki spoeczne, czy szerzej
cywilizacyjne w jakich przyszo istnie konstytucjom. Pocztkowo suyy one wskazaniu granic aktywnoci
pastwa i zapewnieniu sfery swobody jednostce. Liberalny model pastwa nie by jednak w stanie
zaspokoi wielu oczekiwa spoecznych. Z czasem rs zakres zada pastwa, zmieniay si instrumenty
kierowania przeze procesami spoecznymi. Dysponowao ono ju nie tylko zakazami i nakazami, ale
coraz czciej korzystao z subwencji, podejmowao dziaania informacyjne, owiatowe itp. Konstytucje
musiay by w stanie sprosta rwnie wyzwaniom XX w. i powstaniu nowego modelu tzw. pastwa
dobrobytu. Pojawiay si nowe podmioty spoeczne, ktre uzyskiway wpyw na relacj midzy zbiorowym podmiotem suwerennoci a wadz publiczn i byy stopniowo obejmowane regulacj
konstytucyjn (np. partie polityczne).
Wszystko to powodowao nie tylko przeobraenia w dziedzinie funkcji wypenianych przez konstytucje w
poszczeglnych okresach historycznych, ale utrudniao przyjcie jednej, powszechnie akceptowanej klasyfikacji tych funkcji. Wielu autorw tworzyo wasne klasyfikacje, czsto odzwierciedlajce specyfik
rozwoju konstytucji ich kraju. Niekiedy uycie tych samych nazw funkcji nie oznaczao przydania im tej
samej treci, a nieraz byo odwrotnie pojcia odmienne oznaczay zasadniczo to samo. Osobnym
zagadnieniem s ponadto prby tworzenia hierarchii funkcji Konstytucji i uznawania niektrych z nich za
waniejsze od innych. Mimo tych rozbienoci zauway mona powtarzanie si pewnych funkcji Konstytucji
w wikszoci wystpujcych w literaturze prawniczej typologii. Do funkcji tych nale:
1. Funkcja prawnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
52
Polega ona na moliwoci penienia przez Konstytucj roli aktu prawnego w zakresie stosunkw
politycznych, spoecznych i gospodarczych, ktre s przez ni regulowane. Ksztatuje ona w ten sposb
otaczajc j rzeczywisto i zapobiega chaosowi prawnemu, stajc si lex fundamentalis caego systemu
prawnego, a wic take i rnych podsystemw normatywnych istniejcych w pastwie. Stwierdzenie o
jurydycznoci Konstytucji sprowadza si zazwyczaj do uznania konsekwencji wypywajcych z roli, jak
odgrywa ona w systemie rde prawa. Std wynika m.in. wystpujce rwnie obecnie w Polsce
zaoenie bezporedniego obowizywania jej norm, przyjcie pozaparlamentarnego systemu kontroli
konstytucyjnoci ustaw i innych aktw prawnych oraz ustanowienie instytucjonalnych gwarancji zgodnego z
Konstytucj funkcjonowania organw pastwowych. Naley przy tym podkreli, e dla prawidowego
wypeniania tej funkcji Konstytucja nie musi wcale by aktem zawierajcym normy szczegowo regulujce
okrelone stosunki.
Doktryna prawa konstytucyjnego krajw demokratycznych szczeglnie podkrela znaczenie tej funkcji, co
wie si z zasad nadrzdnoci Konstytucji w systemie rde prawa. W pastwach totalitarnych za wystpuje zjawisko odwrotne i minimalizuje si rol Konstytucji w yciu prawnym. Wielu tego rodzaju
przykadw dostarczaj pastwa faszystowskie, czy te pastwa realnego socjalizmu, zwaszcza w okresie
stalinowskim.
2. Funkcja stabilizacyjna (petryfikujca)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
53
3. Funkcja programowa (dynamiczna)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.

54
4. Funkcja integracyjnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

55
5. Funkcja organizatorskaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

56
6. Funkcja wychowawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

57
Konstytucja z jednej strony odzwierciedla pewien spoecznie akceptowany system wartoci i przekona, a z
drugiej strony formuujc program na przyszo ucielenia okrelone idee i dy do ich realizacji poprzez
wpywanie zarwno na wiadomo caego spoeczestwa, jak i poszczeglnych jego czonkw. Osiga w ten
sposb dwojaki cel: upowszechnia jedne wartoci, zasady i idee, a rwnoczenie stymuluje przyjmowanie
innych. Chodzi tu w obu przypadkach o te wartoci, ktre stanowi fundament wspdziaania ludzi w danym
spoeczestwie. Postanowienia Konstytucji s w tym ujciu jednym ze rodkw ksztatujcych podane z
punktu widzenia ustrojodawcy postawy jednostek. Wytyczaj one take kierunki dziaalnoci organw
pastwowych w tym zakresie. Naley przy tym podkreli, e zadania Konstytucji realizowane w ramach
funkcji wychowawczej w pastwie demokratycznym w adnym razie nie polegaj na odrzuceniu naturalnego
w spoeczestwie demokratycznym pluralizmu wiatopogldowego i ideologicznego i na narzucaniu jednostce
cakiem nowego wzorca zachowania si, albo na zakazywaniu propagowania nowych postaw mieszczcych
si w spoecznie akceptowanych ramach i konserwowaniu, stabilizowaniu za wszelk cen okrelonych,
tradycyjnych standardw postpowania.
W przeprowadzonej powyej charakterystyce funkcji Konstytucji kilkakrotnie podkrelaem to, e funkcje
te s ze sob poczone i niejednokrotnie wzajemnie si przenikaj. Kada z nich ma wprawdzie samodzielne
znaczenie, ale rwnoczenie pozostaje w cisym zwizku z innymi. Dziki temu Konstytucja lepiej moe
peni swoj rol aktu prawnego stanowicego podstaw ustroju pastwa i podstaw systemu prawa. Nie
mona wic uwaa jednej z funkcji za nadrzdn i tworzy ich hierarchii. Zabieg taki prowadziby do
deprecjacji pozostaych funkcji. By on stosowany nieraz w pastwach totalitarnych dla obnienia
normatywnego znaczenia Konstytucji. Z drugiej wszak strony nie oznacza to, e Konstytucja realizuje
wszystkie funkcje w rwnym stopniu.
V. Normy konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Norma konstytucyjna a przepis (postanowienie) KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
58
W Konstytucji, podobnie jak w kadym innym akcie prawnym, przepis moe nie pokrywa si z norm
prawn. W tym jednak przypadku ma to do istotne znaczenie, gdy rodzi si problem, w oparciu o jakie
przepisy tworzy normy konstytucyjne. Obecnie w nauce prawa konstytucyjnego przebrzmia ju zdaje si
spr na ten temat, ale dla lepszego zrozumienia mogcych si tu pojawi problemw naley go przypomnie.
W okresie PRL S. Rozmaryn sformuowa tez dopuszczajc wykorzystywanie przepisw innych ni
konstytucja i ustawy konstytucyjne aktw prawnych dla tworzenia normy konstytucyjnej. Dla ustalenia wyraonej w akcie prawodawczym normy prawnej musi si zawsze siga do caoci postanowie danego aktu, a z
reguy te do innych obowizujcych aktw prawnych 1. Przeciwne stanowisko zaj J. Trzciski, wedug
ktrego mamy tu do czynienia z nierwnorzdnoci przepisw skadajcych si na norm konstytucyjn.
Mona natomiast, jeli przepis konstytucyjny nie stanowi normy w caoci (najlepiej gdyby tak byo),
konstruowa t norm, lecz jedynie z postanowie samej konstytucji, ewentualnie innych ustaw, lecz tylko
konstytucyjnych1. Pogld ten uzyska akceptacj zdecydowanej wikszoci przedstawicieli polskiej nauki
prawa konstytucyjnego. Jest on rwnie formuowany powszechnie w pracach autorw zagranicznych 2.
Normy konstytucyjne maj wprawdzie nader czsto charakter oglny, abstrakcyjny, co implikuje konieczno
ich konkretyzacji i rozwinicia w ustawach zwykych, ale nie mona wyprowadza z tego wniosku, i ustawy
te mog by pomocne przy konstruowaniu tych norm.
Naley te doda, e niektrzy autorzy (np. S. Rozmaryn3) utosamiaj pojcia norm konstytucyjnych i
zasad konstytucyjnych. Podejcie takie nie wydaje si suszne, gdy nie zawsze norma pokrywa si z zasad,
o czym pisaem w punkcie powiconym zasadom ustrojowym (konstytucyjnym) por. Nb. 15.
2. Niepisane normy konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
59
Ich istnienie dopuszcza doktryna prawa konstytucyjnego i orzecznictwo sdw konstytucyjnych w
niektrych krajach. S to normy, ktre mona wyprowadzi z postanowie konstytucyjnych, mimo i nie s
wprost wyraone w tekcie Konstytucji. Maj one moc rwn normom konstytucji i wczane s do caego
kompleksu norm konstytucyjnych.
Przykad:
W Polsce nie ma podstaw do uznania istnienia niepisanych norm konstytucyjnych.

Naley doda, e normy takie, tam gdzie istniej, nie maj nic wsplnego z pojciem Konstytucji
niepisanej. Wrcz przeciwnie konieczn przesank ich wystpienia jest posiadanie przez dane pastwo
Konstytucji pisanej, gdy wywodz si one z jej postanowie, a nie z zasad o charakterze ponadpozytywnym.
3. Klasyfikacja norm konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
60
W nauce prawa konstytucyjnego powszechnie dostrzega si, e normy Konstytucji nie s homogeniczne z
punktu widzenia ich waloru prawno-regulacyjnego1. W zwizku z tym dokonuje si rnych klasyfikacji tych
norm, stosujc rozmaite kryteria. Wobec tego, e Konstytucja realizuje kilka funkcji rwnoczenie, musi z
natury rzeczy zawiera zespoy norm o pewnych cechach szczeglnych. Poza tym, w pewnych
postanowieniach wykracza poza zadanie normotwrcze i formuuje deklaracje polityczne bd apele moralne.
Stosunkowo najczciej wyodrbnia si wrd norm konstytucyjnych normy proceduralne i materialne
(materialnoprawne), acz nie zawsze wystpuj one z zastosowaniem tych terminw, a ponadto poszczeglni
autorzy rnie je rozumiej.
Z jednej strony, wystpuje tendencja do czenia ich w jedn kategori z normami proceduralnymi, ale te
zauwaa si tendencj do oddzielania norm organizacyjno-proceduralnych od norm organizacyjnotechnicznych i przeciwstawiania obu tych grup normom materialnym. Wida jednak z tego, e mamy w sumie
jednak do czynienia z pewn szczegln grup norm, ktr naleaoby traktowa odrbnie. Naley
rwnoczenie zwrci uwag na to, e w ramach jednej grupy mog wystpowa rnice uzasadniajce
czenie pewnych norm zblionych do siebie rodzajowo w podgrupy. Biorc powysze pod uwag, mona
dokona nastpujcej klasyfikacji norm konstytucji:
3.1. Normy materialneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
61
Okrelaj granice i program dziaalnoci pastwa oraz reguluj zasady jego ustroju i stosunki midzy nim a
jednostk, a take determinuj cele i tre dziaania podmiotw wymienionych w Konstytucji. Z reguy
charakteryzuj si znacznym stopniem oglnoci i abstrakcyjnoci. Ustrojodawca nie reguluje w nich zwykle
wszystkich kwestii w sposb szczegowy, waciwy dla unormowania materialnoprawnego. Wystarczy, e
formuujc zakazy i nakazy wskae pewne ramy, granice. Z tego te wzgldu w niektrych krajach mwi si o
konstytucji ramowej2.
Wrd norm materialnych mona wyrni nastpujce typy:

62
1) Zasady polityczne, tzn. normy ustalajce zasady ustroju politycznego pastwa. Ich katalog, a niekiedy
nawet i tre jest przedmiotem kontrowersji w nauce prawa, o czym pisaem ju w punkcie powiconym tym
zasadom (por. Nb. 1415). Mimo zgaszanych w polskiej nauce prawa1, a nawet pocztkowo i w orzecznictwie
TK, wtpliwoci co do normatywnego charakteru tych zasad ugruntowa si pogld potwierdzajcy go. W
jednym z orzecze TK stwierdzi: Zasady te maj charakter wicych norm prawnych (...). Mog i winny
by zatem brane pod uwag jako podstawy oceny zgodnoci prawa z konstytucj 2.
Szczeglne miejsce wrd nich zajmuj te, ktre wskazuj, jakie ma by prawo tworzone na podstawie
aksjologicznych zaoe ustroju, uznawanych i chronionych przez konstytucj 3. Do tych zasad zalicza si
m.in.: nakaz realnoci prawa stanowionego, jego spjnoci wewntrznej i jasnoci. W tym kontekcie warto
doda, e niektre zasady polityczne mog determinowa ksztat i tre norm proceduralnych, gdy wskazuj,
w jaki sposb tworzy prawo speniajce te wymogi.
63
2) Normy programowe
Specyficznym zagadnieniem godnym uwagi w wypadku norm programowych jest to, jak powinien
reagowa Trybuna Konstytucyjny na bezczynno ustawodawcy, czy te szerzej wadz publicznych i nierealizowanie programu nakrelonego w Konstytucji. Wydaje si, e mona byoby dopuci, wzorem innych
pastw demokratycznych (np. Austrii por. T. hlinger, Verfassungsrecht..., s. 23) uchylenie regulacji ustawowej nierealizujcej zalecenia sformuowanego w normie programowej.
64
3) Wstp. Ta pocztkowa cz wielu Konstytucji pisana w sposb cigy, jzykiem bardziej uroczystym
od stosowanego w dalszych jej postanowieniach zawiera niektre elementy treciowe niewystpujce w innych czciach Konstytucji (np. wskazuje na jej genez). Wstp budzi wtpliwoci, gdy chodzi o jego
charakter normatywny, podobne do tych, ktre wystpuj w przypadku norm programowych. Rozwizuje si
je zreszt rwnie podobnie i obecnie upowszechnia si przekonanie o tym, e niezalenie od swojej specyfiki
wstp do Konstytucji ma charakter normatywny. Trybuna Konstytucyjny uj to nastpujco: z tekstu
preambuy do Konstytucji nie mona wyprowadzi norm prawnych w znaczeniu cisym. Niemniej dostarcza
ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazwek co do zgodnych z jego intencjami
kierunkw interpretacji przepisw czci normatywnej Konstytucji 2. Od tej reguy jest jeden wyjtek.
Preambua zawiera norm wyranie definiujc pojcie suwerena i stwierdza, e Nard Polski to wszyscy
obywatele RP.
65
4) Normy kompetencyjne. Maj z reguy charakter materialno-prawny. Nie mona ich traktowa tylko
jako przyznania uprawnie pewnym podmiotom, gdy determinuj one te tre ich dziaania. Konstytucja
musi w sposb jednoznaczny okreli relacje kompetencyjne midzy organami pastwa. Naley podkreli, e
jej zadaniem jest kompleksowe uoenie stosunkw midzy nimi, a nie ograniczenie si jedynie do ustalenia
stosunku nadrzdnoci i podporzdkowania (co byo charakterystyczne dla Konstytucji pastw tzw. realnego
socjalizmu). Szersze ujcie systemu wzajemnych oddziaywa powinno by na tyle precyzyjne, aby zapobiec
zakceniom w funkcjonowaniu pastwa i jego organw. Nie mona dopuci do konkurencji rnych
organw w wykonywaniu danej kompetencji (czego przykadem pod rzdami Maej Konstytucji z 1992 r. by
spr o to, kto decyduje o personalnej obsadzie tzw. resortw prezydenckich), bd te do zjawiska odwrotnego
bezczynnoci pastwa w jakiej spoecznie wanej sferze. Konstytucja powinna precyzyjnie wskazywa
podmioty, ktrym przyznaje okrelone kompetencje, i w pastwie prawa nie do pomylenia jest uzurpowanie
sobie kompetencji przez jakikolwiek organ. Ponadto powinna ona odgranicza od siebie poszczeglne
kompetencje, tak by nie nakaday si na siebie, gdy jest to zarzewiem chaosu i grozi paraliem dziaa
pastwa. Osobnym zagadnieniem, regulowanym zwykle w aktach wykonawczych, jest przydzia rodkw
umoliwiajcych realizacj kompetencji. Nie ma wcale drugorzdnego znaczenia i w ostatecznoci moe
decydowa o tym, czy dany podmiot bdzie w ogle w stanie wykona przyznan mu kompetencj.
66
5) Podstawowe prawa, wolnoci i obowizki jednostki.
67
6) Materialne gwarancje praw i wolnoci jednostki. Ich pojcie definiuj dalej, w rozwaaniach
powiconych prawom i wolnociom jednostki (por. Nb. 408).
3.2. Normy proceduralneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
68
Reguluj sposb, form postpowania podmiotw wymienionych w Konstytucji i wskazuj elementy
konieczne, aby uzna to postpowanie za wywoujce okrelone skutki prawne. Nie maj zwykle charakteru
caociowego i ograniczaj si do sformuowania zasad podstawowych, pozostawiajc ich rozwinicie
normom niszego rzdu (ustawom zwykym, regulaminom parlamentarnym). Odesanie do tych norm moe
by wyrane lub dorozumiane.
Przykad: Przykadem tego ostatniego jest powierzenie kontroli wanoci wyborw Sdowi Najwyszemu, co
oznacza, e konstytucja nakazuje ustanowienie procedury sdowej, gdzie rozstrzygnicie zapada w oparciu o prawo, a nie
(jak przy kontroli realizowanej przez parlament) o wzgldy polityczne1.
Normy tej grupy powinny by przejrzyste i jednoznaczne w treci swej dyspozycji, aby atwo byo ustali,
jak ma zachowa si dany podmiot w konkretnej sytuacji.
Wspczenie obserwuje si zjawisko wzrostu znaczenia norm tej kategorii w pastwach demokratycznych.
Wie si to z podniesionym ju w rozwaaniach powiconych prawu konstytucyjnemu zjawiskiem jego
proceduralizacji.
Wrd norm proceduralnych mona wyrni nastpujce typy:
69
1) Normy proceduralne sensu stricto. Reguluj one procedur zwizan z okrelonymi czynnociami
podmiotw wymienionych w Konstytucji i tryb ich pracy. W pastwie demokratycznym nie sposb nie
docenia znaczenia zagadnie proceduralnych. Nie wystarczy wskaza, kto ma podejmowa decyzje, ale
naley te okreli, w jakim trybie. Czsto wanie charakter postpowania poprzedzajcego samo
formalne dziaanie, sam decyzj, rozstrzyga o tym, czy moemy mwi o istnieniu w danym kraju
ustroju demokratycznego1. Ideaem byoby, gdyby Konstytucja regulowaa kwestie proceduralne bez
potrzeby wydawania przepisw wykonawczych.
Wszelkie niejasnoci i wieloznacznoci norm
proceduralnych sensu stricto mog w skrajnych przypadkach prowadzi do paraliu instytucji prawnych i
organw pastwowych. W razie nieodpowiedniej redakcji norm proceduralnych lub niewaciwym ustaleniu
przez nie regu postpowania organw pastwowych Konstytucja negatywnie oddziaywuje na
funkcjonowanie struktur pastwowych i nie jest w stanie peni roli podstawy ustroju pastwowego.
70
2) Normy kreacyjne. Reguluj one szczegln odmian procedury sposb kreacji i rozwizywania
organw konstytucyjnych, a take udzielania dymisji ich piastunom. Dla podmiotw stosujcych Konstytucj
niezwykle istotne jest, aby normy kreacyjne ustanawiajc zasady powoywania organw (ich piastunw)
rwnoczenie ustalay procedur ich rozwizywania (odwoywania piastunw). Przykad sporu wok powoywania i odwoywania przewodniczcego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pokaza to z ca ostroci
(szerzej na ten temat zob. OTK w 1994 r., cz. I, Warszawa 1994, s. 204214). Jeeli Konstytucja niczego nie
stanowi w sprawie odwoywania piastunw, a mniej lub bardziej szczegowo wypowiada si w sprawie ich
powoywania, to naley przyj, e oznacza to nieusuwalno danych osb z zajmowanych przez nie
stanowisk w pewnym okrelonym czasie (np. kadencji). Wzmacnia to ma niezaleno tych osb. Nie mona
za uzna odwoania za odwrotno powoania i twierdzi, i przyznanie kompetencji do powoania implikuje
kompetencj do odwoania, a w obu przypadkach mona stosowa t sam procedur. Takie swoiste
domniemanie kompetencji nieznajdujce podstaw w prawie przeczy zasadzie demokratycznego pastwa
prawa.
71
3) Normy rewizyjne. Reguluj postpowanie majce na celu cakowit lub czciow zmian Konstytucji.
Stanowi lex specialis wobec norm dotyczcych postpowania ustawodawczego (nalecych do norm
proceduralnych sensu stricto).
72
4) Formalne gwarancje praw i wolnoci jednostki.
3.3. Normy organizacyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
73
Reguluj organizacj pastwa, ustanawiaj organy pastwowe i okrelaj ich struktur. Cechuje je z reguy
jednoznaczno w treci ich dyspozycji.
Nader czsto normy nalece do jednej z wyrnionych wyej kategorii powizane s z innymi rodzajami
norm. Zjawisko to wystpuje np. gdy Konstytucja w jednej i tej samej normie rozstrzyga o utworzeniu
jakiego organu (norma organizacyjna), a rwnoczenie wskazuje tryb jego kreacji (norma proceduralna
kreacyjna) i ustala waniejsze jego kompetencje (norma materialna kompetencyjna).
4. Hierarchia norm konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
74
Wszystkie normy Konstytucji tworz jednolity system i nale do jednego rda prawa charakteryzujcego
si okrelonymi wyej cechami szczeglnymi. Mona wic mwi o jednoci Konstytucji. Stwarza to
wraenie, e wszystkie normy Konstytucji maj ten sam charakter normatywny i nie naley wewntrznie ich
rnicowa. W rzeczywistoci jednak, cho wszystkie postanowienia Konstytucji s prawnie wice i powinny by tak samo przestrzegane, to nie maj one tego samego znaczenia, a same Konstytucje s
wewntrznie zhierarchizowane. Jest to istotne zarwno w procesie stosowania, jak i wykadni ich norm.
Pozwala to np. na rozwizanie kolizji norm konstytucyjnych. Wyrnia si wwczas takie normy, ktre maj
charakter zasad o szczeglnej doniosoci. Katalog i tre tych zasad nie s bezsporne, uwaa si jednak, e
naley im dawa pierwszestwo przed innymi normami Konstytucji, dlatego e wyraaj najwaniejsze treci
prawne ustroju, a pozostae postanowienia konstytucyjne peni w stosunku do nich rol mniej lub bardziej
suebn.
Wszystkie normy Konstytucji tworz jednolity system i nale do jednego rda prawa charakteryzujcego
si okrelonymi wyej cechami szczeglnymi. Mona wic mwi o jednoci Konstytucji. Stwarza to
wraenie, e wszystkie normy Konstytucji maj ten sam charakter normatywny i nie naley wewntrznie ich
rnicowa. W rzeczywistoci jednak, cho wszystkie postanowienia Konstytucji s prawnie wice i powinny by tak samo przestrzegane, to nie maj one tego samego znaczenia, a same Konstytucje s
wewntrznie zhierarchizowane. Jest to istotne zarwno w procesie stosowania, jak i wykadni ich norm.
Pozwala to np. na rozwizanie kolizji norm konstytucyjnych. Wyrnia si wwczas takie normy, ktre maj
charakter zasad o szczeglnej doniosoci. Katalog i tre tych zasad nie s bezsporne, uwaa si jednak, e
naley im dawa pierwszestwo przed innymi normami Konstytucji, dlatego e wyraaj najwaniejsze treci
prawne ustroju, a pozostae postanowienia konstytucyjne peni w stosunku do nich rol mniej lub bardziej
suebn.
Przykad:
Z tego sformuowania trudno jest wyprowadzi konkretne zaoenia Konstytucji niepodlegajce zmianie
oraz okreli, co naley rozumie przez pojcie jej ducha. Poniewa w innych normach tej Konstytucji nie
znajdzie si bliszych wskazwek w tej materii, trzeba pozostawi to do rozstrzygnicia zarwno podmiotowi
powoanemu do czciowych zmian Konstytucji, jak i podmiotom stosujcym i interpretujcym Konstytucj.
W tym przypadku, jak susznie zauwaa K. Dziaocha, mona mwi co najwyej o ustanowieniu w
Konstytucji ogranicze funkcjonalnych dla zmiany Konstytucji1.
Jeszcze innym sposobem ustalenia hierarchii wewntrznej norm konstytucyjnych, w oparciu o
postanowienia zawarte w samej Konstytucji, jest zrnicowany tryb zmiany jej przepisw, co pozwala na
wyodrbnienie kategorii o rnej randze. Zwykle wprowadza si dwa rodzaje przepisw. Te, ktrych jest
wikszo i mona zmieni w trybie atwiejszym od pozostaych.
Przykad:
Konstytucj polsk zaliczy mona do tej wanie grupy ustaw zasadniczych. Rne tryby zmiany dotycz dwch
kategorii jej postanowie. Jak wynika to z omwionej ju regulacji dotyczcej jej zmiany, trudniej zmieni przepisy
Rozdziau I, II lub XII.
Uznanie istnienia hierarchii wewntrznej norm konstytucyjnych wcale nie prowadzi do powstania w jednej
konstytucji dwch aktw o rnej mocy prawnej i nie upowania organw stojcych na stray zgodnoci
prawa z konstytucj do badania konstytucyjnoci zmian konstytucji pod wzgldem materialnym. Co najwyej
organy te ograniczaj si do kontroli prawidowoci trybu ich wprowadzania 1.
VI. Wykadnia KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

75
Podobnie jak wszystkie inne normy prawne rwnie normy konstytucyjne s poddawane wykadni. W
literaturze prawniczej (gwnie z zakresu teorii prawa) nie ma przy tym zgody co do tego, czy przedmiotem
wykadni s normy prawa, czy te przepisy. Chodzi tu o odpowied na pytanie, czy wykadni dokonuje si po
to, aby z przepisw wyinterpretowa normy, czy te przedmiotem wykadni jest norma, ktrej sens naley
ustali.
W oparciu o rozwaania na temat norm konstytucyjnych mona sformuowa nastpujce zasady wykadni
Konstytucji:
1)
2)
3)
Zarwno w nauce prawa konstytucyjnego, jak i wrd praktykw (tzn. osb dziaajcych w imieniu
kompetentnych organw pastwowych stosujcych Konstytucj) przewaa pogld, e normy konstytucyjne
nie wymagaj jaki szczeglnych metod wykadni. W zdecydowanej wikszoci pastw Konstytucja ma form
ustawy (wprawdzie szczeglnej, zasadniczej, ale jednak ustawy) i choby z tego powodu powinna by
interpretowana za pomoc tych samych metod co ustawy. Szczeglny tryb jej uchwalania i zmiany powinien
np. implikowa uwzgldnianie zawsze historycznej woli ustrojodawcy, ktry wyda interpretowan norm
konstytucyjn1 (ta metoda wykadni wystpuje np. w orzecznictwie austriackiego Trybunau Konstytucyjnego
hodujcego tzw. teorii petryfikacji Konstytucji Versteinerungstheorie).
W praktycznej dziaalnoci podmiotw dokonujcych interpretacji Konstytucji zauway mona
wyksztacenie si pewnych specyficznych metod wykadni, uzupeniajcych metody stosowane powszechnie
wobec innych przepisw prawnych. Dzieje si tak dlatego, e ze wzgldu na oglnikowo norm
konstytucyjnych tradycyjne, najczciej stosowane rodzaje wykadni norm prawnych, tj.: wykadnia
gramatyczna, logiczna systemowa, historyczna itd. mog w niektrych przypadkach by nieprzydatne dla
ustalenia ich sensu i wwczas konstytucja nie mogaby oddziaywa efektywnie. Metody tradycyjne musz
wic by uzupeniane rodkami interpretacyjnymi przyjmujcymi czsto form wyjaniania i konkretyzowania
norm Konstytucji. Naley tu podkreli, e ustalanie ich treci jest z reguy dugim i skomplikowanym
procesem, ktry nie opiera si tylko na jednej metodzie, ale w ktrym rne metody wykadni wzajemnie si
uzupeniaj i przenikaj.
Specyficzne metody wykadni Konstytucji s rne w poszczeglnych krajach. Jedna z nich powtarza si
wszak najczciej. Zaobserwowa j mona rwnie w orzecznictwie polskiego Trybunau Konstytucyjnego.
Jest to wykadnia ustaw w zgodzie z Konstytucj.
W przypadku tej metody nie mona wszak zapomina, e podmiot ustalajcy znaczenie normy ustawowej
musi najpierw okreli sens odpowiedniej normy konstytucyjnej, aby nastpnie zbada, czy dana norma
ustawowa nie jest z ni sprzeczna. Wykadnia ustaw w zgodzie z Konstytucj wpywa wic nie tylko na
poszukiwanie zgodnego z Konstytucj znaczenia normy ustawowej, ale te moe oddziaywa w kierunku odwrotnym, tzn. stymulowa nadanie przez podmiot jej dokonujcy takiej treci normie konstytucyjnej, aby
ustawa nie zostaa uznana za sprzeczn z ni. W rezultacie mona mwi o zjawisku wykadni konstytucji za
pomoc ustawy, co podway moe stabilno systemu norm prawnych2. Niebezpieczestwo takie w
pastwach demokratycznych nie jest jednak due. Mona si o tym przekona choby po bliszym zapoznaniu
si z orzecznictwem polskiego TK oraz orzecznictwem innych europejskich sdw konstytucyjnych (np.
niemieckiego i austriackiego).
VII. Stosowanie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Pojcie stosowania KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
76
Samo pojcie stosowania prawa nie jest w nauce prawa (a zwaszcza w teorii prawa) rozumiane jednolicie.
Stosowanie za Konstytucji jest elementem stosowania prawa i wobec tego rwnie i ono moe by rnie
definiowane. Nie rozwijajc tego zagadnienia, przyjm na potrzeby dalszych rozwaa, e stosowanie
Konstytucji jest to okrelanie przez uprawniony podmiot skutkw prawnych norm konstytucyjnych w
danej sytuacji. Inaczej mwic, jest to przyporzdkowanie norm konstytucyjnych do indywidualnych
przypadkw.
Skutkiem tego aktu jest ustalenie praw i obowizkw adresatw aktu lub okrelenie stanu prawnego, co do
ktrego istniay wtpliwoci. Ze wzgldu na specyfik Konstytucji jako aktu bdcego podstaw caego
systemu prawa mona by szerzej uj jej stosowanie, akcentujc jej rol w dziedzinie tworzenia prawa. W tym
wypadku stosowanie Konstytucji nawizuje do szerszego ujcia stosowania prawa i jest rwnoznaczne
czynieniu przez uprawniony organ pastwowy uytku z przyznanej mu w Konstytucji kompetencji do
dokonania czynnoci konwencjonalnej doniosej prawnie (np. uchwalenia ustawy, wydania wyroku) 1. Granice
midzy wszym a szerszym ujciem stosowania Konstytucji nie s ostre.
Stosowanie Konstytucji w obrocie prawnym ma pierwszorzdne znaczenie dla jej oceny jako aktu
normatywnego, dla wypeniania przez ni funkcji prawnej. Stosowanie Konstytucji odbywa si w rnych
dziedzinach stosunkw prawnych regulowanych przez jej normy. Z punktu widzenia poznania roli
Konstytucji w procesie stosowania prawa w ogle, ich znaczenie bez wzgldu na to, czy chodzi o stosunki
prawne midzy organami pastwa, czy midzy organami pastwa a jednostk, czy te midzy jednostkami
jest w zasadzie jednakowo wane. W sferze odczu spoecznych, patrzc na to przez pryzmat interesw
jednostki, pierwszorzdne znaczenie ma stosowanie Konstytucji w tych stosunkach, w ktrych przynajmniej
jedn ich stron jest osoba fizyczna (tj. gwnie stosowanie Konstytucji przez sdy).
2. Bezporednie (samoistne) stosowanie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
77
Wyrnia si bezporednie (samoistne) i porednie (niesamoistne) stosowanie Konstytucji. Z tym
pierwszym mamy do czynienia, gdy normy Konstytucji obowizuj w obrocie prawnym wprost, tzn. bez
koniecznoci ich rozwinicia aktami niszego rzdu. To drugie wystpuje w sytuacji przeciwnej, gdy
wymagaj one uprzedniego rozwinicia i konkretyzacji w aktach niszego rzdu.
Z postanowie konstytucyjnych daje si z reguy ustali wprost krg podmiotw zobowizanych do
bezporedniego stosowania Konstytucji. Zdarzaj si jednak przypadki, w ktrych podmioty te wskazywane s
w sposb dorozumiany, a ostateczne ich ustalenie dokonywane jest przez orzecznictwo bd doktryn prawa.
Istniejce w tym zakresie rozwizania mieszcz si midzy dwoma modelami skrajnymi.
W pierwszym z nich Konstytucj stosuj bezporednio jedynie parlament, gowa pastwa i rzd. Parlament
czyni to, realizujc wszystkie swoje funkcje, nie tylko wydajc ustawy. Moe on ogranicza inne organy
pastwowe w zakresie stosowania przez nie Konstytucji, a ponadto sama Konstytucja moe wprowadza takie
ograniczenia, zastrzegajc pewne materie dla regulacji ustawowej bd odsyajc do ustawy. W modelu tym
podlego sdziego ustawie oznacza brak moliwoci bezporedniego stosowania norm konstytucyjnych
przez sdy. Dotyczy to rwnie jednostek, ktre nie mog powoywa si na przysugujce im prawa
konstytucyjne, jeeli nie znalazy one swojego rozwinicia i konkretyzacji w ustawach zwykych. Istotn cech
tego modelu jest brak pozaparlamentarnej kontroli konstytucyjnoci ustaw i instytucji odpowiedzialnoci
konstytucyjnej. Model ten wystpowa w istocie w Polsce w okresie PRL. Wystarczy tu tylko przypomnie, e
ju w uchwale z 1955 r. Izba Cywilna Sdu Najwyszego stana na stanowisku goszcym:
Normy konstytucyjne konstytuuj podstawowe zasady prawne stanowice zrb nadbudowy prawnej nie nadajcy si z
reguy do praktycznego stosowania bez rozwinicia w ustawach zwykych i innych aktach normatywnych1.
W drugim modelu caa Konstytucja lub przynajmniej jej cz, dotyczca praw jednostki, obowizuje we
wszystkich rodzajach stosunkw prawnych i jest bezporednio stosowana przez wszystkie rodzaje organw
wadz publicznych, ktre s ni zwizane. Jednostka moe wprost powoywa si na jej normy i dochodzi ich
realizacji na drodze sdowej. Istotnymi elementami tego systemu s take: pozaparlamentarna kontrola
konstytucyjnoci prawa i instytucja odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Model ten, wystpujcy powszechnie

w pastwach demokratycznych, wprowadzano w Polsce ju w okresie transformacji ustrojowej. Zosta on
ostatecznie usankcjonowany w art. 8 ust. 2 obecnej Konstytucji RP stanowicym: Przepisy Konstytucji
stosuje si bezporednio, chyba e Konstytucja stanowi inaczej.
Konstytucja uywajc formuy o bezporednim stosowaniu nie okrela bliej, co naley pod ni rozumie.
Czyni tak w sytuacji, w ktrej pojcie bezporedniego stosowania konstytucji nie jest jednolicie rozumiane
w polskiej nauce prawa1.
Bezporednie stosowanie Konstytucji czy si z problemem konkretnoci czy te samowykonalnoci
norm konstytucyjnych. Z natury swej jzyk stosowany w Konstytucji jest przecie inny ni wystpujcy w
ustawach bd aktach prawnych o niszej od nich randze. Ustawa zasadnicza zawiera wiele sformuowa
oglnych, klauzul generalnych. Nie zawsze wic jej postanowienia daj si zastosowa bez koniecznoci ich
rozwinicia w ustawach. W tej sytuacji powsta moe problem z wyprowadzeniem ze wszystkich postanowie
Konstytucji treci mogcych stanowi np. podstaw dla sdowego dochodzenia okrelonych praw lub
roszcze. Wszystko to implikuje z kolei pytanie o to, czy naley stosowa wprost, bezporednio tylko te
normy, ktre maj charakter samowykonalny, czy te rwnie i normy o charakterze oglnym, programowe,
klauzule generalne itp.?
Rodzi si tu jedno jeszcze pytanie: Jakie mog by skutki prawne bezporedniego stosowania Konstytucji?
Mona na nie odpowiedzie krtko takie same jak skutki prawne stosowania ustawy1. Nie jest wszak jasne,
czy tam, gdzie ustawa jest w przekonaniu organu j stosujcego sprzeczna z Konstytucj, moe odmwi jej
wykonania, gdy da si Konstytucj zastosowa bezporednio. Z caego art. 8 a wic z zasady nadrzdnoci
Konstytucji w systemie prawnym i z zasady jej bezporedniego stosowania mona wnioskowa, e tak by
powinno. Wniosek powyszy nie jest akceptowany bez zastrzee. Przyjrzyjmy si tej sprawie na tle sporu o
bezporednie stosowanie Konstytucji przez sdy.
Najpierw naley zaznaczy, e ju sama dopuszczalno bezporedniego stosowania Konstytucji przez sdy
budzi kontrowersje. Dla ich stanowiska przeczcego jej reprezentatywny jest nastpujcy pogld TK:
Bezporednie stosowanie Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjnoci obowizujcego
ustawodawstwa przez sdy i inne organy powoane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli zosta bardzo
wyranie i jednoznacznie uksztatowany przez sam Konstytucj. Artyku 188 Konstytucji zastrzega do
wycznej kompetencji Trybunau Konstytucyjnego orzekanie w wymienionych w nim sprawach bez wzgldu
na to, czy rozstrzygnicie ma mie charakter powszechnie obowizujcy, czy te ma ogranicza si tylko do
indywidualnej sprawy. Domniemanie zgodnoci ustawy z Konstytucj moe by obalone jedynie wyrokiem
Trybunau Konstytucyjnego, a zwizanie sdziego ustaw obowizuje dopty, dopki ustawie tej przysuguje
moc obowizujca2.
Pogld ten ma zwolennikw argumentujcych, e cech pastw Europy kontynentalnej jest model
skoncentrowanej kontroli konstytucyjnoci ustaw. W zupenie innym spoeczestwie i w zupenie innej
kulturze prawnej powsta i funkcjonuje za model (...) zwany systemem rozproszonej kontroli
konstytucyjnoci3, w ktrym sdy mog bezporednio stosujc Konstytucj bada konstytucyjno ustaw.
Z pogldem tym koresponduje oparta na przegldzie orzecznictwa sdw polskich konstatacja P. Tulei
goszca Sd odmawiajc zastosowania ustawy i opierajc swe rozstrzygnicie wprost na Konstytucji
uzurpuje sobie kompetencj zastrzeon wycznie dla ustawodawcy. Tylko ustawodawca zosta bowiem
upowaniony do formuowania w oparciu o Konstytucj generalnych regu wyznaczajcych ograniczenia
konstytucyjnych praw. Trzeba te zaznaczy, e przyjta w niektrych orzeczeniach konstrukcja niewanoci
niekonstytucyjnych ustaw wprowadza chaos do systemu prawa i jest sprzeczna z zasad pastwa prawnego 1.
Gdyby uzna te tezy, to wwczas wykluczyoby si bezporednie stosowanie Konstytucji przez sdy w
sprawach, w ktrych podstaw orzekania s przepisy ustaw. Nie odpowiadaoby to jednak, w moim
przekonaniu, intencji ustrojodawcy.
W tym kierunku idzie zreszt rozumowanie niektrych sdw. Przykadem niech tu bdzie stanowisko
zajte przez Sd Najwyszy ju po wejciu obecnej Konstytucji w ycie i goszce sdy powszechne s
uprawnione do badania zgodnoci stosowanych przepisw ustawowych z konstytucj oraz uznajce
przeciwne pogldy za wyranie sprzeczne z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ktry zobowizuje do
bezporedniego stosowania jej przepisw, przy czym pod pojciem stosowanie naley rozumie w
pierwszym rzdzie sdowe stosowanie prawa2. Gdy sd orzeka na podstawie Konstytucji nie uchybia to,
zdaniem SN, kompetencji Trybunau Konstytucyjnego do orze-kania w sprawie zgodnoci ustaw z

konstytucj (art. 188 pkt 1). Inny jest bowiem przedmiot orzekania i wynikajce z niego skutki. Trybuna
orzeka o prawie i jest wadny uchyli przepis ustawy, a jego orzeczenie jest powszechnie obowizujce i
ostateczne (art. 190). Sd natomiast orzeka o indywidualnym stosunku spoecznym, a jego pogld o
sprzecznoci ustawy z konstytucj nie jest wicy dla innych sdw orzekajcych w takich samych sprawach.
Orzekaj one tak samo tylko w razie uznania susznoci argumentacji3.
W praktyce orzeczniczej sdw spr o to czy sdy mog bezporednio stosowa konstytucj czy nie wydaje
si przechyla na korzy pogldw dopuszczajcych t moliwo. Sdy zreszt jej nie naduywaj i w
sprawach dotyczcych wikszej liczby osb lub majcych szersze znaczenie spoeczne zamiast same
rozstrzyga konkretny przypadek staraj si poprzez wystpienie z pytaniem prawnym do TK doprowadzi do
trwaego wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z systemu prawnego. Zjawisko takie wystpuje w praktyce
orzeczniczej NSA. Na gruncie Konstytucji RP skady orzekajce NSA odmawiaj zastosowania okrelonego
aktu podstawowego ze wzgldu na jego niezgodno z ustaw lub konstytucj. Przyjmuje si, e uprawnienie
takie wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ktry jest w takich wypadkach przedmiotem bezporedniego
stosowania. Jest charakterystyczne, e posta bezporedniego stosowania ustawy zasadniczej wystpuje do
czsto w sprawach podatkowych. [] naley doda, e niekiedy skady orzekajce NSA rezygnuj z
moliwoci skorzystania z wspomnianego uprawnienia i wystpuj w sprawie z pytaniem prawnym do TK
[]. Powysza praktyka dotyczy wypadkw, w ktrych wtpliwy konstytucyjnie akt odnosi si do
szerszego krgu adresatw i dotyczy wanych materii1.
Dobrze rozumiem intencje stojce za powyszym rozumowaniem. Chodzi o to, aby zapobiec baaganowi w
ustalaniu obowizujcego prawa. Niewtpliwie prowadzi do niego wielo podmiotw mogcych decydowa
nie tylko o konstytucyjnoci ustaw, ale te wyciga z decyzji tych praktyczne wnioski.
W polemice z powysz tez warto tu powoa si na wykadni systemow i w oparciu o ni podnie ten
argument, e z umieszczenia jakiego postanowienia (art. 8) w czci oglnej ustawy zasadniczej wynika
niemono podwaania wyraonej w nim zasady przez interpertacje przepisw zawartych w czci
szczegowej (tzn. art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1). Godne uwagi jest przy tym podkrelenie, i sam
ustrojodawca doda w art. 178 ust. 1, e sdzia podlega nie tylko ustawom, jak byo w poprzednim stanie
prawnym, ale i Konstytucji. Moe i powinien wic j stosowa. Z kolei art. 188 pkt 1 stanowi wprawdzie, e
TK orzeka w sprawach zgodnoci ustaw z Konstytucj, ale nie mona z tego wyprowadza zbyt daleko
idcych wnioskw oznaczajcych, e aden inny organ stosujcy Konstytucj nie moe odmwi stosowania
ustawy sprzecznej, jego zdaniem, z Konstytucj. Po c sdzia miaby podlega Konstytucji i mc j
bezporednio stosowa, gdyby nie mg badajc zgodno ustawy z Konstytucj wycign z tego adnych
wnioskw poza jednym mgby tylko oddali zarzut niekonstytucyjnoci ustawy. Oczywicie, nie chodzi o
przyznanie sdom prawa do stwierdzania niekonstytucyjnoci ustaw ani utraty ich mocy wicej. Chodzi
jedynie o odmow zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sd za sprzeczn z Konstytucj.
Nie mona przy tym zapomina, e orzeczenie sdu podlega kontroli instancyjnej i gdyby sd myli si w
swojej ocenie, to bd ten mona naprawi. Z kolei decyzje organw administracji odmawiajce zastosowania
ustawy uznanej przez nie za sprzeczn z Konstytucj podlegaj kontroli sdowej. Nie ma wic tu mowy o
baaganie decyzyjnym, a liczba orodkw decyzyjnych ulega redukcji waciwie do Sdu Najwyszego i
Naczelnego Sdu Administracyjnego. Gdy sprawa nie trafi za do nich, bo np. adna ze stron nie
zakwestionuje odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sd za sprzeczn z
Konstytucj, tzn. e sd dobrze odczyta Konstytucj i zastosowany przez niego jej przepis nie budzi adnych
kontrowersji interpretacyjnych.
W tym ujciu nie chodzi o relatywizacj, minimalizacj roli Trybunau Konstytucyjnego w ksztatowaniu
jednolitego rozumienia i stosowania Konstytucji i o stworzenie organom wadzy pola do arbitralnoci
rozstrzygni1. Chodzi za o uproszczenie i potanienie postpowania zwizanego ze stosowaniem Konstytucji.
Wczenie do niego Trybunau Konstytucyjnego nastpowa powinno dopiero, gdy pojawi si wtpliwoci
stron postpowania lub organu rozstrzygajcego co waciwie oznacza jaki przepis Konstytucji. W tym
przypadku nie moe by ju mowy o jego bezporednim zastosowaniu, a powsta niejednoznaczno moe
usun tylko organ konstytucyjnie do tego powoany. Gwarantuje to w wystarczajcym stopniu zasad
bezpieczestwa prawnego i wypenianie przez Konstytucj waciwej jej roli w hierarchicznie zbudowanym
systemie prawnym.
Ponadto odmowa stosowania ustawy musi by ostatecznoci, gdy najpierw trzeba postara si sprbowa
dokona interpretacji ustawy wykluczajcej jej niezgodno z Konstytucj. Osiga si to za pomoc rnych
metod wykadni, w tym zwaszcza wykadni ustaw w zgodzie z Konstytucj. Dopiero gdy te zabiegi zawiod,
mona odmwi stosowania ustawy sprzecznej z Konstytucj.
78
3. Precedens i zwyczaj konstytucyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

79
Precedensy i zwyczaje konstytucyjne stanowi uzupenienie postanowie Konstytucji i wystpuj wwczas,
gdy do rozstrzygnicia konkretnej sprawy naczelny organ pastwa nie moe znale bezporedniego oparcia w
normach Konstytucji.
Precedens konstytucyjny
Przykad:
80
Zwyczaj (konwenans) konstytucyjny to staa praktyka naczelnych organw pastwowych, dotyczca
pewnych zagadnie z zakresu stosowania Konstytucji. Obecna Konstytucja obowizuje jeszcze zbyt krtko,
aby wyksztaciy si jakiekolwiek zwyczaje. Przykadem powstaym pod rzdami tzw. Maej Konstytucji
moe by obsadzanie tzw. resortw prezydenckich.
Ani precedens, ani zwyczaj konstytucyjny nie maj charakteru norm prawnych, a tym bardziej norm
konstytucyjnych. Za rdo prawa konstytucyjnego uwaane s one nie we wszystkich systemach prawnych.
Ich praktyczne znaczenie jest wiksze w systemach common law.
Wystpowanie zwyczajw konstytucyjnych w Polsce trudno jest jednoznacznie oceni. Z jednej
strony na pewno racj ma J. Trzciski opowiadajcy si jednoznacznie przeciwko nim, przynajmniej w
warunkach ksztatowania si ustroju demokratycznego i stwierdzajcy, e dobrze byoby, gdyby

mechanizmy funkcjonowania pastwa byy w miar jasne i szczegowo opisane w konstytucji gdy w
ten sposb konstytucja staje si gwarantem przyjtych regu postpowania1. Z drugiej jednak strony nie
ma Konstytucji wolnej od luk i taka na pewno nie jest obecna Konstytucja polska. Warto te wzi pod uwag
to, e zwyczaje konstytucyjne peni funkcj pozytywn. Wszdzie stwarzaj tradycj polityczn, pod ktrej
wpywem atwiej przewidywa dziaalno organw pastwowych. Przeciwdziaaj wic np. radykalnym
zmianom w tym zakresie wywoanym zmianami ich obsady personalnej. S te odbiciem okrelonej koncepcji
Konstytucji i roli odgrywanej przez ni w pastwie. W pierwszym przypadku przyjcia normy prawnej
odwoujcej si do precedensu, czy co jest zjawiskiem czstszym do zwyczaju konstytucyjnego, jego moc
prawna wypywa z faktu uznania go przez prawo pozytywne. W obu przypadkach akt prawny regulujcy
materie, w ktrych wystpowa precedens lub zwyczaj, powinien mie rang odpowiedni dla zmiany
Konstytucji albo rang ustawy.
7. Gwarancje zgodnoci prawa z Konstytucj (gwarancje Konstytucji)Bd! Nie

mona odnale rda odwoania.
I. Pojcie gwarancji zgodnoci prawa z KonstytucjBd! Nie mona odnale rda odwoania.
81
Nie wystarczy samo proklamowanie w Konstytucji zasady jej nadrzdnoci. Aby stanowia ona realn
podstaw caego systemu prawa i determinowaa dziaalno prawotwrcz pastwa, musi powsta mniej lub
bardziej rozbudowany system zapewniajcy zgodno caego prawa z Konstytucj. Gwarancje zgodnoci
prawa z Konstytucj to og rozwiza i instytucji ustrojowych sucych zapewnieniu realizacji norm
konstytucyjnych. Do najczciej wystpujcych w literaturze prawniczej klasyfikacji tych gwarancji naley
podzia na:
1) gwarancje bezporednie,
2) gwarancje porednie,
Ta grupa gwarancji charakteryzuje si du rnorodnoci i dlatego te jej zakres, a tym samym
przynaleno do niej niektrych instytucji czy rozwiza, jest przedmiotem kontrowersji. Stosunkowo
najpowszechniej przyjmuje si, e obejmuje ona zasad podziau wadz umoliwiajc organom nalecym do
rnych wadz wzajemne kontrolowanie si pod ktem m.in. zgodnoci z Konstytucj, a take zasad jawnoci
dziaania organw pastwowych umoliwiajc poddanie ich kontroli ze strony spoeczestwa. W pastwach
federalnych due znaczenie gwarancyjne ma ich struktura federalna i rozdzia kompetencji midzy
poszczeglne kraje federalne (tzw. pionowy podzia wadz).
Rwnie popularny jest podzia gwarancji Konstytucji na:
1) gwarancje materialne
2) gwarancje formalne (instytucjonalne),
II. Podstawowe systemy kontroli konstytucyjnoci prawaBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
82
Po uchwaleniu pierwszej na wiecie Konstytucji Stanw Zjednoczonych zarwno doktryna, jak i praktyka
konstytucyjna przyznay jej rang ponadustawow. Zdawano sobie wszak spraw, e nie wystarczy sama
deklaracja nadrzdnoci i naley stworzy rodki kontroli jej realizacji w praktyce. Wprawdzie Konstytucja ta
prawo osdu konstytucyjnoci i celowoci ustaw federalnych przyznaa prezydentowi, wyposaajc go w
prawo weta, ale rwnoczenie w art. VI ust. 2 stanowia, e jako prawo najwysze kraju jest wica dla
wszystkich sdziw, nawet gdyby konstytucje albo ustawy stanowe zawieray postanowienia odmienne.
Zwrcono wic uwag na potrzeb kontroli zgodnoci prawa z Konstytucj federaln. W przypadku ustaw
federalnych powierzono j prezydentowi, a w odniesieniu do aktw prawa stanowego sdom. Zasady te
wkrtce zostay zweryfikowane i sdy zaczy bada rwnie zgodno ustaw federalnych z Konstytucj, ale
wana jest tu sama idea, w myl ktrej organ dokonujcy kontroli zgodnoci prawa z Konstytucj nie
ogranicza si tylko do czynnoci typowo kontrolnych, polegajcych na ustaleniu stanu rzeczywistego i

stwierdzeniu zgodnoci lub niezgodnoci z Konstytucj badanego przez siebie aktu, ale dysponuje rwnie
moliwociami czynnego modyfikowania dziaa prawodawcy poprzez uchylenie, zawieszenie lub
niestosowanie aktu uznanego za sprzeczny z Konstytucj. Tak wic kontrola w przypadku konstytucyjnoci
prawa ma inne znaczenie ni przyjmowane powszechnie (definicj kontroli podaj w rozwaaniach o NIK,
por. Nb. 623, 625).
Mwic o kontroli konstytucyjnoci prawa, zwykle ma si na myli kontrol konstytucyjnoci ustaw, co
w warunkach hierachicznej budowy systemu prawa wystarcza dla zapewnienia zgodnoci caego prawa z
Konstytucj. Dlatego te w dalszych rozwaaniach skupi si przede wszystkim na tym aspekcie.
W cigu ponad dwch wiekw rozwoju konstytucjonalizmu wyksztaciy si rne systemy zapewniania
zgodnoci prawa z Konstytucj, rne systemy kontroli jego konstytucyjnoci. Dla ich wyrnienia istotne jest
to, jakiemu organowi powierzono kontrol konstytucyjnoci ustaw, a jeli kompetencj t przyznano wicej
ni jednemu organowi, to ktry z nich spenia w tym zakresie najwaniejsz rol. Nie sposb przedstawi
wszystkich z wystpujcych w przeszoci, a choby tylko i obecnie rozwiza. Ogranicz si do
podstawowych typw systemw kontroli konstytucyjnoci prawa. Nale do nich:
1. System pozaparlamentarnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
83
1.1. System kontroli sprawowanej przez gow pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
84
Stojc na stray Konstytucji wyposaona zostaje ona w instrumenty pozwalajce jej na oddziaywanie na
proces stanowienia ustaw (przede wszystkim chodzi tu o weto absolutne lub zawieszajce) i w rodki
pozwalajce jej zapewni zgodno norm podustawowych z Konstytucj. Kontrola konstytucyjnoci ma tu
charakter samoistny i jej wszczcie nie zaley od inicjatywy (wniosku) innego podmiotu. W teorii podkrela
si zwaszcza znaczenie promulgacji ustawy, uznajc, e sam ten akt stanowi konieczne i wystarczajce
potwierdzenie jej zgodnoci z Konstytucj.
Tego rodzaju rozwizanie polegajce na powierzeniu naczelnemu organowi prezydialnemu kontroli
konstytucyjnoci prawa, acz w bardzo ograniczonej postaci (bez prawa weta), wprowadzono w Polsce w 1976
r. Do czasu utworzenia Trybunau Konstytucyjnego nie odegrao ono wikszej roli w praktyce ustrojowej.
1.2. System jurysdykcyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
85
1.2.1. System kontroli sprawowanej przez sdy powszechneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
86
Jeszcze w okresie kolonialnym ustawy kolonialne podlegay kontroli londyskiego Komitetu Sdowego
Tajnej Rady (Judical Committee of the Privy Council). Po utworzeniu Stanw Zjednoczonych by to z pew-
noci jeden z czynnikw przemawiajcych za powierzeniem sdom kompetencji kontrolnych w odniesieniu

do ustaw federalnych. Oprcz tego federalna struktura pastwa stymulowaa przyjmowanie rozwiza
zapewniajcych prawidowe funkcjonowanie prawa. Nic wic dziwnego, e w niecae osiem lat po przyjciu
Konstytucji zostaa w Stanach Zjednoczonych wprowadzona w drodze ustawowej kontrola konstytucyjnoci
prawa. Sd Najwyszy uzyska kompetencj do badania kadej sprawy, w ktrej sd stanowy podawa w
wtpliwo zgodno prawa stanowego z Konstytucj federaln, traktatami i ustawami federalnymi. W
praktyce uprawnienia te byy interpretowane rozszerzajco i sdy, w tym take Sd Najwyszy, podkrelay w
swoich orzeczeniach, e ustawa niezgodna z Konstytucj jest niewana.
Przykad:
Uznaway tym samym swoj waciwo do kwestionowania ustaw federalnych, ale pocztkowo nie
czyniy z niej uytku. Dopiero w 1803 r. Sd Najwyszy USA w sprawie Marbury przeciwko Madisonowi
wyranie stwierdzi, e sprzeczna z Konstytucj ustawa federalna jest niewana i sdy powinny odmwi jej
stosowania. W uzasadnieniu do tego orzeczenia przewodniczcy skadu sdziowskiego J. Marshall dowodzi,
e logika caej Konstytucji kae przyj teori kontroli sdowej, bez ktrej struktura pastwa federalnego nie
mogaby si osta.
Doktryna amerykaskiego prawa konstytucyjnego zaaprobowaa powstay w ten sposb system okrelany
mianem judicial review. Polega on na uprawnieniu sdu do orzekania w trybie spornego postpowania o
niestosowaniu z powodu naruszenia Konstytucji aktw wadzy ustawodawczej (federalnej i stanowej) i
wykonawczej. Sdy opieraj si przy tym na dwch podstawowych zaoeniach:
1) Konstytucja jest aktem o najwyszej mocy prawnej i wie wszystkie organy pastwowe, w tym i
ustawodawc, i nakada na nie obowizek dziaania w granicach przyznanych im kompetencji,
2) sdzia zobowizany jest do przestrzegania Konstytucji i dlatego w razie konfliktu midzy jej norm a
norm niszego rzdu stosuje hierarchicznie wysz norm konstytucyjn.
W omawianym systemie kontrola konstytucyjnoci prawa nie ma charakteru samoistnego. Jej uruchomienie
nastpuje tylko przy rozpatrywaniu sprawy zawisej przed sdem, przy czym kompetencj do orzekania o
zgodnoci ustaw lub innych aktw prawnych z Konstytucj ma kady sd powszechny. Praktycznie
najwiksze znaczenie ma w tym zakresie federalny Sd Najwyszy. Za spraw sdow uwaa si tu tylko tak
spraw, w ktrej przeciwstawno interesw stron nie budzi wtpliwoci i spr ma charakter rzeczywisty.
Orzeczenie sdowe wydane w takiej sprawie ma przynie efekt w postaci rozwizania sporu. Nie moe ono
by zmienione ani zniesione przez organy dwch pozostaych wadz (wyjtkami s amnestia i prawo aski).
W celu uruchomienia procedury kontrolnej naley wykaza si posiadaniem legitymacji procesowej, tzn.
wskaza, e powd w wyniku naruszenia Konstytucji przez rozstrzygnicie organu pastwowego ponis
uszczerbek materialny lub moralny naruszony zosta jego interes osobisty, a take naruszony zosta jego
interes prawny, gdy naruszenie Konstytucji czy si bezporednio z jego prawami lub obowizkami
konstytucyjnymi. Musi on ponadto wykaza, e naruszenie to ma charakter realny i bezporedni, a
kwestionowane przez niego rozstrzygnicie ma charakter ostateczny i wyczerpa on wczeniej inne rodki
ochrony (np. przewidziane w postpowaniu administracyjnym).
W przypadku stwierdzenia naruszenia Konstytucji orzeczenie sdu dotyczy tylko sprawy przeze
rozpatrywanej, nie ma waloru oglnego i nie powoduje niewanoci normy podkonstytucyjnej
zakwestionowanej w postpowaniu. Norma ta moe by w innej sytuacji dalej stosowana w sposb zgodny z
Konstytucj. Jedynie w przypadku nielicznych, podkonstytucyjnych aktw normatywnych sd uznawszy, e
naruszaj one Konstytucj stwierdza, i z ich istoty wynika, e pozbawione s skutkw prawnych (np.
niewano z powodu niejasnoci void for vagueness lub zbyt szerokiego ujcia overbreath).
1.2.2. System kontroli sprawowanej przez sdy konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
87
Po raz pierwszy ide utworzenia specjalnego organu o charakterze sdowym (skadajcego si a ze 108
czonkw), ktrego zadaniem byoby czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji przez organy pastwowe
sformuowa ju w 1795 r. E. Sieyes. Proponowa on, aby organ taki by oddzielony od sdw powszechnych.
Propozycja ta nie spotkaa si z uznaniem w oczach czonkw Konwentu i wczesnych przedstawicieli
francuskiej nauki prawa. Zostaa szybko zapomniana. System kontroli sprawowanej przez sdy konstytucyjne
uksztatowa si przeto znacznie pniej w Europie, bo dopiero w XX w. i to pod wpywem pogldw H.
Kelsena, ktry by przekonany o politycznym charakterze kontroli konstytucyjnoci prawa i dlatego

postulowa wydzielenie jej poza obrb sdownictwa powszechnego. System ten polega na powierzeniu jej samodzielnemu organowi typu sdowego powoanemu wycznie lub przede wszystkim dla rozstrzygania
kwestii konstytucyjnych. Jego organizacja i dziaanie powinny by okrelone wprost w Konstytucji.
Pierwszym takim organem by utworzony w 1920 r. w Austrii Trybuna Konstytucyjny.
Po II wojnie wiatowej, gdy uwiadomiono sobie wag instytucjonalnych gwarancji praworzdnoci,
sdownictwo konstytucyjne upowszechnio si nie tylko w Europie kontynentalnej, ale take w niektrych
krajach pozaeuropejskich. W wielu pastwach utworzono take podobne do sdw konstytucyjnych organy,
penice funkcje quasi-sdowe (np. Rada Konstytucyjna).
Moliwo zakwestionowania aktw prawnych parlamentu wybranego w sposb demokratyczny i
wyraajcego z zaoenia wol wikszoci przez sd konstytucyjny, dziaajcy nieraz w interesie ochrony
praw mniejszoci (czy nawet jednostki jak w przypadku skargi konstytucyjnej), wywoywaa i wywouje nadal
powane kontrowersje w literaturze prawniczej oraz w publicystyce politycznej i prawnej. Najoglniej rzecz
ujmujc, przeciwnicy sdownictwa konstytucyjnego formuuj nastpujce zarzuty:
1) sdownictwu konstytucyjnemu brak jest demokratycznej legitymacji dziaalnoci porwnywalnej z
legitymacj parlamentu1,
2)
3)
4) sd konstytucyjny imputuje Konstytucji wasny system wartoci, a nastpnie staje si jego strem4,
5)
Na marginesie warto przypomnie, e do sdownictwa konstytucyjnego odnosz si te niektre krytyczne oceny
kontroli konstytucyjnoci ustaw sprawowanej przez sdy powszechne. Ju na pocztku XIX w., gdy zacza si ona
ksztatowa w USA, T. Jefferson przestrzega przed czynieniem z sdu ostatniej instancji w rozwizywaniu problemw
konstytucyjnych. Obawia si, e moe to doprowadzi do wadzy oligarchii sdziowskiej.
88
Polemika z tymi tezami nadmiernie rozszerzyaby zakres niniejszych rozwaa. Wystarczy jednak wskaza,
e aktywizm orzeczniczy niektrych sdw konstytucyjnych wydaje si w niektrych wypadkach obawy te
potwierdza. Pojcie aktywizmu orzeczniczego sdu konstytucyjnego rozumiemy z reguy jako jego
wyjcie poza rozstrzyganie konkretnych spraw i uczestnictwo w szeroko pojtym rozwizywaniu problemw
spoecznych czy te w ksztatowaniu koncepcji pastwa. Stanowi on jeden z czynnikw wpywajcych na
czstotliwo zmian Konstytucji (zob. szerzej Nb. 47). Z reguy ten rodzaj aktywizmu Sdu Najwyszego czy
sdu konstytucyjnego oceniany jest pozytywnie. wiadczy o tym wypowied L. Garlickiego, ktry uwaa, e
alternatyw wobec aktywizmu jest nihilizm konstytucyjny, tzn. uznanie, e tekst konstytucji w ogle nie
moe suy jak wzorzec dla kontroli ustawodawcy zwykego 1. Koresponduje z tym pogld jednego z
konstytucjonalistw niemieckich, e niedokonywanie zmian Konstytucji, ktre okreli mianem immobilizmu
konstytucyjno-politycznego, moe implikowa powstanie nowej funkcji Federalnego Trybunau
Konstytucyjnego polegajcej na dostosowywaniu Konstytucji do wyzwa przyszoci 2. Umoliwia to
rozwizywanie wielu istotnych problemw spoecznych w sposb zapewniajcy pokj spoeczny w dwch
sytuacjach: w pastwach, w ktrych istnieje w miar stabilny ukad si politycznych oraz w pastwach, gdzie
istnieje due zrnicowanie pogldw na tematy ustrojowe i towarzyszy mu zmienno ukadu si
politycznych wykluczajca osignicie konsensusu potrzebnego dla uchwalenia Konstytucji.
Aktywizm sdu konstytucyjnego w jego relacjach z organami innych wadz, a zwaszcza z parlamentem,
moe sta si przesank do formuowania obaw i wskazywania na jego wady. Nader aktywny sd
konstytucyjny nie przestrzega granic aktywizmu wyznaczonych przez zasad kontrolowania i rwnowaenia
si wadz oraz cile z ni zwizan zasad wstrzemiliwoci (powcigliwoci) sdziowskiej (judical self-
restraint) opierajc si na dwch filarach:

1) domniemania zgodnoci norm prawnych z Konstytucj, o ktrym wiadczy choby zasada wykadni ustaw
w zgodzie z Konstytucj (zob. Nb. 75);
2) przyznania ustawodawcy szerokiego zakresu swobody przy wydawania aktw prawnych rozwijajcych
Konstytucj.
W Polsce
Przykadem moe by wyr. TK z 23.3.2006 r. (K 4/06, OTK-A 2006, Nr 3, s. 32) dotyczcy zgodnoci z
Konstytucj RP niektrych przepisw ustawy z 29.12.2005 r. o przeksztaceniach i zmianach w podziale zada
i kompetencji organw pastwowych waciwych w sprawach cznoci, radiofonii i telewizji, Dz.U. Nr 267,
poz. 2258 ze zm. W uzasadnieniu tego wyroku TK krytycznie oceni uchybienia, ktrych wystpienie
stwierdzi w trakcie procesu prawodawczego i uzna, e wpyny one na jako tego procesu i jego rezultat,
tzn. stworzone regulacje prawne. To wszystko doprowadzio do sytuacji, w ktrej mielimy do czynienia z
jak uj to TK naruszeniem standardw dobrych obyczajw w pracach parlamentarnych oraz kultury
politycznej i prawnej. Sformuowanie to wykracza poza przyznany TK w Konstytucji zakres kompetencji,
gdy jak susznie zauwaono w glosie do tego wyroku: wydaje si i Trybuna Konstytucyjny nie jest
konstytucyjnie legitymowany do oceny dziaa innych konstytucyjnych organw pastwa z punktu widzenia
jakoci, dobrych obyczajw czy te wymaga kultury politycznej i prawnej 1.
Omwione przypadki nadmiernego aktywizmu orzeczniczego TK, a take inne przypadki wskazane w
literaturze2 lub w glosach do wyrokw pozwalaj na stwierdzenie, e skala tego zjawiska nie jest jeszcze tak
dua, aby uzna, i w Polsce ziciy si sygnalizowane wyej obawy i niebezpieczestwa.
W literaturze prawniczej rozrnia si instytucjonalne i funkcjonalne pojcie sdownictwa
konstytucyjnego3. W tym pierwszym znaczeniu sd konstytucyjny to szczeglny organ sdowy powoany
do ochrony Konstytucji. W drugim przez pojcie sdownictwa konstytucyjnego rozumie si sdowe
postpowania szczeglne, ktrego celem jest zagwarantowanie przestrzegania Konstytucji. Z podziaem
tym pokrywa si rozrnienie midzy formalnym a materialnym pojciem sdownictwa konstytucyjnego1. To pierwsze odpowiada pojciu instytucjonalnemu, a to drugie funkcjonalnemu. Z
przedstawionych tu uj daleko waniejsze jest ujcie funkcjonalne (materialne), ktre pozwala zaliczy
do sdw konstytucyjnych organy formalnie nienoszce tej nazwy (np. szwajcarski Trybuna
Federalny), ale wypeniajce funkcje sdu konstytucyjnego.
Skutkiem prawnym orzeczenia przez sd konstytucyjny o niezgodnoci badanej przez niego normy prawnej
z Konstytucj moe by eliminacja tej normy z systemu prawa. Z reguy orzeczenia sdw konstytucyjnych s
ostateczne i nie mog by zmieniane ani uchylane przez inne organy pastwowe. Wystpujce w Polsce przed
uchwaleniem obecnej Konstytucji rozwizanie pozostawiajce ostateczn decyzj w gestii Sejmu byo
wyjtkiem.
Kontrol konstytucyjnoci prawa sprawowan przez sdy konstytucyjne dzieli si na:
89
1) kontrol abstrakcyjn
2) kontrol konkretn
Z punktu widzenia rodzajw kontroli due znaczenie ma podzia, przyjmujcy jako kryterium, moment jej
dokonywania. Pozwala on wyrni:
1) kontrol nastpcz, dokonywan po wejciu w ycie aktu normatywnego (a posteriori); jej przedmiotem
s akty normatywne, ktre ju uzyskay moc obowizujc;
2) kontrol uprzedni (prewencyjn), dokonywan w odniesieniu do projektu aktu w\ czasie jego
uchwalenia, albo po jego uchwaleniu a do momentu wejcia w ycie, a przynajmniej do czasu jego
promulgacji.
Powysza charakterystyka pozwala na wskazanie nastpujcych rnic midzy systemem kontroli
konstytucyjnoci prawa sprawowanej przez sdy powszechne a systemem, w ktrym istnieje sd
konstytucyjny:
1) organizacja i dziaanie sdu konstytucyjnego, a tym samym jego funkcje dotyczce kontroli
konstytucyjnoci prawa okrelone s w Konstytucji, podczas gdy dziaalno w tym zakresie sdw
powszechnych nie musi by przedmiotem regulacji konstytucyjnej;
2)
3)
4)
5) sdy powszechne sprawuj tylko kontrol represyjn, a sdy konstytucyjne z reguy te prewencyjn.
2. System parlamentarnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
90
2.1. System kontroli sprawowanej przez parlament in plenoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
91
Polega on na sprawowaniu kontroli konstytucyjnoci ustaw przez parlament w ramach procedury
ustawodawczej. Nie wystpuje tu adna odrbna procedura kontrolna, a sama kontrola ma charakter samoistny
i jej wszczcie nie zaley od inicjatywy (wniosku) innego podmiotu. Ma ona ponadto jedynie charakter
prewencyjny. Ju po uchwaleniu ustawy nie ma prawnych moliwoci zakwestionowania jej zgodnoci z
Konstytucj. Naley przy tym doda, e sdziowie podlegajc ustawom nie mog bada ich konstytucyjnoci.
System ten wystpowa w Polsce pod rzdami Konstytucji Marcowej. W okresie PRL uzyska on formalnie dodatkowe oparcie w zasadzie jednoci
wadzy i uznaniu Sejmu za najwyszy organ wadzy pastwowej. Ze wzgldu na niedemokratyczny charakter
wczesnego ustroju trudno jednak mwi o rzeczywistym powicaniu przez Sejm uwagi kwestii zgodnoci
uchwalanych przez niego ustaw z Konstytucj.
2.2. System kontroli sprawowanej przez specjalne organy wewntrzparlamentarneBd! Nie mona
92
III. Trybuna KonstytucyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Pozycja ustrojowa i zasady funkcjonowaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

93
Do polskiego porzdku prawnego Trybuna Konstytucyjny zosta wprowadzony 26.3.1982 r. na podstawie
nowelizacji Konstytucji z 1952 r. Mg on jednak rozpocz funkcjonowanie dopiero po uchwaleniu
29.4.1985 r. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.).
Konstytucja z 2.4.1997 r. umiecia przepisy o Trybunale Konstytucyjnym w Rozdziale zatytuowanym
Sdy i Trybunay i zaliczya go do organw wadzy sdowniczej. Zgodnie z regulacjami przyjtymi w
Konstytucji RP oraz w nowej ustawie z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze
zm.), Trybuna jest organem wadzy sdowniczej powoanym do badania zgodnoci z Konstytucj aktw
normatywnych i umw midzynarodowych oraz wykonywania innych zada (art. 1 ust. 1 TKU). Trybuna nie
sprawuje za wymiaru sprawiedliwoci, gdy jest to funkcja waciwa dla sdw1. Jest on natomiast organem
odrbnym i niezalenym od innych wadz (art. 173 Konstytucji RP). Podobiestwo Trybunau do organw
sdowych wyraa si nie tylko w wyodrbnieniu organizacyjnym i niezalenoci Trybunau od legislatywy i
egzekutywy, lecz rwnie w zasadach postpowania, wzorowanych na procedurze sdowej, wykluczeniu
dziaania TK z urzdu, czy wreszcie w zasadzie niezawisoci sdziw Trybunau. Trzeba take podkreli
ostateczny i wicy charakter orzecze Trybunau2.
Mona jednak wskaza nastpujce cechy Trybunau Konstytucyjnego, ktre odrniaj go od sdw
(cechy dotyczce sdw s omwione w rozwaaniach na temat wadzy sdowniczej por. Nb. 573586):
1) szczeglny tryb powoywania sdziw TK przyjmujcy jednoczenie zasad kadencyjnoci,
2) niepodleganie nadzorowi judykacyjnymu Sdu Najwyszego,
3) niewystpowanie zwizkw midzy Trybunaem a Krajow Rad Sdownictwa,
4) niestosowanie w postpowaniu przed Trybunaem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjnoci postpowania.
Nie wszystkie jego kompetencje polegaj na rozpatrywaniu sporw o tre prawa (np. rozpoznawanie
sporw kompetencyjnych). Mona wobec tego spotka stanowisko przeciwstawiajce si zaliczeniu TK do
organw wadzy sdowniczej. Wedug pogldu J. Trzciskiego:
Dziaalno Trybunau nie mieci si, zdaniem J. Trzciskiego, w dziaalnoci adnej z wyodrbnionych w
Konstytucji grup organw pastwa, opartych na zasadzie trjpodziau wadz i jest po prostu szczeglnym, w
porwnaniu do powszechnego rozumienia kontroli pastwowej, rodzajem kontroli, a mianowicie kontrol
konstytucyjnoci prawa (...) jest to obok stanowienia i stosowania prawa trzeci typ dziaa konstytucyjnych
organw pastwa, a wic kontroli stanowienia prawa1. Stanowisko to, acz niepozbawione pewnych racji,
wykracza jednak poza wyran dyspozycj powoanych wyej regulacji konstytucyjnych i ustawowych.
94
Zasada niezawisoci sdziw TK
Jednym z przejaww zasady niezawisoci sdziowskiej, a jednoczenie jej gwarancj jest immunitet
sdziowski. Jego istota polega na tym, e sdziego TK nie mona pocign do odpowiedzialnoci karnej bez
uprzedniej zgody Trybunau. Immunitet ma charakter formalny (procesowy), co oznacza, e nie uchyla on ani
karalnoci, ani przestpczoci czynu, a stanowi jedynie przeszkod procesow dla wszczcia postpowania
karnego. Zgod na pocignicie do odpowiedzialnoci karnej lub pozbawienie wolnoci sdziego wyraa
wikszoci 2/3 gosw Zgromadzenie Oglne. Z uczestnictwa w nim wyczony jest sdzia, ktrego wniosek
dotyczy. Sdzia TK nie moe by pozbawiony wolnoci, zatrzymany lub aresztowany (immunitet
nietykalnoci), z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa, jeeli jego zatrzymanie jest
niezbdne do zapewnienia prawidowego toku postpowania. O zatrzymaniu niezwocznie powiadamia si
Prezesa Trybunau Konstytucyjnego, ktry moe nakaza natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Sdzia TK odpowiada przed Trybunaem dyscyplinarnie za naruszenie przepisw prawa, uchybienie
godnoci swojego urzdu lub inne nieetyczne zachowanie mogce podway zaufanie do jego osoby. Karami
dyscyplinarnymi s: upomnienie, nagana, usunicie ze stanowiska.

Wyganicie mandatu sdziego TK na skutek mierci stwierdza Prezes TK, a Zebranie Oglne stwierdza
wyganicie mandatu, ktrego przyczynami mog by:
95
Zasada wybieralnoci sdziw TK jest kolejn z zasad jego organizacji i funkcjonowania. Kandydatw na
stanowisko sdziego TK przedstawia co najmniej 50 posw lub Prezydium Sejmu. Wymogiem
konstytucyjnym jest, aby kandydat na sdziego TK wyrnia si wiedz prawnicz. Ustawa o TK rozwijajc i
konkretyzujc postanowienia konstytucyjne stanowi w art. 5 ust. 3, e w skad TK moe by wybrany ten, kto
posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sdziego SN lub NSA. Uchwaa Sejmu w sprawie
wyboru sdziego Trybunau zapada bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy
oglnej liczby posw. Ponowny wybr do skadu TK jest niedopuszczalny. Osoba wybrana na stanowisko
sdziego Trybunau skada wobec Prezydenta RP lubowanie.
Przyjte w Konstytucji i ustawie o TK rozwizanie dotyczce obsadzania stanowisk sdziw TK
dostosowane jest do funkcji TK. Zapewnia z jednej strony zmian jego skadu, ale z drugiej sprzyja stabilnoci
kierunku jego orzecznictwa, choby ju przez sam fakt ograniczenia si do zmian indywidualnych i
nieodnawiania caego skadu TK w jednych wyborach. W ten sposb Sejm waciwie kadej kadencji moe
wpywa na skad personalny TK, ale aden Sejm nie decyduje w caoci o tym, co przeciwdziaa
zalenociom mogcym tworzy zagroenie dla niezawisoci sdziowskiej.
W stosunku do sdziw ma zastosowanie zasada kadencyjnoci. S oni wybierani indywidualnie przez
Sejm na okres dziewicioletniej kadencji.
96
Zasada incompatibilitas
2. Skad i strukturaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

97
W skad Trybunau wchodzi pitnastu sdziw wybranych przez Sejm. Zagadnienie to ju omwiem (por.
Nb. 95).
Ani Konstytucja, ani ustawa o TK nie zawieraj rozbudowanych postanowie dotyczcych struktury
wewntrznej TK. Organami Trybunau s:
2.1. Zgromadzenie OglneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
98
Skada si ono z sdziw TK. Zwouje je Prezes TK i on lub wiceprezes TK przewodnicz Zgromadzeniu.
Prezes zwouje Zgromadzenie TK przynajmniej raz w roku w celu omwienia dziaalnoci TK oraz
problemw wynikajcych z jego orzecznictwa.
Wpywaj te pozytywnie na wspprac TK z innymi naczelnymi organami pastwowymi, gdy w
zgromadzeniach maj prawo wzi udzia przewodniczcy zainteresowanych komisji sejmowych i
senackich, Prezes NIK, Minister Sprawiedliwoci, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sdu
Najwyszego, Prezes NSA, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. Ponadto Prezydent
RP, marszakowie obu izb parlamentu i premier mog te wzi udzia w Zgromadzeniu osobicie lub
mog delegowa swojego przedstawiciela.
Prezes TK moe te zwoa Zgromadzenie Oglne w miar potrzeby dla rozpatrzenia innych spraw
nalecych do kompetencji TK. Prezes proponuje te porzdek obrad Zgromadzenia. Mog one, zgodnie z
postanowieniem Zgromadzenia, odbywa si przy drzwiach zamknitych, przy czym jawno jest
obligatoryjnie wyczona, gdy przedmiotem obrad Zgromadzenia jest sprawa wyboru kandydatw na
stanowisko prezesa i wiceprezesa. Do kompetencji Zgromadzenia naley: uchwalanie Regulaminu TK, wybr
kandydatw na prezesa i wiceprezesa TK, uchwalanie statutu Biura TK, uchwalanie projektu dochodw i
wydatkw TK, zatwierdzanie przedkadanych Sejmowi i Senatowi dorocznych informacji o istotnych
problemach wynikajcych z dziaalnoci i orzecznictwa TK, stwierdzanie wyganicia mandatu sdziego TK,
wyraanie zgody na pocignicie do odpowiedzialnoci karnej lub pozbawienie wolnoci sdziego TK,
wykonywanie innych czynnoci przewidzianych w ustawie o TK lub w regulaminie (np. okrela strj
urzdowy dla sdziw TK podczas rozprawy). Uchway Zgromadzenia zapadaj zwyk wikszoci gosw,
chyba e ustawa stanowi inaczej (np. w przypadku wyraania zgody na pocignicie do odpowiedzialnoci
karnej lub pozbawienie wolnoci sdziego TK), przy quorum wynoszcym 2/3 oglnej liczby sdziw TK, a w
tym musi by prezes lub wiceprezes TK. Gosowanie jest jawne, chyba e cho jeden z sdziw zada
gosowania tajnego. Obligatoryjnie w gosowaniu tajnym Zgromadzenie dokonuje za wyboru kandydatw na
stanowisko prezesa i wiceprezesa TK. Za wybranych uwaa si dwch kandydatw, ktrzy uzyskali kolejno
najwiksz liczb gosw. Obradom Zgromadzenia Oglnego w czci dotyczcej wyboru kandydatw na
stanowisko prezesa i wiceprezesa TK przewodniczy najstarszy wiekiem sdzia TK uczestniczcy w
Zgromadzeniu.
2.2. Prezes TrybunauBd! Nie mona odnale rda odwoania.
99
Konstytucja przyja zasad nominacji prezesa i wiceprezesa TK przez Prezydenta RP. W wietle
postanowie ustawy o TK, Prezydent RP powouje prezesa i wiceprezesa TK spord dwch kandydatw
przedstawionych przez Zgromadzenie Oglne. Prezes reprezentuje TK na zewntrz oraz wykonuje czynnoci
okrelone w ustawie i regulaminie.
Okrelone w Konstytucji i w ustawie o TK kompetencje prezesa i wiceprezesa Trybunau nie daj mu

moliwoci wpywu na kierunek orzecznictwa TK, bd te ingerencji w rozpoznawanie spraw zawisych w
Trybunale. Ich uprawnienia maj charakter administracyjny, organizacyjny lub reprezentacyjny i nie mog
narusza zasady niezawisoci sdziowskiej i zasady, e organem pastwowym jest Trybuna dziaajcy w
okrelonym skadzie. Naley przy tym zaznaczy, e zarwno prezes, jak i wiceprezes, bdc czonkami TK,
peni rwnoczenie funkcje sdziowskie.
3. Kompetencje TK i postpowanie przed nimBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Kompetencje Trybunau mona podzieli na sze grup:
3.1. Orzekanie w przedmiocie konstytucyjnoci i legalnoci norm prawnychBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
100
a) z Konstytucj ustaw, umw midzynarodowych i przepisw prawa wydawanych przez centralne organy
pastwowe; naley tu wszak doda, e Konstytucja uregulowaa jedynie badanie konstytucyjnoci umw
midzynarodowych. Posuya si przy tym oglnym ich okreleniem, nie rozbijajc tej grupy aktw
prawnych na poszczeglne kategorie tzn. umowy ratyfikowane na podstawie uprzedniej zgody
wyraonej w ustawie, umowy ratyfikowane bez tej zgody, umowy zawierane bez ratyfikacji. Oznacza to w
praktyce, e kognicji Trybunau Konstytucyjnego poddano wszystkie umowy midzynarodowe1;
b) z ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi, ktrych ratyfikacja wymagaa uprzedniej zgody
wyraonej w ustawie ustaw; stanowi to niewtpliwie konsekwencj, omwionej w rozwaaniach
powiconych tym umowom midzynarodowym, zasady ich pierwszestwa (przyjtej w art. 91 ust. 2
Konstytucji RP) (por. Nb. 114);
wedug TK korzystanie z tego uprawnienia moe by jednak
uzasadnione tylko wtedy, gdy brak innych sposobw usunicia powstaej kolizji (np. jeeli norma umowy
midzynarodowej nie ma charakteru normy bezporednio stosowalnej) bd te przemawia za tym wany
wzgld na pewno prawa (np. jeeli zakres obowizywania normy midzynarodowej pokrywa si
cakowicie z zakresem obowizywania normy ustawowej, wskutek czego ta ostatnia staaby si pusta
normatywnie). Zasadniczo naley przyzna preferencj usuwaniu kolizji norm krajowych i
midzynarodowych na poziomie stosowania prawa1;
c) z ustawami i ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi przepisw prawa, wydawanych przez
centralne organy pastwowe; TK ma orzeka o konstytucyjnoci i legalnoci wszystkich przepisw prawa
wydawanych przez centralne organy pastwowe, bez wzgldu na to, czy zalicza si je do rde prawa
powszechnie obowizujcego, okrelonych na zasadzie zamknitego systemu rde prawa (art. 87 ust. 1),
czy te do aktw wewntrznie obowizujcych. Ustrojodawca przyjmuje, i przedmiotem kontroli
Trybunau moe by kada norma podustawowa zawierajca w swej treci normy prawne. Naley tu
zaznaczy, e podstaw kontroli ze strony Trybunau nie s umowy midzynarodowe, ktrych zawarcie nie
wymaga ratyfikacji. Podobnie rzecz si ma z innymi rdami prawa midzynarodowego. Nie mog one
stanowi dla TK podstawy kontroli aktw prawa wewntrznego. Nie s one wymienione w regulacji
konstytucyjnej okrelajcej podstawy kontroli TK (art. 188), a poniewa wyliczenie w niej zawarte uznaje
si za wyczerpujce, Trybuna nie moe bada zgodnoci z nimi przepisw prawa wewntrznego.
Badanie zgodnoci norm polega na stwierdzeniu istnienia zgodnoci prawa z Konstytucj lub jej braku, tj.
istnienia niezgodnoci (sprzecznoci) prawa z konstytucj2 .
Ani Konstytucja, ani ustawa nie wyznaczyy adnych granic czasowych przedmiotowej kompetencji TK,
dopuszczajc w ten sposb orzekanie o zgodnoci z Konstytucj caego obowizujcego prawa bez wzgldu
na czas wydania aktu prawnego.
Trybuna Konstytucyjny dziaajc na wniosek uczestnikw postpowania, a nie ex officio, jest zwizany
zakresem wniosku (skargi), a skutkiem takiej kontrukcji kontroli konstytucyjnoci prawa jest naoenie na
uczstnikw postpowania (stron) obowizku wykazania podstaw wnioskowania niekonstytucyjnoci
przepisw. Taka konstrukcja sdownictwa konstytucyjnego jest pochodn uznania przez ustrojodawc
wysokiego miejsca zasady domniemania konstytucyjnoci prawa oraz stabilizacji porzdku prawnego i
pewnoci prawa w systemie ustrojowym RP1.
Kontrola konstytucyjnoci i legalnoci norm prawnych ma przede wszystkim charakter nastpczy, gdy
dotyczy aktw (norm), ktre ju przyjto i ktre obowizuj w porzdku prawnym. Stosownie jednak do art.
122 ust. 3 i art. 133 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 TKU moliwa jest te kontrola uprzednia
(prewencyjna) ustaw i umw midzynarodowych przed ich ratyfikacj przez prezydenta. Prewencyjna
kontrola ustaw jest czci postpowania ustawodawczego.
Artyku 191 Konstytucji RP wskazuje podmioty posiadajce legitymacj do wszczynania przed
Trybunaem Konstytucyjnym postpowania o kontrol norm prawnych, w tym i umw midzynarodowych.
Powstaje wic pytanie, czy jeszcze przed wystpieniem do Sejmu z projektem ustawy lub ustawy
ratyfikacyjnej uprawniony podmiot moe zwrci si do Trybunau Konstytucyjnego o ustalenie, czy ustawa
bd umowa bdca przedmiotem ratyfikacji jest zgodna z Konstytucj. Osign mona by wwczas
szybkie rozstrzygnicie podnoszonych przez jej ewentualnych przeciwnikw wtpliwoci, a w razie

pozytywnej odpowiedzi TK wszcz procedur ustawodawcz. W przeciwnym wypadku, gdy regulacj uwaa
si za wan dla pastwa naleaoby, przed jej wszczciem, dokona odpowiedniej nowelizacji Konstytucji.
Z tym e kontrola sprawowana przez TK dotyczy aktw obowizujcych wie si jeszcze jeden problem
aktw normatywnych, ktre utraciy moc obowizujc przed wydaniem orzeczenia przez TK. Do nowelizacji
ustawy o TK w czerwcu 2000 r. w sytuacji takiej nastpowao umorzenie postpowania. Znowelizowany art.
39 TKU umoliwia za obecnie rozstrzygnicie sprawy w takim przypadku, jeeli jest to konieczne dla
ochrony konstytucyjnych praw i wolnoci. Dziki temu orzeczenie TK o niezgodnoci z Konstytucj, umow
midzynarodow lub ustaw aktu normatywnego, na podstawie ktrego wydano rozstrzygnicie indywidualne,
stanowi podstaw do wznowienia postpowania i uchylenia tego rozstrzygnicia (art. 190 ust. 4 Konstytucji
RP).
Kontrola konstytucyjnoci i legalnoci prawa dokonywana jest przez Trybuna Konstytucyjny w oparciu o
trzy kryteria: materialne, kompetencyjne i proceduralne. Zasadniczy dla okrelenia sposobu realizacji tej
kontroli jest art. 42 TKU, ktry wyrnia podstawowe sfery oceny norm stanowic: orzekajc o zgodnoci
aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy midzynarodowej z Konstytucj Trybuna bada zarwno tre
takiego aktu lub umowy, jak te kompetencj oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do
wydania aktu lub zawarcia i ratyfikacji umowy midzynarodowej. W kontekcie tego przepisu warto
zaznaczy, i jeeli chodzi o powoywanie przez Trybuna wzorcw kontrolnych, na ktre nie powoa si
wnioskodawca, to wydaje si to niedopuszczalne w ramach kontroli materialnej. Natomiast [...] nie jest
wykluczone rozwaenie problemu niekonstytucyjnoci proceduralnej lub kompetencyjnej, nawet jeeli tre
zarzutu ogranicza si do niekonstytucyjnoci materialnej1.
Zatem nie moe on bada konstytucyjnoci zarwno aktw prawa miejscowego, jak zwyczaju
midzynarodowego oraz zasad oglnych prawa midzynarodowego. Nie jest te upowaniony do
dokonywania samoistnej oceny konstytucyjnoci prawa pierwotnego Unii Europejskiej, ani te nie moe
natomiast czyni przedmiotem dokonywanej przez siebie bezporedniej oceny konstytucyjnoci wypowiedzi
orzeczniczych Trybunau Sprawiedliwoci Wsplnot Europejskich. Dotyczy to zarwno konkretnych orzecze
jak rwnie wyinterpretowanej z konkretnych orzecze staej linii orzecznictwa Europejskiego Trybunau
Sprawiedliwoci1.
Kontrola konstytucyjnoci i legalnoci prawa ma w zasadzie charakter abstrakcyjny. Podstawowym
zaoeniem tej formy kontroli jest jej oderwanie od indywidualnych przypadkw stosowania prawa i
sprowadzenie do generalnego kwestionowania aktu normatywnego w oparciu o oglne przewiadczenie o jego
niekonstytucyjnoci. Kontrola abstrakcyjna jest dokonywana niezalenie od stosowania aktu normatywnego w
konkretnej sprawie i bez zwizku z jakkolwiek toczc si spraw, natomiast kontrola konkretna zawsze ma
za punkt odniesienia jednostkow, indywidualn spraw, na ktrej tle powstaa wtpliwo co do
konstytucyjnoci czy legalnoci aktu normatywnego.
Najwicej spraw TK rozpatruje w ramach nastpczej kontroli abstrakcyjnej. Kontrola prewencyjna za to najwyej
kilka przypadkw rocznie, a zdarzaj si nawet i lata (np. 2000 r.), w ktrych w jej ramach TK nie rozpatrzy adnej
sprawy.
101
Z przyjcia koncepcji kontroli abstrakcyjnej wynika powierzenie prawa inicjatywy kontroli tzn.
wnioskowania o wszczcie postpowania okrelonym grupom organw pastwowym oraz niektrym innym
podmiotom prawa publicznego.
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Prezydenta RP,
Marszaka Sejmu,
Marszaka Senatu,
Prezesa Rady Ministrw,
50 posw,
30 senatorw,
Pierwszego Prezesa Sdu Najwyszego,
Prezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego,
9) Prokuratora Generalnego,
10) Prezesa Najwyszej Izby Kontroli,
11) Rzecznika Praw Obywatelskich.
W praktyce w ramach tej grupy najwicej wnioskw inicjujcych postpowanie przed TK skada zwykle Rzecznik
Praw Obywatelskich.
Z wniesieniem wniosku przez legitymowany podmiot wie si take prawo do jego wycofania. Nabiera
ono szczeglnego znaczenia zwaszcza w sytuacji zmiany piastunw organw jednoosobowych (np.
Prezydenta RP). Cho w praktyce TK dopuci tak moliwo, to stanowisko to wydaje si dyskusyjne.
Oznacza ono przyznanie kompetencji niewyraonej wprost w prawie. Niesie ono ze sob jeszcze jedno
niebezpieczestwo formalnie nie prowadzi do pozbawienia TK roli gospodarza postpowania i decyzj w
tej sprawie pozostawia ocenie TK, ale rwnoczenie umoliwia przerwanie postpowania przez
wnioskodawc jeszcze przed merytorycznym rozstrzygniciem sprawy. Otwiera to furtk dla uzalenienia postpowania od zmiennych ocen politycznych czy nawet od naciskw, jakim poddany
moe by wnioskodawca.
Grup drug stanowi podmioty legitymowane indywidualnie. Ustrojodawca zalicza do niej w art. 191
ust. 1 pkt 35 Konstytucji RP:
1) organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego,
2) oglnokrajowe organy zwizkw zawodowych,
3) oglnokrajowe wadze organizacji pracodawcw i organizacji zawodowych,
4) kocioy i inne zwizki wyznaniowe.
Podmioty te mog inicjowa postpowanie przed Trybunaem, jeeli kwestionowany akt normatywny
dotyczy spraw objtych ich zakresem dziaania. Punktem wyjcia oceny legitymacji danego podmiotu jest
analiza przepisw prawa okrelajcych zakres jego dziaania. Nie ma znaczenia ranga tych przepisw, zawsze
jest jednak konieczne wskazanie konkretnego przepisu, ktry zalicza dan spraw do zakresu dziaania
podmiotu inicjujcego postpowanie.
W praktyce w ramach tej grupy najwicej wnioskw inicjujcych postpowanie przed TK skadaj zwykle organy
stanowice jednostek samorzdu terytorialnego.
Specyficznym podmiotem wnioskodawczym jest Krajowa Rada Sdownictwa. Wynika to ze

szczeglnego charakteru tego organu oraz z ograniczenia jego prawa inicjatywy do zakwestionowania
konstytucyjnoci tylko tych aktw normatywnych, ktre dotycz niezalenoci sdw i niezawisoci
sdziowskiej (art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP).
102
Form prawn wystpienia o kontrol normy (aktu normatywnego) jest wniosek, ktry ma spenia
wymogi formalne okrelone w art. 32 TKU, tzn. powinien odpowiada wymaganiom dotyczcym pism
procesowych, a ponadto powinien zawiera:
1)
2)
3)
4)
5)
W odniesieniu do postpowania w sprawach wnioskw pochodzcych od tych podmiotw art. 36 TKU
przewiduje szczeglne rozwizanie procesowe w postaci tzw. wstpnego rozpoznania wniosku.
Wstpne rozpoznanie sprawy dokonywane jest na posiedzeniu niejawnym przez jednego sdziego
wyznaczonego przez prezesa Trybunau. Ma ono ustali, czy wniosek odpowiada warunkom formalnym (np.,
czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego w myl art. 191 ust. 1 pkt 35 Konstytucji RP), czy
wniosek nie jest oczywicie bezzasadny. Jeeli wniosek jest oczywicie bezzasadny lub jego braki nie
zostay usunite w okrelonym terminie, sdzia TK rozpoznajcy wstpnie wniosek, na posiedzeniu
niejawnym, wydaje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Na postanowienie to
wnioskodawcy przysuguje zaalenie do Trybunau w terminie 7 dni od daty dorczenia postanowienia.
Trybuna Konstytucyjny rozpoznaje to zaalenie na posiedzeniu niejawnym. Jego uwzgldnienie powoduje
skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, za jego nieuwzgldnienie koczy bieg sprawy, gdy na
postanowienie o nieuwzgldnieniu zaalenia nie przysuguje rodek odwoawczy.
Wnioskodawca moe do czasu rozpoczcia rozprawy wycofa wniosek.
103
Procesow form inicjowania procedury kontroli konkretnej normy s pytania prawne, kierowane do
Trybunau przez kady sd. Pytania prawne mog by kierowane do TK w zakresie waciwoci rzeczowej
Trybunau okrelonej w art. 188 pkt 13 Konstytucji RP. Artyku 193 Konstytucji RP i art. 3 TKU dopuszcza
postawienie pytania prawnego tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zaley rozstrzygnicie
sprawy toczcej si przed sdem. Zatem istotn cech instytucji pyta prawnych do Trybunau jest jej cisy
zwizek z postpowaniem toczcym si w indywidualnej sprawie. Przedmiotem pytania jest wtpliwo, ktra
wystpia w toku konkretnego postpowania. Oprcz koniecznoci spenienia warunkw przewidzianych dla
wniosku, w przypadku pytania prawnego naley wypeni jeszcze wymg wskaza, w jakim zakresie odpowied na pytanie moe mie wpyw na rozstrzygnicie sprawy, w zwizku z ktr pytanie zostao postawione,
a ponadto naley wymieni organ, przed ktrym toczy si postpowanie w sprawie, oraz oznaczenie sprawy.
Rnice w stosunku do postpowania wszcztego w ramach kontroli abstrakcyjnej przejawiaj si ponadto
w tym, e praktycznie nie mona wycofa pytania prawnego.
Spenienie tego warunku jest niezwykle trudne, gdy brakuje w ustawie o TK regulacji tego przypadku. Nie
jest za ze wzgldu na specyfik postpowania przed TK i pozycj ustrojow TK w peni moliwe i sensowne
stosowanie per analogiam odpowiednich przepisw procedury cywilnej (art. 390 KPC) dotyczcych
przedstawiania Sdowi Najwyszemu zagadnie budzcych powane wtpliwoci prawne.
Na marginesie warto doda, e sdy pocztkowo rzadko korzystay z instytucji pyta prawnych (od kilkunastu do
kilkudziesiciu razy rocznie). Jej niedocenianie w praktyce mogo dziwi, zwaszcza e jak ujto to w Informacji o
istotnych problemach wynikajcych z dziaalnoci i orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego w 2000 r.: Pytanie prawne
jako przesanka rozstrzygnicia sdowego w konkretnej sprawie stanowi skuteczn form ochrony praw podstawowych,
poniewa ju na etapie postpowania sdowego dochodzi do oceny przepisw stanowicych podstaw orzeczenia w
wietle norm konstytucyjnych. Daje to efekt podobny do skargi konstytucyjnej, ale w tym przypadku moliwe jest szybsze
wydanie rozstrzygnicia od razu zgodnego z konstytucj. Z punktu widzenia interesw obywatela jest to take forma
bezporedniej ochrony konstytucyjnej, poniewa strona postpowania sdowego (uczestnik postpowania) moe cho w
sposb niewicy dla sdu wystpi z inicjatyw postawienia pytania prawnego, a wic domaga si uwzgldnienia
norm (gwarancji) konstytucyjnych jako podstawy rozstrzygnicia1. Obecnie pytania prawne stay si jedn z
najczstszych form inicjowania procedury kontrolnej przed TK.
104
Postpowanie przed TK przy rozpoznawaniu wnioskw dotyczcych konstytucyjnoci i legalnoci norm
prawnych oraz pyta prawnych jest szczegowo uregulowane w ustawie o TK i w regulaminie TK. Wnioski i
pytania prawne rozpatrywane s na rozprawie. Uczestnikami postpowania s:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8) Rzecznik Praw Obywatelskich, jeeli zgosi udzia w postpowaniu dotyczcym skargi konstytucyjnej;
9) centralny konstytucyjny organ pastwa, ktrego dotyczy spr kompetencyjny.
Postpowanie przed Trybunaem jest jawne. Zasada jawnoci moe zosta wyczona w dwch
przypadkach: ze wzgldu na bezpieczestwo pastwa lub ochron tajemnicy pastwowej. Sdziowie TK s
upowanieni do dostpu do wiadomoci stanowicych tajemnic pastwow.
Skad orzekajcy jest uzaleniony od rodzaju aktu normatywnego, ktrego wniosek dotyczy. Ustawa
przewiduje trzy rodzaje skadw orzekajcych:
1) skad peny w
2) skad piciu sdziw w
3) skad trzech sdziw,
105
Rozprawa
Trybuna Konstytucyjny rozpatrujc skutki procesowe jego niestawiennictwa stwierdzi: Sd (...) nie moe by w
peni utosamiany z wnioskodawc w rozumieniu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (...) nie ma przepisu, ktry (...)
nakazywaby odpowiednie stosowanie wszystkich zawartych w nich postanowie do rozpoznawania pytania prawnego 1.
Obowizkowy jest udzia w rozprawie organu, ktry wyda akt normatywny objty wnioskiem lub jego
przedstawiciela; w razie jego niestawiennictwa TK moe odroczy rozpraw. Natomiast nieobecno na
rozprawie Prokuratora Generalnego, jeeli zosta powiadomiony prawidowo, nie wstrzymuje rozpoznania
sprawy, chyba e z przepisw ustawy wynika obowizek jego uczestnictwa w postpowaniu.
Niestawiennictwo na rozprawie innych uczestnikw postpowania nie wstrzymuje rozpoznania sprawy, a
sdzia sprawozdawca przedstawia na rozprawie stanowisko nieobecnego uczestnika postpowania.
Gdy Trybuna uzna spraw za dostatecznie wyjanion, przewodniczcy skadu orzekajcego zamyka
rozpraw. Trybuna Konstytucyjny orzekajc zwizany jest granicami wniosku, pytania prawnego, a take
skargi konstytucyjnej. Po niejawnej naradzie sdziw Trybuna wydaje orzeczenie, ktre zapada wikszoci
gosw. Sdzia, ktry nie zgadza si z wikszoci, moe przed ogoszeniem orzeczenia zgosi zdanie
odrbne. Moe ono dotyczy zarwno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia.
Istot kontroli konstytucyjnoci i legalnoci prawa jest ustalenie, czy badany akt normatywny (norma
prawna) jest zgodny z aktami wyszego rzdu, a w razie wystpienia takiej niezgodnoci doprowadzenie do
wyeliminowania nieprawidowego aktu (normy) z obowizujcego prawa. Trybuna Konstytucyjny nie moe
natomiast zastpi wyeliminowanej normy norm now zgodn z przepisami wyszego rzdu 1.
106
Orzeczenia w formie wyrokw s
Orzeczenia mona podzieli na:

1) pozytywne, stwierdzajce konstytucyjno (legalno) aktu normatywnego,
2) negatywne, stwierdzajce niezgodno aktw normatywnych z konstytucj, ratyfikowanymi umowami
midzynarodowymi lub ustawami.
Zgodnie z postanowieniami art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego s
ostateczne. Zasada ostatecznoci (odnoszca si do wszystkich rozstrzygni TK), oznacza, i ani sam
Trybuna, ani aden organ zewntrzny, nie moe uchyli ani zmieni orzeczenia wydanego przez skad
orzekajcy Trybunau. Ostatecznoci towarzyszy moc wica (moc powszechnie obowizujca). Wicy
charakter orzeczenia o niekonstytucyjnoci odnosi si do samej jego sentencji, nie mona natomiast takiej
mocy przypisa wywodom uzasadnienia.
Sentencja wyroku TK uznajca przepis za konstytucyjny pod warunkiem jego okrelonego rozumienia (...) ma w
caoci walor powszechnego obowizywania. Oznacza to w konsekwencji, e niedopuszczalne (niezgodne z konstytucj)
jest stosowanie w praktyce normy wywiedzionej z przepisu bdcego przedmiotem kontroli przy rozumieniu przeciwnym
do wskazanego w takiej sentencji. Stanowioby to bowiem naruszenie normy konstytucyjnej przyznajcej orzeczeniom
Trybunau walor powszechnego obowizywania (...)1.
Konstytucja RP w art. 190 ust. 3 stanowi, e orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego o niekonstytucyjnoci

aktu normatywnego powoduje utrat mocy obowizujcej tego aktu. Utrata mocy obowizujcej w wyniku
orzeczenia TK powoduje bezwzgldne, bezwarunkowe i bezporednie zniesienie (kasacj) przepisw (norm)
w nim wskazanych. (...) jest wic czym z zaoenia innym ni uchylenie aktu normatywnego w wyniku
dziaa organw prawodawczych. Uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacj skutkw prawnych, ktre w
okresie swego obowizywania wywoa uchylony przepis, a take nie powoduje, e przepis ten nie bdzie
nadal stosowany na mocy norm midzyczasowych. Uchylenie nie jest wic cakowitym wyeliminowaniem
okrelonego przepisu z porzdku prawnego2.
Artyku 190 ust. 3 Konstytucji RP oglnikowo okrela skutki prawne pod wzgldem czasowym orzeczenia
TK w stosunku do aktu prawnego uznanego za niezgodny z ustaw zasadnicz. Za regu przyjmuje, e
orzeczenie wchodzi w ycie z dniem ogoszenia (ex nunc), ale dopuszcza okrelenie przez TK innego terminu
utraty mocy obowizujcej. Nie precyzuje bliej, kiedy TK moe to uczyni i w oparciu o jakie przesanki.
Wprost stanowi jedynie, e termin ten nie moe przekroczy osiemnastu miesicy, gdy chodzi o ustaw, a
gdy chodzi o inny akt normatywny dwunastu miesicy. Sformuowanie to dotyczy jednak terminu
przyszego (pro futuro). Konstytucja milczy w sprawie wejcia w ycie orzeczenia od daty wydania
niekonstytucyjnego aktu (ex tunc), czyli w najwczeniejszym z moliwych terminw. W orzecznictwie TK nie
przyjto wystpujcego w niektrych pastwach demokratycznych rozwizania, e jeeli niekonstytucyjna
norma prawna jest niewana od samego pocztku, to nie mona twierdzi, e Konstytucja zabrania jego
stosowania. Skoro pozostawia samemu TK moliwo okrelenia innego terminu utraty mocy obowizujcej
aktu normatywnego naley uzna, e chodzi tu rwnie o skuteczno orzeczenia ex tunc.
W tym kontekcie warto zwrci uwag na nastpujcy pogld TK: Wadliwo procedury uchwalenia
zaskaronej ustawy nie oznacza, e zakwestionowane normy nie korzystaj z domniemania
konstytucyjnoci. Wchodzc do porzdku prawnego ksztatoway one wiadomo prawn i zaufanie
adresatw. Trybuna Konstytucyjny podtrzymuje pogld, e w systemie wartoci skadajcych si na
pojcie demokratycznego pastwa prawnego, zasada ochrony zaufania do pastwa i stanowionego przez nie
prawa zajmuje nadrzdne miejsce.
Na odmiennym stanowisku stan w 2006 r. SN (IV CSK 247/06, niepubl) uznajc, e wyroki TK
stwierdzajce sprzeczno przepisu z Konstytucj lub ustaw dziaaj co do zasady wstecz do dnia wydania
aktu prawnego. Gdy akt wydano przed wejciem w ycie Konstytucji z 1997 r. to wyroki TK dziaaj od dnia
jej wejcia ycie, chyba e poprzednio obowizywaa taka sama norma konstytucyjna, ktra bya podstaw
orzeczenia o niekonstytucyjnoci danego przepisu.
Skutki prawne wskazanych wyej trzech rozwiza s rne.
1. Najprociej sprawa przedstawia si w przypadku utraty mocy obowizujcej aktu normatywnego ex tunc.
Skoro akt taki uznany zostaje za niezgodny z Konstytucj i traccy moc obowizujc od chwili jego wydania,
tzn. od momentu, w ktrym sta si elementem systemu prawnego, to jest on niewany i nie moe wywrze
adnych skutkw prawnych. Wszelkie wic skutki z nim zwizane, powstae na jego podstawie stosunki
prawne itp., trac oparcie w prawie z chwil ogoszenia orzeczenia TK. Ogoszenie orzeczenia oznacza, e
dotychczas obowizujcy uchylony akt normatywny nie zachowuje ani na moment mocy obowizujcej i w
istocie nie mia jej od samego pocztku.
2. W przypadku utraty mocy obowizujcej aktu normatywnego ex nunc orzeczenie TK wywiera skutki
prawne od dnia ogoszenia w sposb okrelony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, a wic na przyszo.
Oznacza to, e zasadniczo nie ma ono mocy wstecznej, czyli nie odnosi si do kwestii obowizywania tego
przepisu w okresie od dnia jego wejcia w ycie do dnia ogoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunau
Konstytucyjnego1. Niekonstytucyjny akt traci w tym momencie moc obowizujc, ale przez pewien czas by
on elementem systemu prawnego wywierajc okrelone w nim skutki prawne tzn. skutki z nim zwizane, a
powstae na jego podstawie stosunki prawne itp. miay oparcie w prawie. Akt taki nie jest niewany od
samego pocztku, ale uznany jest za wadliwy (wzruszalny) 2.
3. Utrata mocy obowizujcej aktu normatywnego pro futuro pozwala na wywieranie przez ten akt skutkw
prawnych przez okrelony przez TK czas po ogoszeniu orzeczenia o niekonstytucyjnoci tego aktu. Wynika
to z istoty regulacji przewidzianej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Oznacza to w szczeglnoci, e dopiero
po upywie okresu przewidzianego w orzeczeniu TK mona skorzysta z rodkw przewidzianych w art. 190
ust. 4 Konstytucji RP i w rozwijajcych go postanowieniach Kodeksw postpowania karnego, cywilnego czy
administracyjnego.
Naley przy tym zaznaczy, e TK decydujc o pozostawieniu w systemie prawnym na pewien czas
niekonstytucyjnych norm musi wzi pod uwag wszystkie wchodzce w gr zasady i wartoci konstytucyjne.
Mamy tu do czynienia przecie z zepchniciem na drugi plan wypywajcej z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP
zasady zapewniajcej ustawie zasadniczej najwysz moc prawn w systemie prawa. Dzia si to moe wtedy,
gdy innym zasadom lub wartociom TK zdecyduje si da pierwszestwo np. stanowicej element zasady
demokratycznego pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadzie zaufania obywateli do prawa i
wynikajcej z niej koniecznoci zapewnienia pewnoci obrotu prawnego. Czsto TK uwzgldnia te szeroko
pojte przesanki spoeczne czy ekonomiczne2.
Przewidziana w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP moliwo odroczenia utraty mocy obowizujcej aktu
prawnego uznanego za niekonstytucyjny i jego obowizywania ju po ogoszeniu orzeczenia TK budzia wiele
kontrowersji nie tylko w doktrynie prawa, ale rwnie i w orzecznictwie Sdu Najwyszego. Mona tu
zauway interesujc ewolucj tego orzecznictwa. W listopadzie 1999 r. SN nie chcia uzna obowizywania
aktu niekonstytucyjnego i stwierdzi: Jeeli zachodzi kolizja przepisu ustawy z przepisem Konstytucji, w
adnym razie nie mona przyjmowa, e przepis ustawy do czasu jego uchylenia funkcjonuje w sposb
niezgodny z Konstytucj. Mona by tu byo dopatrzy si przyjcia przez SN stanowiska, e art. 190 ust. 1
Konstytucji RP ustanawia wyjtek przewidziany w art. 8 ust. 2. Zaoenie takie pozwala na potraktowanie
jako zgodnego z Konstytucj odroczenia utraty mocy obowizujcej aktu prawnego uznanego za
niekonstytucyjny. Pogld ten jednak nie upowszechni si i obserwujemy zrnicowane podejcie do kwestii
obowizywania aktu niekonstytucyjnego w orzecznictwie samego SN, a take NSA1. Oba sdy zwracaj take
uwag na to, e moliwo odroczenia utraty mocy obowizujcej aktu prawnego uznanego za
niekonstytucyjny negatywnie oddziauje na ekonomi procesow i zasad racjonalnego dziaania sdw oraz
wydaje si by niespjna z sam istot kontroli konstytucyjnoci prawa2.
W peni zgadzam si w tym przypadku z pogldem goszcym, e moc powszechnie obowizujca
orzecze TK powoduje, e wszystkie inne organy wadzy publicznej, rwnie organy wadzy sdowniczej,
maj obowizek przestrzegania i stosowania tych orzecze3.
Orzeczenia TK o niezgodnoci z Konstytucj, umow midzynarodow lub z ustaw aktu normatywnego
powoduj skutki dwojakiego rodzaju: bezporednie, odnoszce si do dalszego losu takiego aktu (normy) i
porednie odnoszce si do dalszych losw orzecze i rozstrzygni wydanych w przeszoci na podstawie

takiego aktu. Artyku 190 ust. 4 Konstytucji RP okrela owe skutki porednie stanowic, e orzeczenie o
niezgodnoci z Konstytucj, umow midzynarodow lub z ustaw aktu normatywnego, na podstawie ktrego
zostao wydane orzeczenie sdowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnicie w innych
sprawach, stanowi podstaw do wznowienia postpowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnicia na
zasadach i w trybie okrelonych w przepisach waciwych dla danego postpowania.
W razie uznania umowy midzynarodowej za niezgodn z Konstytucj oznacza to, nie tyle utrat wanoci
tej umowy w prawie midzynarodowym, co zakaz jej stosowania w prawie polskim1, a dodatkowo rodzi
obowizek odpowiednich organw pastwa do podjcia krokw dla zmiany lub wypowiedzenia umowy
midzynarodowej. Z tego punktu widzenia szczeglnie przydatna moe okaza si moliwo odroczenia
przez Trybuna terminu utraty mocy obowizujcej przez niekonstytucyjne postanowienia umowy
midzynarodowej2.
TK wydaje orzeczenia nie tylko w trybie kontroli nastpczej (represyjnej), lecz rwnie w trybie kontroli
uprzedniej (prewencyjnej). Orzeczenia Trybunau wydawane w trybie kontroli uprzedniej odnosz si do
ustaw uchwalonych przez obie izby parlamentu oraz do umw midzynarodowych przed ich ratyfikowaniem
przez Prezydenta RP. Orzeczenia TK o zgodnoci ustawy z Konstytucj przed jej podpisaniem przez
prezydenta maj charakter absolutnie wicy; prezydent nie moe odmwi podpisania ustawy, ktr
Trybuna uzna za zgodn z Konstytucj (art. 122 ust. 3 Konstytucji RP).
Orzeczenie o konstytucyjnoci ustawy przed jej podpisaniem przez prezydenta nie tworzy sytuacji res iudicata.
Orzeczenie Trybunau o zgodnoci z Konstytucj ustawy wydane w procedurze kontroli prewencyjnej nie wyklucza
ponownego jej zakwestionowania w procedurze kontroli nastpczej.
Orzeczenie ma charakter ostateczny, wzgldnie wicy. Konstytucja stanowi, i prezydent odmawia

podpisania niekonstytucyjnej ustawy, ale skutek ten nie musi dotyczy caej ustawy. W wietle postanowie
Konstytucji, jeeli Trybuna uzna za niezgodne z Konstytucj tylko niektre przepisy ustawy, a jeszcze do
tego stwierdzi, i nie s one nierozerwalnie zwizane z ca ustaw, to prezydent moe, zasigajc wczeniej
opinii Marszaka Sejmu, podpisa ustaw z pominiciem niekonstytucyjnych przepisw, albo moe w ogle
zwrci Sejmowi ca ustaw, aby usun on niezgodnoci.
Na marginesie naley doda, e na gruncie ustawy o TK nie istnieje regulacja, ktra umoliwiaaby
zawieszenie stosowania zaskaronych przepisw do czasu orzeczenia o ich konstytucyjnoci lub
niekonstytucyjnoci.
3.2. Orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
107
Przesanki i charakter skargi konstytucyjnej omawiam w punkcie powiconym ochronie podstawowych
praw i wolnoci jednostki (por. Nb. 420425). Tutaj skupi si tylko na samym postpowaniu przed TK w
sprawach skarg konstytucyjnych. Stronami postpowania przed TK s skarcy oraz organ, ktry wyda
zakwestionowany akt normatywny. Powiadamia si te Rzecznika Praw Obywatelskich o wpyniciu skargi.
Rzecznik Praw Obywatelskich moe zgosi swj udzia w postpowaniu i moe sta si jego uczestnikiem.
Uczestnik postpowania przed Trybunaem dziaa osobicie lub przez umocowanego przedstawiciela. Do
czasu rozpoczcia rozprawy wnioskodawca moe wycofa skarg.
Skargi konstytucyjne rozpoznawane s wstpnie w trybie art. 49 TKU przez jednego sdziego. W wypadku
wydania postanowienia odmawiajcego nadania skardze dalszego biegu, skarcemu suy zaalenie, ktre
TK rozpoznaje w trzyosobowym skadzie. Skad rozpoznajcy spraw merytorycznie nie jest zwizany
stanowiskiem zajtym w zarzdzeniu lub postanowieniu zamykajcym rozpoznanie wstpne. Nie wystpuje tu
zwizanie Trybunau wczeniejszym orzeczeniem, gdy zarzdzenie wydane przez sdziego Trybunau nie jest
orzeczeniem Trybunau w rozumieniu art. 190 Konstytucji RP. Skargi, ktrym w wyniku rozpoznania
wstpnego nadano bieg rozpoznawane s na rozprawie. Przebieg rozprawy w sprawie skargi konstytucyjnej
jest w znacznym stopniu taki sam, jak w wypadku wniosku bd pytania prawnego o zbadanie zgodnoci
prawa. Rozprawy s jawne, z moliwoci wyczenia jawnoci w przypadkach okrelonych w ustawie (art. 23
ust. 1 TKU). Trybuna moe rozpozna skarg konstytucyjn na posiedzeniu niejawnym, jeeli z
przedstawionych na pimie stanowisk uczestnikw postpowania bezspornie wynika, i akt normatywny, na
podstawie ktrego sd lub inny organ administracji publicznej orzek ostatecznie o konstytucyjnych wol-
nociach lub prawach albo obowizkach skarcego, jest niezgodny z Konstytucj. Wydane w tym trybie
orzeczenie podlega ogoszeniu.
Rozprawa przed Trybunaem nie moe odby si wczeniej ni po upywie 14 dni od daty dorczenia
zawiadomienia o jej terminie. Obecno wnioskodawcy na rozprawie jest obowizkowa. W razie niestawienia
si wnioskodawcy lub jego przedstawiciela, Trybuna umarza postpowanie. W razie niestawienia si
uczestnikw postpowania, ktrych obecno jest obowizkowa (organ, ktrych wyda kwestionowany akt
prawny) lub ich przedstawicieli, Trybuna moe odroczy rozpraw i wyznaczy nowy jej termin.
1) w skadzie penym, jeeli sprawa jest szczeglnie zawia, lub jeeli z tak inicjatyw wystpi Prezes TK
lub z wnioskiem takim wystpi skad orzekajcy wyznaczony do rozpoznania danej sprawy, jak rwnie
jeeli skad orzekajcy zamierza odstpi od pogldu prawnego wyraonego w orzeczeniu wydanym
wczeniej w penym skadzie,
2) w skadzie piciu sdziw, jeeli bada zgodno ustaw bd ratyfikowanych umw midzynarodowych z
Konstytucj,
3) w skadzie trzech sdziw, jeeli bada zgodno innych aktw normatywnych z Konstytucj.
Wyrok zostaje ogoszony na posiedzeniu jawnym, opublikowany jest za w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej. Jeeli wyrok dotyczy niezgodnoci aktu normatywnego z Konstytucj, jest on
ogaszany w organie publikacyjnym, w ktrym akt by ogoszony, a gdy orzeczenie dotyczy aktu nigdzie
niepublikowanego, to wtedy wyrok zostaje ogoszony w Dzienniku Urzdowym Rzeczypospolitej Polskiej
Monitor Polski.
Naley w tym miejscu doda, e zgodnie z art. 50 ust. 1 TKU, Trybuna moe wyda postanowienie
tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, ktrej dotyczy skarga
konstytucyjna, jeeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnicia mogoby spowodowa skutki
nieodwracalne, wice si z duym uszczerbkiem dla skarcego lub, gdy przemawia za tym wany interes
publiczny lub inny wany interes skarcego. Postanowienie tymczasowe wstrzymuje wykonanie konkretnego
rozstrzygnicia wydanego w indywidualnej sprawie, a nie zawiesza stosowania przepisw prawa objtych
badaniem konstytucyjnoci.
3.3. Rozpatrywanie sporw kompetencyjnych pomidzy centralnymi konstytucyjnymi organami
pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
108
Podmiotami uprawnionymi do wystpowania z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego s:

Prezydent RP, Marszaek Sejmu,Marszaek Senatu, Prezes Rady Ministrw, Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego, Prezes Naczelnego Sdu Administracyjnego, Prezes Najwyszej Izby Kontroli (art. 192 Konstytucji
RP). Konstytucja okrela podmioty uprawnione do wystpienia do TK z wnioskiem o rozpatrzenie sporu
kompetencyjnego. Nie stanowi to jednak przeszkody w tym, aby w przypadku sporu kompetencyjnego ktrego
stron jest organ nieobjty zakresem podmiotowym art. 192, z wnioskiem do TK nie mg wystpi ktry z
podmiotw wymienionych w art. 192 Konstytucji RP. Zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem
doktryny prawa konstytucyjnego, podmiot uprawniony moe wystpi powziwszy wiadomo o zaistnieniu
sporu kompetencyjnego i spr ten nie musi go bezporednio dotyczy. Musi on jednak wskaza wasny interes
prawny w rozstrzygniciu tego sporu1. Pogld ten aprobuje rwnie TK2. Regulamin Trybunau stanowi w
13 ust. 2, i:
Na korzy wnioskodawcy albo organu, wobec ktrego skierowany jest zarzut naruszenia kompetencji, moe
przystpi w kadym stanie sprawy take inny podmiot wymieniony w art. 192 Konstytucji RP, o ile orzeczenie Trybunau
moe mie znaczenie dla zakresu jego kompetencji. Naley te podkreli, e art. 192 nie zawiera przy tym ogranicze
dotyczcych zakresu, ktrego dotyczy moe wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego skadany przez poszczeglne
organy wymienione w art. 192 Konstytucji RP, w tym wymogu powizania sfery, jakiej domniemany spr dotyczy, z
podstawowym zakresem dziaania organu zwracajcego si z wnioskiem o rozpatrzenie sporu 3.
W sprawach rozstrzygania sporw kompetencyjnych Trybuna wydaje postanowienie podjte na

posiedzeniu penego skadu. Postanowienie Trybunau o rozstrzygniciu sporu kompetencyjnego ustala, czy
dziaanie lub zaniechanie wskazane we wniosku naruszyo zakres kompetencji wnioskodawcy. Moe on
rwnie, po zaznajomieniu si ze stanowiskiem uczestnikw postpowania, podj postanowienie o
tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych, a w szczeglnoci o zawieszeniu czynnoci egzekucyjnych, ale
jedynie w przypadku kiedy jest to konieczne dla zapobieenia powanym szkodom lub jest podyktowane
szczeglnie wanym interesem spoecznym.
3.4. Orzekanie o zgodnoci z Konstytucj celw i dziaalnoci partii politycznychBd! Nie mona
109
Konstytucja RP w art. 11 okrela wymogi stawiane partiom politycznym, ktrych niespenienie jest
podstaw orzeczenia o niezgodnoci z Konstytucj. Partie maj zrzesza obywateli polskich na zasadzie
dobrowolnoci i rwnoci. Celem dziaania partii jest wpywanie metodami demokratycznymi na
ksztatowanie polityki pastwa. Trybuna Konstytucyjny stoi na stray zgodnoci z Konstytucj celw i
dziaalnoci partii1. Sposb realizacji tych uprawnie Trybunau okrela ustawa z 27.6.1997 r. o partiach
politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).
1) jeeli sprawa dotyczy rozpatrywania wniosku partii o wpis do ewidencji zawiesza postpowanie i
wystpuje do TK z wnioskiem o zbadanie statutu i programu partii pod ktem zgodnoci z Konstytucj
okrelonych w nich celw lub zasad dziaania partii politycznej oraz jej struktury (art. 14 ust. 1 PartPU);
2)
Na marginesie naley zauway, e art. 21 ust. 1 PartPU mwi jako o jedynej o przesance badania zmian
statutu o wprowadzeniu do niego zmian niezgodnych z art. 8 PartPU i dopiero wtedy upowania sd do wystpienia
do TK z wnioskiem o zbadanie zgodnoci z Konstytucj celw lub zasad dziaania partii. Norma ta zawiera do
kontrowersyjn regulacj. Z jednej strony, spotka mona pogld goszcy, e nie naley dosownie, a tym samym
wsko, jej interpretowa, gdy wwczas brak byoby mechanizmw sucych kontroli zmian statutu partii wtedy,
gdy zmiany te s zgodne z art. 8 PartPU. W efekcie Sd Okrgowy w Warszawie nie mgby odgrywa aktywnej
roli przy wpisie do ewidencji i przy rozpatrywaniu zmian statutu partii 1. Z drugiej jednak strony, przy zaoeniu, e
ustawodawca dziaa wiadomie, trzeba widzie w tej regulacji celowe ograniczenie kompetencji sdu i
pozostawienie innym, uprawnionym podmiotom wszczcie postpowania przed TK, gdyby powziy one wtpliwoci
co do konstytucyjnoci zmian w statucie partii, gdy s one zgodne z art. 8 PartPU.
W pierwszym przypadku stwierdzenie przez TK niekonstytucyjnoci celw lub zasad dziaania partii
politycznej oraz jej struktury implikuje odmow wpisania partii do ewidencji, a w drugim przypadku
wykrelenie partii z ewidencji.
Gdy cele lub dziaalno partii wpisanej ju do ewidencji budz wtpliwoci co do ich zgodnoci z
Konstytucj, to kady podmiot wymieniony w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP moe wystpi z wnioskiem do
TK o to, aby orzek o ich zgodnoci z Konstytucj. Stwierdzenie przez TK niekonstytucyjnoci celw lub
zasad dziaania partii politycznej oraz jej struktury implikuje wykrelenie partii z ewidencji przez Sd
Okrgowy w Warszawie. Trybuna Konstytucyjny nie moe za zastosowa adnych sankcji wobec
niewpisanych do ewidencji partii nawet wwczas, gdy ich cele lub dziaalno s sprzeczne z Konstytucj.
Ustawa o TK, w art. 56, expressis verbis przesdzia, i wnioski dotyczce zgodnoci z Konstytucj celw
partii, ktre s okrelone w statucie lub w programie, s rozpoznawane na zasadach i w trybie przewidzianym
dla rozpoznania wnioskw w sprawie zgodnoci aktw normatywnych z Konstytucj.
W sprawie zgodnoci dziaalnoci partii politycznej z Konstytucj, Trybuna moe zleci Prokuratorowi
Generalnemu przeprowadzenie dochodzenia w celu zebrania i utrwalenia dowodw istotnych dla sprawy.
Wnioski w sprawie zgodnoci z Konstytucj dziaalnoci partii politycznych Trybuna rozpoznaje stosujc
odpowiednie przepisy Kodeksu postpowania karnego. Ciar udowodnienia niezgodnoci z Konstytucj
dziaalnoci partii spoczywa na wnioskodawcy, ktry powinien wskaza lub zgosi dowody wskazujce na t
niezgodno. Trybuna wydaje wyrok w sprawie zgodnoci z Konstytucj celw lub dziaalnoci partii politycznej w penym skadzie.
3.5. Sygnalizowanie luk i uchybie w prawieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
110
Istnienie uchybie i luk w prawie Trybuna stwierdza w postanowieniu wydanym w skadzie orzekajcym
waciwym dla rozpoznania danego aktu normatywnego. Podjcie postpowania w sprawie uchybienia bd
luki w prawie nastpuje na podstawie postanowienia skadu orzekajcego w sprawie albo z inicjatywy Prezesa
Trybunau.
3.6. Rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzdu przez Prezydenta
RPBd! Nie mona odnale rda odwoania.
111
Trybuna Konstytucyjny korzysta z tej kompetencji, gdy prezydent nie jest w stanie zawiadomi Marszaka
Sejmu o niemonoci sprawowania urzdu. Prezydent powinien zawiadomi marszaka, i jest przejciowo
niezdolny do sprawowania urzdu, wtedy marszaek tymczasowo przejmuje obowizki gowy pastwa. Moe
si jednak zdarzy taka sytuacja, e prezydent nie jest w stanie zawiadomi Marszaka Sejmu wtedy ten
zwraca si do Trybunau Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzdu
przez Prezydenta RP. Jeeli Trybuna uzna przejciow niemono sprawowania urzdu przez prezydenta, to
wtedy powierza Marszakowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowizkw gowy pastwa 3. Marszaek
Sejmu nie wchodzi zatem w prawo zastpowania prezydenta automatycznie, lecz w oparciu o rozstrzygnicie
TK4.
8. Ustawa o zmianie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

112
Akt nowelizujcy Konstytucj nie ma swej ugruntowanej nazwy w konstytucjonalizmie polskim. W
polskiej praktyce ustrojowej w okresie poprzedzajcym uchwalenie obecnie obowizujcej Konstytucji dla
aktu nowelizujcego Konstytucj nie uywano w okresie transformacji ustrojowej po 1989 r. jednolitej nazwy.
Mona zauway, e dla zmian czciowych i fragmentarycznych stosowano w tytule aktu ustawa o zmianie
Konstytucji i nie budzio to adnych wtpliwoci (np. ustawa z 18.10.1991 r. o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej). Nie bya to jednak jedyna stosowana nazwa. W okresie tym dla zmian o
zasadniczym znaczeniu posugiwano si terminem ustawa konstytucyjna, czego przykadem s: ustawa
konstytucyjna z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia nowej Konstytucji RP oraz tzw. Maa
Konstytucja tzn. ustawa konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz
ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym.

Okrelenie ustawa konstytucyjna nawizywao do terminologii tzw. Konstytucji Marcowej, ale nie
oddawao w peni treci tego pojcia (w intencji twrcw tej Konstytucji ustawa konstytucyjna bya po prostu
synonimem Konstytucji). Nawizywao rwnie do dorobku nie tylko polskiej, ale i europejskiej doktryny
prawa konstytucyjnego uznajcej, e jest to akt o mocy prawnej rwnej Konstytucji, uchwalany w trybie
przewidzianym dla jej zmiany i sucy do dokonywania zmian Konstytucji, jednorazowego zawieszania jej
postanowie, przejciowego regulowania niektrych spraw objtych unormowaniem konstytucyjnym,
ograniczenia zakresu obowizywania norm konstytucyjnych do czci terytorium pastwa.
Konstytucja RP z 1997 r. swojej zmianie powica Rozdzia XII zatytuowany Zmiana konstytucji. Z
tytuu tego nie mona wyprowadzi adnej nazwy dla aktu nowelizujcego Konstytucj. W postanowieniach
tego rozdziau, ani w innych normach Konstytucji rwnie nie uywa si w jednolity sposb pojcia
okrelajcego taki akt.
Konstytucja RP w Rozdziale XII okrelajc szczeglny tryb uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji
podkrela przy tym, e akt taki jest ustaw o mocy prawnej rwnej Konstytucji, uchwalany w trybie
przewidzianym dla jej zmiany i sucy do dokonywania zmian Konstytucji.
Powstaje pytanie, czy wystarczy spenienie przez ustaw wymogw proceduralnych oraz objcie zakresem
jej regulacji materii konstytucyjnej i czy ustawa taka nie musi mie szczeglnej nazwy ustawa o zmianie
Konstytucji.
9. Akty prawa midzynarodowego jako rda prawa konstytucyjnegoBd! Nie

I. Stosunek prawa midzynarodowego do prawa krajowegoBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
113
Obowizywanie norm prawa midzynarodowego w krajowym porzdku prawnym od dawna jest
przedmiotem dyskusji w nauce prawa. Zagadnieniem tym zajmuje si obszernie zwaszcza nauka prawa
midzynarodowego publicznego, ale jest ono te przedmiotem zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego.
Szersze omwienie tej tematyki przekroczyoby ramy niniejszych wywodw, przeto skupi si tylko na
pewnych problemach podstawowych, ktrych poruszenie wydaje mi si konieczne na potrzeby dalszych
rozwaa.
Naley wyj od przedstawienia zakresu rde prawa midzynarodowego. Na podstawie art. 38 Statutu
Midzynarodowego Trybunau Sprawiedliwoci mona stwierdzi, e obejmuje on:
1) umowy midzynarodowe
2) zwyczaj midzynarodowy
3) zasady oglne prawa midzynarodowego

Tworzc prawo midzynarodowe pastwa zacigaj dwa odmienne zobowizania. Jedno do stosowania
norm prawa midzynarodowego w stosunkach zewntrznych, a drugie do jego stosowania w stosunkach
wewntrznych. Problem rzetelnego wypeniania obowizkw prawnomidzynarodowych nabiera
wspczenie coraz wikszej wagi z racji obejmowania umowami midzynarodowymi coraz szerszego zakresu
stosunkw (np. gospodarczych, ochrony praw jednostki) i zwizanej z tym narastajcej tendencji do
regulowania normami umownymi stosunkw wewntrznych. W nastpstwie tego ronie liczba umw
midzynarodowych nie tyle dotyczcych sfer rozgraniczenia jurysdykcji kompetencji poszczeglnych pastw,
co odnoszcych si gwnie do stosunkw wewntrznych, np. w paszczynie ukadu zalenoci midzy
pastwem a jednostk. Problem ten zyskuje dodatkowo na znaczeniu ze wzgldu na coraz czstsze
normowanie przez umowy midzynarodowe stosunkw spoecznych z dziedzin, w ktrych tradycyjnie
wypowiada si wycznie ustrojodawca lub ustawodawca.
Przykad:
W kontekcie powyszych uwag powstaje pytanie o miejsce aktw prawa midzynarodowego w hierarchii
rde prawa. Niektrzy uznaj, e normy prawa midzynarodowego, a zwaszcza zawarte przez pastwo
umowy, stoj ponad konstytucj1. Pogld ten zwizany jest z kelsenowsk monistyczn wizj systemu
prawnego opart na zaoeniu jednoci wszelkiego prawa, w wersji goszcej prymat prawa
midzynarodowego. Rwnoczenie jednak jego zwolennicy przyznaj, e brak jest w tym przypadku sankcji
za naruszenie prawa midzynarodowego przez Konstytucj. Pastwo, ktrego Konstytucja to czyni, moe by
wprawdzie w rnej formie pocignite do odpowiedzialnoci na forum midzynarodowym, ale nie prowadzi
to do niewanoci normy konstytucyjnej sprzecznej z prawem midzynarodowym.
Stanowisko goszce nadrzdno prawa midzynarodowego nad Konstytucj zostao odrzucone w
praktyce ustrojowej pastw demokratycznych i przez przewaajc cz przedstawicieli nauki prawa.
Wikszo1 z obowizujcych Konstytucji nie uznaje przed sob pierwszestwa prawa midzynarodowego
oraz dokadnie okrela miejsce jego norm w systemie prawa. Plasuje si ono zawsze poniej Konstytucji, na
poziomie rwnym ustawom zwykym lub ponad nimi. Ma to swoje logiczne uzasadnienie. Normy prawa
midzynarodowego zwyczajowego nie mog automatycznie wiza jakiego pastwa, a tym samym i
dziaajcego w nim ustrojodawcy, gdy naruszaoby to wan dla prawa midzynarodowego zasad
konsensusu zakadajc konieczno uzyskania wyranej lub dorozumianej zgody pastwa na ich
obowizywanie. Zgoda taka jest oczywicie tym bardziej potrzebna, gdy dotyczy umw midzynarodowych.
Naley przy tym doda, e zgodnie z przyjtymi zasadami, pastwo nie moe powoywa si na swoj
Konstytucj wobec innych pastw celem uchylenia si od zobowiza, jakie nakada na nie prawo midzynarodowe. Jeeli wic zacigno ono wane zobowizania midzynarodowe, powinno wprowadzi do swojego
systemu prawnego zmiany konieczne dla zapewnienia wykonania tych zobowiza. Sposb, w jaki to zrobi,
pozostawia si wszak swobodnej jego decyzji. W rezultacie skutki umw w paszczynie midzynarodowej
regulowane s przez prawo midzynarodowe, a w stosunkach wewntrznych przez prawo wewntrzne.
Decydujce znaczenie ma w tej mierze praktyka poszczeglnych pastw.
Akty prawa midzynarodowego mona zaliczy do sfery prawa konstytucyjnego, jeeli reguluj one
zagadnienia wchodzce w zakres przedmiotowy tej gazi prawa oraz jeeli dane pastwo przyjo na siebie
obowizek ich przestrzegania.
II. Umowa midzynarodowa jako rdo prawa w RPBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
114
W rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 14.4.2000 r. o umowach midzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze
zm.) umowa midzynarodowa to porozumienie midzy RP a innym podmiotem lub podmiotami prawa
midzynarodowego, regulowane przez prawo midzynarodowe, niezalenie od tego, czy jest ujte w jednym
dokumencie, czy w wikszej liczbie dokumentw, bez wzgldu na jego nazw oraz bez wzgldu na to, czy jest
zawierane w imieniu pastwa, rzdu czy ministra kierujcego dziaem administracji rzdowej waciwego do
spraw, ktrych dotyczy umowa midzynarodowa. Ustawa dzieli umowy (art. 12 i 13) na podlegajce
ratyfikacji, zatwierdzeniu lub wice pastwo w inny sposb dopuszczony przez prawo midzynarodowy
(np. w drodze podpisania, wymiany not).
1) umowy ratyfikowane na podstawie zgody wyraonej w ustawie przyjtej w normalnym postpowaniu

ustawodawczym (art. 89 ust. 1) lub w procedurze szczeglnej (art. 90 ust. 2) bd zgody wyraonej w
referendum (art. 90 ust. 3);
2) umowy, dla ktrych ratyfikacji nie ma wymogu uzyskania takiej zgody (art. 89 ust. 2).
Konstytucja RP w art. 89 ust. 1 wskazaa ponadto, kiedy ratyfikacja i wypowiedzenie umowy
midzynarodowej wymaga zgody wyraonej w ustawie. Jest tak, gdy umowa dotyczy:
1) pokoju, sojuszy, ukadw politycznych lub wojskowych,
2) wolnoci, praw lub obowizkw obywatelskich okrelonych w Konstytucji,
3) czonkostwa RP w organizacji midzynarodowej,
4) znacznego obcienia pastwa pod wzgldem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w ktrych Konstytucja wymaga ustawy.
Z du doz susznoci oceniajc t regulacj K. Wjtowicz pisze: Nie s to kryteria zbyt precyzyjne i w
praktyce wystpuj problemy z ich stosowaniem, zwaszcza jeeli chodzi o posugiwanie si kryterium spraw
uregulowanych w ustawie. (...) Okazuje si, e trudno we wspczenie zawieranych umowach
midzynarodowych znale takie, jakie w ten czy inny sposb nie dotykayby spraw uregulowanych w
ustawie. (...) Zarwno ratyfikacja, jak i zawieranie umw midzynarodowych mieszcz si w kompetencjach
wadzy wykonawczej (...). Wyraanie przez parlament zgody na ratyfikacj jest (...) ingerencj wadzy
ustawodawczej w funkcjonowanie wadzy wykonawczej. (...) Gdyby nie precyzyjny w swej treci przepis art.
89 ust. 1 pkt 5 mia suy faktycznemu przejciu przez parlament kontroli nad wikszoci umw
podlegajcych ratyfikacji, doprowadzioby to do naruszenia zasady podziau i rwnowagi wadz. Z
powyszych wzgldw, za regu w procedurze ratyfikacyjnej powinno si uwaa ratyfikacj bez zgody
wyraonej w ustawie, a tre przepisu art. 89 ust. 1 powinna podlega interpretacji cieniajcej 1.
W wietle tej regulacji wida wyranie i to naley jeszcze raz podkreli e do rde prawa
powszechnie obowizujcych w Polsce zaliczone s jedynie ratyfikowane umowy midzynarodowe.
Konstytucja RP w art. 91 ust. 1 przyjmuje przy tym zasad, e po ich ogoszeniu stanowi one cz polskiego
porzdku prawnego i s bezporednio stosowane, chyba e ich stosowanie zaley od uprzedniego wydania
ustawy. Posuono si tu metod transformacji, polegajc na recepcji norm prawa midzynarodowego przez
prawo krajowe. W rezultacie normy zawarte w ratyfikowanych umowach midzynarodowych staj si
Konstytucja wyranie okrela miejsce umw midzynarodowych ratyfikowanych za zgod wyraon w

ustawie. Cho nie wynika to wprost z jej postanowie, z logiki rozwiza konstytucyjnych wyprowadzi mona wniosek, e dotyczy to rwnie umw ratyfikowanych za zgod wyraon w referendum. Moc prawna
umw tej kategorii jest nisza ni Konstytucji, ale maj one pierwszestwo przed ustaw, jeeli nie da si z
nimi pogodzi ustawy (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Konstytucja nie rozstrzyga jednak o skutkach zasady
prymatu umw tego rodzaju i nie wiadomo, czy stosowanie przepisu ustawowego niezgodnego z umow tej
kategorii zostaje jedynie zawieszone, czy te przepis ten jest niewany bd mamy do czynienia z jego
nieskutecznoci.
Zasady bezporedniego stosowania oraz pierwszestwa wobec ustaw odnosz si take do prawa
stanowionego przez organy prawodawcze organizacji midzynarodowych, w ktrych czonkostwo Polski
wynika z ratyfikowanej przez RP umowy tworzcej dan organizacj (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Chodzi tu
gwnie o tzw. prawo wtrne Unii Europejskiej.
Konstytucja nie podaje natomiast sposobu rozwizywania konfliktw norm prawa krajowego z normami
umw, dla ktrych ratyfikacji nie ma wymogu uzyskania zgody w ustawie lub referendum. Nie okrela wyranie ich miejsca w polskim porzdku prawnym. Nie jest to chyba konieczne, bo z samego faktu niezapewnienia
im pierwszestwa przed ustawami i z ich ratyfikacji bez zgody wyraonej w ustawie lub referendum wynika,
e maj one rang nisz ni ustawa. Dodatkowo przemawia za tym postanowienie art. 188 pkt 2 Konstytucji
RP poddajce kognicji Trybunau Konstytucyjnego orzekanie w sprawach zgodnoci ustaw z ratyfikowanymi
umowami midzynarodowymi, ktrych ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyraonej w ustawie. Nastpny
za punkt art. 188 stanowi, e TK orzeka w sprawach zgodnoci przepisw prawa, wydanych przez centralne
organy pastwowe, z Konstytucj, ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi i ustawami. Poniewa
mowa w nim oglnie o ratyfikowanych umowach midzynarodowych, naley uzna, i odnosi si on zarwno
do umw, ktrych ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyraonej w ustawie lub referendum, jak i umw
ratyfikowanych bez takiej zgody. Wynika wic z tego, e te ostatnie maj rang wysz ni przepisy
prawa, wydane przez centralne organy pastwowe, wcznie z rozporzdzeniami.
Reasumujc, umowy, dla ktrych ratyfikacji nie ma wymogu uzyskania zgody w ustawie lub referendum,
zajmuj w polskim porzdku prawnym miejsce po ustawie i przed rozporzdzeniem.
III. Midzynarodowe prawo zwyczajowe i oglne zasady prawa midzynarodowego jako

rdo prawa w RPBd! Nie mona odnale rda odwoania.
115
Konstytucyjna regulacja miejsca rde prawa midzynarodowego w polskim systemie prawnym koczy
si w zasadzie na umowach. Jest jednak jeszcze w ustawie zasadniczej art. 9 stanowicy, e RP przestrzega
wicego j prawa midzynarodowego. Powstaje tu pytanie, czy to nie za mao, aby formuowa na jego
podstawie jednoznaczne wnioski wyznaczajce miejsce innych rde prawa midzynarodowego? Z drugiej
wszak strony mona by zapyta: jaki inny byby cel umieszczenia tej normy w Konstytucji? Czy miaoby
chodzi jedynie o podkrelenie zwizania si pastwa prawem midzynarodowym w stosunkach
zewntrznych1?
Moim zdaniem, racj ma M. Masternak-Kubiak wyprowadzajc z art. 9 nastpujcy wniosek:
wprowadzenie do Konstytucji zasady oglnej deklarujcej przychylno polskiego systemu prawnego wobec
prawa midzynarodowego oznacza, i odtd stosowaniu i wykadni norm prawa krajowego powinno
towarzyszy przestrzeganie prawa midzynarodowego, w tym prawa zwyczajowego i oglnych zasad prawa
midzynarodowego2.
Oglnikowo postanowienia art. 9 Konstytucji RP nie pozwala na wyprowadzenie jakichkolwiek regu
dotyczcych procedur sucych rozwizywaniu konfliktw midzy aktami prawa wewntrznego a innymi ni
umowy rdami prawa midzynarodowego3, czy te rozwizywaniu innych wtpliwoci zwizanych z
obowizywaniem tych rde w wewntrznym porzdku prawnym. Konstytucja nie okrela ponadto wyranie
miejsca tych rde w wewntrznym porzdku prawnym. Z tego, e w miar precyzyjnie reguluje ona jedynie
rang umw midzynarodowych, nie mona wyprowadzi wniosku, i inne rda prawa midzynarodowego
bd miay znaczenie mniejsze ni ustawa czy nawet rozporzdzenie.
W rezultacie naley uzna, e art. 9 tylko wtedy ma sens, gdy implikuje obowizywanie prawa
midzynarodowego i jego stosowanie w paszczynie wewntrznej. Zgodnie z przyjtymi w stosunkach
midzynarodowych zasadami, pastwo nie moe powoywa si nawet na swoj Konstytucj wobec innych
pastw celem uchylenia si od zobowiza, jakie nakada na nie prawo midzynarodowe. Gdy zacigno
wane zobowizania midzynarodowe, powinno wprowadzi do swojego systemu prawnego zmiany
konieczne dla zapewnienia wykonania tych zobowiza. Sposb, w jaki to uczyni, pozostawia si jego
swobodnej decyzji.
Ze sformuowania goszcego, e RP przestrzega prawa midzynarodowego wynika, i musz to czyni
wszystkie organy pastwowe RP. Zatem w oparciu o art. 9 Konstytucji RP organy stosujce prawo
zwaszcza sdy a take osoby fizyczne mog powoywa si nie tylko na umowy midzynarodowe, ale
rwnie na zwyczaj midzynarodowy i zasady oglne prawa midzynarodowego, bez koniecznoci
zamieszczania na ten temat w Konstytucji dodatkowych przepisw. Naley przy tym podkreli, e jedynie
cz norm prawa midzynarodowego moe by stosowana bezporednio, a wic bez pomocy prawa
polskiego. Mog to by tylko takie normy, ktre maj charakter norm samowykonalnych (self executing).
W tym kontekcie pojawia si jeszcze jeden wtek. Obowizek przestrzegania prawa midzynarodowego
implikuje te niedopuszczalno takiej interpretacji przepisw Konstytucji, aby umniejszao to rol prawa
midzynarodowego. Dotyczy to szczeglnie art. 178, stanowicego: Sdzia podlega tylko konstytucji oraz
ustawom. Daje on niekiedy impuls do odmowy stosowania przez sdy norm prawa midzynarodowego. Egzemplifikacj tego kierunku rozumowania moe by wydane ju pod rzdami nowej Konstytucji orzeczenie
jednego z sdw apelacyjnych goszce, e normy zewntrzne nie mog w Polsce stanowi podstawy
orzekania, by stosowane, bez odpowiednich zmian prawa wewntrznego.
Uzupeniajc te uwagi, mona jeszcze podnie i taki argument: z wykadni systemowej samej Konstytucji,
z umieszczenia art. 9 w czci oglnej ustawy zasadniczej, wynika niemono podwaania wyraonej w nim
zasady przez interpertacje przepisw zawartych w czci szczegowej.
Artyku 9 Konstytucji RP nakada ponadto okrelone obowizki na organy prawodawcze. Chodzi o to, aby
tworzone przez nie prawo wewntrzne zgodne byo z prawem midzynarodowym traktowanym szeroko, tzn.
obejmujcym obok umw take i inne rda. W ten sposb normy zawarte w zwyczaju midzynarodowym i
zasadach oglnych prawa midzynarodowego staj si normami prawa wewntrznego o charakterze
powszechnie obowizujcym. Dzieje si tak, gdy przepis art. 9 niewtpliwie koresponduje z art. 87 i w
pewnym sensie uzupenia go. Mamy wic do czynienia z warunkiem uznania aktu prawnego za powszechnie
obowizujcy, tzn. z tym, e musi on by w ogle zawarty w Konstytucji, niekoniecznie za w art. 87.
Skoro za w stosunku do norm zawartych w zwyczaju midzynarodowym i zasadach oglnych prawa
midzynarodowego brak jest w Konstytucji okrelenia ich rangi w hierarchii rde prawa, a nakadaj
one m.in. obowizki na organy wadzy ustawodawczej i mog by podstaw dla praw i wolnoci
jednostki, to naley im przyzna przynajmniej rang ustawow, ale to byoby za mao.
Zgodne z logik Konstytucji i z postanowieniami jej art. 9, jest rozwizanie uznajce pierwszestwo przed
ustawami zarwno zwyczaju midzynarodowego, jak i zasad oglnych prawa midzynarodowego. W ten
sposb wszystkie trzy rda prawa midzynarodowego maj w prawie polskim t sam rang, co wynika,
moim zdaniem, jednoznacznie z dyspozycji art. 9 Konstytucji RP.
10. Akty prawa UEBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Charakter prawa UEBd! Nie mona odnale rda odwoania.
116
Samodzielny charakter prawa UE i jego odrbno od prawa midzynarodowego jest zagadnieniem ywo
dyskutowanym w nauce prawa. Szczegowe omwienie tej problematyki wykracza poza obrb niniejszych
rozwaa. Ogranicz si tylko do przedstawienia najczciej podnoszonych argumentw przemawiajcych na
rzecz dwch stanowisk:
1) opowiadajcego si za uznaniem prawa UE za cz skadow prawa midzynarodowego,
2) opowiadajcego si za uznaniem samodzielnoci prawa UE.
Zwolennicy pierwszego stanowiska nie traktuj prawa Unii Europejskiej jako zasadniczo rnego od prawa
midzynarodowego. Jako przykad tego rodzaju rozumowania mona przytoczy nastpujc wypowied C.
Mika:
1.
Wrd przedstawicieli nauk prawnych wicej zwolennikw ma jednak stanowisko odmienne, ku ktremu
zdecydowanie si przychylam. Traktuje ono porzdek prawny Unii Europejskiej jako samodzielny porzdek
prawny speniajcy wymogi oryginalnoci i efektywnoci. Jest on odrbny od prawa midzynarodowego,
mimo e u jego podstaw le majce charakter prawnomidzynarodowy akty konstytuujce Uni Europejsk.
Nie stanowi to jednak wystarczajcego uzasadnienia dla rozstrzygania o charakterze prawa ponadnarodowego.
Decydujce znaczenie ma bardziej dajca si wyprowadzi z traktatw tworzcych Wsplnoty struktura prawa. Ta struktura jest inna ni w przypadku umw midzynarodowych 2. Prawo ponadnarodowe rni si
przeto od prawa midzynarodowego, a take i od prawa wewntrznego pastw czonkowskich UE. Teza o
samodzielnoci prawa wsplnotowego (porzdku prawnego) zostaa zaaprobowana zarwno przez instytucje
UE, jak i przez wewntrzne organy pastw czonkowskich, w tym i polski TK (zob. Nb. 119).
117
Przyjmuje si, e prawo UE skada si z dwch kompleksw norm i stosownie do tego wyrnia si:
1)
2)
a)
b)
c)
Na marginesie warto doda, e Traktat Lizboski przewiduje te istnienie aktw o charakterze
nieprawodawczym o zasigu oglnym, ktre uzupeniaj lub zmieniaj niektre, inne ni istotne, elementy
aktu prawodawczego (art. 249b ust. 1 TofUE).
Naley przy tym podkreli, e w literaturze z zakresu prawa UE jeszcze przed wejciem w ycie Traktatu
Lizboskiego zauwaano brak w materii traktatowej wyranego rozgraniczenia uprawnie organw
Wsplnoty wedug ich zdolnoci do stanowienia prawa, pozwala organom Unii na podstawie wynikajcych z
pierwotnego prawa wsplnotowego kompetencji stanowi prawo pochodne. Dzieje si tak stosownie do
teologicznej wykadni, ktra pozwala dziaa Wsplnocie () przy braku do tego traktatowych upowanie.
Trudno w tym miejscu nie zauway, e stanowi taki sposb dziaania powane wyzwanie dla suwerennych
kompetencji pastw czonkowskich1.
II. Rola prawa unijnego w systemie prawnym pastw czonkowskichBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
118
W literaturze prawniczej w pastwach UE spotka mona pogld o bezwzgldnym prymacie prawa
unijnego nad prawem wewntrznym krajw czonkowskich, jak w przypadkach prawa federalnego w
federacjach. Z tez t koresponduje pogld o powstaniu nowego podmiotu decyzyjnego w UE, jakim s
obywatele Unii2.
Unia Europejska nie jest jednak pastwem ani tworem podobnym do pastwa. Skada si z pastw
czonkowskich i to one przekazuj jej przysugujce im kompetencje w okrelonych traktatami sprawach.
Przekazanie okrelonych kompetencji organom europejskim nie jest ich przekazaniem na rzecz jakiej
wadzy wyszej, przeciwnie, jest zleceniem jej wykonywania powoanym w tym celu instytucjom
europejskim. Jednak realizacja niektrych zada i kompetencji pastwa jest w trybie zlecenia powierzana
samorzdom lub nawet organizacjom spoecznym, co przecie nie rodzi zarzutu ograniczenia wadzy
pastwowej, lecz stanowi jedynie ograniczenie jej wykonywania w sposb bezporedni 1.
W rozwoju Unii obserwuje si du dynamik, ale opiera si ona na kolejnych traktatach bdcych
wyrazem woli tworzcych j pastw, woli legitymowanej w sposb demokratyczny i majcej swoje rdo w
woli obywateli poszczeglnych pastw. Proces ksztatowania tej woli wyznacza prawo konstytucyjne
poszczeglnych pastw. To ono determinuje zasady udziau ich przedstawicieli w pracach na rzecz integracji i
okrela zakres ich penomocnictw. Ani prawo pierwotne, ani prawo wtrne UE nie obejmuj swoim zakresem
caoksztatu stosunkw spoecznych, a jedynie te dziedziny, ktre zdecydowali si podda jego regulacji
czonkowie UE. Majc to wszystko na wzgldzie, nie mona dostrzec powstania nowego suwerena, ktrym
byliby obywatele wszystkich czonkw Unii.
Rozwaajc, jaka jest rola prawa unijnego w systemie prawnym krajw czonkowskich, naley tu
wyj od analizy regulacji tego zagadnienia w Konstytucjach poszczeglnych z nich. Jedynie
Konstytucja Irlandii przyznaje prawu UE pozycj nadrzdn. W pozostaych pastwach czonkowskich
Konstytucja (np. Niemcy) lub przynajmniej jej zasady naczelne (Wochy 2 , Austria3 ) nadal zachowuj
nadrzdno nad prawem wsplnotowym. W tym wzgldzie niewiele zmienio przyjcie Traktatu Lizboskiego. Z punktu widzenia zdecydowanej wikszoci obowizujcych konstytucji pastw
czonkowskich akt ten mgby by jednoznacznie okrelony tylko jako umowa midzynarodowa.
Uznanie nadrzdnej pozycji Konstytucji poszczeglnych pastw w ich systemach rde prawa jest
logiczn konsekwencj tego, e Konstytucja okrela podmiot wadzy w pastwie i rozdziela kompetencje (w
tym prawotwrcze) midzy organy pastwowe.
Naley w tym miejscu podkreli, e implementacja prawa unijnego wcale nie musi pociga za sob
uchwalania nowych aktw prawa wewntrznego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Europejskiego Trybunau
Sprawiedliwoci, nie stanowi naruszenia prawa UE niedokonanie zmiany norm prawa wewntrznego, gdy cel,
jakim jest przystosowanie tego prawa do prawa unijnego, wypenienie dyrektywy itp., moe by osignity w
drodze odpowiedniej wykadni prawa wewntrznego lub w inny sposb, jaki dane pastwo wybierze.
Niezwykle interesujcy jest w tym kontekcie problem rozwizywania kolizji midzy konstytucjami i
ustawami a pierwotnym oraz wtrnym prawem wsplnotowym w praktyce ustrojowej pastw czonkowskich.
Prawo UE nie zawiera adnej reguy dotyczcej rozwizywania konfliktw midzy nim a prawem
wewntrznym pastw czonkowskich. Projektowana Konstytucja UE ustanawia tylko zasad swej
nadrzdnoci nad prawem wewntrznym pastw czonkowskich (art. 10). Naley tu doda, e ju w latach 60.
XX w. Europejski Trybuna Sprawiedliwoci orzek, e pierwszestwo prawa unijnego ma charakter absolutny
i nie zaley ani od rangi normy prawa wewntrznego, ani od sekwencji norm w czasie. Ponadto, z zasady
jednolitoci prawa UE wynika, e musi by ono stosowane jednolicie we wszystkich pastwach
czonkowskich i dlatego jego interpretacja zastrzeona jest dla ETS. Nie mona przecie dopuci, aby w
poszczeglnych krajach czonkowskich ich organy, a zwaszcza sdy, same dokonyway wykadni prawa
wsplnotowego. Spowodowaoby to chaos. Dlatego te w razie utrzymywania przez jakie pastwo
czonkowskie w systemie prawnym norm sprzecznych z prawem wsplnotowym ETS moe orzec o
niewykonaniu zobowiza wynikajcych z traktatw statuujcych UE. Takie orzeczenie nie rodzi jednak
bezporednich skutkw prawnych i eliminacja norm prawa wewntrznego sprzecznych z prawem
wsplnotowym pozostawiona jest organom danego pastwaczonka UE. Dokonuj one tego, opierajc si na
zasadach uksztatowanych w wewntrznym porzdku prawnym.
W przypadku kolizji prawa wsplnotowego z Konstytucj sdy i inne organy stosujce Konstytucj staraj
si zastosowa tak wykadni, aby bya ona przyjazna prawu unijnemu. Jeeli jednak sprzecznoci nie da si
usun, to bierze si pod uwag dwa wyjcia: albo przez wzgld na prymat Konstytucji nie stosuje si
sprzecznych z ni norm prawa wsplnotowego (co oznacza w przypadku prawa pierwotnego odmow dla
ratyfikacji traktatu nalecego do niego bd wypowiedzenie ratyfikowanego traktatu), albo co jest
zdecydowanie czstsze majc na uwadze dobro caego procesu integracji europejskiej i konieczno
zapewnienia efektywnoci prawa wsplnotowego nastpuje zmiana Konstytucji i to jeszcze przed wejciem
danej regulacji unijnej w ycie. Egzemplifikacj tego mog by zmiany kilku ustaw zasadniczych (francuskiej,
niemieckiej, belgijskiej i hiszpaskiej) dokonane dla uatwienia ratyfikacji Traktatu z Maastricht. Ciekawe
rozwizanie przyjto w Finlandii, a mianowicie traktaty midzynarodowe niezgodne z Konstytucj mog by
inkorporowane do niej kwalifikowan wikszoci gosw deputowanych (dwie trzecie), co jest praktycznie
rwne zmianie Konstytucji. Zmiany Konstytucji dokonuje si nawet w przypadku kolizji jej postanowie z
prawem wtrnym (np. w Niemczech).
W praktyce ustrojowej pastw czonkowskich w orzecznictwie sdw konstytucyjnych, tam gdzie one
istniej i w orzecznictwie sdw najwyszych przyznano prawu wsplnotowemu prymat przed
wewntrznymi regulacjami o randze niszej ni Konstytucja. Wyprowadzano go nie tyle z prawa
wsplnotowego i orzecznictwa ETS ile z norm Konstytucji 1. W Wielkiej Brytanii, gdzie nie ma
Konstytucji, na pocztku lat 90. XX w. Izba Lordw opowiedziaa si za niestosowaniem aktu prawa
wewntrznego w przypadku jego sprzecznoci z prawem UE.
Konstytucje pastw czonkowskich UE ani orzecznictwo sdw nie rozstrzygaj o skutkach zasady prymatu
prawa wsplnotowego i nie wiadomo, czy stosowanie przepisu niezgodnego z umow tej kategorii zostaje
jedynie zawieszone, czy te przepis ten jest niewany, bd mamy do czynienia z jego nieskutecznoci.
III. Konstytucja RP a prawo unijneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

119
W literaturze polskiej mona spotka stanowisko goszce pierwszestwo wsplnotowego prawa
pierwotnego w stosunku do Konstytucji RP2. Opiera si ono na uznaniu za niemajcego w tym przypadku w
peni zastosowania art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Argumentuje si to kompleksowym charakterem aktu
integracji i specjalnym trybem jego ratyfikacji w referendum. Mona wic by tu mwi o konstytucyjnym akcie
integracji dokonanym za zgod samej Konstytucji i autonomicznym wobec jej pozostaych postanowie.
Zwolennicy tego stanowiska powouj si te na jedno wsplnotowego prawa pierwotnego i Konstytucji RP
w warstwie aksjologicznej, w celach, w kwestii praw czowieka.
Na odmiennym stanowisku stan TK: Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyy now
sytuacj, w ktrej obowizuj obok siebie autonomiczne porzdki prawne. Ich wzajemne oddziaywanie nie
moe by opisane w peni za pomoc tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu w ukadzie: prawo
wewntrzne prawo midzynarodowe. Wystpowanie wzgldnej autonomii porzdkw prawnych, opartych
na wasnych wewntrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaywania. Nie
eliminuje te moliwoci wystpienia kolizji midzy regulacjami prawa wsplnotowego a postanowieniami
Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystpiaby wwczas, gdyby miao doj do nieusuwalnej sprzecznoci
pomidzy norm Konstytucji a norm prawa wsplnotowego i to sprzecznoci, ktrej nie mona eliminowa
przy zastosowaniu wykadni respektujcej wzgldn autonomi prawa europejskiego i prawa krajowego.
Sytuacji takiej wykluczy nie mona, ale moe ona z uwagi na () wsplno zaoe i wartoci pojawi
si wyjtkowo. Taka sprzeczno nie moe by w polskim systemie prawnym w adnym razie rozwizywana
przez uznanie nadrzdnoci normy wsplnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogaby te
prowadzi do utraty mocy obowizujcej normy konstytucyjnej i zastpienia jej norm wsplnotow ani do
ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, ktry nie zosta objty regulacj prawa
wsplnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy naleaoby podjcie decyzji albo o zmianie
Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wsplnotowych, albo ostatecznie decyzji o
wystpieniu z Unii Europejskiej.
Zaakcentowa to TK: Przekazanie kompetencji w niektrych sprawach rozumiane musi by zarwno

jako zakaz przekazania ogu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w caoci spraw w danej
dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw okrelajcych gesti danego organu
wadzy pastwowej. Konieczne jest wic tak precyzyjne okrelenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu
kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do zaoenia, zgodnie z ktrym dla dochowania
tego wymogu wystarczyoby zachowanie w kilku sprawach, choby dla pozoru, kompetencji w gestii organw
konstytucyjnych. () Dziaania, w wyniku ktrych przeniesienie kompetencji podwaaoby sens istnienia
bd funkcjonowania ktregokolwiek z organw Rzeczypospolitej, pozostawayby nadto w wyranej kolizji z
art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP pierwszestwo stosowania umw
midzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upowanienia ustawowego lub podjtego w trybie
oglnokrajowego referendum upowaniajcego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umw o przekazaniu
kompetencji w niektrych sprawach przed postanowieniami ustaw niedajcych si wspstosowa nie
prowadzi wprost (i to w adnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszestwa tyche umw przed
postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem z racji swej szczeglnej mocy prawem
najwyszym Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do wszystkich wicych Rzeczpospolit Polsk umw
midzynarodowych. Dotyczy to take ratyfikowanych umw midzynarodowych o przekazaniu kompetencji
w niektrych sprawach. Z racji wynikajcej z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP nadrzdnoci mocy prawnej
korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszestwa obowizywania i stosowania1.
Zarysowane wyej jednoznaczne stanowisko TK spotkao si w polskiej literaturze prawniczej z krytyk 2, moim
zdaniem, w wietle obecnej regulacji konstytucyjnej nieuzasadnion. Zasada bezwzgldnego pierwszestwa
prawa unijnego wobec caego (wcznie z Konstytucj) prawa polskiego moe by uznana dopiero po
ewentualnej zmianie konstytucji wyranie t zasad przewidujcej i uwzgldniajcej specyficzny charakter
pierwotnego prawa unijnego, wykraczajcy poza standardy prawa midzynarodowego.
120
Zasady nadrzdnoci Konstytucji RP nad prawem unijnym nie zmienio przyjcie Traktatu Lizboskiego.
Z punktu widzenia obowizujcej Konstytucji RP w jego przypadku Konstytucji UE podobnie jak w
przypadku innych rde tzw. pierwotnego prawa UE mamy do czynienia z umow midzynarodow, ktra
zostaa ratyfikowana za zgod wyraon w ustawie lub w referendum. Dla okrelenia jego miejsca w
hierarchii rde prawa aktualne s wic rozwaania na temat rangi ratyfikowanych umw midzynarodowych
(Nb. 114).
Konstytucja nie rozstrzyga jednak o skutkach zasady prymatu umw midzynarodowych
ratyfikowanych za zgod wyraon w ustawie i nie wiadomo, czy stosowanie przepisu niezgodnego z
umow tej kategorii zostaje jedynie zawieszone, czy te przepis ten jest niewany, bd mamy do
czynienia z jego nieskutecznoci. Z jzykowej wykadni przepisw Konstytucji mona jednak
wyprowadzi wniosek, e przepis prawa wewntrznego niestosowany ze wzgldu na pierwszestwo
wobec niego prawa unijnego pozostaje nadal czci systemu prawa i bdzie mg by stosowany, gdy
przepis prawa unijnego przestanie obowizywa na terytorium RP 1.
Konstytucyjnie okrelona jest ranga tzw. wtrnego prawa UE. Maj one pierwszestwo przed ustawami i
ma to te same skutki dla rozwizywania kolizji midzy nim a prawem wewntrznym, co w przypadku tzw.
prawa pierwotnego.
Zasady bezporedniego stosowania oraz pierwszestwa wobec ustaw odnosz si take do prawa
stanowionego przez organy prawodawcze organizacji midzynarodowych, w ktrych czonkostwo Polski
wynika z ratyfikowanej przez RP umowy tworzcej dan organizacj (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Chodzi tu
gwnie o tzw. prawo wtrne UE.
121
Z punktu widzenia obowizujcej Konstytucji RP nie wydaje si to moliwe. W art. 90 dopuszcza ona
przekazanie:
1) jedynie na podstawie umowy midzynarodowej,
2) wycznie organizacji midzynarodowej lub organowi midzynarodowemu,
3) tylko kompetencji organw pastwa w niektrych sprawach.
Oznacza to, e przeksztacenie Unii w pastwo federalne wymagaoby cakowitej zmiany polskiej
Konstytucji i podjcia w tej kwestii decyzji przez samego suwerena, tzn. nard polski zorganizowany w
pastwo.
IV. Implementacja prawa UEBd! Nie mona odnale rda odwoania.

122
Konieczno implementacji prawa UE polskiego prawa wewntrznego wynika ze zobowiza, jakie
przyja na siebie RP podpisujc umowy midzynarodowe decydujce o naszym przystpieniu do Unii.
Komisja Europejska kontroluje implementacj aktw prawa UE do systemw prawnych pastw
czonkowskich. Brak implementacji w terminie, implementacja niepena lub niewaciwa grozi pozwaniem
pastwa czonkowskiego przez Komisj do Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci (o naruszenie prawa
wsplnotowego). Trybuna moe naoy pastwo czonkowskie kary finansowe. Brak jest w chwili obecnej
pogbionych analiz na temat zakresu ewentualnych zmian Konstytucji RP spowodowanych przystpieniem
do UE. Mona jednak ju wskaza na przykady regulacji unijnych wymagajcych dokonania nowelizacji
Konstytucji RP.
Kwesti t zawczasu naleaoby uregulowa, nowelizujc odpowiednio Konstytucj polsk.
Konieczno implementacji prawa UE nie oznacza bynajmniej nakazu uchwalania w tym celu wielu aktw
prawa wewntrznego. Jednak w praktyce jest to gwna metoda implementacji. Skala tego zjawiska jest
szczeglnie dua wrd pastw, ktre weszy do UE w 2004 r. Tytuem przykadu wskaza mona na Polsk,
gdzie w 2002 r. uchwalono 215, a w 2003 r. 235 samych tylko ustaw. Po dodaniu do nich rozporzdze
rzdu i poszczeglnych ministrw oraz o ratyfikowanych umowach midzynarodowych okazuje si, e w
2002 r. w Dzienniku Ustaw opublikowano cznie 2098, a w 2003 r. 2270 aktw prawnych. Jest to czysty
przypadek inflacji prawa, nadmiernej regulacji, ktra nie tylko, e nie prowadzi do harmonizacji prawa
wewntrznego z unijnym, nie porzdkuje go, ale wrcz przeciwnie jej rezultatem jest postpujca
niespjno prawa utrudniajca proces jego stosowania.
Praktyka implementacyjna polegajca na wydawaniu aktw prawa wewntrznego powtarzajcych w istocie

akty prawa unijnego nie jest racjonalna i do Konstytucji powinna zosta wprowadzona norma inaczej
regulujca to zagadnienie. Ponadto, po uchwaleniu Konstytucji RP wystpiy potrzeby jej zmiany, ktre
powinny stanowi reakcj na szczegowe regulacje prawa unijnego.
W kontekcie implementacji prawa unijnego warto zwrci uwag take na niedostatki tego prawa
powodujce e sporo kopotu sprawiaj: nieprecyzyjno przepisw, czsto zmieniajce si zaczniki
techniczne oraz niejasny zakres podmiotowy regulacji. Jeli chodzi o nieprecyzyjno przepisw, to moe by
ona zarwno niezamierzona, jak i celowa. W wypadku, gdy unijna regulacja prawna zawiera przepisy
nieprecyzyjne, zamieszczone w sposb niezamierzony, ktre utrudniaj lub uniemoliwiaj zrozumienie
poszczeglnych instytucji prawnych, mona mwi o wadliwoci danego aktu prawnego. Nieprecyzyjno
celowa zachodzi wwczas, gdy istnieje potrzeba wypracowania przepisw kompromisowych, tak aby kade z
pastw czonkowskich UE mogo je dostosowa do swojego porzdku krajowego. Celowy brak precyzyjnych
zapisw moe wywoywa skutki pozytywne, jak i negatywne. Skutkiem pozytywnym jest moliwo
dopasowania przepisw nowo wprowadzanej regulacji do prawa krajowego. Negatywn stron takiego
zjawiska jest brak precyzyjnych norm prawnych, ktre czstokro uniemoliwiaj zrozumienie danej instytucji
prawnej, a w konsekwencji utrudniaj implementacj. Osobnym zabiegiem legislacyjnym przy tworzeniu
unijnych norm prawnych jest wprowadzanie tzw. norm blankietowych. [] ([] Pastwa Czonkowskie UE
podejm stosowne dziaania, Waciwe wadze Pastw Czonkowskich UE). [] Problem przy
wypenianiu tego typu norm powstaje, gdy prawo krajowe nie przewiduje okrelonych stosownych dziaa
albo nie ma wyznaczonych waciwych wadz, aden z organw nie uwaa si za waciwy w sprawie (spr
kompetencyjny negatywny) bd kilka z nich uznaje si za takowe (spr kompetencyjny pozytywny). W
takich wypadkach wymagane jest czsto opracowanie stosownych dziaa lub rozstrzyganie sporu
kompetencyjnego przez organ nadrzdny1.
123
Dla unikania konfliktw midzy prawem wewntrznym a unijnym wana jest wykadnia obowizujcego
ustawodawstwa uwzgldniajca konstytucyjn zasad przychylnoci procesowi integracji europejskiej i
wsppracy midzy pastwami. Trybuna Konstytucyjny wywid j z Preambuy oraz art. 9 Konstytucji RP i
stwierdzi: Konstytucyjnie poprawne i preferowane jest takie interpretowanie prawa, ktre suy realizacji
wskazanej zasady konstytucyjnej2.
11. UstawaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

124
Konkretn ustaw mona zaliczy do rde prawa konstytucyjnego, jeeli reguluje ona zagadnienia
wchodzce w zakres przedmiotowy tej gazi prawa.
I. Pojcie i cechy ustawyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

125
Konstytucja RP, podobnie jak inne konstytucje pastw demokratycznych, nie okrela ani pojcia, ani
przedmiotu ustawy.
Pierwszoplanowa rola w tym zakresie przypada wic nauce prawa i orzecznictwu sdowemu, a zwaszcza
sdw konstytucyjnych.
Naley przy tym pamita, e w wielu jzykach ustawa rwnoznaczna jest pojciu aktu prawnego, czy w
ogle pojciu prawa. Wida to choby na przykadzie rozrnienia midzy ustaw w sensie materialnym
oznaczajc akt prawny zawierajcy normy prawne abstrakcyjne i generalne (bez znaczenia jest tu tryb jego
wydania) a ustaw w sensie formalnym oznaczajc akt wydany w szczeglnym trybie, ale niekoniecznie
zawierajcy normy abstrakcyjne i generalne.
Wspczesne koncepcje ustawy opieraj si na teoriach wyksztaconych w wiekach ubiegych, przede
wszystkim w Europie. Ju w XVII w. w Anglii orzecznictwo sdowe starao si bliej okreli przedmiot
ustaw. I
stniay wwczas w Anglii dwa rodzaje aktw o podobnej, najwyszej mocy prawnej: statute akt
wydawany w drodze porozumienia midzy krlem a parlamentem i zarejestrowany w parlamencie oraz
ordinance akt wydawany przez krla.
Walka midzy krlem a parlamentem doprowadzia w kocu do podporzdkowania aktw krlewskich
statute, a sdy stwierdziy, e ordinance nie mog regulowa pewnych materii zastrzeonych wycznie dla
statute (np. nie mog ogranicza wolnoci jednostki).
Zakres za tych ostatnich nie zosta ograniczony. W ten sposb akty, w ktrych powstaniu i dojciu do
skutku coraz wiksz rol odgrywa parlament, zyskay pierwszestwo przed aktami krla.
Korespondowao to ze zmian ukadu si midzy obiema izbami parlamentu i przejmowaniu
najwaniejszych kompetencji przez Izb Gmin.
W okresie rewolucji 1789 r. we Francji przyjto koncepcj ustawy opracowan przez J. J. Rousseau.
Wysun on tez, e skutkiem zawarcia umowy spoecznej jest powstanie wadzy politycznej. Jej form
wyrazu jest ustawa, ktra stanowi odzwierciedlenie woli powszechnej, czego logicznym z kolei nastpstwem
jest zawieranie przez ustaw norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Miao to zapewni ustawie trwao.
Argumentacj t wzmocniono pniej stwierdzajc, e z zasady podziau wadz mona wyprowadzi zakaz
wydawania ustaw zawierajcych konkretne i indywidualne sprawy, gdy sprawy indywidualne nale z reguy
do kompetencji wadzy wykonawczej.
Z tego, e ustawa stanowi wyraz woli powszechnej wywiedziono, i ma ona zaj w systemie prawa
szczeglne miejsce, zaraz po Konstytucji, i podporzdkowane jej powinny zosta wszystkie inne akty prawne.
Powinny j take stosowa wszystkie organy pastwowe.
Pogldy te day podstaw zasadzie prymatu ustawy goszcej, e wyraona w formie ustawy wola
pastwa ma pierwszestwo prawne w stosunku do kadego innego wyraenia tej woli, poza bezporednimi
dziaaniami suwerena.
Wspczenie do podstawowych cech ustawy zalicza si:
1. Najwysza po Konstytucji moc prawnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
126
Nakada to na ustaw obowizek realizacji Konstytucji i zakaz jej naruszania. Z kolei aden akt prawny o
randze podustawowej nie moe by sprzeczny z ustaw. Konstytucja RP cech t uznaje w art. 87 ust. 1, co
wynika z kolejnoci wymienionych w nim rde prawa powszechnie obowizujcego oraz z dajcej si
wyprowadzi z postanowie Rozdziau III zasady, w myl ktrej bez wyranego przyzwolenia ustawy nie
moe w systemie prawa wewntrznego znale si jakakolwiek norma powszechnie obowizujcego prawa 1.
Naley wszak w tym miejscu przypomnie o tym, e w razie kolizji ustawy z umow ratyfikowan za
uprzedni zgod wyraon w ustawie to umowa ma pierwszestwo przed ustaw.
Z tego, e Konstytucja stanowi dla ustaw podstaw, wcale nie wynika, i ustawy s jedynie prostymi
aktami wykonawczymi do niej.
Ustawodawca w ramach porzdku stworzonego przez Konstytucj ma duy zakres swobody. Mona wrd
norm konstytucyjnych wyrni te, ktre zawieraj: nakazy wydania pewnych ustaw majce dla ustawodawcy
charakter wicy (np. art. 216 i 217 Konstytucji RP), dyrektywy (zalecenia) wpywajce wprawdzie na
program prac ustawodawczych, ale nie wice ustawodawcy (np. art. 17 Konstytucji RP), regulacje
okrelajce granice ustaw, ktrych nie wolno ustawodawcy przekracza (np. Konstytucja Stanw
Zjednoczonych zakazuje przyjmowania praw zabraniajcych swobodnego wyznawania religii,
ograniczajcych wolno sowa, prasy, prawo obywateli do pokojowych zgromadze i do wystpowania do
wadz o napraw krzywd, za obecna Konstytucja RP, np. art. 30 zakazuje naruszania godnoci czowieka, a w
art. 31 ust. 3 in fine zakazuje naruszania istoty praw i wolnoci gwarantowanych w Konstytucji).
2. Uchwalanie przez parlament (zasada wycznoci ustawodawczej parlamentu)Bd! Nie mona
127
3. Specjalna procedura uchwalaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

128
Jej celem jest stworzenie takich warunkw organizacyjnych, w ktrych mogaby si w moliwie peny
sposb ujawnia i wyraa przez dziaalno przedstawicieli wola zbiorowego podmiotu suwerennoci.
Realizacja konstytucyjnych wymogw postpowania ustawodawczego sprzyja ponadto nadaniu ustawie
wikszej trwaoci oraz sprawia, e moe si sta ona aktem powszechnie znanym. Tryb ustawodawczy w
Polsce omwi w nastpnym punkcie (por. Nb. 138157).
4. Charakter oglnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
129
Konstytucje z reguy nie przesdzaj normatywnego charakteru ustawy. Przyjmuje si jednak, e s one
zasadniczo aktami o charakterze oglnym, aczkolwiek istniej wyjtki od tej zasady (np. budet). Polski TK
uzna, e ustawa jako akt oglny ma ustanawia normy prawne o charakterze generalnym (a wic
kierowanym do pewnej klasy adresatw wyrnionych ze wzgldu na jak ich wspln cech) i
abstrakcyjnym (tzn. ustanawiajcym pewne wzory zachowa), za konsekwencj abstrakcyjnoci normy jest
jej powtarzalno to e nie ulega umorzeniu lub skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie 1. Ma to
zapewni ustawie trwao. Ustawa traci moc prawn, kiedy: sama to okrela lub zostaje uchylona wyranie w
sposb prawem przewidziany (przez parlament, sd konstytucyjny), bd dorozumianie przez akt o randze
ustawowej regulujcy te same materie (lex posterior derogat legi priori).
130
W nauce prawa konstytucyjnego rnych krajw nie ma jednolitych pogldw co do zakresu treci ustaw.
Kwestia ta nie jest te wyczerpujco regulowana w Konstytucjach. Konstytucja RP rwnie nie okrela w
sposb caociowy materii podlegajcych normowaniu w ustawach. Biorc pod uwag te jej postanowienia,
ktre przekazuj dan spraw do regulacji ustawowej, a take opierajc si na pogldach ugruntowanych w
doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego oraz na orzecznictwie TK, mona stwierdzi, e ustawodawca:
1)
2)
3) powinien regulowa ustaw sprawy, ktre byy ju w przeszoci przedmiotem unormowania ustawowego,
TK stwierdzi w jednym ze swoich orzecze, e normy ustawowe mog by zmieniane, uchylane lub
zawieszane przez inn norm ustawow;
4) powinien regulowa ustaw sprawy zastrzeone dla regulacji ustawowej (zasada wycznoci ustawy)
nale do nich:
a)
b)
c)
II. Procedura ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Stadia procesu ustawodawczego w pastwach demokratycznychBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
131
Ustawa jest najbardziej powszechn i najwaniejsz form aktw prawnych uchwalanych przez parlamenty
w pastwach demokratycznych. W Konstytucjach wielu z nich, w tym rwnie i w Konstytucji polskiej,
podkrela si konieczno uchwalania ustaw w sposb zapewniajcy swobodny proces ksztatowania
woli pastwa, ktrej maj one by wyrazem. Wystpuje przy tym nie tylko szczeglna dbao o materialn
stron stanowionych ustaw, ale i o dochowanie wszelkich formalnych zasad ich tworzenia. Generalnej
swobodzie posiadanej przez ustawodawc w zakresie treci uchwalanych norm ustawowych odpowiada jej
brak, jeli chodzi o procedur ich przyjmowania. Musi on skrupulatnie przestrzega konstytucyjnych regu
zawartych w przepisach dotyczacych postpowania ustawodawczego. Przy czym ono pomylane jest co do
swych zaoe jako wieloetapowe i rozcignite w czasie, bowiem dopiero takie zaoenia umolwiaj (...)
optymalne warunki podejmowania rozstrzygni przez ustawodawc. Najoglniej ide t wyraa zasada
czyta projektu, a w obowizujce przepisy, zwykle tylko rangi regulaminowej, wkomponowane s
gwarancje co do terminw, chronice przed tak pospiesznym rozpatrywaniem projektu ustawy, e posowie nie
mieliby praktycznych moliwoci zapoznania si z meritum proponowanych rozstrzygni1.
W pastwach demokratycznych wyrni mona kilka stadiw postpowania ustawodawczego. S to:
1.1. Inicjatywa ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
132
Oznacza ona skierowanie projektu ustawy do parlamentu, przy czym po stronie parlamentu nie powstaje
obowizek rozpatrzenia tego projektu. Moe z nim praktycznie wystpi kady. W nauce prawa konstytucyjnego zwykle odrnia si pojcie inicjatywy ustawodawczej od pojcia prawa inicjatywy
ustawodawczej, oznaczajcego przysugujce okrelonemu konstytucyjnie podmiotowi uprawnienie do
wystpienia z projektem ustawy do parlamentu. Z uprawnieniem tym koresponduje obowizek parlamentu
rozpatrzenia tego projektu. Konstytucje pastw demokratycznych zwykle przyznaj prawo inicjatywy
ustawodawczej:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
1.2. Postpowanie w parlamencieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
133
Po uczynieniu z projektu ustawy przedmiotu obrad parlamentu, odbywa si kilka jego czyta w
wikszoci pastw demokratycznych trzy lub dwa. Przez pojcie czytania projektu ustawy rozumiemy
procedur okrelonego, wielofazowego sposobu rozpatrywania projektu, w ktrym czytanie oznacza pewien
etap zaawansowania prac legislacyjnych, wedug pewnej logicznej kolejnoci przechodzenia od debaty
oglnej do szczegowej2. Zazwyczaj rozpatrywanie projektu ustawy rozpoczyna si od jego uzasadnienia
przez wnioskodawc, nastpnie odbywa si dyskusja nad zaoeniami projektu, a dalej ju szczegowa
dyskusja nad poszczeglnymi jego rozwizaniami. Debata nad projektem ustawy powinna by jawna, co
wynika z istoty demokracji i przedstawicielskiego charakteru parlamentu. Jedynie w wyjtkowych wypadkach
poszczeglne Konstytucje lub regulaminy parlamentarne dopuszczaj tajno obrad nad projektem ustawy.
Kilka czyta ma umoliwi take zawarcie kompromisw, uformowanie si wikszoci koniecznej dla
uchwalenia ustawy, a take pozwala na wyraenie opinii mniejszoci oraz na wnoszenie przez deputowanych
poprawek do projektu. Wyduony okres obrad nad projektem ustawy i jawno dyskusji zapobiec maj
ponadto rnego rodzaju naciskom na parlament.
134
Po zakoczeniu przewidzianej prawnie liczby czyta odbywa si w parlamencie gosowanie nad projektem
ustawy. Dla jego przyjcia wymagane jest okrelone w Konstytucji lub regulaminie parlamentarnym quorum i
osignicie przewidzianej wikszoci. Najczciej ustawy uchwala si zwyk wikszoci gosw, przy
quorum wynoszcym 1/2 oglnej liczby czonkw izby, acz w niektrych krajach demokratycznych wystpuj
te inne rozwizania (np. w Wielkiej Brytanii quorum nie jest okrelone, a w Kostaryce i Liechtensteinie
wynosi ono 2/3 oglnej liczby czonkw izby). Wiele parlamentw wprowadza ponadto dla odbywania debaty
wymg quorum i jest ono z reguy takie same jak dla gosowania (wymg ten nie wystpuje np. w Polsce i w
Austrii).
1) gosem przez wyraenie gosem aprobaty lub dezaprobaty dla projektu ustawy, zostaje on przyjty, gdy
w ocenie prowadzcego obrady poparcie dla niego byo goniejsze (rozwizanie to wystpuje np. w
Wielkiej Brytanii, Australii i Kanadzie);
2) przez podniesienie rki projekt ustawy zostaje przyjty, gdy opowiedziaa si za nim wikszo
gosujcych (rozwizanie wystpuje m.in. w Polsce i Austrii);
3) przez powstanie z miejsc projekt ustawy zostaje przyjty, gdy opowiedziaa si za nim wikszo
gosujcych (sposb ten przyjto m.in. w Australii, Grecji, Portugalii, przewidywa go te regulamin Sejmu
RP z 1923 r.);
4) przez podzia polega on na tym, e deputowani dziel si na sali w grupy, albo te wychodz z sali obrad
odpowiednim wyjciem, nad ktrym zaznaczono stanowisko wobec projektu (za, przeciw,
wstrzymanie si od gosu); projekt ustawy zostaje przyjty, gdy opowiedziaa si za nim wikszo
wychodzcych (rozwizanie takie przyjto np. w Kanadzie i Austrii);
5) za pomoc kart do gosowania, kul itp. deputowani gosuj wrzucajc je do urny; projekt ustawy zostaje
przyjty, gdy opowiedziaa si za
nim wikszo z nich (sposb ten przyjto m.in. we Francji i w Polsce); gosowanie w ten sposb moe by
poczone z gosowaniem imiennym (np. w Polsce);
6) przez aklamacj
1.3. Podpisanie lub promulgacja ustawyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
135
Aktu tego, po zakoczeniu prac parlamentarnych, dokonuje zwykle organ wadzy wykonawczej (tam, gdzie
jest ona podzielona gowa pastwa). Podpisanie polega na stwierdzeniu przez konstytucyjnie okrelony
organ, i ustawa o danej treci zostaa uchwalona przez parlament. Organ taki nie moe odmwi jej
podpisania i jest w istocie swoistym notariuszem uchwa parlamentu. Promulgacja oznacza za uznanie przez
konstytucyjnie okrelony organ, i ustawa o danej treci zostaa uchwalona przez parlament w sposb zgodny
z Konstytucj i e nabiera ona mocy wicej. Warto tu doda, e organ promulgujcy nie moe zmieni treci
ustawy.
W nauce prawa konstytucyjnego przewaa stanowisko, e zarwno podpisanie ustawy, jak i promulgacja
maj charakter wykonawczy. Wynika to rwnie z konstrukcji przyjtych przez wiele Konstytucji pastw
demokratycznych. Nie wszdzie jednak wykonawczy charakter tych aktw jest oczywisty.
Przykad:
136
1) weto absolutne powodujce trwae niedojcie do skutku ustawy;
2) weto zawieszajce powodujce konieczno ponownego rozpatrzenia ustawy przez parlament, w wyniku
czego ustawa po spenieniu okrelonych warunkw (np. ponownego jej uchwalenia w wymaganym trybie)
musi by podpisana przez organ promulgujcy;
4) weto kieszonkowe
5) np. w USA.
Ze wzgldu na zakres przedmiotowy wyrni mona:
1) weto cakowite odnoszce si do caej ustawy (rozwizanie takie wystpuje np. w Polsce);
2) weto selektywne (line-item veto) polegajce na moliwoci kwestionowania jedynie niektrych
postanowie ustawy przedstawionej do podpisu.
Rozwizanie takie wystpowao krtko w USA (weszo w ycie w 1997 r., a ju w 1998 r. Sd Najwyszy uzna je za
niezgodne z Konstytucj).
1.4. Ogoszenie ustawyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

137
W nauce prawa pastw demokratycznych podkrela si znaczenie ogoszenia ustawy jako ostatniego etapu
procesu legislacyjnego. Jest ona koniecznym warunkiem jej wejcia w ycie. Ustawa bez urzdowego
opublikowania nie moe obowizywa, a wic tym samym akt jej ogoszenia stanowi integralny element
postpowania ustawodawczego. Ogoszenie ustawy otwiera drog do jej wykonania. Czas, w ktrym naley
opublikowa ustaw, nie jest dowolny. W doktrynie prawa konstytucyjnego powszechnie przyjmuje si, e
jeeli nie okrela go Konstytucja, to naley uczyni to bez zbdnej zwoki, zaraz po podpisaniu lub
promulgacji ustawy.
2. Proces ustawodawczy w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.
2.1. Inicjatywa ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
138
Prawo inicjatywy ustawodawczej przysuguje posom (w liczbie co najmniej 15), komisjom sejmowym (Konstytucja
milczy w tej sprawie, ale mwi o tym art. 32 ust. 2 Regulaminu Sejmu), Prezydentowi RP, Radzie Ministrw, grupie co
najmniej 100 tys. obywateli majcych prawo wybierania do Sejmu. W zakresie ustawy budetowej, ustawy o prowizorium
budetowym, zmiany ustawy budetowej, ustawy o zaciganiu dugu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji
finansowych przez pastwo prawo inicjatywy ustawodawczej przysuguje wycznie Radzie Ministrw.
Wrd podmiotw, ktrym przysuguje prawo inicjatywy ustawodawczej, s oba czony egzekutywy. Nie
wydaje si jednak, aby realne byy obawy goszce, e w takim podwjnym przyznaniu wadzy
wykonawczej prawa inicjatywy ustawodawczej tkwi ryzyko destabilizowania polityki rzdowej lub
dopuszczenia do istnienia konkurencyjnych orodkw egzekutywy 1. Nie mona przecie zapomina, e rzd
ma za sob wikszo w Sejmie i zapobiega to powinno temu niebezpieczestwu.
Na marginesie warto doda, e podmiot, ktremu przysuguje prawo inicjatywy ustawodawczej, moe
wystpi z projektem opracowanym przez kogo innego, komu takie prawo nie przysuguje. Nie zmienia to
jednak w niczym sytuacji prawnej. W postpowaniu ustawodawczym autorem projektu jest wycznie
podmiot, ktremu przysuguje prawo inicjatywy ustawodawczej, a waciwy twrca projektu nie uzyskuje
adnych praw ani nie s nakadane na niego adne obowizki. Oznacza to w szczeglnoci, e podmiot,
ktremu przysuguje prawo inicjatywy ustawodawczej, musi tak sformuowa projekt, aby spenia on wymogi
formalne i to on (lub jego przedstawiciele) w postpowaniu przedstawia zaoenia projektu, odpowiada na
pytania posw itp.
Projekty ustaw skada si na pimie Marszakowi Sejmu
Jeeli podmiot wnoszcy projekt mia obowizek uprzedniego zasignicia opinii okrelonych prawem
organw, organizacji itp. uzasadnienie powinno te je przedstawia. Podmiot taki nie ma jednak obowizku
traktowania tej opinii w sposb wicy i moe wnie projekt, nie uwzgldniajc odmiennej od niego opinii.
Mona doczy do uzasadnienia wyniki przeprowadzonych konsultacji rwnie w wypadku, gdy s one
fakultatywne.
Naley w tym miejscu podkreli, e chocia tryb uchwalania ustaw jest okrelony w Konstytucji i
regulaminach obu izb parlamentu, to niektre ustawy mog przewidywa konieczno spenienia
szczeglnych wymogw przy uchwalaniu pewnych rodzajw ustaw, np. wymg opiniowania projektu ustawy
przez zwizki zawodowe w zakresie objtym zadaniami zwizkw (art. 19 ust. 1 ustawy z 23.5.1991 r. o
zwizkach zawodowych, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Majc to na uwadze TK przyj,
e przez pojcie trybu ustawodawczego: rozumie naley nie tylko czynnoci skadajce si na rozpatrzenie
projektu ustawy w parlamencie i jego przyjcie w drodze gosowania przez obydwie izby, w sposb okrelony
w Konstytucji oraz w regulaminach izb, lecz take przygotowanie projektu ustawy z udziaem
zorganizowanych grup (organizacji) spoecznych, jeeli taki udzia jest ustawowo przewidziany1.
Odrbnym problemem jest w przypadku obowizku uzyskania opinii sytuacja, w ktrej do opiniowanego
ju projektu wprowadzono w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie poprawki. Prowadzioby to przecie do wyduania postpowania ustawodawczego. Zgodnie ze stanowiskiem TK, nie ma koniecznoci ich
opiniowania, dopki projekt jest wynikiem wykonania tych samych zaoe2. Gdy za poprawka
wykracza poza pierwotny zakres treciowy projektu w sposb przeksztacajcy charakter materii i
zaoenia treciowe tego projektu, to (...) moe to na nowo uaktualnia obowizek uzyskania opinii
uprawnionych podmiotw, gdy nie pojawia si po stronie Sejmu moliwo podjcia ostatecznej
decyzji ustawodawczej w oparciu o znajomo stanowiska tych podmiotw 3.
Projekty ustaw zgaszane przez Senat przygotowywane s w trybie okrelonym w regulaminie tej izby
(Dzia IX). To, e Senat moe inicjowa cae postpowanie ustawodawcze, ma znaczenie z punktu widzenia
roli senatorw jako przedstawicieli narodu.
W przypadku Senatu nie ma instytucji analogicznej do inicjatywy poselskiej i grupa senatorw nie moe
skorzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej. Musi to by zawsze Senat jako organ.
Postpowanie w Senacie w sprawie inicjatywy ustawodawczej zostaje wszczte na wniosek komisji
senackiej lub 10 senatorw. Wniosek w tej sprawie wraz z projektem ustawy skada si na pimie
Marszakowi Senatu. Wniosek powinien speni omwione ju wyej wymogi wniosku ustawodawczego
okrelone w Regulaminie Sejmu (art. 34 pkt 14a). Marszaek Senatu kieruje projekt ustawy do waciwych
merytorycznie komisji, w tym do Komisji Ustawodawczej. Komisje, do ktrych skierowany zosta projekt,
obraduj nad nim wsplnie. Pierwsze czytanie przeprowadza si nie wczeniej ni po upywie 14 dni od dnia
dorczenia senatorom projektu ustawy. Po rozpatrzeniu projektu ustawy komisje w terminie nie duszym ni
2 miesice1 przedkadaj Senatowi wsplne sprawozdanie zawierajce wniosek albo o przyjcie bd
odrzucenie projektu, albo o przyjcie projektu z poprawkami. Sprawozdanie komisji obejmuje informacj o
zgodnoci projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo o pozostawaniu poza obszarem regulacji tego
prawa. Na posiedzeniu Senatu sprawozdanie komisji przedstawia wybrany z ich skadu senator.
Uchwa o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej Marszaek Senatu przekazuje Marszakowi Sejmu, a

nastpnie zawiadamia premiera o wniesieniu do Sejmu inicjatywy ustawodawczej. Do uchway tej zacza si
uzasadnienie.
Projekty ustaw zgaszane przez Rad Ministrw przygotowywane s w trybie okrelonym w uchwale Nr 49
RM z 19.3.2002 r. Regulamin pracy RM. Projekty te opracowuj czonkowie RM oraz szef Kancelarii
Prezesa RM, kady w zakresie swojej waciwoci, a nastpnie s one uzgadniane z pozostaymi czonkami
RM. Mog je te opracowywa inne podmioty (np. centralne organy administracji rzdowej, penomocnicy
rzdu), jeeli wynika to z odrbnych przepisw.
2.2. Postpowanie w SejmieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
139
140
Pierwsze czytanie
W trakcie pierwszego czytania, gdy odbywa si ono na posiedzeniu komisji lub w trakcie szczegowego
rozpatrywania projektu przez komisje przed rozpoczciem drugiego czytania, komisja moe doj do wniosku,
e projekt wymaga przepracowania przez wnioskodawc. Wwczas moe wystpi do Marszaka Sejmu z
wnioskiem (majcym posta uchway komisji), aby zwrci si on do wnioskodawcy o przepracowanie
projektu z rozwaeniem zmian przez ni postulowanych (art. 42 ust. 5 Regulaminu Sejmu). Wniosek komisji
nie wie Marszaka. Z kolei, jeeli podzieli on pogld komisji i przele wnioskodawcy projekt do
przepracowania, wnioskodawca nie jest zobowizany do uwzgldnienia zmian postulowanych przez komisj i
moe jej zalecenia zlekceway, ale musi liczy si z tym, e moe to doprowadzi do odrzucenia projektu w
trzecim czytaniu, bd do wprowadzenia do niego zmian przez Sejm w ramach drugiego czytania (tym razem
ju bez jakiegokolwiek wpywu wnioskodawcy na ich tre).
W kontekcie tej kompetencji trzeba rozway, czy przepis bdcy podstaw dziaa Marszaka Sejmu jest
zgodny z Konstytucj. Chodzi tu o oglniejszy problem: czy Regulamin Sejmu moe zawiera regulacje
wychodzce na zewntrz struktury organizacyjnej Sejmu (do Senatu, Rady Ministrw, Prezydenta, grupy
obywateli wystpujcych z inicjatyw ustawodawcz).
Naley wyj od tego, e sama Konstytucja przewiduje umieszczanie w regulaminach obu izb treci
skierowanych na zewntrz parlamentu, np. w stron obywateli (np. art. 61 ust. 4 stanowicy, e tryb udzielania
informacji o dziaalnoci organw wadzy publicznej oraz osb penicych funkcje publiczne, a take prawo
dostpu do dokumentw oraz wstp na posiedzenia do Sejmu i Senatu okrel ich regulaminy). Regulaminu
Sejmu nie da si zaliczy do aktw wewntrznie obowizujcych i moe wywiera skutki wobec podmiotw
zewntrznych. Taka bya zreszt dotychczasowa praktyka i niejednokrotnie zwracano na podstawie art. 39 ust.
4 Radzie Ministrw rzdowe projekty ustaw. Mona by wic przyj, e w tym wypadku uwzgldniajc
praktyk istniejc w okresie obowizywania obecnego regulaminu Sejmu (od 1992 r.) rozwizanie takie
jest dopuszczalne. Nie da si z niezwykle skpej konstytucyjnej regulacji postpowania ustawodawczego
wyprowadzi adnych argumentw przemawiajcych przeciwko tej ewentualnoci.
Warto wszak powoa art. 112 Konstytucji RP okrelajcy materie, jakich dotyczy ma Regulamin Sejmu.
Stanowi si w nim, e chodzi tu o organizacj wewntrzn i porzdek prac Sejmu oraz tryb powoywania i
dziaalnoci jego organw, jak i o sposb wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw organw
pastwowych wobec Sejmu. Ze sformuowania tego wynika, e przepisy regulaminowe, adresowane do
podmiotw zewntrznych wobec Sejmu, dotyczy mog jedynie sposobu wykonywania konstytucyjnych i
ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec Sejmu. Zakres ten moe by rozszerzony, ale tylko na
podstawie wyranego unormowania samej Konstytucji. Mam tutaj na myli powoany ju wyej jej art. 61 ust.
4.
Z art. 112 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, e regulamin nie moe wkracza w kwestie zwizane z
wykonaniem przez uprawniony podmiot przysugujcego mu na podstawie Konstytucji prawa inicjatywy ustawodawczej. Nie mamy tu na pewno do czynienia z jakkolwiek form wykonywania konstytucyjnych i
ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec Sejmu, a z samoistnym uprawnieniem okrelonego
podmiotu.
Rozumowanie to wzmacniaj dokonane w ostatnich latach zmiany ustawowe rozwijajce postanowienia
Konstytucji dotyczce inicjatywy ustawodawczej. Chodzi mianowicie o inicjatyw ludow. Gdyby konsekwentnie uznawa dopuszczalno zwracania przez Marszaka Sejmu projektw ustaw wnioskodawcom spoza
Sejmu, to wwczas powinno si przyj, e jest to moliwe rwnie w przypadku projektu zgoszonego w
ramach tzw. inicjatywy ludowej. To za byoby absurdalne, gdy przepracowanie takiego projektu byoby
niezwykle trudne, a chyba i praktycznie niewykonalne. Po raz kolejny trzeba byoby wwczas zbiera podpisy
pod now wersj przepracowanego projektu ustawy.
Skoro za spod zakresu obowizywania art. 42 ust. 5 Regulaminu Sejmu wyczyoby si projekty zgoszone w ramach inicjatywy
ludowej, powstaoby pytanie o sens utrzymania obowizywania tego przepisu wobec innych podmiotw zewntrznych wobec Sejmu.
W wietle tego wszystkiego naleaoby rozway wyrane ograniczenie zakresu tej regulacji tylko do
sejmowych wnioskodawcw projektw ustaw. Rozcignicie jej na wszystkie podmioty, ktrym przysuguje
prawo inicjatywy ustawodawczej, byoby sprzeczne z art. 112 Konstytucji RP. Jest on w tym przypadku na
tyle precyzyjny, e mona go zastosowa bezporednio i wyranie okreli podmiotowy zakres art. 42 ust. 5
Regulaminu Sejmu. Nie jest to wic jedynie wniosek de lege ferenda.
Jest on dodatkowo uzasadniony tym, e ograniczenie zakresu art. 42 ust. 5 Regulaminu Sejmu nie tylko
umoliwia wykonywanie podmiotom innym ni posowie bez zakce i wpyww zewntrznych (tu komisji
sejmowych) przysugujcego im prawa inicjatywy ustawodawczej wypywajcego z art. 118 Konstytucji RP,
ale te dodatkowo wzmacnia konstytucyjn zasad podziau wadz (w przypadku projektw zgaszanych przez
Prezydenta RP i Rad Ministrw1) oraz zwiksza samodzieln rol Senatu RP w ramach wadzy
ustawodawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) w przypadku projektw zgaszanych przez t izb.
W tym kontekcie mona zapyta, dlaczego komisje uznawszy jaki projekt za spoecznie istotny (tzn. nie
chcc wnosi o jego odrzucenie ju w pierwszym czytaniu) nie miayby poczeka i zgosi zmiany, poprawki
w drugim czytaniu. Istnieje tu wprawdzie niebezpieczestwo, e wnioskodawca moe uzna te zmiany za zbyt
daleko idce i wycofa wasny projekt, ale przecie wystpuje ono i w przypadku zwrcenia wnioskodawcy
projektu w celu przepracowania.
Ingerencja komisji w tre projektu ju w trakcie pierwszego czytania oznacza

prb wpywu na wnioskodawc. Ma to sens przede wszystkim w przypadku, gdy jest
on podmiotem wchodzcym w skad Sejmu. Jest to wwczas znak, e komisje nie chc
zaproponowa odrzucenia projektu sejmowego i dlatego postuluj jego zmiany.
Wobec podmiotw zewntrznych ingerencja w tre projektu ju w tej fazie postpowania legislacyjnego
moe ogranicza ich samodzielno. Mona zreszt sobie wyobrazi i tak sytuacj, w ktrej np. Senat bronic
si przed ewentualnym odrzuceniem projektu nieprzepracowanego zgodnie z sugestiami komisji sejmowych
uwzgldni ich uwagi w tej fazie postpowania legislacyjnego. Nastpnie za po zakoczeniu postpowania w
Sejmie zgosi swoje poprawki przywracajce projektowi pierwotny ksztat. Mielibymy wwczas wszak do
czynienia z przepracowaniem pozornym. Nie o to chyba chodzi wiadomemu prawodawcy.
141
Drugie czytanie obejmuje:
Naley wyranie podkreli, e drugiego czytania nie koczy ostateczne gosowanie nad caoci projektu.
Drugie czytanie moe odby si nie wczeniej ni 7. dnia od dorczenia posom sprawozdania komisji. W razie zgoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wnioskw projekt ustawy kieruje si ponownie do
komisji, ktre po ich rozpatrzeniu przedkadaj Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, wnioskujc w nim o ich
przyjcie lub odrzucenie. Sprawozdanie to Sejm rozpatruje po jego dostarczeniu posom.

Kluczowego znaczenia dla przeprowadzenia drugiego czytania w sposb zgodny z Konstytucj i
regulaminowymi zasadami procedury ustawodawczej nabiera kwestia przedmiotowego zakresu (treci)
poprawek, ktre uprawnione podmioty mog zgasza do rozpatrywanego przez Sejm projektu. Zagadnieniem
granic poprawek kilkakrotnie zajmowa si TK. Stwierdzi on, e ich przekroczenie nastpi wtedy, gdy
poprawka stanowi projekt nowej regulacji prawnej, a jej tre wyraa nowo normatywn pozbawion
bezporedniego zwizku z pierwotnie okrelonym celem i przedmiotem projektu1. Trybuna Konstytucyjny
uzna rwnoczenie, e dopuszczalno i zakres wnoszenia poprawek zaley i to w znacznym stopniu od
etapu prac parlamentarnych, na ktrych zostaj one wnoszone. W postpowaniu sejmowym szczeglnie
szeroka moliwo modyfikowania projektu ustawy wystpuje na etapie prac komisji, pomidzy pierwszym, a
drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkd (poza projektami rozpatrywanymi w trybie pilnym oraz
projektami, co do ktrych wyczno inicjatywy ustawodawczej naley do Rady Ministrw), by w
sprawozdaniu komisji zaproponowana zostaa nowa wersja projektu, odlega od treci zawartych w inicjatywie
ustawodawczej. (...) Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych
etapach postpowania sejmowego2. Trybuna oceniajc dopuszczalno poprawek, zwraca uwag na
konieczno ich odrnienia od inicjatywy ustawodawczej.
142
Trzecie czytanie obejmuje w myl art. 49 Regulaminu Sejmu:
1) przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub jeeli projekt nie zosta ponownie skierowany do
komisji przedstawienie przez posa sprawozdawc poprawek i wnioskw zgoszonych podczas drugiego
czytania,
2) gosowanie.
Do trzeciego czytania mona przystpi, zgodnie z art. 48 Regulaminu Sejmu, niezwocznie po drugim
czytaniu, jeli w tym drugim czytaniu projekt nie zosta skierowany ponownie do komisji. Dopuszczalno samego odbycia trzeciego czytania bezporednio po drugim nie budzi wic adnych wtpliwoci. Podobnie
rzecz ma si z czynnoci zarzdzon na koniec trzeciego czytania tzn. gosowaniem. Stanowi ono
immanentn cz tylko tego czytania i nie moe by potraktowane jako element drugiego czytania. Mona
wic sformuowa tez, e przejcie do nastpnego czytania nie wymaga jednoznacznego zasygnalizowania,
skoro z samego charakteru czynnoci w nim podejmowanych mona domyli si, o ktry etap postpowania
legislacyjnego chodzi, a sami posowie z uwag ledz przebieg obrad i znaj poszczeglne czynnoci. Teza ta
jednak bdzie prawdziwa tylko wtedy, gdy z ogoszeniem o rozpoczciu nastpnego czytania nie wi si
adne skutki prawne i jest ono tylko formalnoci.
143
Gosowanie koczce trzecie czytanie ma nastpujcy porzdek: najpierw gosuje si wniosek o odrzucenie
projektu w caoci, jeli zosta on w ogle postawiony. Gdy Sejm nie odrzuci projektu, gosuje si poprawki
do poszczeglnych artykuw, przy czym zaczyna si od najdalej idcych tzn. tych, ktrych przyjcie lub
odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach. Na koniec poddaje si pod gosowanie projekt w caoci w
brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikajcymi z przegosowanych poprawek.
Marszaek Sejmu moe odroczy gosowanie nad caoci projektu na czas potrzebny do zbadania, czy
pomidzy poszczeglnymi przepisami nie zachodz sprzecznoci.
144
Postpowanie skrcone z projektami ustaw dopuszczalne jest w myl art. 51 Regulaminu Sejmu w
szczeglnie uzasadnionych przypadkach i polega ono na:
1) przystpieniu do pierwszego czytania niezwocznie po otrzymaniu przez posw projektu ustawy,
2) przystpieniu do drugiego czytania niezwocznie po zakoczeniu pierwszego, bez odsyania projektu do
komisji,
3) przystpieniu do drugiego czytania niezwocznie po otrzymaniu przez posw druku sprawozdania komisji.
Ani Konstytucja RP, ani Regulamin Sejmu nie okrelaj, co naley rozumie przez pojcie szczeglnie
uzasadnione przypadki implikujce zastosowanie postpowania skrconego.

Racj ma wic J. Jaskiernia, twierdzc: w praktyce Sejm moe stosowa t uproszczon procedur bez ogranicze,
poniewa ilekro po ni signie, tylekro trzeba bdzie uzna, e przyczyny ktre legy u podstaw tej decyzji skadaj
si w ocenie Sejmu, na te szczeglnie uzasadnione przypadki. Decyzje Sejmu w tym zakresie nie podlegaj przy tym
kontroli zewntrznej, skoro w gr wchodzi de facto swobodne uznanie Sejmu1.
145
Postpowanie nad pilnym projektem ustawy odbiega od zarysowanego wyej. Rada Ministrw moe
uzna kady uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjtkiem projektw ustaw podatkowych,
ustaw dotyczcych wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu oraz organw samorzdu terytorialnego, ustaw
regulujcych ustrj i waciwo wadz publicznych, a take kodeksw. Stosuje si w tym przypadku wymogi
obowizujce przy skadaniu projektw ustaw. Ich niewypenienie moe spowodowa zwrcenie rzdowi
projektu celem uzupenienia. Marszaek Sejmu zarzdza drukowanie pilnych projektw ustaw niezwocznie po
ich otrzymaniu. Dorczenie projektu posom moe by zastpione podaniem do wiadomoci o wyoeniu
drukw do odbioru w Kancelarii Sejmu. Marszaek Sejmu moe zarzdzi przeprowadzenie pierwszego
czytania bez zachowania 7-dniowego terminu od dorczenia posom projektu. Marszaek Sejmu kierujc pilny
projekt do komisji ustala jednoczenie termin przedstawienia przez nie sprawozdania, nie duszy ni 30 dni.
Pilny projekt ustawy Marszaek Sejmu wprowadza do porzdku dziennego posiedzenia Sejmu najbliszego po
zakoczeniu prac komisji. Drugie czytanie pilnego projektu ustawy obejmuje przedstawienie Sejmowi
sprawozdania o projekcie ustawy sporzdzonego przez komisje, do ktrych skierowano projekt po pierwszym
czytaniu, a take przeprowadzenie debaty oraz zgaszanie poprawek. Do czasu rozpoczcia drugiego czytania
Rada Ministrw moe wycofa klauzul pilnoci. Trzecie czytanie odbywa si na zasadach oglnych. Ustaw
piln Marszaek Sejmu przesya niezwocznie, nie pniej jednak ni w cigu 3 dni od dnia jej uchwalenia
Marszakowi Senatu i prezydentowi.
W odniesieniu do projektu ustawy i pilnego projektu ustawy moe zosta przeprowadzone wysuchanie
publiczne. Uchwaa w sprawie przeprowadzenia wysuchania publicznego podejmowana jest przez komisj,
do ktrej projekt zosta skierowany do rozpatrzenia i podejmowana jest na pisemny wniosek zoony komisji
przez posa. Uchwaa ta moe zosta podjta po zakoczeniu pierwszego czytania projektu, a przed
rozpoczciem jego szczegowego rozpatrywania. Uchwaa ta zawiera w szczeglnoci dat i godzin
przeprowadzenia wysuchania publicznego. Uchwaa oraz informacja dotyczca miejsca przeprowadzenia
wysuchania publicznego podlegaj udostpnieniu w Systemie Informacyjnym Sejmu, co najmniej na 14 dni, a
dla pilnego projektu ustawy i projektu ustawy budetowej oraz innych planw finansowych Pastwa co
najmniej na 3 dni przed dniem wysuchania publicznego. Odbywa si ono tylko na jednym posiedzeniu
komisji przed rozpoczciem szczegowego rozpatrywania projektu.
146
Postpowanie z projektami ustaw majcych na celu wykonanie prawa UE
Drugie czytanie projektu ustawy wykonujcej prawo UE odbywa si na posiedzeniu Sejmu najbliszym po
dorczeniu posom sprawozdania komisji, chyba e Marszaek Sejmu, po zasigniciu opinii prezydium
komisji, ustali pniejszy termin drugiego czytania.
Rozpatrzenie poprawek Senatu nastpuje na posiedzeniu Sejmu najbliszym po dorczeniu sprawozdania
komisji.
Pewne odchylenia od scharakteryzowanego wyej trybu podstawowego wykazuje postpowanie z
projektami kodeksw i ustaw budetowych. Nie s one jednak tak daleko idce, jak w przypadku
postpowania skrconego lub postpowania nad pilnymi projektami ustaw.
Uchwalon przez Sejm ustaw Marszaek Sejmu potwierdza swoim podpisem (nie moe on odmwi tej
czynnoci) i przesya niezwocznie Marszakowi Senatu i prezydentowi.
2.3. Postpowanie w SenacieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
147
Po otrzymaniu ustawy uchwalonej przez Sejm Marszaek Senatu kieruje j do rozpatrzenia do komisji
senackich waciwych merytorycznie ze wzgldu na jej przedmiot. W terminie nie duszym ni 18 dni
komisje przygotowuj projekt uchway Senatu w sprawie ustawy. Mog one zaproponowa albo przyjcie
ustawy bez poprawek, albo jej odrzucenie, albo jej przyjcie z poprawkami. Uchwa w tej sprawie Senat
podejmuje zwyk wikszoci gosw, w obecnoci co najmniej poowy oglnej liczby senatorw. Nastpnie
przekazuje si j Marszakowi Sejmu. Jeeli Senat w cigu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy uchwalonej
przez Sejm nie podejmie stosownej uchway, ustaw uznaje si za uchwalon w brzmieniu przyjtym przez
Sejm.
Postpowanie nad pilnym projektem ustawy jest w Senacie krtsze i wynosi maksimum 14 dni, od dnia
jej przekazania izbie. Natomiast na rozpatrzenie ustawy budetowej Senat ma 20 dni. Nie moe jej odrzuci,
gdy oznaczaoby to porednio wotum nieufnoci dla rzdu, a takiego uprawnienia Senat nie posiada.
2.4. Rozpatrywanie przez Sejm stanowiska SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
148
Jeeli Senat odrzuci ustaw uchwalon przez Sejm lub wprowadzi do niej poprawki, ustawa ta wraca do
Sejmu. Sejm w postpowaniu ustawodawczym odgrywa rol pierwszorzdn, jest jak to okreli (orzeczenie
to powstao wprawdzie pod rzdami Maej Konstytucji, ale zachowuje ono aktualno i obecnie) Trybuna
Konstytucyjny:
Uchwa Senatu zawierajc poprawki Marszaek Sejmu kieruje do rozpatrzenia przez komisje, ktre
przedtem zajmoway si projektem danej ustawy. Po rozpatrzeniu poprawek Senatu przedstawiaj one
Sejmowi sprawozdanie, w ktrego konkluzji wnioskuj o uchwalenie proponowanych przez Senat zmian w
caoci lub w czci albo o nieprzyjcie poprawek Senatu. Rozpatrzenie sprawozdania komisji przez Sejm na
posiedzeniu plenarnym moe odby si nie wczeniej ni trzeciego dnia od dorczenia posom tych
sprawozda, chyba e Sejm postanowi inaczej. Tryb ten stosuje si te przy rozpatrywaniu uchway Senatu
odrzucajcej ustaw. Sejm na wniosek Marszaka Sejmu moe rozpatrzy stanowisko Senatu bez uprzedniego
kierowania sprawy do komisji. Rozpatrujc stanowisko Senatu, Sejm moe je odrzuci bezwzgldn
wikszoci gosw. Jeeli tego nie uczyni, uznaje si, e zaaprobowa to stanowisko.
Godzi si tu podkreli, e ani Konstytucja RP, ani Regulamin Sejmu, ani aden inny akt prawny nie
okrela terminu, w ktrym Sejm powinien rozpatrzy stanowisko Senatu. Prowadzi to moe do pozostawienia
sprawy otwartej a do koca kadencji obu izb, co w zwizku z zasad dyskontynuacji prac parlamentu oznacza
zamknicie postpowania ustawodawczego. Gdy Sejm uczyni tak bez istotnych powodw (np. dziaanie siy
wyszej, konieczno zakoczenia prac nad innymi ustawami rozpatrywanymi rwnolegle itp.) i kieruje si
tylko kalkulacj polityczn lub jej podobnymi przyczynami, to sytuacja taka stanowi bez wtpienia naruszenie
zasady demokratycznego pastwa prawnego i norm konstytucyjnych odnoszcych si do roli Senatu w
pastwie (np. art. 10, 95), choby przez to, e stanowi przeszkod w wypenianiu przez Senat jego funkcji.
Dlatego te naleaoby, przynajmniej w Regulaminie Sejmu, ustali maksymalny czas rozpatrywania
stanowiska Senatu. W przeciwnym razie moe nastpi zamierzone naruszenie Konstytucji i brak jest instrumentw prawnych jemu przeciwdziaajcych, bd sucych naprawieniu jego skutkw. Warto tu doda, e
postulowana regulacja zrwnowayaby istniejcy brak symetrii polegajcy na nakadaniu przez Konstytucj
RP na inne poza Sejmem podmioty postpowania ustawodawczego obowizkw podejmowania
rozstrzygni wobec ustawy uchwalonej przez Sejm w okrelonym czasie (art. 121 ust. 2, art. 122 ust. 2).
O tym, e obawy co do ograniczania pozycji Senatu w podniesiony tu sposb nie s bezpodstawne wiadczy
choby przypadek ustawy o obywatelstwie polskim uchwalonej przez Sejm 29.6.2000 r. Zostaa ona przekazana do
Senatu, ktry w konstytucyjnym terminie zgosi do niej poprawki i zwrci j Sejmowi. Poprawkami Senatu zajy
si komisje sejmowe i w poowie wrzenia 2000 r. sformuoway swoje opinie wobec nich (proponoway przyjcie
wikszoci z nich). W tym stanie nastpia przerwa w postpowaniu ustawodawczym, co byo tym bardziej dziwne,
e sam Sejm przyj, e ustawa miaa wej w ycie 1.1.2001 r., w tym samym dniu, co zwizana z ni treciowo
ustawa o repatriacji (z 9.11.2000 r.).
149
Zagadnienie zakresu poprawek Senatu
Zakres poprawek sta si kilkakrotnie przyczyn sporu midzy obiema izbami. Dziao si tak za spraw
niezwykle lakonicznej regulacji tego zagadnienia w Maej Konstytucji, ktra uywaa tylko pojcia poprawek
Senatu do ustaw uchwalanych przez Sejm, nie precyzujc jego treci. Podobnie czyni zreszt i obecna
Konstytucja. Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdy organy stosujce jej normy zmuszone s do
dokonywania ich wykadni, a tu mog pojawi si rnice.
Analiza dotychczasowego orzecznictwa TK pozwala na sformuowanie nastpujcych zasad dotyczcych
instytucji prawnej poprawek Senatu:
1) poprawki dotyczy mog wycznie materii, ktra bya przedmiotem ustawy przekazanej Senatowi, w
zwizku z czym Senat nie jest uprawniony do zastpowania treci ustawy treci zupenie inn, poniewa
ta moe by wycznie przedmiotem nowej inicjatywy ustawodawczej. W przeciwnym razie poprawk
uzna naleaoby za obejcie konstytucyjnych przepisw o inicjatywie ustawodawczej. Innymi sowy
zwizek midzy ustaw uchwalon a poprawk ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny,
polegajcy na tym, e konkretne poprawki musz pozostawa w odpowiednim powizaniu z ustaw,
musz zmierza do modyfikacji treci przekazanej ustawy, a nie do stworzenia w zasadzie nowego
projektu;
projektu;3) ograniczony zakres poprawek w odniesieniu do Senatu wynika take std, e poprawki
realizowane przez Senat w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji RP s wnoszone na kocowym etapie
postpowania ustawodawczego, czego szczeglnym wyrazem jest to, i Senat wnosi poprawki nie do projektu ustawy, ale do
ju uchwalonej ustawy;
projektu;5)
w sytuacji stwierdzenia przekroczenia przez Senat dopuszczalnego zakresu poprawek, ich
nieodrzucenie przez Sejm nie powoduje konwalidacji takiego uchybienia. Przyjcie odmiennego zaoenia
oznaczaoby w konsekwencji, e parlament moe swobodnie modyfikowa bezwzgldnie wice go
normy i zasady Konstytucji. Naley tu zwrci uwag, e w trakcie rozpatrywania przez Sejm stanowiska
Senatu wobec okrelonej ustawy wykluczone jest wnoszenie jakichkolwiek poprawek (art. 121 ust. 3
Konstytucji RP).
W wietle stanowiska TK trudno jest ustali jednoznacznie, kiedy poprawki zawierajce propozycje
nowych rozwiza staj si ju projektem nowej ustawy, a do kiedy mog by traktowane jeszcze jako
poprawki. Pozostawienie tego do swobodnego uznania TK nie jest chyba najlepszym rozwizaniem. Uwaam,
e skoro nie mona zakazywa Senatowi wprowadzania w poprawkach rozwiza nowych,
niewystpujcych w tekcie przekazanym mu przez Sejm, to poprawek takich nie naley traktowa jako
faktycznej inicjatywy ustawodawczej i odmawia wobec tego ich rozpatrzenia w trybie waciwym dla
rozpatrywania poprawek Senatu. Nie chodzi tu o prb ominicia stadiw procesu ustawodawczego
dokonujcych si w Sejmie, gdy Senat jedynie zajmuje si spraw, ktr podj Sejm i to Sejm
stymuluje aktywno Senatu. Gdyby Sejm nie wskaza, e naley ustawowo rozwiza dany problem,
Senat by moe w ogle by go nie zgbia. Poniewa jednak Sejm uzna dan spraw za na tyle spoecznie
istotn, e dostrzeg konieczno jej ustawowego uregulowania, Senatowi nie pozostaje nic innego, jak tylko
zapozna si ze stanowiskiem Sejmu i samodzielnie si do niego ustosunkowa, przyjmujc ustaw uchwalon
przez Sejm, odrzucajc j lub wprowadzajc do niej poprawki. Wypenia w ten sposb zadania naoone na
niego w art. 121 Konstytucji RP. Gdyby ustrojodawca chcia inaczej okreli rol Senatu, a zwaszcza
ograniczy zakres rozpatrywania przez niego ustawy uchwalonej przez Sejm wycznie do zmian
czciowych, ulepszania rozwiza proponowanych przez Sejm, bez zmieniania jednak ich istoty, to wwczas
nie przyznaby Senatowi prawa do odrzucenia ustawy. Senat powinien tak postpi np. gdy nie uwaa
regulacji ustawowej za konieczn.
Postpowanie nad tak zgoszon inicjatyw moe by odmienne od obowizujcego dla inicjatyw
ustawodawczych Senatu zgaszanych w normalnym trybie. Dzieje si tak, gdy po wysuchaniu wniosku
przedstawionego przez komisj Senat rozstrzyga o przystpieniu do drugiego czytania bez kierowania projektu
ustawy do waciwych komisji i z pominiciem pierwszego czytania. Drugie czytanie ustawy przeprowadza
si na tym samym posiedzeniu, jako odrbny punkt porzdku obrad 1.
W praktyce Senat stojc na stray dobrego prawa czsto korzysta z moliwoci zgoszenia poprawek do
ustaw uchwalonych przez Sejm. Sejm za w zdecydowanej wikszoci przypadkw w caoci lub czci
aprobuje poprawki Senatu, co wiadczy o ich zasadnoci.
Oprcz moliwoci wniesienia poprawek do uchwalonych przez Sejm ustaw Senat ma take prawo
odrzucenia tych ustaw w caoci. Nie moe jedynie w wietle art. 223 Konstytucji RP zrobi tego z ustaw
budetow2, do ktrej ma tylko prawo wnoszenia poprawek.
Senat nie chcc doprowadza do niepotrzebnych konfliktw z Sejmem korzysta niezwykle umiarkowanie z
prawa do odrzucenia w caoci ustaw uchwalonych przez Sejm. Czyni to z reguy w tych wypadkach, w
ktrych nie mona by zdaniem Senatu sanowa ustawy tylko poprzez wnoszenie poprawek lub gdy inne
wzgldy przemawiaj za niecelowoci uchwalenia ustawy. Egzemplifikacj tego ostatniego jest odrzucenie przez Senat w lipcu 1997 r. tzw. ustaw okookonkordatowych. Senat uczyni to stojc na stanowisku,
e ustawy takie powinny by uchwalane nie przed, lecz po ratyfikacji konkordatu, jako wykonanie zawartych
w nim zobowiza.
Podobnie jak w przypadku uchwa wnoszcych poprawki do ustaw uchwalonych przez Sejm i w tym
samym trybie Sejm moe odrzuci stanowisko Senatu. Uchwa Senatu o odrzuceniu ustawy uwaa si za
przyjt, jeeli Sejm nie odrzuci jej bezwzgldn wikszoci gosw, w obecnoci co najmniej poowy
ustawowej liczby posw.
Po zakoczeniu rozpatrywania stanowiska Senatu Marszaek Sejmu potwierdzajc swoim podpisem tekst
ustawy niezwocznie przedstawia j Prezydentowi RP do podpisu.
2.5. Promulgacja podpisanie ustawy przez Prezydenta RPBd! Nie mona odnale rda odwoania.
150
Konstytucja w art. 122 ust. 1 ustanawia jedn, ale za to wyranie okrelon przesank podpisania ustawy
przez prezydenta. Jest ni naleyte, zgodne z Konstytucj uchwalenie ustawy przez parlament. W wietle tej
regulacji podpisanie ustawy przez prezydenta ma charakter wykonawczy i nie stanowi formy jego udziau w
wykonywaniu funkcji ustawodawczej. Podpisanie ustawy przez prezydenta oznacza urzdowe stwierdzenie, i
zostaa ona uchwalona przez odpowiednie organy (Sejm i Senat) w konstytucyjnie okrelonym trybie i w
brzmieniu przedstawionym prezydentowi przez Marszaka Sejmu. Stwierdzenie to oparte jest na wynikach
przeprowadzonej przez prezydenta kontroli trybu uchwalania ustawy. Kryterium tej kontroli stanowi przy
tym jedynie normy konstytucyjne, a nie normy zawarte w regulaminach obu izb. Dopuszczalny jest wszak w
tym zakresie bd w ocenie dokonanej przez prezydenta. Dlatego te nie mona nadawa aktowi podpisania
ustawy znaczenia sanujcego ewentualne uchybienia w procesie ustawodawczym. Prezydent powiadczajc
swoim podpisem zgodno brzmienia ustawy z uchwalonym przez Sejm i Senat jej oryginalnym tekstem
potwierdza autentyczno oryginau. Ma to znaczenie dla ewentualnych sporw, jakie mogyby dotyczy
treci poszczeglnych postanowie. Podstaw dla jej ustalenia bdzie tekst podpisany przez prezydenta.
151
Konstytucja reguluje nastpujce elementy weta prezydenckiego:

1) weto nie moe dotyczy ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 pkt 7) ani ustawy budetowej oraz ustawy
o prowizorium budetowym (art. 224 ust. 1);
2) weto dotyczy ustaw, ktrych proces legislacyjny w parlamencie uleg ju zakoczeniu (art. 122 ust. 1).
Implikuje to obowizek prezydenta do badania, czy ustawa zostaa przyjta przez Sejm i Senat w trybie
zgodnym z Konstytucj. Ma to due znaczenie ze wzgldu na rol ustawy w systemie rde prawa.
Podkrelanie wagi przestrzegania przepisw dotyczcych parlamentarnej procedury uchwalania ustaw
zawartych w Konstytucji nie oznacza (...) oczywicie stworzenia samoczynnego mechanizmu

przeciwdziaajcego tworzeniu prawa nieadekwatnego, niewaciwego czy wrcz nierozumnego. Oznacza
jednak wykorzystanie istniejcych gwarancji proceduralnych, ktrych funkcj jest strzeenie przed
popenianiem kardynalnych bdw1. Spoczywajcy na prezydencie obowizek badania dochowania przez
obie izby parlamentu konstytucyjnie okrelonego trybu uchwalania ustaw obejmuje te kontrol potraktowania
przez Sejm senackich poprawek do ustawy. W tym aspekcie weto umoliwia prezydentowi wczenie si w
ewentualny konflikt midzy dwiema izbami w sytuacji, w ktrej Sejm dyby do ograniczenia roli Senatu
jako organu wspksztatujcego ustaw;
Termin 21-dniowy na zoenie weta (art. 122 ust. 2)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
152
Termin 21-dniowy na zoenie weta wie si z czasem pozostawionym prezydentowi na podpisanie
ustawy. Bieg tego terminu ulega wstrzymaniu, gdy prezydent przed podpisaniem ustawy zwrci do Trybunau
Konstytucyjnego o zbadanie jej konstytucyjnoci lub wystpi do Sejmu o ponowne jej rozpatrzenie. W obu
tych sytuacjach prezydent nie ma przecie wpywu na czas, w jakim te organy bd rozpatrywa jego
wystpienie. Nie s one zreszt w tym wzgldzie w aden sposb limitowane.
Uznanie przez TK ustawy za zgodn z Konstytucj powoduje, e prezydent nie moe odmwi ju jej
podpisania (art. 122 ust. 3 zd. 2) powoujc si na przyczyny, ktre podnis we wniosku do TK, albo
formuujc nowe wobec niej zarzuty. Powinien on ujawni je wczeniej we wniosku skierowanym do TK.
Obowizek umotywowania weta (art. 122 ust. 5)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
153
Ma on due znaczenie w sytuacji nader oglnikowej regulacji odmowy podpisania ustawy w Konstytucji i
pozostawienia w zasadzie wystpienia z wetem w sferze dyskrecjonalnego uznania prezydenta. Dziki temu
obowizkowi Sejm ma mono zapoznania si z przyczynami ingerencji prezydenta w proces ustawodawczy.
Jest to istotne podczas ponownego rozpatrywania przez Sejm ustawy i pozwala skupi si przede wszystkim
na zagadnieniach merytorycznych. Obowizek uzasadnienia weta pozwala rwnie opinii publicznej na
zapoznanie si z intencjami kierujcymi prezydentem. Ma to due znaczenie w sytuacji konfliktu z Sejmem na
tle zakwestionowania przeze ustawy ju uchwalonej przez parlament. Spoeczestwo, wyborcy maj okazj
zapozna si z rnymi stanowiskami w danej sprawie, co nie pozostaje bez wpywu na ich postrzeganie,
reprezentowania zarwno przez parlament, jak i prezydenta, interesw ogu. To wszystko na przykad w
sytuacji, w ktrej argumenty i stanowisko prezydenta ciesz si szerokim poparciem spoecznym,
stwarza dodatkowo moliwo nacisku politycznego wyborcw na posw, aby nie gosowali za
oddaleniem prezydenckiego weta w imi wsko pojtych interesw partyjnych, a wrcz przeciwnie
uwzgldnili pogldy prezydenta w dalszych pracach legislacyjnych. W sytuacji za odwrotnej, decyzja
Sejmu o ponownym uchwaleniu ustawy uzyskuje jakby sankcj spoeczn. Na marginesie mona doda,
e obowizek uzasadniania weta wpywa porednio na wzrost wiadomoci politycznej i prawnej
spoeczestwa, ktre samo moe wyrobi sobie pogld na dan spraw, dysponujc rnorodnymi
argumentami.
Naley przy tym podkreli, e weto prezydenta nie musi mie tylko zwizku z zakwestionowaniem
konstytucyjnoci danej ustawy czy te poszczeglnych jej rozwiza.
W niektrych krajach, w ktrych istnieje rwnie instytucja weta prezydenckiego, podnosi si przy tej okazji
postulat ograniczenia kontroli ustaw dokonywanej przez gow pastwa tylko do kontroli formalnej. Przeciw
kontroli materialnej przemawia moe to, e prezydent nie dysponuje faktycznymi moliwociami, aby dokona
dokadnej oceny treciowej wszystkich ustaw, co naleaoby zaoy przy powanym traktowaniu tej funkcji 1.
W praktyce jednak oddzielenie obu rodzajw kontroli od siebie jest niemoliwe 2 i dlatego nie naley odmawia
prezydentowi prawa do dokonywania zarwno materialnej, jak i formalnej kontroli konstytucyjnoci ustaw.
Forma prawna wetaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
154
Powinno mie ono form wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy skierowanego do Sejmu (art. 122 ust. 5).
Jego przedmiotem moe by zarwno caa ustawa, jak i tylko niektre jej postanowienia. Wniosek ten
powinien precyzyjnie wskazywa postanowienia, ktrych dotyczy. Oprcz uzasadnienia prezydent moe w
nim zawrze wasne postulaty co do regulacji ustawowej, ktra nie wzbudziaby jego sprzeciwu i odpowiadaa
jego pogldom w danej kwestii. Prowadzi to wszak moe do pewnych komplikacji.
Przykad:
Waciwe, zgodne z prawem w tym wypadku byoby jednak inne postpowanie, a mianowicie
umieszczenie w porzdku obrad dwch wnioskw o oddalenie sprzeciwu prezydenta wobec ustawy (...)
oraz drugiego o uchwalenie ustawy, z ktrej projektem (nowym projektem caej ustawy, uwzgldniajcym
wniosek prezydenta) wystpiaby komisja sejmowa1. Wwczas Sejm podjby sam decyzj co do
ewentualnego ponownego uchwalenia ustawy, a dopiero gdyby nie uczyni tego, rozpoczby w normalnym
trybie ustawodawczym prace nad nowelizacj kwestionowanej przez prezydenta ustawy. Ponadto, swoista
skrcona droga zmian ustawy wyklucza udzia Senatu w tym procesie.
W praktyce stosowania weta pojawia si sytuacja, w ktrej prezydent nie wystpi do Sejmu z formalnym
wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy, ale powstrzyma si od jej podpisania, zwracajc si rwnoczenie
do Marszaka Sejmu o powtrne rozpatrzenie przez Sejm stanowiska Senatu. Marszaek Sejmu nie uwzgldni
proby prezydenta i wskaza, e zgodnie z Konstytucj (w tym aspekcie nowa Konstytucja nie wprowadzia
adnych zmian) prezydent ma dwie moliwoci: albo odmwi podpisania ustawy, albo j podpisa. Nie moe
wic powstrzymywa si od podpisania ustawy nie wystpujc z wnioskiem o jej ponowne rozpatrzenie przez
Sejm i wystpowa do Sejmu o podjcie przed podpisaniem ustawy czynnoci, ktre uwaa on za wskazane.
W przypadku konfliktu lub tylko chwilowego rozdwiku midzy obiema izbami powinny by stosowane
rodki pozostajce w zgodzie z Konstytucj. Nie naley za do nich wstrzymywanie si prezydenta od
podpisywania ustawy. Dawaoby to wprawdzie Sejmowi czas na refleksj, ale z drugiej strony precedens taki
rodziby moliwoci wychodzenia przez prezydenta poza konstytucyjnie okrelone jego kompetencje i ramy
postpowania.
W polskiej praktyce ustrojowej przez cay okres po przeomie w 1989 r. weto prezydenckie jest stosowane
do czsto w porwnaniu z innymi pastwami, gdzie wystpuje ta instytucja. O ile w skrconej kadencji W.
Jaruzelski jedynie raz skorzysta z prawa weta, o tyle L. Wasa 24 razy, a A. Kwaniewski w swojej pierwszej
kadencji 11 razy, a w drugiej 24, za L. Kaczyski 18 razy odmwi podpisania ustawy. Odzwierciedla si
w ten sposb denie prezydenta do zachowania samodzielnoci, tudzie do odgrywania aktywnej roli w
zachodzcych w kraju przemianach. Nie mona przy tym zapomina, e od 1989 r. do dugie byy okresy, w
ktrych prezydent nie identyfikowa si politycznie z wikszoci parlamentarn ani z wyonionym przez ni
rzdem. Std te stosowanie weta byo czsto dziaaniem na korzy opozycji i wobec trudnoci z uzyskaniem
w Sejmie wikszoci zdolnej odrzuci weto prezydenckie prowadzio do nieuchwalenia ponownie ustawy. W
rezultacie nastpowao w takich przypadkach zwykle rozdwojenie stanowisk egzekutywy i prezydent wetowa,
a wic zwalcza, to co rzd zaproponowa i z sukcesem przeprowadzi w postpowaniu parlamentarnym.
Na marginesie naley doda, e prezydent nie zawsze negatywnie oceniajc jak uchwalon ju ustaw
siga po rodek ostateczny, jakim jest odmowa jej podpisania. W 1993 r. podpisa ustaw o uporzdkowaniu
stosunkw kredytowych w budownictwie (do ktrej wczeniej w wypowiedziach publicznych
ustosunkowywa si negatywnie), a swoje krytyczne stanowisko wobec niektrych przyjtych w niej
rozwiza wyrazi w zapowiedzi skorzystania z przysugujcego mu prawa inicjatywy ustawodawczej w celu
zaproponowania zmian tej ustawy, zgodnych z jego pogldami. Postpowanie takie jest wyrazem denia do
uniknicia konfliktu z Sejmem. Pozwala ponadto na zakoczenie prac legislacyjnych i uregulowanie, nawet
niedoskonae, danej dziedziny stosunkw spoecznych.
2.6. Ponowne rozpatrywanie przez Sejm ustawy, ktrej podpisania odmwi prezydent i usuwanie
niezgodnoci ustawy z KonstytucjBd! Nie mona odnale rda odwoania.
155
Konstytucja nie okrelia trybu rozpatrywania przez Sejm ustawy zwrconej mu przez Prezydenta RP i nie
przewidziaa expressis verbis udziau Senatu w tym postpowaniu. Mimo e istniay przesanki przemawiajce
za wykluczeniem tego udziau1, to skoro jak stanowi art. 58 ust. 1 Regulaminu Sejmu usuniciem
niezgodnoci, w wypadku zwrcenia ustawy Sejmowi przez Prezydenta, jest uchwalenie tekstu odpowiednich
zmian przepisw, ktre Trybuna Konstytucyjny uzna za niezgodne z Konstytucj, z zachowaniem ich
dotychczasowego zakresu przedmiotowego wydaje si jednak uzasadnione wczenie Senatu w t faz
nadawania ustawie ostatecznego ksztatu. Regulamin Sejmu w art. 62 przyj tu analogiczny tryb przekazania
poprawionej przez Sejm ustawy, co w przypadku ustawy zwykej.
Marszaek Senatu kieruje uchwa Sejmu w sprawie usunicia niezgodnoci w ustawie do waciwych
komisji, w tym do Komisji Ustawodawczej. Komisje obraduj nad ni wsplnie i przygotowuj w cigu 14 dni
projekt uchway Senatu. Senat podejmuje uchwa, w ktrej albo przyjmuje uchwa Sejmu bez poprawek,
albo wprowadza do jej tekstu poprawki zmierzajce do usunicia niezgodnoci ustawy z Konstytucj bd
dotyczce niezbdnych konsekwencji tych niezgodnoci. Uchwaa ta, gdy zawiera poprawki, staje si
nastpnie przedmiotem obrad Sejmu. Sejm rozpatruje j w tym samym trybie co uchwa zawierajc poprawki do uchwalonej przez niego ustawy (art. 62 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Oznacza to, e moe j odrzuci
bezwzgldn wikszoci gosw, w obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby posw.
2.7. Ogoszenie ustawyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
156
Konstytucja w art. 122 ust. 2 i 5 stanowi, e zarzdzenie ogoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw RP stanowi
obowizek prezydenta. Nie okrela przy tym czasu, jaki moe upyn od podpisania przez niego ustawy do
zarzdzenia jej ogoszenia. Nie oznacza to otwarcia drogi dla dowolnego rozcignicia okresu midzy
podpisaniem a zarzdzeniem ogoszenia ustawy. Lepiej by wszak byo, gdyby Konstytucja bya w tym
wzgldzie precyzyjna. W kontekcie tych uwag naley zauway, e Konstytucja nie okrela te czasu, jaki
ma upyn od zarzdzenia przez prezydenta ogoszenia ustawy do dnia jej faktycznej publikacji. Zagadnienie
to ma do istotne znaczenie dla jej wejcia w ycie.
Do ogaszania ustaw, podobnie jak i do innych aktw normatywnych zawierajcych przepisy
powszechnie obowizujce,
157
Ogoszony w Dzienniku Ustaw tekst ustawy moe zawiera bdy istotnie wpywajce na sens
poszczeglnych norm. Jeeli zostay one popenione przez parlament, to on powinien je poprawi dokonujc
nowelizacji uchwalonego przez siebie aktu. Gdy za s one wynikiem pomyek drukarskich, to w myl art. 17
ustawy o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych prostuje si w formie
obwieszczenia, przy czym sprostowanie nie moe prowadzi do merytorycznej zmiany tekstu ustawy. Bdy w
tekstach ustaw prostuje Marszaek Sejmu, w tekstach umw midzynarodowych minister waciwy do spraw
zagranicznych, za Prezes Rady Ministrw, z wasnej inicjatywy lub na wniosek waciwego organu, prostuje
bdy w tekstach innych aktw ogoszonych w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim i Monitorze Polskim B.
Prezes Rady Ministrw wydaje te organy publikacyjne przy pomocy swojej Kancelarii i Rzdowego Centrum
Legislacji.
W praktyce zdarzaj si przypadki pojawiania si bdw w fazie opracowywania tekstw ustaw bezporednio przed
ich oddaniem do druku. Jak stwierdzi szef Kancelarii Sejmu, poddawane s one przed przedoeniem do podpisu
ogldowi w celu wyeliminowania oczywistych usterek w zakresie ortografii, interpunkcji oraz ukadu tekstu1. Niekiedy
jednak zamiast poprawi korektor moe istotnie zmieni tekst ustawy, o czym przekonuje pojawienie si przecinka w art.
156 1 pkt 2 Kodeksu karnego zmieniajcego sens caego przepisu. W tej sytuacji racj ma niestety jeden z sdziw Sdu
Najwyszego, ktry napisa: Okazuje si wic, i w przyjtej praktyce legislacyjnej anonimowa pani Krysia lub pan
Kazio moe (...) korygowa tekst ustawy uchwalonej przez parlament1. Wydaje si, e w tej sytuacji prace korektorskie
powinny odbywa si na wczeniejszych etapach, najpniej przed zakoczeniem prac w parlamencie. Jest to tym bardziej
istotne, e niekiedy z braku sprostowania bdu organ rozstrzygajcy sam musi dochodzi pierwotnej, waciwej treci
uchwalonego aktu, jak zdarzyo si to TK w przypadku art. 93 ust. 1 Konstytucji RP podczas rozpatrywania sprawy
uprawnienia NBP do wydawania aktw normatywnych wicych banki komercyjne. Nie wzi on pod uwag wwczas
zawierajcego nie sprostowany dotychczas bd tekstu Konstytucji z Dziennika Ustaw, ale postpi wbrew reguom, lecz,
by moe, zgodnie z posiadan wiedz o rzeczywistym stanie spraw2 i zastosowa przepis Konstytucji RP w wersji
uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe.
12. RozporzdzenieBd! Nie mona odnale rda odwoania.

158
Do rde prawa konstytucyjnego nie mona zalicza wszystkich rozporzdze, ale tylko te, ktre reguluj
zagadnienia stanowice przedmiot tej gazi prawa. Jest ich, podobnie jak w ogle rozporzdze, coraz wicej,
gdy pastwo wspczesne posuguje si coraz czciej instytucj rozporzdzenia do celw regulacji
stosunkw spoecznych.
159
Konstytucja RP wskazuje na nastpujce organy upowanione do wydawania rozporzdze:
Prezydenta RP (art. 142 ust. 1), Rad Ministrw (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa RM (art. 148 pkt 3), ministrw
(art. 149 ust. 2), przewodniczcych komitetw okrelonych w ustawach (art. 149 ust. 3), Krajow Rad
Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Przyjmuje ona opart na poprzedniej praktyce konstrukcj rozporzdzenia. Okrela nastpujce cechy
rozporzdzenia:
160
1.
161
2.
1)
szczegowego podmiotowo wyranie wskazujcego organ spord wymienionych w
Konstytucji, ktry moe lub ma obowizek je wyda. Upowanienie nie moe by domniemane na podstawie
oceny przydatnoci jakiej reglamentacji dla skutecznej realizacji ustawy ani te nie moe by wywiedzione z
oglnych kompetencji organw powoanych do wykonania ustaw. Wymg oparcia rozporzdzenia o
upowanienie koresponduje rwnoczenie z zakazem dokonywania subdelegacji, tzn. dalszego
przekazywania upowanienia innemu organowi przez uprawniony w ustawie podmiot (art. 92 ust. 2);
2) szczegowego przedmiotowo
3) szczegowego treciowo
162
3. Rozporzdzenia s wydawane w trybie okrelonym w aktach prawnych dotyczcych organizacji i
funkcjonowania organw je wydajcych, pewne wymogi szczegowe mog zosta ustalone w ustawie
zawierajcej upowanienie do ich wydania. Przykadem tego ostatniego rozwizania jest art. 12 ust. 2 ustawy
z 7.9.1991 r. o systemie owiaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ktry upowania
ministra waciwego do spraw owiaty i wychowania do wydania rozporzdzenia w sprawie warunkw i
sposobu organizacji nauki religii w szkoach publicznych w porozumieniu z wadzami wskazanych w nim
Kociow i zwizkw wyznaniowych. Tryb ten wzbudzi wtpliwoci, ktre musia rozstrzygn TK. Stan
on na stanowisku, e pojcie w porozumieniu uyte w ustawie o systemie owiaty oznacza dla Ministra
Edukacji Narodowej jedynie obowizek zebrania informacji i wymiany pogldw o stanowiskach wszystkich
Kociow i zwizkw wyznaniowych (...)1.
4. Rozporzdzenia s ogaszane w tym samym organie publikacyjnym, co ustawy, ktrych wykonaniu
su tzn. w Dzienniku Ustaw RP. Ogoszenie rozporzdzenia jest warunkiem sine qua non jego wejcia w
ycie.
Praktyka ustrojowa wielu pastw demokratycznych, w tym take Polski, rozwina rodki majce za
zadanie ochron przed naduyciem instytucji rozporzdzenia przez organy wadzy wykonawczej.
Upowanienie moe zosta cofnite przez ustawodawc. Ponadto zachowuje on na przyszo kompetencj do
regulowania w ustawach materii, ktrych dotyczy rozporzdzenie. Moe on take w oparciu o instrumenty
kontroli parlamentarnej da uchylenia rozporzdzenia, ktre negatywnie ocenia. Wspczenie coraz
wiksz rol odgrywa jednak sdowa kontrola rozporzdze sprawowana zarwno przez sdy powszechne, jak
i administracyjne, a tam gdzie istniej take sdy konstytucyjne.
Tytuem przykadu mona wskaza na polski TK, ktry wielokrotnie bada zgodno z Konstytucj i ustawami
rozporzdze Rady Ministrw lub ministrw i w swoim orzecznictwie ustali zasady prawidowej interpretacji delegacji
ustawowych oraz okreli warunki konstytucyjnoci i legalnoci rozporzdze 2.
13. Akty prawa miejscowegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

163
Konstytucja posuguje si tylko ogln definicj aktw prawa miejscowego. Mimo duego zrnicowania
tych aktw zarwno pod wzgldem przedmiotowym, jak i podmiotowym (akty organw administracji
rzdowej, jak i samodzielnych, o zupenie innej pozycji ustrojowej, organw samorzdu terytorialnego).
Konstytucja nie wymienia ich nazw rodzajowych. W poszczeglnych ustawach, bdcych podstaw
wydawania aktw prawa miejscowego, wystpuj one jako uchway, zarzdzenia lub rozporzdzenia
porzdkowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego itp. Co wicej, samo nazwanie jakiego aktu
administracji rzdowej rozporzdzeniem a aktu organu samorzdu terytorialnego uchwa itp. nie wystarcza
do przyjcia, e mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbdne s kadorazowe ustalenia, czy
dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji
jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zrnicowana wewntrznie sfera prawotwrstwa wymaga te
traktowania w sposb odrbny kadego rodzaju aktu prawa miejscowego przy badaniu, czy mieci si on w
wymogach zwizanych z aktami normatywnymi okrelonymi w art. 188 pkt 13 i pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1
Konstytucji RP1.
I. Akty organw samorzdu terytorialnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
II. Akty wojewody i organw administracji niezespolonejBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
165
Na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie
wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rzdowej na podstawie i w granicach upowanie
zawartych w ustawie stanowi akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze caego wojewdztwa lub
jego czci. Organy niezespolonej administracji rzdowej s obowizane do uzgadniania z wojewod
stanowionych przez siebie na podstawie odrbnych przepisw projektw aktw prawa miejscowego. Akty te
s ogaszane w wojewdzkim dzienniku urzdowym wydawanym przez wojewod. Wchodz one w ycie po
upywie 14 dni od dnia ogoszenia, jeeli ustawa lub sam przepis prawa miejscowego nie przewiduje ich
pniejszego wejcia w ycie. Dniem ogoszenia aktu jest dzie wydania wojewdzkiego dziennika
urzdowego.
Wojewoda moe te wydawa rozporzdzenia porzdkowe, gdy spenione zostan dwie przesanki:
1) rozporzdzenie dotyczy materii nieobjtej regulacj w przepisach powszechnie obowizujcych,
2) jest ono niezbdne dla ochrony ycia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia porzdku, spokoju i
bezpieczestwa publicznego.
14. Akty o charakterze wewntrznymBd! Nie mona odnale rda odwoania.

166
W odniesieniu do aktw prawa wewntrznie obowizujcego regulacja konstytucyjna nie jest ju tak
precyzyjna, jak w stosunku do aktw powszechnie obowizujcych, gdy chodzi o wyliczenie aktw
nalecych do tej grupy. Ogranicza si w art. 93 tylko do wymienienia dwch rodzajw aktw uchwa Rady
Ministrw oraz zarzdze premiera i ministrw.
Oznacza to w praktyce, o czym mwiem ju wyej (zob. Nb. 28), e system rde prawa wewntrznie
obowizujcego jest otwarty.
Konstytucja nie zdajc si ju wycznie na doktryn czy orzecznictwo sama w art. 93 ust. 1 wskazuje
na podstawowe cechy aktw nalecych do tej grupy. Akty te:
1) obowizuj tylko jednostki organizacyjne podlege organowi je wydajcemu,
2) nie mog stanowi podstawy decyzji wobec obywateli oraz nie mog zmienia sytuacji prawnej
podmiotw spoza struktury organizacyjnej podlegej organowi prawodawczemu,
3) podlegaj kontroli (rozumianej szeroko, a wic zarwno materialnej, jak i proceduralnej) co do ich
zgodnoci z prawem powszechnie obowizujcym.
Oprcz tego Konstytucja wskazuje na specyficzn cech zarzdze premiera i ministrw, jak jest
wydawanie ich tylko na podstawie ustawy.
W praktyce jedynie pierwsza z wymienionych wyej cech wymagaa precyzyjniejszego ustalenia.
Dokona tego Trybuna Konstytucyjny, przyjmujc, e zastosowane przez Konstytucj pojcie
podlegoci naley rozumie nie tylko jako podlego organizacyjn w znaczeniu przyjtym w
prawie administracyjnym, ale te szeroko jako wszelki ukad
stosunkw midzy organami konstytucyjnymi, ktremu cech podlegoci przypisuje konstytucja 1.
15. Inne rda prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
167
Konstytucja przyjmuje zamknity katalog rde prawa. Powstaje jednak pytanie, czy jest on w
rzeczywistoci kompletny i czy w oparciu o jej postanowienia nie mona ju obecnie mwi o jego
otworzeniu, choby na akty prawa ponadnarodowego. Naley tutaj te zwrci uwag na rda prawa, ktre
w doktrynie czsto uznaje si za elementy prawa konstytucyjnego. S to: prawo naturalne i prawo
zwyczajowe.
I. Prawo naturalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

168
Problem zwizania RP prawem naturalnym okrelanym mianem ius, w odrnieniu od lex, tzn. norm
postpowania zawartych w przepisach prawa lub akceptowanych przez pastwo zwyczajach, wypyn z ca
moc podczas dyskusji nad obecn Konstytucj. Budzi on jednak nie tylko kontrowersje w polskiej nauce
prawa konstytucyjnego. W kwestii miejsca prawa naturalnego w systemie prawa wyksztaciy si, najoglniej
rzecz biorc, dwa stanowiska.
1. Stanowisko goszce nadrzdno prawa naturalnego nad KonstytucjBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
169
Ju od czasw staroytnych poczucie zakorzenienia w wyszym porzdku odwiecznych norm staje si
rdem dystansu wobec praw ustanowionych przez wadz oraz podstaw ich oceny jako sprawiedliwych lub
niesprawiedliwych. wiadomo wspistnienia owych dwch odmiennych porzdkw prawa jest czym tak
oczywistym, e znalazo to wyraz chyba we wszystkich jzykach naszego krgu kulturowego. Sam jzyk
rozrniajc prawo i ustaw () informuje nas, z jednej strony, o reguach postpowania ktrych istotn
cech jest bezporednie odniesienie do tego co prawe i sprawiedliwe (), z drugiej o takich, ktrych istotny
sens polega na ustanowieniu ich przez czowieka. () Prawo stoi nad ustaw, jest czym nadrzdnym wobec
ustawy, jest jej miar i punktem odniesienia. () Najoglniej rzecz ujmujc, zagadnienie prawa naturalnego
jest wanie prb wskazania i uzasadnienia owych kryteriw, pozwalajcych zdystansowa si wobec
obowizujcego w danym momencie porzdku prawnego w pastwie1. W tym ujciu zasady prawa
naturalnego stanowi dorobek pokole, s lex in corda scripta i okrelaj tre kadej Konstytucji,
determinuj kad jej zmian2. Stanowi one zabezpieczenie przed zniewoleniem jednostki przez pastwo.
Ustrojodawca nie tyle ustanawia je w Konstytucji, co uznaje, zapisuje. Istniej one zanim ustrojodawca
przystpi do prac nad Konstytucj i musi je mie na uwadze przez cay czas. Gdy tego nie czyni
ustanowiony przez niego akt nie jest konstytucj, ale tyrani, ktrej nakazom nikt nie musi by posuszny3.
Podobne pogldy formuowane byy nie tylko w polskiej literaturze prawniczej (zwaszcza w okresie
poprzedzajcym uchwalenie Konstytucji znale mona wiele artykuw na ten temat 4), ale te i w oficjalnych
wypowiedziach przedstawicieli rnych si politycznych i w opracowywanych przez te siy projektach
Konstytucji (np. projekt Solidarnoci). W podobnym duchu w dyskusji przed uchwaleniem Konstytucji
wypowiada si Koci rzymskokatolicki. W stanowisku Rady Staej Konferencji Episkopatu Polski z
13.2.1997 r. znale mona m.in. nastpujce stwierdzenie:
Normy i zasady prawa naturalnego maj w tym ujciu tre zmienn w tym sensie, e staraj si pogodzi
niezmienne wartoci z biecymi potrzebami ycia spoecznego. Su one ocenie istniejcych Konstytucji i
systemw prawnych, u ktrych podstaw ley Konstytucja, wprowadzajc zewntrzny wobec nich punkt
odniesienia. Naley przy tym podkreli, e normy prawa naturalnego nie stanowi jakiego jednego, spjnego
systemu, a wrcz przeciwnie, mona ustali rne ich katalogi w zalenoci od przyjtych kryteriw.
Ku stanowisku uznajcemu nadrzdno prawa naturalnego wydaj si przychyla niektre Konstytucje.
Przykad: Tytuem przykadu mona wskaza na Konstytucj Peru z 1979 r. stanowic w preambule, i wszyscy ludzie maj tak sam godno i prawa, ktre s pierwotne wobec pastwa i s ponad nim.
2. Stanowisko odrzucajce nadrzdno prawa naturalnego nad KonstytucjBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
170
Stanowisko to przewaa wrd przedstawicieli nauk prawnych, a take w praktyce ustrojowej
demokratycznych pastw prawa, o czym przekonuje choby orzecznictwo ich sdw konstytucyjnych 1. Prawo
naturalne w tym ujciu nie stanowi kryteriw oceny Konstytucji i nie wyznacza granic jej zmian. Gdyby za
przyj zaoenie odwrotne, naleaoby odpowiedzie na pytania: kto i na podstawie jakich przesanek miaby
ocenia postpowanie ustrojodawcy? Jakie byyby sankcje za niestosowanie si przez niego do norm prawa
naturalnego? Jakakolwiek prba pozytywnej odpowiedzi na to pytanie w przypadku cakowitej zmiany
Konstytucji zawieraaby w sobie ograniczenie pozycji i kompetencji ustrojodawcy rozumianego jako pouvoir
constituant. Z kolei nieokrelono norm i zasad prawa naturalnego, ich zmienno czyni niemoliwym
przyjcie ich jako kryterium kontroli dziaa pouvoir constitutes ze strony pouvoir constituant podczas
czciowych zmian Konstytucji. Warto te zauway, e gdyby przyj, e prawo naturalne stoi ponad
Konstytucj, wwczas w jednej Konstytucji wystpowayby normy z nim zgodne i niezgodne, a wic te drugie
nie obowizywayby. Zagraaoby to jednoci Konstytucji RP 2.
Przeciwnicy nadrzdnoci prawa naturalnego nad Konstytucj susznie nie odrzucaj jednak w ogle jego
jako rda prawa i podnosz, e krytyczna ocena prawa z punktu widzenia elementw ius jeeli nie mona
uwzgldni ich w procesie wykadni i stosowania prawa (...) uzasadnia moe zasadniczo tylko zmian
ustaw3.
171
Konstytucja RP
II. Prawo zwyczajoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

172
Prawo zwyczajowe jest rnie definiowane w nauce prawa. Przyjmuj, e jest to zesp norm postpowania
stosowany regularnie przez duszy czas, przez odpowiednio duy krg podmiotw stosunkw prawnych,
przekonanych, e normy te obowizuj jako normy prawne danego systemu prawa. Tre tak ujtego pojcia
prawa zwyczajowego nie pokrywa si z treci zwyczaju konstytucyjnego. Jest ona rwnie inna od
zwyczajw prawnych, tzn. utrwalonych nawykw dotyczcych sposobu korzystania przez rne podmioty z
przyznanych im praw i kompetencji.
Normy prawa zwyczajowego s rdem prawa konstytucyjnego, gdy dotycz materii uregulowanych przez
t ga prawa. Odgrywaj one w praktyce do du rol w krajach, w ktrych wystpuj systemy common
law, a daleko mniejsz w Europie kontynentalnej (a wic take i w Polsce), gdzie pierwszorzdn rol
odgrywa prawo stanowione. Przyjcie koncepcji prawa stanowionego nie oznacza jednak wykluczenia innych
faktw prawotwrczych (np. norm zwyczajowych, zasad moralnych, precedensowych wyrokw sdowych).
Normy prawa zwyczajowego mog zosta uznane przez prawo stanowione za formalne rdo prawa.
Przykad
Normy prawa zwyczajowego maj wtedy w hierarchii rang wynikajc z rangi aktu, ktry je uznaje. Jak
susznie zauwaa w tym kontekcie A. Preisner:
Normy prawa zwyczajowego mog te zosta wczone do systemu prawa obowizujcego na skutek ich
uznania przez organ pastwa. Wwczas ich ranga w systemie prawa zaley od miejsca w systemie organw
pastwowych organu je uznajcego. Przykadem jest zasada dyskontynuacji prac parlamentu zwizana z
upywem jego kadencji (omwiona jest dalej w punkcie powiconym kadencji parlamentu por. Nb. 474).
Mimo e formalnie nie jest wyraona w adnej normie prawnej, to TK2 oraz Sejm i Senat uznay j za
obowizujc. Ze wzgldu na miejsce tych organw w systemie organw pastwowych wydaje si, e zmiana
tej zasady byaby dopuszczalna jedynie w drodze ustawowej. Zbyt daleko, moim zdaniem, idzie W.
Sokolewicz piszc, e odstpstwo od tej zasady jest dopuszczalne w drodze odpowiedniego przepisu mocy
konstytucyjnej1. Oznaczaoby to w istocie nadanie prawu zwyczajowemu rangi konstytucyjnej, a przecie
Konstytucja wyranie okrela tryb swojej zmiany.
W wietle tych uwag, za nieuzasadnion naley uzna sformuowan przez francuskiego uczonego L.
Duguita tez goszc, e skoro prawo pozytywne stanowi tylko cz obowizujcych regu zachowania, to
normy postpowania zawarte w prawie zwyczajowym maj takie same znaczenie. Rni je od prawa
stanowionego tylko forma ich wyraenia. W tym ujciu nic nie stoi na przeszkodzie, aby uzna je za rda
prawa rwnorzdne aktom prawa stanowionego i przyzna im rang rwn Konstytucji i ustawom.
Dopuszczalne byoby tu nawet prawo zwyczajowe sprzeczne z Konstytucj (coutume contra constitutionem)2.
Rozdzia III. Demokratyczne pastwo prawneBd! Nie mona

Literatura: A. Domaska, Zasady sprawiedliwoci spoecznej we wspczesnym polskim prawie konstytucyjnym, d
2001; K. Dziaocha, Pastwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992, z. 1; R. v. Mohl,
Polizeiwissenschaft nach den Grundstzen des Rechtsstaates 1832; E. Morawska, Klauzula pastwa prawnego w
Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego, Toru 2003; I. v. Mnch, Staatsrecht, t. 1, Stuttgart,
Berlin, Kln 2000; M. Pietrzak, Model demokratycznego pastwa prawnego, [w:] S. Zawadzki (red.), Studia
konstytucyjne, t. 7, Warszawa 1990; H. Schambeck, Von Sinnwandel des Rechtsstaates, Schriftenreihe der Juristischen
Gesellschaft e.V. Berlin, Berlin 1970; J. v. Stahl, Philosophie des Rechts, t. II/2, Tbingen 1878; A. Strzembosz,
Rzeczpospolita Polska pastwem prawnym czy naprawd?, Rzeczp. 1991, Nr 234; S. Wronkowska, Zmiany w systemie
prawnym. Zagadnienia techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, z. 8; S. Wronkowska, M. Zieliski, Zasady techniki
prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2004, s. 113114; M. Wyrzykowski, Legislacja demokratyczne pastwo prawa
radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, z. 5; J. Zakrzewska, Spr o konstytucj, Warszawa 1993; S.
Zawadzki (red.), Studia konstytucyjne, t. 7, Warszawa 1990.
16. Geneza pastwa prawnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

173
Ju w pismach Platona i Arystotelesa mona znale ide goszc, e w pastwie nie powinni rzdzi
ludzie, lecz prawo. W pniejszych wiekach miaa ona rwnie swoich zwolennikw1 i tytuem przykadu
mona wskaza na Immanuela Kanta, ktry odrzuca koncepcj pastwa opartego na przemocy i podkrela
znaczenie w nim prawa majcego charakter powszechny i abstrakcyjny w tym sensie, e abstrahuje od
wszelkich rnic spoecznych midzy ludmi. Tak rozumiane prawo byo dla niego gwarancj
sprawiedliwoci. Idea ta zyskaa jednak praktyczne znaczenie dopiero w epoce rewolucji liberalnodemokratycznych XVIII i XIX w. Niektre wwczas uchwalane Konstytucje (np. w Konstytucji stanu Massachusetts z 1780 r.) gosiy rzdy prawa (government of laws not of men), co czyo si z wyraonymi w nich
zasadami wczesnych przemian ustrojowych. Polegay one m.in. na wprowadzeniu podziau wadz,
zastpowaniu zgromadze stanowych parlamentami pochodzcymi z wyborw, podporzdkowaniu
wszystkich organw pastwowych ustawom uchwalanym przez ten parlament, wprowadzeniu kontroli
legalnoci dziaania administracji i powierzeniu sdom czuwania nad realizacj ustaw, z czym wizao si
przyznanie kademu prawa do sdu. W okresie walk o zapewnienie parlamentowi naczelnej pozycji w
pastwie silnie akcentowano te rol ustaw, ktre on stanowi, a tym samym i rol caego prawa. W
parlamencie i tworzonych przez niego normach prawnych widziano najlepsz obron przed powrotem
dawnych porzdkw, a rwnoczenie stymulatora dalszych przemian. W upowszechnieniu za prawa do sdu
dostrzegano gwarancj dla praw i wolnoci jednostki.
Wszystkie rnice midzy poszczeglnymi wersjami pastwa prawnego s przedmiotem bada historii
doktryn politycznych i prawnych oraz teorii pastwa i prawa, a take filozofii prawa. Szersze ich omwienie
przekracza ramy tych rozwaa, naleao jednak o nich wspomnie, aby pokaza bogactwo pogldw
lecych u podstaw samej idei pastwa prawnego, ktra z czasem zostaa przejta przez niektre Konstytucje
pastw demokratycznych. Osiga si przy tym jeszcze jeden wany cel, a mianowicie dowodzi si, e w
istocie mamy do czynienia z pojciem in statu nascendi, ktre nie ma jeszcze ugruntowanego znaczenia.
Pierwszy raz
Przepis ten brzmi: Porzdek konstytucyjny w krajach federalnych musi odpowiada zasadom
republikaskiego, demokratycznego i socjalnego pastwa prawnego (...).
Doktryna niemieckiego prawa konstytucyjnego nadaa szybko tej zasadzie szersze znaczenie, uznajc j za
jedn z podstawowych zasad caego ustroju pastwowego. W duej mierze pod jej wpywem, poszukujc
rozwiza zabezpieczajcych przed powrotem totalitaryzmu, ustrojodawcy w innych krajach europejskich
przechodzcych proces transformacji ustrojowej ku pastwu demokratycznemu zdecydowali si na umieszczenie w Konstytucjach zasady pastwa prawnego. Zapewnili jej przy tym naczeln pozycj wrd wszystkich
zasad ustrojowych (np. art. 1 Konstytucji po zmianach wprowadzonych nowel z 29.12.1989 r., art. 1
Konstytucji Hiszpanii, art. 2 Konstytucji Portugalii), podkrelajc rwnoczenie demokratyczny charakter
tworzonego wanie pastwa prawnego, a take czc je z ide sprawiedliwoci socjalnej. adna z Konstytucji nie zdefiniowaa jednak, jak naley rozumie zasad pastwa prawnego, pozostawiajc to nauce prawa i
orzecznictwu sdw.
17. Pojcie demokratycznego pastwa prawnegoBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
174
W doktrynie prawa konstytucyjnego wyksztaciy si w XX w. dwa rozumienia pojcia pastwa prawnego:
1)
2)
a)
b)
c)
d)
demokratyzmu
Preferowanie tylko jednego rozumienia pastwa prawnego stao si z czasem rzadkoci i zdecydowana
wikszo autorw wskazuje na konieczno czenia elementw formalnych i materialnych, jeeli chce si
poj istot tego pastwa.
Krtko mwic: to, o co chodzi w rozwoju koncepcji pastwa prawnego, to przecie nie niedocenienie elementw
formalnych pastwa prawnego, lecz doprowadzenie do zgodnoci midzy ius i lex. Tak jak w pocztkach pastwa
prawnego charakterystyczne jest, e nie dao si go zredukowa do alternatywy: pastwo formalne czy materialne, tak dla
pastwa prawnego (...) charakterystyczne jest powstanie nierozdzielnej syntezy formy i szczeglnej treci. Rozstrzygajce
byo odrzucenie formalnej legalnoci i odesanie zasady pastwa prawnego do konstytucyjnych wartoci 1.
czenie elementw materialnych i formalnych byo bezsprzecznie reakcj na praktyki ustrojw

totalitarnych. Zdano sobie spraw, e unikanie jakichkolwiek materialnych decyzji wartociujcych moe
prowadzi do uznania nawet pastw totalitarnych za pastwa prawne. Rozwijajc za elementy materialne
dostrzeono, e jeeli nie chce si ujmowa pastwa przedmiotowo, redukowa pastwa prawnego tylko do
kategorii prawnopochodnych, a z drugiej strony nie ma si zamiaru szuka uzasadnie ponadpozytywnych,
wskazwek prawno-naturalnych, naley odwoa si do wartoci tkwicych immanentnie w ustroju
demokratycznym. Std te w sposb niejako naturalny poczono pastwo prawne z demokracj i powstao
nowe pojcie demokratycznego pastwa prawnego. U jego podstaw ley przekonanie, e nie moe by
waciwie rozumianego pastwa prawnego, ktre nie byoby rwnoczenie demokratyczne. Nie powstaa
jednak jaka cieszca si powszechnym uznaniem definicja demokratycznego pastwa prawnego. Wrcz
przeciwnie w pracach z zakresu prawa konstytucyjnego, teorii pastwa i prawa, a take innych dyscyplin
prawniczych pojawiy si rne okrelenia, zwracajce uwag na rne czynniki i cechy.
175
Najczciej w pracach autorw pochodzcych z krajw, w ktrych koncepcja demokratycznego pastwa
realizowana jest ju od dawna, powtarzaj si nastpujce zasady charakteryzujce t form pastwa:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
Wymienione tu zasady zostan omwione w dalszych rozwaaniach dotyczcych ustroju pastwowego
Rzeczypospolitej. Nakrelone zostay tu one tylko w skrtowej, uproszczonej formie. Blisze ich okrelenie
wymaga treciowej charakterystyki konkretnego pastwa, gdy pojcie demokratycznego pastwa prawnego
skada si z tak wielu elementw, e waciwe ich odczytanie moliwe jest tylko na podstawie analizy
konkretnego tekstu konstytucyjnego oraz odnoszenia okrelonych wytycznych konstytucyjnych do
konkretnych stanw faktycznych.
176
Aprobowano w zasadzie sformuowane w niej i nakrelone wyej elementy demokratycznego pastwa

prawnego, aczkolwiek w przypadku niektrych z nich aprobata ta nie bya powszechna. Dotyczyo to np.
zasady podziau wadz. Liczne gosy czyy j z demokratycznym pastwem prawnym i traktoway
oddzielenie od siebie trzech rodzajw wadz jako jego istotny element, a zarazem przesank jego waciwego
funkcjonowania1. Widziano w niej te rodek zabezpieczajcy przed nawrotem tendencji totalitarnych i
biurokratycznych, a take traktowano jako czynnik sprzyjajcy realizacji praw i wolnoci jednostki. Z drugiej
strony spotka mona byo zdania przeciwne, wtpice w to, czy zasada podziau wadz jest warunkiem
istnienia demokratycznego pastwa prawnego. Wedug autorw stojcych na tym stanowisku, jest ona tylko
jednym z moliwych rozwiza.
Wspczesna polska koncepcja demokratycznego pastwa prawnego podnosi znaczenie demokratycznego

procesu stanowienia prawa. Ma on za zadanie (obok wykadni prawa) zapewni zgodno caego systemu
prawnego z akceptowanymi przez spoeczestwo zasadami. System prawny uznaje si powszechnie za system
autonomiczny wobec pastwa rozumianego jako organizacja polityczna realizujca pewne biece cele
polityczne. Wie on wszystkie organy pastwowe, ktre maj nie tylko obowizek przestrzegania prawa, tzn.
zakaz jego naruszania, ale ich dziaalno powinna znajdowa swoje oparcie w prawie, a nie w ideach,
zasadach itp. pochodzcych spoza systemu prawa. Prawo powinno okrela struktur, hierarchi i kompetencje
organw pastwowych. Podkrelano przy tym znaczenie lecej u jego podstaw konstytucji. Pastwo prawa
jest pastwem konstytucyjnym. Nie tylko w tym znaczeniu, e konstytucja (...) reguluje ustrj wadzy pastwa
i legalny sposb przejmowania wadzy oraz pozycj jednostki w pastwie. Dziki swej najwyszej mocy
prawnej (...) konstytucja gwarantuje materialn i formaln koherencj caego porzdku prawnego z
wartociami i zasadami, ktre ucielenia. (...) Spenieniu powyszych funkcji suy kontrola ustaw i innych
aktw wadzy publicznej pod wzgldem zgodnoci z konstytucj1. Temu silnemu akcentowaniu znaczenia
kontroli konstytucyjnoci prawa towarzyszya szersza refleksja na temat koniecznoci funkcjonowania w
demokratycznym pastwie prawnym rozbudowanego systemu gwarancji przestrzegania prawa w fazie jego
stanowienia oraz gwarancji procesowych i instytucjonalnych. Pogldy te bezsprzecznie miay swoje rdo w
negatywnych dowiadczeniach okresu realnego socjalizmu.
177
Wprowadzenie zasady demokratycznego pastwa prawnego nie odbywao si w Polsce w prawnej prni.
Ze strony demokratycznego prawodawcy pojawi si problem stosunku do prawa stanowionego w okresie
PRL.
Charakteryzujc pogldy na temat demokratycznego pastwa prawnego, nie mona zapomina, e zmiany
Konstytucji dokonane w okresie transformacji ustrojowej nie pozbawiy automatycznie mocy obowizujcej
wielu norm dawnego prawa. Parlament zaj si wprawdzie wydawaniem nowych regulacji prawnych
odnoszcych si do wszystkich gazi prawa i uchyla stopniowo normy prawa dawnego, ale po dzie
dzisiejszy nie ukoczy tego nader skomplikowanego i z natury rzeczy dugotrwaego procesu. Jedynie w
niewielkim stopniu jest on przyspieszany przez dziaanie innych organw pastwowych (np. TK, sdw
powszechnych, NSA) sucych swoistemu przesiewaniu starego prawa i dostosowaniu go do nowej
rzeczywistoci. W tym procesie artyku Konstytucji formuujcy zasad demokratycznego pastwa prawnego
stanowi dogodn podstaw dla interpretacji innych norm konstytucyjnych, a zwaszcza ustawowych, tak, aby
nie stanowiy one hamulca dla reform. Szukano w nim czsto substytutu dla zasad niewyraonych w
Konstytucji expressis verbis, jak choby zasady podziau wadz2. Ta stopniowa przebudowa systemu
prawnego spotykaa i spotyka si z krytyk rnych si politycznych i spoecznych, ktre daj szybkiego
dostosowania prawa do zmienionych warunkw spoecznych i stosowania nie tylko prawnych zwizanych z
zasad demokratycznego pastwa prawnego kryteriw przy badaniu starych norm prawnych. Ci, ktrzy
gosz takie pogldy uwaaj, i historyczna zmiana ustroju pastwowego uzasadnia dopuszczenie wyjtkw
od koniecznoci przestrzegania niektrych gwarancji dopiero co wprowadzonego pastwa prawnego (takich
jak np. zasada nieretroakcji prawa czy te zasada ochrony praw nabytych). Z pogldami tymi korespondoway
zgaszane przed uchwaleniem obecnej Konstytucji wtpliwoci niektrych przedstawicieli nauk prawnych, co
do sensu realizacji zasady demokratycznego pastwa prawnego w okresie transformacji ustrojowej 1.
Rwnoczenie w polskiej myli prawniczej zaznaczyo si stanowisko diametralnie przeciwne, goszce, e
nie jest (...) dopuszczalne modyfikowanie regu demokratycznego pastwa prawnego ze wzgldu na przyjty
poziom radykalizmu zmian prawa2.
Generalnie rzecz biorc, w stosunku do ustaw i innych aktw prawnych uchwalonych przed wejciem w
ycie obecnej Konstytucji RP przyjto, i wszystkie normy prawne przedkonstytucyjne nadal obowizuj, o
ile oczywicie mona im nada taki sens, aby nie byy one sprzeczne z obecn ustaw zasadnicz. Wydaje si,
e ustrojodawca opar si na dwch przesankach. Pierwsza z nich zakada, e ju w trakcie dotychczasowych
przemian systemu prawa wyeliminowano z niego pochodzce jeszcze z okresu totalitaryzmu przepisy
niezgodne z zasadami pastwa demokratycznego. Druga za daje wyraz przekonaniu, e spora cz
rozwiza powstaych po 1989 r. sprawdzia si i nie ma potrzeby ich zmiany. Wrcz przeciwnie
wprowadzajce je akty prawne mog bez przeszkd rozwija i postanowienia obecnej Konstytucji RP (np.
regulacje dotyczce samorzdu gminnego).
Powstaje w tym miejscu pytanie o przewidziane przez Konstytucj mechanizmy zapewniajce
dostosowanie prawa dotychczasowego do jej postanowie. W przypadku norm jednoznacznie
sprzecznych z Konstytucj dziaa maj mechanizmy suce ich wyeliminowaniu z systemu prawnego
(np. reguy kolizyjne). Jednym z nich jest, omwiona ju (Nb. 77) zasada bezporedniego stosowania
Konstytucji. Do innych nale, zgodnie z orzecznictwem TK, zasady lex superior i lex posterior1.
Mechanizmw tych nie da si zastosowa, gdy jaka norma o randze niszej ni konstytucyjna jest
niezgodna z duchem Konstytucji, z jej postanowieniami o oglnym charakterze, z ktrych nie da si jednak
wyprowadzi normy prawnej. Wwczas jeeli nie uda si dokona takiej jej interpretacji, aby bya ona w peni
zgodna z Konstytucj, powinna zosta uchylona lub zmieniona przez powoany do tego organ prawodawczy.
Organ, majcy j zastosowa w stanie dotychczasowym i ywicy wtpliwoci co do jej zgodnoci z
Konstytucj, powinien wstrzyma si i korzystajc z przysugujcych mu kompetencji przekaza spraw
waciwemu organowi wyszego szczebla (np. sd powszechny Trybunaowi Konstytucyjnemu w ramach
pyta prawnych).
178
W nauce prawa, zgodnie z dyspozycj Konstytucji, zasad demokratycznego pastwa prawnego czy si ze
sprawiedliwoci spoeczn. Samo opatrzenie terminu sprawiedliwo przymiotnikiem spoeczna
wskazuje, i ta zasada konstytucyjna odnosi si z jednej strony do stosunkw midzy grupami spoecznymi, a
z drugiej do stosunkw midzy nimi a pastwem, a nie do relacji midzy pastwem a jednostk. Nie chodzi
tu wic o subiektywne poczucie sprawiedliwoci, ale o sprawiedliwo jako kategori spoeczn. W podanym
tu ujciu zasada sprawiedliwoci spoecznej oddziaywuje na wyznaczenie treci innych norm konstytucyjnych
i implikuje konieczno prowadzenia przez pastwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem spoecznym, a
nie tylko ograniczanie si do osony socjalnej uboszych grup spoecznych. Ingerencja pastwa w gospodark
nie moe jednak mie takiego zakresu jak w okresie realnego socjalizmu. Zasada ta wpywa te na tre norm
konstytucyjnych dotyczcych praw i wolnoci jednostki, a zwaszcza na rozumienie zasady rwnoci. Oznacza
ona odrzucenie pojmowania jej w sposb totalny jako rwnoci pod kadym wzgldem. Tendencje takie wystpoway w okresie realnego socjalizmu. Wyraay si m.in. w rozszerzeniu rwnoci na sfer spoecznoekonomiczn i przejawiay si np. w traktowaniu zasady rwnoci jako podstawy dla rozszerzania wiadcze
socjalnych czy te podstawy konstrukcji systemu wynagrodze za prac. Miao to negatywny wpyw na
efektywno gospodarki polskiej. Z drugiej wszak strony zasada sprawiedliwoci spoecznej przeciwdziaa
jedynie formalnemu rozumieniu rwnoci.
Trybuna Konstytucyjny dostrzegajc zwizki zachodzce midzy zasad demokratycznego pastwa
prawnego a zasadami sprawiedliwoci spoecznej stoi na stanowisku, e nie naley tych dwch zasad sobie
przeciwstawia ani te traktowa je jako odrbne wzorce konstytucyjne. Nie jest demokratycznym pastwem
prawnym pastwo, ktre nie realizuje idei sprawiedliwoci, przynajmniej pojmowanej jako denie do
zachowania rwnowagi w stosunkach spoecznych i powstrzymywanie si od kreowania
nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejw dla wybranych grup
obywateli1. Trybuna Konstytucyjny ustala sens zasad sprawiedliwoci spoecznej nie tylko biorc pod uwag
art. 2 Konstytucji, ale rwnie nawizanie do idei sprawiedliwoci w preambule Konstytucji RP oraz art. 1
stanowicy, e RP jest dobrem wsplnym wszystkich obywateli. W kontekcie tej ostatniej regulacji ujmuje
zasad sprawiedliwoci jako czynnik prowadzcy do susznego lub inaczej sprawiedliwego wywaenia
interesu ogu (dobra wsplnego) i interesw jednostki2.
Uoglniajc dotychczasowe orzecznictwo TK dotyczce zasad sprawiedliwoci spoecznej, naley przyzna

racj A. Domaskiej i stwierdzi, e ich urzeczywistnianie polega na stosowaniu zoonej formuy
sprawiedliwoci w ramach merytarnych, a nie egalitarnych teorii; rola i pozycja poszczeglnych prawide jest
zmienna i zaley przede wszystkim od sytuacji spoecznej i gospodarczej, w ktrej zasady sprawiedliwoci
maj by realizowane6.
179
Dla okrelenia pojcia demokratycznego pastwa prawnego w Polsce oprcz pogldw nauki prawa due
znaczenie maj sformuowane w orzecznictwie TK zasady stanowice elementy demokratycznego
pastwa prawnego. Zadaniem TK, nie jest roztrzsanie problemw teoretycznych i tworzenie konstrukcji
doktrynalnych, ale wanie praktyczne okrelanie rozumienia demokratycznego pastwa prawnego w
konkretnych warunkach panujcych w Polsce. Trybuna Konstytucyjny realizuje je od momentu
wprowadzenia do Konstytucji polskiej tego pojcia, tzn. od koca 1989 r. Jego dorobek w tym zakresie
zachowa aktualno rwnie i pod rzdami obecnej Konstytucji, tym bardziej e przeja ona od swojej
poprzedniczki formu demokratycznego pastwa prawnego w niezmienionej formie. W zwizku z tym TK
stwierdzi: Konwencj redakcyjn polegajc na dosownym powtrzeniu przepisu naley uzna za jasny
wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do przejcia dotychczasowego ksztatu i rozumienia zasady
demokratycznego pastwa prawnego, tak jak si ona uformowaa w praktyce konstytucyjnej, a zwaszcza w
orzecznictwie minionych omiu lat. (...) podstawowa tre zasady demokratycznego pastwa prawnego
wyraonej w art. 2 Konstytucji RP, moe i powinna by rozumiana w taki sam sposb, jak rozumiano tre tej
zasady w poprzednim porzdku konstytucyjnym. Modyfikacje owego rozumienia mog oczywicie wynika
zarwno z konkretnych unormowa nowej Konstytucji, jak z oglnego kontekstu jej postanowie, dopki
jednak nie zostanie zademonstrowane, e modyfikacje takie nastpiy, mona zakada aktualno
dotychczasowych ustale i konstrukcji dotyczcych zasady demokratycznego pastwa prawnego 1. Trybuna
Konstytucyjny uzna rwnoczenie zbdno powoywania jako podstawy kontroli zasady demokratycznego
pastwa prawnego, gdy obowizujca Konstytucja, w odrnieniu od poprzedniczki, zawiera konkretn norm
statuujc prawo traktowane dotychczas jako element zasady demokratycznego pastwa prawnego i z niej
wywodzone (np. prawo do sdu).
Dotychczas TK uzna nastpujce zasady za konstytuujce demokratyczne pastwo prawne w Polsce

(wyinterpretowa je z konstytucyjnej zasady demokratycznego pastwa prawnego i wystpuj one w jego
orzecznictwie jako samodzielna podstawa kontroli ustaw lub wesp z innymi zasadami konstytucyjnymi):
1)
2) zasada zaufania obywateli do pastwa, a tym samym i prawa przez niestanowionego oraz zasada
bezpieczestwa prawnego obywateli.
procedury;
3)
4) zasada niedziaania prawa wstecz (zakaz retroakcji prawa)
5)
6)
7)
8) zasada domniemania niewinnoci5 rozcigajca si rwnie na postpowania dyscyplinarne;
9) zasada proporcjonalnoci
W odniesieniu za do regulacji niedotyczcych sfery praw i wolnoci jednostki TK wyprowadza zasad
proporcjonalnoci z pojcia demokratycznego pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Oceniajc czy
nastpio naruszenie zasady proporcjonalnoci TK bada zarzut nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego

dziaania ustawodawcy korzystajcego ze swobody regulacyjnej 1. W jednym z orzecze TK stwierdzi, i
mona go uzna za udowodniony w sytuacji, gdy z punktu widzenia regu kultury prawnej i zasad
racjonalnoci ingerencja prawodawcza bya nadmierna w stosunku do zaoonych celw, albo te owe cele
pozostaway poza legitymowanym w ustroju demokratycznym dopuszczalnym zakresem dziaania
wadzy2. Trybuna Konstytucyjny wydaje si niekiedy w tym ujciu zbyt szeroko interpretowa zasad
proporcjonalnoci zapominajc o wstrzemiliwoci sdziowskiej (np. w wyroku dotyczcym tzw. komisji
bankowej TK wyszed poza to restrykcyjne podejcie) 3;
10)
TK bada te prawidowo dziaa prawodawczych opierajc si na zasadzie racjonalnoci dziaa ustawodawcy zwizanej z zasad przyzwoitej legislacji. Najdalej dotychczas idce pogldy (ktre powoduj, e
staje si on w istocie ustawodawc pozytywnym) w tym kierunku TK zaj w wyroku dotyczcym
konstytucyjnoci niektrych przepisw ustawy z 1997 r. o komornikach sdowych i egzekucji2. Podczas
rozpoznawania tej sprawy TK przy ocenie celowoci regulacji ustawowej nie dy li tylko do ustalenia,
czy badane przez niego przepisy umoliwiaj realizacj celw zaoonych przez prawodawc, ale poszed
dalej i ustali cele, ktre jego zdaniem ustawodawca chcia, a nawet powinien zrealizowa. Dopiero w
oparciu o to kryterium oceni negatywnie celowo badanej regulacji ustawowej i wobec tego uznajc j
za nieracjonaln (podwjnie nieadekwatna do celw regulacji) orzek o jej niezgodnoci z konstytucj;
11) zasada praworzdnoci moe by rozumiana w sposb formalny i oznacza wwczas zgodne z prawem
funkcjonowanie pastwa, tj. jego organw lub innych podmiotw dziaajcych w jego imieniu. Wie si
ona wwczas z omwionym ju nakazem dziaania organw pastwowych wycznie w granicach ich
kompetencji okrelonych przez prawo oraz z nakazem wydawania aktw stosowania prawa na podstawie
norm generalnych i abstrakcyjnych. Ponadto, zakada podejmowanie przez organy pastwowe
rozstrzygni i uchwalanie aktw prawnych w trybie okrelonym przez prawo (np. normy proceduralne
dotyczce trybu ustawodawczego).
Omawiana zasada moe te by rozumiana w sposb materialny i wwczas nie wystarcza tylko trzymanie
si litery prawa przez organy pastwa lub podmioty dziaajce w jego imieniu, ale samo prawo powinno odzwierciedla okrelone wartoci. Trybuna Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nieraz dokonywa oceny
przepisw prawnych wanie pod tym ktem3.
Oprcz tych zasad TK czsto czy z demokratycznym pastwem prawnym inne zasady konstytucyjne. W
rezultacie nie poznana jeszcze do koca zasada pastwa prawnego otrzymuje w orzecznictwie TK i w
literaturze jakby na kredyt najszersze z moliwych znaczenie. Czyni si przy tym z niej atrakcyjny worek
bez dna, ktry ma zawiera potny katalog pastwa () bogatego dowiadczeniami wielkich demokracji
zachodu1.
Wywodzenie z zasady pastwa prawnego zbyt daleko idcych treci krytykuj take niektrzy czonkowie Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, ktrzy tworzyli now konstytucj. Tytuem przykadu mona poda
nastpujc wypowied R. Bugaja A gdybymy wiedzieli, e Trybuna na podstawie art. 2 mwicego, e
Rzeczpospolita jest pastwem prawa, zakwestionuje przepis o prawie do przerywania ciy z tzw. wzgldw spoecznych,
to prawdopodobnie w ogle nie wpisalibymy tego artykuu do konstytucji 2.
Rozdzia IV. Konstytucyjne zasady ustroju spoecznogospodarczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Literatura: Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego XLIV; J. Bo (red.), Konstytucje
Rzeczpospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 roku, Wrocaw 1998; J. Ciemniewski, Konstytucja pastwa
socjalnego czy konstytucja pastwa liberalnego?, [w:] Prawo w okresie przemian ustrojowych w Polsce. Z bada Instytutu
Nauk Prawnych PAN, Warszawa 1995; Z. Czerwiski, Problematyka gospodarcza w projektach Konstytucji RP, RPEiS
1995, z. 2; T. Dybowski, Wasno w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowizywania w 1996 r., [w:] Konstytucja
i gwarancje jej przestrzegania. Ksiga pamitkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; N. Gajl,
Problematyka finansw publicznych i Skarbu Pastwa we wspczesnych konstytucjach, [w:] Konstytucja i gwarancje jej
przestrzegania, Ksiga pamitkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; L. Garlicki, Polskie prawo
konstytucyjne, Zarys wykadu, cz. I, Warszawa 1997; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994; S. Jaroszukowska, Konstytucyjna zasada ochrony wasnoci, Krakw 2003; C. Kosikowski, Zasady ustroju spoecznogospodarczego, [w:] K. Dziaocha (red.), Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport
wstpny, Warszawa 2004; tene, Problemy prawne nowego centrum gospodarczego, PiP 1995, z. 4; tene, Gospodarka i
finanse publiczne w nowej Konstytucji, PiP 1998, z. 2; J. P. Mller, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, Basel
Frankfurt am Main 1981; W. Skrzydo, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej komentarz, Krakw 1998; T. Smoliski,
Prawa spoeczno-ekonomiczne w Konstytucji RP, RPEiS 1995, z. 2; S. Wjcik, Problem pojcia wasno prywatna w
III Rzeczpospolitej, Rej. 1991, Nr 78; B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, Warszawa 1996; T.
Zieliski, Ustrj spoeczny w przyszej Konstytucji RP, RPEiS 1998, z. 2.
18. Charakter ustroju spoeczno-gospodarczegoBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
180
Tematyka ustroju spoeczno-gospodarczego jest zoona. Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka,
najwaniejsza zwizana jest jednak z cigym procesem modyfikacji katalogu istniejcych praw skadajcych
si na pojcie tego ustroju1.
Zachodzce w kadym spoeczestwie przemiany spoeczne, gospodarcze i polityczne skutkuj
koniecznoci nowego spojrzenia na charakter oraz tre praw i wolnoci tworzcych zrby ustroju spoecznogospodarczego. Moe wanie dlatego nie udao si jednoznacznie okreli wyczerpujcego katalogu praw
gospodarczych i spoecznych2.
Przystpujc do omawiania zasad przyjtego w Polsce ustroju spoeczno-gospodarczego nie sposb nie
wspomnie, e wywoyway one wiele dyskusji w szczeglnoci podczas przygotowywania tekstu obecnej
Konstytucji3. Podnoszono w nich konieczno rozszerzenia i wzmocnienia katalogu praw skadajcych si na
pojcie tego ustroju. Ostatecznie postulaty te w pewnej mierze zostay spenione przy uchwaleniu Konstytucji
RP z 2.4.1997 r.
Analizujc postanowienia Konstytucji, mona stwierdzi, e mamy do czynienia (w zakresie regulacji
spoeczno-gospodarczych) z typem pastwa liberalnego, ktre zobowizane jest take do przejcia na siebie
konkretnych zobowiza socjalnych4. Zobowizania te nie mog by realizowane bezporednio na podstawie
Konstytucji. Nie mog te stanowi podstawy prawnej dla ewentualnych roszcze obywateli 5. Nakadaj bowiem na pastwo obowizek podejmowania stosownych dziaa, ktre maj zapewni wszystkim rwne
szanse i moliwoci (zarwno w sferze gospodarczej wolno podejmowania i prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej, rwno podmiotw, rwno form wasnoci, jak i spoecznej nieskrpowany dostp do
nauki, suby zdrowia, dbr kultury i nauki). Nie stanowi natomiast podstawy do dochodzenia uzyskania
od pastwa poszczeglnych dbr, np. zapewnienie pracy, przyznanie tytuu magistra, emerytura bez wzgldu
na fakt wykonywania pracy itp.
Bezsprzecznie jednak podstawowym i generalnym celem polityki spoeczno-gospodarczej jest
systematyczne polepszanie warunkw ycia spoeczestwa.
181
Odrbnym zagadnieniem jest relacja midzy ustrojem spoeczno-gospodarczym a ustrojem rolnym.
Artyku 23 Konstytucji RP wprowadza zasad, wedug ktrej podstaw ustroju rolnego pastwa jest
gospodarstwo rodzinne, z jednoczesnym zastrzeeniem, e zasada ta nie narusza postanowie art. 21 i 22.
Przyjcie takiego zapisu ma szczeglny charakter. Oznacza bowiem, e w ramach ustroju spoecznogospodarczego istnieje szczeglny ustrj rolny, ktry opiera si na gospodarstwach rodzinnych. Wida, e
w odrnieniu od regulacji art. 20 przyjto tu kryterium podmiotowe rodzina. Skania to do twierdzenia, e

dziaalno pastwa (polityka rolna) powinna przede wszystkim uwzgldnia funkcjonowanie takich
gospodarstw. O ile trudno wyobrazi sobie ustawowe ograniczanie dziaalnoci gospodarstw rolnych (moliwe
jest to tylko co do przedmiotu produkcji), o tyle moe doj do sytuacji, w ktrej przewaajce stanie si
tworzenie wysoce wyspecjalizowanych gospodarstw funkcjonujcych w formach podmiotw prawa (spki
prawa handlowego).
19. Prawa socjalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

182
Zwolennicy objcia sfery praw socjalnych regulacj konstytucyjn powoywali si na wyniki bada
opinii publicznej wykazujce jednoznaczne preferencje socjalne zdecydowanej wikszoci
spoeczestwa. Podkrelali, e brak lub skromne ujcie w konstytucji pastwa materii spoecznej nie
zamyka moliwoci prowadzenia przez nie szerokiej polityki spoecznej, ksztatujcej je jako pastwo
socjalne; ale obecno w konstytucji precyzyjnej i rozwinitej materii spoecznej ju ten kierunek rozwoju przesdza. Dlatego z punktu widzenia wikszoci obywateli, ktrzy bd beneficjentami praw
spoecznych (...) podane jest, by nowa konstytucja Polski zawieraa rozwinite i precyzyjne regulacje
materii spoecznej1.
Jeeli za postanowienia ich dotyczce miayby ju znale si w Konstytucji, to tylko w formie okrelenia
celw dziaalnoci pastwa (jak np. w Niemczech poprzez konstytucyjn klauzul pastwa socjalnego). W
tym ujciu podkrela si, e prawa socjalne maj charakter programowy, i w ich przypadku pastwo musi
najpierw opracowa, a pniej urzeczywistni cae programy socjalne 2. Rni je to zdecydowanie od praw
politycznych i wolnoci osobistych wymagajcych od pastwa gwnie stworzenia gwarancji
instytucjonalnych lub tylko powstrzymania si od ingerencji w prawem chronion sfer autonomii jednostki.
Prawa te, w odrnieniu od praw socjalnych, mog by wic realizowane szybciej i atwiej, a dziaalno
pastwa jest tu determinowana w o wiele mniejszym stopniu czynnikami ekonomicznymi. Ponadto przeciwko
umieszczaniu w Konstytucji praw socjalnych przemawia obawa przed osabieniem efektywnoci praw
politycznych i wolnoci osobistych w sytuacji, gdy ten sam katalog chroniby jednostk przed dziaaniami
pastwa, a rwnoczenie upowania j do pozytywnych wiadcze z jego strony. Przez to konstytucja (...)
przeksztaca si z aktu, ktry okrela granice wadzy, w akt, ktry okrela ma sfer obowizkw tej wadzy.
W rezultacie zmienia to konstytucj w swoist kart ycia spoecznego 1.
Na marginesie mona doda, e nawet w najbardziej demokratycznych systemach pastwowych
obserwuje si trwae lub koniunkturalne odstpstwa od proklamowanych zasad. W najszerszym zakresie
dotyczy to praw socjalnych i kulturalnych, ktrych zakres, w szczeglnoci za poziom realizacji jest bardzo
czsto warunkowany zmiennym, stosownie do miejsca i czasu, stanem koniunktury gospodarczej. Wszelkie
midzynarodowe lub krajowe zjawiska recesji rodz tendencje zmierzajce do ograniczenia wiadcze w
sferze socjalnej2.
183
Regulacje powicone prawom socjalnym zasadniczo znajduj si w rozdziale okrelajcym prawa,
wolnoci i obowizki czowieka i obywatela, w ktrym wyodrbniono podrozdzia pt. Prawa i wolnoci
ekonomiczne, socjalne i kulturalne (art. 6476). Ponadto, z prawami takimi spotykamy si w Rozdziale I
2)
3)
4)
5)
6)
1)
wolno wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65),
prawo do bezpiecznych i higienicznych warunkw pracy (art. 66),
prawo do zabezpieczenia spoecznego (art. 67),
prawo do ochrony zdrowia (art. 68),
prawo do nauki (art. 70),
wolno twrczoci artystycznej, bada naukowych oraz ogaszania ich wynikw (art. 73).
1) obowizek otoczenia specjaln opiek weteranw walk o niepodlego, zwaszcza inwalidw wojennych,
2) obowizek podejmowania dziaa w zakresie udzielenia szczeglnej ochrony w zabezpieczeniu egzystencji
osobom niepenosprawnym (art. 69),
3) obowizek uwzgldniania przez pastwo w swojej polityce spoecznej i gospodarczej dobra rodziny, w
szczeglnoci rodzin niepenych i wielodzietnych oraz matki przed i po urodzeniu dziecka (art. 71),
4) obowizek stworzenia podstaw i mechanizmw rzeczywistej ochrony praw dziecka (art. 72),
5) obowizek prowadzenia polityki proekologicznej (art. 74),
6) obowizek prowadzenia polityki sprzyjajcej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz
wspierania dziaa podejmowanych samodzielnie przez obywateli w zakresie uzyskania wasnego mieszkania,
7) obowizek ochrony konsumentw, uytkownikw i najemcw przed dziaaniami zagraajcymi ich
zdrowiu, prywatnoci i bezpieczestwu przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.
Biorc pod uwag literalne brzmienie przepisw skadajcych si na katalog praw socjalnych, wida, e
powstay podstawy pozwalajce stworzy warunki godnej egzystencji czowieka. Odrbnym problemem jest
moliwo dochodzenia praw socjalnych oraz zwizanych z nimi obowizkw wadzy publicznej za pomoc
rodkw prawnych, w tym zwaszcza skargi konstytucyjnej. Mimo gosw traktujcych zamknicie w tym
wypadku drogi sdowej, w tym i skargi konstytucyjnej, za wyraz obudy prawnej powodujcy, e pewne
prawa nie s prawami1. Komisja Konstytucyjna ZN przyja ostatecznie art. 81 obecnej Konstytucji RP
koczcy podrozdzia zatytuowany: rodki ochrony wolnoci i praw stanowicy, e praw okrelonych w
art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, 69, 71 i 7476 mona dochodzi w granicach okrelonych w ustawie. Oznacza to, e
jak wyjani ekspert KK ZN, prof. dr hab. P. Sarnecki praw tych mona dochodzi sdowo, o ile ustawa
t drog otwiera. Na drodze sdowej nie mona natomiast dochodzi obowizkw wadzy publicznej 2.
Sab stron postanowie konstytucyjnych dotyczcych wolnoci i praw ekonomicznych, socjalnych i
kulturalnych jest delegowanie uprawnie do regulacji szczegowych w wikszoci wypadkw na
ustawodawc zwykego, bez okrelania kierunku i ram jego dziaalnoci prawodawczej. Skutki tego
przeledmy na przykadzie art. 68 ust. 2 przyznajcego obywatelom rwny dostp do wiadcze opieki
zdrowotnej finansowanej ze rodkw publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania wiadcze okrela
ustawa. Brak tu jakichkolwiek gwarancji bezpatnoci choby podstawowych wiadcze, a termin dostp
nie jest jednoznaczny w swej treci. Natomiast przepis stanowicy, e warunki wiadcze z zakresu opieki
zdrowotnej okreli ustawa pozostawia ustawodawcy zbyt duy margines swobody i w praktyce np. przez
wprowadzenie opat moe zosta ograniczony dostp do opieki zdrowotnej.

Ustrojodawca decydujc si na konstytucjonalizacj tej grupy praw i wolnoci wyszed naprzeciw
rozbudzonym oczekiwaniom spoecznym, ale rwnoczenie zdawa sobie spraw z ograniczonych
moliwoci finansowych pastwa. Dokona wic w art. 81 wyodrbnienia dwch kategorii wolnoci i
praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych w zalenoci od kryterium metod ich ochrony:
1) prawa i wolnoci,
2) prawa i wolnoci,
Nawizujc do podziau konstytucyjnego TK stwierdzi: (...) granice i charakter odesania do regulacji ustawowych
nie mog by tosame w przypadku obu analizowanych kategorii. O ile bowiem w odniesieniu do praw i wolnoci wyranie wymienionych w art. 81 ustalenie zawartoci treci poszczeglnych praw jest pozostawione swobodzie
ustawodawcy, o tyle w przypadku drugiej kategorii, tre praw w ich zasadniczych elementach oraz ich granice s
bezporednio ksztatowane przez norm konstytucyjn, choby konkretyzacja czy sposb realizacji tych gwarancji
uzalenione zostay od regulacji ustawowych. (...) Nie ulega te adnej wtpliwoci, e bez wzgldu na intensywno
oddziaywania czynnikw, ktre mog hamowa denie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa
realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie moe nigdy uplasowa si poniej minimum wyznaczonego przez istot
danego prawa1 .
184
Trzeba te przyj, e w przypadku praw socjalnych niespenienie bd niepodejmowanie dziaa
rzeczowych, ktrych celem jest realizacja generalnych zaoe, bdzie kryterium oceny dziaalnoci
pastwa. Dziaania te oceniane musz by pod ktem:
1) dziaa ustawodawczych podejmowanych przez organy wadzy ustawodawczej (podejmowanie inicjatyw i
racjonalny tryb ustawodawczy zakoczony uchwaleniem przedmiotowych ustaw),
2)
3) uzgodnienie i wzajemna wsppraca z organami samorzdu terytorialnego wykonujcymi zadania wasne.
Dziaania te powinny mie charakter zarwno abstrakcyjny (odpowiednie akty normatywne), jak i
indywidualny (bezporednie stosowanie obowizujcych norm prawnych przy odniesieniu ich wykadni do
okrelonego indywidualnego stanu faktycznego). Podstaw do podejmowania tych dziaa musi by
opracowana i przyjta w odpowiedniej formie strategia rozwoju spoeczno-socjalnego, uwzgldniajca
zachodzce przemiany gospodarcze i planowane reformy. Dlatego te z jednej strony powinna ona
uwzgldnia ju istniejc sytuacj, a z drugiej przewidywa i jednoczenie stwarza podstawy zapobiegania
skutkom negatywnych zmian gospodarczych (np. restrukturyzacja okrelonych gazi gospodarki). Celem tak
okrelonej dziaalnoci organw publicznych powinno by zagwarantowanie i stworzenie podstaw
pozwalajcych na udzielenie pomocy wszystkim potrzebujcym z uwzgldnieniem odmiennoci rnych grup

spoecznych.
Trzeba przy tym pamita, e tak okrelona dziaalno pastwa nie ma suy zapobieganiu tylko
powstaym sytuacjom faktycznym (np. bezrobociu). Ma ona przede wszystkim stanowi podstaw dla
podejmowania samoistnych dziaa przez obywateli, dla ktrych istnienie pewnych mechanizmw i instytucji
socjalnych ma charakter doranej i przejciowej pomocy. Mona tu mwi o pewnoci egzystencji 1, jawicej
si jako zapewnienie pewnych minimalnych warunkw materialnych z jednoczesnym stworzeniem moliwoci
(i obowizku ze wzgldu na czasowy charakter pomocy materialnej) podjcia samodzielnego ycia.
20. Zasada spoecznej gospodarki rynkowejBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
185
Artyku 20 Konstytucji RP nie definiuje pojcia kluczowego dla okrelenia ustroju spoecznogospodarczego, ale okrela jego najbardziej istotne elementy. Stanowi on:
Spoeczna gospodarka rynkowa oparta jest na dziaalnoci gospodarczej, wasnoci prywatnej oraz solidarnoci,
dialogu i wsppracy partnerw spoecznych i stanowi podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Samo pojcie spoecznej gospodarki rynkowej zostao przejte do polskiej ustawy zasadniczej z dorobku
konstytucjonalizmu rozwinitychpastw demokratycznych, a zwaszcza Niemiec. Std te wikszo autorw
polskich prbujc je wyjani nie chce odkrywa po raz drugi prochu i opiera si na okreleniach
przyjtych w nauce niemieckiej (np. L. Garlicki, Z. Witkowski). Inni prbujc jednak stworzy samodzielne
konstrukcje zwracaj przede wszystkim uwag na to, e spoeczna gospodarka rynkowa jest diametralnie
rna od gospodarki wolnorynkowej. Wedug T. Zieliskiego, to taka, ktra nie sprowadza si do czysto
towarowo-pieninych powiza midzy ludmi, kierowanych niewidzialn rk rynku, lecz podlega
wymianom sprawiedliwoci spoecznej, bdcej kamieniem wgielnym polityki kadego prawdziwie
demokratycznego pastwa2. Podstawowym kryterium, pozwalajcym wyrni ten model gospodarki od
pozostaych, powinna by zasada sprawiedliwoci spoecznej (omwiona ju w rozwaaniach powiconych
demokratycznemu pastwu prawnemu, por. Nb. 178). Pastwo korzysta z rnych instrumentw (nie tylko o
charakterze prawnym, ale te posugujc si subwencjami, podatkami itp.) majcych zapewni jej
respektowanie w trakcie rozwoju gospodarczego i steruje odpowiednio procesami gospodarczymi. Gwarantuje
rwnoczenie, ale tylko w ramach stanowionego przez siebie prawa, podstawowe elementy gospodarki
rynkowej. Ich katalog moe by rnie okrelany, jednak na pewno obejmuje minimum, do ktrego nale:
wasno prywatna, wolno gospodarcza, wolna konkurencja, ksztatowanie cen za pomoc mechanizmw
rynkowych, wolno pracy i wolny przepyw pracownikw, kapitau i usug.
Z samej zasady konstytucyjnej nie mona wyprowadzi adnego konkretnego wzorca systemu
gospodarczego ani tym bardziej rozwiza szczegowych (dotyczcych np. modelu reprywatyzacji bd
powszechnego uwaszczenia). Ustawodawcy pozostawiono tu do du swobod, ktra jednak ma swoje
granice. Pastwo kojarzc interes prywatny z publicznym, nie moe jednak ograniczy si tylko do
dbaoci o jedn stron. Ingerencja pastwa w prawa i wolnoci ekonomiczne i inne elementy rynkowe
nie moe by tak gboka, by naruszy ich istot. Gdyby za si tak stao, oznaczaoby to koniec gospodarki rynkowej i przejcie do gospodarki uspoecznionej. Wwczas samo pastwo musiaoby wzi
sprawy gospodarcze w swoje rce (szermujc zapewne interesem spoecznym), ze skutkami znanymi ju
z historii.
Urzeczywistnienie sprawiedliwoci spoecznej nie mogoby by moliwe bez czynnego udziau partnerw
spoecznych. Przez to pojcie naley rozumie sformuowane ju w literaturze pojcie centrum gospodarczego
w szerokim znaczeniu, tj. odnoszcym si do wszelkich organw pastwowych i samorzdowych i do tzw.
wsplnot interesw (partie polityczne, zwizki zawodowe, organizacje pracodawcw, samorzd gospodarczy i
zawodowy, stowarzyszenia i fundacje)1.
Pojcie dialogu i wsppracy dotyczy wszystkich podmiotw, ktre uczestnicz czynnie w procesie
ksztatowania i funkcjonowania gospodarki pastwa. Na pastwie, w tak przyjtym modelu, ciy bdzie
obowizek stworzenia warunkw wsplnego opracowywania i podejmowania decyzji odnoszcych skutek w
stosunku do tych podmiotw oraz obowizek umoliwienia im czynnego uczestnictwa w procesie realizacji
zaoe funkcjonowania gospodarki rynkowej.
Konkretne wpisanie do Konstytucji zasady spoecznej gospodarki rynkowej pozwala przypuszcza, e

jakiekolwiek dziaania podejmowane w ramach funkcjonowania pastwa czy to na paszczynie wykonywania
wasnej dziaalnoci gospodarczej, czy to w ograniczonym zakresie ksztatowania i wpywania na
funkcjonowanie gospodarki wolnorynkowej dokonywane bd pod ktem ewentualnych zmian w celu
polepszenia sytuacji socjalnej mieszkacw, a w razie ewentualnego powstania problemw w celu podjcia
dziaa zabezpieczajcych.
21. Elementy systemu spoecznej gospodarki rynkowejBd! Nie mona odnale

rda odwoania.
I. Wolno gospodarczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Pojcie wolnoci dziaalnoci gospodarczej w obecnej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
186
Konstytucja nie definiuje pojcia wolnoci dziaalnoci gospodarczej. Regulacje jej dotyczce zawarte s w
Rozdziale I Rzeczypospolita (bezporednio art. 20 i 21) i w Rozdziale VII Samorzd Terytorialny (art.
165 ust. 2, gdzie generalnie mwi si o samodzielnoci jednostek samorzdu terytorialnego) oraz w Rozdziale
X Finanse Publiczne (porednio w zakresie zarzdzania majtkiem Skarbu Pastwa).
Zasadniczo zasada wolnoci gospodarczej oznacza swobod podejmowania i prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych oraz na zasadzie samodzielnoci, chocia bez
naruszenia interesw publicznych.
Wolno ta obejmuje wic co do istoty wolno wyboru rodzaju dziaalnoci gospodarczej oraz wolno
wykonywania (i zaprzestania wykonywania) wybranej dziaalnoci gospodarczej.
Konstytucja nie rnicuje dziaalnoci gospodarczej ze wzgldu na podmiot, ktry j prowadzi. Tym
samym traktowa naley w taki sam sposb wszystkie podmioty, ktre dziaalno gospodarcz rozpoczynaj.
Nie mona ich rnicowa ze wzgldu na przynaleno do okrelonych kategorii.
2. Ograniczenie swobody dziaalnoci gospodarczejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
187
Dziaalno gospodarcza moe by ograniczona wycznie ustawowo (art. 21 Konstytucji RP).
Ograniczenia te wynika musz z obowizku spenienia przewidzianych prawem warunkw
prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, dotyczcych ochrony przed zagroeniem ycia i zdrowia ludzkiego, a take innych warunkw okrelonych w przepisach budowlanych, sanitarnych,
przeciwpoarowych i w przepisach dotyczcych ochrony rodowiska (szczegowo kwestie te reguluje
m.in. ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie dziaalnoci gospodarczej, Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.).
Trybuna Konstytucyjny1 jeszcze przed uchwaleniem tej ustawy podkreli (ale stanowisko to
zachowuje aktualno), e ograniczenia dziaalnoci gospodarczej maj w zasadzie charakter przedmiotowy z
nielicznymi wyjtkami wprowadzajcymi obowizek posiadania odpowiednich kwalifikacji, ktre nie maj
charakteru uniemoliwiajcego podjcie takiej dziaalnoci, oczywicie po ich uprzednim uzyskaniu.
Ograniczaj wic jedynie bezporednie podjcie tej dziaalnoci. Wprowadzenie takich wymogw ma na celu
zapewnienie nie tylko ochrony pastwu, ale i pozostaym podmiotom uczestniczcym w obrocie
gospodarczym, w szczeglnoci konsumentom. Trybuna Konstytucyjny2 podkreli te, e wprowadzenie
ogranicze w swobodzie dziaalnoci gospodarczej nie oznacza jeszcze zgodnoci takiej regulacji z
Konstytucj. Ustanawiajc ustawow form ogranicze, przepis ten zakada dopuszczalno jedynie wymaga
minimalnych. Takie ograniczenie musi by zatem na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z
zasad swobodnej dziaalnoci gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciy na korzy ograniczenia. W
zaoeniu wic celowe wprowadzanie na gruncie ustawy pewnych ogranicze stanowi ma gwarancje
prawidowego funkcjonowania pastwa i ochrony prawnej jego obywateli.
Trzeba pamita, e ograniczenia maj zwizek z podejmowaniem dziaalnoci zabronionej w przepisach

prawa karnego, Kodeksu wykrocze, ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Powstaje w tym miejscu pytanie o zasadno ogranicze wolnoci gospodarczej i wolnoci umw, a
zwaszcza o wartoci konstytucyjne je uzasadniajce. Naley do nich w myl art. 22 Konstytucji RP wany
interes publiczny. Granice tego pojcia, jak susznie zauwaa M. Wyrzykowski wyznaczane s zarwno przez
wskazanie pozytywnych, postulatywnych wartoci, jak i w sposb negatywny poprzez okrelenie zjawisk
i treci, ktre mimo de ze strony przede wszystkim zainteresowanych organw wadzy publicznej i
orodkw politycznych nie powinny by zaliczane do krgu desygnatw tej nazwy. Potrzeba moliwej w
danych okolicznociach precyzji wynika bowiem z niebezpieczestw (...) niewaciwego rozumienia
(naduywania rozumienia) interesu publicznego (...)1.
W literaturze przedmiotu susznie podkrela si, e ciar oceny, czy ograniczenie wolnoci gospodarczej
odpowiada przyjtemu w konstytucji kryterium, spoczywa na organach projektujcych i tworzcych ustawy
oraz kontrolujcych ich konstytucyjno. W zwizku z tym wyania si obawa, e dla podmiotw tworzcych
ustawy ograniczajce wolno gospodarcz kryterium to moe okaza si zbyt trudne 2.
Warto te w tym miejscu doda, e ustawodawca w pastwie bdcym czonkiem UE powinien na wolno
gospodarcz patrze przez pryzmat zasad obowizujcych w innych krajach UE i nie doprowadza poprzez
regulacje w prawie wewntrznym do pogarszania warunkw prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w danej
dziedzinie w porwnaniu z warunkami istniejcymi w innych pastwach czonkowskich.
3. Ograniczenie prowadzenia dziaalnoci gospodarczej przez osoby penice funkcje publiczneBd! Nie
188
1)
by czonkami zarzdw, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spek prawa handlowego;
2) by zatrudnione lub wykonywa innych zaj w spkach prawa handlowego, ktre mogyby wywoa
podejrzenie o ich stronniczo lub interesowno;
3) by czonkami zarzdw, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spdzielni, z wyjtkiem rad
nadzorczych spdzielni mieszkaniowych;
4) by czonkami zarzdw fundacji prowadzcych dziaalno gospodarcz;
5) posiada w spkach prawa handlowego wicej ni 10% akcji lub udziay przedstawiajce wicej ni 10%
kapitau zakadowego w kadej z tych spek;

6) prowadzi dziaalnoci gospodarczej na wasny rachunek lub wsplnie z innymi osobami, a take
zarzdza tak dziaalnoci lub by przedstawicielem czy penomocnikiem w prowadzeniu takiej
dziaalnoci; nie dotyczy to dziaalnoci wytwrczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolinnej i
zwierzcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Osoby wymienione w art. 1 omawianej ustawy oraz niektre kategorie osb okrelonych w art. 2 i innych
przepisach omawianej ustawy s obowizane do zoenia owiadczenia o swoim stanie majtkowym. Dotyczy
ono majtku odrbnego oraz objtego maesk wsplnoci majtkow i powinno zawiera w szczeglnoci
informacje o posiadanych zasobach pieninych, nieruchomociach, udziaach i akcjach w spkach prawa
handlowego, a ponadto o nabytym przez t osob albo jej maonka od Skarbu Pastwa, innej pastwowej
osoby prawnej, jednostek samorzdu terytorialnego lub ich zwizkw mieniu, ktre podlegao zbyciu w
drodze przetargu. Owiadczenie to powinno rwnie zawiera dane dotyczce prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej oraz penienia funkcji w spkach lub spdzielniach.
Osoby wymienione w art. 1 omawianej ustawy obowizane s do zoenia owiadczenia o dziaalnoci
gospodarczej prowadzonej przez maonka przed powoaniem na stanowisko, a take o zamiarze podjcia
takiej dziaalnoci lub zmianie jej charakteru w trakcie penienia funkcji.
II. WasnoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Pojcie wasnoci w obecnej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
189
Konstytucja nie czy postanowie dotyczcych wasnoci w jedn cao i nie wyodrbnia ich w osobnej
czci. Regulacje dotyczce wasnoci znajduj si zarwno wrd zasad ustroju RP (art. 20 i 21), jak i w
Rozdziale II powiconym prawom i wolnociom jednostki (art. 64) oraz w przepisach odnoszcych si do
samorzdu terytorialnego (art. 165 ust. 1) i Skarbu Pastwa (art. 218).
Gdy chodzi o wzajemn relacj przepisw art. 20, 21 oraz 64 Konstytucji RP uzna trzeba, e nie polega
ona na stosunku uzupeniania si, lecz ujciu sformuowanych w nich gwarancji ochrony prawa wasnoci w
zupenie innych kategoriach. Rozdzielenie tych przepisw odpowiada przyjtemu w konstytucjonalizmie
innych pastw tzw. obiektywnemu i subiektywnemu ujciu wasnoci. W ujciu obiektywnym okrela ona
ogln zasad ustrojow, wyznaczajc kierunek interpretacji innych przepisw Konstytucji, za w ujciu
subiektywnym wasno ujmuje si w kategorii prawa podmiotowego jednostki1.
Konstytucja nie definiuje rwnie samego pojcia wasnoci. Nie opowiada si za utosamianiem
wasnoci z mieniem tzn. caoksztatem praw majtkowych, co czsto czyni si w polskiej literaturze
prawniczej2. Naley nadal uzna za trafne szerokie jej rozumienie, wykraczajce poza cywilnoprawne ujcie.
Formua konstytucyjna wasnoci wyraa zoono stosunkw spoecznych, ekonomicznych i prawnych,
wystpujcych w odniesieniu do okrelonych skadnikw rzeczowych majtkowych, wystpujcych w procesach
produkcji i obrotu lub zwizanych z korzystaniem z przedmiotu wasnoci, uzyskiwaniem poytkw i korzyci 3.
Takie pojmowanie wasnoci wie si z poczeniem dotyczcej jej regulacji z regulacj dopuszczalnoci
wywaszczenia w jednym artykule (21) Konstytucji. Wskazuje to na objcie przez art. 21 dbr rnych pod
wzgldem ekonomicznym i prawnym. Przedmiotem wasnoci mog by: rodki produkcji i rodki
konsumpcji, nieruchomoci i ruchomoci, dobra materialne i niematerialne itp.
Konstytucja nie dokonuje adnych zrnicowa ochrony wasnoci ze wzgldw przedmiotowych i nie
okrela jakiego szczeglnego reimu ochrony pewnych dbr, majcych istotne znaczenie np. z punktu widzenia dziedzictwa kulturalnego (np. dziea sztuki) czy te bezpieczestwa pastwa (np. surowce naturalne).
Nie ustanawia szczeglnych zasad ich ochrony ani nie wycza ich jako przedmiotu obrotu, choby tylko
midzynarodowego. Nie zobowizuje te ustawodawcy do ustalenia zasad korzystania i rozporzdzania tymi
dobrami.
Brak jest w Konstytucji klasyfikacji form wasnoci wyrnionych ze wzgldw podmiotowych czy
jakiejkolwiek innej typizacji wasnoci. Problem koniecznoci jej przeprowadzenia by zreszt dyskutowany
ju od pocztku prac nad now ustaw zasadnicz. Trudno byoby poda jednak racjonalne powody
przemawiajce za wskazywaniem w Konstytucji poszczeglnych, moliwych form wasnoci. Przede
wszystkim nie da si wyranie okreli celu, jakiemu miaoby to suy.
Wyrnienie ma znaczenie praktyczne i oznacza, e mimo kontrowersji w doktrynie na temat podziau

wasnoci na prywatn i publiczn ustrojodawca uznaje ten podzia choby ze wzgldu na istnienie
szczeglnego reimu powstawania, korzystania i zbywania wasnoci publicznej i nakada to na ustawodawc
obowizek odrbnego okrelania tego reimu1.
W wietle regulacji konstytucyjnej istnieje nadal problem wasnoci cudzoziemcw. Konstytucja nie
okrela wyranie, wacicielem jakich dbr moe by cudzoziemiec, w jaki sposb moe z nich korzysta, czy
moe je zbywa i wywozi poza terytorium RP. Sformuowanie uyte w art. 64 ust. 1 sugeruje, e prawo do
wasnoci jest prawem czowieka i prawa cudzoziemcw s w tym zakresie jednakowe z prawami obywateli
polskich. W ustawodawstwie zwykym jest jednak inaczej, o czym przekonuj np. dotyczce cudzoziemcw
ograniczenia w dziedzinie wasnoci nieruchomoci. Naleaoby je obecnie uzna za sprzeczne z Konstytucj.
2. Wasno jako zasada ustroju spoeczno-gospodarczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
190
Konstytucja RP w art. 20 statuuje wasno prywatn jako zasad ustroju. Stanowi ona element, na ktrym
opiera si spoeczna gospodarka rynkowa. Wobec braku konstytucyjnej definicji wasnoci prywatnej naley
opowiedzie si za jej jak najszerszym rozumieniem obejmujcym wszelk wasno podmiotw
niepastwowych. Obejmuje ona rwnie jednostki samorzdu terytorialnego w zakresie mienia, ktre nie
suy bezporednio uytkowi publicznemu1.
Ju w czasie dyskusji poprzedzajcej uchwalenie nowej Konstytucji uksztatoway si, generalnie rzecz
biorc, dwa stanowiska wobec umieszczenia gwarancji wasnoci prywatnej wrd zasad konstytucyjnych. Z
jednej strony, opowiadano si przeciwko takiemu rozwizaniu. Podnoszono tu rne argumenty: od skrajnych,
uznajcych podkrelenie roli wasnoci prywatnej za swoist ideologizacj jednej z form wasnoci
przekrelajc rwno sektorw2, po argumenty bardziej wywaone i zwracajce uwag na to, e pojcie
spoecznej gospodarki rynkowej jest jednoznacznie rozumiane w doktrynie prawa i w nauce ekonomii, nie ma
wic potrzeby jego uszczegowiania w samej Konstytucji i wskazywania, e w jego skad wchodzi rwnie
wasno prywatna3. Z drugiej strony, podnoszono, i sama konstytucjonalizacja tej zasady ma due znaczenie
praktyczne. Stwarza bowiem konstytucyjne podstawy dla procesu prywatyzacji i reprywatyzacji, dotd
normowanego wycznie i to fragmentarycznie w stosunkowo atwo zmienialnych ustawach zwykych4.
Podkrelano przy tym, e zasada goszca oparcie gospodarki rynkowej na wasnoci prywatnej
stymulowaaby parlament do rozmontowania imperium wasnoci pastwowej, ktre chroni si za
parawanem rwnouprawnienia sektorw5.
Artykuu 20 nie mona traktowa jako postanowienia niewnoszcego nic nowego w kwestii regulacji
wasnoci, a jedynie stanowicego jak gdyby wstp dla dalszych regulacji lub ich powtrzenie. Stanowi
on czytelny nakaz skierowany do ustawodawcy, aby unormowa w sposb kompleksowy stosunki
wasnociowe w dziedzinach dotychczas pozostajcych jeszcze pod rzdami dawnych norm, a zwaszcza
dokoczy proces prywatyzacji i reprywatyzacji6.
Ma on rwnie znaczenie podczas wykadni innych przepisw Konstytucji.
191
Artyku 21 gwarantuje ochron wasnoci i prawo jej dziedziczenia oraz ustanawia zasad
dopuszczalnoci wywaszczenia tylko na cele publiczne i za susznym odszkodowaniem. Nie precyzuje si tu,
czy ustrojodawca ma na myli wasno prywatn, o ktrej mwi w poprzednim art. 20, czy te wszystkie
moliwe formy i typy wasnoci. Przemilczenie to ma istotne znaczenie i wskazuje na jego wol
gwarantowania wszelkiej wasnoci. Waciwe jest wic przyjcie wykadni tego przepisu zakadajcej, e
gwarantuje on wszystkim formom wasnoci rwn ochron prawn. Nie ogranicza si ona za jedynie do
ochrony wasnoci prywatnej. Przemawia za tym take umieszczenie tej regulacji wrd zasad ustroju
pastwowego oraz brak typizacji wasnoci w samej Konstytucji. Tym zreszt rni si ona od swojej
poprzedniczki, ktra zapewniaa ochron wasnoci w rny sposb uzaleniajc j od typu i formy wasnoci,
a nie przewidywaa oglnej ochrony wszystkich typw i form.

Trybuna Konstytucyjny widzc w art. 21 ust. 1 jedn z podstawowych zasad ustrojowych stwierdzi: W
wietle tego przepisu zagwarantowanie ochrony wasnoci jest konstytucyjn powinnoci pastwa, przy czym
powinno ta urzeczywistniana jest zarwno przez dziaania o charakterze prawodawczym (uksztatowanie
podstawowych instytucji prawnych konkretyzujcych tre prawa wasnoci, okrelenie granic prawa wasnoci), jak i faktyczne czynnoci organw pastwa, majce za przedmiot dobra stanowice wasno jakiej
osoby1.
Z powyszych rozwaa nie wynika jednak konieczno traktowania art. 21 w izolacji od innych przepisw
Konstytucji, a zwaszcza od regulacji go bezporednio poprzedzajcej. W oparciu wanie o wykadni
systemow naley uzna, e z art. 21 nie wolno wyprowadza wniosku pozostajcego w sprzecznoci z
poprzedzajcym go art. 20 i twierdzi, e gwarancje dla wszelkiej wasnoci oznaczaj w istocie ochron
istniejcego ukadu wasnociowego i mog zosta wykorzystane dla zahamowania prywatyzacji 2.
O realnoci tych obaw i zarazem o koniecznoci uszczegowienia celu wywaszczenia przekonuje

przejcie przez ustaw z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomociami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.
2603 ze zm.) w zasadzie w niezmieniony sposb formuy konstytucyjnej, co ze wzgldu na jej oglnikowo
stwarza niebezpieczestwo rnego jej rozumienia w aktach podustawowych. Ponadto sama Konstytucja
powinna, jeli ju nie zdefiniowa co rozumie przez pojcie celw publicznych, to przynajmniej wyranie
wskaza, e chodzi tu o dobro ogu. Powinna ponadto zaznaczy, e gdyby zmienio si przeznaczenie
przedmiotu wywaszczonego, to ma on wrci do poprzedniego waciciela. Zapobiegaoby to ewentualnym
pochopnym wywaszczeniom lub wywaszczeniom pozornym, z ukrytym zamiarem przekazania
wywaszczonego dobra okrelonym podmiotom, nierealizujcym celw publicznych zwizanych z dobrem
ogu (np. przekazania przedmiotu wywaszczonego partii politycznej).
Wywaszczeniu zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji ma towarzyszy suszne odszkodowanie. Znaczenie
tego pojcia ugruntowao si pod rzdami poprzedniej Konstytucji i nie ma powodw do dokonania zmian w
jego rozumieniu. Trybuna Konstytucyjny uzna, e odszkodowanie suszne musi by ekwiwalentne do
wartoci dobra wywaszczonego, co oznacza, e powinno dawa wacicielowi moliwo odtworzenia
rzeczy, ktr utraci. Odszkodowanie to nie moe by uszczuplone przez odliczenie sum niepozostajcych w
zwizku z dobrem wywaszczonym3 lub poprzez wypacanie odszkodowania na raty, co na skutek dziaania
inflacji powoduje jego realne obnienie4.
Poczenia w art. 21 regulacji dotyczcej ochrony wasnoci z regulacj odnoszc si do wywaszczenia
nie naley traktowa jako przypadkowego. Uwaam, e ustrojodawca pragn w ten sposb pokaza, e
wasno nie jest wita i nienaruszalna. W polskiej literaturze prawa cywilnego oraz w orzecznictwie TK
przyznaje si to zreszt od dawna, a TK stoi nawet na stanowisku, e wasno powinna by wykonywana
zgodnie z dobrem ogu1. Pogld ten wyprowadzi z zasady demokratycznego pastwa prawnego.
3. Wasno jako prawo podmiotoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
192
Artyku 64 Konstytucji RP formuujcy podmiotowe prawo do wasnoci nie stanowi zbdnej powtrki
zasady ustrojowej dotyczcej ochrony wasnoci, tyle tylko, e wyraonej w nieco innej formie. Czym innym
jest przecie ochrona wasnoci jako instytucji ustrojowej, wasnoci nieokrelonej podmiotowo, a czym
innym zagwarantowanie jednostce prawa podmiotowego do wasnoci. Ochrona wasnoci jako zasada
ustrojowa jest sformuowana od strony obowizkw pastwa, a art. 64 zawiera konkretne prawa podmiotowe i
stanowi podstaw dla korzystania ze rodkw przewidzianych dla ich ochrony (ze skarg konstytucyjn
wcznie). Ochrona wasnoci ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie przed naruszaniem istniejcego
stanu wasnociowego. Natomiast gwarancje tworzone przez prawo podmiotowe dotycz moliwoci
posiadania wasnoci przez jednostk i daj moliwo ochrony tego posiadania przed ingerencjami ze strony
ustawodawcy lub organw wydajcych akty podustawowe. Przed naruszaniem prawa wasnoci przez inne
jednostki chroni przede wszystkim nie Konstytucja, lecz ustawy (np. Kodeks karny, Kodeks cywilny).
Konstytucja gwarantuje w art. 64 ust. 1 kademu prawo do wasnoci, praw majtkowych oraz prawo
dziedziczenia. Oznacza to, e kady ma prawo rwnie do ograniczonych praw rzeczowych, ktre nie s
wasnoci. W art. 64 ust. 2 ustanawia za zasad rwnej dla wszystkich ochrony prawnej wasnoci, innych
praw majtkowych oraz prawa dziedziczenia. Oznacza to rwnie ochron prawa do ograniczonych praw
rzeczowych (np. uytkowanie, suebno, zastaw), ktre nie s wasnoci.
Ochrona dziedziczenia rozumianego jako przejcie na spadkobiercw ogu praw majtkowych
przysugujcych spadkobiercy w chwili mierci oznacza, e spadkobiercy (...) zajmuj wzgldem spadku, w
wyniku dziedziczenia, tak pozycj, jak zajmowa zmary (spadkodawca) 2. Z poczenia prawa wasnoci z
ochron dziedziczenia pynie za wniosek, e nie chodzi tu wic tylko o sam fakt sukcesji (...) ale rwnie o
spoczywajcy na organach pastwa obowizek ochrony wszelkich praw obligacyjnych zwizanych ze
spadkiem (jak zapis czy zachowek), a take obowizek ustanowienia i zabezpieczenia odpowiednich procedur,
majcych na celu stwierdzenie nabycia spadku, ochron nabywcy, czy dzia spadku oraz pozytywny nakaz
stanowienia takiego prawa, ktre pozostawa bdzie w zgodzie z wol spadkodawcy. Nieodcznym
korelatem swobody dziedziczenia jest swoboda rozporzdzania wasnoci i prawami majtkowymi na
wypadek mierci1.
4. Solidarno i wsppraca partnerwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

193
Pojcie dialogu i wsppracy jawi si z jednej strony jako paszczyzna wsplnego opracowywania i
podejmowania decyzji odnoszcych skutek w stosunku do tych podmiotw, z drugiej za jako obowizek
umoliwienia tym podmiotom czynnego uczestnictwa w procesie ksztatowania zasad funkcjonowania
gospodarki rynkowej.
Nie bdzie to wic tylko takie dziaanie (funkcje) pastwa, ktre ograniczaj si do tworzenia warunkw
funkcjonowania i ochrony mechanizmw rynkowych oraz kojarzenia interesw prywatnych z interesami publicznymi. Pastwo bdzie musiao uczestniczy w funkcjonowaniu gospodarki rynkowej w taki sposb, aby
swoim dziaaniem nie ogranicza moliwoci innym podmiotom gospodarczym (osobom fizycznym i
prawnym).
22. Konstytucyjne znaczenie zasady spoecznejgospodarki rynkowejBd! Nie mona

194
Jak naley okreli charakter pastwa, w ktrym jako podstawow okrela si spoeczn gospodark
rynkow?
Naley przyj, e przede wszystkim stanowi gwarancj rzeczywistego istnienia takiego modelu
gospodarki, w ktrej take bierze udzia poprzez swoje organy (Skarb Pastwa). Podstawowym kryterium
dziaania jest pojcie dobra ogu, czyli podejmowanie takich dziaa, ktre nie cechuj si deniem do
realizacji interesw jednostkowych, a wrcz odwrotnie generalnych, skutkujcych zwikszeniem si
dobrobytu pastwa i jego obywateli. Nie oznacza to, e pastwo decyduje si na dyskryminowanie
jakichkolwiek podmiotw. Wrcz przeciwnie powinno ono podejmowa takie dziaania, ktre umoliwi
aktywny udzia wszystkich podmiotw w celu osignicia zamierzonego celu gospodarczego, ktrym w
przewaajcej wikszoci jest osignicie zysku. Denie to nie moe jednak spowodowa sytuacji, w ktrej
dochodzi do wykorzystania innych podmiotw, w szczeglnoci konsumentw. Dlatego te ingerencja pastwa
powinna dotyczy tych sytuacji, w ktrych w ramach dziaalnoci przez siebie prowadzonych konkretne
podmioty zmierzaj do naduycia swego prawa. Dotyczy to nie tylko ochrony konsumenta przed nieuczciw
konkurencj lub wprowadzaniem do obrotu towarw zagraajcych zdrowiu (wprowadzenia w bd itp.), ale
take przed pozbawieniem go prawa wyboru wobec uksztatowania si praktyk monopolistycznych. Samo
pastwo take nie moe by monopolist, a poprzez to uniemoliwia podejmowania i prowadzenia
dziaalnoci gospodarczej. Pastwo wrcz przeciwnie zrzeka si wycznoci w zakresie realizacji potrzeb
gospodarczych spoeczestwa, jedynie w wskim zakresie ograniczajc swobod jej podejmowania.
Ograniczenia te, co do zasady, suy maj dobru obywateli (ycie, zdrowie) i pastwa jego integralnoci,
zapewnieniu stabilnoci i bezpieczestwa wewntrznego oraz zewntrznego. Pastwo zobowizane jest te do
zapewnienia stosownej ochrony tej dziaalnoci w wymiarze midzynarodowym. Takie dziaanie
(ustawodawstwo celne) nie ogranicza swobody dziaalnoci gospodarczej. Wpywa jedynie na opacalno
konkretnej dziaalnoci gospodarczej.
23. Finanse publiczneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

195
Prowadzenie racjonalnej polityki spoeczno-gospodarczej nie byoby moliwe bez jednoczesnego
okrelenia zasad organizacji i funkcjonowania gospodarki budetowej pastwa. Gospodarka ta opiera si na
uchwalanym corocznie planie finansowym pastwa, jakim jest ustawa budetowa (art. 219 Konstytucji RP
oraz art. 221226 procedura uchwalania i przyjmowania sprawozdania z wykonania tej ustawy).
Ksztatowanie gospodarki finansowej pastwa zwizane jest z koniecznoci gromadzenia rodkw
finansowych oraz ich pniejsz dystrybucj. Zasady, na jakich oparte jest gromadzenie tych rodkw,
okrelaj ustawy.
Wymg ustawowego okrelania mechanizmw pozyskiwania rodkw finansowych jest szczeglnie istotny
w przypadku nakadania podatkw lub innych danin publicznych (art. 217). Podatki i inne obcienia maj
istotny charakter nie tylko w wymiarze indywidualnym (osoby fizycznej, osoby prawnej), ale i generalnym
wywoujcym skutki w zakresie funkcjonowania caej gospodarki kraju. Odpowiednie regulacje prawne mog
wpywa kreujco na powstawanie dziedzin dziaalnoci gospodarczej, z drugiej strony mog przyczyni si
do jej destabilizacji. Dlatego te istotne jest, aby w procesie podejmowania decyzji budetowych (planowania
pastwowego) kierowa si zasadami okrelonymi w art. 20 Konstytucji, tj. m.in. zasad spoecznej
gospodarki rynkowej.
1) zasadzie sprawiedliwoci, ekonomicznoci i stabilnoci,

2) ustaleniu przedmiotowo okrelonego katalogu podatkw obciajcych ludno i przedsibiorstwa,
3) ustaleniu katalogu lokalnych podatkw obligatoryjnych i fakultatywnych oraz udziaw w podatkach
pastwa1.
I dlatego te naley uzna istniejc regulacj konstytucyjn za niepen, pomimo wprowadzenia gwarancji
regulacji podatkw w drodze ustawowej.
Instytucj zajmujc centraln pozycj nie tylko w sprawach finansw publicznych jest Skarb Pastwa.
Wystpujc jako odpowiednik pastwa2, posiadajc osobowo prawn, z jednej strony, realizuje wadztwo
pastwowe (w szczeglnoci w zakresie prawa administracyjnego), z drugiej za wystpuje w obrocie
gospodarczym jako podmiot, ktry przez wasne dziaania dy do nawizania, zmiany lub zakoczenia
stosunkw prawnych. W tym zakresie Skarb Pastwa traktowany jest identycznie jak pozostae podmioty
uczestniczce w obrocie gospodarczym (zarwno w zakresie praw, obowizkw, jak i odpowiedzialnoci).
W zakresie finansw publicznych Skarb Pastwa prowadzi dziaalno majc na celu zarwno
pozyskiwanie odpowiednich rodkw finansowych, jak i ich pniejsz dystrybucj. Dla pozyskiwania
rodkw finansowych podejmowa moe wszelkie dopuszczalne na gruncie prawa dziaania o charakterze
gospodarczym (okrelone w szczeglnoci na gruncie prawa cywilnego, gospodarczego i bankowego). Trzeba
podkreli, e dziaania Skarbu Pastwa zmierzajce do nabycia, zbycia i obcienia nieruchomoci, udziaw
lub akcji oraz emisji papierw wartociowych nastpuje na zasadach i w trybie okrelonym w ustawie (art. 216
ust. 2 Konstytucji RP). Wydatki, jakie Skarb Pastwa ponosi, zwizane s generalnie z funkcjonowaniem
pastwa, jego aparatu, nie zapominajc o ponoszeniu odpowiedzialnoci za dziaania funkcjonariuszy
pastwowych.
Dziaania te podejmowane przez pastwo nie maj na celu ograniczania prowadzonej przez rne podmioty
dziaalnoci gospodarczej. Co do zasady maj one na celu zapewnienie rozwoju i stabilnego funkcjonowania
tej gospodarki. Temu wanie su instrumenty polityki podatkowej, a take celnej.
Szczegowo najwaniejsze zagadnienia zwizane z finansami publicznymi reguluje ustawa z 30.6.2005 r.
o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Okrela ona m.in.: zasady i sposoby zapewnienia
jawnoci i przejrzystoci finansw publicznych; formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansw
publicznych; zasady planowania i dysponowania rodkami publicznymi; zasady zarzdzania pastwowym
dugiem publicznym; zasady i tryb gospodarowania rodkami pochodzcymi z budetu UE oraz innych rde
zagranicznych niepodlegajcymi zwrotowi.
Rozdzia V. Zasada zwierzchnictwa naroduBd! Nie mona odnale

rda odwoania.
Literatura: N. Achtenberg, Parlamentsrecht, Berlin 1984; B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolnoci w Konstytucji RP,
Warszawa 2001; B. Banaszak, Prawo wyborcze obywateli, Warszawa 1996; J. Bardach, Dzieje Sejmu Polskiego, Warszawa 1997; M. Bernaczyk, M. Jaboski, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji,
Wrocaw 2005, s. 169170; A. Bisztyga, Geneza i charakter prawny instytucji referendum, Humanistyczne Zeszyty
Naukowe Rady Uczelnianej Uniwersytetu lskiego 1993, Nr 8; G. Brunner, F. Hfer, Organizacja pastwa i
administracji w Niemczech, Monachium 1996; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III
Rzeczypospolitej, Lublin 1998; H. Butzer, Immunitt im demokratischen Rechtsstaat, Berlin 1991; Z. Czeszejko-Sochacki,
Referendum i inicjatywa ludowa w systemie politycznym Konfederacji Szwajcarskiej, Studia Prawnicze 1989, Nr 23; L.
Duguit, Traite de droit constitutionnel, t. I, Paris 1921; M. Duverger, Les partis politiques, Paris 1951; Encyklopedia prawa
midzynarodowego i stosunkw midzynarodowych, Warszawa 1976; F. Fleiner, Bundesstaatsrecht, Tbingen 1923; J.
Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toru 1994; L. Garlicki, Polskie prawo
konstytucyjne, zarys wykadu, Warszawa 2002; L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Kometarz II,
Warszawa 2001; L. Garlicki, K. Goyski, Polskie prawo konstytucyjne, wykady, Warszawa 1996; S. Gebert, Kongres
Stanw Zjednoczonych Ameryki, Ossolineum 1981; M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych,
komentarz, Warszawa 1999; E. Hughes, Parliament and Mumbo-Jumbo, London 1966; J. Isensee, P. Kirchhof (red.),
Parlament Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1995; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia
oglne, Warszawa 1998; M. Jaboski, Referendum de lege lata i de lege ferenda, Przegld Prawa i Administracji, Nr
XXXIX, Wrocaw 1997; tene, Referendum oglnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym, Wrocaw 2001; Z.
Jackiewicz, Ordynacja wyborcza do Sejmu RP w wietle dowiadcze wyborw 1993 r., PiP 1994, z. 3; K. Jasiecki, M.
Molda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing, Krakw 2000; W. L. Jaworski, Prawa pastwa polskiego, Krakw 1921, z. II
A; H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 1996; R. Kmiecik, O pojciu wikszoci gosw (w prawie wewntrznym i
midzynarodowym), PiP 1996, z. 1; G. Kbler, Juristisches Wrterbuch, Mnchen 1994; W. Komarnicki, Polskie prawo
polityczne, Warszawa 1995; tene, Ustrj pastwowy Polski wspczesnej. Geneza i system, Wilno 1937; J. Kranz,
Pastwo i jego suwerenno, PiP 1996, z. 5; W. Krcisz, Prawo wyborcze, [w:] W. Skrzydo (red.), Prawo konstytucyjne,
Lublin 1998; M. Kruk, Uwagi o konstytucyjnym i ustawowym trybie wyboru Prezydenta RP, [w:] Tworzenie Prawa,
Biuletyn Rady Legislacyjnej 1990, Nr 23; R. Lazarowicz, J. Przystawa, Otwarta ksiga, o jednomandatowe okrgi
wyborcze, WrocawNysa 1996; D. Lis-Staranowicz, Niepoczalno (incompatibilitas) mandatu parlamentarnego w
Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Prz. Sejm. 2000, Nr 1; J. Majchrowski, Instrumentalizacja prawa wyborczego w
Polsce, RPEiS 1994, z. 4; A. Michalska, Katalog praw czowieka, [w:] A. Rzepliski (red.), Prawa czowieka a policja.
Problemy teorii i praktyki, Legionowo 1994; I. v. Mnch, Grundbegriffe des Staatsrechts II, Stuttgart, Berlin, Kln, Mainz
1987; tene, Staatsrecht, t. 1, Stutgart, Berlin, Kln 1993; B. Naleziski, Zasada wyborw wikszociowych i
proporcjonalnych, [w:] P. Tuleja (red.) Prawo konstytucyjne, Warszawa 1995; D. Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem,
Opladen 1990; E. Olejniczak-Szaowska, Prawo spoecznoci lokalnej do referendum, ST 1993, Nr 78; teje, Referendum
lokalne w wietle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 2002; A. Patrzaek, W. Skrzydo, Cele i zasady kodyfikacji prawa
wyborczego w Polsce, Prz. Sejm. 1997, Nr 2; P. Pernhalter, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, WienNew
York 1986; R. Piestrzyski, Nard w pastwie, Warszawa 1934; J. J. Rousseau, Umowa spoeczna, d 1949; M.
Rybicki, Szwajcaria. Uwagi wstpne, [w:] Konstytucje Wielkiej Brytanii, Stanw Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii, pod
red. A. Burdy, M. Rybickiego, Ossolineum 1970; P. Sarnecki, Idee przewodnie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2
kwietnia 1997 r., Prz. Sejm. 1997, Nr 5; tene, Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum oglnokrajowym na tle
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prz. Sejm. 2003, Nr 3; G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 51; Sejm
II kadencji. Zgromadzenie Narodowe. Niektre dane statystyczne, Prz. Sejm. 1997, Nr 6; W. Skrzydo (red.), Prawo
konstytucyjne, Lublin 1996; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, t. II, Mnchen 1977; A. Szmyt,
Ustawa referendalna, [w:] K. Dziaocha i A. Preisner (red.), Prawo, rda prawa i gwarancje jego zgodnoci z ustaw
zasadnicz w projektach Konstytucji RP, Wrocaw 1996; P. Tuleja (red.), Prawo konstytucyjne, Warszawa 1995; W. J.
Wopiuk, Lobbing a demokratyczne formy wpywu na stanowienie prawa, [w:] J. Wawrzyniak (red.), Tryb ustawodawczy a
jako prawa, Warszawa 2005, s. 241; W. Woyke, Stichwort: Wahlen, Opladen 1994; K. Wjtowicz, Prawo Wsplnot
Europejskich a zasada suwerennoci w prawie konstytucyjnym pastw czonkowskich, [w:] J. Kolasa (red.), Wsplnoty
Europejskie. Wybrane problemy prawne, cz. I, Wrocaw 1994; W. Zakrzewski, Pojcie narodu w Konstytucji Marcowej,
PiP 1946, z. 56; W. Zamkowski, Dyktatura, suwerenno, demokracja, Ossolineum 1974; E. Zieliski, Referendum w
pastwie demokratycznym, [w:] D. Waniek i M. T. Staszewski (red.), Referendum w Polsce wspczesnej, Warszawa 1995;
tene, Referendum w wiecie wspczesnym, Wrocaw 1968; tene, Referendum w Polsce, [w:] Referendum w pastwach
Europy, red. E. Zieliski, I. Bokszczan, J. Zieliski, Warszawa 2003; M. Zubik, Uchylenie immunitetu parlamentarnego,
Prz. Sejm. 1997, Nr 6; tene, O niektrych aspektach zwizanych z miejscem opozycji w yciu demokratycznych pastw,
Ekspertyzy i opinie prawne, Biul. 2000, Nr 3; E. Zwierzchowski, Wybrane problemy opozycji politycznej, Kazimierz
Dolny nad Wis 1998.
24. Pojcie wadzy suwerennejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

196
Zainteresowanie pojciem suwerennoci datuje si od redniowiecza, gdy monarchowie dyli do
uniezalenienia si zarwno od wpyww si zewntrznych pretendujcych do odgrywania roli wadzy
uniwersalnej (papiestwo, cesarstwo), jak i od si wewntrznych (feudaowie). Pniej doktryna suwerennoci
wychodzia naprzeciw teoretycznemu uzasadnieniu niezalenoci powstajcych pastw narodowych i
sprzyjaa tworzeniu jednego, hegemonicznego systemu wadzy terytorialnej.
Wadza, a zwaszcza wadza pastwowa bya i jest badana przez rne dyscypliny nauk prawnych, a szerzej
nauk spoecznych, z uyciem specyficznych dla nich metod badawczych, ich aparatu pojciowego itp. W
rezultacie otrzymujemy rne definicje suwerennoci i suwerena. Zagadnienie to stanowi rwnie przedmiot
bada nauki prawa konstytucyjnego. Suwerenno nie jest pojciem jednolicie w niej rozumianym. Poszczeglni autorzy zwracaj uwag na rne cechy. Nie sposb wic omwi tu wszystkich moliwych uj.
W niektrych definicjach opisuje si suwerenno jako niepodzieln, bezwarunkow, nieograniczon wadz

amania i tworzenia prawa, wadz decydowania we wszystkich sprawach wewntrz pastwa. Jeszcze inni
podkrelaj aspekt zewntrzny, midzynarodowy i skupiaj si na niepodlegoci, niezalenoci wadzy
suwerennej od innych pastw. Bardziej rozwinite definicje cz aspekt wewntrzny z zewntrznym i w
sposb kompleksowy ujmuj pojcie suwerennoci.
Ze wzgldu na poczenie pojcia suwerennoci z pojciem wadzy naley najpierw zastanowi si nad tym
drugim. Wadza rozumiana moe by rwnie wielorako. Generalnie rzecz biorc, mona wyrni jej
znaczenie:
1)
2)
197
W zdecydowanej wikszoci wspczesnych definicji suwerennoci zwraca si uwag na nastpujce jej
cechy:
1) pierwotny charakter
2) trwao
3)
samowadno
4)
caowadno
a) zwierzchnictwem terytorialnym rozumianym jako wadza wykonywania w obrbie objtym granicami

pastwa wszystkich funkcji i dziaa waciwych pastwu tj. majcych na celu wywoanie skutkw
prawnych oraz zapobieganie wykonywaniu podobnych dziaa przez inne podmioty;
b)
5)
nieograniczono
Nieograniczono w paszczynie wewntrznej nie ma jednak charakteru absolutnego i zakres wadzy

suwerennej, wadzy pastwowej jest w praktyce determinowany choby przez czynniki obiektywne,
gospodarcze, materialne. Mona take spotka teorie wskazujce na inne jeszcze granice w stosunkach
wewntrznych wadzy suwerennej. W katolickiej doktrynie pastwa granice te wypywaj nie tylko z przyrodzonych praw ludzkich, ale i z zasad organizacji pastwa jako wsplnoty ludzkiej np. z zasady
sprawiedliwoci oraz zasady suenia przez pastwo dobru wsplnemu. Teorie absolutyzmu monarszego
uznaway powizanie monarchy prawem boskim, co w yciu doczesnym skutkowao prawem oporu
przeciwko monarsze amicemu zasady tego prawa. Wczesny liberalizm gosi, e granice wadzy pastwowej
wyznaczaj prawa naturalne jednostki tj. wolno, wasno, prawo do ycia. Podkrelano przy tym, e
wadza zostaa powoana przez spoeczestwo do ochrony tych praw. Szkoa pozytywizmu prawniczego
sformuowaa tez, e tylko prawo pozytywne, a zwaszcza Konstytucja, moe wyznaczy granice wadzy, co
oznaczao jej samoograniczenie si. Wiele wspczenie powstajcych teorii stoi na stanowisku, e
ograniczeniem wadzy suwerennej s prawa i wolnoci jednostki. Traktowane s one jako pierwotne w
stosunku do kadej wadzy i pastwa, a tym samym jako stojce ponad wewntrzpastwowym porzdkiem
prawnym. Niektre ze wspczesnych koncepcji zajmujcych si funkcjonowaniem pastwa
demokratycznego (np. pogldy H. Kelsena) zwracaj uwag na to, e wadza pastwowa, ktrej rdem jest
wola wikszoci, nie moe narusza zasady tolerancji i zasady ochrony praw mniejszoci. Abstrahujc od
wszelkich rozwaa teoretycznych problem granic wadzy pastwowej rozwizywany jest w praktyce
ustrojowej kadego pastwa. Sposb jego rozwizania manifestuje si w ksztacie przyjtych instytucji
ustrojowych i prawnych np. gwarancje praw jednostki.
198
Z powyszych rozwaa wynika, e suwerenno to wadza pierwotna, trwaa, niezalena w stosunkach
wewntrznych i zewntrznych oraz prawnie nieograniczona.
Wadza suwerenna nie jest abstrakcj i wykonywana jest przez okrelony podmiot. Powstaje wic pytanie,
kto moe nim by. W kadym pastwie starano si jako uzasadni przekazanie wadzy konkretnemu
podmiotowi. Chciano w ten sposb osign dwojaki cel z jednej strony zapewni legitymacj sprawowanej
przez niego wadzy, a z drugiej strony dono do stabilizacji wadzy i umoliwienia zwalczania jej wrogw.
W trakcie walki o wadz midzy rnymi siami spoecznymi powstao wiele teorii wskazujcych, kto jest
podmiotem wadzy i dlaczego. Nieco modyfikujc i rozszerzajc ustalenia francuskiego uczonego Leona
Duguita mona poczy je w nastpujce grupy1:
1. Teorie patrymonialneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
199
2. Teorie suwerennoci luduBd! Nie mona odnale rda odwoania.

200
3. Teorie suwerennoci naroduBd! Nie mona odnale rda odwoania.

201
4. Teorie suwerennoci pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

202
Powstay jako reakcja na idee rewolucji z 1789 r. i teorie suwerennoci ludu. Gosiy, e jedynym i
absolutnym suwerenem jest pastwo. Wedug G. Hegla atrybuty suwerenapastwa powinny przysugiwa
monarsze. Pniej zmodyfikowano t tez i zaczto rozwija teori osobowoci prawnej pastwa. To ono
miao by nosicielem suwerennoci, a monarcha w myl pogldw G. Jellinka i H. Gerbera by nie podmiotem wadzy zwierzchniej, lecz tylko najwyszym organem pastwa. Pastwo w tej koncepcji traktowano
wic jako podmiot praw i obowizkw, a drugorzdn spraw byo w tym ujciu to, kto wykonuje wadz
pastwow. Moe to by jednostka, grupa osb, og mieszkacw itp. Pozwalao to na goszenie aktualnoci
tych teorii zarwno w pastwach demokratycznych, jak i autorytarnych.
W innym kierunku podali ci zwolennicy teorii suwerennoci pastwa (np. A. Esmein, C. de Malberg),
ktrzy czyli j z suwerennoci ludu, czy te z suwerennoci narodu. Widzc wizy czce pastwo i lud
(nard), uznawali pastwo za prawn personifikacj ludu (narodu), a lud (nard) za realny substrat pastwa.
Niektrzy autorzy dopatruj si realizacji tej koncepcji w polskiej Konstytucji z 1935 r. Odchodzi ona od
zasady suwerennoci narodu, gdy jak pisa W. Komarnicki Pastwo wspczesne nie chce by wyrazem
zwierzchnoci narodu, ktry rzdzi, lecz chce si sta zespoem urzdze publicznych, zarzdzanych przez
posiadajcych najwiksz si, majcych nie tyle prawo dowodzenia, co obowizek zapewnienia trwaego i
twrczego dziaania tych urzdze1.
5. Teoria suwerennoci prawaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

203
Prawo wedug niej nie ma swoich rde w innym zjawisku, instytucji, lecz znajduje dostateczne oparcie w
samym sobie. To nie pastwo tworzy prawo, ale prawo tworzy pastwo. Nastpuje tu utosamienie wadzy
pastwowej z wadz prawa. Pastwo i prawo traktowane s jak zjawiska rwnorzdne. Pastwo wedug
H. Kelsena rozumiano jako system prawa, a cilej jako punkt zbienoci norm prawnych w przestrzeni.
Sprawowanie wadzy pastwowej oznacza w myl tych zaoe zapewnienie skutecznoci systemowi
prawnemu. Wszystkie instytucje w pastwie maj za sens tylko wtedy, gdy funkcjonuj w sposb
uporzdkowany, okrelony przez prawo.
6. Teorie suwerennoci organu pastwowegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
204
W redniowieczu mwic o suwerennoci miano na myli organ, ktremu przysugiwaa wadza
pastwowa, a nie czono tego pojcia z pastwem. Std np. rozwina si doktryna suwerennoci monarchy.
Idea ta zachowaa aktualno take i w pniejszym okresie. Generalnie rzecz biorc, naley stwierdzi, e
suwerenno organu istnieje, gdy podjcie ostatecznych decyzji pastwowych przypada najwyszemu,
nadrzdnemu w stosunku do wszystkich innych organowi. W pastwie takim istnieje system, ktry normuje w
istocie trway i czciowo niezmienny ukad kompetencji, wyposaajc jeden organ w nieograniczon wadz
amania i tworzenia prawa i przyjmujc zasad domniemania kompetencji na jego rzecz. Najbardziej
rozwinit wspczenie w tej grupie teorii jest angielska doktryna suwerennoci parlamentu (skadajcego
si z monarchy i obu izb), rozwinita zwaszcza w XIX w. m.in. przez A. V. Diceya. Obywatele nie maj tu
moliwoci kwestionowania decyzji deputowanych i nie mog wyraa innego stanowiska, ni uczynili to ich
przedstawiciele.
7. Teoria marksistowskaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
205
Przyja ona klasowe i ekonomiczne kryteria oceny rzeczywistoci spoecznej i poszczeglni jej
przedstawiciele w miar jednolicie definiowali wadz pastwow, a rnice w ich pogldach miay co
najwyej drugorzdne znaczenie. Wadza pastwowa w tym ujciu to obejmujcy cae spoeczestwo,
terytorialnie zorganizowane, kompleks stosunkw nadrzdnoci i podporzdkowania, oparty na dominujcym
typie wasnoci rodkw produkcji, ujty w ramy specjalnej organizacji, posugujcej si prawem i
dysponujcej moliwoci uycia przymusu fizycznego1. A zatem, u podstaw wadzy pastwowej ley
wasno, wadanie rodkami produkcji i suwerenem w pastwie jest ten ta klasa (klasy) w ktrej
posiadaniu s te rodki. Decydowa o tym dominujcy w danym pastwie, w konkretnym okresie czasu typ
wasnoci rodkw produkcji.
*
*
Konstytucje poszczeglnych pastw rzadko nawizuj wprost do wyrnionych wyej teorii.

Sformuowana w nich zasada suwerennoci nie jest opisem stosunkw nadrzdnoci i podporzdkowania
panujcych w spoeczestwie, lecz stanowi wyraz systemu wartoci, wedug ktrych powinien by
uksztatowany ustrj pastwowy. Formuuje j zdecydowana wikszo Konstytucji pastw demokratycznych
albo poprzez wskazanie podmiotu suwerennoci (np. art. 3 Konstytucji Francji z 1958 r. stanowi:
suwerenno narodowa naley do ludu), albo poprzez wskazanie rda suwerennoci (np. art. 20 ust. 2
niemieckiej ustawy zasadniczej z 1949 r. stanowi: wszelka wadza pastwowa pochodzi od narodu).
Konstytucje okrelaj przy tym z reguy formy, w jakich suweren sprawuje swoj wadz. Moe to czyni
bezporednio lub przekaza pewne kompetencje innym podmiotom dziaajcym w jego imieniu.
Tre konstytucyjnej zasady suwerennoci, podobnie jak tre innych zasad konstytucyjnych, nie jest
ustalona raz na zawsze i podlega zmianom implikowanym przez przeobraenia stosunkw spoecznych.
Tytuem przykadu mona tu wskaza wpyw procesw integracyjnych w ramach Unii Europejskiej na jej
rozumienie w prawie konstytucyjnym pastw czonkowskich.
Suwerenno narodu pozostaje w dalszym cigu (z wyjtkiem niektrych monarchii konstytucyjnych Holandii,
Danii i Wielkiej Brytanii) paszczyzn odniesienia do tworzenia ustrojowych podstaw systemu politycznego, ale nie jest
ona ujmowana w kategoriach absolutnych, jako wadza cakowicie niezalena, niezbywalna i niepodzielna. Jest to raczej
prawo suwerena do ostatecznego decydowania (bezporednio w referendum lub porednio przez parlament) o tym, w jaki
sposb pochodzca ode wadza jest, w jego interesie, wykonywana1.
25. Konstytucyjna zasada suwerennoci naroduBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
206
Ju u progu transformacji ustrojowej nowela konstytucyjna z 29.12.1989 r. odrzucia zasad suwerennoci
ludu pracujcego i okrelia nard jako podmiot wadzy zwierzchniej w Polsce. Konstytucja z 2.4.1997 r. nie
dokonaa w tym wzgldzie adnej zmiany i proklamuje zasad suwerennoci narodu stanowic w art. 4, e
wadza zwierzchnia do niego naley i e nard sprawuje wadz przez swoich przedstawicieli lub
bezporednio. Nawizano w ten sposb jednoznacznie do tradycyjnego w polskim prawie konstytucyjnym,
datujcego si jeszcze od Konstytucji 3 Maja, ujcia zasady suwerennoci.
207
Obecnie Konstytucja traktuje nard twrc pastwowoci, podmiot wadzy w sensie politycznym jako
zbiorowo bezporednio decydujc o swoich sprawach bd wykorzystujc do tego swoich przedstawicieli,
a take jako twrc organw pastwowych legitymizujcego ich dziaalno. W tym ujciu nard to grupa
ludzi zczona ze sob w sensie politycznym, odrbna od innych, wiadoma tego i dziaajca zgodnie z t
wiadomoci. Jego wola w kwestiach ustrojodawczych odzwierciedla nie wol wszystkich, ale wol
powszechn w rozumieniu nadanym temu pojciu przez J. J. Rousseau. Powstaje tu pytanie, czy tak
rozumiany nard mona identyfikowa, zgodnie z ugruntowanym przez dziesiciolecia pogldem, z ogem
obywateli. Przemawia za tym sformuowanie w preambule Konstytucji: My, Nard Polski wszyscy
obywatele Rzeczypospolitej (...) ustanawiamy Konstytucj (...). Poza tym jest to w istocie jedyna z
moliwych pozytywnych definicji suwerena. Takie rozumienie rodzi jednak powane niebezpieczestwo,
e twrca przepisw determinujcych nabycie i utrat obywatelstwa rozstrzygaby o podmiotowym
zakresie wsplnoty obywateli. Tym samym nie zbiorowo ksztatujca pastwo, ale np. twrca
Konstytucji czy ustawodawca ksztatujcy instytucj obywatelstwa mgby sta si podmiotem wadzy.
Pojawiaj wic gosy, e Konstytucja nie moe definiowa w ten sposb, ani w aden inny pojcia
suwerena5. Z drugiej strony postawienie znaku rwnoci midzy narodem a zbiorowoci obywateli moe by
uwaane za mylce, gdy poza jednostkami uprawnionymi do udziau w dziaaniach politycznych obejmuje
posiadajce obywatelstwo polskie osoby niepenoletnie lub ubezwasnowolnione, wykluczone z ycia
politycznego i rozstrzygania o sprawach pastwa. Osoby te wchodz jednak w skad wsplnoty tworzcej
pastwo, zaliczaj si rwnie do Narodu i maj udzia w sprawowaniu wadzy choby dlatego, e ich dobro
ma by rwnie (a moe nawet przede wszystkim: dzieci) realizowane w pastwie tego Narodu1.
Nard w Konstytucji nie jest za ujmowany w kategoriach etnicznych, cho pewne wtpliwoci mogyby
rodzi niejasne, cytowane wyej sformuowania preambuy mwice o narodzie polskim oraz art. 6 ust. 1
stanowicego, e RP stwarza warunki dla upowszechnienia i rwnego dostpu do dbr kultury, bdcej
rdem tosamoci narodu polskiego, a take art. 5 stanowicego, e RP strzee dziedzictwa
narodowego. W istocie jednak znaczenie tych formu nie oznacza nawizania do koncepcji narodu
etnicznego. Aktualno w tym wypadku zachowaa teza Sdu Najwyszego, powstaa zreszt u progu procesu
transformacji, e uycie w art. 8 wczenie obowizujcej Konstytucji okrelenia nard polski oznacza po
prostu nard zamieszkay w Polsce i nie jest rne od okrelenia nard (bez przymiotnika polski) jako
podmiotu suwerennoci2.
Z takim pojciem narodu wie si zasada samostanowienia narodu oznaczajca prawo narodu do
podmiotowoci prawnej w paszczynie midzynarodowej i do ustanowienia niepodlegego pastwa, a w paszczynie wewntrznej do stania si podmiotem wadzy najwyszej w tym pastwie (suwerenem). Z zasady tej
wyprowadzi mona te zakaz dziaa jednego pastwa przeciwko niepodlegoci drugiego pastwa. Karta NZ
formuuje zasad samostanowienia narodu jako podstaw przyjaznych i pokojowych stosunkw midzy
narodami. Metodami realizacji tej zasady s m.in.: wybory, plebiscyt, wojny narodowowyzwolecze.
Wskazanie na zbiorowy podmiot suwerennoci w art. 4 Konstytucji RP kae si zastanowi, czy na tej
podstawie nie mona dy do zawenia zakresu praw jednostki. Nard jako podmiot wadzy nie jest
przecie sum tworzcych go jednostek. Konstytucyjne regulacje dotyczce statusu prawnego jednostki daj
podstawy do rozwiania tych obaw. Gwarantuj one obywatelowi rzeczywist moliwo brania udziau w
yciu politycznym i tym samym kierowania sprawami publicznymi, rozstrzygania spraw pastwowych czy to
osobicie, czy te przez wybranych przedstawicieli. Naley te podnie, e Konstytucja traktuje jednostk nie
jako rodek do realizacji celw zakadanych przez pastwo, ale jako punkt odniesienia dla dziaa wadz
publicznych, dla dziaa pastwa.
208
Z punktu widzenia zasady suwerennoci niezwykle wan regulacj zawiera art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.
Regulacja ta jest szczegowa, gdy chodzi o tryb wyraania zgody na przekazanie podmiotom
midzynarodowym kompetencji organw wadzy pastwowej. Jest natomiast zbyt oglnikowa w kwestii
samego meritum sprawy. Nie zawiera ani sowa o suwerennoci, chocia z jej treci jednoznacznie wynika, e
dotyczy ona tej materii. Nie okrela te kompetencji, jakie mog by przekazane. Z tego jednak, e
przedmiotem przekazania mog by kompetencje organw pastwowych w niektrych sprawach naley
wyprowadzi wniosek o zakazie wyrzeczenia si suwerennoci tym aktem oraz o niedopuszczalnoci
przekazania nim caoci kompetencji jakiego organu. Ograniczenie wykonywania suwerennoci, ktrego
moliwo przewidziana jest w art. 90, nie jest rwnoznaczne w adnym wypadku z ograniczeniem
suwerennoci.
Szerzej na temat ograniczenia suwerennoci i ograniczenia wykonywania suwerennoci zob. Encyklopedia prawa
midzynarodowego i stosunkw midzynarodowych, Warszawa 1976, s. 379; J. Kranz, Pastwo..., s. 17.
26. DemokracjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. DemokracjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Pojcie demokracjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
209
W kadym pastwie konkretny ksztat demokracji i instytucji demokratycznych okrela jego Konstytucja.
Istniej w tym zakresie rne rozwizania. Uoglniajc je mona stwierdzi, e we wspczesnych pastwach
najwaniejszymi elementami demokracji s:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Poszczeglni przedstawiciele nauki prawa konstytucyjnego akcentujc nieraz jeden ze wskazanych
elementw utosamiaj z nim demokracj i tak np. jawi si ona raz jako synonim samych praw i wolnoci
obywatelskich, innym razem jako forma ustroju pastwa uznajca wol wikszoci za rdo wadzy, a jeszcze
innym jako metoda funkcjonowania spoeczestwa rwnoznaczna pewnym procedurom podejmowania
decyzji. W istocie jednak wszystkie te elementy s ze sob nierozerwalnie poczone i nie mona przyznawa
jednemu z nich priorytetowej roli. Ponadto brak ktregokolwiek z tych elementw wyklucza istnienie w
jakim pastwie demokracji.
Na marginesie tego ostatniego stwierdzenia naley zauway, e spotka mona rne terminy zawierajce
w sobie sowo demokracja, ale niemajce w rzeczywistoci nic wsplnego z demokracj w podanym wyej
znaczeniu.
Przykad: Tytuem przykadu mona poda do niedawna powszechnie w Europie rodkowej uywane okrelenie
panujcej tam formy rzdw demokracja ludowa (nawet sama nazwa jest ju tautologi). W ustroju tym nie
zagwarantowano jednak praw i wolnoci zapewniajcych kademu czonkowi zbiorowego podmiotu suwerennoci rwny
udzia w sprawowaniu wadzy i podejmowaniu decyzji, brak byo rzeczywistej kontroli suwerena nad organami
pastwowymi, decyzji nie podejmowano w procedurach demokratycznych (gosowania albo faszowano, albo osigano z
gry zamierzony wynik za pomoc rnych manipulacji) itp.
2. Rodzaje demokracjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

210
W naukach prawnych mona spotka rne typologie demokracji, zalene od przyjtego kryterium. Do
najwaniejszych z nich nale:
Podzia ze wzgldu na sposb sprawowania wadzy prawodawczej wyrnia:
2) demokracj centralistyczn cechuje j ustalanie w drodze procedur demokratycznych jednolitej linii

dziaalnoci pastwa i jego organw w rnych dziedzinach ycia spoecznego, politycznego,
gospodarczego. Nie ma tu miejsca na pluralizm po podjciu decyzji ani moliwoci jej modyfikacji.
Podzia ze wzgldw historycznych wyrnia:
1) demokracj antyczn gwnie demokracj greck, ze szczeglnym uwzgldnieniem ateskiej,
2) demokracj nowoytn zacza si ona ksztatowa w XVI w.
II. Demokratyczne sposoby podejmowania decyzjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. GosowanieBd! Nie mona odnale rda odwoania.

211
1.1. JednomylnoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

212
Gosowanie oparte na zasadzie jednomylnoci. Jej zwolennicy w Sejmie na pocztku XVII w. gosili, e
wikszo jest szkodliwa w trudnych sprawach Rzeczypospolitej, gdzie nie kresek, lecz zgody penej wszystkich Rzeczpospolita potrzebuje1. W gosowaniu, w ktrym stosuje si zasad jednomylnoci, decyzj
podejmuje si w oparciu o zgodno pogldw wszystkich biorcych udzia w gosowaniu, ktrzy oddali gosy
wane. Zgodno ta sprowadza si do niezgoszenia sprzeciwu1. Gos wstrzymujcy powinien by w tym
wypadku traktowany jako niewyraenie sprzeciwu i tym samym nie powinien stanowi on przeszkody w
podjciu decyzji.
Teoretycznie w gosowaniu tym zabezpieczone s najlepiej interesy wszystkich gosujcych. Do
consensusu dochodzi mona przy tym w toku dugich negocjacji, wzajemnego przekonywania si, zawierania
kompromisw itp. W praktyce sposb ten jest niewygodny i czsto uniemoliwia podjcie decyzji, o czym
przekonuj choby dowiadczenia Sejmu I Rzeczypospolitej w II poowie XVII i w XVIII w. Obecnie metoda
ta wykorzystywana jest przy podejmowaniu rozstrzygni o fundamentalnym znaczeniu w pastwach
federalnych (jednomylno wszystkich krajw federalnych) lub w niektrych organizacjach
midzynarodowych (np. prawo weta staych czonkw Rady Bezpieczestwa Narodw Zjednoczonych).
1.2. WikszoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
213
Gosowanie oparte na zasadzie wikszoci. Decyzj podejmuje si wikszoci wanych gosw
oddanych przez uprawnionych do wzicia udziau w gosowaniu. Oznacza to, e wikszo podmiotu
zbiorowego upowaniona jest do tworzenia woli caoci. Od czasw J. J. Rousseau i skonstruowanej
przez niego koncepcji woli powszechnej, gosowanie oparte na zasadzie wikszoci jest cile zwizane z
demokracj, z demokratycznym sposobem rzdzenia. Dziki niemu mona wyartykuowa wol
powszechn. Wikszo za jest miernikiem relatywnym, wskazujcym, jak liczb gosw naley
podj decyzj, aby miaa ona moc prawnie wic. Wyrnia si:
1.2.1. Wikszo wzgldnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
213a
Okrelone rozwizanie nabiera mocy wicej, gdy za jego przyjciem gosowao wicej osb biorcych
udzia w gosowaniu ni za przyjciem jakiegokolwiek innego rozwizania poddanego pod gosowanie.
Gosw wstrzymujcych si nie powinno si bra pod uwag, gdy nie opowiadaj si one za adnym z
rozwiza poddanych pod gosowanie. Oznacza to, e nawet gdyby wszyscy poza jedn z osb gosujcych
wstrzymali si od gosu, to zadecyduje gos tej osoby, ktra si nie wstrzymaa. Prawodawca moe jednak
odstpi od takiego traktowania gosw wstrzymujcych si, ale wwczas musi wyranie okreli ich
znaczenie.
Wikszo wzgldna jest utosamiana czsto w doktrynie prawa konstytucyjnego i w praktyce
parlamentarnej z pojciem wikszoci zwykej.
1.2.2. Wikszo bezwzgldna (absolutna)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
213b
Zob. sentencje nastpujcych uchwa dotyczcych ustalenia powszechnie obowizujcej wykadni ustaw: z 20.9.1995
r. (OTK 1995 cz. II, Warszawa 1996, s. 267) i z 13.2.1996 r. (OTK 1996 t. I, Warszawa 1996, s. 190).
Naley w tym miejscu zwrci uwag, e w niektrych ustawach z dziedziny prawa wyborczego
ustawodawca wyranie opowiedzia si rwnie za takim wanie rozumieniem tego aspektu wikszoci
bezwzgldnej.
Przykad: Przykadem moe by tu art. 8b ust. 1 ustawy z 27.9.1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544 ze zm.).
Podstawa suca do obliczenia poowy gosw moe by okrelona te w inny sposb nie jako og
osb, ktre odday gosy wane, lecz jako ustawowo ustalona liczba czonkw podmiotu zbiorowego (np.
posw). Wwczas jednak ustawodawca powinien wyranie wskaza w normie prawnej, e tak j naley
rozumie.
1.2.3. Wikszo kwalifikowanaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
213c
To kada szczeglna forma wikszoci, wysza od poowy. Okrelone rozwizanie nabiera mocy
wicej, gdy za jego przyjciem gosowaa ustalona ilociowo, uamkowo lub procentowo wiksza od poowy, cz oglnej liczby osb biorcych udzia w gosowaniu, ktrzy oddali gosy wane. Podobnie jak w
przypadku wikszoci bezwzgldnej podstawa suca do obliczenia poowy gosw moe by przez
ustawodawc okrelona jako ustawowo ustalona liczba czonkw podmiotu zbiorowego (np. posw).
Wwczas jednak ustawodawca powinien wyranie wskaza w normie prawnej, e tak j naley rozumie.
Naley podkreli, e pojcia wikszoci oraz ich typologia, a nawet znaczenie gosw wstrzymujcych si
budzi kontrowersje w naukach prawnych. Pojciami wikszo, wikszo wzgldna, wikszo
bezwzgldna, wikszo kwalifikowana posuguj si rne ustawy i akty rangi podustawowej. Niekiedy
definiuj je i wwczas oczywicie nie ma adnego kopotu z ich zrozumieniem. Gdy za definicji takiej brak
pojawiaj si problemy.
Przykad:
214
Z podejmowaniem decyzji w gosowaniu wi si dwa pojcia okrelajce zdolno podmiotu zbiorowego
do skutecznego dziaania:
Quorum to absolutna, matematycznie okrelona liczba czonkw podmiotu zbiorowego, ktrych
obecno podczas gosowania jest konieczna, aby decyzje w nim podjte byy wane i wywieray skutki
prawne. Pojcie to czy si z funkcjonowaniem organw kolegialnych (np. parlament).
W praktyce pojawiaj si problemy z ustalaniem obecnoci wymaganej liczby czonkw podmiotu

zbiorowego. Za suszne naley tu uzna stanowisko NSA, ktry uwaa, e warunek quorum bdzie
dotrzymany nie po stwierdzeniu okrelonej liczby podpisw na licie obecnoci, ale jedynie w przypadku
stwierdzenia faktycznej obecnoci na posiedzeniu wymaganej liczby osb 1. Dlatego te prowadzcy obrady
powinien j ustali tu przed zarzdzeniem gosowania.
Frekwencja
2. LosowanieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
215
Losowanie to technika podejmowania decyzji polegajca na przypisaniu znaczenia rozstrzygajcego
znakom umownym (karta z okrelonym napisem, strona monety, kula okrelonego koloru itp.), wybranym
przypadkowo spord rnych znakw tego samego rodzaju. Obecnie korzystanie z tego sposobu motywuje
si chci zapewnienia neutralnoci procedury decyzyjnej i uwolnienia jej od wszelkich moliwych wpyww.
Losowanie stosowane jest jednak rzadko w praktyce ustrojowej poszczeglnych pastw (np. w Stanach
Zjednoczonych w niektrych stanach powoywani s w ten sposb sdziowie przysigli). Nieraz siga si po
niego, gdy w wyniku gosowania nie udao si podj decyzji na skutek rwnego rozoenia gosw.
III. Wolno prasy i rodkw spoecznego przekazu przesank demokracjiBd! Nie mona
216
Dla podjcia kadej decyzji konieczne jest posiadanie informacji dotyczcych jej uwarunkowa i
moliwych nastpstw. Podejmujcy j zainteresowany jest dalej w kontrolowaniu jej wykonania. W pastwie
demokratycznym, w ktrym wystpuje zbiorowy podmiot suwerennoci, wiadomoci w tych dziedzinach
powinny mie jak najszerszy zasig, aby kady czonek tego podmiotu przed wziciem udziau w
ksztatowaniu woli pastwa dysponowa odpowiedni wiedz na temat dotychczasowego funkcjonowania
pastwa i jego organw oraz na temat czynnikw determinujcych rozwj pastwa. Wiedza ta powinna
tworzy si na podstawie rnych informacji czstkowych, cierania si odmiennych pogldw
umoliwiajcych spojrzenie na t sam spraw z rnych punktw widzenia itp. Jakiekolwiek ograniczenia w
tym zakresie dadz niepeny, jednostronny obraz rzeczywistoci czy te jednostronnie wska przysze skutki
z gry sugerowanych decyzji. W duszej wic perspektywie wadza znajdzie si nie w rku tych, ktrzy
formalnie maj rozstrzyga, ale tych, ktrzy dostarczaj im informacji stanowicych przesank ich decyzji.
Nic wic dziwnego, e rodki przekazu stawia si niekiedy na rwni z trzema wadzami w pastwie,
nazywajc je czwart wadz.
W kontekcie tych uwag rysuje si niezwykle istotna dla waciwego funkcjonowania demokracji rola
rodkw spoecznego przekazu. Wolno ich dziaania umacnia pluralizm lecy u podstaw demokracji i stanowi jeden z tych czynnikw, dziki ktrym, jak trafnie stwierdzi R. Reagan narody mog dokonywa
wyboru wasnej drogi, rozwija wasn kultur i rozwizywa wasne spory rodkami pokojowymi2. Nic wic
dziwnego, e konstytucje pastw demokratycznych gwarantoway od samego pocztku wolno prasy,
rozszerzajc wraz z rozwojem techniki te gwarancje na wszystkie rodki spoecznego przekazu. Obejmuje ona
nie tylko wolno samego dostarczania informacji, ale rwnie i swobod ich odbioru.
Konstytucja RP stanowi w art. 14: Rzeczpospolita Polska zapewnia wolno prasy i innych rodkw
spoecznego przekazu. Wolno ta oznacza moliwo przekazywania, rozpowszechniania pogldw,
informacji i idei za pomoc rodkw masowej komunikacji. Zwizana jest ona te z wolnoci odbioru tych
informacji, pogldw i idei. Pastwo zobowizane jest do podejmowania dziaa na rzecz zapobiegania i
eliminowania zagroe wolnoci prasy i rodkw spoecznego przekazu. Ustala ono rwnie w ustawach jej
granice w celu niedopuszczenia do naruszenia praw i wolnoci jednostki oraz interesu publicznego. Nie mog
one jednak przybra formy cenzury prewencyjnej, uniemoliwiajcej skorzystanie z wolnoci gwarantowanej
w art. 14, gdy niewtpliwie stanowioby to niedopuszczalne w wietle art. 31 in fine Konstytucji RP
naruszenie istoty tej wolnoci. Wszystkie podmioty z niej korzystajce mog co najwyej podlega cenzurze
represyjnej, tzn. odpowiada na warunkach prawem okrelonych za dokonane ju przekroczenie jej granic.
Naley przy tym zaznaczy, e wyrnienie wolnoci prasy ma tu szczeglne znaczenie. Jest to jedyny ze
rodkw spoecznego przekazu, ktry nie podlega ograniczeniom technicznym. Kady moe, o ile tylko
dysponuje odpowiednimi rodkami finansowymi, zaoy wasny organ prasowy. Moliwo taka nie istnieje
w przypadku elektronicznych rodkw przekazu (radio, telewizja). Tutaj rola pastwa nie moe ogranicza si
tylko do zapobiegania zagroeniom wolnoci przekazu wiadomoci, pogldw itp. Szerzej na ten temat pisz
w rozwaaniach powiconych Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (por. Nb. 640644).
IV. Wolna gra si politycznych przesank demokracjiBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
1. Pluralizm politycznyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
217
Nieustanne, cechujce demokracj, powstawanie wikszoci dla rozstrzygania rnych spraw moe istnie
wycznie w warunkach wolnego konkurowania idei, programw, interesw itp. Tylko dziki swobodnej
dyskusji kady czonek zbiorowego podmiotu suwerennoci ma szans na przekonanie innych do swoich racji,
do goszenia wasnych pogldw, a tym samym do manifestowania wasnej osobowoci. Moe on rwnie
czy si z innymi mylcymi podobnie, aby w ten sposb uzewntrzni wasne gusty w sztuce, wsplnie
spdza wolny czas, uczestniczy w naboestwach do wyznawanego wraz z innymi Boga, a w dziedzinie
politycznej zwikszy wpyw na procesy decyzyjne. Spoeczestwo staje si wic pluralistyczne w wielu
wymiarach od kultury, sztuki, religii. Prawo ma gwarantowa nie tylko utrzymanie tego stanu, ale te i jego
niezakcony rozwj.
Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, zajmujcego si procesami podejmowania decyzji w pastwie,
interesuje nas zwaszcza pluralizm polityczny. Oznacza on, e nieodzownym elementem demokracji musi by
wolno tworzenia i dziaania partii politycznych, a take wolno tworzenia i dziaania zwizkw
zawodowych, organizacji spoecznych, ruchw obywatelskich, zrzesze, fundacji itp. Wszystko to zapewnia
artykulacj i reprezentacj rnych koncepcji, udzia rnych ugrupowa w sprawowaniu wadzy. Pluralizm
polityczny gwarantowany jest z reguy w Konstytucjach (np. art. 11 i 12 Konstytucji RP).
W toku rozwoju ustroju demokratycznego w coraz wikszym stopniu zaczto sobie uwiadamia z jednej
strony konieczno zagwarantowania swobody artykulacji zrnicowanych pogldw, a z drugiej strony
konieczno ograniczenia tej swobody w przypadku opinii skrajnych, przeciwstawiajcych si porzdkowi
demokratycznemu i pochwalajcych rozwizania oparte na przemocy, braku poszanowania praw innych,
nienawici itp. Popularno ich hase populistycznych okazywaa si jednak chwilowa, a cudowne recepty na
rozwizanie problemw spoecznych przynosiy w duszej perspektywie czasu jedynie spitrzenie trudnoci.
Std te wiele konstytucji demokratycznych chroni pastwo przed zorganizowanymi siami zwalczajcymi
demokracj (np. art. 13 Konstytucji RP, art. 9 ust. 2, art. 18, 21 niemieckiej ustawy zasadniczej).
2. OpozycjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
218
Im bardziej demokratyzowa si system polityczny pastwa, tym bardziej pogbia si w nim pluralizm
polityczny. Jego za istnienie zakada si rzeczy tak sytuacj, w ktrej istnie bd ugrupowania polityczne
opozycyjne wobec sprawujcych rzdy. Nabieray one coraz wikszego znaczenia wraz z upowszechnianiem
si prawa wyborczego, powstaniem i rozwojem partii politycznych, wzrostem roli parlamentu i

rozbudowywaniem jego kompetencji wobec egzekutywy.
Naley tu wszak podkreli, e samo pojcie opozycji nie jest rozumiane jednolicie. Niektrzy zwracajc
uwag na znaczenie aciskiego terminu oppositio przeciwstawianie si, stanowisko przeciwne, obejmuj
pojciem opozycji zajmowanie stanowiska przeciwnego rzdzcej wikszoci, czy te patrzc na to ze strony
podmiotowej stronnictwo albo grup stronnictw, przeciwnych rzdowi bd wikszoci parlamentarnej 1.
Takie ujcie opiera si na przeciwstawieniu sobie rzdzcej wikszoci i opozycyjnej wobec niej mniejszoci.
Jak nietrudno jednak zauway, s te i takie sytuacje, w ktrych brak zdecydowanego poparcia dla rzdu
oznacza de facto przeciwstawienie si mu.
Wyraniej jeszcze problem ten rysuje si w przypadku rzdu mniejszociowego. Opozycja pojciowo
moliwa jest nie tylko jako mniejszo, a wic sytuacja rzdu mniejszociowego odrnia si od rzdu
wikszociowego tylko tym, e opozycja czysto arytmetycznie jest wiksza od iloci deputowanych
nalecych do frakcji, ktre popieraj rzd. Przeto opozycja to cz parlamentu, ktra nie uczestniczy w
rzdzie w szerokim znaczeniu2.
W obu tych przypadkach naley, moim zdaniem, rozumie tu opozycj jako niepopieranie rzdu, tzn.
patrzc na to ze strony podmiotowej jako ugrupowania niepopierajce rzdu. To bardziej oglne okrelenie
opozycji jest w dzisiejszych czasach trafniejsze i umoliwia objcie nim wszystkich sytuacji, w ktrych rzd
nie uzyska poparcia dla swojej polityki, dla swojego stanowiska.
Funkcje opozycji nie ograniczaj si tylko do krytyki rzdu. S one do rnorodne, w zalenoci od
rozwiza przyjtych w prawie poszczeglnych pastw demokratycznych. Na czoo wybija si wrd nich
bezsprzecznie kontrola nad rzdem i jego administracj. Poza tym mona tu wskaza funkcje waciwe
partiom politycznym, gdy trzon opozycji stanowi wanie one.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wystpuj rne typologie opozycji 1. Do najczciej wyrnianego
naley podzia ze wzgldu na sfer dziaania opozycji. Wyrnia si w nim:
1)
opozycj parlamentarn
2) opozycj pozaparlamentarn obejmujc partie lub ugrupowania nieposiadajce wasnej reprezentacji

w parlamencie i manifestujce brak poparcia dla rzdu i jego polityki oraz krytykujce j np. w rodkach
masowego przekazu, podczas demonstracji, strajkw itp.; opozycja pozaparlamentarna dy do realizacji
wasnego programu poprzez wpyw na orodki wadzy pastwowej, a w duszej perspektywie czasu
poprzez uzyskanie w wyborach wystarczajcego poparcia, aby jej przedstawiciele znaleli si w
parlamencie.
Podzia ten ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa konstytucyjnego. W zrnicowany sposb
reguluje ono rol, funkcjonowanie i uprawnienia opozycji:
nieliczne Konstytucje (np. Portugalii, Saksonii-Anhalt) zawieraj regulacje pewnych zagadnie
dotyczcych opozycji parlamentarnej, szczegy normuj wwczas ustawy i regulaminy parlamentarne;
z reguy zagadnienia dotyczce tego rodzaju opozycji s przedmiotem unormowa tylko ustawowych oraz
regulaminw parlamentarnych;
w wielu pastwach brak jest regulacji, ktrych przedmiotem wyranie jest opozycja, ale wiele norm
ustawowych lub norm regulaminw parlamentarnych rozciga si take na niektre aspekty dziaania
opozycji pozaparlamentarnej (np. w Polsce finansowanie partii politycznych z budetu pastwa dotyczy
wszystkich partii, ktre w wyborach uzyskay przynajmniej 3% gosw, a wic nie tylko partii majcych
reprezentacj parlamentarn).
Naley w tym miejscu te zaznaczy, e bez wzgldu na to, jaki model obowizuje w poszczeglnych
pastwach opozycja take pozaparlamentarna moe korzysta z norm, ktrych pierwotnie nie byy bynajmniej przeznaczone do regulowania jej pozycji bd uprawnie (np. prawa i wolnoci polityczne
jednostki).
27. Partie polityczne i grupy intereswBd! Nie mona odnale rda odwoania.
I. Pojcie partii politycznej i systemu partyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Geneza partii politycznychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
219
Wrd wielu czynnikw przyczyniajcych si do powstania partii politycznych trzy miay najwiksze
znaczenie:
1)
Nie mona przy tym zapomina, e w pocztkowym okresie ksztatowania si wspczesnego

parlamentaryzmu wielu jego twrcw podzielao stanowisko nieprzychylne jakimkolwiek organizacjom
poredniczcym midzy suwerenem a parlamentem. Powoywano si tu czsto na pogldy J. J. Rousseau,
ktry pisa: Konieczne jest wic dla uzyskania waciwego wyrazu woli powszechnej, aby nie byo zrzesze
czciowych w pastwie i aby kady obywatel rozstrzyga tylko wedug siebie 1.
2) idee liberalne i owieceniowe. Propagoway prawa jednostki i poprzez to stymuloway ywioowy
rozwj rnych form stowarzyszania si, zastpujcych skostniae i odgrnie kontrolowane organizacje
spoeczne (stany, cechy, gildie, zgromadzenia lokalne). Powstay wwczas rne zwizki: od tajnych przez
pjawne po zwizki studenckie, kulturalno-literackie czy te zwizki czytelnikw okrelonych gazet. Z czasem
niektre z nich przeksztaciy si w partie polityczne.
3) upowszechnianie si prawa wyborczego.
2. Pojcie partii politycznejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

220
Konstytucja RP w art. 11 ust. 1 definiuje partie polityczne jako organizacje zrzeszajce na zasadach
rwnoci i dobrowolnoci obywateli polskich w celu wpywania metodami demokratycznymi na
ksztatowanie polityki pastwa. Artyku 1 ust. 1 ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.) uzupenia t definicj dwoma elementami: partia polityczna powinna
wystpowa pod okrelon nazw oraz jej celem, oprcz wpywania metodami demokratycznymi na
ksztatowanie polityki pastwa, moe by sprawowanie wadzy publicznej.
Okrelenie to zawiera najwaniejsze elementy pojcia partii politycznej (od ac. pars, partis cz, od
grec. politike sztuka rzdzenia pastwem) wystpujce w rnych definicjach w literaturze prawniczej i
politologicznej czy socjologicznej. We wszystkich z nich powszechnie zwraca si uwag na nastpujce cechy
partii:
1) posiadanie struktury organizacyjnej,
2) dobrowolne czonkostwo,
3) program dziaania,
4) denie do zdobycia wadzy pastwowej lub wpywania na orodki ni dysponujce.
Niekiedy wskazuje si jeszcze na takie elementy, jak reprezentowanie przez parti interesw okrelonej
grupy lub grup spoecznych czy posiadanie wasnej ideologii.
221
We wspczesnym pastwie demokratycznym partie wypeniaj rne funkcje. Brak jest jednej,
powszechnie przyjtej ich klasyfikacji. Najczciej poszczeglni autorzy zwracaj uwag na nastpujce
funkcje partii politycznych:
1) artykulacyjna polega na artykulacji opinii poszczeglnych grup spoecznych, a take na ksztatowaniu tej
opinii,
2) wyborcza polega na udziale partii w przygotowaniu i przeprowadzaniu wyborw do organw
przedstawicielskich (formuowanie programw, wyanianie kandydatw, delegowanie mw zaufania do
komisji wyborczych),
3) wyanianie elit politycznych, desygnowanie kandydatw do piastowania rnych urzdw publicznych,
4) integracyjna polega na podejmowaniu dziaa na rzecz integracji grup spoecznych stanowicych
spoeczne zaplecze danej partii.
222
Nawizujc do wymienionych wyej cech podstawowych, mona dokonywa klasyfikacji partii
politycznych. Szerzej t problematyk zajmuj si nauki polityczne. Ogranicz si tylko do klasyfikacji
wystpujcych stosunkowo najczciej w literaturze prawniczej.
Wedug kryterium programowego mona dokona nastpujcej klasyfikacji:
1) partie rewolucyjne ich program formuuje zadanie cakowitej, radykalnej zmiany istniejcego ustroju
pastwowego;
2) partie reformistyczne ich program okrela niezbdne reformy istniejcego ustroju pastwowego;
3) partie konserwatywne (zachowacze) goszce w swoim programie konieczno zachowania zasadniczo
niezmienionych stosunkw spoecznych i politycznych, a nawet powrt do niektrych sprawdzonych
dawnych rozwiza;
4) partie reakcyjne d do przywrcenia dawnego ustroju pastwowego lub akceptujc ustrj istniejcy
d do regresu w poszczeglnych dziedzinach ycia spoecznego.
Uwzgldniajc program partii mwi si czsto o partiach lewicowych, centrowych i prawicowych, ale
podzia ten nie jest oparty na wyranych kryteriach i ma charakter wzgldny. Same pojcia lewica i
prawica wyksztaciy si w parlamencie francuskim okresu restauracji i lewica oznaczaa wwczas
zwolennikw zmian postpowych zasiadajcych po lewej stronie stou prezydialnego, a prawica
zajmujcych miejsca po prawej stronie tego stou zwolennikw ancien regime.
Biorc pod uwag wpyw partii politycznych na podejmowanie i realizacj decyzji pastwowych,
wyrni mona:
3. Pojcie systemu partyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

223
U podwalin ustrojw demokratycznych ley wolno zrzeszania si obejmujca nie tylko wolno tworzenia
partii politycznych, ale te i wolno ich dziaania. Nie oznacza to jednak, e istnienie partii politycznych jest
konieczn cech ustroju demokratycznego. Wolno tworzenia i dziaania partii nie prowadzi take sama
przez si do powstania we wszystkich pastwach demokratycznych takich samych systemw partyjnych, tzn.
ukadu stosunkw midzy legalnie dziaajcymi partiami politycznymi. Na jego ostateczny ksztat wpywa
wiele czynnikw, tj. tradycja, struktura spoeczna, stopie rozwoju ekonomicznego, dowiadczenia historyczne
itp. Naley przy tym zauway, e raz wyksztacony system partyjny ulega wzgldnej stabilizacji, a jego zmiany
maj co najwyej ewolucyjny charakter, chyba e s one nastpstwem zasadniczych zmian ustrojowych.
Brak jest jednej, powszechnie przyjtej klasyfikacji systemw partyjnych. Najczciej jednak stosuje si
kryterium realnej moliwoci zdobycia wadzy w pastwie przez parti (partie). Otrzymamy w ten sposb
podzia na:
3.1. System monopartyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
224
Istnieje w nim jedna partia, samodzielnie sprawujca wadz. Z punktu widzenia przyjtej wyej definicji
systemu partyjnego implikujcej istnienie przynajmniej dwch elementw tego systemu, jakimi s partie
polityczne, mona wtpi, czy da si w tym przypadku w ogle mwi o systemie. Na pewnym szczeblu
uoglnie mona jednak to uczyni. Gdy dziaalno innych partii jest prawnie dozwolona, ale poza jedn
istniejc nie powstay one, mona mwi o jakby potencjalnym systemie partyjnym. W przypadku za
prawnego zakazu istnienia innych poza jedn partii cech szczegln tego systemu jest stosunek tej partii
do partii zakazanych, polegajcy na wykluczeniu istnienia innych partii. Aczkolwiek system monopartyjny w
tej drugiej wersji jest charakterystyczny dla pastw totalitarnych, to nie mona generalizowa i twierdzi, e
istnienie w pastwie tylko jednej partii, bez wzgldu na jej cechy jakociowe, wyklucza demokracj.
3.2. System partii hegemonicznejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
225
3.3. System partii dominujcejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

226
Bez wzgldu na liczb legalnie dziaajcych w danym pastwie partii, tylko jedna z nich zdolna jest do
samodzielnego wygrania wyborw i utworzenia rzdu cieszcego si poparciem wikszoci parlamentarnej.
Pozostae partie posiadaj nieliczn reprezentacj w parlamencie lub jej w ogle nie maj.
3.4. System dwupartyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
227
3.5. System wielopartyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

228
Wicej ni dwie partie maj w nim szans wygrania wyborw i utworzenia rzdu popieranego przez
wikszo deputowanych. Cech tego systemu jest brak partii uzyskujcych sta przewag w wyborach.
Partia moe zwyciy w wyborach samodzielnie lub w koalicji z innymi. Utworzenie koalicji moe te
nastpi ju po wyborach jako wynik korelacji midzy liczb miejsc posiadanych przez poszczeglne partie w
parlamencie a podobiestwami programowymi. Koalicje mog mie charakter ustabilizowany przynajmniej na
czas kadencji parlamentu (np. w RFN po 1949 r., w Polsce w latach 19931997) i nietrway (np. we Woszech
po 1947 r., w Polsce w latach 19891993 i 19972001).
II. Prawna regulacja partii politycznychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
229
Konstytucja problematyce partii politycznych powica art. 11 nie tylko definiujcy ich pojcie, ale te
gwarantujcy w ust. 1 zasad wolnoci ich tworzenia i dziaania oraz wprowadzajcy w ust. 2 zasad
jawnego ich finansowania. W art. 13 ustanowione zostay ograniczenia wolnoci gwarantowanych w art. 11
ust. 1 i zakazano istnienia partii i innych organizacji odwoujcych si w swoich programach do totalitarnych
metod i praktyk dziaania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a take tych, ktrych program lub dziaalno
zakada lub dopuszcza nienawi rasow i narodowociow, stosowanie przemocy w celu zdobycia wadzy lub
wpywu na polityk pastwa, albo przewiduje utajnienie struktur czonkostwa. Niektre z przesanek
zakazujcych tworzenia partii politycznych s tu sformuowane na tyle oglnikowo, e wymaga bd
konkretyzacji w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, ktremu art. 188 4 powierzono orzekanie w
sprawach zgodnoci z Konstytucj celw lub dziaalnoci partii politycznych.
Jak stwierdzi TK, Konstytucja tworzy przesanki dla funkcjonowania spoeczestwa obywatelskiego, w
ktrym wanie obywatele, zorganizowani w rnych strukturach formalnych (partie polityczne,
stowarzyszenia, organizacje spoeczne, fundacje) realizuj swoje cele wpywajc na sprawy publiczne. System
demokratyczny tym m.in. rzni si od totalitarnego, e wyklucza monopol partii politycznych na wpywanie
na polityk pastwa. Partie polityczne maj wprawdzie szczeglny status, ze wzgldu na swe funkcje w
demokracji parlamentarnej, ale s jednym z wielu elementw ycia publicznego. Nie s ani elementem
jedynym, ani nie maj monopolu, nie mog ponadto ogranicza dziaalnoci innych struktur ycia
publicznego1.
230
Oprcz Konstytucji zagadnienia partii politycznych regulowane s nie tylko w ustawie z 27.6.1997 r. o
partiach politycznych, ale take i w ordynacjach wyborczych i w ustawach, do ktrych odsya ustawa o
partiach politycznych.
231
Ustawa o partiach politycznych rozwijajc postanowienia Konstytucji stanowi, e czonkami partii
politycznych mog by tylko obywatele polscy, ktrzy ukoczyli 18 lat. Zgosi parti do ewidencji,
prowadzonej przez Sd Okrgowy w Warszawie, moe co najmniej 1000 obywateli majcych ukoczone 18
lat i majcych pen zdolno do czynnoci prawnych. Wykaz zaoycieli zacza si, oprcz statutu partii, do
zgoszenia ewidencyjnego. Zgoszenie takie powinno zawiera nazw, skrt nazwy i siedzib partii oraz dane:
imiona, nazwiska i adresy osb wchodzcych w skad organw uprawnionych w statucie do reprezentowania
partii. Mona do niego zaczy te wzorzec symbolu graficznego partii. Nazwa, skrt i symbol partii powinny
odrnia si od nazw, symboli i skrtw innych partii.
Sd Okrgowy w Warszawie wpisuje parti do ewidencji niezwocznie po zoeniu zgoszenia, jeli
wypenia ono wymogi przewidziane prawem. Od postanowienia w przedmiocie wpisu przysuguje apelacja.
Gdy zgoszenie zawiera wady, sd wzywa do ich usunicia w okresie nie duszym ni trzy miesice. Ich
nieusunicie powoduje odmow wpisu do ewidencji. Sd zawiesza postpowanie w sprawie wpisu partii do
ewidencji w razie powstania wtpliwoci co do zgodnoci z konstytucj celw lub zasad dziaania partii
okrelonych w statucie i wystpuje do Trybunau Konstytucyjnego o zbadanie zgodnoci celw partii z

Konstytucj. Orzeczenie Trybunau o sprzecznoci tych celw z Konstytucj skutkuje odmow wpisu partii do
ewidencji. Prawomocne postanowienia o wpisaniu partii do ewidencji sd ogasza nieodpatnie w Monitorze
Sdowym i Gospodarczym oraz przekazuje Pastwowej Komisji Wyborczej.
Partia polityczna moe w przypadkach okrelonych w ustawie zosta wykrelona z ewidencji. Nastpuje
to, gdy:
1)
2)
3)
4)
Postanowienie sdu o wykreleniu z ewidencji nie podlega zaskareniu.
Wpis do ewidencji ma dla partii istotne znaczenie. Artyku 1 ust. 2 PartPU stanowi, e dopiero po jego
uzyskaniu partia moe korzysta z praw wynikajcych z tej ustawy i nabywa osobowo prawn.
Oprcz partii wpisanych do ewidencji mog istnie i dziaa partie niewpisane do ewidencji. Nie mog
wszak one korzysta z praw tych samych co partie wpisane do ewidencji, nie maj osobowoci prawnej, ale w
obrocie cywilnoprawnym s uomnymi osobami prawnymi.
232
Ustawa o partiach politycznych zarwno przed nowelizacj z 2001 r., jak i po niej szeroko reguluje finanse
i finansowanie partii politycznych.
233
Na zakoczenie tych rozwaa naley podkreli, e polski system partyjny nie jest ostatecznie
uksztatowany. Jednak pod wpywem kolejnych wyborw parlamentarnych ulega on zmianom w kierunku
zgodnym z tendencjami istniejcymi w krajach Europy Zachodniej, w ktrych mamy do czynienia z dwoma
lub kilkoma duymi partiami, stanowicymi filary politycznego ukadu si oraz wieloma mniejszymi ugrupowaniami jedynie incydentalnie i raczej tylko w lokalnej skali oddziaywujcymi realnie na ycie polityczne
(wyjtkiem s tu partie zielonych, ktre z maych ugrupowa przeksztaciy si w trwae i znaczce

elementy systemu partyjnego). Skutkiem wystpowania klauzuli zaporowej wprowadzonej Ordynacj
sejmow z 1993 r. jest porzdkowanie systemu partyjnego i jego stabilizowanie poprzez stymulowanie
czenia si ugrupowa o zblionych programach i eliminowanie partii o niejasnych celach lub budowanych
dla celw doranych. Wida to wyranie choby porwnujc nastpujce liczby z wyborw do Sejmu z 1991
r., odbywajcych si bez klauzuli zaporowej i z wyborw w latach pniejszych, w ktrych j zastosowano.
III. Grupy interesw (lobbies)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.

234
Wzrost zada wspczesnego pastwa przyczynia si do rozszerzenia zakresu kompetencji jego
organw i obejmowania nim coraz to nowych dziedzin stosunkw spoecznych. Dziaalno
prawotwrcza wkraczajca w okrelony obszar spoeczny budzi naturalne zainteresowanie
spoeczestwa, ktre w perspektywie czasu odczuje skutki okrelonej regulacji.
Szczeglne miejsce wrd takich organizacji zajmuj grupy interesw (zwizki interesw, grupy nacisku,
grupy presji). S to grupy osb poczone wsplnot interesu i wpywajce dla jego realizacji na organy
pastwowe. Chodzi tu oczywicie o grupy dziaajce przez duszy czas i bdce w stanie systematycznie
oddziaywa na organy pastwowe. Czsto przedstawiciele takich grup spotykali si z parlamentarzystami w
kuluarach parlamentu (std nazwa lobby), aby tam przekaza swoje postulaty i uzgodni korzyci dla danego
parlamentarzysty w zamian za poparcie ich interesw.
W wielu krajach instytucja lobbingu odgrywa obecnie du rol. Grupy interesw staraj si oddziaywa
nie tylko na parlamenty, ale take na organy egzekutywy, samorzdy czy te ponadnarodowe organy Unii
Europejskiej. Czyni to w tak rnorodnych formach, e nawet wymienienie ich wszystkich jest trudne. Do
najczciej wystpujcych nale: opiniowanie projektw ustaw, akcje propagujce okrelone pogldy w
rodkach masowego przekazu, subwencje finansowe w wyborach udzielane poszczeglnym partiom lub
kandydatom, strajki, demonstracje, blokady drg itd. Warto przy tym pamita, e lobbing jest dziaaniem
wielopaszczyznowym. Jedna organizacja moe korzysta z rnych form, dziaania rnych organizacji mog
si na siebie nakada i przez to wzmacnia, bd te zajdzie zjawisko odwrotne rne grupy interesw bd
ze sob rywalizowa dc do realizacji przeciwstawnych celw, co z kolei osabia znaczenie organizacji
lobbistycznych.
Powszechnie uznaje si, e znaczenie grup interesw w danym pastwie i relacje midzy nimi a organami
wadzy publicznej wyznacza kultura polityczna w danym spoeczestwie. Std w wielu pastwach lobbing,
mimo e odgrywa du rol, jest nieuregulowany prawnie. Z kolei w innych pastwach wzrost znaczenia grup
nacisku sprawi, e ich dziaalno poddano regulacji prawnej. Wyrni tu mona trzy modele prawnego
unormowania lobbingu:
1)
2)
3)
W Polsce mamy do czynienia z trzecim z wymienionych wyej modeli. Ustawa z 7.7.2005 r. o dziaalnoci
lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. Nr 169, poz. 1414) porednio nawizuje do niektrych
konstytucyjnych praw i wolnoci jednostki. Dzieje si tak wskutek szerokiej definicji dziaalnoci
lobbingowej, ktr jest kade dziaanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzajce do
wywarcia wpywu na organy wadzy publicznej w procesie stanowienia prawa (art. 2 ust. 1 ustawy).
Dziaalnoci lobbingow moe by wic legalne zgromadzenie popierajce albo dezaprobujce okrelon
regulacj prawn (zob. art. 57 Konstytucji RP), jak rwnie petycja skierowana przez obywatela do organu
wadzy publicznej (zob. art. 63 Konstytucji RP) 1. Ustawa o dziaalnoci lobbingowej wprowadza
szczeglne rygory wycznie w odniesieniu do zawodowej dziaalnoci lobbingowej, ktr jest
zarobkowa dziaalno lobbingowa prowadzona na rzecz osb trzecich w celu uwzgldnienia w procesie
stanowienia prawa interesw tych osb (art. 2 ust. 3 ustawy). Zawodowa dziaalno lobbingowa moe
by wykonywana przez przedsibiorc albo przez osob fizyczn niebdc przedsibiorc na podstawie
umowy cywilnoprawnej. Oznacza to, e ustawa o dziaalnoci lobbingowej nie ogranicza oddziaywania na
organy wadzy publicznej przez podmioty wykonujce de facto dziaalno lobbingow w rozumieniu art.
2 ust. 1 ustawy na podstawie odrbnych przepisw Konstytucji lub ustawy 2. Przykadem ustaw
gwarantujcych udzia organizacji spoecznych w procesie ustawodawczym s m.in.:
Ustawa o dziaalnoci lobbingowej wprowadza obowizek ujawnienia zawodowych lobbystw w rejestrze

prowadzonym przez ministra waciwego do spraw administracji publicznej. Jest on podawany stale do
wiadomoci w Biuletynie Informacji Publicznej. Organy wadzy publicznej s obowizane udostpnia w
Biuletynie Informacji Publicznej szczegowe informacje o dziaaniach podejmowanych wobec nich przez
podmioty wykonujce zawodow dziaalno lobbingow, a przypadku stwierdzenia wykonywania
zawodowej dziaalnoci lobbingowej bez wpisu do rejestru maj obowizek pisemnego powiadomienia
waciwego ministra (art. 1618 ustawy). Prowadzenie zawodowej dziaalnoci lobbingowej bez zgoszenia do
rejestru podlega karze pieninej w wysokoci od 3000 z do 50 000 z nakadanej w drodze decyzji
administracyjnej ministra waciwego do spraw administracji publicznej. Obowizek rejestracyjny naoono
wycznie na podmioty, ktre w sposb zarobkowy prowadz dziaalno lobbingow na rzecz osb trzecich,
w celu uwzgldnienia w procesie stanowienia prawa interesw tych osb. Z tego wzgldu lobbysta, ktry
prowadzi niezawodowe czynnoci lobbingowe nie tylko nie musi, ale nawet nie moe oficjalnie ujawni
tego rodzaju dziaalnoci w BIP, gdy nie ma ku temu prawnych podstaw. W ten sposb spod
obowizku rejestracyjnego wyczono liczne podmioty intensywnie angaujce si w proces
prawotwrczy. Aktywno stowarzysze, organizacji pracodawcw, zwizkw zawodowych, organw
samorzdw zawodowych, fundacji nie jest jednak poddana kontroli ze strony pastwa i innych
uczestnikw procesw decyzyjnych w pastwie1.
Ustawa dotyczy niemal wycznie organw administracji rzdowej i pomija kwestie lobbingu na terenie
parlamentu odsyajc w tym zakresie do postanowie regulaminu Sejmu i Senatu. Szczeglne znaczenie ma tu
wprowadzenie instytucji wysuchania publicznego w Sejmie (Rozdzia 1a Regulaminu Sejmu). Uchwaa w
sprawie przeprowadzenia wysuchania publicznego podejmowana jest na wniosek posa przez komisj, do
ktrej projekt ustawy zosta skierowany do rozpatrzenia. Uchwaa o przeprowadzeniu wysuchania
publicznego moe zosta podjta po zakoczeniu pierwszego czytania projektu, a przed rozpoczciem jego
szczegowego rozpatrywania. Na Sejmie spoczywa obowizek ogoszenia niezbdnych informacji w
Systemie Informacyjnym Sejmu, aby umoliwi zgoszenie udziau zainteresowanym spoecznym oraz
zawodowym lobbystom (art. 70b Regulaminu Sejmu). Przeprowadzenie wysuchania publicznego pozostaje
wic wycznie w sferze uznania waciwej komisji.
Wysuchanie publiczne poza parlamentem ma rwnie charakter fakultatywny, jednak posiada odmienny
zakres przedmiotowy.
Prawna regulacja lobbingu wykazuje bardzo silny zwizek z prawem do informacji o sprawach
publicznych (art. 61 Konstytucji RP)1, poniewa zobowizuje organy pastwa do udostpniania informacji o
projektowanych aktach prawnych. Jest to zrozumiae, poniewa dziaalno lobbingow mona podj jedynie
po uprzednim uzyskaniu informacji o rozpoczciu prac nad okrelonym projektem. Istotne jest naoenie na
organy administracji rzdowej (Rad Ministrw, Prezesa Rady Ministrw i ministrw) obowizku
przygotowania okresowych programw prac legislacyjnych, dotyczce projektw ustaw i rozporzdze oraz
opublikowanie ich w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 35 ustawy), co gwarantuje rwny i powszechny
dostp do ich treci2.
W programie rzd powinien uwzgldni wszystkie zamierzenia legislacyjne majce posta ustawy lub
rozporzdzenia, zatem nie tylko te, ktrych potrzeba uchwalenia zostaa publicznie zgoszona. Taki plan
prawotwrczy, dziki obowizkowej publikacji w BIP, staje si dokumentem jawnym, dostpnym dla
nieograniczonej liczby rodowisk czy obywateli. Publikacja inicjuje dziaania artykulacyjne grup interesw
ywotnie zainteresowanych planowanymi rozwizaniami prawnymi. Konsekwencj dziaa tych podmiotw
jest zapoznanie projektodawcy z preferencjami spoecznymi odnoszcymi si do projektw aktw
normatywnych ujtych w programie. Program zapewnia te moliwo kontroli dziaa legislacyjnych rzdu z
przyjtym wczeniej planem i monitorowanie dziaalnoci innych organw wadzy wykonawczej. W BIP
naley udostpnia rwnie wszelkie dokumenty dotyczce prac nad projektem (art. 6 ustawy). Program prac
legislacyjnych potraktowano jako jeden ze skadnikw zasad jawnoci dziaalnoci lobbingowej.
28. Demokracja bezporednia i jej instytucjeBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
I. Pojcia podstawoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Pojcie i geneza demokracji bezporedniejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
235
W literaturze przedmiotu, zarwno prawniczej, jak i politologicznej, mona spotka bardzo wiele okrele
terminu demokracja bezporednia. Wspln cech wikszoci z nich jest osobisty udzia czonkw
zbiorowego podmiotu suwerennoci (obywateli pastwamiasta, wolnej ludnoci mskiej, narodu, ludu, ludu
pracujcego) w wypenianiu przez nich funkcji publicznych. Zaproponowane pojcie demokracji
bezporedniej nie prowadzi do powstania dychotomicznego podziau na demokracj bezporedni i
demokracj przedstawicielsk. Istnieje wszak szeroki obszar, ktrego nie mona uzna, adn z tych form
realizacji wadzy
Demokracja bezporednia znana bya ju w staroytnoci i klasycznym jej przykadem jest zbierajce si
periodycznie w Atenach w V i VI w. p.n.e. zgromadzenie ludowe. Instytucja ta zwana eklezj
charakteryzowaa si tym, i zgromadzenia odbyway si w jednym miejscu mogcym pomieci wszystkich
uprawnionych i tam te zapaday wszystkie decyzje. Dotyczyy one spraw publicznych i prywatnych,
procedury zwoywania zgromadze ludowych, gosowania, podejmowania uchwa w sprawie wypowiadania
wojny, zawierania pokoju, nadawania i pozbawiania obywatelstwa. Ponadto, zgromadzenia decydoway o
powoaniu urzdw i dokonyway wyboru urzdnikw, a co szczeglne sprawoway wymiar
sprawiedliwoci.
Podobna forma sprawowania wadzy wyksztacia si w innych spoeczestwach np. staroytnym
Rzymie1, wrd plemion sowiaskich (wiec).
Charakterystyczne dla tych pierwszych form demokracji bezporedniej byo, i spoeczno zobowizana
do przestrzegania rozstrzygni zgromadze ludowych bya znacznie liczniejsza ni obywatele podejmujcy
owe decyzje. Drug cech charakterystyczn byo to, i odbyway si w jednym mogcym pomieci
wszystkich uprawnionych do gosowania miejscu, a ich zwoywanie uzalenione byo od potrzeby uregulowania konkretnych spraw pastwamiasta.
236
W erze nowoytnej referendum zostao zinstytucjonalizowane w XVI w. w Szwajcarii. Pocztkowo byy to

tzw. Landsgemeinde, czyli zgromadzenia mczyzn zdolnych do noszenia broni. Zgromadzenia powysze
odbyway si w kantonach Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Gersan, Zug i Appenzel. W XV i XVI w.
rzdy Bernu i Zurichu wprost zasigay zdania mieszkacw podlegych im gmin wiejskich czy cechw
rzemielnikw. Biorc pod uwag, e specyfika niektrych rozstrzygni wykraczaa poza zakres terytorium
poszczeglnych gmin, konieczne byo stworzenie zwizkw gmin. Regulacja wsplnych spraw nastpowaa
na sejmach zwoywanych przez istniejce w kantonach ligi. Gminy wysyajc na zwizkowe sejmy
mandatariuszy zaopatryway ich w instrukcje, ktre reprezentanci przekazywali ad referendum swoich
gmin, tzn. poddawali je pod gosowanie wszystkich mieszkacw gminy, posiadajcych uprawnienia
polityczne. Z biegiem czasu te gosowania w gminach nazwano gosowaniami nad referendum

(votations sur referendum) i std dzisiaj referendum oznacza po prostu tyle co gosowanie ludowe
(votation populaire)2. Szerokie, a zarazem regularne zastosowanie znalaza instytucja referendum w Szwajcarii
dopiero po 1830 r., kiedy niektre kantony podday swe Konstytucje pod rozstrzygnicia ludu, a take
przeprowadzono pierwsze referendum ustawodawcze, pod nazw referendum ludowego (St. Galen 1831).
Referendum ustawodawcze w cisym tego sowa znaczeniu przeprowadzono dopiero w 1839 r. w kantonie
Volais. W latach 18481992, nie liczc referendum gminnego, odbyo si w Szwajcarii 226 gosowa
federalnych, w ktrych wyborcy wypowiadali si w przedmiocie 386 problemw1.
Referendum znalazo zastosowanie take w Stanach Zjednoczonych. Geneza tej instytucji sigaa tam
jeszcze czasw kolonialnych. Niektre kolonie, tworzone przez purytanw, uksztatoway swoiste formy
demokracji. Wszyscy obywatele przyjci w charakterze kolonistw (freemen) korzystali z politycznego
prawa wyborczego, nie tylko obierali urzdnikw, ale bezporednio stanowili prawa na zgromadzeniu
oglnym. W chwili ogoszenia przez Stany Zjednoczone niepodlegoci w koloniach panowaa ju jednak
niepodzielnie reprezentacyjna forma rzdw. Spord 13 stanw, ktre pierwotnie stanowiy zwizek,
tylko 2 odday swe pierwsze Konstytucje pod gosowanie ludu: Massachusetts 17781780 oraz New
Hampshire 17791784.
Niewtpliwie jednak najwikszy wpyw na powstanie i uksztatowanie si instytucji referendum wywara
doktryna J. J. Rousseau, zawarta w rozprawie Umowa spoeczna (1762).
Podstaw doktryny goszonej przez Rousseau bya teza, i suweren, ktry jest bytem zbiorowym, moe
by reprezentowany tylko przez samego siebie 2. Oczywicie chodzio tu o podmiot zbiorowy caego suwerena, a nie jego reprezentantw wybieranych w wyborach. Myl ta propagujca decydowanie przez
wszystkich obywateli o wszystkich sprawach znalaza zrozumienie u progu narodzin pastwa buruazyjnego i
tym samym przyczynia si do uksztatowania si nowego rozwizania referendum.
Istot tej instytucji byo i jest do dnia dzisiejszego bezporednie decydowanie przez osoby uprawnione
(nard, lud) w drodze gosowania. O ile jednak koncepcja Rousseau zakadaa gosowanie w kadej sprawie
(wola ludu nie moe by inaczej przeniesiona), o tyle obecnie instytucja ta stosowana jest w zakresie
gosowania o szczeglnie wanych sprawach ycia pastwowego lub okrelonego terytorium, bdcych
przedmiotem gosowania.
Pomimo i koncepcja Rousseau nie do koca znalaza odzwierciedlenie w rzeczywistoci, to jednak
przyczynia si do powstania nowoytnej procedury przeprowadzania referendum. Konieczne bowiem, w
zwizku z przyrostem naturalnym, a tym samym zwikszajc si liczb uprawnionych do gosowania,
mieszkajcych czsto w znacznych odlegociach od siebie, byo stworzenie systemu pozwalajcego podda
spraw pod gosowanie bez koniecznoci odbywania zgromadzenia w jednym miejscu. Tym samym
wprowadzono zasad, na podstawie ktrej gosowanie odbywao si w tym samym czasie w rnych
miejscach i dopiero dostarczone z caego terytorium wyniki po zsumowaniu daway rozstrzygnicie. Tym
samym nie byo ju konieczne odbycie wsplnej debaty, zabieranie gosu przez uprawnionych itp. System taki
przetrwa do dnia dzisiejszego.
Pierwszymi, ktrzy zapocztkowali ten system podejmowania rozstrzygni, byli Szwajcarzy. Gosowania
odbywajce si w kantonach szwajcarskich polegay wanie na oddawaniu przez uprawnionych gosw
indywidualnie w rnych miejscach, w tym samym czasie i na to samo zagadnienie. Rozstrzygay gosy zebrane
ze wszystkich obwodw. Procedura ta przyja si nastpnie we wszystkich krajach, w ktrych przyjto t
form demokracji bezporedniej.
2. Referendum i jego rodzajeBd! Nie mona odnale rda odwoania.
237
Podmiotem uprawnionym do zainicjowania referendum moe by prawnie okrelona liczba
uprawnionych obywateli (dwch lub okrelony odsetek uprawnionych do gosowania), obywatele wystpujcy
z inicjatyw ludow, parlament, gowa pastwa, organy regionalne lub cz skadowa federacji. Z
technicznego punktu widzenia moliwo ustosunkowania si przez obywateli do przedmiotu referendum jest
ograniczona do wyboru midzy rozwizaniami alternatywnymi. Najczciej decyzja zapada dziki
odpowiedziom tak lub nie na postawione pytania (pytanie).
Przyjta w drodze referendum ustawa ma moc rwn ustawie uchwalonej przez parlament. Sporne jest
tutaj, czy parlament moe zmienia lub uchyla w drodze wasnych ustaw postanowienia podjte w drodze
referendum. Niektrzy przedstawiciele prawa konstytucyjnego stoj na stanowisku, i kompetencja zmiany
lub derogacji naley do tego podmiotu, ktry dan ustaw uchwali.
W praktyce ustrojowej wspczesnych pastw demokratycznych, poza Szwajcari, referendum nie odgrywa duej roli i
liczba przeprowadzanych referendw nie jest dua. W ostatnich latach obserwuje si jednak wyran tendencj oywienia
tej instytucji i przekazywania suwerenowi rozstrzygania najwaniejszych kwestii (wida to np. w Wielkiej Brytanii, Polsce,
Austrii). Niektrzy cz to z dostrzeganym przez siebie kryzysem demokracji przedstawicielskiej i negatywnie oceniaj
zastpowanie parlamentu przez referenda, ktre ich zdaniem s bardzo niekorzystne i stanowi koniec demokracji
przedstawicielskiej (...) hamuj zmiany, bo ludzie na og nie chc zmian 1. Spojrzenie to jest zbyt jednostronne i nie
mona mwi o zastpowaniu parlamentu przez instytucje demokracji bezporedniej. Cigle stosunkowo maa liczba
referendw zdaje si przeczy tej tezie. Trudno te jednoznacznie stwierdzi konserwatywny charakter referendw i z
atwoci mona przytoczy przykady wprowadzenia wanie dziki nim istotnych zmian ustrojowych (np. w Wielkiej
Brytanii i w Polsce). Mona co najwyej mwi o wystpujcej wspczenie tendencji do uzupeniania przez referendum
dotychczasowych przedstawicielskich form sprawowania wadzy.
Przeciwnicy referendum podnosz poza przedstawionym wyej argumentem jeszcze inne2:
1) referenda s kosztowne i czasochonne;

2) obywatele z reguy sabo lub w ogle nie orientuj si w zagadnieniach szczegowych zwizanych z
rozstrzyganiem spraw pastwowych; deputowani korzystaj w tym przypadku z pomocy ekspertw;
3) aktywno polityczna i zainteresowanie sprawami rzdzenia nie jest cech zbyt wielu obywateli i w
krajach, gdzie czsto przeprowadza si referenda, powoduj one zmczenie obywateli i ich bierno w
sprawach politycznych.
238
Istnieje wiele klasyfikacji referendum opartych na rnych kryteriach.
Wedug kryterium wymagalnoci dla ustanowienia okrelonej regulacji prawnej lub podjcia decyzji
wyrnia si:
1) referendum obligatoryjne,
2) referendum fakultatywne
Wedug kryterium zasigu terytorium, na ktrym zostao zarzdzone referendum, wyrnia si:
1) referendum oglnokrajowe w tym przypadku uprawnionymi do gosowania bdzie og obywateli
pastwa. Referendum to przeprowadzane jest na caym terytorium pastwa i dotyczy spraw szczeglnie dla
tego pastwa istotnych. Moliwe jest wprowadzanie ogranicze w postaci uprawnienia do gosowania
tylko tych obywateli pastwa, ktrzy zamieszkuj na jego terytorium;
2) referendum lokalne
Wedug kryterium materii, jakich dotyczy ma gosowanie, wyrnia si:

1) referendum konstytucyjne, gdy przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana konstytucji,
2)
3) referendum w sprawie samoopodatkowania si np. mieszkacw gminy.
Wedug kryterium czasu przeprowadzenia referendum (tzn. po uchwaleniu okrelonego aktu lub przed
jego uchwaleniem), wyrnia si:
1) referendum ratyfikacyjne wystpuje wtedy, gdy akt prawny, przyjty przez organ pastwowy, nie jest
prawomocny (mona go uzna za projekt), a staje si taki dopiero po przyjciu w referendum;
2)
Uznawanie tego ostatniego rodzaju dziaa za instytucj referendum nie jest jednak, moim zdaniem,
uprawnione. Istot referendum opiniodawczego nie jest bowiem podjcie przez og uprawnionych wicej
decyzji, lecz tylko wyraeniem opinii. Skutkiem takiego dziaania nie musi by wic wynikajcy z wynikw
gosowania obowizek wypenienia woli suwerena przez waciwe organy. Sprzeczne jest to z istot referendum. Niektre Konstytucje (np. ustawa zasadnicza RFN z 1949 r.) wyranie zreszt odrniaj
referendum od konsultacji ludowej.
3. PlebiscytBd! Nie mona odnale rda odwoania.
239
W prawie midzynarodowym termin ten oznacza owiadczenie wyraone w gosowaniu ludnoci
zwizanej z pewnym obszarem, tj. mieszkajcej na nim lub tam urodzonej, w kwestii przyczenia tego
obszaru do okrelonego pastwa lub utworzenia z tego obszaru odrbnego pastwa. W prawie
konstytucyjnym mona zaobserwowa bardzo rozbiene kwalifikacje tej instytucji, np. w Szwajcarii
referendum i plebiscyt to synonimy, we Francji referendum oznacza rozstrzyganie problemu, a plebiscyt
gosowanie na jednostk, podobnie jest te w nauce angielskiej, w niektrych za pastwach Ameryki
aciskiej przyjmuje si, i plebiscyt jest gosowaniem nad projektami aktw prawnych.
Plebiscyt jest rodzajem referendum, a jeeli ju szuka rnic, to sprowadzaj si do treci plebiscyt suy
wyraeniu woli przez obywateli w kwestii zaufania dla rzdw i w kwestii granic. Stanowisko to znajduje
potwierdzenie w pogldach wyraanych przez pozostaych przedstawicieli polskiej nauki prawa
konstytucyjnego1.
4. Weto ludoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
240
5. Inicjatywa ludowaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
241
W literaturze prawniczej pojcie inicjatywy ludowej jest w miar jednolicie rozumiane. Jest to
uprawnienie okrelonej prawnie liczby czonkw zbiorowego podmiotu suwerennoci (ludu, narodu) do
wszczcia postpowania ustawodawczego. Inicjatywa ludowa pozwala obywatelom da od swoich
przedstawicieli w parlamencie opracowania, zmiany lub uchylenia konkretnych ustaw 1. W Szwajcarii
instytucj inicjatywy ludowej nazywa si per Konstytucji2.
Ze wzgldu na przedmiot inicjatywy ludowej wyrniamy:
1) inicjatyw konstytucyjn dotyczc materii konstytucyjnej,
2) inicjatyw ustawodawcz,
1) inicjatyw sformuowan
2) inicjatyw niesformuowan
Instytucj inicjatywy ustawodawczej przewiduj Konstytucje niewielu pastw.
Przykad:
O istnieniu inicjatywy ludowej w danym pastwie musi wyranie zdecydowa ustrojodawca. Nie mona
wyprowadzi jej z postanowie Konstytucji odnoszcych si do praw jednostki, np. z prawa petycji czy z
wolnoci sowa, ani te z zasad dotyczcych ustroju pastwowego, np. z zasady demokracji.
Trzeba te podkreli zwizek inicjatywy ludowej z referendum. Te dwie instytucje ustrojowe s ze sob
cile (z reguy) sprzone. Projekt ustawy opracowany w drodze inicjatywy zazwyczaj zostaje nastpnie
przedstawiony narodowi do decyzji w formie referendum.
6. Konsultacja ludowaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
242
Przez pojcie to naley rozumie wyraenie przez zbiorowy podmiot suwerennoci w drodze gosowania
opinii w jakiej sprawie. W odrnieniu od rezultatw referendum wyniki konsultacji ludowej nie maj charakteru wicego. Maj jednak (zazwyczaj due) znaczenie polityczne.
Instytucja konsultacji ludowej moe by stosowana take w tych krajach, gdzie nie jest wyranie
przewidziana w Konstytucji. Obowizek za jej przeprowadzenia moe wynika zarwno z postanowie
przepisw konstytucyjnych (np. art. 29 i 118 ustawy zasadniczej RFN z 1949 r.), jak i przepisw ustawowych.
Moe to by i regulacja generalna, nakazujca poddawanie okrelonego rodzaju aktw prawnych pod
konsultacj, jak i regulacja szczeglna, nakazujca organowi zobowizanemu do wydania aktu wykonawczego
poddanie projektu tego aktu konsultacji. W praktyce z instytucj konsultacji w podanym znaczeniu spotykamy
si rzadko. Duo czstsze s przypadki badania opinii zbiorowisk zainteresowanych bezporednio tematyk
danego aktu prawnego. Nie bez znaczenia s take koszty organizacji konsultacji. Trzeba take wskaza, i
zainteresowanie spoeczne tak form demokracji bezporedniej ze wzgldu na charakter jej skutkw nie jest
zbyt due. W zaoeniu jest to bowiem forma odpowiadajca raczej sondaowi publicznemu, ktry oczywicie
nie majc charakteru obligujcego organ pastwowy moe (ale nie musi) wpyn na jego decyzj.
7. Zgromadzenie ludoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
243
Jest to zebranie ogu uprawnionych do podejmowania decyzji. Nawizuje ono wprost do
wzmiankowanej ju wyej instytucji Landesgemeinde. Ze wzgldu na rozmiary wspczesnych pastw
jest ono rzadkoci. Wystpuje w trzech maych kantonach szwajcarskich. Podczas zgromadze
ludowych podejmuje si w nich decyzje w najwaniejszych sprawach danego kantonu, a w szczeglnoci
w sprawie: zmiany Konstytucji, powoania organu wadzy wykonawczej, budetu. Zwykle gosowanie
jest jawne i odbywa si po dyskusji. Konstytucje kantonalne przewiduj jednak odstpstwa od tych zasad,
polegajce na przeprowadzaniu tajnego gosowania (art. 65 ust. 1 Konstytucji kantonu Unterwalden-Ob dem
Wald) lub na ograniczeniu przedmiotu zgromadzenia ludowego tylko do wyboru okrelonych organw bd
gosowania nad jak spraw bez uprzedniej debaty (art. 45 ust. 3 Konstytucji kantonu AppenzellAuerrhoden).
II. Instytucje demokracji bezporedniej w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.
1. Zasada oglnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
244
Obecna Konstytucja RP ustanawiajc zasad suwerennoci narodu przewiduje w art. 4 ust. 2, i Nard
sprawuje wadz przez swoich przedstawicieli lub bezporednio.
Przepis ten wskazuje, i obok demokracji poredniej (przedstawicielskiej) funkcjonuje druga forma
sprawowania wadzy, jak jest demokracja bezporednia. Ustawodawca nie zrnicowa znaczenia tych dwch
form. Wynika z tego, i mamy do czynienia z rwnorzdnymi w stosunku do siebie formami sprawowania
wadzy. Usytuowanie jako pierwszej formy przedstawicielskiej wskazuje jednak, i modelem jest ta forma
sprawowania wadzy.
Tre omawianego przepisu nie okrela nam te, w jaki sposb moliwe jest sprawowanie wadzy przez
nard w formie demokracji bezporedniej. Dlatego konieczne jest signicie do pozostaych przepisw Konstytucji, ktre konkretyzuj i nadaj sens zasadzie oglnej wyraonej w art. 4 ust. 2. S to:
1)
2)
3)
4) art. 235 dotyczcy oglnokrajowego referendum fakultatywnego w sprawie zmiany Konstytucji;
5)
2. Obywatelska inicjatywa ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
245
Artyku 118 ust. 2 Konstytucji reguluje ludow inicjatyw ustawodawcz. Jest to instytucja do tej pory
nieznana polskiemu ustawodawstwu konstytucyjnemu. Jej wprowadzenie naley traktowa z jednej strony jako krok ku rzeczywistemu rwnouprawnieniu form demokracji poredniej i bezporedniej, z drugiej za jako
instrument umoliwiajcy czynny udzia w procesie legislacyjnym przez zbiorowy podmiot suwerennoci.
Prawo do wystpienia z ludow inicjatyw ustawodawcz przysuguje grupie 100 tys. obywateli
majcych prawo wybierania do Sejmu. Bd to wic obywatele polscy, ktrzy ukoczyli 18 lat i nie s
pozbawieni praw publicznych, wyborczych oraz nie s ubezwasnowolnieni. Nie musz oni zamieszkiwa na
terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
Inicjatywa ta analogicznie do prawa pozostaych podmiotw wymienionych w art. 118 musi mie charakter
sformuowany, tzn. konieczne jest wystpienie z gotowym projektem regulacji ustawowej. Projekt ten nie
moe dotyczy spraw, w ktrych Konstytucja zastrzega prawo inicjatywy ustawodawczej dla okrelonych
podmiotw (np. zmiana Konstytucji, ustawa budetowa). Projekt obywatelski musi odpowiada tym samym
wymogom, co projekty wnoszone przez inne podmioty (zob. Nb. 132). Moe on mie ten sam przedmiot
regulacji, co projekty zgaszane przez inne podmioty i w ten sposb stanowi alternatywne rozwizanie danej
kwestii.
Czynnoci zwizane z przygotowaniem projektu, jego rozpowszechnianiem, kampani promocyjn i zbieraniem podpisw
popierajcych wykonuje komitet inicjatywy ustawodawczej. Ponosi on take wszelkie koszty zwizane z wykonaniem inicjatywy
obywatelskiej. Moe go utworzy grupa co najmniej 15 obywateli majcych czynne prawo wyborcze do Sejmu. Tworzc komitet,
zajmuj si oni jednym projektem i w wietle ustawy z 24.6.1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli
(Dz.U. Nr 62, poz. 688) nie jest moliwe promowanie przez nich kilku, nawet powizanych ze sob, projektw. Dla kadego z nich
naleaoby utworzy odrbny komitet (cho mgby on mie taki sam lub podobny skad personalny).
Po zebraniu 1000 podpisw obywateli popierajcych projekt penomocnik komitetu zawiadamia Marszaka
Sejmu o utworzeniu komitetu. Do zawiadomienia docza si oprcz tych podpisw take projekt ustawy. W cigu 14 dni od otrzymania zawiadomienia marszaek wydaje postanowienie o jego przyjciu. Z chwil
jego wydania komitet nabywa osobowo prawn. Umotywowane postanowienie o odmowie przyjcia
zawiadomienia moe by przez penomocnika komitetu zaskarone do SN w terminie 14 dni od daty
dorczenia. Sd Najwyszy rozpatruje spraw w skadzie 7 sdziw w postpowaniu nieprocesowym. Od
postanowienia SN nie przysuguje rodek prawny.
W cigu trzech miesicy od wydania postanowienia o przyjciu zawiadomienia (lub postanowienia SN
korzystnego dla komitetu) komitet inicjatywy ustawodawczej powinien wnie do Marszaka Sejmu projekt
ustawy wraz z co najmniej 100 tys. podpisw popierajcych.
Marszaek Sejmu odmawia przyjcia projektu, gdy stwierdzi, e tre ustawy lub uzasadnienia zostaa
zmieniona. Odmawia za nadania biegu projektowi, jeeli po sprawdzeniu podpisw przez PKW, liczba
prawidowych podpisw okae si mniejsza ni ustawowo wymagana. Brak jest wszak moliwoci
uzupeniania podpisw w czasie postpowania weryfikacyjnego. Rozwizanie takie wydaje si
dyskryminowa obywatelski wniosek w stosunku do innych procedur. Na przykad w sytuacji zaistnienia
brakw formalnych dotyczcych rejestracji listy kandydatw zgaszanej w wyborach do Sejmu (...) umoliwia
si ich uzupenienie w terminie 3 dni. (...) Uniemoliwienie uzupenienia wniosku przed upywem
ustawowego terminu naley uzna za bezpodstawne utrudnianie realizacji obywatelskiej inicjatywy 1.
1) pierwsze czytanie projektu obywatelskiego odbywa si zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu;
2) pierwsze czytanie projektu obywatelskiego przeprowadza si w terminie 3 miesicy od jego wniesienia, a
w razie gdy postpowanie ustawodawcze nie zostao zakoczone w poprzedniej kadencji, pierwsze
czytanie odbywa si nie pniej ni w terminie 6 miesicy od pierwszego posiedzenia Sejmu;
3) projektu obywatelskiego nie dotyczy zasada dyskontynuacji prac parlamentu.
W oparciu o powysze cechy mona wprawdzie mwi o pewnym uprzywilejowaniu projektu wnoszonego
w ramach inicjatywy obywatelskiej, ale stanowi to, moim zdaniem, konsekwencj szczeglnego trybu
dochodzenia do skutku tego projektu. Trudno byoby sobie przecie wyobrazi zmarnowanie zaangaowania
obywateli oraz wyoonych przez nich funduszy poprzez niepoddanie ich projektu w ogle pod obrady
parlamentu. Na dobr spraw tylko temu maj zapobiec wymienione wyej cechy specyficzne. Gdyby za
przyj, e Konstytucja nie daje (...) podstaw do uprzywilejowania projektw obywatelskich. Traktuje
wszystkie wnioski ustawodawcze jednakowo, a rwnoczenie inni projektodawcy, np. posowie (...) mog
si powoa na znaczne, cho jedynie generalne, poparcie obywateli wyraone w akcie wyborczym 1, to
wwczas konsekwentnie naleaoby dopuci np. przetrzymywanie projektu obywatelskiego z przyczyn
politycznych i w efekcie na podstawie zasady dyskontynuacji pozostawienie go bez merytorycznego
rozpoznania. Nie trzeba chyba szerzej dowodzi, jakie powodowaoby to szkody dla wiadomoci prawnej i
politycznej spoeczestwa oraz dla jego zaufania do funkcjonowania instytucji demokratycznych. Tym
bardziej e instytucji inicjatywy obywatelskiej towarzyszy od chwili uchwalenia Konstytucji due
zainteresowanie i nawet przed uchwaleniem stosownej ustawy zaczto zbiera podpisy pod projektami
Mona wic sobie wyobrazi i tak sytuacj, e projekt zostanie odoony po pierwszym czytaniu i przeley w
szufladzie przez kilka kadencji, a stanie si nieaktualny. W ten sposb marnuje si to, co osiga si na
podstawie omwionego wyej uregulowania. Trudno to zrozumie, zwaszcza w sytuacji, gdy parlament
traktuje projekt obywatelski jak kady inny, co oznacza moliwo wnoszenia do niego poprawek. Skoro tak,
to dlaczego pozostawia si organom decydujcym o przedmiocie obrad Sejmu moliwo nieskierowania
projektu obywatelskiego do rozpatrzenia w ramach dalszych ni pierwsze czytanie, stadiw postpowania
legislacyjnego?
Poniewa w Regulaminie Sejmu nie ma wyodrbnionych przepisw dotyczcych postpowania z
projektami wniesionymi w ramach inicjatywy obywatelskiej wiele innych, poza wymienionymi wyej,
specyficznych cech tego postpowania, trzeba wyprowadzi z ustawy o wykonywaniu inicjatywy
ustawodawczej przez obywateli.
Nie zawsze jednak metoda wyprowadzania odpowiednich rozwiza wprost z ustawy moe okaza si
skuteczna i zastpi nowelizacj regulaminw parlamentarnych. Artyku 14 ust. 2 ustawy przewiduje np. e
przedstawiciel komitetu inicjatywy obywatelskiej jest uprawniony do udziau w pracach Sejmu i Senatu na
zasadach okrelonych w regulaminach obu izb. Niestety, takich szczegowych uzupenie regulaminw nie
uchwalono.
Naley w zwizku z tym domniemywa, e w stosunku do tego udziau, stosuje si np. dyspozycj przepisu
art. 39 Regulaminu Sejmu, zgodnie z ktrym wnioskodawca na pierwszym posiedzeniu uzasadnia projekt
ustawy wniesiony przez grup obywateli, uczestniczy w debacie oraz udziela odpowiedzi na pytania posw.
Naley te przyj, e penomocnik komitetu inicjatywy obywatelskiej jest zapraszany na posiedzenia komisji
sejmowych powiconych takiemu projektowi. W pozostaym zakresie trudno jednoznacznie wskaza na
zasady konkretyzujce jego udzia w kolejnych stadiach procesu ustawodawczego.
Kolejnym przykadem moe by kwestia moliwoci wycofania projektu zgoszonego w ramach
obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z regulaminem Sejmu (art. 36 ust. 2), wnioskodawca moe
wycofa projekt (Nb. 141).
W praktyce instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej sprawdza si do dobrze. W Sejmie IV kadencji

zgoszonych zostao 13 projektw obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Ostatecznie doszo do uchwalenia trzech
ustaw. W Sejmie V kadencji do poowy 2007 r. nie zgoszono adnego obywatelskiego projektu ustawy.
3. Referendum oglnokrajoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

246
Normatywne podstawy referendum okrelone zostay w Konstytucji oraz w ustawie z 14.3.2003 r. o
referendum (Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm.). W ustawie okrelono zasady oglne (art. 159, 8092) i szczegowe, organizacji trzech referendw oglnokrajowych1:
1) w sprawach o szczeglnym znaczeniu dla pastwa (art. 6067),
2) w sprawie wyraenia zgody na ratyfikacj umowy midzynarodowej (art. 6875),
3) w sprawie zatwierdzenia ustawy o zmianie Konstytucji RP (art. 7679).
Wszystkie te referenda maj charakter fakultatywny.
Zasady oglne odnosz si do kadego z tych referendw i w pewnym sensie definiuj rwnie ich pojcia
oraz pojcie samego referendum. Z ustawowego punktu widzenia referendum to procedura gosowania
powszechnego, w ramach ktrej obywatele polscy wyraaj swoj wol co do sposobu rozstrzygnicia
konkretnej sprawy. Z formalnego punktu widzenia, wyraenie tej woli polega na udzieleniu, na urzdowej
karcie do gosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania albo na
dokonaniu wyboru midzy zaproponowanymi wariantami rozwiza (art. 2 RefU).
247
Ustawodawca zdecydowa si na dopuszczenie moliwoci przeprowadzenia gosowania w cigu dwch
dni w dzie ustawowo wolny od pracy i dzie go poprzedzajcy. Jeeli gosowanie odbywa si w cigu
jednego dnia, to czas gosowania trwa od godz. 6.00 do 22.00, natomiast jeeli odbywa si w cigu dwch dni,
to przeprowadza si je w godz. 6.0020.00 w kadym z tych dni (art. 4 i 5 RefU). Regulacja ta zostaa
wprowadzona w celu zwikszenia frekwencji wyborczej, co uprawdopodobni ma spenienie wymogw
koniecznych dla wicego wyniku gosowania.
Bardzo istotnym novum jest rwnie zasada wprowadzajca mechanizm ogoszenia po pierwszym dniu
gosowania wynikw gosowania, obejmujcych liczb niewykorzystanych kart do gosowania, osb
uprawnionych do gosowania oraz liczb kart wydanych na podstawie podpisw osb w spisie osb
uprawnionych do udziau w referendum. Dane takie komisja obwodowa podaje niezwocznie do wiadomoci
publicznej, przez wywieszenie protokou, w miejscu atwo dostpnym dla zainteresowanych, w budynku, w
ktrym mieci si siedziba komisji (art. 32 ust. 4a RefU). Instytucja ta stanowi szczeglnego rodzaju
odstpstwo wyczone spod dziaania oglnego zakazu podawania do wiadomoci publicznej wynikw bada
(sonday) opinii publicznej dotyczcych przewidywanych zachowa gosujcych w referendum i wynikw
referendum oraz sonday przeprowadzonych w dniu gosowania, ktry trwa od zakoczenia kampanii
referendalnej a do zakoczenia gosowania (art. 41 ust. 1 RefU). Jednak wymaga podkrelenia fakt, e w
pierwotnie uchwalonym tekcie ustawy brak byo tego przepisu. Zosta on dodany w drodze bardzo szybkiej
nowelizacji ustawy o referendum1. Rwnie i to rozwizanie miao na celu zwikszenie prawdopodobiestwa
spenienia konstytucyjnego kryterium wicego wyniku referendum. Pozwala bowiem na uzyskanie bardzo
istotnych informacji o udziale w gosowaniu uprawnionych, w pierwszym dniu referendum, co spowodowa
moe okrelonego rodzaju nastpcze dziaania informacyjne (np. apele itp.).
Zrezygnowano te z istniejcego wczeniej czasowego ograniczenia moliwoci odwoywania si do
referendum ze wzgldu na tosamo sprawy bdcej jego przedmiotem. W chwili obecnej nie ma wic
formalnych przeszkd do powtarzania gosowania referendalnego, nawet nastpne o tak samo okrelonym
przedmiocie odbywa si moe w niedugim przedziale czasowym. Obowizujcy pod rzdami poprzedniej
ustawy referendalnej zakaz powtrnego odwoania si do referendum przed upywem 4 lat, od dnia jego
przeprowadzenia w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest ta sama sprawa, TK uzna za sprzeczny z Konstytucj
powoujc pogld wyraony przez M. Jaboskiego, e zakaz ten stanowi niewtpliwie ograniczenie
moliwoci wykonywania przez suwerena swoich uprawnie wynikajcych z art. 4 ust. 2 Konstytucji RP.
Dyskryminuje te bezporednie sprawowanie wadzy w drodze referendum w stosunku do przedstawicielskiej,
ktra nie zostaje dotknita takimi ograniczeniami1.
Brak jest te w RefU przepisu o tym, e gosowanie przeprowadzane jest tylko na terytorium Polski. Nie
wprowadzono jednak gosowania korespondencyjnego.
3.1. Referendum w sprawach o szczeglnym znaczeniu dla pastwa Bd! Nie mona odnale rda
odwoania.
248
Podstawowa regulacja powicona instytucji referendum fakultatywnego okrelona zostaa w art. 125
Konstytucji RP. Ma ona istotne znaczenie dla wskazania zakresu przedmiotowego referendum, podmiotw
uprawnionych do jego zarzdzania oraz zasad jego przeprowadzenia. Stanowi on w ust. 1: W sprawach o
szczeglnym znaczeniu dla Pastwa moe by przeprowadzone referendum oglnokrajowe. Sowo moe
wskazuje bezporednio na fakultatywny charakter gosowania. Natomiast jego uzupenienie w sprawach o
szczeglnym znaczeniu dla Pastwa konstruujcy zasad abstrakcyjnego okrelania przedmiotu referendum,
nastrcza trudnoci w precyzyjnym jego dookreleniu. Z tak sformuowanego pojcia wynika jedynie, i
referendum to nie moe by przeprowadzone w kadej sprawie wymagajcej rozstrzygnicia, ale tylko w tych,
ktre maj szczeglne znaczenie i to nie dla obywateli, a dla pastwa.
Powszechnie jednak przyjmuje si, e wobec braku wyranego umocowania i majc na wzgldzie
kierunkowy charakter spraw, o ktrych mowa wyej, przedmiotem tego referendum nie moe by gotowa
ustawa, tylko wycznie propozycje lub warianty bdce podstaw stworzenia takiego aktu 1.
Teoretycznie mog by to wszystkie sprawy, jednake w lad za E. Zieliskim2 mona pokusi si o
wskazanie nastpujcych moliwoci:
1) regulacje konstytucyjne w przypadku Polski samoistne referendum konstytucyjne, nie wykluczajc
jednak moliwoci przeprowadzenia referendum fakultatywnego w zakresie czci regulacji;
2)
3) przyzwolenie na stosowanie nowoczesnej techniki kwestia produkcji energii atomowej;

4)
5) rozstrzyganie o konkretnych sprawach publicznych.
249
Biorc pod uwag wielo spraw, ktre mog by poddane pod referendum, naley stwierdzi, i
enumeratywne wymienienie ich przez ustawodawc waciwie nie jest moliwe. O tym, jaka sprawa bdzie
przedmiotem referendum, decydowa bd zawsze podmioty posiadajce prawo jego zarzdzania. Prawo to w
zakresie zarzdzania referendum fakultatywnego (art. 125 Konstytucji) posiada Sejm i Prezydent RP. Sejm
moe zarzdzi referendum, jeeli podejmie uchwa wikszoci bezwzgldn w obecnoci co najmniej
poowy uprawnionych do gosowania. Uchwaa taka publikowana jest w Dzienniku Ustaw i stanowi podstaw
prawn rozpoczcia procedury referendalnej. Natomiast prezydent nie jest umocowany do samodzielnego
podejmowania wicej decyzji w sprawie przeprowadzenia referendum.
250
Na wyrane podkrelenie zasuguje jednak fakt, i przepisy ustawy o referendum oglnokrajowym
wskazuj podmioty, ktre mog wystpi z wnioskiem w sprawie zarzdzenia referendum w sprawach o
szczeglnym znaczeniu dla pastwa.
Do nich zalicza si Sejm dziaajcy z wasnej inicjatywy, tzn. na wniosek Prezydium Sejmu, komisji
sejmowej lub grupy co najmniej 69 posw (art. 65 ust. 3 Regulaminu Sejmu); Senatu po podjciu stosownej
uchway, Rady Ministrw i grupy co najmniej 500 tys. obywateli polskich, majcych prawo do udziau w
referendum (art. 63 ust. 1 RefU). Wniosek taki nie ma jednak charakteru bezwzgldnie wicego,
rwnoznacznego z koniecznoci podjcia uchway o zarzdzeniu referendum. Wie on jednak Sejm w ten
sposb, i ma on obowizek jego rozpatrzenia. W tym te zakresie, regulowanym przez przepisy Regulaminu
Sejmu (art. 6568), musi podj uchwa w sprawie jego przyjcia. Jeeli uchwaa taka nie uzyska poparcia
bezwzgldnej wikszoci gosw, uznaje si, e nie doszo do uwzgldnienia wniosku.
Istotna gwarancja pozwalajca na zachowanie tosamoci treci wniosku okrelona jest w art. 67
Regulaminu Sejmu. Zgodnie z jego postanowieniami, projekt uchway opracowany przez komisj na
podstawie wniosku zgoszonego przez uprawniony podmiot w czci dotyczcej treci karty do gosowania nie
moe zmienia zakresu przedmiotowego wniosku rozpatrzonego przez Sejm ani merytorycznej treci pyta
lub wariantw rozwiza. Marszaek Sejmu nie poddaje pod gosowanie poprawek, w tym rwnie
pochodzcych od wnioskodawcy, albo wnioskw mniejszoci, zmieniajcych zakres przedmiotowy wniosku
lub merytoryczn tre pyta lub wariantw rozwiza.
W przypadku wniosku zoonego przez grup 500 tys. obywateli Prezydium Sejmu ma prawo do wszczcia
postpowania wstpnego, w ktrym bada si spenienie przez wnioskodawc wymogw formalnych, tj.
spenienia kryterium liczby podpisw, oraz prawidowoci ich zoenia (art. 63 ust. 5 RefU). Procedura taka
ma miejsce w przypadku, gdy zaistniej wtpliwoci co do prawidowoci zoenia wymaganej liczby

podpisw, jak rwnie samego przedmiotu. Trzeba podkreli bowiem, e obywatelski wniosek nie moe
dotyczy: wydatkw i dochodw, w szczeglnoci podatkw oraz innych danin publicznych, obronnoci
pastwa oraz amnestii (art. 63 ust. 2 RefU).
Postanowienie takie wnioskodawca moe zaskary do Sdu Najwyszego w terminie 14 dni od daty
dorczenia. Postanowienie SN wydawane jest w trybie nieprocesowym, w terminie 14 dni od daty wpynicia
skargi i nie moe by przedmiotem dalszego postpowania odwoawczego.
Ostateczne rozpatrzenie wnioskw kadego z uprawnionych podmiotw sprowadza si do podjcia (lub
braku) uchway przez Sejm bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowej
liczby posw.
Naley w tym miejscu podkreli, e jak zauway TK W polskim systemie prawnym nie mona mwi o
obywatelskim prawie do referendum, bowiem obywatel (grupa obywateli) nie ma skutecznie prawnej
moliwoci zainicjowania dziaa, ktrych bezporednim skutkiem jest zarzdzenie referendum. (...) W Polsce
kompetencja do podjcia dziaa, ktrych bezporednim skutkiem jest zarzdzenie referendum
oglnokrajowego naley do Sejmu lub do Prezydenta za zgod Senatu. Zatem: obywatele polscy, podobnie jak
obywatele wikszoci wspczesnych pastw, maj prawo do udziau w referendum. Ale nie prawo do
referendum1.
Uchwaa Sejmu lub postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej o zarzdzeniu referendum publikowana
jest w Dzienniku Ustaw. Ustawa wyranie precyzuje zakres regulacji zawartych w tych aktach. Musz
konkretnie wskaza podstaw prawn zarzdzenia referendum, tre pyta lub wariantw rozwizania w
sprawie poddanej pod gosowanie, jego termin oraz kalendarz czynnoci. Ponadto, jeeli gosowanie w
referendum przeprowadza si w cigu dwch dni, konieczne staje si rwnie okrelenie terminw
przeprowadzenia gosowania (art. 65 RefU). Referendum przeprowadza si najpniej w 90 dniu od dnia
ogoszenia uchway lub postanowienia.
Istotne dla charakteru instytucji referendum jest wskazanie, kiedy przeprowadzone gosowanie ma
charakter wicy. Na tle rozwizania przyjtego w Konstytucji referendum bdzie wice, jeeli wzia w
nim udzia wicej ni poowa uprawnionych do gosowania.
Wyniki referendum maj wicy charakter zarwno w sytuacji, w ktrej zbiorowy podmiot suwerennoci
opowiada si za przyjciem przedstawionych rozwiza, jak i wtedy, gdy wikszo gosujcych jest
przeciwna przyjciu przedstawionych rozwiza. W pierwszym przypadku wynik referendum stanowi
bdzie, z jednej strony, podstaw wydania odpowiednich aktw prawnych normujcych materi bdc
przedmiotem referendum, z drugiej strony, nakada na organy pastwa obowizek podjcia stosownych
dziaa.
Powysza sytuacja nie zachodzi w przypadku, gdy referendum nie ma charakteru wicego. Ma to
miejsce, gdy wemie w nim udzia mniej ni poowa uprawnionych do gosowania. Uwaa si wtedy, i mamy
do czynienia z referendum opiniodawczym (konsultacyjnym). Moim zdaniem, nie mona przypisa takiemu
gosowaniu charakteru referendum. Przybiera ono raczej charakter konsultacji ludowej. Takie referendum
naley traktowa jako brak akceptacji suwerena co do samej propozycji jego przeprowadzenia. Jest to
referendum nieudane. Mowa o automatycznym przeradzaniu si referendum obligatoryjnego bd
fakultatywnego w referendum konsultacyjne nie ma uzasadnienia. Inny jest cel, znaczenie, jak i podstawa
prawna, przeprowadzenia kadego z tych referendw.
251
W przypadku gdy wyniki referendum maj charakter wicy i rozstrzygajcy, odpowiednie organy musz
podj stosowne dziaania w celu stworzenia takiego aktu. Ustawa jednake nie odpowiada konkretnie, o jakie
organy chodzi. Posuguje si bowiem zwrotem waciwe organy pastwowe. Naley sdzi, i chodzi tu o
organy inicjujce procedur referendum z wyczeniem grupy 500 tys. obywateli. Nie jest to bowiem organ i
dlatego naley przyj, i obowizek podjcia stosownych dziaa ciy na Sejmie, a wczeniej na Radzie
Ministrw. Organy te musz podj niezwoczne czynnoci dla realizacji wyniku referendum poprzez wydanie
aktw prawnych bd podjcie innych decyzji, nie pniej ni w terminie 60 dni od dnia ogoszenia uchway
Sdu Najwyszego, ktry jest organem stwierdzajcym wano przeprowadzonego referendum. Uchwaa
Sdu Najwyszego publikowana jest w Dzienniku Ustaw. Jeeli chodzi o pojcie akty prawne, ktrymi
posuguje si ustawodawca, nie budzi wtpliwoci, i chodzi tu o ustawy wydane przez Sejm. Natomiast w
przypadku innych decyzji trudno odpowiedzie, o jakie waciwie chodzi i czy rzeczywicie mog one by
podstaw prawn realizacji wynikw referendw. Rozwizanie to nie ulego zmianie, cho wczeniej byo ju
poddane krytyce1.
3.2. Referendum w sprawie wyraenia zgody na ratyfikacj umowy midzynarodowejBd! Nie mona

252
Artyku 90 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje moliwo wyboru przez Sejm referendum jako procedury
wyraania zgody na ratyfikacj umowy midzynarodowej, przekazujcej organizacji midzynarodowej lub
organowi midzynarodowemu kompetencje organw wadzy pastwowej w niektrych sprawach (referendum
akcesyjne). Zagadnienia ustrojowe z nim zwizane omwiem w tym rozdziale, w punkcie powiconym
konstytucyjnej zasadzie suwerennoci (Nb. 206). Dlatego te w tym miejscu skupi si wycznie na
elementach proceduralnych zwizanych z jego przeprowadzeniem. Sejm podejmuje uchwa o wyborze
referendum jako procedury wyraania zgody bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej
poowy ustawowej liczby posw (art. 90 ust. 4)2. Po podjciu takiej uchway Marszaek Sejmu zawiadamia
Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszaka Senatu i Prezesa Rady Ministrw.
Powstaje tu oczywicie pytanie, co byo podstaw uprzywilejowania Sejmu, ktry na zasadzie wycznoci
uprawniony zostaje do wyboru trybu wyraania zgody.
253
Naley jednak zauway, e uchway w sprawie wyboru trybu wyraania zgody nie mona identyfikowa z
zarzdzeniem referendum. S to dwie cakiem rne i oddzielne czynnoci. Samo zarzdzenie referendum
moe nastpi dopiero po wczeniejszym podjciu uchway Sejmu, o ktrej mowa w art. 90 ust. 3 Konstytucji
RP. Podmiotami uprawnionymi, zgodnie z treci art. 125 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 71 RefU jest Sejm
lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgod Senatu. Caa pozostaa procedura organizacji i przeprowadzania
referendum w tej sprawie jest oparta na zasadach oglnych.
W uchwale tej okrelono rwnie kalendarz czynnoci zwizanych z przeprowadzeniem referendum

oglnokrajowego3.
Wynik referendum w sprawie wyraenia zgody na ratyfikacj umowy jest oczywicie wicy wtedy, gdy
wemie w nim udzia wicej ni poowa uprawnionych do gosowania. Rozstrzygnicie gosowania ma
natomiast miejsce w sytuacji, w ktrej za jednym z alternatywnych rozwiza (zgoda lub jej brak) oddanych
zostanie wikszo gosw. Jeeli wikszo gosw wanych oddano za odpowiedzi pozytywn, Prezydent
RP uzyskuj zgod na ratyfikacj umowy, w odwrotnej sytuacji nie moe tego uczyni.
Moliwa jest jednak jeszcze jedna sytuacja, do ktrej moe doj w nastpstwie wzicia w gosowaniu
mniejszej anieli wymagana dla wicego jego charakteru liczby uprawnionych. Sytuacja taka jest
rwnoznaczna z niespenieniem konstytucyjnie okrelonego wymogu (art. 125 ust. 3). Skutkiem takiego stanu
faktycznego jest przyznanie wynikom gosowania referendalnego wycznie konsultacyjnego charakteru, a
wic de facto braku formalnej decyzji w sprawie wyraenia zgody. W przypadku tak wanej kwestii jak jest
ratyfikacja umowy w trybie art. 90, ewentualno taka rodziaby wiele trudnoci ustrojowych. Dlatego te
ustawodawca zdecydowa si na przyjcie rozwizania, zgodnie z ktrym w razie gdy wynik gosowania nie
ma wicego charakteru, Sejm moe ponownie podj uchwa w sprawie wyboru trybu wyraenia zgody na
ratyfikacj tej umowy. Tak wic nastpuje powrt do punktu wyjcia, co oznacza, e Sejm moe podj
ponownie uchwa o wyborze referendum jako formy wyraania zgody i caa procedura referendalna zostanie
powtrzona.
Referendum w sprawie wyraenia zgody w trybie art. 90 Konstytucji RP zostao przeprowadzone w Polsce 78.6.2003
r. W gosowaniu wzio udzia 58,85% uprawnionych obywateli polskich2. Nie byo wic potrzeby powtarzania procedury
wyraania zgody.
3.3. Referendum konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

254
Obok referendum fakultatywnego w nowej Konstytucji znalaz si przepis normujcy instytucj referendum
konstytucyjnego. W art. 235 ust. 6 okrelono, i w przypadku gdy zmiana Konstytucji dotyczy bdzie zasad
naczelnych Konstytucji ujtych w Rozdziale I lub wolnoci, praw i obowizkw czowieka i obywatela
okrelonych w Rozdziale II, a take przepisw dotyczcych zmiany Konstytucji okrelonych w Rozdziale XII,
92 posw, Senat lub Prezydent Rzeczpospolitej mog da w terminie 45 dni od uchwalenia ustawy przez
Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzajcego.
Jak wida nie posuono si tu pojciem referendum konstytucyjnego, tylko referendum zatwierdzajcego.
Wyranie te ograniczono przedmiotowy zakres referendum, ktre moe by zarzdzone w przypadku
wymienionych enumeratywnie (zamknity katalog) sprawach. Musimy te pamita, i jest to referendum
fakultatywne. Przepis wyranie wskazuje podmioty (...) mog zada. Oznacza to, i wymienione organy
nie maj obowizku zarzdzenia tego referendum.
Obok postanowie dotyczcych zakresu przedmiotowego i podmiotowego, wymieniony przepis zawiera
okrelenie procedury postpowania z wnioskiem w sprawie przeprowadzenia referendum zatwierdzajcego.
Wniosek taki kieruje si do Marszaka Sejmu, ktry ma obowizek zarzdzenia (niezwocznie)
przeprowadzenia referendum w cigu 60 dni od dnia zoenia wniosku.
Postanowienie takie publikuje si w Dzienniku Ustaw RP.
Jak wida mamy tu do czynienia z sytuacj, w ktrej Marszaek Sejmu nie ma moliwoci odrzucenia
takiego wniosku, podobnie jak inne organy pastwowe. Niezalenie od ktrego z organw wniosek ten
pochodzi, nakada to na niego obowizek niezwocznego dziaania 1.
W ustawie o referendum przyjto rozwizanie, zgodnie z ktrym okrelono tre pytania kierowanego do
uprawnionych do wzicia udziau w gosowaniu referendalnym. Brzmi ono nastpujco: Czy jeste za
przyjciem zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. dokonanej ustaw z dnia ...
(tytu ustawy)? (art. 78 ust. 1 RefU).
Odmiennie ni ma to miejsce w przypadku innych oglnokrajowych referendw fakultatywnych okrelono
wicy charakter referendum konstytucyjnego. W jego przypadku zmiana Konstytucji zostaje przyjta, jeeli
za t zmian opowiedziaa si wikszo gosujcych. W przypadku gdy wikszo gosujcych w
referendum opowie si przeciwko zmianom w Konstytucji, nie jest moliwe ich przyjcie. Brak jest jednak
gwarancji, i po dokonaniu kosmetycznych zmian przez Sejm i Senat, ju bez odwoywania si do instytucji
referendum, poprzednia wersja i tak zostanie przyjta.
Po ogoszeniu w Dzienniku Ustaw uchway Sdu Najwyszego o wanoci referendum jeeli wikszo
opowie si za jej przyjciem Marszaek Sejmu przedstawia Prezydentowi RP do podpisu ustaw o zmianie
Konstytucji. Prezydent ma obowizek podpisania jej w terminie 21 dni, a nastpnie zarzdza jej niezwoczne
ogoszenie w Dzienniku Ustaw.
Mona jednak zauway, e termin ten mgby ulec zmianie w sytuacji wystpienia przez prezydenta z
wnioskiem do Trybunau Konstytucyjnego w sprawie zbadania zachowania wymogw formalnych procedury

zmiany Konstytucji. Uwaam, e takie zachowanie prezydenta jest dopuszczalne, a Trybuna Konstytucyjny
waciwy dla badania konstytucyjnoci zastosowanej procedury.
255
Natomiast konstytucyjne referendum zatwierdzajce dotyczy sytuacji, w ktrej mamy ju do czynienia z

przyjtym przez Sejm i Senat w odpowiednim postpowaniu ustawodawczym gotowym rozwizaniem. Tym
samym rozwizanie to przypomina w pewnym zakresie konstrukcj przyjt w ustawodawstwach niektrych
pastw, tj. ustawy referendalnej. Zbiorowy podmiot suwerennoci otrzymuje bowiem gotowy akt prawny do
gosowania i dopiero wyraenie woli przez suwerena stanowi bezporedni podstaw obowizywania takiego
aktu prawnego.
4. Referendum lokalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

256
Ostatnim rodzajem referendum uregulowanym w Konstytucji RP jest okrelone w art. 170 referendum
lokalne. Przepis ten oglnie mwi, i czonkowie wsplnoty samorzdowej mog decydowa, w drodze referendum, o sprawach dotyczcych tej wsplnoty, w tym o odwoaniu pochodzcego z wyborw bezporednich
organu samorzdu terytorialnego. Co do dalszych ustale Konstytucja odsya do regulacji ustawowej.
Podstaw rozwaa nad instytucj referendum lokalnego s przepisy ustawy z 15.9.2000 r. o referendum
lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) oraz ordynacji samorzdowej. Zasadniczy dla okrelenia istoty referendum lokalnego jest art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowicy, e mieszkacy jednostki samorzdu terytorialnego
jako czonkowie wsplnoty samorzdowej wyraaj w nim w drodze gosowania swoj wol co do sposobu
rozstrzygania sprawy dotyczcej tej wsplnoty, mieszczcej si w zakresie zada i kompetencji organw danej
jednostki lub w sprawie odwoania organu stanowicego tej jednostki, a w przypadku gminy take wjta
(burmistrza, prezydenta miasta).
257
Prawo udziau w referendum lokalnym maj zagwarantowane nie tylko obywatele polscy posiadajcy
zgodnie z obowizujcymi przepisami czynne prawo wyborcze, ale rwnie obywatele Unii Europejskiej, ktrzy najpniej w dniu gosowania ukoczyli 18 lat, stale zamieszkuj na obszarze dziaania gminy oraz ktrzy
zostali wpisany do prowadzonego w tej gminie staego rejestru wyborcw najpniej na 12 miesicy przed
dniem wyborw. Obywatele tacy maj rwnie zagwarantowane bierne prawo wyborcze, jeli zostan wpisani
do staego rejestru wyborcw w okresie 12 miesicy poprzedzajcych dzie gosowania i jeeli ukoczyli 18
lat w okresie 12 miesicy poprzedzajcych dzie wyborw lub w dniu gosowania.
wykonane orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego (wyrok z 20.2.2006 r. 1), w myl ktrego s niezgodne z
Konstytucj RP przepisy ordynacji samorzdowej pozbawiajce czynnego prawa wyborczego oraz biernego
prawa wyborczego do rady gminy i na stanowisko wjta (burmistrza, prezydenta miasta) obywateli polskich,
wpisanych do prowadzonego w gminie staego rejestru wyborcw w okresie krtszym ni 12 miesicy przed
dniem wyborw. To samo dotyczy przepisw pozbawiajcych czynnego prawa wyborczego do rady gminy
obywateli UE niebdcych obywatelami polskimi, wpisanych do prowadzonego w gminie staego rejestru
wyborcw w okresie krtszym ni 12 miesicy przed dniem wyborw.
258
W praktyce okrelenie materii, ktrej dotyczy moe referendum lokalne, nastrcza do due trudnoci.
Przykadem jest likwidacja tzw. gmin warszawskich w 2002 r. Reformujc ustrj stolicy, nie skorzystano z
moliwej prawnie i wskazanej przez art. 170 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorzdu
Terytorialnego instytucji referendum lokalnego. TK uzna, e nie mogo by ono przeprowadzone, poniewa
sprawa ta przekracza kompetencje organw stanowicych gmin 2. Pogld ten uwaam za dyskusyjny. Materia
ustawy warszawskiej jak najbardziej za nadaje si na podjcie dziaa przez og mieszkacw wsplnoty
samorzdowej w tej wanie formie, gdy dotyczy spraw o najbardziej ywotnym znaczeniu, decydujcym dla
bytu wsplnoty lokalnej. Oznacza to, e stosujc Konstytucj bezporednio Sejm jako podmiot likwidujcy
tzw. gminy warszawskie powinien zarzdzi na ich obszarze referendum. Wykonaby w ten sposb take art. 5
EKST stanowicy, e kada zmiana granic spoecznoci lokalnej wymaga przeprowadzenia konsultacji z
zainteresowan spoecznoci, moliwie w drodze referendum, o ile zezwala na to ustawa.
259
Referendum lokalne
Referendum obligatoryjne
. Natomiast referendum fakultatywne
260
Prawo inicjatywy w zakresie przeprowadzania referendum lokalnego ma organ stanowicy danej jednostki
samorzdowej lub co najmniej 10% uprawnionych do gosowania mieszkacw gminy albo powiatu oraz co
najmniej 5% uprawnionych do gosowania mieszkacw wojewdztwa. Gdy z inicjatyw wystpuje organ
stanowicy jednostki samorzdowej, to czyni to na podstawie uchway podjtej bezwzgldn wikszoci
swojego ustawowego skadu. Uchwaa zawiera m.in. pytania lub warianty zaproponowane mieszkacom,
termin przeprowadzenia referendum, a w razie referendum na temat samoopodatkowania si naley wskaza
cel oraz zasady samoopodatkowania si. Inicjatorem przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkacw
(art. 11 ust. 1 RefLokU mwi o referendum na wniosek mieszkacw) moe by:
1)
2)
3)
Inicjator powiadamia na pimie przewodniczcego zarzdu danej jednostki samorzdowej, a w gminie
wjta (burmistrza lub prezydenta), o zamiarze wystpienia z inicjatyw przeprowadzenia referendum, a gdy
ma ono dotyczy odwoania organu stanowicego tej jednostki lub wjta (burmistrza lub prezydenta),
powiadamia te komisarza wyborczego (wymogi, jakim powinno odpowiada powiadomienie okrela art. 12
ust. 2 RefLokU). Nastpnie inicjator podaje, na swj koszt, do wiadomoci mieszkacw przedmiot
zamierzonego referendum (w tym pytania lub warianty zaproponowane mieszkacom, a w razie referendum
na temat samoopodatkowania si naley wskaza cel oraz zasady samoopodatkowania si). W cigu 60 dni od
dnia powiadomienia powinien on zebra wymagan liczb podpisw popierajcych inicjatyw. Zbiera je jak
stanowi art. 14 ust. 3 RefLokU w miejscu, czasie i w sposb wykluczajcy stosowanie jakichkolwiek
naciskw zmierzajcych do wymuszenia podpisw. Gdy mu si to uda, przekazuje pisemny wniosek o
przeprowadzenie referendum przewodniczcemu zarzdu jednostki samorzdowej, a w gminie wjtowi
(burmistrzowi, prezydentowi miasta), ktrzy z kolei przekazuj go przewodniczcemu organu stanowicego.
Organ stanowicy powouje ze swojego grona komisj do sprawdzenia, czy wniosek mieszkacw o
przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Jeeli nie komisja wyznacza inicjatorowi
czternastodniowy termin do usunicia uchybie. Organ stanowicy jednostki samorzdowej podejmuje
uchwa w sprawie przeprowadzenia referendum, jeeli wniosek spenia wymogi RefLokU i nie prowadzi do
rozstrzygni sprzecznych z prawem. Jest on zwizany treci wniosku i nie moe dokonywa adnych zmian
pyta, wariantw poddanych pod gosowanie itp. Na podjcie uchway ma 30 dni od dnia przekazania
wniosku przewodniczcemu zarzdu jednostki samorzdowej.
Gdy referendum ma dotyczy odwoania organu jednostki samorzdu terytorialnego, wwczas wniosek i
karty z podpisami skada si komisarzowi wyborczemu i on dokonuje ich weryfikacji w trybie podobnym do
opisanego wyej.
Finansowanie referendum
Referendum jest wane, jeeli wzio w nim udzia co najmniej 30% uprawnionych do gosowania, z tym
e jeeli jego przedmiotem jest sprawa odwoania organu jednostki samorzdu terytorialnego pochodzcego z
wyborw bezporednich wane bdzie tylko wtedy, gdy udzia w nim wzio nie mniej ni 3/5 liczby
biorcych udzia w wyborze odwoywanego organu. Wynik referendum jest rozstrzygajcy, gdy za jednym z
rozwiza w sprawie poddanej pod referendum oddano wicej ni poow wanych gosw. W przypadku
referendum gminnego w sprawie samoopodatkowania si mieszkacw rozstrzygnicie zapada wikszoci
2/3 wanych gosw.
Referendum lokalne stanowi wany instrument uwiadamiajcy, na czym polega bezporednia forma
sprawowania wadzy. Dotychczasowe dowiadczenia, ograniczone do referendum gminnego, pokazuj, e
mieszkacy stosunkowo czsto korzystaj z moliwoci bezporedniego wpywu nie tylko na zakres
podejmowanych w gminie rozstrzygni, ale czsto staraj si zmieni organy gminy, w ich mniemaniu le
wykonujce swoje funkcje. Trzeba jednak pamita, e zbyt czste korzystanie z tej formy rozstrzygania
spraw dotyczcych wsplnoty samorzdowej nie jest moliwe, bo mogoby doprowadzi do bankructwa
wsplnot samorzdowych, gdy to one same musz finansowa referenda.
29. Demokracja przedstawicielskaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcie reprezentacjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
261
Z teoretycznego punktu widzenia najlepiej jest, gdy sam suweren sprawuje wadz. Problem jednak w tym,
e nie jest to wykonalne w przypadku zbiorowego podmiotu suwerennoci narodu, ludu liczcego kilka,
kilkadziesit bd nawet kilkaset milionw czonkw i zajmujcego due obszary. Std regu sta si system
demokracji przedstawicielskiej (poredniej), tzn. sprawowanie wadzy przez przedstawicieli. Nie chodzi tu o
przedstawicielstwo w rozumieniu prawa cywilnego 1, ale o reprezentacj w rozumieniu prawa konstytucyjnego.
Zasada reprezentacji (od ac. repraesentatio przedstawianie) pojmowanej jako pojcie przeciwstawne do
zasady tosamoci (identycznoci) prawnej reprezentantw z reprezentowanymi wyksztacia si w XVI w. w
Anglii i rozwinita zostaa pniej zwaszcza przez E. Burkea, E. Sieyesa i G. Leibholza.
Klasyczna koncepcja reprezentacji opiera si na zaoeniu dziaania zbiorowego podmiotu suwerennoci

przez wyborcw. Udzielaj oni wybranym przez siebie reprezentantom mandatu do reprezentowania ich woli,
a wola reprezentantw wyraona w organie przedstawicielskim jest nastpnie zarachowywana na rzecz narodu
(tzw. fikcja prawna reprezentacji). Sprawowanie wadzy przez reprezentantw jest ograniczone czasowo i
oparte na zasadzie ich odpowiedzialnoci i wzajemnego zaufania midzy nimi a wyborcami. Nie mog by oni
odwoani, a ich decyzje nie mog by kwestionowane przez wyborcw w trakcie kadencji. Wyborcy jedynie
przy okazji nastpnych wyborw mog wyoni reprezentantw lepiej realizujcych ich wol. Koncepcja ta
wyraa te wiar we wsplnot interesw caego suwerena, a take suwerena i wyonionej przez niego
reprezentacji.
Rozpoczta przed wiekami dyskusja na temat istoty reprezentacji oraz nad wyjanieniem stosunku midzy
reprezentantami a suwerenem nie zostaa zakoczona po dzie dzisiejszy. Wie si to bez wtpienia z
pojawieniem si nowych form ycia spoecznego, instytucji politycznych i prawnych itp. Wrd nich
szczegln rol w kontekcie reprezentacji odgrywaj partie polityczne. Szczegowo problemami tymi
zajmuje si historia doktryn politycznych i prawnych. Tutaj warto jedynie zauway, e nowe rozumienie
reprezentacji rni si od klasycznego. Praktycznie urabianie opinii i tworzenie woli midzy partiami,
frakcjami i posami przebiega dlatego te Podkrela si w nim, e take partie i ich struktury
parlamentarne, frakcje posiadaj bardzo reprezentatywne elementy. Tak samo jak nard nie s one
monolitycznymi blokami opinii, lecz s w sobie spluralizowane. Linia partii albo nie istnieje, albo
przynajmniej w kontrowersyjnych politycznie kwestiach jest sum formalnych kompromisw. inaczej
ni twierdzi G. Leibholz: nie partia lub opinia frakcji wpywa na opinie posw, lecz odwrotnie, s to pogldy
(znajcych si na rzeczy i wpywowych pod wzgldem politycznym) posw, ktre okrelaj opinie frakcji i
tym samym opinie partii. Twrcy klasycznej koncepcji reprezentacji nie doceniali take tego, e reprezentacja
demokratyczna dy nie tylko do wytworzenia woli narodu, ale te jej celem jest zapewnienie zdolnoci
dziaania narodu. Dlatego te powinien on powoa nie tylko jaki parlament, lecz parlament zdolny do
dziaania. Z punktu widzenia warunkw dziaania nowoczesnego parlamentu byoby to jednak niemoliwe,
gdyby kady wolny i odpowiedzialny tylko przed swoim sumieniem pose mg i chcia tam dziaa w kadym
czasie wedug uznania. Postpowanie dotyczce uzgodnienia interesw i poredniczenia w nich byoby w
kadym poszczeglnym przypadku tak dalece skomplikowane, e parlament nie mgby wypeni swoich
funkcji. Dlatego w uzyskaniu zdolnoci parlamentu do dziaania du rol odgrywaj partie polityczne i ich
frakcje w parlamencie. Podejmuj one dziaania na rzecz tworzenia i utrzymania wikszoci. Nie jest to take
sprzeczne z wolnym mandatem, gdy w pastwach demokratycznych wykluczone s zobowizujce polecenia
udzielane reprezentantom, a ich czenie si we frakcje jest dobrowolne. Przedstawiciele reprezentuj nie tylko
swoich wyborcw czy te czonkw lub sympatykw swojej partii, ale cay nard. Nie wyklucza to jednak
tego, e deputowani mog szczeglnie intensywnie dba o interesy poszczeglnych grup spoecznych lub
interesy regionalne. W tym sensie s oni take (ale w adnym wypadku nie tylko) reprezentantami
interesw1.
262
Reprezentacja jako zasada konstytucyjna to prawnie legitymowane wykonywanie funkcji wadzy
pastwowej w imieniu zbiorowego podmiotu suwerennoci (narodu) przez konstytucyjnie okrelone organy
pastwa, przy czym z zasady tej wnioskowa mona o istnieniu po stronie rzdzcych obowizku stworzenia
warunkw i zapewnienia rodkw koniecznych do tego, by nastpowa proces upodabniania si
przewaajcych opinii spoecznych z podejmowanymi decyzjami pastwowymi.
W doktrynie prawa konstytucyjnego mona spotka pogldy autorw, uwaajcych reprezentacj za
zaprzeczenie idei i istoty demokracji. Prawie wszyscy, mimo stosowania rnorodnej argumentacji, odwouj
si do filozofii J. J. Rousseau. By on zdecydowanym przeciwnikiem przedstawicielskiej formy rzdw. Istotn
treci suwerennoci ludu bya wedug niego wyczno prawodawcza polegajca na tym, e sam lud
stanowi prawa, ktrych ma przestrzega. Kady czonek ludu jest bowiem wyrazicielem woli powszechnej. Gdy
prawa stanowi reprezentanci, a nie lud nie wyraaj one woli powszechnej i przestaj obowizywa, gdy
jedynie wola powszechna moe kierowa siami pastwa odpowiednio do celu jego zaoenia, ktrym jest
dobro wsplne, a zwierzchnictwo polegajce na sprawowaniu woli powszechnej nie moe by nigdy zbyte i
(...) zwierzchnik, bdcy istot zbiorow, moe by reprezentowany tylko przez samego siebie 1.
II. Prawo wyborczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Wybory i prawo wyborczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.
263
Wyborw dokonuje si z reguy przez gosowanie tzn. za pomoc umownych znakw (np. podniesienie
rki, okrzyk, kartka wyborcza) wyraajcych poparcie dla okrelonego kandydata. Gosowanie jest czci
caego procesu wyborczego i pojcie wyborw nie moe by z nim utosamiane.
1.1. Funkcje wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
264
W nauce prawa konstytucyjnego brak jest jednej, powszechnie przyjtej klasyfikacji funkcji wyborw1.
Dzieje si tak m.in. dlatego, e funkcje speniane przez wybory w kadym spoeczestwie zale od wielu
czynnikw waciwych tylko danemu spoeczestwu, tj. jego struktura, ksztat systemu partyjnego,
wystpowanie powanych konfliktw spoecznych itp. W pastwie demokratycznym wybory stay si
podstawowym sposobem powoywania parlamentu, organw samorzdowych oraz niektrych innych organw
pastwowych (w wielu krajach zwaszcza gowy pastwa) i jednym z najwaniejszych zjawisk w yciu
politycznym.
Do funkcji wyborw zaliczamy:

1)
funkcj kreacyjn z istoty wyborw wynika, e
2)
funkcj wyraania woli wyborcw
3)
funkcj legitymujc organy przedstawicielskie i sami
4)
funkcj kontroln
5)
funkcj integracyjn
1.2. Rodzaje wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

265
Ze wzgldu na obszar, na ktrym przeprowadza si wybory, mona wyrni:
1) wybory powszechne przeprowadzane na caym terytorium pastwa (wybory parlamentu, gowy pastwa,
organw samorzdowych oraz Parlamentu Europejskiego),
2) wybory lokalne przeprowadzane na czci terytorium pastwa (np. wybory do organw samorzdowych
przeprowadzane w jednej lub kilku jednostkach podziau terytorialnego).
Ze wzgldu na nieobsadzanie w wyborach powszechnych wszystkich mandatw moe zaistnie konieczno
przeprowadzenia wyborw ponownych, wszdzie tam, gdzie w okrgach wyborczych uniewaniono wybory z przyczyn
prawem okrelonych lub te nie obsadzono niektrych mandatw z uwagi na niespenienie przez kandydatw warunkw
wymaganych przez prawo wyborcze. Natomiast jeeli w trakcie kadencji nastpi oprnienie mandatw prawidowo
obsadzonych w wyborach powszechnych lub ponownych, to jednym ze sposobw uzupenienia skadu organw
przedstawicielskich mog by wybory uzupeniajce. Pozwalaj one obsadzi wakujce mandaty i przeprowadzane s
tylko w tych okrgach, z ktrych pochodzi przedstawiciel, ktrego mandat wygas.
1.3. Pojcie prawa wyborczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

266
Prawo wyborcze w nauce prawa konstytucyjnego nie jest rozumiane jednoznacznie. Gdy ujmuje si je jako
og norm prawnych regulujcych przygotowanie i przeprowadzenie wyborw oraz ustalenie skadu organw
przedstawicielskich mwi si o prawie wyborczym w znaczeniu przedmiotowym. Traktujc je jako
okrelone prawo obywatela, a raczej jako og wyborczych jego uprawnie, ma si na myli prawo wyborcze
w znaczeniu podmiotowym. Nie mona przy tym zapomina, e uprawnienia te przyznane s przez prawo
wyborcze w znaczeniu przedmiotowym. Przez czynne prawo wyborcze naley za rozumie caoksztat
przepisw uprawniajcych obywateli do wpywania na kreowanie organw przedstawicielskich poprzez

wybory. Z podmiotowego punktu widzenia chodzi tu o prawo obywatela do gosowania w wyborach i do
podejmowania innych czynnoci wyborczych. Bierne prawo wyborcze za to og norm prawnych
okrelajcych warunki, jakim musi odpowiada obywatel, aby mg kandydowa i by wybranym do organu
przedstawicielskiego. Innymi sowami mwic, chodzi tu o prawo wybieralnoci, tzn. o prawo do
kandydowania i do uzyskania mandatu w wyniku wyborw.
Zarwno bierne, jak i czynne prawo wyborcze nie zajmuje si faktycznymi uwarunkowaniami, szansami
itp. mogcymi mie wpyw na korzystanie przez jednostk z prawa wyborczego (np. czonkowie
kierowniczych gremiw partii politycznych atwiej mog znale si na listach kandydatw do organw
przedstawicielskich ni osoby niemajce poparcia adnej organizacji).
1.4. rda prawa wyborczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
267
Ujmujc ich pojcie w znaczeniu normodawczym, obejmiemy nim akty ustanawiajce normy
obowizujcego prawa, regulujce przygotowanie i przeprowadzanie wyborw oraz ustalanie skadu organw
przedstawicielskich. Do rde tych naley zaliczy Konstytucj, ordynacje wyborcze, tzn. ustawy normujce
organizacj i tryb wyborw do okrelonego organu przedstawicielskiego lub do pewnej grupy, systemu
organw przedstawicielskich, a take akty niszej ni ustawa rangi, bdce aktami wykonawczymi do
ordynacji.
Do rde tych zaliczy naley rwnie akty prawa UE.
Normy obecnej Konstytucji powicone prawu wyborczemu nie s umieszczone w osobnym jej rozdziale
lub w inaczej wyodrbnionej jej czci. Formuuj one tylko zasady prawa wyborczego. Szczegowe regulacje prawne zawarte s w piciu ordynacjach wyborczych. S to: ustawa z 27.9.1990 r. o wyborze
Prezydenta RP (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544 ze zm., gruntownie znowelizowana w 2000 r.),
ustawa z 12.4.2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP (Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.),
ustawa z 16.7.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw (tekst jedn.
Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), ustawa z 23.1.2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu
Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) oraz ustawa z 20.6.2002 r. o bezporednim wyborze wjta,
burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Ordynacje te odsyaj niekiedy do innych
ustaw, ktre w ten sposb staj si, w odpowiedniej czci, rdami prawa wyborczego.
Tytuem przykadu mona tu wskaza art. 58 ust. 1 Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu odsyajcy do ustawy z
16.9.1982 r. o pracownikach urzdw pastwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.).
Niektre zagadnienia (np. podzia na okrgi wyborcze) s regulowane w zaczniku do danej ordynacji
wyborczej. rdami prawa wyborczego s te akty wykonawcze majce rang nisz od ustawy. Nale do
nich np.: uchwaa Pastwowej Komisji Wyborczej w sprawie spisu wyborcw dla wyborw do Sejmu i Senatu
oraz zarzdzenie Prezydenta RP w sprawie zarzdzenia wyborw do Sejmu i Senatu. Do rde polskiego
prawa wyborczego zalicza si ponadto ratyfikowane przez RP umowy midzynarodowe zawierajce regulacje
z zakresu prawa wyborczego. Naley tu wskaza przede wszystkim art. 25 Paktu Praw Obywatelskich i
Politycznych.
Regulacje dotyczce prawa wyborczego zatem s w Polsce rozproszone w rnych aktach, o rnej mocy
prawnej. Oprcz tego zrnicowania wystpuj zjawiska dodatkowo pogbiajce wewntrzn niespjno
polskiego prawa wyborczego i utrudniajce stosowanie jego norm. Nale do nich:
1) powtarzanie przez poszczeglne ustawy wyborcze rozwiza zawartych w innych ordynacjach; widoczne
to jest w niektrych unormowaniach odnoszcych si do kampanii wyborczej;
2)
3) wychodzenie przez normy danej ordynacji poza ramy okrelone jej tytuem i regulowanie spraw
odnoszcych si do innych rodzajw wyborw; wystarczy tylko wskaza np. na zamieszczone w Ordynacji
sejmowej i senackiej regulacje dotyczce rejestru i spisw wyborcw.
Wydaje si, e w tej sytuacji najlepszym rozwizaniem byoby precyzyjne okrelenie zasad prawa
wyborczego w wyranie wyodrbnionej czci Konstytucji oraz ujednolicenie regulacji tych samych
instytucji w poszczeglnych wyborach i uchwalenie jednego kodeksu wyborczego w miejsce kilku
ordynacji. Suyoby to usprawnieniu funkcjonowania organw wyborczych i uatwio wyborcom
orientacj w przepisach prawa wyborczego, a tym samym i udzia w wyborach.
1.5. Instrumentalizacja prawa wyborczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
268
Prawo konstytucyjne jest gazi, ktra szczeglnie powizana jest z polityk i determinuje niektre zasady
walki politycznej. Wida to wyranie, zwaszcza w przypadku prawa wyborczego.
Ze wzgldu na fakt, i w wiadomym procesie tworzenia prawa wyborczego zawsze dochodzi do wyboru pomidzy
pewnymi modelowymi rozwizaniami (...), a przyjcie kadego z rozwiza bdzie w okrelony sposb rzutowao na
ostateczny wynik wyborw, trudno si dziwi szczeglnej aktywnoci na tym polu si politycznych, ktre czstokro
traktuj proces legislacyjny w odniesieniu do tych ustaw jako pewien etap walki wyborczej, nie mniej istotny od
czekajcej je waciwej kampanii. Mona wic powiedzie, e przedmiotem zainteresowania, tak nauk prawnych, jak i
politologicznych winien by nie sam problem instrumentalizacji prawa wyborczego, gdy jest on niemal integralnie z tym
prawem zczony, lecz skala tego zjawiska i jego polityczno-spoeczne skutki1.
Prawo wyborcze moe wprawdzie stymulowa okrelone zmiany spoeczne, np. w zakresie przeobrae
systemu partyjnego, ale nie moe by jedynym stosowanym narzdziem i zadanie to powinny realizowa
przede wszystkim regulacje prawne dotyczce danych dziedzin ycia spoecznego. Nasilona za jego
instrumentalizacja prowadzi do zakcenia funkcji wypenianych przez wybory w pastwie demokratycznym i
do przypisania im nowych funkcji, do ktrych z istoty swojej si nie nadaj.
2. Zasady prawa wyborczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
269
W pastwach demokratycznych uksztatoway si zasady prawa wyborczego, ktre okrela si te mianem
przymiotnikw wyborczych. Wpywaj one na ksztat instytucji prawa wyborczego i na przyjte w nim
rozwizania. Wyraane s one w Konstytucjach i w ordynacjach wyborczych. Minimalny ich katalog,
rozstrzygajcy o demokratyzmie wyborw, obejmuje nastpujce zasady: powszechnoci, rwnoci,
bezporednioci i tajnoci wyborw. Bywa on czsto rozszerzany o zasad wyborw wikszociowych lub
proporcjonalnych, a take o zasad wolnych wyborw.
Konstytucyjna regulacja zasad prawa wyborczego w Polsce nie jest jednolita. Zasady te s okrelone
osobno dla poszczeglnych wyborw, co podkrelone jest dodatkowo umieszczeniem postanowie
dotyczcych wyborw w rozdziaach powiconych danemu organowi/organom. Artyku 96 ust. 2 Konstytucji
RP ustanawia dla wyborw do Sejmu zasady: powszechnoci, rwnoci, bezporednioci, proporcjonalnoci i
tajnoci. Dla wyborw do Senatu art. 97 ust. 2 formuuje skromniejszy katalog zasad obejmujcy:
powszechno, bezporednio i tajno wyborw. Z kolei art. 127 stanowi, e Prezydent RP wybierany jest w
wyborach powszechnych, rwnych, bezporednich i w gosowaniu tajnym.
Konstytucja nie ustanawia katalogu zasad wsplnych dla wszystkich rodzajw wyborw, a regulacje ich
dotyczce rozprasza w swoim tekcie. Ten sposb stanowi nawet regres wobec schematu Konstytucji z 1952 r.
wyodrbniajcej w jednym rozdziale (9) zasady wyborw1. Regres widoczny jest w jeszcze jednym
przypadku. Obecna Konstytucja eliminuje z zasad konstytucyjnych zasad wolnych wyborw (poprzednio
Konstytucja wskazywaa na ni jedynie przy okazji wyborw do Senatu). Utrzymuje ona trudn do
uzasadnienia dyferencjacj zasad wyborw do Senatu, pomijajc zasad rwnoci. Nie reguluje ponadto zasad
dotyczcych wyborw do Parlamentu Europejskiego.
Konstytucyjna regulacja zasad prawa wyborczego stanowi moe rdo rnych interpretacji, a jej wady
mog mie istotne znaczenie praktyczne (np. dopuszczajc nadmiern instrumentalizacj prawa wyborczego w
ordynacjach). Mamy tu do czynienia z zagadnieniami na tyle wanymi dla caoksztatu praw jednostki i
funkcjonowania pastwa demokratycznego, e przyjte w Konstytucji rozwizania nie powinny budzi
jakichkolwiek wtpliwoci. Mona je wprawdzie rozstrzyga w ordynacjach wyborczych (np. wprowadzajc
w nich zasad wolnych wyborw), ale ustawy zwyke nie powinny zastpowa konstytucyjnego minimum, do
ktrego naley w czasach wspczesnych spjny katalog zasad prawa wyborczego.
Konstytucja mimo wszystkich brakw jej regulacji prawa wyborczego wskazuje jednak na ramy, jakie
ustrojodawca wyznaczy parlamentowi. Musz one by przestrzegane przy uchwalaniu nowych ordynacji
wyborczych i nowelizacji dotychczasowych. Badajc pod tym ktem zmiany ustaw wyborczych dokonane ju
po wejciu w ycie Konstytucji, naley stwierdzi, e generalnie ustawodawca stosuje si do tych wymogw
konstytucyjnych. Uchwalona zostaa nowa ordynacja wyborcza wsplna dla wyborw do obu izb parlamentu,
a w wyniku nowelizacji usunite zostay z dotychczasowego tekstu ustawy o wyborze Prezydenta RP wszystkie te jego elementy, ktre byy sprzeczne z Konstytucj i ktrych usunicia domagaa si od dawna dua
grupa przedstawicieli nauki prawa (np. chodzio tu o wystpujce dotychczas ograniczenia rwnoci czynnego
prawa wyborczego obywateli RP poprzez nieprzeprowadzanie za granic II tury wyborw prezydenckich, czy
te poprzez umoliwienie Polakom zamieszkaym na stae za granic wielokrotne gosowanie w kraju).
Ustawodawca stara si dostosowa terminologi ustaw wyborczych do uywanej w Konstytucji (przykadem
moe by zmiana dotychczasowego brzmienia art. 2 Ordynacji prezydenckiej). Uchwalajc now Ordynacj
sejmow i senack oraz dokonujc nowelizacji Ordynacji prezydenckiej, ustawodawca zatroszczy si te o
zwikszenie precyzji regulacji i objcie zakresem normowania spraw dotychczas pozostajcych poza ni. W
tym momencie trudno powstrzyma si od uwagi z dziedziny techniki legislacyjnej. Zamiast wykorzysta
zmiany ordynacji do kompleksowego uregulowania prawa wyborczego na nowo ograniczono si do zmian
czciowych i to rnych co do formy. W przypadku Ordynacji sejmowej i senackiej zdecydowano si na
uchwalenie nowej ordynacji, za do ju kilkakrotnie zmienianej ustawy o wyborze prezydenta liczcej 91
artykuw dodano 50 nowych, skrelono kilka, a zmian o rnym zakresie dokonano w wikszoci
dotychczasowych artykuw. Taka skala zmian uzasadnia postawienie pytania o to, czy nie lepiej byoby
uchwali now ustaw, zamiast w nieskoczono zmienia star. Po wszystkich zmianach jej tekst jednolity
jest dla laika nie taki znowu atwy do odczytania, a nie mona zapomina o tym, jak wiele osb bdzie
interesowa si t ustaw i interpretowa jej postanowienia (nie tylko liczni czonkowie komisji wyborczych).
2.1. Zasada powszechnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
270
2.1.1. Czynne prawo wyborczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.

271
Zasada powszechnoci formuuje zakaz wyczania od czynnego udziau w wyborach jednostek (obywateli)
lub grup spoecznych wchodzcych w skad zbiorowego podmiotu suwerennoci. Wprowadzono j po raz
pierwszy w Konstytucji francuskiej z 1848 r., zastrzegajc j jednak tylko do mczyzn.
Powszechno w Konstytucjach XIX w. ograniczona bya licznymi cenzusami wyborczymi, tzn.

wyczeniami czynnego prawa wyborczego ze wzgldu na brak okrelonych cech lub kwalifikacji (np. pe,
posiadanie odpowiedniego majtku, pacenie podatkw w odpowiedniej wysokoci, stae zamieszkiwanie na
terenie kraju lub okrgu wyborczego, okrelone wyksztacenie, wyznanie, zawd). W XX w. zasada
powszechnoci nabraa dynamicznego charakteru i obserwuje si rozszerzanie podmiotowego prawa
wyborczego. Wspczenie w pastwach demokratycznych stosuje si jedynie trzy cenzusy:
272
1) cenzus wieku
273
2) cenzus obywatelstwa
274
3) cenzus domicylu (zamieszkiwania)
W kontekcie powyszych uwag za nietrafne naley uzna wszelkie propozycje ograniczenia czynnego
prawa wyborczego obywateli przebywajcych za granic przez wprowadzenie instytucji gosowania przez
penomocnika bdcego w kraju. Rozwizanie takie w intencji jego autorw zmniejszy ilo zabiegw
organizacyjnych i zminimalizuje koszty przedsiwzi1. Jest ono wprawdzie stosowane w niektrych
pastwach demokratycznych, ale w adnym z nich problem emigracji nie ma tej skali i tego znaczenia
spoecznego.
Cenzus domicylu zosta w prawie polskim wprowadzony w przypadku czynnego prawa wyborczego w
wyborach do Parlamentu Europejskiego w odniesieniu do obywateli UE niebdcych obywatelami polskimi,
wobec ktrych art. 8 ust. 1 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego wprowadza wymg staego
zamieszkiwania w RP oraz w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw, ktrej
art. 5 ust. 1 i art. 6a ust. 1 stanowi, e prawo wybierania do danej rady przysuguje obywatelom polskim oraz
obywatelom UE niebdcym obywatelami polskimi stale zamieszkujcym na obszarze dziaania tej rady. Na
podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o bezporednim wyborze wjta, burmistrza i prezydenta miasta prawo
wybierania piastunw tych organw ma kady, kto posiada prawo wybierania do rady gminy. Oznacza to
wprowadzenie w tych wyborach take cenzusu domicylu.
O korzystaniu z czynnego prawa wyborczego decyduje umieszczenie wyborcy w rejestrze i spisie
wyborcw.
275
Rejestr wyborcw
Cz B rejestru wyborcw obejmuje obywateli UE niebdcych obywatelami polskimi, stale

zamieszkaych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w RP. Zawiera ona
nazwisko i imiona, imi ojca, dat urodzenia, obywatelstwo pastwa czonkowskiego UE, numer paszportu
lub innego dokumentu stwierdzajcego tosamo oraz adres zamieszkania wyborcy. Wyborc nalecego do
tej kategorii i niewpisanego do rejestru wyborcw umieszcza si w rejestrze na jego wniosek, nie pniej ni
30 dnia po zarzdzeniu wyborw, w ktrych zamierza uczestniczy. Artyku 11 ust. 9 Ordynacji sejmowej i
senackiej okrela szczegowo zaczniki, ktre naley doczy do wniosku. Jest wrd nich m.in.
owiadczenie o zamiarze korzystania z czynnego prawa wyborczego w danych wyborach tylko na terenie RP.
Rejestr wyborcw jest jawny. Ustawowo zagwarantowano kontrol wyborcw nad prawidowoci
rejestru. Na nieprawidowoci w rejestrze kady moe wnie reklamacj. Dotyczy one mog w
szczeglnoci: pominicia wyborcy w rejestrze, wpisania do rejestru osoby, ktrej nie przysuguje czynne
prawo wyborcze, lub niezamieszkaej stale na obszarze gminy, wpisania do rejestru niewaciwych danych.
Do rozpatrzenia reklamacji i skarg na decyzje nieuwzgldniajce wnioskw o wpisanie do rejestru powoany
jest waciwy miejscowo sd rejonowy. Jego postanowienie jest ostateczne.
276
Spis wyborcw
Osoby nigdzie niezameldowane mog by wpisane do spisu wyborcw w gminie, w ktrej przebywaj
czasowo, jeli zo odpowiedni wniosek najpniej w 10. dniu przed dniem wyborw.
Spis wyborcw moe by poszerzony o osoby odbywajce sub w jednostkach skoszarowanych, jeli
zo wniosek o dopisanie ich do spisu sporzdzonego w miejscowoci, w ktrej odbywaj sub.
Za granic spisy wyborcw sporzdzaj konsulaty, w ktrych stworzono obwd wyborczy (jest ich ponad
130). Oprcz tego obwody tworzy si na polskich statkach morskich, a spisy w tym wypadku sporzdza
kapitan.
Spisy wyborcw s jawne i przed wyborami organ, ktry je sporzdzi, ma obowizek wyoenia ich do
publicznego wgldu. Wyborcy nieumieszczeni w spisie mog pisemnie lub ustnie do protokou zoy reklamacj, ktr rozpatruje wjt (burmistrz lub prezydent miasta) w terminie 3 dni od daty jej wniesienia. Na
jego decyzj nieuwzgldniajc reklamacji lub powodujc skrelenie ze spisu wyborcw mona wnie, w
terminie 2 dni od daty dorczenia decyzji, skarg za jego porednictwem do waciwego miejscowo sdu
rejonowego. W przypadku wyborw do Parlamentu Europejskiego termin ten wynosi 3 dni. Wjt (burmistrz
lub prezydent miasta) przesya skarg niezwocznie sdowi wraz z decyzj i aktami sprawy. Jeeli uzna skarg
za uzasadnion sam moe niezwocznie zmieni lub uchyli decyzj. Sd rozpoznaje skarg w postpowaniu
nieprocesowym, w skadzie jednego sdziego w do szybkim terminie 3 dni.
2.1.2. Bierne prawo wyborczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.
277
278
Konstytucja RP dla biernego prawa wyborczego w przypadku wyborw Prezydenta RP, Sejmu i Senatu
okrela tylko dwa cenzusy: obywatelstwa i wieku. Cenzus wieku dla biernego prawa wyborczego w tych
trzech wyborach jest inny ni dla czynnego. Dolna granica wieku dla kandydata na posa wynosi 21 lat,
kandydata na senatora 30 lat, kandydata na prezydenta 35 lat. Konstytucja milczy natomiast w kwestii
cenzusw dla biernego prawa wyborczego w wyborach do rad gmin, Parlamentu Europejskiego, a take,
wyborach wjtw, burmistrzw i prezydentw miast. Mona to dopiero rozstrzygn w oparciu o odpowiedni
norm ordynacji wyborczej. Wybranym w skad rady moe by kady, komu przysuguje prawo wybierania
danej rady. Oznacza to brak zrnicowa co do wymogw stawianych, z jednej strony, wyborcom, a z drugiej
strony, kandydatom na radnych. W przypadku wyborw do Parlamentu Europejskiego bierne prawo wyborcze
przysuguje osobie majcej prawo wybierania posw do tego parlamentu w RP, ktra najpniej w dniu
gosowania koczy 21 lat, nie bya karana za przestpstwo popenione umylnie, cigane z oskarenia
publicznego i co najmniej od 5 lat stale zamieszkuje na terytorium RP lub na terytorium pastwa
czonkowskiego UE.
Ustawa o bezporednim wyborze wjta, burmistrza i prezydenta miasta ustanawia w art. 3 ust. 2 granic
biernego prawa wyborczego dla tych stanowisk na 25 lat.
Wanym ograniczeniem biernego prawa wyborczego moe by zasada incompatibilitas (zob. Nb. 353
357). Aby mona stwierdzi jej istnienie, musi ona by wyranie zawarta w normach ustawowych. Nie
oznacza to w wikszoci przypadkw zakazu kandydowania osoby piastujcej stanowisko lub funkcj objt
t zasad, ale ma skutki w praktyce do tego zblione np. powoduje wyganicie mandatu zdobytego przez
tak osob. Odpowiednia ustawa moe wszak przewidywa zoenie przez dan osob rezygnacji ze
stanowiska lub funkcji objtej zasad incompatibilitas. Przykadem moe by Ordynacja sejmowa i senacka w
art. 177 ust. 1 pkt 7a wprowadzajca w sposb poredni t zasad stanowic, e wyganicie mandatu posa
nastpuje wskutek sprawowania przez niego albo powoania go na stanowisko radnego organw stanowicych
samorzdu terytorialnego. W nawizaniu do tej zasady w ostatnich latach, zwaszcza w kontekcie wyborw
prezydenckich w 1995 r., pojawiy si postulaty ograniczenia powszechnoci biernego prawa wyborczego
osb piastujcych wysokie stanowiska pastwowe, ktre nie powinny angaowa si w spory polityczne.
Dotyczy to np. Rzecznika Praw Obywatelskich i I Prezesa Sdu Najwyszego. Dla ich wprowadzenia brak jest
podstaw prawnych wyraonych expressis verbis w obowizujcych normach prawa wyborczego. Nie mona
ich natomiast wyinterpretowywa z pewnych zasad oglnych odnoszcych si do funkcjonowania
odpowiednich instytucji i np. twierdzi, e zawarte w ustawowo okrelonej rocie lubowania Rzecznika Praw
Obywatelskich sformuowanie o obowizku bezstronnego wypeniania powierzonego mu stanowiska (art. 4
ustawy z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.)
stanowi przeszkod w ubieganiu si o urzd Prezydenta RP.
Ustrojodawca nowelizujc Konstytucj RP w 2009 r. i wprowadzajc do niej nowy art. 99 ust. 3 dokona
istotnego ograniczenia biernego prawa wyborczego stanowic, e wybran do Sejmu lub Senatu nie moe by
osoba skazana prawomocnym wyrokiem na kar pozbawienia wolnoci za przestpstwo umylne cigane z
oskarenia publicznego. Norma ta stanowi niewtpliwie reakcj na zjawiska le oceniane przez opini publiczn i podwaajce w jej oczach presti parlamentu.
Ograniczenie biernego prawa wyborczego moe te stanowi zakaz wielokrotnej reelekcji tej samej osoby
na okrelone stanowiska pastwowe obsadzane w drodze wyborw. Egzemplifikacj tego jest art. 8a ust. 1
Ordynacji prezydenckiej, ktry stanowi, e prezydent moe by ponownie wybrany tylko raz. Na marginesie
naley doda, e powinno by precyzyjnie okrelone, czy dotyczy to reelekcji dokonanej bezporednio po
koczcej si kadencji, czy te kadej reelekcji. Mwic inaczej, czy osoba, ktra dwa razy piastowaa urzd
prezydenta, moe ubiega si o niego ponownie po przerwie, w ktrej kto inny by prezydentem? W obecnym
brzmieniu naleaoby na tak postawione pytanie w oparciu o wykadni gramatyczn odpowiedzie nie, gdy
ponownie oznacza tyle co po raz drugi, a wic wykluczy trzeba po raz trzeci. Mog by jednak pewne
problemy z interpretacj tego przepisu, jeeli zaoymy, e ustawa ta ma obowizywa przez duszy czas i
pojawi si jaki ambitny polityk.
Omawiajc zasad powszechnoci prawa wyborczego, nie sposb nie zwrci uwagi na tak wane jej
gwarancje, jak: ustalenie w ordynacjach reguy, e wybory odbywaj si w dniu wolnym od pracy, oraz e
postpowanie sdowe i administracyjne w sprawach dotyczcych praw wyborczych jest wolne od opat i
szybkie.
2.2. Zasada rwnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
279
Pewne jej elementy, jak np. sprawiedliwo czy ochrona praw mniejszoci znalazy swj wyraz ju we
wstpnej fazie rozwoju konstytucjonalizmu pastw demokratycznych. Nabraa ona jednak
szczeglnegoznaczenia w okresie walki o realizacj zasady powszechnoci i o demokratyzacj systemw
politycznych pod koniec XIX i na pocztku XX w. Zaczto wwczas wiza j bezporednio z ide
demokracji. Obecnie w nauce prawa konstytucyjnego podkrela si, e w odniesieniu do praw politycznych, a
zwaszcza prawa wyborczego, brak jest przesanek merytorycznie uzasadniajcych nierwne traktowanie
rnych osb. Wszyscy ludzie w korzystaniu z przysugujcych im praw politycznych powinni by traktowani
jednakowo (...). Tylko dziki poszanowaniu tej zasady pastwo zyskuje legitymacj do stosowania
dyskryminacji w pewnych sprawach (np. progresja podatkowa) 1.
Konstytucja ustanawiajc zasad rwnoci w wyborach sejmowych, prezydenckich i samorzdowych nie
precyzuje jej bliej. Oznacza to jej szerokie rozumienie nieograniczone tylko do rwnoci praw wyborcw w
trakcie gosowania, ale rwnoci w caym procesie wyborczym.
Zasada rwnoci w nauce prawa konstytucyjnego rozpatrywana jest w dwch znaczeniach: materialnym i
formalnym.
280
Zasada rwnoci prawa wyborczego w znaczeniu formalnym zakada, e
W odniesieniu do biernego prawa wyborczego rwno w znaczeniu formalnym gwarantowana jest w

ordynacjach poprzez to, e okrelaj one w sposb oglny i neutralny warunki, ktre powinien wypenia
kady kandydat. Dotyczy to np. wymogu zebrania odpowiedniej liczby podpisw popierajcych (zob. Nb.
321325).
Zasada rwnoci prawa wyborczego w znaczeniu formalnym wymaga, aby kady wyborca mia stworzon
moliwo brania w rwnym stopniu udziau w procesie nominacji kandydatw. Wyksztaciy si w tej
dziedzinie rne sposoby mianowania kandydatw:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Z punktu widzenia gwarancji zasady rwnoci prawa wyborczego nie jest moliwe zmonopolizowanie
mianowania kandydatw przez prawem wskazane organizacje czy partie i w pastwie demokratycznym
powinna zawsze by stworzona wyborcom moliwo udziau w tym procesie. Std za niezgodne z t zasad,
w omawianym teraz aspekcie, a take z zasad powszechnoci prawa wyborczego i zasad wolnych wyborw
jest ograniczenie prawa do mianowania kandydatw tylko do partii politycznych czy organizacji jakiego typu
(np. wystpujcy w PRL monopol organizacji ludu pracujcego).
281
Zasada rwnoci prawa wyborczego w znaczeniu materialnym
1) ustalajc norm przedstawicielstwa, tzn. proporcj midzy liczb mieszkacw lub wyborcw w danym
okrgu bd kraju a liczb wybieranych przedstawicieli. Zastosowanie normy przedstawicielstwa w
pewnych sytuacjach czy si jednak z niedogodnociami. Dzieje si tak, gdy norma ta nie zmienia si
okresowo (przy okazji kadych wyborw) wraz ze wzrostem liczby ludnoci, co implikuje stay wzrost
liczby przedstawicieli (np. w PRL w latach 19521960 jeden mandat poselski przypada na 60 000
mieszkacw i pierwszy Sejm PRL mia 425 posw, a drugi 459). Natomiast gdy norm t wyznacza
liczba wyborcw, to wwczas liczba deputowanych zaley od frekwencji wyborczej (np. niemiecka
ordynacja wyborcza do Reichstagu z 1920 r. stanowia, e na jeden mandat powinno przypada 60 000
gosw);
2) wyznaczajc okrgi wyborcze o zblionej liczbie mieszkacw lub wyborcw. Pozwala to unikn
wyej przedstawionych niedogodnoci, gdy z gry ustali si liczb mandatw.
Okrg wyborczy to jednostka terytorialna, w ktrej wyborcy dokonuj elekcji okrelonej liczby czonkw
organu przedstawicielskiego. Skada si on z dwch elementw: terytorialnego i ludnociowego.
Przestrzeganie zasady rwnej siy gosw powinno prowadzi do tego, aby w kadym okrgu liczba gosw
przypadajcych na jeden mandat bya podobna. Okrgi wyborcze mog by jedno- lub wielomandatowe. W
tym drugim wypadku mog one obejmowa zrnicowan liczb mieszkacw lub wyborcw, a rwno ich
siy gosu zapewnia si rnicujc liczb mandatw przypadajc na okrg.
W jednym pastwie mog istnie w jednych wyborach zarwno okrgi jedno-, jak i wielomandatowe. Ma
to na celu umoliwienie wyborcy peniejszego wyraenia obok preferencji programowych take jego
preferencji osobowych.
Takie rozwizanie przyjto np. w Niemczech. Kady wyborca ma dwa gosy i gosuje dwa razy: raz na jedn z list
wyborczych zgoszonych w danym kraju zwizkowym, a drugi raz bezporednio na jednego z kandydatw zgoszonych w
danym okrgu wyborczym (...). Wybranym z okrgu zostaje ten, kto uzyska najwiksz ilo gosw (...). Poowa
mandatw przypada kandydatom, ktrzy zwyciyli w okrgach wyborczych (...). (...) liczba mandatw uzyskanych przez
poszczeglne partie polityczne w okrgach wyborczych jest odejmowana od liczby mandatw, ktre partia otrzymaa na
podstawie zasady proporcjonalnoci w danym kraju zwizkowym. Pozostae mandaty s przydzielane kandydatom
umieszczonym na listach wyborczych danej partii, wedug ich kolejnoci na licie. Podkrela si przy tym, e ta
kombinacja ma na celu wycznie umoliwienie wyraenia preferencji personalnych bez rwnoczesnego zachwiania
proporcji poparcia dla poszczeglnych partii politycznych, okrelonych w gosowaniu na listy wyborcze. Element systemu
wikszociowego ma tu wic mniejsze znaczenie ni zasada proporcjonalnoci 1.
W praktyce przy rwnoczesnym wystpowaniu obok okrgw wielomandatowych take okrgw

jednomandatowych zaistnie moe konieczno przyznania mandatw dodatkowych tym partiom, ktre w
okrgach jednomandatowych uzyskay ich wicej, ni wyniosa dla nich liczba okrelona na podstawie zasady
proporcjonalnoci. Pozostaj dwa rozwizania:
1) zwiksza si liczb mandatw w parlamencie o t nadwyk,
2) wprowadza si list krajow, ktra m.in. suy skonsumowaniu tej nadwyki.
Obecnie w krajach demokratycznych przyjo si regulowanie podziau kraju na okrgi wyborcze w
Konstytucji lub ustawie. Powinno ono by tak dokonane, aby uniemoliwi deformacj woli wyborcw (tzw.
geografia wyborcza polegajca na takim wytyczaniu granic okrgw wyborczych, aby z gry zapewni
zwycistwo danemu kandydatowi lub ugrupowaniu).
Przykadem
Ponadto, due znaczenie dla realnej siy gosu moe mie przyjcie okrelonego systemu wyborczego.
Generalnie rzecz biorc, systemy proporcjonalne lepiej ni wikszociowe zapewniaj rwn si gosw. Zagadnienie to omwimy odrbnie, przy okazji charakterystyki systemw wyborczych.
282
W Polsce dla zapewnienia
Z regulacji wprowadzonych przez now Ordynacj sejmow i senack wynika, e zasada rwnoci prawa
wyborczego w znaczeniu materialnym obowizuje obecnie rwnie w wyborach do Senatu. Niezrozumiae
jest wic w tym kontekcie pominicie jej w katalogu zasad objtych art. 187 tej ordynacji okrelajcym
zasady oglne wyborw do Senatu.
W tym miejscu naley doda, e w poprzednim stanie prawnym okrgiem wyborczym byo take wojewdztwo (przed
reform byo ich 49). Jednak bez wzgldu na liczb jego mieszkacw obowizywaa zasada wyboru dwch senatorw z
kadego wojewdztwa, a jedynie dwa wojewdztwa o najwikszej liczbie mieszkacw warszawskie i katowickie
wybieray trzech. Rozwizanie to przyjto w kwietniu 1989 r. i miao ono speni okrelone nadzieje PZPR i jej
wczesnych sojusznikw. Chodzio o to, aby wojewdztwa mocno zaludnione i zurbanizowane, w ktrych Solidarno
cieszya si duym poparciem, nie wybieray senatorw w liczbie proporcjonalnej do liczby ich mieszkacw. Miao to
uprzywilejowa wojewdztwa sabo zindustrializowane i zaludnione, gdzie wpywy Solidarnoci wydaway si by
mae. Ten przejaw geografii wyborczej mia zapewni korzystny dla wczesnej ekipy rzdzcej skad Senatu. Tak si
jednak nie stao. Uparte za utrzymywanie nierwnej siy gosu w caym dotychczasowym okresie transformacji ustrojowej
i wystpowanie kilkunastokrotnych dysproporcji w tym zakresie pozbawione byo sensu (np. najwiksza rnica siy gosu
w wyborach do Senatu z 1997 r. wystpia midzy wojewdztwem chemskim, gdzie uprawnionych do wyboru 2
senatorw byo 183 352, a wojewdztwem katowickim, w ktrym do wyboru 3 senatorw uprawnionych byo 2 918 280
osb, tak wic w chemskim 1 mandat przypada na 91 676 wyborcw, a w katowickim na 972 760 wyborcw).
283
Z punktu widzenia zasady rwnoci prawa wyborczego problematyczne wydaje si, prowadzce do
dyferencjacji siy gosw, istnienie w niektrych krajach (np. RFN, Szwecja, Norwegia, Austria, Hiszpania,
Wgry) klauzul zaporowych (progowych). Przez to pojcie rozumie si uzalenienie przyznania mandatw
ugrupowaniom biorcym udzia w wyborach od uzyskania wyznaczonej przez prawo, okrelonej ilociowo lub
procentowo, liczby gosw w skali jednego okrgu lub w skali
caego pastwa. Wprowadzenie tych klauzul uzasadnia si deniem do likwidacji negatywnych nastpstw
stosowania proporcjonalnych systemw wyborczych i stworzeniem warunkw dla elekcji parlamentu nierozbitego na zbyt wiele maych, stale spierajcych si ze sob frakcji. Ten wzgld przewaa nad ewentualnymi
wtpliwociami co do zgodnoci klauzul zaporowych z zasad rwnoci prawa wyborczego. Stosowane
obecnie w krajach demokratycznych klauzule zaporowe oscyluj midzy 2 a 5%.
W Polsce klauzule zaporowe przewiduje Ordynacja wyborcza do Sejmu. Wynosz one 5% wanie
oddanych gosw w skali kraju dla komitetw wyborczych pojedynczych partii i 8% dla koalicji wyborczych.
Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego stanowi w art. 125 ust. 2, i w podziale mandatw
uwzgldnia si wycznie listy okrgowe tych komitetw wyborczych, ktre otrzymay co najmniej 5%
wanych gosw w skali kraju. Tak wysokie progi adekwatne s dla pastwa o ustabilizowanym systemie
partyjnym. Do takich krajw trudno zaliczy Polsk. Tam, gdzie brak ustabilizowanych systemw partyjnych,
klauzula zaporowa jest z reguy nisza, co pozwala na zminimalizowanie ujemnych skutkw jej stosowania.
W tym kierunku zmierza wariant przewidziany w art. 135 Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu, obniajcy
progi, gdyby aden lub tylko jeden komitet wyborczy (partii bd koalicji) uzyska wymagany odsetek
gosw. Wwczas w podziale mandatw w okrgach wyborczych byyby uwzgldniane listy tych komitetw
wyborczych, ktre otrzymay co najmniej 3% wanie oddanych gosw w skali caego kraju, a w odniesieniu
do list koalicji 5%.
Komitety wyborcze utworzone przez wyborcw zrzeszonych w zarejestrowanych organizacjach
mniejszoci mog w wyborach do Sejmu skorzysta ze zwolnienia swoich list z wymogu tzw. klauzuli
zaporowej, jeeli zgosz Pastwowej Komisji Wyborczej owiadczenie w tej sprawie najpniej 5 dni przed
dniem wyborw. Pastwowa Komisja Wyborcza potwierdza niezwocznie otrzymanie owiadczenia i
potwierdzenie to jest wice.
Rozwizanie to uprzywilejowujc ugrupowania mniejszoci narodowych daje wyraz takiemu rozumieniu
zasady rwnoci, ktre prowadzi do wyrwnania szans podmiotw uczestniczcych w wyborach i zgodne jest
z tendencjami wystpujcymi w wielu pastwach demokratycznych (np. w Niemczech).
Stosowanie klauzuli zaporowej prowadzi, jak ju powiedziaem, do dyferencjacji siy gosw.

Przykad: Tytuem przykadu przyjrzyjmy si wynikom wyborw do Sejmu z 1993 r. i z 1997 r.
Lista
SLD
PSL
UD
UP
KPN
BBWR
Uzyskanych gosw
2 815 169 = 20,41%
2 124 367 = 15,40%
1 460 957 = 10,59%
1 005 004 = 7,28%
795 487 = 5,77%
746 653 = 5,41%
Mandatw w Sejmie
171 = 37,2%
16 463
132 = 28,7%
16 094
74 = 16,1%
19 743
41 = 8,9%
24 512
22 = 4,8%
36 159
16 = 3,5%
46 666
Liczba gosw na 1 mandat
Z powyszej tabeli wida, e w wyniku zastosowania klauzuli zaporowej powstaa prawie trzykrotna rnica midzy
si gosu oddanego na SLD lub PSL a wic partie, ktre uzyskay najwiksze korzyci na skutek zastosowania klauzuli
zaporowej, a si gosu oddanego na BBWR ugrupowanie, ktre ledwie przekroczyo prg 5%.
Lista
AWS
SLD
Uzyskanych gosw
4 427 373 = 33,83%
3 551 224 = 27,13%
Mandatw w Sejmie
Liczba gosw na 1 mandat
201 = 45,5%
22 027
164 = 35,7%
21 656
UW
PSL
ROP
1 749 518 = 13,37%

956 184 = 7,31%
727 072 = 5,56%
60 = 13,0%
27 = 5,9%
6 = 1,3%
29 159
35 414
121 179
Z powyszej tabeli wida, e w wyborach w 1997 r. rnica midzy si gosu oddanego na listy, ktre zdobyy
najwicej mandatw AWS i SLD a si gosu oddanego na list ROP ugrupowania ledwie przekraczajcego prg
klauzuli zaporowej, wynosia jeszcze wicej ni w 1993 r. i bya 5,5-krotna.
Naley tu doda, e na negatywne, z punktu widzenia zasady rwnoci, skutki stosowania klauzul zaporowych
nakaday si w Polsce w caym okresie transformacji skutki wystpowania list oglnopolskich biorcych udzia w podziale 15% mandatw. Mandaty te dzielone byy wedug systemu dHondta midzy komitety wyborcze, ktrych listy
okrgowe otrzymay co najmniej 7% wanie oddanych gosw w skali kraju. W rezultacie w wyborach do Sejmu z 1993 r.
KPN i BBWR nie wziy udziau w tym podziale. SLD otrzymao w nim 26 mandatw (37,7% mandatw z puli
zarezerwowanej dla list oglnopolskich), PSL 20 (29%), UD 14 (20,3%) i UP 9 (13%). W wyniku wyborw z 1997 r.
z listy oglnopolskiej AWS otrzymaa 29 mandatw (42,0% mandatw z puli zarezerwowanej dla list oglnopolskich),
SLD 23 (33,3%), UW 11 (15,9%), PSL 6 (8,7%).
Skutkiem zastosowania tak wysokich klauzul zaporowych jest te dua liczba tzw. gosw straconych tzn.
tych, ktre w ostatecznym rachunku nie wpywaj na skad organu przedstawicielskiego. W wyborach do
Sejmu z 1993 r. ich liczba osigna skal zblion do wystpujcej w wyborach, w ktrych stosuje si
systemy wikszociowe. Gosw takich byo ok. 35%, a w tym samym roku w wyborach do Senatu opartych
na systemie wikszociowym odsetek ten wynis 46%. Lepiej byo pod tym wzgldem w nastpnych
wyborach do Sejmu.
Stosowanie klauzuli zaporowej w wyborach sejmowych praktycznie uniemoliwia lokalnym komitetom
wyborcw, niepowizanych z partiami oglnopolskimi, wystawienie wasnych list kandydatw (wyjtkiem s
tu listy mniejszoci). Trudno oczekiwa, aby pado na nie w skali regionalnej tyle gosw, e przekrocz one
5% prg. Pozostaje im jedynie wystawi kandydatw w wyborach senackich, w ktrych obowizuje system
wikszociowy i nie ma wobec tego klauzuli zaporowej.
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw ustala rwnie wysok
5% klauzul zaporow. Do czasu ustabilizowania si systemu politycznego, ktry w spoecznociach
lokalnych jest jeszcze bardziej zrnicowany ni w skali oglnopolskiej, moe to przynosi rwnie
negatywne skutki co stosowanie klauzuli zaporowej w wyborach sejmowych. Rozwizanie takie
upolitycznia wybory samorzdowe oraz w sposb jednoznaczny uprzywilejowuje due partie polityczne
i organizacje spoeczne o zasigu oglnopolskim, hamujc rozwj lokalnych inicjatyw spoecznych.
2.3. Zasada bezporedniociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
284
Walka o wprowadzenie tej zasady, zabraniajcej podejmowania decyzji o obsadzeniu stanowiska
wybieralnego przez kogo innego poza wyborc, zwizana bya z deniem do upowszechnienia prawa
wyborczego. W XIX w. siy konserwatywne widziay w wyborach porednich pewn przeciwwag dla zasady
powszechnoci i ewentualnego radykalizmu wyborcw.
W krajach demokratycznych bezporednio wyborw implikuje wskazywanie przez samego wyborc
popieranego przez niego kandydata lub listy. Przy wyborach z zastosowaniem list mog by listy zamknite,
tzn. te, na ktrych kolejno kandydatw jest wica dla wyborcy, i listy otwarte, gdzie on sam dokonuje
preferencji personalnych. Pierwsze rozwizanie budzi pewne wtpliwoci z punktu widzenia zasady
bezporednioci, gdy uniemoliwia wyborcy wskazanie konkretnej osoby lub konkretnych osb cieszcych
si jego poparciem. Przyjmuje si, e wyborca aprobujc list popiera wszystkich umieszczonych na niej
kandydatw. W tym wypadku jednak to podmioty zgaszajce list i decydujce o kolejnoci kandydatw na
niej przesdzaj o otrzymaniu mandatu. Dzieje si to jakby poza wyborc. Z drugiej wszak strony zapobiega
to konkurencji kandydatw umieszczonych na tej samej licie.
Natomiast drugie rozwizanie zwiksza demokratyzm wyborw, dajc wyborcy prawo poczenia
preferencji programowych z personalnymi i decydowania o tym, kto z popieranej przez niego listy ma
realizowa aprobowany przez niego program. Wyborca moe wskaza swojego kandydata, albo stawiajc
przy jego nazwisku znak (np. x), albo skrelajc kandydatw, ktrych nie aprobuje.
Moliwe jest te gosowanie kumulatywne, polegajce na tym, e wyborcy daje si do dyspozycji tyle
gosw, ile mandatw jest do obsadzenia w okrgu.
285
W Polsce zasada bezporednioci obowizuje we wszystkich omawianych tu rodzajach wyborw. Skada
si ona z dwch elementw:
1) gosowanie osobiste polega na tym, e wyborca oddaje gos osobicie, bez niczyjego porednictwa.
Wyborcy niepenosprawni mog, na wasn prob, korzysta z pomocy innej osoby przy gosowaniu.
Wyczona jest wszak pomoc czonkw obwodowej komisji wyborczej i mw zaufania.
Osoby niepenosprawne i koczce najpniej w dniu gosowania 75 lat po raz pierwszy w wyborach
prezydenckich w 2010 r. mogy odda gos za porednictwem penomocnika. Wniosek o sporzdzenie aktu
penomocnictwa skadaj w urzdzie gminy, na terenie ktrej mieszkaj. Penomocnik musi wyrazi zgod
na przyjcie penomocnictwa. Szczegow regulacj dotyczc penomocnictwa zawiera rozporzdzenie
Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji z 21.4.2010 r. w sprawie sporzdzenia aktu
penomocnictwa do gosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 66, poz.
426).
Jeeli wyborca gosuje osobicie, to przed przystpieniem do gosowania zobowizany jest okaza
obwodowej komisji wyborczej dokument umoliwiajcy stwierdzenie jego tosamoci;
2)
gosowanie imienne
Gosowanie imienne nie wystpowao wedug poprzedniej Ordynacji sejmowej w przypadku list
oglnopolskich, z ktrych wybieranych byo 69 posw (15% skadu Sejmu). Na listach oglnopolskich
wyborca nie mg udzieli poparcia konkretnemu kandydatowi. Mandaty otrzymyway wic osoby, na
ktre bezporednio nikt na tej licie nie gosowa, a gosowano na nie jedynie na listach okrgowych i tam
nie otrzymay one mandatw, gdy uzyskay znikome poparcie (w skrajnych przypadkach niecae 200
gosw). Rodzio to pewne wtpliwoci w przedmiocie zgodnoci tych list z konstytucyjn zasad
bezporednioci wyborw. Wtpliwoci te pozwalao rozwia przyjcie w tym wypadku, e wyborca
udzielajc poparcia okrelonej licie okrgowej wie, na jak list pastwow rwnoczenie gosuje i godzi
si na to, aby osoby z tej listy go reprezentoway. Likwidacja listy krajowej przez now ordynacj pozwala
unikn ju jakichkolwiek wtpliwoci, a ponadto eliminuje negatywny wpyw na realizacj zasady
rwnoci (por. Nb. 283).
2.4. Zasada tajnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
286
Tajno wyborw nie jest koniecznym warunkiem demokracji. Przekonuj o tym dowiadczenia
demokracji staroytnych, w ktrych regu byo gosowanie jawne. Stosowano je rwnie na szerok skal w
XVIII i XIX w. w powstajcych wwczas wspczesnych pastwach demokratycznych. Dopiero pod koniec
XIX w. upowszechnia si w Europie tajno wyborw. Po raz pierwszy wprowadzono j we Francji (z
wyjtkiem Parya) 22.12.1789 r. Take we Francji pojawiy si po raz pierwszy karty do gosowania.
Najpierw w 1831 r. takie, ktre wypenia sam wyborca, a w 1849 r. karty drukowane. Przez cay XIX w. w
debatach ustrojowych prowadzonych w poszczeglnych krajach wizano tajno z powszechnoci wyborw.
Siy konserwatywne godzc si, pod wpywem naciskw opinii publicznej, na upowszechnianie prawa
wyborczego widziay w jawnoci gosowania przeciwwag dla niekorzystnych, ich zdaniem, nastpstw
wprowadzenia zasady powszechnoci.
Przykad: Tytuem przykadu mona przytoczy nastpujc wypowied O. Bismarcka: uwaam zasad
powszechnoci prawa wyborczego nie tylko teoretycznie, ale i praktycznie za uzasadnion, o ile tylko nie dopuci si
tajnoci1. Siy postpowe widziay za wwczas w zasadzie tajnoci dodatkowy stymulator udziau szerokich rzesz
spoeczestwa w wyborach przez zapewnienie im moliwoci nieskrpowanego wyraenia woli.
Zarwno w przeszoci, gdy j wprowadzano, jak i obecnie zasada tajnoci prawa wyborczego ma
zabezpieczy wyborc przed tym, aby ktokolwiek powzi wiadomo, w jaki sposb on gosowa.
Gwarantuje wic swobod podjcia decyzji. Z tego za wynika, e odnosi si ona jednak tylko do samego aktu
gosowania i nie rozciga si na inne stadia procesu wyborczego, w ktrych podana jest jawno
postpowania, zabezpieczajca przed ewentualnymi oszustwami wyborczymi. Dotyczy to m.in. udzielania
podpisem poparcia kandydatom oraz samego udziau w wyborach. Poparcie kandydata ujawnia wprawdzie
preferencje polityczne wyborcy, zwaszcza gdy moe on zoy podpis popierajcy tylko raz, lecz wcale nie
ogranicza jego swobody decyzji w wyborach i nie uniemoliwia mu zmiany jego preferencji personalnych
bd politycznych. To samo mona powiedzie o informacji o udziale wyborcy w wyborach, szczeglnie w
tych krajach, w ktrych wprowadzono obowizek wyborczy wyraajcy si w naoeniu na niego prawnego
obowizku wzicia czynnego udziau w wyborach. Nie wymusza on na wyborcy gosowania w okrelony
sposb, a nawet oddania wanego gosu, gdy naruszaoby to zasad tajnoci i zasad wolnych wyborw.
Ze zwizkw midzy tymi dwiema zasadami wielu konstytucjonalistw wyprowadza wnioski dotyczce
charakteru samej zasady tajnoci.
Dla tego kierunku mylenia symptomatyczna jest nastpujca wypowied H. Meyera: W czasach nam wspczesnych
zasada tajnoci wyborw (...) ma (...) sens tylko wtedy, gdy suy zagwarantowaniu wolnych wyborw. Determinuje to
rol, jak ma spenia. Nie jest ona tylko prawem wyborcy, lecz staje si obiektywn zasad wyborw, a tym samym i
obowizkiem wyborcy1.
287
W Polsce zasada tajnoci obowizuje w wyborach parlamentarnych, do Parlamentu Europejskiego,
prezydenckich i w wyborach samorzdowych. Jej charakter prawny nie jest wyranie okrelony w normach
prawnych. Sformuowania ordynacji wyborczych (art. 6 Ordynacji prezydenckiej, art. 68 ust. 4 i 5 Ordynacji
sejmowej i senackiej oraz art. 45 ust. 4 i 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatw i sejmikw
wojewdztw, art. 105 ust. 4 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego, art. 2 ust. 2 ustawy o
bezporednim wyborze wjta, burmistrza i prezydenta miasta) sugeruj jedynie obowizek wyborcy
skierowania si do odpowiedniego miejsca w lokalu wyborczym.
Sugestie zawieraj take przepisy wymagajce, aby wrzuca karty do urny tak, by nie bya widoczna strona
zadrukowana, na ktrej znajduj si nazwiska kandydatw. Z tego opisu podanego zachowania si wyborcy
podczas gosowania nie mona wyprowadzi obowizku oddania gosu w sposb uniemoliwiajcy
rekonstrukcj treci jego gosu lub powzicie wiadomoci o tym, jak wyborca gosowa. W tych warunkach
zasada tajnoci ma charakter wolnociowy2. Oznacza to, e nakada jedynie okrelone obowizki na organy
powoane do przygotowania i przeprowadzenia wyborw. W ordynacjach ustawodawca skoncentrowa si
przy tym na technicznym aspekcie gwarancji tajnoci. Wszystkie karty do gosowania s kartami urzdowymi
i wygldaj tak samo. Wrzuca si je do opiecztowanej urny, ktra moe by otwarta dopiero po zakoczeniu
gosowania. Naley te podkreli, e Kodeks karny uznaje za przestpstwo naruszenie przepisw o tajnoci
gosowania i zapoznanie si wbrew woli wyborcy z treci jego gosu. Ustawodawca pozostawi przy tym
samemu wyborcy swobod decyzji co do tego, czy bdzie gosowa tajnie, czy jawnie. Dodatkowym
argumentem dla takiej interpretacji moe by analiza skutkw niezastosowania si przez wyborc do
dyspozycji ustawowych. Zarwno nieudanie si do pomieszczenia zapewniajcego tajno gosowania, jak i
wrzucenie karty w sposb inny ni opisany w ustawie, nie moe by przesank uznania gosu za niewany 1.
Nie s z takim zachowaniem zwizane te adne inne sankcje. Pojawiaj si one dopiero, gdy zamanie zasady
tajnoci przez wyborc i oddawanie przez niego gosu manifestacyjnie jawnie ma cechy agitacji wyborczej
zabronionej w lokalu wyborczym.
2.5. Zasada proporcjonalnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
288
2.6. Zasada wolnych wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

289
Jej tre nie jest jednoznacznie okrelona ani w nauce prawa konstytucyjnego krajw demokratycznych, ani
w konstytucjach i ordynacjach wyborczych. Najoglniej rzecz biorc mona powiedzie, e ma ona zagwarantowa swobodn realizacj aktu wyborczego. Oznacza to w szczeglnoci, e kady wyborca korzysta
z przysugujcego mu czynnego i biernego prawa wyborczego w sposb wolny od jakiegokolwiek przymusu
fizycznego czy psychicznego. Organy pastwowe nie mog w adnym wypadku angaowa si w proces
wyborczy, gdy grozioby to deformacj funkcji wyborw przez wpywanie tych organw na ich wasn
legitymacj. Zasada wolnych wyborw zakazuje te stosowania wszelkich form monopolu politycznego (w
tym np. monopolu okrelonej organizacji czy partii lub monopolu organizacji jednego rodzaju np. partii politycznych na zgaszanie kandydatw) i zakada pluralizm polityczny przejawiajcy si w istnieniu
nieograniczonej konkurencji kandydatw i programw, swobod w zgaszaniu kandydatw itp. Gwarantuje
ona ponadto nieskrpowan politycznymi ograniczeniami kampani wyborcz1. Wszystko to razem stwarza
wyborcy warunki do podejmowania samodzielnych decyzji wyborczych.
Powszechnie przyjmuje si, e z zasad wolnych wyborw da si pogodzi ustawowy wymg uzyskania
okrelonej liczby podpisw popierajcych jako warunek zarejestrowania kandydata 2.
Z zasad wolnych wyborw zgodny te jest tzw. wybr milczcy (zwany te niespornym), oznaczajcy
sytuacj, w ktrej nie przeprowadza si wyborw w danym okrgu wyborczym, jeeli liczba kandydatw w
nim zgoszonych jest rwna liczbie bdcych do rozdysponowania mandatw (np. w Szwajcarii nie
przeprowadza si wyborw do Rady Narodowej w kantonach, w ktrych liczba kandydatw rwna si liczbie
mandatw).
290
1) zasada proporcjonalnoci wyborw. Proporcjonalno wyborw per se wiadczy o ich wolnoci4;

2) swoboda zgaszania kandydatw. Decyduje ona w znacznej mierze o wolnym charakterze wyborw,
gdy wyborca moe odda wany pod wzgldem prawnym gos jedynie na kandydatw oficjalnie zgoszonych
i zarejestrowanych, a nastpnie umieszczonych na listach wyborczych. W okresie PRL, gdy kandydatw
mogy zgasza tylko organizacje ludu pracujcego i istniaa jedna lista, nie mona byo praktycznie mwi
o wolnym wyborze. Obecnie kandydatw maj prawa zgasza:
1) w wyborach prezydenckich co najmniej 100 000 obywateli majcych prawo wybierania do Sejmu (w
praktyce chodzi tu o komitet wyborczy reprezentujcy tych obywateli, co wynika z art. 41 Ordynacji
prezydenckiej);
2) w wyborach sejmowych, senackich i do Parlamentu Europejskiego komitety wyborcze dziaajce w
imieniu partii politycznych lub wyborcw; funkcje komitetu wyborczego partii peni organ partii
upowaniony do jej reprezentowania na zewntrz;
3) w wyborach samorzdowych komitet wyborczy, co wynika z art. 95 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad
gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw).
Zbieranie podpisw popierajcych listy/kandydatw moe si odbywa w miejscu, w czasie i w sposb
wykluczajcy stosowanie jakichkolwiek naciskw zmierzajcych do uzyskania podpisw.
Wymg zebrania 5000 podpisw popierajcych zgoszenie listy w wyborach sejmowych i 3000 podpisw
w wyborach senackich jest wysoki i ogranicza nieco zasad swobody zgaszania kandydatw, zwaszcza w
okrgach o mniejszej liczbie mieszkacw. Nie odpowiada on standardom wystpujcym w innych pastwach
demokratycznych, gdzie liczba koniecznych podpisw waha si od 100 do 1000, a niezwykle rzadko
przekracza 1000. Zastosowane w Polsce rozwizanie nie jest uzasadnione wzgldami celowociowymi, gdy
nie chodzi tu o wstpne okrelenie
szans danego komitetu wyborczego przez zbadanie poparcia spoeczestwa dla niego ani o ograniczenie
kosztw wyborw na skutek wyeliminowania zgosze list niecieszcych si poparciem spoecznym.
Determinuje to charakter podpisw wyborcw. Skoro kady wyborca moe podpisa wicej ni jedn list, to
jego podpis wcale nie oznacza poparcia dla programu danego komitetu lub dla zgaszanych przez niego
kandydatw. Stanowi jedynie wyraz denia do umoliwienia danemu komitetowi prezentacji kandydatw i
programu w dalszych stadiach procesu wyborczego.
W wyborach prezydenckich
W wyborach samorzdowych
3) swoboda formuowania programw wyborczych. Podlega ona ograniczeniom konstytucyjnym

wyraonym w art. 13. Chocia formalnie odnosi si on do prawa do stowarzyszania si, to zwaywszy na
funkcje komitetw wyborczych, moim zdaniem, powinien dotyczy rwnie
komitetw wyborczych. Zakazuje on formuowania programw odwoujcych si do totalitarnych metod i
praktyk dziaania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, programw zakadajcych lub dopuszczajcych nienawi
rasow i narodow, stosowanie przemocy w celu zdobycia wadzy lub wpywu na polityk pastwa albo
przewidujcych utajnienie struktur lub czonkostwa;
4) powierzenie przeprowadzenia wyborw oraz nadzoru nad nimi organom niezalenym
3. Pojcie i rodzaje systemw wyborczychBd! Nie mona odnale rda odwoania.

3.1. Pojcie systemu wyborczegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
291
System wyborczy rozumiany by moe dwojako:
1)
system wyborczy sensu largo
2) system wyborczy sensu stricto
3.2. Rodzaje systemw wyborczychBd! Nie mona odnale rda odwoania.

292
W drugim z podanych znacze, tzn. w przypadku systemu wyborczego sensu stricto, wystpowa moe
wiele wariantw (oblicza si, e jest ich ponad 3001). Konkretny ksztat sposobu ustalania wynikw wyborw
w danym kraju nie jest przypadkowy. Ze wzgldu na jego wpyw na skad organw przedstawicielskich
zawsze wywouje on szerokie dyskusje. Dzieje si tak dlatego, e przy danym stopniu poparcia wyborcw dla
poszczeglnych kandydatw bd list, poprzez wprowadzenie rnych systemw wyborczych osign mona
rny efekt, jeli chodzi o skad polityczny organw przedstawicielskich.
Przykad:
Dlatego te zwykle przyjcie systemu wyborczego i wszelkie zmiany w tym zakresie poprzedzone powinny
by dogbnymi analizami, a podmioty podejmujce decyzje polityczne powinny by wiadome celw, jakim
ma suy system, za ktrym si opowiadaj. Nie ma zwykle jakich obiektywnych przesanek
przemawiajcych za przyjciem konkretnego systemu.
Zasadniczo wyrnia si trzy podstawowe rodzaje systemw wyborczych i rne ich odmiany. S to:
293
1) systemy wikszociowe. Historycznie uksztatoway si one wczeniej. Cieszyy si te pocztkowo
zdecydowanym poparciem w doktrynie.
Opowiadali si za nimi m.in. J. Locke i J. J. Rousseau. Charakteryzuj si one tym, e mandat przyznaje si
temu kandydatowi w okrgu jednomandatowym lub tej licie w okrgu wielomandatowym, ktra uzyska
najwiksz liczb gosw (na marginesie naley zauway, i nie jest prawd, jakoby systemy te mogy
funkcjonowa tylko w okrgach jednomandatowych). Istniej dwa rodzaje systemw wikszociowych:
a) system wikszoci bezwzgldnej
System ten stosuje ustawa o wyborze Prezydenta RP z 1990 r. oraz ustawa o bezporednich wyborach
wjta, burmistrza i prezydenta miasta. By on rwnie stosowany w Polsce w wyborach do Senatu w 1989 r.;
b) system wikszoci wzgldnej kandydat lub lista musi otrzyma wicej gosw ni konkurenci.
Poniewa wystarczy tu tylko wikszo zwyka, a t atwo jest osign, nie ma potrzeby przeprowadzania
II tury wyborw i cay proces wyborczy ulega uproszczeniu. Dlatego te system ten stosowany jest
wspczenie czciej. W Polsce w oparciu o niego wybiera si Senat od 1991 r. i rady gmin liczcych do
20 000 mieszkacw;
294
2) systemy proporcjonalne.
295
W wielu systemach proporcjonalnych wykorzystywany jest iloraz wyborczy powstajcy w wyniku
podziau liczby gosw przez liczb bdcych do dyspozycji mandatw. Pozwala on okreli liczb gosw
niezbdn do uzyskania mandatu. Moe on mie charakter:
a) zmienny, gdy tworzony jest w wyniku dzielenia liczby gosw oddanych w konkretnym okrgu
wyborczym przez liczb mandatw przypadajcych na ten okrg;
b) stay, gdy obliczany jest w wyniku podziau oglnej liczby gosw oddanych w caym kraju przez ogln
liczb mandatw.
Uycie ilorazu wyborczego nie pozwala do koca na ustalenie wynikw wyborw, gdy liczby gosw
oddawanych na poszczeglne listy nie s prost wielokrotnoci ilorazu. Pozostan zawsze pewne reszty,
mniejsze od ilorazu, oraz mandaty nieobsadzone. Dla zakoczenia rozdziau mandatw stosuje si najczciej
jedn z dwch metod:
a) metoda najwikszej reszty. Po ustaleniu ilorazu wyborczego dzieli si przez niego liczb gosw
oddanych na kad list. Otrzymane liczby cakowite wyznaczaj liczb mandatw przypadajcych na
poszczeglne listy. Mandaty nieobsadzone przyznaje si kolejno tym listom, ktrym pozostay najwiksze
reszty, tzn. najwiksza liczba niewykorzystanych gosw. Zilustrujmy to przykadem.
Przykad:
Lista A Lista B Lista C

uzyskane gosy
45 000 32 000 49 000
lista otrzymuje w I etapie tyle mandatw, ile razy mieci si w niej iloraz wyborczy = 21 000
pozostaa reszta
3000
11 000 7000
Pozostay do obsadzenia jeden mandat przysuguje licie B, gdy jej zostaa najwiksza reszta. W rezultacie wszystkie
listy otrzymuj po dwa mandaty.
Metod t stosuje si w wielu krajach Ameryki aciskiej. Do 1993 r. obowizywaa we Woszech. W

zmodyfikowanej nieco formie stosowana bya w Polsce w wyborach do Sejmu w 1991 r. przy ustalaniu
wynikw wyborw w okrgach (art. 93 Ordynacji wyborczej do Sejmu z 28.6.1991 r.);
b) metoda najwikszej przecitnej (redniej). Po ustaleniu ilorazu wyborczego dzieli si przez niego
liczb gosw oddanych na kad list. Otrzymane liczby cakowite wyznaczaj liczb mandatw
przypadajcych na poszczeglne listy. W celu dokonania rozdziau mandatw nieobsadzonych do liczby
mandatw uzyskanych ju przez poszczeglne listy dodaje si 1 (tzw. mandat fikcyjny) i przez t liczb dzieli
si sumy gosw, jakie pady na poszczeglne listy. Mandaty nieobsadzone przydziela si tym listom, ktre w
wyniku tego dziaania uzyskay najwiksze ilorazy.
Przykad:

uzyskane gosy
45 000 32 000 49 000
lista otrzymuje w I etapie tyle mandatw, ile razy mieci si w niej iloraz wyborczy = 21 000
do liczby mandatw ju uzyskanych dodaje si 1 i przez t liczb dzieli si sumy gosw
15 000
16 000
16 333
Pozostay do obsadzenia jeden mandat przysuguje licie C, gdy jej zostaa najwiksza reszta. W rezultacie lista A
otrzymuje 2 mandaty, lista B 1, a lista C 3.
Jak ju zauwayem, stworzono wiele systemw proporcjonalnych. Tylko niektre z nich znalazy
praktyczne zastosowanie. Do uywanych wspczenie najczciej nale:
296
a) system dHondta.

uzyskane gosy
45 000 32 000 49 000
dzielimy przez 1
45 000* 32 000* 49 000*
dzielimy przez 3
15 000* 10 666* 16 333*
dzielimy przez 5 9 000
6 400
9 800
W rezultacie lista A otrzymuje 2 mandaty, lista B 1, a lista C 3.
System dHonta stosowany jest m.in. w Belgii i Niemczech. W Polsce przewiduje go Ordynacja wyborcza
do Sejmu i Senatu, Ordynacja
do Parlamentu Europejskiego, Ordynacja samorzdowa w wyborach rad gmin liczcych powyej 20 000
mieszkacw, rad powiatw oraz sejmikw wojewdztw;
297
b) system St. Lagua.
Przykad: W naszym przykadzie otrzymalibymy:

uzyskane gosy
45 000 32 000 49 000
dzielimy przez 1
45 000* 32 000* 49 000*
dzielimy przez 3
15 000* 10 666* 16 333*
dzielimy przez 5 9 000
6 400
9 800
W rezultacie kada lista otrzymuje 2 mandaty.
System St. Lagua znany jest bardziej w wersji zmodyfikowanej, w ktrej pierwszym dzielnikiem jest nie
1, lecz 1,4. Otrzymamy wic:
Lista A
uzyskane gosy
dzielimy przez 1,4
dzielimy przez 3
dzielimy przez 5
Lista B Lista C
45 000 32 000 49 000
32 143* 22 857* 35 000*
15 000* 10 666* 16 333*
9 000
6 400
9 800
W rezultacie kada lista otrzymuje 2 mandaty.
System St. Lagua w tej wersji przyjto w Ordynacji wyborczej do rad gmin z 1990 r. oraz w poprzednio
obowizujcej Ordynacji wyborczej do Sejmu z 1991 r., ale tylko w odniesieniu do list oglnopolskich. W
wyborach do Sejmu obowizywa te w 2001 r.;
298
c) system Harea-Niemeyera.
Przykad:
Pozostay do obsadzenia mandat przydzielony zostanie licie B. W rezultacie kada lista otrzymuje 2 mandaty.
W nauce prawa konstytucyjnego po dokadniejszych analizach skutkw stosowania poszczeglnych z

opisanych tu systemw zauwaono, e systemy dHondta i St. Lagua w wersji z pierwszym dzielnikiem 1,4
sprzyjaj partiom duym. Metoda najwikszej reszty preferuje za partie mae, a system Harea-Niemeyera
jest neutralny i nie faworyzuje adnych ugrupowa.
299
Konstytucjonalici, politolodzy, a take politycy spieraj si od dawna, czy lepsze s systemy
wikszociowe, czy proporcjonalne. Najczciej podnoszone argumenty uj mona nastpujco1:
systemy wikszociowe
umoliwiaj atwo osignicie wikszoci parlamentarnej zdolnej do stworzenia rzdu i zapewniaj stabilno rzdu, egzemplifikacj
tego mog by dowiadczenia z jednej strony Wielkiej Brytanii (system wikszociowy), a z drugiej choby Polski w latach 1991
1993 (system skrajnie proporcjonalny), czy Woch w latach 19461993 (w 1993 r. Wosi przyjli system wikszociowy);
uatwiaj zmian rzdu, gdy niewielkie zmiany w poparciu spoecznym dla okrelonej partii mog przynie niewspmierny efekt w
wyborach decydujcy o jej pozycji; z reguy za bdy nie odpowiadaj ministrowie, ale od razu cay rzd;
stosuje si w ich przypadku prostsze procedury wyborcze (gosowanie, ustalanie wynikw wyborw), czego przykadem moe by to,
e w Polsce w 1997 r. w wyborach do Senatu (system wikszociowy) liczba gosw niewanych bya wyranie mniejsza ni w
wyborach do Sejmu (system proporcjonalny) 2,18% do 3,88%;
procedury prostsze s kilkakrotnie tasze;
stymuluj blisze zwizki przedstawiciela z wyborcami, gdy mona zosta wybranym tylko w okrgu wyborczym i nie ma list
pastwowych lub terytorialnych; z reguy zwizane z nimi okrgi mandatowe s mniejsze ni okrgi wielomandatowe; sprzyja to te
uksztatowaniu faktycznej odpowiedzialnoci przedstawiciela wobec wyborcw; deputowany wie, przed kim odpowiada, a wyborcy
wiedz, jaki program on gosi;
deputowany jest bardziej niezaleny od kierownictwa swojej partii;
nie ma niebezpieczestwa odgrywania przez mae partie nadmiernej roli politycznej (tzw. jzyczka u wagi), co zauwaamy w
parlamentach uksztatowanych w oparciu o systemy proporcjonalne (np. w 1982 r. w Niemczech zmian rzdu spowodowaa FDP
majca w Bundestagu kilkakrotnie mniej mandatw ni SPD lub CDU/CSU);
wyrana jest odpowiedzialno partii rzdzcej, w koalicjach charakterystycznych dla systemw proporcjonalnych odpowiedzialno
rozmywa si;
w Polsce, gdzie wybory prezydenckie do Senatu i do czci rad gmin s wyborami wikszociowymi, przeprowadzenie w oparciu o te
same zasady wyborw do Sejmu i do rad wikszych gmin prowadzioby do unifikacji caego prawa wyborczego.
systemy proporcjonalne
zapewniaj reprezentacj w organach przedstawicielskich rnych pogldw, przez co skad tych organw odzwierciedla rzeczywiste
preferencje polityczne spoeczestwa; naley przy tym zaznaczy, e w systemie wikszociowym nieraz wikszo w parlamencie
uzyskuje partia, ktra w wyborach zdobya mniej gosw (np. w Wielkiej Brytanii wybory w 1951 r. i 1974 r.);
powanie zmniejszaj liczb gosw straconych np. w wyborach do Senatu (system wikszociowy) w 1993 r. oddano 13 985 535
gosw wanych, za na wybranych senatorw 7 554 116, gosw straconych byo blisko 46%; w przeprowadzonych wedug bardzo
proporcjonalnej Ordynacji do Sejmu z 1991 r. wyborach z 1991 r. odsetek ten wynis niecae 13%;
w Polsce system partyjny nie jest jeszcze w peni uksztatowany i systemy proporcjonalne sprzyjaj jego ewolucyjnym przemianom,
stymulujc zainteresowanie spoeczestwa funkcjonowaniem mechanizmw demokratycznych.
Nie zawsze podniesione wyej argumenty s trafne i mona atwo wskaza na przypadki, w ktrych
okazuj si one nieprawdziwe. Wystarczy wzi pod uwag funkcjonowanie systemu wikszociowego w
Wielkiej Brytanii i to, e nie zawsze prowadzi on do wyonienia stabilnej wikszoci parlamentarnej (np.
wybory w 1974 r. i 2010 r. nie przyniosy takiego rozstrzygnicia). Z drugiej strony, systemy proporcjonalne
przez stosowanie klauzul zaporowych trac wiele cech uznawanych za nierozerwalnie z nimi zwizane.
Przypomn tu choby uwagi zawarte w podrozdziale powiconym zasadzie rwnoci prawa wyborczego,
dotyczce nastpstw zastosowania 5% klauzuli zaporowej w wyborach do Sejmu w 1993 r. w Polsce (por. Nb.
283);
300
3) systemy mieszane.
Systemy mieszane w praktyce ustrojowej pastw demokratycznych obecnie wystpuj rzadko i to gwnie
w tzw. nowych demokracjach (np. Ukraina). Stosunkowo czsto natomiast wcza si do przyjtego w danym
pastwie systemu proporcjonalnego pewne rozwizania charakterystyczne dla jednego z systemw
wikszociowych (ma to np. miejsce w Niemczech) albo postpuje si odwrotnie (np. we Woszech 75%
senatorw wybieranych jest w systemie wikszociowym, a 25% w proporcjonalnym).
4. Organizacja wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
301
4.1. Zarzdzenie i termin wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

302
Prezydent zarzdza wybory do Sejmu i Senatu nie pniej ni na 90 dni przed upywem ich
czteroletniej kadencji. Wyznacza wybory na dzie wolny od pracy (co stanowi dodatkow gwarancj zasady
powszechnoci prawa wyborczego), przypadajcy w cigu 30 dni przed upywem kadencji izb. W przypadku
skrcenia kadencji Sejmu moc jego wasnej uchway lub zarzdzeniem prezydenta, prezydent zarzdza
jednoczenie wybory do obu izb (skrcenie kadencji Sejmu oznacza automatyczne skrcenie kadencji Senatu)
wyznaczajc ich dat na dzie przypadajcy nie pniej ni w 45 dni od dnia zarzdzenia skrcenia kadencji
Sejmu. Zarzdzenie prezydenta podaje si do publicznej wiadomoci i ogasza w Dzienniku Ustaw najpniej
w 5. dniu od dnia zarzdzenia wyborw. W zarzdzeniu tym prezydent po zasigniciu opinii PKW ustala tzw.
kalendarz wyborczy, tzn. dni, w ktrych upywaj terminy wykonania czynnoci wyborczych
przewidzianych w ordynacjach. Nie okrelaj one charakteru terminw podawanych w kalendarzu
wyborczym. Naley to uczyni odrbnie dla kadego terminu. Ma to istotne znaczenie, gdy oprcz terminw
instrukcyjnych, w przypadku ktrych czynnoci podejmowane po ich upywie s wane, wystpuj terminy
prekluzyjne (zawite), ktrych uchybienie powoduje bezskuteczno czynnoci wyborczej po ich upywie.
W razie podjcia przez Sd Najwyszy uchway o niewanoci wyborw i jej ogoszenia w Dzienniku
Ustaw przeprowadza si wybory ponowne, w zakresie uniewanienia. Wybory ponowne lub wskazane
czynnoci wyborcze przeprowadza si te w przypadku podjcia przez SN uchway o niewanoci wyborw w
okrgu lub o niewanoci wyboru posa lub senatora. Postanowienie prezydenta o wyborach ponownych lub
podjciu wskazanych czynnoci wyborczych ogasza si w Dzienniku Ustaw najpniej w 5. dniu od dnia
ogoszenia uchway SN. Prezydent zarzdza wybory ponowne w trybie takim samym, jak w przypadku
skrcenia kadencji Sejmu.
Prezydent zarzdza te wybory uzupeniajce w razie wyganicia mandatu senatora. Wybory te zarzdza
si i przeprowadza w terminie 3 miesicy od dnia stwierdzenia wyganicia mandatu. Nie czyni si tego w
okresie 6 miesicy przed dniem, w ktrym upywa termin zarzdzenia wyborw do Sejmu zwizany z
upywem kadencji parlamentu.
303
Prezydent zarzdza ponadto wybory do Parlamentu Europejskiego nie pniej ni 90 dni przed dniem
wyborw, wyznaczajc ich dat na dzie wolny od pracy, przypadajcy w okresie wyborczym ustalonym w
przepisach prawa UE.
304
Marszaek Sejmu zarzdza wybory Prezydenta RP
305
Prezes Rady Ministrw zarzdza wybory do organw samorzdowych w drodze rozporzdzenia.
Zarzdza je nie pniej ni na 30 dni przed upywem kadencji rad. Dat wyborw wyznacza po zasigniciu
opinii Pastwowej Komisji Wyborczej na dzie wolny od pracy, przypadajcy w cigu 60 dni po upywie
kadencji rad. Rozporzdzenie o zarzdzeniu wyborw ogasza si w Dzienniku Ustaw najpniej w 60. dniu
przed dniem wyborw. Okrela ono rwnie kalendarz wyborczy.
4.2. Podzia na okrgi i obwody wyborczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.
306
O podziale na okrgi w wyborach sejmowych, senackich i do Parlamentu Europejskiego decyduje
parlament, a szczegowo granice okrgw s okrelane w zacznikach do odpowiednich ordynacji
wyborczych (zagadnienia zwizane z tym podziaem omwiem ju w Nb. 282). W wyborach do rad gmin
okrg wyborczy obejmuje cz obszaru gminy. W gminach na terenach wiejskich okrgiem wyborczym jest
soectwo, z tym e mona czy soectwa w celu utworzenia okrgu wielomandatowego, jeeli wynika to z
koniecznoci zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Soectwa mona te dzieli na dwa lub wicej
okrgw wyborczych, gdy liczba radnych wybieranych w danym soectwie byaby wiksza ni maksymalna
liczba mandatw przewidziana dla okrgu. Dla wyboru rady w gminie liczcej do 20 000 mieszkacw wynosi ona 5, a w gminie liczcej ponad 20 000 mieszkacw 8. W miastach przy tworzeniu okrgw
wyborczych uwzgldnia si jednostki pomocnicze (dzielnice, osiedla).
Przy tworzeniu okrgw wyborczych dla wyborw do rad gmin stosuje si jednolit norm
przedstawicielstwa wynikajc z podzielenia liczby mieszkacw gminy przez ustalan dla danej rady liczb
radnych.
Podzia gminy na okrgi wyborcze jest stay. Ustala go rada gminy na wniosek wjta (burmistrza lub
prezydenta miasta). Zmiany granic okrgw mog by dokonane najpniej na 3 miesice przed upywem
kadencji, jeeli konieczno taka wynika ze zmian w podziale terytorialnym pastwa lub zmiany liczby
mieszkacw gminy. W terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomoci uchway rady gminy w
sprawie podziau na okrgi wyborcze co najmniej 15 wyborcw moe wnie skarg na zawarte w niej
ustalenia. Wnosz j do wojewdzkiego komisarza wyborczego. Powinien on rozpozna spraw w cigu 5 dni.
Od jego orzeczenia mona wnie odwoanie do PKW w terminie 5 dni od daty dorczenia tego orzeczenia.
W wyborach do rad powiatowych podziau na okrgi wyborcze dokonuje rada powiatu na wniosek starosty,
uwzgldniajc jednolit norm przedstawicielstwa obliczon przez podzielenie liczby mieszkacw powiatu
przez liczb radnych. Podzia na okrgi wyborcze jest stay, a zmiany mog by w nim dokonywane na skutek
zmian podziau terytorialnego pastwa lub zmian liczby ludnoci gmin bd powiatu. Na ustalenia rady
powiatu w tej sprawie zainteresowana rada gminy lub co najmniej 15 wyborcw moe wnie skarg do
wojewdzkiego komisarza wyborczego. Rozpoznawana jest ona na zasadach takich samych jak w przypadku
skargi na ustalenia zwizane z podziaem gminy na okrgi wyborcze.
Okrgiem wyborczym w wyborach do rad powiatu jest gmina, przy czym po zasigniciu opinii rad
zainteresowanych gmin moliwe jest czenie gmin w jeden okrg, jeeli liczba radnych przypadajcych na
ktrkolwiek z gmin wynikajca z normy przedstawicielstwa wynosiaby mniej ni 5. Mona te dzieli
gminy na okrgi, gdyby liczba radnych przypadajcych na ktrkolwiek z gmin wynikajca z normy przedstawicielstwa wynosia wicej ni 10. W tym przypadku utworzenie dwch lub wicej okrgw wyborczych
na obszarze gminy wymaga porozumienia z jej rad.
W wyborach sejmikw okrgiem wyborczym jest powiat lub jego cz. Utworzenie na obszarze powiatu
wicej ni jednego okrgu wymaga porozumienia z jego rad. czenie powiatw w celu utworzenia jednego,
wsplnego okrgu wyborczego jest dopuszczalne jedynie, gdy liczba mandatw przypadajcych na powiat
byaby mniejsza ni 5. Podziau wojewdztwa na okrgi dokonuje sejmik na wniosek marszaka
wojewdztwa. Czyni to wedug jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby
mieszkacw wojewdztwa przez liczb radnych, przy czym art. 164 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad
powiatw i sejmikw wojewdztw ustanawia jeszcze dwie dodatkowe zasady:
1) w okrgu wyborczym wybiera si 515 radnych,
2) na aden powiat stanowicy jeden okrg nie moe przypada 3/5 lub wicej mandatw.
Podzia wojewdztwa na okrgi wyborcze jest stay. Mona w nim dokonywa zmian przy odpowiednim
stosowaniu zasad okrelonych dla wyborw rad powiatowych. To samo dotyczy skarg na ustalenia sejmiku w
sprawie podziau na okrgi.
Informacje o okrgach wyborczych w wyborach parlamentarnych i samorzdowych podawane s do
wiadomoci mieszkacom danego okrgu w formie obwieszcze.
307
Obwody wyborcze
Obwody wyborcze w wyborach tworzy rada gminy na wniosek wjta lub burmistrza (prezydenta miasta),
ustalajc rwnoczenie granice i numery obwodw oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych.
Informacje o numerach i granicach obwodw podawane s do wiadomoci publicznej w formie
obwieszczenia.
Obwody za granic tworzy Minister Spraw Zagranicznych po porozumieniu z PKW, wyznaczajc
siedziby obwodowych komisji wyborczych. Obwody gosowania na polskich statkach znajdujcych si w
czasie wyborw w rejsie tworzy Minister Transportu i Gospodarki Morskiej po porozumieniu z PKW. Robi to
na wniosek armatora. Obwody za granic wchodz w skad okrgu wyborczego waciwego dla gminy
Warszawa-Centrum, a obwody na statkach morskich wchodz w skad okrgu wyborczego waciwego dla
siedziby armatora.
Liczba obwodw w kraju przekracza z reguy 22 000, a za granic i na polskich statkach jest ich ok. 200.
4.3. Organy przeprowadzajce wyboryBd! Nie mona odnale rda odwoania.
308
Wybory przeprowadzaj specjalnie do tego celu powoane organy dziaajce na rnych szczeblach:
1)
2)
3) na szczeblu podstawowym we wszystkich omawianych rodzajach wyborw obwodowe komisje

wyborcze.
Czonkami komisji wyborczych wszystkich szczebli nie mog by: kandydaci na posw i senatorw,
penomocnicy wyborczy i finansowi komitetw wyborczych, mowie zaufania.
309
Czonkowie PKW korzystaj bowiem w swej pracy w komisji zarwno ze swej wiedzy zawodowej, jak i statusu osb
niezawisych; dla tych wanie zalet zostali do komisji powoani. Jest to bardzo wysoka gwarancja ich obiektywizmu i
niezawisoci od naciskw politycznych i urzdowych jako czonkw komisji1.
Budzi ono jednak wtpliwoci w wietle konstytucyjnej zasady podziau wadz. Chocia PKW nie jest
organem sdowym, to jednak skada si z sdziw, z ktrych trzech jest sdziami Sdu Najwyszego posiadajcego okrelone kompetencje w procesie weryfikacji wyborw, a trzech jest sdziami Trybunau
Konstytucyjnego rozpatrujcego wnioski w przedmiocie zgodnoci ordynacji wyborczych z Konstytucj i do
dnia wejcia w ycie nowej Konstytucji dokonujcego powszechnie obowizujcej wykadni tych ordynacji.
W kontekcie tego wydaje si celowe rozszerzenie skadu PKW o inne osoby, niepiastujce stanowisk
sdziowskich. Mona by tu nawiza do rozwiza przyjtych w Ordynacji wyborczej do Sejmu z 1922 r.
Chodzioby o delegowanie przez najliczniejsze kluby poselskie ustpujcego Sejmu czonkw do PKW, a
take o zapewnienie uczestniczenia w jej pracach, bez prawa gosu stanowczego, mw zaufania list
oglnopastwowych, czy te mw zaufania kandydatw na prezydenta.
Naley krytycznie te oceni sposb dokonywania zmian w skadzie PKW na wniosek prezesa jednego z
trzech trybunaw, ktry wskaza sdziego jako czonka komisji. Brak ustawowego okrelenia przyczyn
uzasadniajcych wystpienie z wnioskiem przyznaje waciwemu prezesowi zbyt duy zakres swobodnego
uznania.
Czonkowie PKW peni funkcje w Komisji niezalenie od ich obowizkw subowych w ramach funkcji
sdziego. W skad PKW mog wchodzi take sdziowie w stanie spoczynku, przy czym ustawowo nie jest
okrelona ich liczba maksymalna, co moe prowadzi do zmajoryzowania przez nich PKW.
Do kompetencji PKW naley m.in.: sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego,
wydawanie wicych wytycznych komisjom wyborczym niszego szczebla, sprawowanie nadzoru nad
prowadzeniem i aktualizowaniem rejestru wyborcw oraz sporzdzaniem spisw wyborcw, powoywanie
okrgowych komisji wyborczych oraz wojewdzkich komisarzy wyborczych i ich zastpcw, rozpatrywanie
skarg na dziaalno tych organw, rozwizywanie okrgowych i obwodowych komisji wyborczych po
wykonaniu ich ustawowych zada, rejestrowanie kandydatw na prezydenta w wyborach prezydenckich,
ustalanie zbiorczych wynikw wyborw parlamentarnych i prezydenckich, ogaszanie tych wynikw oraz
wynikw zbiorczych w wyborach samorzdowych. PKW tworzy take inspekcj i okrela jej zadania.
Czonkowie PKW wybieraj spord siebie przewodniczcego i jego dwch zastpcw.
310
Organem pomocniczym, powoanym dla zapewnienia wykonania zada PKW i wojewdzkich komisarzy
wyborczych oraz ich zastpcw, jest Krajowe Biuro Wyborcze. Jego kierownika powouje i odwouje
Marszaek Sejmu na wniosek PKW. Kierownik Biura jest rwnoczenie sekretarzem PKW i uczestniczy w jej
posiedzeniach z gosem doradczym. Kierownik i pracownicy Biura nie mog nalee do partii politycznych
ani prowadzi dziaalnoci politycznej.
Biuro zapewnia ponadto obsug i warunki techniczno-administracyjne pracy okrgowych komisji
wyborczych. Do jego zada naley take zapewnienie warunkw organizacyjno-administracyjnych,

finansowych i technicznych zwizanych z organizacj wyborw i referendw w zakresie okrelonym przez
ordynacje wyborcze.
311
Powoywane na szczeblu porednim, przez PKW, okrgowe komisje wyborcze skadaj si z 711
sdziw. W wyborach do Parlamentu Europejskiego okrgowe komisje wyborcze skadaj si z 79 sdziw.
W skad komisji okrgowych w wyborach prezydenckich wchodzi 5 sdziw. Z urzdu w skad komisji
okrgowej, jako jej przewodniczcy, wchodzi wojewdzki komisarz wyborczy. Ani nowa ordynacja sejmowa
i senacka, ani znowelizowana ordynacja prezydencka nie podaj, jacy sdziowie (jakich sdw) maj
wchodzi w skad okrgowej komisji wyborczej ani te czy wszyscy oni mogliby by sdziami w stanie
spoczynku. W poprzednim stanie prawnym sprawa ta bya uregulowana bardziej precyzyjnie. Omawiany
przepis daje rwnoczenie Ministrowi Sprawiedliwoci pen swobod zgaszania wszystkich, poza
przewodniczcym, czonkw komisji.
Minister ten moe rwnie wystpi z wnioskiem o dokonanie zmian w ich skadzie. Nie ma przy tym
ustawowo okrelonych kryteriw uzasadniajcych wystpienie przez ministra z wnioskiem w sprawie
powoania okrelonych sdziw w skad komisji, jak te w sprawie zmian w ich skadzie. Zbyt duy zakres
swobody ministra nie jest rozwizaniem dobrym, gdy jako czonek rzdu i z reguy czonek jakiej partii
politycznej reprezentuje on konkretn lini polityczn, a przedstawiciele jego partii kandyduj w wyborach.
Dlatego te lepsze byoby zastosowanie przy powoywaniu czonkw komisji losowania.
Do kompetencji okrgowych komisji wyborczych naley m.in.: sprawowanie nadzoru nad
przestrzeganiem prawa wyborczego, rejestrowanie okrgowych list kandydatw na posw do Sejmu i do
Parlamentu Europejskiego oraz kandydatw na senatorw, ustalanie wynikw gosowania na poszczeglne
listy okrgowe w wyborach sejmowych i do Parlamentu Europejskiego, ustalanie wynikw gosowania i
wynikw wyborw senatorw w okrgu, ustalanie zbiorczych wynikw gosowania na kandydatw na
prezydenta RP, rozpatrywanie skarg na dziaalno komisji wyborczych niszego szczebla (obwodowych w
wyborach do Sejmu i Senatu, rejonowych w wyborach do Parlamentu Europejskiego).
Czonkowie okrgowej i rejonowej komisji wyborczej wybieraj spord siebie przewodniczcego, jeeli
komisarz wyborczy nie ma moliwoci penienia funkcji przewodniczcego komisji. Wybieraj oni spord
siebie dwch zastpcw przewodniczcego. Funkcje za sekretarza komisji peni dyrektor waciwej
miejscowo delegatury Krajowego Biura Wyborczego albo osoba przez niego wskazana.
312
313
Komisarze wyborczy
314
Do zada komisarza wyborczego naley m.in.: sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa
wyborczego, zapewnianie we wspdziaaniu z organami samorzdu terytorialnego organizacji wyborw do
rad na obszarze wojewdztwa, powoywanie terytorialnych komisji wyborczych oraz rozwizywanie
terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych po wykonaniu ich ustawowych zada, ustalanie i ogaszanie
zbiorczych wynikw wyborw do rad przeprowadzanych na obszarze wojewdztwa, przedkadanie PKW
sprawozdania z przebiegu wyborw na obszarze wojewdztwa wraz z ich wynikami, uchylanie uchwa
terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych podjtych z naruszeniem prawa lub niezgodnych z
wytycznymi PKW i przekazywanie sprawy waciwej komisji do ponownego rozpatrzenia.
315
Terytorialne (wojewdzkie, powiatowe i gminne) komisje wyborcze skadajce si z 7 do 9 osb

powouje komisarz wyborczy spord wyborcw zgoszonych przez penomocnikw komitetw wyborczych,
z tym e w skad komisji wojewdzkiej, powiatowej oraz komisji wyborczej w miecie na prawach powiatu
wchodzi z urzdu, jako przewodniczcy, sdzia wskazany przez prezesa sdu okrgowego. W skad
terytorialnych komisji wyborczych mog wchodzi tylko wyborcy stale zamieszkali na obszarze dziaania
danej rady. Jedna osoba moe by czonkiem tylko jednej komisji. Penomocnik kadego komitetu
wyborczego moe zgosi tylko jednego przedstawiciela do skadu terytorialnej komisji wyborczej.
Do zada terytorialnych komisji wyborczych naley m.in.:
316
Dziaajce na szczeblu najniszym, podstawowym obwodowe komisje wyborcze powoywane s przez
wjta (burmistrza, prezydenta miasta), spord wyborcw, z uwzgldnieniem propozycji zgaszanych przez
komitety wyborcze. W wyborach parlamentarnych i prezydenckich obwodowe komisje wyborcze za granic i
na polskich statkach morskich powouj spord wyborcw odpowiednio konsulowie lub kapitanowie
statkw.
Do skadu kadej obwodowej komisji wyborczej penomocnik podmiotu dokonujcego zgoszenia
kandydata lub listy moe wyznaczy po jednym mu zaufania.
Obwodowe komisje wyborcze w wyborach parlamentarnych i do Parlamentu Europejskiejo licz 711
osb, wyborach prezydenckich i w wyborach samorzdowych 59 osb.
Do zada obwodowych komisji wyborczych naley m.in.: przeprowadzenie gosowania w obwodzie,
ustalenie jego wynikw, przekazanie protokow gosowania do komisji wyszego szczebla, czuwanie nad
przestrzeganiem prawa wyborczego w lokalu wyborczym.
Obsug pracy obwodowych komisji wyborczych zapewnia wjt (burmistrz, prezydent miasta).
4.4. Spisy wyborcwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
317
Problematyce spisw wyborcw powiciem ju sporo uwagi omawiajc zasad powszechnoci prawa
wyborczego (por. Nb. 276). Teraz skupi si tylko na zagadnieniach szczegowych, si rzeczy pominitych
wwczas.
318
Sporzdzenie ich powierzono wjtom (burmistrzom, prezydentom miast). Czyni to na podstawie
rejestrw wyborcw. Spisy wyborcw sporzdzane s we wszystkich omawianych rodzajach wyborw w 2
egzemplarzach, oddzielnie dla kadego obwodu gosowania. Naley je sporzdzi najpniej 14 dni przed
wyborami.
Ordynacje wyborcze ustanawiaj oglny obowizek udostpniania wyborcom spisu do wgldu w urzdzie
gminy i nakadaj na wjta (burmistrza, prezydenta miasta) obowizek powiadomienia wyborcw o miejscu i
czasie udostpniania im spisu.
Jeden egzemplarz spisu wyborcw przekazuje si przewodniczcemu waciwej obwodowej komisji
wyborczej w przeddzie wyborw.
4.5. Zgoszenie kandydatw/listBd! Nie mona odnale rda odwoania.
319
Omawiajc zasad wolnych wyborw przedstawiem podmioty mogce zgosi kandydatw/listy w
poszczeglnych rodzajach wyborw oraz niektre, wane z punktu widzenia tej zasady, wymogi, jakie
powinno spenia zgoszenie (por. Nb. 290).
320
List okrgow w wyborach do Sejmu i do Parlamentu Europejskiego zgasza na pimie penomocnik
komitetu wyborczego lub upowaniona przez niego osoba, do okrgowej komisji wyborczej do 40. dnia przed
dniem wyborw. Nie moe by na nich w wyborach do Sejmu mniej kandydatw, ni wynosi liczba posw
wybieranych w danym okrgu i nie wicej ni dwukrotno oglnej liczby posw wybieranych w danym
okrgu. W wyborach do Parlamentu Europejskiego liczba kandydatw zgaszanych na licie okrgowej nie
moe by mniejsza ni 5 i wiksza ni 10.
Kandydat na posa moe kandydowa tylko w jednym okrgu wyborczym i z jednej listy okrgowej.
Zgoszenie listy okrgowej powinno zawiera nazwisko, imi bd imiona, zawd i miejsce zamieszkania
kadego z kandydatw.
Partie polityczne, ktre wchodz w skad koalicji wyborczej, nie mog zgasza list kandydatw
samodzielnie.
Do zgoszenia naley doczy:
1) pisemne owiadczenie kadego kandydata o zgodzie na kandydowanie,
2) wykazy wyborcw popierajcych list lub zawiadczenie PKW o zwolnieniu z tego obowizku (spraw t
omwiem ju w rozwaaniach powiconych zasadzie rwnoci prawa wyborczego por. Nb. 283),
3) pisemne owiadczenie kadego kandydata dotyczce pracy lub suby w organach bezpieczestwa pastwa
lub wsppracy1 z tymi organami od 22.7.1944 r. do 10.5.1990 r. Owiadczenie to skada si z chwil
wyraenia zgody na kandydowanie Pastwowej Komisji Wyborczej za porednictwem okrgowej komisji
wyborczej. Podlega ono sprawdzeniu co do jego zgodnoci z prawd dopiero, gdy kandydat zostanie
wybrany. W wyborach do Parlamentu Europejskiego wymg ten nie obowizuje kandydata niebdcego
obywatelem polskim.
W wyborach do Parlamentu Europejskiego w stosunku do kandydata na posa niebdcego obywatelem
polskim wprowadza si dodatkowe wymogi dotyczce zoenia owiadczenia stwierdzajcego, e:
1) zosta on wpisany do rejestru wyborcw w gminie, w ktrej stale zamieszkuje,
2)
321
Kandydatw na senatorw zgasza na pimie penomocnik komitetu wyborczego lub upowaniona przez
niego osoba do okrgowej komisji wyborczej najpniej w 40. dniu przed wyborami. Kady komitet moe
zgosi tylko tylu kandydatw, ile mandatw senatorskich przypada na dany okrg. Do zgoszenia docza si
wykazy 3000 wyborcw popierajcych kandydata. Pozostae wymogi s takie same jak te, ktre obowizuj
przy zgaszaniu list okrgowych w wyborach do Sejmu.
Kandydowa na senatora mona tylko w jednym okrgu i nie mona tego czy z kandydowaniem do
Sejmu.
322
Kandydata na prezydenta zgasza do PKW co najmniej 100 000 obywateli majcych prawo wybierania
do Sejmu. W celu jego zgoszenia oraz prowadzenia kampanii wyborczej na jego rzecz co najmniej 15
obywateli tworzy komitet wyborczy. Kandydat moe udzieli zgody na kandydowanie w wyborach tylko
jednemu komitetowi. Wyraajc zgod na kandydowanie w wyborach, kandydat skada PKW owiadczenie
dotyczce pracy lub suby w organach bezpieczestwa pastwa lub wsppracy z tymi organami od
22.7.1944 r. do 10.5.1990 r.
Zgoszenia kandydata na prezydenta dokonuje osobicie penomocnik komitetu wyborczego najpniej do
godziny 24.00 w 45. dniu przed wyborami.
323
Kandydatw na radnych rad gmin
Jeeli list zgaszaj wyborcy, naley doczy do zgoszenia wykaz imienny czonkw komitetu
wyborczego (powinno ich by przynajmniej 5) wraz z ich dokadnymi adresami oraz numerami PESEL.
O kolejnoci kandydatw na licie decyduj komitety wyborcze.
324
Artyku 140 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw stanowi, e do
zgaszania powiatowym komisjom wyborczym list kandydatw na radnych rad powiatowych stosuje si
odpowiednio przepisy dotyczce zgaszania list kandydatw do rad gmin, z tym e zwikszono wymagan
liczb podpisw popierajcych do 200.
325
Regulacj dotyczc zgaszania list kandydatw w wyborach do rad gmin stosuje si rwnie odpowiednio
w wyborach sejmikw. Listy kandydatw do sejmikw zgasza si do wojewdzkiej komisji wyborczej. Kada z nich powinna zosta poparta podpisami przynajmniej 300 wyborcw.
326
W wyborach samorzdowych jedna osoba nie moe kandydowa do wicej ni jednej rady (chodzi tu o
ukad pionowy tzn. rad gminy, powiatu i sejmik wojewdztwa), a kandydat na wjta (burmistrza,
prezydenta miasta) nie moe jednoczenie kandydowa na wjta (burmistrza, prezydenta miasta) w innej
gminie.
327
Kandydatw na wjta (burmistrza, prezydenta miasta) zgaszaj takie same podmioty, jak kandydatw
na radnych rad gmin. Prawo zgaszania ma komitet wyborczy, ktry zarejestrowa listy kandydatw na
radnych w co najmniej poowie okrgw wyborczych w danej gminie. W kadym z tych okrgw liczba
zarejestrowanych przez ten komitet kandydatw na radnych nie moe by mniejsza ni liczba radnych
wybieranych w tym okrgu. Jeeli w wyborach przedterminowych wybiera si tylko wjta (burmistrza,
prezydenta miasta), to zasady tej nie stosuje si i w celu zgoszenia kandydata komitet wyborczy musi uzyska
poparcie, ujtych w rejestrze wyborcw: w gminie liczcej do 5000 mieszkacw musi to by 150
podpisw, w gminie liczcej do 10 000 mieszkacw 300 podpisw i tak sukcesywnie w wikszych
gminach wicej a do 3000 podpisw w gminie liczcej powyej 100 000 mieszkacw.
4.6. Rejestracja kandydatw/listBd! Nie mona odnale rda odwoania.

328
Dokonuje tego organ przyjmujcy zgoszenie po sprawdzeniu, czy jest ono zgodne z przepisami.
Rejestracja jest istotna dla dalszego postpowania wyborczego, gdy wyborcy gosuj tylko na
kandydatw/listy zarejestrowane.
Odmowa rejestracji poczona jest z wezwaniem penomocnika podmiotu dokonujcego zgoszenia do
usunicia wad formalnych tego zgoszenia. Termin na ich usunicie we wszystkich rodzajach wyborw wynosi 3 dni. Bezskuteczny upyw tego terminu powoduje odmow zarejestrowania listy/kandydata, a jeeli
wady na licie dotycz tylko niektrych kandydatw, to list rejestruje si w zakresie niedotknitym
uchybieniami. Penomocnik podmiotu zgaszajcego moe odwoa si od decyzji organu rejestrujcego:
1)
a) do PKW w terminie 3 dni od daty dorczenia orzeczenia okrgowej komisji wyborczej;
b) do waciwego terytorialnie sdu okrgowego w razie stwierdzenia przez okrgow komisj wyborcz
wad w wykazie podpisw popierajcych (w terminie 3 dni od daty dorczenia orzeczenia okrgowej
komisji wyborczej);
2)
a) do Sdu Najwyszego w terminie 2 dni od daty odmowy rejestracji;
3) w przypadku kandydatw na radnych oraz wjtw (burmistrzw, prezydentw miast):
a)
4.7. GosowanieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
329
Karta do gosowania oprcz danych kandydatw/list wskazanych przez odpowiedni dla danych wyborw
ordynacj zawiera te zwiz informacj o sposobie gosowania. Powinna ona by zadrukowana tylko z
jednej strony. Wielko i rodzaj czcionek powinny by jednakowe dla wszystkich list i nazwisk kandydatw.
Gosowanie we wszystkich omawianych rodzajach wyborw, poza wyborami do Parlamentu
Europejskiego, odbywa si w lokalu obwodowej komisji wyborczej w godzinach: od 6.00 do 20.00. W
wyborach do Parlamentu Europejskiego gosowanie trwa od 8.00 do 22.00. Gosowania nie mona przerywa,
chyba e zajd nadzwyczajne wydarzenia przejciowo je uniemoliwiajce. Wwczas obwodowa komisja
wyborcza moe przerwa gosowanie, przeoy je lub odroczy do nastpnego dnia. Komisja zabezpiecza
urn, a przewodniczcy odpowiada za jej przechowanie. Przed ponownym podjciem gosowania komisja
stwierdza, czy pieczcie nie zostay naruszone.
5. Ustalanie wynikw wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

330
5.1. Ustalanie wynikw gosowaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

331
Niezwocznie po zakoczeniu gosowania obwodowa komisja wyborcza ustala wyniki gosowania w
obwodzie. Przy tej czynnoci mog by obecni mowie zaufania.
Najpierw ustala si na podstawie spisw wyborcw liczb uprawnionych do gosowania, a nastpnie liczb
osb, ktrym wydano karty do gosowania i ktre wobec tego wziy w nim udzia. Potem ustala si liczb
kart niewykorzystanych i je zabezpiecza.
Nastpnie przewodniczcy obwodowej komisji wyborczej w obecnoci jej czonkw otwiera urn i komisja
liczy znajdujce si w niej karty do gosowania, ustalajc liczb oddanych gosw. Kart cakowicie przedartych nie bierze si pod uwag.
Kolejn czynnoci komisji jest ustalenie liczby gosw wanych i niewanych oraz przystpienie do
obliczania gosw oddanych na poszczeglnych kandydatw/listy.
Gos wany to taki, w ktrym karta do gosowania zostaa wypeniona w sposb przewidziany prawem.
Wszelkie dopiski i skrelenia nie wpywaj na wano gosw. Dopisane nazwiska kandydatw nie s brane
pod uwag.
Gos niewany
W wyborach parlamentarnych niewano gosu pociga te postawienie znaku x po prawej stronie

nazwiska kandydata, a wic innej ni ustalona w ordynacji. Jeeli za x postawiono po obu stronach
nazwiska, uznaje si tylko znaki umieszczone po stronie lewej. W wyborach wjta (burmistrza, prezydenta
miasta) wany jest gos, w ktrym znak x postawiono po lewej stronie w kratce obok nazwiska kandydata.
Gdy x postawiono obok dwch lub wicej nazwisk albo nie postawiono obok adnego nazwiska, gos jest
niewany.
Artyku 62 Ordynacji prezydenckiej w nowym brzmieniu nie reguluje przypadku, w ktrym wyborca
postawi x po obu stronach nazwiska kandydata. Mona by zastosowa rozwizanie podobne do
wystpujcego w wyborach parlamentarnych i uznanie tylko znaku umieszczonego po stronie waciwej.
Wyborcy nie wolno si pomyli na karcie do gosowania. Nie zostanie mu wydana nowa karta, a zamazanie
znaku x przy nazwisku jednego kandydata i postawienie wyranego znaku przy nazwisku innego spowoduje
niewano gosu.
Po ustaleniu gosw wanych komisja obwodowa przystpuje do liczenia gosw oddanych na
poszczeglnych kandydatw w wyborach prezydenta i senatorw. W wyborach do Sejmu, do Parlamentu
Europejskiego i wyborach samorzdowych liczy si gosy oddane na listy kandydatw i na poszczeglnych
kandydatw z tych list. Po zakoczeniu tej czynnoci komisja sporzdza w 2 egzemplarzach protok z
gosowania w obwodzie i przesya go do komisji wyborczej wyszego szczebla oraz podaje do publicznej
wiadomoci wyniki gosowania w obwodzie.
5.2. Ustalanie wynikw wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
5.2.1. Wybory do SejmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
332
Po otrzymaniu zawiadomienia od PKW, okrgowa komisja wyborcza, stosujc system dHondta, dokonuje
rozdziau mandatw midzy uprawnione listy okrgowe. Jeeli kilka list uzyskao ilorazy rwne ostatniej
liczbie uprawniajcej do uzyskania mandatu, a list tych jest wicej ni mandatw do rozdzielenia,
pierwszestwo maj listy w kolejnoci oglnej liczby oddanych na nie gosw. Gdyby na dwie lub wicej list
oddano rwn liczb gosw, to o pierwszestwie rozstrzyga liczba obwodw gosowania, w ktrych na dan
list oddano wicej gosw.
5.2.2. Wybory do SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

333
Za wybranych na senatorw w danym okrgu wyborczym uwaa si tych kandydatw, ktrzy otrzymali
kolejno najwicej oddanych gosw wanych. W przypadku rwnoci gosw o pierwszestwie rozstrzyga
wiksza liczba obwodw gosowania, w ktrych jeden z kandydatw uzyska wicej gosw. Gdy i ta liczba
bdzie rwna przewodniczcy okrgowej komisji wyborczej w obecnoci czonkw komisji oraz osb
zainteresowanych zgaszajcych listy przeprowadza losowanie decydujce o przyznaniu mandatu.
5.2.3. Wybory do Parlamentu EuropejskiegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
334
Na podstawie protokow z komisji obwodowych rejonowa komisja wyborcza ustala wyniki gosowania na
obszarze swojej waciwoci i sporzdza, w dwch egzemplarzach, protok wynikw gosowania w rejonie.
Wymienia si w nim m.in. liczb wyborcw uprawnionych do gosowania i liczb wanie oddanych gosw,
liczb gosw wanie oddanych na poszczeglne listy i na poszczeglnych kandydatw. Protok ten wraz z
protokoami gosowania z obwodw przekazuje si niezwocznie do waciwej okrgowej komisji wyborczej.
Po otrzymaniu protokow wynikw gosowania ze wszystkich okrgw wyborczych PKW ustala wyniki
gosowania w skali kraju i stwierdza, ktre listy okrgowe uprawnione s do udziau w podziale mandatw, a
nastpnie dokonuje tego podziau w oparciu o system dHondta. Mandaty przypadajce danej licie okrgowej
uzyskuj kandydaci w kolejnoci otrzymanej liczby gosw. Jeeli dwch lub wicej kandydatw otrzymao
rwn liczb gosw uprawniajc do uzyskania mandatu z danej listy okrgowej, o pierwszestwie rozstrzyga
kolejno umieszczenia ich na licie.
5.2.4. Wybory prezydentaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
335
w okrgu i sporzdza odpowiedni protok. Na podstawie protokow od wszystkich komisji obwodowych

PKW ustala wyniki wyborw. Jeeli w wyborach w I turze aden z kandydatw nie uzyska wikszoci
bezwzgldnej wanie oddanych gosw, to PKW w obwieszczeniu podaje nazwiska i imiona dwch
kandydatw biorcych udzia w II turze. S to dwaj kandydaci, ktrzy w I turze uzyskali kolejno najwiksz
liczb gosw i nie wycofali swojej kandydatury. Jeeli z tych dwch kandydatw przed II tur zostaby jeden,
gdy drugi wycofaby swoj kandydatur, utraci prawo wyborcze lub umar, to do udziau w II turze
dopuszcza si nastpnego kandydata, ktry w I turze otrzyma kolejno najwiksz liczb gosw. Wybrany w
II turze zostaje ten kandydat, ktry uzyska wiksz liczb wanie oddanych gosw.
Ani konstytucja, ani ustawa o wyborze prezydenta nie reguluj sytuacji, w ktrej obaj kandydaci w II turze
lub trzej kandydaci w I turze uzyskaliby rwn liczb gosw. Artyku 8b Ordynacji prezydenckiej powinien
zosta uzupeniony o regulacj dotyczc rwnowagi gosw uzyskanych przez kandydatw i to zarwno w I,
jak i w II turze. Problem ten moe wydawa si czysto hipotetyczny, ale sytuacji takiej nie da si z ca
pewnoci wykluczy i ustawodawca powinien okreli, jak naley w niej postpi. Chodzi tu o dwa
przypadki:
1) kandydat, ktry uzyska najwiksz liczb gosw w I turze, nie uzyska jednak wikszoci bezwzgldnej, a
nastpni dwaj otrzymali rwn liczb gosw. Rodzi si tu pytanie, kto przechodzi wwczas do II tury? Nie
ma obecnie na nie odpowiedzi i trudno byoby zaproponowa jakiekolwiek rozwizanie, nawet sigajc do
zasad konstytucyjnych. Mona myle o wyborach ponownych albo zastosowa rozwizanie podobne jak w
wyborach parlamentarnych i uzna, e o pierwszestwie rozstrzyga wiksza liczba okrgw wyborczych, w
ktrych jeden z kandydatw uzyska wicej gosw. Gdyby i te liczby byy rwne, to o pierwszestwie
rozstrzygaoby losowanie;
2) w II turze obaj kandydaci uzyskali rwn liczb gosw. Tutaj jednak rozwizanie podpowiada
Konstytucja. Zgodnie z ni, o wyborze prezydenta ma decydowa nard, a wic naley przyj, e
konieczne byy wybory ponowne, aby nard rozstrzygn, komu powierzy ten urzd.
5.2.5. Wybory samorzdoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
336
W wyborach samorzdowych odpowiednia terytorialna komisja wyborcza na podstawie protokow
otrzymanych od obwodowych komisji wyborczych ustala wyniki gosowania i wyniki wyborw odrbnie dla
kadego okrgu wyborczego oraz w wyborach wjta (burmistrza, prezydenta miasta). W gminach liczcych do
20 000 mieszkacw za wybranych uwaa si tych kandydatw, ktrzy otrzymali kolejno najwiksz liczb
wanie oddanych gosw. W przypadku rwnoci gosw o pierwszestwie rozstrzyga kolejno umieszczenia
nazwisk na licie, a gdy nazwiska byy umieszczone alfabetycznie rozstrzyga losowanie. Jeeli za rwn
liczb gosw uprawniajc do uzyskania mandatu otrzymali kandydaci z rnych list, za wybranego uwaa
si kandydata z tej listy, ktra w okrgu wyborczym otrzymaa najwiksz liczb gosw. Gdyby i ta liczba
bya rwna rozstrzyga losowanie. Do ustalenia wynikw wyborw gminnych w gminach liczcych powyej
20 000 mieszkacw, a take wyborw do rad powiatu i sejmikw stosuje si system dHondta. Jeeli kilka
list uzyskao ilorazy rwne ostatniej liczbie uprawniajcej do uzyskania mandatu i list tych jest wicej ni
mandatw do rozdzielenia, to pierwszestwo maj listy w kolejnoci oglnej liczby oddanych na nie gosw.
W wyborach wjta (burmistrza, prezydenta miasta) za wybranego w I turze uwaa si kandydata, ktry
uzyska wicej ni poow wanie oddanych gosw.
W II turze za wybranego uznaje si tego, kto otrzyma wiksz liczb wanie oddanych gosw (a gdy
dwch lub wicej uzyskao tak sam liczb, o wyborze decyduje wiksza liczba obwodw, w ktrych jeden z
kandydatw otrzyma wiksz liczb gosw, a gdy i te liczby s rwne decyduje losowanie).
6. Weryfikacja wyborwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
337
Waciwie wypeniajce swoje funkcje wybory powinny suy odzwierciedleniu woli wyborcw i
doprowadzi do wyonienia zgodnego z ni organu przedstawicielskiego. Aby uzyska on demokratyczn
legitymacj, musi istnie pewno co do tego, e wybory przeprowadzono zgodnie z prawem. Wano
wyborw decyduje o wanoci mandatw. Naley wic podda wybory weryfikacji. Przez pojcie weryfikacji
wyborw rozumie si rozstrzygnicie co do wanoci wyborw i pochodzcych z nich mandatw.
Weryfikacja wyborw suy nie tylko zagwarantowaniu zgodnego z wol wyborcw skadu organu
przedstawicielskiego, ale take zapewnieniu przebiegu wyborw w sposb zgodny z prawem i
sankcjonowaniu zachowa niezgodnych z przepisami prawa wyborczego. Organ dokonujcy weryfikacji moe
kontrolowa wszystkie stadia procesu wyborczego oraz prawidowo ustalenia wynikw wyborw pod ktem
przestrzegania prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym. Celem weryfikacji nie jest natomiast
orzekanie o naruszeniu podmiotowego prawa wyborczego poszczeglnych wyborcw. Do tego su inne
rodki ochrony prawnej (np. reklamacja na nieprawidowoci w rejestrze wyborcw).
Konstytucje lub ordynacje wyborcze w poszczeglnych krajach okrelaj szczegowo tryb

wszczynania (z urzdu czy na wniosek) i przeprowadzania weryfikacji. Gdy weryfikacja wszczynana
jest na wniosek, do czasu jego zoenia przyjmuje si domniemanie wanoci wyborw.
Organ dokonujcy weryfikacji moe stwierdzi niewano caych wyborw lub tylko wyborw
przeprowadzanych w jednym bd kilku okrgach. Pociga to za sob uniewanienie mandatw
pochodzcych z wyborw niewanych i konieczno przeprowadzenia wyborw ponownych.
338
Rodzaje weryfikacji wyborw omwi na przykadzie wyborw parlamentarnych. Wspczenie
spotykamy cztery typy weryfikacji wyborw parlamentarnych:
1) Typ parlamentarny. Werykacji wyborw dokonuje sam parlament lub jego izba, ktra zostaa w ich
wyniku wybrana. Typ ten powsta w Konstytucji Stanw Zjednoczonych z 1787 r. (art. 1 5). W Europie jego
korzenie sigaj uchway francuskiego Zgromadzenia Narodowego z 10.6.1789 r. we Francji, stanowicej, e
tylko ono jest wadne sprawdza wano mandatw swoich czonkw. By on popularny w XIX w. i w I
poowie XX w. Wystpuje obecnie np. we Woszech i w Belgii. Zapobiega ingerencji organw zewntrznych
w kreacj parlamentu i suy umocnieniu jego pozycji ustrojowej. Niekiedy decyzj organu
przedstawicielskiego lub jego izby poprzedza kontrola prewencyjna rozstrzygajca zarzuty dotyczce
nieprawidowoci czynnoci wyborczych. Moe by ona powierzona organom sdowym (np. Ordynacja
wyborcza do Sejmu z 1991 r. powierzaa j Sdowi Najwyszemu) lub administracyjnym;
2) Typ sdowy.
3) Komisja wyborcza. Typ ten wystpuje w kilkudziesiciu krajach wiata. Podmiotem dokonujcym
weryfikacji jest tu krajowa lub okrgowa komisja wyborcza, a w niektrych krajach tzw. returning officer;
4) Typ mieszany. Polega na czeniu elementw wymienionych wyej typw. Weryfikacj wyborw
przeprowadza w nim np. parlament, lub jedna z jego izb oraz organ sdowy sd najwyszy (np. w Polsce
pod rzdami Konstytucji Marcowej) albo sd konstytucyjny (np. obecnie w Niemczech). Pozwala to na
zachowanie roli parlamentu w procesie kontroli elekcji, w wyniku ktrej on powsta, a jego czonkowie
uzyskali mandat do reprezentowania suwerena.
W Polsce Konstytucja stanowi, e wano wyborw do Sejmu i Senatu (art. 101 ust. 1) oraz wano
wyborw prezydenta (art. 129 ust. 1) stwierdza Sd Najwyszy. Sformuowanie to implikuje jego dziaanie
z urzdu i obowizek sprawdzenia wanoci wyborw, nawet gdy nie wniesiono adnych protestw. Jeli za
zostay one wniesione, Sd Najwyszy dziaa na wniosek protestujcych.
Konstytucja szczegow regulacj postpowania weryfikacyjnego powierza ustawom, tzn. odpowiednim
ordynacjom wyborczym. Nie nadaj one postpowaniu weryfikacyjnemu mocy zawieszajcej. L. Garlicki
susznie uznaje wic, e:
339
W przypadku wyborw do Sejmu i Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego protest wnie moe:
1) kady wyborca, gdy podstaw protestu jest zarzut popenienia przestpstwa przeciwko wyborom lub
naruszenia przepisw ordynacji wyborczych dotyczcych ustalenia wynikw gosowania lub wyborw;
2)
3)
4) przewodniczcy waciwej komisji wyborczej.
Wnoszcy protest powinien sformuowa zarzuty oraz przedstawi lub wskaza dowody na ich poparcie.
Nie musi za wykaza, e naruszenie przepisw ordynacji lub przestpstwo przeciwko wyborom mogo mie
wpyw na ich wynik. Protest wnosi si na pimie do Sdu Najwyszego najpniej w 7. dniu od daty
ogoszenia wynikw przez PKW. Nadanie w tym terminie protestu w polskiej placwce pocztowej operatora
publicznego jest rwnoznaczne z wniesieniem go do Sdu Najwyszego.
Sd Najwyszy pozostawia bez dalszego biegu protest dotyczcy sprawy, co do ktrej Ordynacja sejmowa i
senacka przewiduje moliwo wniesienia skargi lub odwoania do sdu lub do PKW przed dniem gosowania.
Protest niespeniajcy tych wymogw pozostawia si bez biegu.
Sd Najwyszy rozpatruje protest w skadzie 3 sdziw w postpowaniu nieprocesowym. Uczestnikami
postpowania s: wnoszcy protest, przewodniczcy waciwej komisji wyborczej lub jego zastpca oraz
Prokurator Generalny. Opinia sdu w sprawie protestu ma charakter postanowienia, ktre zawiera ustalenie
zasadnoci protestu. W przypadku jej uznania sd ocenia, czy przestpstwo przeciwko wyborom lub naruszenie przepisw ordynacji mogo mie lub miao wpyw na wynik wyborw. Jeeli w protecie zarzucono
popenienie przestpstwa przeciw wyborom, Sd Najwyszy zawiadamia o tym niezwocznie Prokuratora
Generalnego.
O wanoci wyborw do Sejmu, do Parlamentu Europejskiego i do Senatu oraz o wanoci wyboru
posa/senatora, przeciwko ktremu wniesiono protest, rozstrzyga
Sd Najwyszy rozstrzygajc o niewanoci wyborw lub niewanoci wyboru posa/senatora stwierdza

wyganicie mandatw w zakresie uniewanienia oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborw ponownych
lub o powtrnym podjciu okrelonych czynnoci wyborczych. Stwierdzone przez Sd Najwyszy
wyganicie mandatw nastpuje w dniu ogoszenia jego uchway (w Dzienniku Ustaw). Oznacza to, e w
razie uznania za niewany wyboru przedstawiciela dokonanego w przewidzianym prawem terminie, ale ju po
ukonstytuowaniu si izby, sprawuje on mandat w sposb wany i skuteczny do czasu ogoszenia uchway
Sdu Najwyszego. Nie mona wic podawa w wtpliwo wanoci dziaa Sejmu lub Senatu podjtych,
gdy w ich skadzie byli czonkowie, ktrych wybr by niewany1. W razie podjcia przez Sd Najwyszy
uchway o uniewanieniu wyborw lub wyboru posa/senatora prezydent zarzdza ponowne wybory lub
przeprowadzenie jedynie wskazanych uchwa czynnoci wyborczych.

Inaczej przedstawia si sytuacja w przypadku uniewanienia caych wyborw do Sejmu lub Senatu.
Biorc pod uwag, e uchwaa Sdu Najwyszego stwierdzajca niewano wyborw wydana moe by
nawet w 90. dniu po dniu wyborw powstaje pytanie, czy czynnoci podjte przez organ przedstawicielski
dziaajcy bez legitymacji prawnej wywouj skutki prawne? Ustawodawca przewidujc tak moliwo
wprowadzi zasad, w myl ktrej wyganicie mandatw nastpuje w dniu ogoszenia takiej uchway. Jest to
tzw. domniemanie wanoci wyborw (por. Nb. 338).
Szczeglnie jeeli wemiemy pod uwag, e w przypadku podjcia przez Sd Najwyszy uchway o
niewanoci wyborw zastosowanie bd miay przepisy dotyczce zasad funkcjonowania Sejmu po podjciu
uchway o samorozwizaniu lub rozwizaniu przez prezydenta. Zgodnie z nimi, kadencja Sejmu rozpocza
si i koczy dopiero na dzie przed zebraniem si nowego Sejmu. Pozwala to funkcjonowa organowi przez
nastpny okres, nie wykluczajc moliwoci podejmowania przez niego rnorodnych dziaa.
Czyli niezalenie od tego, czy istnieje legitymizacja prawna pozwalajca na dziaanie takiego organu,
pojcie kadencji Sejmu ma miejsce. Wskazywaoby to jednoczenie, e nastpny Sejm to Sejm kolejnej, a nie
tej samej kadencji.
Uwaam, e istniejca w tym zakresie regulacja prawna powinna ulec zmianie i chocia jest to w
zasadzie mao prawdopodobne, aby zaistniaa sytuacja skutkujca stwierdzeniem przez Sd Najwyszy
niewanoci wyborw do Sejmu, naley zastanowi si nad wprowadzeniem konstruk-cji gwarantujcej
prawidowo funkcjonowania organw przedstawicielskich szczeglnie wtedy, gdy nie jest
potwierdzona legitymizacja ich dziaania.
W przypadku wyborw prezydenta protest wnie moe kady wyborca, ktry w dniu wyborw by
umieszczony w spisie wyborcw w jednym z obwodw gosowania, podmioty zgaszajce kandydatw oraz
komisje wyborcze. Zakres przedmiotowy protestu okrelony jest szerzej ni w Ordynacji do Sejmu. Obejmuje
on oglnie kade naruszenie przepisw ustawy o wyborze Prezydenta RP lub dopuszczenie si przestpstwa
przeciwko wyborom, jeeli to naruszenie lub przestpstwo mogo wywrze wpyw na wynik wyborw.
Wnoszcy protest powinien sformuowa zarzuty oraz przedstawi lub wskaza dowody na ich poparcie. Nie
musi za dowie, e podniesione przez niego nieprawidowoci mogy mie wpyw na wynik wyborw.
Protest wnosi si na pimie do Sdu Najwyszego nie pniej ni w cigu 3 dni od podania przez PKW
wynikw wyborw do publicznej wiadomoci. Ustawa o wyborze Prezydenta RP przewiduje w art. 73 ust. 1,
e nadanie protestu w polskiej placwce pocztowej operatora publicznego w tym terminie jest rwnoznaczne z
wniesieniem go do Sdu Najwyszego.
Sd Najwyszy rozpatruje protesty w wyborach prezydenckich na podobnych zasadach jak w
parlamentarnych, z tym e jego uchwaa w sprawie wanoci wyborw zapada nie pniej ni w 30. dniu po
dniu wyborw. Gdy stwierdzi on niewano wyboru prezydenta, to Marszaek Sejmu powinien ogosi
zarzdzenie o nowych wyborach w 5. dniu od dnia ogoszenia uchway Sdu Najwyszego.
Wnoszcy protest powinien sformuowa w nim zarzuty oraz przedstawi lub wskaza dowody. Wnosi on
protest na pimie do waciwego sdu okrgowego. Sd ten rozpatruje protesty w postpowaniu
nieprocesowym stosujc przepisy Kodeksu postpowania cywilnego, w skadzie 3 sdziw, w cigu 30 dni po
upywie terminu do ich wnoszenia. Udzia w rozpatrywaniu protestu bior zainteresowani, komisarz wyborczy
i przewodniczcy waciwych komisji wyborczych. Sd rozpoznajc protest, rozstrzyga o wanoci wyborw
oraz o wanoci wyboru radnego. Gdy wyda orzeczenie o niewanoci wyborw lub/i niewanoci wyboru
radnego, stwierdza wyganicie mandatw oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborw ponownych. Na
orzeczenie sdu okrgowego zainteresowanemu, komisarzowi wyborczemu i przewodniczcemu waciwej
komisji wyborczej przysuguje, w cigu 7 dni od daty dorczenia orzeczenia, zaalenie do waciwego sdu
apelacyjnego. Sd ten rozpoznaje spraw w cigu 30 dni. Na jego postanowienie nie przysuguje rodek
zaskarenia.
7. Uzupenianie skadu organw przedstawicielskich podczas kadencjiBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
340
1) mier przedstawiciela,
2) zrzeczenie si przez niego mandatu,
3) objcie stanowiska, ktrego nie mona czy z mandatem,
4) utrata przez przedstawiciela prawa wybieralnoci oraz
5) uniewanienie jego wyboru.
Wszystkie te przesanki powoduj z reguy automatycznie wyganicie mandatu. Mog jednak wystpi w
tym zakresie w poszczeglnych krajach pewne rozwizania specyficzne, przeczce zasadzie automatyzmu.
Przykad:
We wszystkich tych sytuacjach nie mona zapomina, e odwoanie przedstawiciela przez wyborcw
przeczy zasadzie mandatu wolnego, std w krajach, w ktrych przyjto ten mandat, nie dopuszcza si tego
sposobu. Natomiast w wikszoci krajw demokratycznych dopuszczono moliwo pozbawienia przedstawiciela mandatu przez parlament. Dzieje si tak mimo uznania w doktrynie prawa, e przedstawiciel
reprezentuje nie partie, lecz wyborcw i tylko oni wadni s go osdza. W niektrych pastwach
demokratycznych wystpuje za odmienna zasada i nawet parlament nie jest wadny pozbawi swojego
czonka mandatu (np. w Belgii, Irlandii, Monako).
341
Wyganicie mandatu implikuje zwykle konieczno uzupenienia skadu organu przedstawicielskiego
podczas kadencji, w ktrej wygas mandat. Mona wyrni nastpujce sposoby uzupeniania skadu
organw przedstawicielskich:
1)
2)
3)
4)
.
W Polsce wyganicie mandatu posa i senatora nastpuje m.in. na skutek: odmowy zoenia lubowania,
utraty prawa wybieralnoci, zrzeczenia si mandatu, mierci, zajmowania przez posa/senatora w dniu wyborw stanowiska lub funkcji, ktrych stosownie do przepisw Konstytucji RP albo ustaw nie mona czy z
mandatem przedstawicielskim (z tym, e w cigu 14 dni od dnia ogoszenia przez PKW wynikw wyborw
pose/senator moe zoy Marszakowi Sejmu owiadczenie o rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub
funkcji objtej zasad incompatibilitas) bd powoania go na takie stanowisko lub funkcj w czasie kadencji
parlamentu, a take wskutek zoenia niezgodnego z prawd owiadczenia o ujawnieniu pracy lub suby w
organach bezpieczestwa pastwa lub wsppracy z nimi w latach 19441990. Wyganicie mandatu
parlamentarzysty stwierdza w drodze postanowienia Marszaek danej izby.
Wyganicie mandatu posa do Parlamentu Europejskiego nastpuje wskutek mierci lub zrzeczenia si
mandatu. Utrata mandatu nastpuje za wskutek utraty prawa wybieralnoci lub nieposiadania go w dniu
wyboru, zajmowania w dniu wyboru stanowiska lub penienia funkcji, albo powoania w czasie kadencji na
stanowisko lub powierzenia funkcji, z ktrymi zwizana jest zasada niepoczalnoci, wyboru na posa na
Sejm lub senatora, uniewanienia wyboru do Parlamentu Europejskiego.
Wyganicie mandatu radnego nastpuje wskutek m.in.: mierci, zrzeczenia si mandatu, utraty prawa
wybieralnoci, odmowy zoenia lubowania, naruszenia ustawowego zakazu czenia mandatu radnego z wykonywaniem okrelonych w odrbnych przepisach funkcji lub dziaalnoci, wyboru na wjta (burmistrza,
prezydenta miasta). Wyganicie mandatu stwierdza rada. Wyganicie mandatu mog te spowodowa:
odwoanie rady w drodze referendum lub rozwizanie rady uchwa Sejmu.
342
Wyganicie mandatu w czasie kadencji powoduje jego oprnienie. Mona wwczas albo pozostawi
mandat nieobsadzony, albo uzupeni skad organu przedstawicielskiego, przy czym nowy mandatariusz
sprawuje swj mandat do koca kadencji danego organu przedstawicielskiego. Rozwizanie pierwsze jest
wspczenie rzadko stosowane, gdy w oczywisty sposb narusza zasady prawa wyborczego, pozbawiajc
wyborcw reprezentacji. W ramach rozwizania drugiego wyksztaciy si w Polsce nastpujce sposoby
uzupeniania skadu organw przedstawicielskich podczas kadencji:
1) powierzanie wakujcego mandatu
2) wybory uzupeniajce. W ten sposb obsadza si wakujce mandaty w przypadku stosowania

wikszociowych systemw wyborczych, ale niekiedy i systemw proporcjonalnych. W Polsce w razie
wyganicia mandatu senatora, Senat najpniej w cigu 6 miesicy podejmuje uchwa w sprawie wyborw
uzupeniajcych. Przeprowadza si je w cigu 3 miesicy od podjcia tej decyzji tylko w okrgach, z ktrych
pochodzi oprniony mandat. Natomiast jeli do koca kadencji pozostao 6 lub mniej miesicy, wybory te
nie s konieczne. Wybory uzupeniajce s obligatoryjne dla obsadzenia wygasych mandatw do rad gmin w
gminach liczcych do 20 000 mieszkacw. Zarzdza je wojewoda w przypadku nieobsadzenia mandatw lub
wyganicia mandatu radnego. Przeprowadza si je na zasadach oglnych, okrelonych dla tego rodzaju
wyborw w cigu 3 miesicy od daty stwierdzenia przez rad wyganicia mandatu. Jeeli w ich wyniku
mandat dalej pozostanie nieobsadzony, powtarza si wybory uzupeniajce midzy 6 a 9 miesicem, liczc od
daty pierwszych wyborw uzupeniajcych. Kadencja radnych, ktrzy uzyskali mandat w wyborach
uzupeniajcych, upywa z dniem upywu kadencji rady, do ktrej zostali wybrani. Wyborw uzupeniajcych
nie przeprowadza si, jeli ich data przypadaaby w okresie 6 miesicy przed zakoczeniem kadencji rady.
Jeeli w przypadku wyganicia mandatu radnych rady gminy w gminach liczcych powyej 20 000
mieszkacw i radnych rady powiatu i wojewdztwa nie byoby moliwe ich obsadzenie poprzez powierzenie
wakujcego mandatu nastpujcemu kandydatowi z tej samej listy i skad rady zmniejszy si wicej ni o 1/5,
samorzdowa ordynacja wyborcza przewiduje wybory uzupeniajce. Nie przeprowadza si ich, gdy do
zakoczenia kadencji rady zostao mniej ni 6 miesicy;
3) powoanie
8. Obsadzanie mandatw bez gosowaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

343
Ordynacja samorzdowa (art. 188189) przewiduje obsadzenie mandatw przez zarejestrowanych
kandydatw bez gosowania (tzw. wybr milczcy), jeeli w okrgu wyborczym zarejestrowana liczba
kandydatw jest rwna liczbie mandatw lub jest od niej mniejsza.
9. Status przedstawicielaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
9.1. Mandat przedstawicielskiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
344
Mandat przedstawicielski (od ac. mandatum zlecenie) ley u podstaw powstaego w wyniku wyborw
stosunku midzy reprezentantem a jego wyborcami. Przez pojcie to rozumiem stosunek polityczno-prawny
zachodzcy midzy podmiotem, sprawujcym funkcj z wyboru (np. posem, senatorem), a wyborcami,
obejmujcy udzielone przez wyborcw penomocnictwo do reprezentowania ich w sprawowaniu wadzy
pastwowej.
Mandat przedstawicielski nabywa si z chwil stwierdzenia wyboru danej osoby tzn. od dnia ogoszenia
wynikw wyborw i ju wwczas nabywa ona pewne istotne uprawnienia (np. immunitet). Obejmuje za
mandat po zoeniu przez ni lubowania (przysigi), ktrego rot okrelaj Konstytucje lub ustawy. W Polsce
Konstytucja okrela rot lubowania posw i senatorw (art. 104 ust. 2) oraz rot przysigi Prezydenta (art.
130). Dopiero zoenie lubowania (przysigi) umoliwia przedstawicielowi rozpoczcie penienia jego
funkcji. Natomiast odmowa zoenia lubowania oznacza zrzeczenie si mandatu.
Najczciej wymienia si dwa rodzaje mandatw:
345
1) mandat wolny
W doktrynie prawa konstytucyjnego podnosz si obecnie gosy za ograniczeniem mandatu wolnego

ramami przynalenoci partyjnej, programu partyjnego itp. 2, u podoa ktrych ley to, e czonkowie
parlamentu nie s z reguy wybierani jako kandydaci indywidualni, ale jako reprezentanci konkretnych partii
politycznych. Przewaa jednak opinia, e mandat wolny jest niezaleny od partii politycznej, z ramienia ktrej
przedstawiciel kandydowa w wyborach. Zmiana przynalenoci partyjnej bd wystpienie z partii nie moe
pociga za sob pozbawienia przedstawiciela mandatu. Reprezentuje on przecie suwerena, a nie okrelon
parti polityczn. Ku takiemu wanie rozumieniu mandatu wolnego skania si zreszt Konstytucja RP. Nie
wprowadza ona adnych skutkw prawnych z faktu kandydowania posw i senatorw z ramienia
poszczeglnych partii i z tego, e po objciu mandatu cz si oni w oparciu o przynaleno partyjn.
Konstytucja wiadomie przyznaje pojedynczemu posowi i senatorowi okrelone uprawnienia zapewniajce
mu indywidualny udzia w procesie ksztatowania woli pastwa przez parlament. Przedstawicielowi stwarza w
ten sposb warunki umoliwiajce kierowanie si wasnymi przekonaniami. Dopiero, gdy nie ma wyrobionego
pogldu w jakiej sprawie, moe zda si na rad innych i gosowa tak jak wikszo czonkw jego klubu.
Obowizek gosowania tak jak czyni to dany klub nie jest obowizkiem prawnym i nie mona zmusi posa lub
senatora do jego przestrzegania. W przeciwnym razie racj mieliby ci, ktrzy dopatrywaliby si w tym spadku
znaczenia pojedynczego deputowanego i nadmiernego wzrostu roli partii, a tym samym zaprzeczenia idei
mandatu wolnego.
W tym kontekcie spotyka si i takie ekstremalne wypowiedzi: deputowany jest podobny do psa Pawowa; jeden i
drugi s tresowani do posusznego reagowania (...) co do deputowanego, to wszystko czego si od niego wymaga, to
przyj gosowa kiedy zadzwoni dzwonek1;
346
2) mandat imperatywny (zwizany)
9.2. Immunitet parlamentarnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

347
Genezy immunitetu parlamentarnego doszuka si mona w toczcym si pod koniec XIV w. w Anglii
sporze midzy krlem a parlamentem na temat skazania posa na mier pod zarzutem zdrady za ujawnienie
skandalicznych zjawisk z ycia dworu. Dziki wstawiennictwu pozostaych parlamentarzystw krl uaskawi
skazaca, a parlament podj uchway majce na celu wyeliminowanie moliwoci ingerencji monarchy w
prac parlamentu i pocigania posw do odpowiedzialnoci za wypowiedzi podczas debat. Wolno sowa
podczas obrad parlamentu zagwarantowa pniej art. 9 Bill of Rights z 1688 r. Za przykadem Anglii bya ona
take przyjmowana w innych krajach (np. art. I ust. 6 Konstytucji Stanw Zjednoczonych z 1787 r.). W
okresie ksztatowania si wspczesnego parlamentaryzmu upowszechnia si instytucja immunitetu
parlamentarnego (od ac. immunitas uwolnienie od obcie) i rozrzeszy si jego zakres.
Dzi immunitet to przywilej przysugujcy przedstawicielowi, przyznany mu ze wzgldu na charakter
wykonywanych przez niego funkcji i oznaczajcy ujemn przesank procesow: ograniczenie wzgldnie wyczenie odpowiedzialnoci sdowej. Istot immunitetu jest stworzenie przedstawicielowi warunkw
nieskrpowanej dziaalnoci i zapewnienie w ten sposb waciwej pracy parlamentw.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wyrnia si dwa rodzaje immunitetw:
348
1) immunitet nieodpowiedzialnoci
3) immunitet nietykalnoci
W odniesieniu do zakresu przedmiotowego tego immunitetu wyrnia si zwykle dwa elementy:
1) immunitet procesowy, tzn. zakaz pocignicia do odpowiedzialnoci karnej bez zgody parlamentu (izby),
2) przywilej nietykalnoci, tzn. zakaz ograniczenia wolnoci przez aresztowanie, zatrzymanie itp. bez zgody
parlamentu (izby).
Immunitet ten przysuguje w czasie kadencji parlamentu.
W wikszoci krajw parlamentarzyci korzystaj z immunitetu nietykalnoci chronicego ich przed
wszczynaniem postpowania karnego, ale nie rozcigajcym si na sfer cywilnoprawn. W krajach, ktre
znajduj si pod wpywem wzorcw brytyjskich, jest dokadnie odwrotnie. Immunitet dotyczy nie
postpowania karnego, ale postpowania cywilnego. Wszdzie jednak sens tego immunitetu jest taki sam
mianowicie ochrona parlamentarzysty przed przeszkadzaniem mu w pracy.
Nie zawsze w jednym kraju wystpuj oba rodzaje immunitetw, np. Konstytucja PRL z 1952 r. uznawaa
tylko immunitet nietykalnoci.
Obecnie instytucja immunitetu poddawana bywa krytyce gwnie z dwch powodw:
1)
2)
350
Zwolennicy utrzymania immunitetu podkrelaj za, e przesanki jego wprowadzenia jedynie czciowo
straciy na aktualnoci, a poza tym pojawiaj si nowe powody uzasadniajce jego zachowanie, zwizane z
rozwojem cywilizacyjnym i rozszerzeniem moliwoci wpywu wadzy wykonawczej na ycie spoeczne.
Podczas gdy w swoim pierwotnym ksztacie immunitet mia chroni szczeglnie przed politycznie
umotywowanym ciganiem karnym czonkw parlamentu przez organy podlege monarchicznej egzekutywie,
to obecnie przede wszystkim chodzi o zapewnienie kademu deputowanemu moliwoci niezakconego
wykonywania jego obowizkw wypywajcych z mandatu przedstawicielskiego. Gdy tak ujmiemy
immunitet, zauwaymy, e jego przestrzeganie ley w interesie spoecznym i nie jest zwizane z
przyznaniem parlamentarzystom dodatkowych osobistych przywilejw. Spoeczestwo ma interes w
tym, aby jego przedstawiciele mogli wykonywa swoje zadania w sposb swobodny i bez przeszkd, a
zwaszcza gdy formuuj gosy krytyczne. Immunitet suy szczeglnie ochronie caego parlamentu i
funkcjonowania jego izb. Postpowanie wewntrzparlamentarne nie moe, bez wanych powodw,
zosta zakcone przez podmiot zewntrzny, a wic np. sdziego. Parlament powinien sam gwnie
troszczy si o niezakcony bieg spraw, ktrymi si zajmuje.
Zwolennicy immunitetu formuuj te tez o nowej jego funkcji jako quasi-wewntrzparlamentarnej
ochrony mniejszoci, poniewa chronione s nawet najmniejsze mniejszoci, a mianowicie poszczeglni
parlamentarzyci1.
Krytycy immunitetu wskazujcy, e w pastwie prawa nie ma koniecznoci ochrony parlamentarzystw
przed tendencyjnym przeladowaniem, nie uwzgldniaj czsto faktu, e prokuratury musz stosowa si do
wskazwek prokuratora generalnego (ministra sprawiedliwoci). Postpowania przeciwko politykom nie s
czsto przypadkami rutynowymi. Dlatego prokuratury dziaajc przy postpowaniach politycznych cile
dostosowuj si do dyrektyw nadrzdnych prokuratur. W postpowaniach prowadzonych przeciwko
szczeglnie wybitnym politykom aden chyba minister sprawiedliwoci nie pozostawi penej swobody decyzji
podlegej mu prokuraturze. Zdaniem niektrych zwolennikw immunitetu 2, tendencyjne jest ciganie karne
ju wtedy, gdy mimo faktycznego lub prawnego pooenia zostao wszczte na polecenie urzdu politycznego,
lub gdy deputowany jest przeladowany z powodu czynu karnego, ktry wprawdzie popeni, jednak z reguy
postpowanie takie z powodu znikomej szkodliwoci spoecznej czynu jest przez prokuratury umarzane.
Przeladowanie tendencyjne jest take moliwe w przypadku gdy rzd mniejszoci, ktrego zmiana nie jest
moliwa z powodu konstruktywnego wotum nieufnoci, prbuje wykluczy opozycj poprzez postpowanie
sdowe, aby znw zyska wikszo w parlamencie. Ostatecznie powane znaczenie praktyczne moe mie
ochrona immunitetu wobec doniesie o przestpstwie i zniesawiajcych oskare ze strony prywatnej,
ktre s stosowane za pomoc mediw jako rodek w walce politycznej i do ktrych dochodzenia
zobowizane s organy cigania z powodu zasady legalnoci, zwaszcza e ich tendencyjno nie jest od
razu moliwa do rozpoznania. Przykadem tej moliwoci tendencyjnego przeladowania s wzajemne
doniesienia o przestpstwie skadane przez politykw partii opozycyjnych i stronnictw rzdowych.
Oprcz interesu polegajcego na niepodlegajcym ograniczeniu sprawowaniu mandatu parlamentarnego
istnieje jednak rwnorzdny mu interes spoeczny, polegajcy na zapobieeniu podejmowania krokw
karnych i inicjowaniu postpowania karnego wobec parlamentarzystw, gdy dopuszczaj si oni przestpstw
lub wykrocze w sytuacjach w aden sposb niezwizanych z ich funkcj przedstawicielsk (np. prowadzenie
pojazdw w stanie nietrzewym). W takich sprawach uchylenie immunitetu jest wysoce podane.
Immunitet zapewnia parlamentarzystom szczegln pozycj w pastwie i dlatego w rnych krajach
krytykuje si zwaszcza immunitet nietykalnoci jako nieuzasadnione uprzywilejowanie przedstawicieli w
porwnaniu ze zwykymi obywatelami.
Rne traktowanie parlamentarzysty i obywatela niekorzystajcego z immunitetu jest uzasadnione tym, e

immunitet nie chroni przede wszystkim sfery praw deputowanego, ale zosta stworzony po to, aby chroni
zdolno do funkcjonowania parlamentu i jego pozycj ustrojow. Jeeli za na skutek tego chroniona jest
sfera praw poszczeglnych parlamentarzystw w konkretnych sytuacjach, to nie mamy tu do czynienia z niesusznym czy te nieuzasadnionym uprzywilejowaniem. Wystarczy problem ten przedstawi choby na
przykadzie ochrony wolnoci wypowiedzi parlamentarzysty. Immunitet nietykalnoci nie dopuszcza do tego,
aby cigano go za wypowiedzi, ktre uczyni poza parlamentem i dziki temu zapewnia yw i bezporedni
wymian pogldw, podan ze wszech miar w ustroju demokratycznym. Naley to do istoty koncepcji
immunitetu. Politycznie umotywowane wypowiedzi s nierozcznie zwizane z publiczn dziaalnoci
parlamentarzysty. Podejmowanie dziaa tego typu to nie tylko jego uprawnienie, ale i obowizek. Powinien
on zwraca uwag na problemy, ktrymi interesuje lub moe zainteresowa si spoeczestwo, i powinien
inicjowa w takich sprawach dyskusj publiczn.
Celem tego jest pozyskanie wikszoci decydujcej o wpywie na procesy zachodzce w pastwie
demokratycznym.
Reasumujc, naley przyzna racj H. H. Kleinowi, ktrego zdaniem1 immunitet ma sam w sobie warto
jako czynnik stabilizacji, rwnie wtedy gdy przyczyny jego powstania ju nie istniej lub nie istniej ju w
penym zakresie. Zamiast cakowicie rezygnowa z tej tradycyjnej instytucji prawa konstytucyjnego i znale
si potem w czasach kryzysu politycznego wobec egzekutywy bez tego przepisu ochraniajcego parlament i
parlamentarzystw naley utrzyma immunitet, a jedynie bardziej racjonalnie udziela zgody na jego
uchylanie.
Uchylenie immunitetu
351
W Polsce immunitet regulowany jest przez art. 105 Konstytucji RP, art. 612 ustawy z 9.5.1996 r. o
wykonywaniu mandatu posa i senatora (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 ze zm.) oraz art. 133
Regulaminu Sejmu i art. 26 Regulaminu Senatu.
Artyku 105 ust. 1 (i art. 108 w zw. z art. 105 ust. 1) Konstytucji RP wprowadza immunitet
nieodpowiedzialnoci przedstawiciela stanowic, e nie moe on by pocignity do odpowiedzialnoci za
swoj dziaalno wchodzc w zakres sprawowania mandatu ani w czasie jego trwania, ani po jego
wyganiciu. Za tak dziaalno odpowiada wycznie przed waciw izb. Natomiast za jej zgod moe
by pocignity do odpowiedzialnoci sdowej w przypadku naruszenia praw osb trzecich. W przepisie
tym kluczowe znaczenie maj dwa elementy uyte przez ustrojodawc: pojcie sprawowanie mandatu oraz
moliwo wyczenia nieodpowiedzialnoci w razie naruszenia praw osb trzecich.
Artyku 105 ust. 1 Konstytucji RP nie okrela, o jakim rodzaju odpowiedzialnoci jest w nim mowa. W
nauce prawa konstytucyjnego przyjmuje si, e immunitet nieodpowiedzialnoci dotyczy zarwno odpowiedzialnoci karnej, jak i cywilnej. Objcie przedstawiciela immunitetem nieodpowiedzialnoci nie oznacza
jednak, e nie mona wobec niego stosowa odpowiedzialnoci dyscyplinarnej i kar przewidzianych regulaminem danej izby. W tym wypadku przedstawiciel odpowiada przecie za czyny zwizane z wykonywaniem
swojej funkcji w samym organie przedstawicielskim.
Celem immunitetu jest nie tylko zapewnienie mu swobody w sprawowaniu mandatu, ale take ochrona
zdolnoci do funkcjonowania parlamentu. I wanie temu drugiemu celowi ma suy wyczenie z zakresu
objtego immunitetem odpowiedzialnoci dyscyplinarnej posw i senatorw.
Za naruszenie lub niewypenienie obowizkw zwizanych z: podejmowaniem dodatkowych zaj,
zakazem prowadzenia dziaalnoci gospodarczej i skadaniem owiadcze o stanie majtkowym
parlamentarzyci odpowiadaj przed prezydium odpowiedniej izby, ktre w drodze uchway podjtej
po rozpatrzeniu opinii odpowiednio Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich lub Komisji
Regulaminowej i Spraw Senatorskich moe zwrci parlamentarzycie uwag, udzieli mu upomnienia
bd nagany. Od uchway prezydium parlamentarzycie przysuguje w cigu 14 dni od dnia jej
dorczenia odwoanie do caej izby. Rozpatrujc je izba wysuchuje jedynie przedstawiciela prezydium i
parlamentarzysty, ktry wnis odwoanie. Nad odwoaniem nie przeprowadza si natomiast dyskusji.
Izba moe uchyli uchwa swojego prezydium lub j utrzyma. Natomiast za niewykonywanie
obowizkw poselskich pose odpowiada przed Komisj Regulaminow i Spraw Poselskich, a za
niewykonywanie obowizkw senatorskich senator odpowiada przed Komisj Regulaminow i Spraw
Senatorskich. Komisje te mog w drodze uchway zwrci parlamentarzycie uwag lub udzieli mu
upomnienia, a posowi Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich moe take udzieli jeszcze nagany. Od
takiej uchway parlamentarzycie przysuguje w cigu 14 dni od dnia jej dorczenia odwoanie do prezydium
izby, ktre moe uchyli kwestionowan uchwa lub j utrzyma. Za nieobecno na posiedzeniach izby bd
lub podczas gosowa parlamentarzysta moe zosta ukarany przez marszaka danej izby obnieniem
uposaenia i diety parlamentarnej lub jednego z tych wiadcze1, a w stosunku do parlamentarzystw ich
niepobierajcych marszaek moe zwrci im uwag, udzieli upomnienia bd nagany.
Obecna Konstytucja, w odrnieniu od Maej Konstytucji, nie wycza w ogle immunitetu
nieodpowiedzialnoci w przypadku naruszenia praw (MK mwia o dobrach) innych osb. Ustawa o
wykonywaniu mandatu posa i senatora w art. 6a stanowi, e zgody Sejmu lub Senatu wymaga pocignicie
parlamentarzysty do odpowiedzialnoci sdowej tylko wtedy, gdy naruszy on prawa osb trzecich podejmujc
dziaania wchodzce w zakres sprawowania mandatu.
352
Konstytucja wprowadza immunitet nietykalnoci przedstawiciela(art. 105 ust. 2, 3 i 5, art. 108 w zw. z art.
105). Ustanawia zasad, e od ogoszenia wynikw wyborw do dnia wyganicia mandatu nie moe on by
pocignity do odpowiedzialnoci karnej bez zgody odpowiedniej izby. Bez tej zgody nie moe on te by
zatrzymany lub aresztowany, z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa i jeeli jego
zatrzymanie jest niezbdne do zapewnienia prawidowego toku postpowania. O zatrzymaniu powiadamia si
niezwocznie marszaka odpowiedniej izby, ktry moe nakaza natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Z regulacji tej wynika, e niedopuszalne jest kade postpowanie karne sensu largo (a wic zarwno
sdowe, jak i przygotowawcze) wszczte bez uchylenia immunitetu przeciwko przedstawicielowi w czasie,
gdy naby on mandat. Postpowanie takie ulega umorzeniu w kadym stanie sprawy. Inaczej jest w przypadku
postpowa wszcztych przed nabyciem mandatu i niezakoczonych jeszcze prawomocnym wyrokiem.
Parlamentarzysta, przeciwko ktremu toczy si postpowanie karne, moe wystpi do izby, ktrej jest
czonkiem z wnioskiem o danie przez ni zawieszenia postpowania karnego do czasu wyganicia
mandatu. Wniosek taki nie moe dotyczy wykonania kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sdu.
Zawieszenie postpowania karnego oznacza rwnie zawieszenie na ten czas biegu przedawnienia w
postpowaniu karnym.
Zakaz zatrzymania
Ze sformuowa art. 105 ust. 2, 3 i 5 nie wynika, jakoby immunitet nietykalnoci obejmowa rwnie
odpowiedzialno dyscyplinarn i zawodow przedstawiciela. Podstaw dla rozszerzenia jego ram nie mona
znale take w innych aktach normatywnych. Nie obejmuje on rwnie wykonania kary pozbawienia
wolnoci orzeczonej prawomocnym wyrokiem sdu.
W sprawie o przestpstwo cigane z oskarenia publicznego oraz w sprawie o wykroczenie wniosek o
wyraenie zgody na pocignicie posa lub senatora do odpowiedzialnoci karnej wnoszony jest w myl art.
7b ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora za porednictwem Ministra Sprawiedliwoci
Prokuratora Generalnego. Sformuowanie to wydaje si dawa wyraz intencji ustawodawcy, aby Prokurator
Generalny spenia rol filtra dla wnioskw wnoszonych do niego przez organy uprawnione do inicjowania
lub popierania oskarenia w sprawach karnych i karno-administracyjnych. Badajc przesanki merytoryczne i
formalne wniosku moe wic odmwi zoenia wniosku o uchylenie immunitetu nietykalnoci. Poza
niewtpliwym uproszczeniem wstpnej fazy postpowania o uchylenie immunitetu i dbaoci o to, aby Sejm i
Senat otrzymyway tylko dobrze przygotowane wnioski, rozwizanie to ma jednak do istotny mankament.
Nie mona przecie zapomina, e Prokurator Generalny jest rwnoczenie Ministrem Sprawiedliwoci, a
wic czonkiem rzdu i poprzez to moe by uwikany politycznie. Na jego decyzj mog przeto wpywa nie
tylko czynniki merytoryczne i jaka sprawa mogaby zosta przez niego zakoczona, zanim wypowiedziaaby
si w niej odpowiednia izba.
.
Ani Konstytucja, ani adna ustawa czy te Regulamin Sejmu bd Regulamin Senatu nie formuuj
adnych wytycznych dotyczcych udzielania zgody na uchylenie immunitetu parlamentarnego bd
dotyczcych jej odmawiania. Zostawia wszystko uznaniu izb. Musz one same rozstrzygn, czy uzasadnione
jest podejrzenie i czy znaczenie czynu przemawia za wszczciem dochodzenia karnego. Powinny przy tym
zway na relacj zachodzc midzy interesem publicznym, polegajcym na braku ogranicze w
sprawowaniu mandatu, a drugim interesem publicznym lecym w zapobieeniu czynom karalnym lub w ich
ciganiu. Podejmujc decyzj o uchyleniu immunitetu, powinny one wyjani wszystkie prawnokarne aspekty
caej sprawy. Jej ostateczne rozpatrzenie i stwierdzenie, czy rzeczywicie wypenione zostay przesanki okrelone w dyspozycji normy karnej, nie nale do parlamentu, gdy decyzji politycznej nie mona czy z ocen
dowodw. Parlament nie podejmuje decyzji merytorycznej, a jedynie rozstrzyga o dopuszczalnoci
przeprowadzenia postpowania.
Wniosek w sprawie wyraenia zgody na pocignicie parlamentarzysty do odpowiedzialnoci karnej lub

karno-administracyjnej albo aresztowanie bd zatrzymanie skada si do marszaka waciwej izby, a on z
kolei przekazuje go do rozpatrzenia: w przypadku posa Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich, a w
przypadku senatora Komisji Regulaminowej i Spraw Senatorskich. Komisja powiadamia parlamentarzyst,
ktrego wniosek dotyczy, o treci wniosku oraz terminie jego rozpatrzenia przez komisj. Parlamentarzysta,
ktrego wniosek dotyczy, przedstawia komisji wyjanienia i wasne wnioski w tej sprawie. Moe on
ustanowi swojego obroc spord czonkw izby, do ktrej naley. Po rozpatrzeniu sprawy komisja uchwala
sprawozdanie wraz z propozycj przyjcia lub odrzucenia wniosku. Izba rozpatruje to sprawozdanie bez
dyskusji, wysuchujc jedynie sprawozdawcy. Prawo zabrania gosu przysuguje rwnie parlamentarzycie,
ktrego dotyczy wniosek o uchylenie immunitetu nietykalnoci. Uchwa o wyraeniu zgody na pocignicie
parlamentarzysty do odpowiedzialnoci karnej lub karno-administracyjnej albo aresztowanie bd zatrzymanie
odpowiednia izba podejmuje bezwzgldn wikszoci gosw ustawowej liczby swoich czonkw. Nieuzyskanie wymaganej wikszoci gosw oznacza podjcie uchway o niewyraeniu zgody na pocignicie
parlamentarzysty do odpowiedzialnoci karnej. Artyku 105 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje ponadto, e
sam przedstawiciel moe wyrazi zgod na pocignicie go do odpowiedzialnoci karnej. Zgoda ta
dotyczy moe wszystkich czynw wskazanych we wniosku o pocignicie go do odpowiedzialnoci
karnej lub tylko ich czci. W przypadku czynw nieobjtych zgod wniosek rozpatruje si na zasadach
ju omwionych. Wycofanie zgody jest prawnie bezskuteczne.
Uchwaa podjta przez izb nie ma charakteru generalnego, a stanowi jedynie wyraenie zgody na
pocignicie danego przedstawiciela do odpowiedzialnoci za konkretny czyn okrelony we wniosku
uprawnionego organu. Nie mona wic pocign go do odpowiedzialnoci za czyn nieobjty wnioskiem. To
samo odnosi si do owiadczenia parlamentarzysty o wyraeniu zgody na pocignicie do odpowiedzialnoci
karnej.
Od pocztku przemian ustrojowych immunitet nietykalnoci budzi kontrowersje i pojawiay si propozycje

jego ograniczenia. Argumenty przemawiajce za tym rozwizaniem nie rni si od podnoszonych w innych
krajach (omwionych ju w Nb. 350). Proponowane s regulacje zblione do wystpujcych obecnie w Austrii
(po reformie unormowania instytucji immunitetu w 1979 r. zob. Nb. 350) oraz w pewnym sensie do
przyjtych w Polsce w 1935 r. (z tym e wwczas nietykalno parlamentarzystw nie rozcigaa si na
zatrzymania z nakazw sdowych oraz na, niewystpujce obecnie, okresy midzy sesjami).
Ratyfikowanie przez Polsk Statutu Midzynarodowego Trybunau Karnego ju po uchwaleniu Konstytucji

RP wpyno na zakres immunitetu. Statut MTK wprowadzajc w przypadku odpowiedzialnoci karnej zasad
irrelewantnoci funkcji publicznej penionej przez oskaronego uchyla tym samym przewidziane przez prawo
wewntrzne lub midzynarodowe immunitety i ewentualnie inne przywileje zwizane z penieniem danej
funkcji. Implikuje to moliwo objcia danej osoby jurysdykcj MTK w tych przypadkach, w ktrych ze
wzgldu na immunitet nie mogaby by ona pocignita do odpowiedzialnoci przed sdem krajowym.
Oznacza to umoliwienie de facto uchylania immunitetu w drodze zainicjowania postpowania przed MTK.
Nowelizacja Konstytucji RP mogaby zapobiec powstaniu sytuacji wtpliwych z prawnego punktu widzenia
(szczeglnie powane trudnoci w ustaleniu stanu prawnego mog pojawi si, gdy obywatel polski objty
immunitetem i przebywajcy na terytorium RP miaby zosta dostarczony MTK) i wytyczy ewentualn
drog na przyszo w podobnych sprawach poprzez okrelenie zasad pocigania do odpowiedzialnoci
karnej osb objtych immunitetem na podstawie prawa polskiego. Jest to istotne w dobie internacjonalizacji
postpujcej na rnych paszczyznach ycia spoecznego. Mona zaoy, e rozwj sdownictwa
midzynarodowego jest tendencj charakterystyczn dla wspczesnego wiata.
Immunitetem nie jest objty radny.
9.3. Zasada niepoczalnoci mandatu (incompatibilitas)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
353
Od zasady incompatibilitas odrnia si nieraz w doktrynie prawa konstytucyjnego pojcie
niewybieralnoci, ktre oznacza wykluczenie zdolnoci okrelonej osoby do kandydowania w wyborach i
objcia mandatu z uwagi na inny peniony urzd, czy stanowisko1.
Zasada incompatibilitas ma spenia rne cele, w zalenoci od tego, jakich stanowisk czy funkcji, w
ktrej z wadz dotyczy. W przypadku mandatu parlamentarnego do celw tych naley:
1)
2)
3)
Ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie formuuje tych celw wprawdzie w adnym akcie expressis verbis,
s one jednak powszechnie akceptowane w nauce prawa w pastwach demokratycznych i wynikaj zarwno z
postanowie Konstytucji RP, jak i z przepisw ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora. Naley tu
podkreli, e w Konstytucji RP wyranie zarysowane jest denie do likwidacji zbiegu mandatu
przedstawicielskiego z wystpowaniem jednej i tej samej osoby w charakterze pracownika, funkcjonariusza,
piastuna organu jednej z postaci wadzy wykonawczej lub sdowniczej.
Przyjcie w pastwie demokratycznym zasady podziau wadz nie przesdza o ksztacie poszczeglnych
instytucji ustrojowych, w tym te i zasady incompatibilitas. Ustrojodawca w Polsce dajc w przyjtych przez
siebie rozwizaniach pierwszestwo nie separacji wadz, lecz zasadzie ich wsppracy dopuci do czenia
mandatu z czonkostwem w Radzie Ministrw i z piastowaniem stanowiska sekretarza stanu w administracji
rzdowej (art. 103 ust. 1 in fine Konstytucji RP). Jest to wiadomym nawizaniem do rozwiza
charakterystycznych dla systemw rzdw parlamentarno-gabinetowych. W trakcie prac nad tym
przepisem argumentowano rwnie, e ewentualne wprowadzenie takiego zakazu w pewnej mierze
wzmocnioby uzalenienie czonkw rzdu od Prezydenta RP 1.
Konstytucja RP z 1997 r. szerzej ni jej poprzedniczki reguluje zasad niepoczalnoci mandatu
parlamentarnego. W art. 102 zakazuje przedstawicielom czy mandaty w obu izbach. W art. 103 ust. 1
Konstytucja RP zakazuje czy mandat (regulacja w art. 103 dotyczca zasady niepoczalnoci mandatu
adresowana jest do posw, ale na mocy art. 108 ma rwnie zastosowanie do senatorw) z funkcj Prezesa
NBP, Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastpcw, czonka Rady
Polityki Pieninej, czonka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz z zatrudnieniem w
Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta RP lub w administracji rzdowej.
W art. 103 ust. 2 Konstytucja stanowi, e nie moe sprawowa mandatu poselskiego sdzia, prokurator,
urzdnik suby cywilnej, onierz suby czynnej, funkcjonariusz policji i sub ochrony pastwa.
Oprcz regulacji w art. 102 i 103, ktre zdaniem L. Garlickiego2 naley rozpatrywa w aspekcie
formalnym, Konstytucja RP w art. 107 formuuje, majcy charakter materialny, zakaz prowadzenia przez
przedstawiciela dziaalnoci gospodarczej z osiganiem korzyci z majtku Skarbu Pastwa lub samorzdu
terytorialnego oraz zakaz nabywania tego majtku1. Szczegowo zakres tych zakazw ma okreli ustawa.
Sankcje za zamanie tych zakazw formuuje art. 107 ust. 2 Konstytucji RP, stanowic, e za jego naruszenie
pose, uchwa Sejmu podjt na wniosek Marszaka Sejmu, moe by pocignity do odpowiedzialnoci przed
Trybunaem Stanu, ktry orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu. Przepis ten na podstawie art. 108
Konstytucji RP stosuje si odpowiednio do senatorw.
Ustawa o wykonywaniu mandatu posa i senatora w art. 34 ust. 1 zakazuje ponadto parlamentarzystom
zarzdza dziaalnoci gospodarcz lub by przedstawicielem bd penomocnikiem w jej prowadzeniu.
Zobowizuje ona w art. 33 ust. 1 parlamentarzyst do powiadomienia marszaka odpowiedniej izby o zamiarze
podjcia dodatkowych zaj, z wyjtkiem dziaalnoci podlegajcej prawu autorskiemu lub prawom
pokrewnym. W art. 33 ust. 2 zakazuje mu natomiast podejmowania dodatkowych zaj lub otrzymywania
darowizn mogcych podway zaufanie wyborcw do wykonywania mandatu zgodnie z prawem. Posowie i
senatorowie nie mog te posiada pakietu wikszego ni 10% udziaw lub akcji w spkach prawa
handlowego z udziaem pastwowych lub komunalnych osb prawnych lub podmiotw gospodarczych, w
ktrych uczestnicz takie osoby.
Ustrojodawca zdajc sobie spraw z tego, e w postanowieniach Konstytucji z natury rzeczy bardzo
oglnikowych nie jest w stanie obj w sposb peny zagadnienia niepoczalnoci mandatu
parlamentarnego, dopuci w art. 103 ust. 3 Konstytucji RP okrelenie w innych ustawach przypadkw
czenia mandatu z funkcjami publicznymi oraz zakazu jego sprawowania. Rozwizanie to jest racjonalne,
zwaywszy na du dynamik przemian prawnych towarzyszcych trwajcej od 1989 r. transformacji
ustrojowej. Pojawiaj si nowe, nieznane Konstytucji urzdy, funkcje, stanowiska itp., ktrych czenie z
mandatem parlamentarnym nie jest wskazane. Zamiast nowelizowa Konstytucj o wiele atwiej jest w tym
przypadku wprowadzi odpowiednie postanowienia do ustaw zwykych dotyczcych nowo powstajcych
instytucji.
W przypadkach okrelonych w art. 177 ust. 1 pkt 5 i 7 wyganicie mandatu poselskiego nie nastpuje (art.
177 ust. 3), jeeli pose zoy Marszakowi Sejmu w terminie 14 dni od ogoszenia przez Pastwow Komisj
Wyborcz wynikw wyborw do Sejmu owiadczenie o zoeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub
funkcji objtej zakazem niepoczalnoci. Analogiczn regulacj w stosunku do senatorw ustanawia art. 213
ust. 1 pkt 5, 6, 7 i art. 213 ust. 3 i 4 Ordynacji.
Analiza regulacji konstytucyjnej i istniejcych ju unormowa ustawowych pozwala niejednokrotnie
stwierdzi brak harmonii midzy t pierwsz a ustawami. Przykadem moe by choby uycie w art. 103 ust.
1 Konstytucji RP oglnikowego pojcia funkcji ambasadora niepokrywajcego si ani z terminologi
uywan w ratyfikowanych przez RP umowach midzynarodowych, ani z polsk pragmatyk stopni w subie
zagranicznej.
Niekiedy ustawowe unormowania dotyczce zasady incompatibilitas sformuowane s te w sposb mao

precyzyjny. Wystarczy tu wspomnie o kontrowersjach zwizanych z zakazem czenia mandatu
parlamentarnego z funkcj prezydenta miasta na prawach powiatu1.
354
Sformuowany w art. 102 Konstytucji RP, wydawaoby si do precyzyjny, zakaz rwnoczesnego
piastowania mandatu w obu izbach naley odczyta w kontekcie innych postanowie konstytucyjnych. Zakaz
ten koresponduje z art. 100 ust. 2 stanowicym: nie mona kandydowa rwnoczenie do Sejmu i Senatu.
Jak susznie zauwaa J. Repel Uycie terminu rwnoczesnego dopuszcza jednak sytuacj, w ktrej pose
mgby ubiega si o mandat senatorski w wyborach uzupeniajcych do Senatu. Zachowanie zasady
sformuowanej w art. 102 wymagaoby jednake zrzeczenia si mandatu poselskiego w razie wyboru na
senatora2.
Do istotnym minusem postanowie art. 103 ust. 1 Konstytucji RP jest te to, e zawarte w nich
wyliczenie stanowisk, funkcji i urzdw nie jest precyzyjne i wystpuje w nim niezdefiniowana bliej
kategoria osb zatrudnionych w administracji rzdowej. Zgodnie z ustaleniami podjtymi 6.11.1997 r. na
wsplnym posiedzeniu prezydiw Sejmu i Senatu pojcie administracji rzdowej obejmuje organy
administracji rzdowej, urzdy organw administracji rzdowej oraz jednostki organizacyjne
podporzdkowane organizacyjnie organom administracji rzdowej i ich urzdom 3. Konkretyzujc, oba
prezydia stwierdziy, e chodzi tu o naczelne organy administracji (RM, premiera, ministrw i komitety
speniajce rol naczelnych organw administracji) i podlege im urzdy (Kancelaria RM, ministerstwa,
urzdy komitetw), centralne organy administracji (np. Prezes GUS) oraz podlege im urzdy (np. GUS), a
take organy tzw. inspekcji specjalnych, dozorw, nadzorw i podlegy im aparat (np. Gwny Inspektor
Ochrony rodowiska), agencje rzdowe, fundusze pastwowe (np. PFRON), administracj rzdow w terenie.
Ustawa o wykonywaniu mandatu posa i senatora w art. 30 ust. 1 uzupenia postanowienia konstytucyjne i
rozciga zasad niepoczalnoci mandatu m.in. na osoby wykonujce prac na podstawie stosunku pracy w
administracji rzdowej i samorzdu terytorialnego z wyjtkiem stosunku pracy z wyboru. Ani konstytucja,
ani adna z ustaw rozwijajcych jej normy nie okrela jednak bliej, co naley rozumie przez pojcie
administracja samorzdowa. Nie wdajc si w prezentacj rnych definicji tego terminu, w doktrynie
prawa administracyjnego wystarczy odwoa si do orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego. Ujmuje si w
nim take, w sposb odmienny ni w powoanych wyej ustaleniach prezydiw Sejmu i Senatu, pojcie
administracji rzdowej.
Urzd administracji rzdowej wedug TK powinien spenia rwnoczenie dwa warunki: wykonywanie zada
majcych charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu pastwowego, na czele
ktrego stoi rzd i std do kategorii tej zaliczy naley urzdy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie
podporzdkowane Radzie Ministrw jako caoci, Prezesowi Rady Ministrw, poszczeglnym ministrom albo wojewodom
(bezporednio lub za porednictwem innych organw podlegych organizacyjnie i funkcjonalnie tym podmiotom) 2. Takie
ujcie pojcia urzdu administracji rzdowej implikuje te okrelenie przez TK zatrudnienia w administracji
rzdowej. Przez pojcie to naley rozumie prac w charakterze organu administracji rzdowej lub prac na
rzecz takiego organu zwizan z podleganiem poleceniom lub zaleceniom tego organu (niezalenie od tego,
czy praca taka jest wykonywana w ramach stosunku pracy, czy w ramach innych stosunkw prawnych)3.
Rwnoczenie TK stwierdza, e udzia w gremiach opiniodawczo-doradczych przy organach administracji
rzdowej sucych kontroli spoecznej, z ktrym nie wie si zaleno od tego organu ani udzia w
wykonywaniu jego kompetencji, nie jest zatrudnieniem w administracji, lecz swego rodzaju
zinstytucjonalizowan wspprac z tymi organami1.
Trybuna Konstytucyjny dostrzegajc istnienie w Polsce charakterystycznego dla pastw demokratycznych
dualistycznego modelu administracji2, stwierdza Istot samorzdu terytorialnego jest to, e pewne dziedziny
spraw, wydzielonych z zakresu wadzy pastwa, powierza si tym wsplnotom (samorzdowym przyp. aut.)
do samodzielnego rozwizywania. Zadania, ktre przypadaj organom samorzdu stanowi cz zada
administracji publicznej i s realizowane przez organy samorzdowe podporzdkowane wsplnocie i
reprezentujce jej interesy3.
Dokonujc prby subsumcji postanowie dotyczcych niepoczalnoci do konkretnych przypadkw, nie

mona traci z oczu celw zasady incompatibilitas. Dopiero w oparciu o nie staje si moliwe rozwianie
wszelkich pojawiajcych si w praktyce wtpliwoci interpretacyjnych. Uznanie za nadrzdne koniecznoci
realizacji w praktyce celw, ktrym suy zasada incompatibilitas, implikuje eliminowanie wszelkich sytuacji,
w ktrych zagroone zostaoby waciwe tzn. wolne od jakichkolwiek naciskw ze strony wadzy
wykonawczej lub sdowniczej sprawowanie mandatu parlamentarnego.
355
Duo trudnoci interpretacyjnych wywouje uycie w art. 103 ust. 1 i art. 103 ust. 2 Konstytucji RP rnych
terminw dotyczcych zakazu czenia z mandatem parlamentarnym okrelonych funkcji czy okrelonego
zatrudnienia. W art. 103 ust. 1 ustrojodawca stanowi, e nie mona ich czy z mandatem, a w art. 103 ust.
2 wskazuje, kto nie moe sprawowa mandatu.
Stoj jednak zdecydowanie na innym stanowisku. Naley przyj, e ustrojodawca dziaa zawsze
wiadomie i stosujc rne wyraenia daje w istocie wyraz rnicom w regulacji danych spraw, stosunkw
prawnych. Implikuje to celowo uycia rnych terminw w dwch pierwszych ustpach art. 103 Konstytucji
RP oraz powtrzenie tych rnych terminw w art. 103 ust. 3.
Ustrojodawcy nie obchodzi przy tym, jak dojdzie do likwidacji tej swoistej kolizji, tzn. czy dana osoba
chcc piastowa mandat zrezygnuje w sposb nieodwoalny z kolidujcych z nim funkcji lub ustanie
kolidujce z nim zatrudnienie, czy te osoba ta zrezygnuje z mandatu parlamentarnego i peni bdzie zgodnie
ze swoj wol nadal dotychczasow funkcj czy zatrudnienie. Z art. 241 ust. 4 Konstytucji RP wynika przy
tym wyranie, e nie wchodzi w gr rozwizanie kolizji jedynie na czas kadencji parlamentu w ten sposb, e
dana osoba nie bdzie peni przez okres kadencji kolidujcej z mandatem funkcji lub zatrudnienia rezerwujc
sobie moliwo podjcia funkcji lub zatrudnienia po wyganiciu mandatu (np. uzyskujc urlop bezpatny).
Dla ustrojodawcy wane jest, aby zlikwidowa wystpowanie jednej i tej samej osoby w dwch rolach
zagraajcych realizacji zasady podziau wadz, tzn. aby stracia ona dotychczasowy status zwizany z
penion przez siebie funkcj lub zatrudnieniem i obejmujc mandat parlamentarny powicia si wycznie
reprezentowaniu narodu. W tym kontekcie niezrozumiae jest, na jakiej podstawie w Ustaleniach

dopuszczono urlop bezpatny dla osb zatrudnionych w administracji samorzdu terytorialnego.
Ten sam, co wskazany wyej, cel przywieca w moim przekonaniu ustrojodawcy w przypadku stanowisk
wskazanych w art. 103 ust. 2. Tutaj rwnie naley interpretowa postanowienia tego przepisu w wietle art.
241 ust. 4 jednoznacznie odnoszcego si do caego art. 103. Konstytucja RP wymaga trwaej rezygnacji
parlamentarzysty z okrelonego stanowiska przejawiajcej si w ustaniu zatrudnienia. Nie wystarczy jedynie
czasowe uwolnienie si od obowizku wiadczenia pracy, np. poprzez uzyskanie urlopu bezpatnego. Nie
pociga ono przecie za sob pozbawienia mandatariusza dotychczasowego statusu. Artyku 103 ust. 2
wyodrbnia (...) sytuacj przynalenoci do okrelonego korpusu zawodowego, a wic statusu, ktry
zachowuje si przez cae ycie. Co wicej, chodzi o korpusy zawodowe, z ktrymi szczeglnie silnie wizany
jest wymg apolitycznoci, wykluczone by wic musi wszelkie powizanie z przynalenoci do grona
parlamentarzystw1.
Zastosowanie przez ustrojodawc rnych sformuowa w art. 103 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uzasadnione
jest rnicami w okreleniu podmiotw, ktrych oba przepisy dotycz, a nie deniem do czenia z odmiennymi formuami odmiennych skutkw prawnych. Oba przepisy, w powizaniu z art. 241 ust. 4
Konstytucji RP, okrelaj te skutki w sposb niebudzcy wtpliwoci i cz zakaz rwnoczesnego
wykonywania mandatu parlamentarnego i penienia okrelonych funkcji, stanowisk, zatrudnienia z
wyganiciem mandatu, jeeli zainteresowany sam nie zrzeknie si kolidujcych z nim funkcji, stanowisk,
zatrudnienia.
Naley tu zauway, e w opozycji do takiej interpretacji Konstytucji stoj niektre regulacje ustawowe.
Obecna ustawa z 27.7.2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i
znowelizowana ustawa z 20.6.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.)
odeszy wprawdzie od zasady goszcej, e sdziom i prokuratorom w razie uzyskania mandatu
parlamentarnego udziela si urlopu bezpatnego (art. 64 4 ustawy z 20.6.1985 r. Prawo o ustroju sdw
powszechnych, tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. i art. 44 ust. 4 ustawy o prokuraturze przed
ostatnimi nowelizacjami), i wprowadziy now regulacj stanowic m.in., e sdzia i prokurator mianowany,
powoany lub wybrany do penienia funkcji pastwowych, jest obowizany zrzec si swojego urzdu, chyba
e przechodzi w stan spoczynku (art. 98 2 ustawy z 27.7.2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych i
art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze wedug stanu na 26.10.2001 r.).
Oznacza to w praktyce moliwo powrotu na stanowisko sdziego i prokuratora po piastowaniu mandatu

parlamentarnego przez dwie pene kadencje. Obie ustawy s w tym punkcie przy tym nieprecyzyjne i nie
ograniczaj wyranie tej przerwy do jednego razu. Mona wic przyj, e dopuszczaj nawet przeplatanie si
sprawowania mandatu i powrotw na stanowisko sdziego/prokuratora, jeeli kadorazowa przerwa nie
przekroczy 9 lat. W tym przypadku osoba niewybrana do parlamentu mogaby wrci na stanowisko,
przeczeka kadencj i kandydowa w nastpnej. Na pewno nie o to chodzio racjonalnemu ustrojodawcy i
ustawodawca odczyta waciwie tylko czciowo jego intencje, dajc aby sdzia/prokurator wybrany do
parlamentu zrzek si urzdu. Obawiam si, e nie s zgodne z tymi intencjami postanowienia dopuszczajce
powrt na stanowisko przed upywem okrelonego czasu.
356
357
Artyku 107 ust. 1 Konstytucji RP w sposb wyrany formuuje zakaz prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej z osigniciem korzyci z majtku Skarbu Pastwa. Jak susznie zauwaa J. Repel w
przewiadczeniu ustrojodawcy pose, bdcy osob szczeglnego zaufania publicznego, moe prawidowo
peni swoj funkcj tylko wwczas, gdy nie czerpie z niej korzyci majtkowych. (...) Rol tego przepisu jest
wic prba doprecyzowania funkcji deputowanego, sprowadzonej do reprezentowania interesu publicznego 1.

Celem tej regulacji jest nie tyle zapewnienie waciwego sprawowania mandatu parlamentarnego poprzez
uniemoliwienie nawet poredniego wpywu na parlamentarzyst ze strony podmiotw, od ktrych
otrzymywaby jakie korzyci materialne, co zapobieenie uzyskaniu przez parlamentarzyst nienalenych
przywilejw z tytuu piastowania funkcji publicznych (sprawowania mandatu) i zwizanego z tym
atwiejszego dostpu do dysponentw majtku pastwowego.
Dla ustalenia znaczenia zakazw wprowadzonych w art. 107 ust. 1 Konstytucji RP znaczenie kluczowe
maj dwa pojcia:
1)
2)
Pojcie prowadzenie dziaalnoci gospodarczej okrelone w art. 2 ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie
dziaalnoci gospodarczej oznacza prowadzenie zarobkowej dziaalnoci wytwrczej, handlowej, budowlanej,
usugowej oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze z, a take dziaalno zawodow,
wykonywan w sposb zorganizowany i cigy.
Pojcie osiganie korzyci z majtku Skarbu Pastwa ma swoje ugruntowane znaczenie w orzecznictwie
TK i w doktrynie prawa. Najpierw jednak naley wyrni w pojciu tym dwa jego elementy: osiganie
korzyci oraz majtek Skarbu Pastwa.
Ju w 1993 r. TK stwierdzi: zwrot wykorzystanie oznacza prawo do dysponowania substratem
materialnym (majtkiem) stanowicym wasno Skarbu Pastwa1. Mimo ujcia w Konstytucji sprawy
innymi sowami sens pierwszego elementu badanego pojcia jest taki sam. Osiganie korzyci to po prostu
wykorzystywanie.
Wtpliwoci budzi mogoby za utosamienie pojcia mienie pastwowe z pojciem majtek Skarbu
Pastwa. W tym przypadku zgodnie z zasad racjonalnoci dziaania prawodawcy naley zaoy, e
ustrojodawca decydujc si na zmian terminu mienie pastwowe na termin majtek Skarbu Pastwa
dziaa wiadomie. Nie mona wic obu terminw utosamia2, gdy w opinii przewaajcej w doktrynie
prawa, do ktrej si przychylam, maj one rne znaczenie. Majtek w szerszym znaczeniu jest to og praw
i obowizkw okrelonego podmiotu, (...) w znaczeniu wszym oznacza jedynie aktywa skadajce si na
okrelon mas majtkow (...). Zgodnie z art. 44 KC mieniem jest wasno i inne prawa majtkowe (...) w
sensie prawnym nie jest to pojcie tosame z pojciem majtek, nawet uytym w wszym znaczeniu 3.
Skoro ustrojodawca wprowadzi do tzw. regulacji antykorupcyjnych nowy termin majtek Skarbu
Pastwa to znaczy, e dy do zaostrzenia odpowiedzialnoci za osiganie korzyci z tego majtku. Czym
innym jest za prowadzenie dziaalnoci gospodarczej poczonej z wykorzystywaniem mienia pastwowego
zagroone nadal w art. 34 ust. 5 w zw. z art. 34 ust. 1 ManPosU jedynie odpowiedzialnoci regulaminow
oraz utrat prawa do uposaenia dodatkowego, a czym innym prowadzenie dziaalnoci gospodarczej z
osiganiem korzyci z majtku Skarbu Pastwa.
Przyjcie przedstawionego wyej prostego rozwizania okrelenia jego znaczenia w oparciu o w miar
najszerzej przyjte w doktrynie definicje majtku komplikuje zdaniem niektrych wybitnych przedstawicieli
nauki prawa konstytucyjnego rozdzielenie w art. 216 ust. 2 Konstytucji RP poj Skarbu Pastwa oraz
innych pastwowych osb prawnych, a take odesanie do ustawy w art. 218 unormowania organizacji
Skarbu Pastwa i sposobu zarzdzania jego majtkiem2. Przyjcie tego stanowiska, wspartego art. 34 KC
(stanowicym: Skarb Pastwa jest w stosunkach cywilno-prawnych podmiotem praw i obowizkw, ktre
dotycz mienia pastwowego nie nalecego do innych pastwowych osb prawnych) oznaczaoby, e w
istocie mamy dwie masy majtkowe jedn Skarbu Pastwa, a drug nalec do innych pastwowych osb
prawnych, w tym do przedsibiorstw pastwowych. Implikowaoby to moliwo zastosowania sankcji
przewidzianej w art. 107 ust. 2 Konstytucji RP tylko wtedy, gdy osignicie korzyci zwizane byoby z
majtkiem Skarbu Pastwa sensu stricto, a nie z majtkiem innych pastwowych osb prawnych. Taka
zawajca wykadnia art. 107 ust. 1 Konstytucji RP oparta jest na unormowaniach dotyczcych cakiem
innych materii ni pozycja parlamentarzysty i realizujcych inne cele. Nie jest wic ona uprawniona.
Pozostaje, w moim przekonaniu, w sprzecznoci z wykadni celowociow i funkcjonaln tej normy

konstytucyjnej. Nie mona zapomina, e art. 107 jest reakcj ustrojodawcy na negatywne zjawiska zwizane
z naduywaniem mandatu i na niedoskonao dotychczasowych regulacji majcych temu zapobiega (w tym
rwnie zawartych w ustawie o wykonywaniu mandatu posa i senatora). Podsumowujc ten wtek, naley
uzna za majtek Skarbu Pastwa majtek pastwa, bez wzgldu na to, czy przysuguje on Skarbowi Pastwa,
czy te innym pastwowym osobom prawnym. Te osoby np. przedsibiorstwa pastwowe stanowi zreszt
aktywa skadajce si na mas majtkow bdc w rkach pastwa.
W oparciu o powysze uwagi mona w sposb mao skomplikowany okreli pojcie majtku samorzdu
terytorialnego.
Artyku 107 ust. 1 wprowadza te zakaz nabywania przez parlamentarzyst majtku Skarbu Pastwa lub
samorzdu terytorialnego. Pojcie nabywania jak susznie zauwaa L. Garlicki naley rozumie szeroko, jako swego rodzaju pojcie zbiorcze, obejmujce dokonywanie wszelkich czynnoci prawnych
powodujcych po stronie posa powierzenie prawa wasnoci lub innych praw majtkowych. Pojcie to nie
bdzie natomiast odnosio si do powstania tych praw w drodze innej ni dokonanie czynnoci prawnej (a wic
np. zasiedzenia)1.
Ustawa o wykonywaniu mandatu posa i senatora w art. 34 ust. 1 zakazuje ponadto parlamentarzystom
zarzdza dziaalnoci gospodarcz zwizan z osiganiem korzyci z majtku Skarbu Pastwa lub
samorzdu terytorialnego lub by przedstawicielem bd penomocnikiem w jej prowadzeniu.
9.4. Prawa przedstawicielaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

358
W poszczeglnych krajach przyznano przedstawicielom okrelone prawa zwizane bezporednio z
dziaalnoci na forum organu przedstawicielskiego oraz majce zapewni im warunki wykonywania bez
przeszkd mandatu.
W Polsce okrelone s one w Konstytucji oraz szczegowo w ustawie o wykonywaniu mandatu posa i
senatora. Ustawa ta szczeglnie podkrela czynne uczestnictwo w pracach Sejmu lub Senatu oraz
Zgromadzenia Narodowego, uznajc je za podstawowe prawo a zarazem obo-wizek posa lub senatora (art. 3
ManPosU). Oprcz tego do praw przedstawiciela zalicza: prawo wyraania stanowiska oraz zgaszania
wnioskw w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach izby i jej organw; czynne i bierne prawo wyborcze
do organw izby; prawo zwracania si do prezydium izby o rozpatrzenie okrelonej sprawy przez izb lub jej
komisj; prawo zwracania si do komisji izby o rozpatrzenie okrelonej sprawy; prawo uczestniczenia w
podejmowaniu inicjatyw ustawodawczych i uchwaodawczych; prawo uczestniczenia w dyskusji nad
sprawami rozpatrywanymi przez izb lub jej komisje; prawo uzyskiwania od czonkw Rady Ministrw oraz
przedstawicieli waciwych organw i instytucji pastwowych oraz samorzdowych informacji i wyjanie w
sprawach wynikajcych z wykonywania obowizkw poselskich lub senatorskich; prawo zrzeszania si w
kluby, koa lub zespoy1 (poselskie, senatorskie, parlamentarne); prawo, jeeli nie narusza to dbr osobistych
innych osb, do uzyskiwania informacji i materiaw oraz wgldu w dziaalno organw administracji
rzdowej i samorzdu terytorialnego, a take spek z udziaem Skarbu Pastwa oraz zakadw i
przedsibiorstw pastwowych i samorzdowych (z zachowaniem przepisw o tajemnicy ustawowo
chronionej), a ponadto ma on prawo wstpu do wszystkich tych jednostek; prawo podejmowania interwencji w
organie administracji rzdowej i samorzdu terytorialnego, zakadzie lub przedsibiorstwie pastwowym oraz
organizacji spoecznej, a take w jednostkach gospodarki niepastwowej dla zaatwienia sprawy, ktr wnosi
we wasnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborcw, jak rwnie zaznajamia si z tokiem jej
rozpatrzenia; prawo do uczestniczenia w sesjach sejmiku samorzdowego waciwego dla okrgu, z ktrego
przedstawiciel zosta wybrany (a pose ponadto sejmiku waciwego ze wzgldu na siedzib jego biura);
prawo tworzenia biur poselskich, senatorskich lub poselsko-senatorskich i prawo zatrudniania w nich
pracownikw na czas sprawowania mandatu; prawo do ryczatu na pokrycie kosztw zwizanych z
funkcjonowaniem biura; prawo do diety parlamentarnej na pokrycie kosztw zwizanych z wydatkami

poniesionymi w zwizku z wykonywaniem mandatu (25% uposaenia miesicznego); prawo do korzystania ze
wiadcze publicznych zakadw opieki zdrowotnej (przysuguje te czonkom rodzin parlamentarzystw);
prawo do bezpatnego przejazdu na terenie kraju rodkami publicznego transportu zbiorowego, przelotw
lotniczych na terenie kraju oraz bezpatnych przejazdw rodkami publicznej komunikacji miejskiej; prawo do
bezpatnego otrzymywania dziennikw urzdowych i drukw sejmowych lub senackich; prawo do
otrzymywania oznaczonych odpowiednim nadrukiem kopert z papierem listowym i prawo do prowadzenia
korespondencji zwizanej z wykonywaniem mandatu bez uiszczania opat pocztowych. Ponadto
przedstawiciel, ktry korzysta z urlopu bezpatnego na okres sprawowania mandatu, ktry nie
prowadzi dziaalnoci gospodarczej samodzielnie lub z innymi osobami lub ktry zawiesi uprawnienia
do emerytury bd renty (tzw. parlamentarzysta zawodowy), ma prawo do wypacanego co miesic
uposaenia i dodatkw funkcyjnych traktowanych jako wynagrodzenie ze stosunku pracy, a take do
tzw. trzynastki oraz odprawy w zwizku z przejciem na emerytur lub rent.
Swoboda Prezydium Sejmu i Senatu w uznaniu przypadku konkretnego parlamentarzysty za uzasadniony

jest dua, tym bardziej e decyzja taka nie podlega adnej zinstytucjonalizowanej kontroli. Brak jest take
choby skonkretyzowanych pogldw doktryny prawa czy sformuowanego wyranie stanowiska
waniejszych partii politycznych w tej kwestii. Naley doda, e pose lub senator w czasie pozbawienia
wolnoci nie wykonuje praw i obowizkw wynikajcych z ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora,
a prawa i obowizki wynikajce z funkcjonowania i znoszenia biura przechodz na marszaka izby.
359
Posowie maj oprcz tego prawo do interpelacji, zapyta i pyta w sprawach biecych. W porzdku
dziennym kadego posiedzenia Sejmu powinien by punkt pytania w sprawach biecych.
Interpelacja (od ac. interpellatio przerwanie, przeszkadzanie) to zajcie przez posa stanowiska w
sprawie o zasadniczym charakterze i odnoszcej si do problemw zwizanych z polityk pastwa.
Interpelacja powinna zawiera krtkie przedstawienie stanu faktycznego bdcego jej przedmiotem oraz
wynikajce z niego pytania oraz powinna by skierowana zgodnie z waciwoci interpelowanego.
Interpelacje, podobnie jak zapytania poselskie i pytania w sprawach biecych mog by kierowane do
czonkw Rady Ministrw. Interpelacje skada si w formie pisemnej na rce Marszaka Sejmu, ktry przesya
interpelacj niezwocznie interpelowanemu. Marszaek informuje Sejm na posiedzeniu o przyjtych
interpelacjach. Tekst interpelacji ogasza si w zaczniku do sprawozdania stenograficznego z posiedzenia
Sejmu. Marszaek Sejmu informuje Sejm na posiedzeniu o nadesanych odpowiedziach na interpelacje oraz o
braku odpowiedzi na interpelacje. Odpowied jest udzielana w formie pisemnej nie pniej ni w terminie 21
dni od dnia otrzymania interpelacji. Odpowied pisemn skada si na rce Marszaka Sejmu, ktry przesya
interpelantowi odpis odpowiedzi. Tekst pisemnej odpowiedzi na interpelacj ogasza si w zaczniku do
sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu. W razie uznania odpowiedzi za niezadowalajc
interpelant moe zwrci si do Marszaka Sejmu o wystpienie do interpelowanego z daniem dodatkowych
wyjanie na pimie, uzasadniajc przyczyny nieprzyjcia odpowiedzi. Z wnioskiem takim mona wystpi
tylko raz, nie pniej ni w terminie 30 dni od dnia otrzymania niezadowalajcej odpowiedzi. Dodatkowe
wyjanienia udzielane s przez interpelowanego w terminie 21 dni od dnia otrzymania dania dodatkowych
wyjanie.
360
Zapytanie jest form
361
Pytania w sprawach biecych formuowane s przez posw ustnie i wymagaj bezporedniej
odpowiedzi. Pose informuje Prezydium Sejmu do godziny 21.00 dnia poprzedzajcego rozpoczcie
posiedzenia o oglnej tematyce pytania i jego adresacie (moe nim by czonek Rady Ministrw). Podczas
rozpatrywania Pyta w sprawach biecych odpowiedzi udzielaj ministrowie, do ktrych s kierowane
pytania lub w wyjtkowych sytuacjach upowanione przez nich osoby. Punkt porzdku dziennego posiedzenia
Sejmu powicony pytaniom w sprawach biecych obejmuje rozpatrzenie nie wicej ni 11 pyta.
Rozpatrzenie to obejmuje przedstawienie treci pytania oraz udzielenie ustnej odpowiedzi przez osob, do
ktrej pytanie zostao skierowane albo osob przez ni upowanion. Postawienie pytania nie moe trwa
duej ni 2 minuty, za udzielenie odpowiedzi nie duej ni 6 minut. Nad pytaniem i udzielon
odpowiedzi nie przeprowadza si dyskusji. Prawo do postawienia pytania dodatkowego przysuguje
wycznie zadajcemu pytanie. Dodatkowe pytanie nie moe trwa duej ni 1 minut, a uzupeniajca
odpowied nie moe trwa duej ni 3 minuty. Marszaek Sejmu moe wyrazi zgod na wyduenie czasu
odpowiedzi na pytanie dodatkowe.
362
Radny posiada
9.5. Obowizki przedstawicielaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

363
W przypadku parlamentarzystw naley do nich oprcz czynnego uczestnictwa w pracach izby:
obowizek informowania wyborcw o wasnej pracy i dziaalnoci organu, do ktrego przedstawiciel zosta
wybrany; obowizek przyjmowania opinii, postulatw oraz wnioskw wyborcw i ich organizacji oraz brania
ich pod uwag; obowizek usprawiedliwiania nieobecnoci na posiedzeniach izb i ich organw; obowizek
nienaruszania dbr osobistych innych; obowizek skadania owiadcze o stanie majtkowym marszakowi
izby w terminie 30 dni od objcia mandatu i pniej corocznie do 31 marca oraz na dwa miesice przed dat
wyborw do Sejmu i Senatu; obowizki wynikajce z zakazw wprowadzonych zasad niepoczalnoci
mandatu.

jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Literatura: B. Banaszak, Podstawowe obowizki prawne jednostki, Wrocaw 1997; tene, Prawa jednostki i systemy ich
ochrony, Wrocaw 1995; tene, Prawo obywateli do wystpowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997; tene,
Skarga konstytucyjna i jej znaczenie w zakresie ochrony praw podstawowych, [w:] L. Winiewski (red.), Podstawowe
prawa jednostki i ich sdowa ochrona, Warszawa 1997; B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolnoci w Konstytucji RP,
Warszawa 2001; Blacks Law Dictionary, St. Paul, Minnesota 1979; J. Bo (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz
komentarz do konstytucji RP z 1997 roku, Wrocaw 1998; tene (red.), Prawo administracyjne, Wrocaw 1994; Z.
Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999;
Encyklopedia prawa midzynarodowego i stosunkw midzynarodowych, Warszawa 1976; K. Dziaocha, Bezporednie
stosowanie podstawowych praw jednostki, Studia Iuridica XXI 1994; tene, Rwno wobec prawa w orzecznictwie
Trybunau Konstytucyjnego w Polsce, [w:] L. Garlicki i J. Trzciski (red.), Zasada rwnoci w orzecznictwie trybunaw
konstytucyjnych, Wrocaw 1990; F. Ermacora, Menschenrechte in der sich wandelnden Welt, t. I, Wien 1974; F. Fleiner,
Z. Giacometti, Schweizerischen Bundesstaatsrecht, Zrich 1976; L. Garlicki, Prawa socjalne w orzecznictwie Trybunau
Konstytucyjnego, Prz. Sejm. 1995, Nr 2; tene, Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993;
S. Gebethner, Ustrj polityczny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1976; Helsiska Fundacja Praw
Czowieka, Szkoa Praw Czowieka. Teksty wykadw, z. 15, Warszawa 1998; Z. Kdzia, Buruazyjna koncepcja praw
czowieka, Wrocaw, Warszawa, Krakw, Gdask 1980; A. Kley, Grundpflichten Privater im Schweizerischen
Verfassungsrecht, St. Gallen 1989; W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922; P. Kongston, C. Imrie,
Vereinigtes Knigreich von Grobritanien und Nordirland, [w:] E. Grabitz (red.), Grundrechte in Europa und USA, t. I,
KehlStraburgArlington 1986; W. Lang, J. Wrblewski, S. Zawadzki, Teoria pastwa i prawa, Warszawa 1979; A. Mycielski, Polskie prawo polityczne, Krakw 1947; L. M. Nijakowski (red.), Polityka pastwa polskiego wobec mniejszoci
narodowych i etnicznych, Warszawa 2005; S. Rozmaryn, Polskie prawo pastwowe, Warszawa 1949; A. Rzepliski,
Obowizki obywatelskie. Cywilne nieposuszestwo, [w:] A. Rzepliski (red.), Prawa czowieka a policja, Legionowo
1994; G. L. Seidler, Z zagadnienia filozofii prawa, Lublin 1978; F. Siemieski, Podstawowe wolnoci, prawa i obowizki
obywateli PRL, Warszawa 1979; tene, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976; K. Stern, Das Staatsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, Mnchen 1977; R. Thienel, sterreichische Staatsbrgerschaft, Wien 1989; J. Trzciski
(red.), Skarga konstytucyjna, Warszawa 2000; H. Wakiewicz, Prawa czowieka, pojcie, historia, Chrzecijanin w wiecie,
1978, Nr 6364; R. Wieruszewski, Podstawowe obowizki obywateli PRL, Ossolineum 1984; tene, Zasada rwnoci i
niedyskryminacji w wietle orzecznictwa Komitetu Praw Czowieka, PiP 2000, z. 4; L. Winiewski, Gwarancje
podstawowych praw i wolnoci obywateli PRL, Wrocaw 1981; tene, Prawo a wolno czowieka pojcie i konstrukcja
prawna, [w:] L. Winiewski (red.), Podstawowe prawa jednostki i ich ochrona sdowa, Warszawa 1997.
30. ObywatelstwoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcie obywatelstwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
364
W prawie midzynarodowym, w prawie wewntrznym oraz w nauce prawa poszczeglnych pastw uywa
si wspczenie dwch rnych terminw dla okrelenia stosunku czcego jednostk z pastwem:
1. Przynaleno pastwowaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
365
Pojcie to nie jest jednolicie rozumiane. Terminu tego 1 oraz terminu osoba o przynalenoci pastwowej2
uywa si w wikszoci umw midzynarodowych oraz w ustawach wielu pastw demokratycznych. Niekiedy
wystpuje on jako okrelenie rne, szersze od obywatelstwa.
Tak np. amerykaska ustawa o imigracji i przynalenoci pastwowej (Immigration and Nationality Act) z 1952 r.
uznaje w 101 za osoby o przynalenoci pastwowej do USA obywateli Stanw Zjednoczonych oraz osoby, ktre nie
bdc obywatelami zobowizane s do staej wiernoci Stanom Zjednoczonym. W praktyce rnica ta oznacza, e
obywatele ciesz si peni praw, a osoby o przynalenoci pastwowej do USA mog korzysta tylko z niektrych praw
(np. nie mog powoywa si na XIV poprawk do Konstytucji USA). Brytyjska ustawa o przynalenoci pastwowej
(British Nationality Act) z 1981 r. wrd osb o przynalenoci pastwowej do Wielkiej Brytanii wyrnia 6 kategorii:
obywatele brytyjscy, obywatele brytyjskich terytoriw zalenych, obywatele brytyjskich terytoriw zamorskich, obywatele
Brytyjskiej Wsplnoty Narodw, poddani brytyjscy, osoby pod opiek Wielkiej Brytanii (British protected persons).
Podzia ten ma okrelone skutki prawne np. tylko obywatele brytyjscy maj wstp bez ogranicze
na terytorium Zjednoczonego Krlestwa, tylko w dwch pierwszych grupach moliwa jest
naturalizacja. Powoujc si na takie przypadki, niektrzy autorzy uwaaj przynaleno pastwow
za pojcie zakresowo szersze od obywatelstwa i twierdz, e obejmuje ono caoksztat powiza
jednostki z pastwem, natomiast obywatelstwo to pojcie, ktrego treci s prawa, wolnoci i obowizki obywatela w danym pastwie. W tym kierunku wydaj si zmierza rwnie niektre akty
prawa midzynarodowego. W art. 25 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych mona np.

zaobserwowa czenie obywatelstwa z posiadaniem peni praw politycznych w prawie wewntrznym.
Niekiedy za przynaleno pastwowa i obywatelstwo uywane s jako pojcia zakresowo tosame i
wystpuj nawet w niektrych aktach prawnych zamiennie. Wwczas formuowane s definicje
przynalenoci pastwowej nieodbiegajce w zasadzie od okrelenia obywatelstwa.
Chcc jednak znale jakie sensowne wytumaczenie tych rnic terminologicznych wielu autorw,
zwaszcza w USA (np. Koessler) i w Niemczech (np. G. Jellinek), uwaa obywatelstwo za pojcie majce
znaczenie wewntrzne i okrelajce dokonan przez prawo wewntrzne regulacj statusu jednostki w
stosunkach wewntrznych. W ujciu tym przynaleno pastwowa ma znaczenie zewntrzne i suy
okreleniu statusu jednostki wobec innych pastw. Rnice w moliwoci korzystania osb o okrelonej
przynalenoci pastwowej z praw przyznanych w prawie wewntrznym im i obywatelom nie maj tu
adnego znaczenia.
Mona wreszcie spotka i stanowisko, wedug ktrego termin przynaleno pastwowa odnosi si do
wizi prawnej midzy pastwem a osobami prawnymi, statkami morskimi i powietrznymi itp., natomiast
obywatelstwo dotyczy wizi prawnej osoby fizycznej z pastwem1.
W literaturze prawniczej wystpuj jeszcze dwa pojcia zwizane z przynalenoci pastwow 2:
1)
2)
2. ObywatelstwoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
366
W wietle dokonanego powyej omwienia pojcia przynalenoci pastwowej zauwaamy, e wyrnia
si dwa rozumienia terminu obywatel:
1)
2)
Pojcia obywatelstwo i obywatel pojawiy si pod koniec XVIII w. dla odrnienia statusu jednostki w
republice od pozycji jednostki w monarchii, gdzie stosowano uksztatowane w okresie monarchii absolutnej
okrelenia poddastwo i poddany, oznaczajce wi z pastwem ogu mieszkacw, niezalenie od ich
przynalenoci stanowej. Podkrelay one prawa pastwa i obowizki jednostki wobec pastwa. Obywatelstwo
zrywao z tak jednostronnym spojrzeniem i wskazywao nie tylko na obowizki jednostki podlegej wadzy
danego pastwa wobec tego pastwa, ale akcentowao przede wszystkim prawa obywateli. Nawizywano tu
do terminu wyksztaconego ju w staroytnej Grecji i obejmujcego woln cz ludnoci korzystajc z praw
politycznych, a take do nazwy oznaczajcej w redniowieczu t cz mieszkacw miast, ktra posiadaa
prawa miejskie.
Wspczenie wikszo pastw uznaje tylko jedno pojcie dla okrelenia stosunku czcego jednostk z
pastwem. Jest to albo przynaleno pastwowa, albo obywatelstwo. W tej sytuacji konsekwentne odrnianie obu poj od siebie traci na znaczeniu, gdy w praktyce ich zakresy treciowe pokrywaj si.
Zwaajc na to, bd uywa tylko jednego terminu, wystpujcego w Konstytucji RP, a mianowicie
obywatelstwa.
367
W nauce prawa wystpuj rne koncepcje dotyczce charakteru prawnego obywatelstwa. Przedstawi
podstawowe zaoenia dwch z nich, majcych wspczenie najwiksze znaczenie:
1)
koncepcja stosunku prawnego
2)
koncepcja statusu prawnego.
Kada z tych koncepcji posiada wiele odmian. Oprcz nich wystpuj inne, oparte na odmiennych
zaoeniach, lub te koncepcje porednie starajce si poczy te dwie gwne. Najoglniej rzecz ujmujc
uznaje si w nich obywatelstwo za stosunek prawny midzy pastwem a jednostk, ktrego regulacja
prawna nadaje jednostce, jako podmiotowi tego stosunku, okrelony status prawny.
Powysze uwagi pokazuj, e nie ma jednej, powszechnie przyjtej, definicji obywatelstwa. Opierajc si
na przyjtym ju zaoeniu przewidujcym traktowanie jako poj tosamych obywatelstwa i
przynalenoci pastwowej mona zdefiniowa obywatelstwo jako stosunek prawny czcy jednostk z
pastwem, z ktrego to stosunku wynikaj skutki prawne, okrelone w prawie wewntrznym danego pastwa
oraz w prawie midzynarodowym, a take prawa i obowizki wsplne wszystkim osobom majcym to
obywatelstwo, chyba e pewnym ich grupom zapewniono specjalny status.
II. Prawna regulacja obywatelstwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

368
W prawie midzynarodowym brak jest jednego aktu regulujcego kwestie zwizane z obywatelstwem.
Rne konwencje i zwyczaje uznaj nastpujce zasady dotyczce obywatelstwa:
1)
2)
3)
4)
5)
W prawie wewntrznym obywatelstwo regulowane moe by w aktach o rnej mocy prawnej.

Najczciej wystpuje obecnie rozwizanie przyjte w Polsce i polegajce na tym, e Konstytucja ustanawia
podstawowe zasady odnoszce si do obywatelstwa, a nastpnie rozwijane s one w specjalnie powiconej tej
materii ustawie zwykej. Innym wariantem jest nieumieszczanie w Konstytucji postanowie dotyczcych
obywatelstwa, lecz poddanie tej instytucji regulacji w jednej ustawie jej powiconej (rozwizanie takie
wystpowao w okresie PRL). Rzadko spotyka si dzi brak kompleksowego unormowania obywatelstwa w
jednej ustawie i rozproszenie w rnych ustawach regulacji szczegowych lub wczenie ich do Kodeksu
cywilnego (to ostatnie rozwizanie wzorowane jest na Kodeksie Cywilnym Napoleona).
III. Obywatelstwo polskieBd! Nie mona odnale rda odwoania.

369
W Polsce od czasu odzyskania przez ni niepodlegoci w 1918 r. due znaczenie przywizywano do
regulacji obywatelstwa. wiadczy o tym umieszczenie zasad dotyczcych tej instytucji w Konstytucji
Marcowej z 1921 r., a take i w obowizujcej obecnie ustawie zasadniczej. Nie mona przecie zapomina,
e obywatel to cz zbiorowego podmiotu suwerennoci. Uczestniczy on w ksztatowaniu woli pastwa i
posiada okrelone prawa i obowizki.
Obecnie kwestie zwizane z obywatelstwem polskim oprcz postanowie Konstytucji reguluj dwie ustawy:
ustawa z 15.2.1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) i ustawa z
9.11.2000 r. o repatriacji (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 ze zm.). Nowa ustawa o obywatelstwie
polskim z 20.2.2009 r. zostaa skierowana przez Prezydenta RP do TK i w chwili oddania do druku tego
wydania Trybuna nie rozpatrzy sprawy.
1. Podstawowe zasady ustawodawstwa o obywatelstwie polskimBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
370
Nale do nich1:
1) zasada cigoci obywatelstwa oznaczajca, e zachowuj obywatelstwo polskie osoby posiadajce je na
podstawie wczeniej wydanych przepisw i wejcie w ycie w 1962 r. nowej ustawy nie zmienio ich
statusu;
2) zasada wycznoci obywatelstwa wykluczajca uznanie na gruncie prawa polskiego obywatela polskiego
za obywatela innego pastwa. Zasada ta reguluje tzw. pozytywny konflikt ustaw o obywatelstwie, na
skutek ktrego powstaje zjawisko obywatelstwa podwjnego lub nawet wielorakiego. Dzieje si tak, gdy
rne kraje mog rnie okreli sposoby nabycia obywatelstwa. Polska nie mogc temu zapobiec nie
uznaje tylko obcych obywatelstw wasnych obywateli, gdy wchodz oni w stosunki z polskimi organami
pastwowymi lub dokonuj czynnoci na podstawie prawa polskiego. Moe to mie dla poszczeglnych
osb nastpstwa zarwno negatywne, przejawiajce si w koniecznoci wywizywania si z obowizkw
wobec pastw, ktrych obywatelstwa posiadaj (np. obowizek suby wojskowej), jak i pozytywne
polegajce na moliwoci korzystania z peni praw przysugujcych obywatelom RP (wcznie np. z
kandydowaniem na najwysze stanowiska pastwowe casus S. Tymiski). Zapobieeniu podwjnemu lub
wielokrotnemu obywatelstwu su umowy dwu- i wielostronne zawierane przez Polsk z innymi
pastwami.
;
3) Zasada rwnouprawnienia maonkw.
W Polsce zawarcie zwizku maeskiego przez obywatela RP z osob niebdc obywatelem polskim nie
powoduje zmian w obywatelstwie maonkw, za dokonana ju w czasie trwania maestwa zmiana
obywatelstwa jednego z maonkw nie pociga za sob zmiany obywatelstwa drugiego maonka.
Rwnouprawnienie maonkw wystpuje rwnie w okrelaniu obywatelstwa dzieci urodzonych w
zwizkach obywateli polskich z cudzoziemcami. Polski ustawodawca nie uznaje tu dominujcej pozycji
mczyzny.
2. Nabycie obywatelstwa polskiegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
371
Sposoby nabycia obywatelstwa polskiego nie rni si istotnie od uregulowania tego zagadnienia w
innych krajach Europy kontynentalnej. Obywatelstwo polskie mona naby:
2.1. Przez urodzenieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
372
2.2. Przez nadanie obywatelstwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

373
Cudzoziemiec ubiegajcy si o nadanie obywatelstwa polskiego wystpuje z wnioskiem speniajcym
wymogi ustawowe. O nadaniu obywatelstwa decyduje Prezydent RP w formie postanowienia. Nadanie obywatelstwa obojgu rodzicom rozciga si na dzieci pozostajce pod ich wadz rodzicielsk. W przypadku gdy
dotyczy ono tylko jednego z rodzicw dzieci nabywaj obywatelstwo polskie, jeeli pozostaj pod jego
wyczn wadz rodzicielsk lub gdy drugie z rodzicw wyrazio na to zgod bd sam jest obywatelem
polskim.
2.3. Przez uznanie za obywatelaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
374
2.4. Przez repatriacjBd! Nie mona odnale rda odwoania.

375
Repatriacja nie jest jednolicie rozumiana w naukach prawnych i oznacza moe rne sposoby zapewniania
powrotu na terytorium danego pastwa jego obywateli znajdujcych si za granic.
Warto tu przypomnie, e w przeszoci czstokro ustalenie obywatelstwa polskiego byo w przypadku
poszczeglnych osb trudnym zadaniem, co wynikao z czynnikw natury historycznej. Zaliczy do nich
trzeba: odzyskanie przez Polsk niepodlegoci po ponad stu latach nieistnienia pastwa polskiego, okupacj
terytorium RP w latach II wojny wiatowej przez Niemcy i Zwizek Radziecki, zmiany granic polskich po II
wojnie wiatowej i zwizane z nimi migracje ludnoci. W rezultacie kwestie obywatelstwa polskiego w przeszoci oprcz aktw prawa wewntrznego reguloway take umowy midzynarodowe (np. Traktat Wersalski,
umowa z ZSRR). Ponadto, setki tysicy Polakw w nastpstwie emigracji i deportacji podczas II wojny
wiatowej, a take na skutek paktu Ribbentrop-Mootow uzyskao, czsto wbrew wasnej woli, obywatelstwo
pastw obcych, na ktrych terenie przebywali.
Z tych zaszoci zdawa sobie spraw ustawodawca i w preambule ustawy o repatriacji uzna, e powinnoci Pastwa
Polskiego jest umoliwienie repatriacji Polakom, ktrzy pozostali na Wschodzie (...) i na skutek deportacji, zesa i innych
przeladowa narodowociowych lub politycznych nie mogli w Polsce nigdy si osiedli.
Ustawa o repatriacji uznaje w art. 1 ust. 2 za repatrianta osob zamieszka za granic speniajc cznie
trzy warunki:
1) jest to osoba pochodzenia polskiego,
2) przybya do RP na podstawie wizy repatriacyjnej,
3) przybya z zamiarem osiedlenia si w Polsce na stae.
Osoba taka nabywa obywatelstwo polskie z dniem przekroczenia granicy RP.
Nie sposb tutaj powstrzyma si od zwrcenia uwagi na brak precyzyjnoci ustawy w rozrnianiu pojcia
narodowoci polskiej i Narodu Polskiego. Ich utosamianie wiadczy, delikatnie mwic, o kompletnym
niezharmonizowaniu z Konstytucj RP. Jest ona przecie daleka od ujmowania pojcia narodu w kategoriach etnicznych, a
jego rozumienie jako zbiorowoci politycznej czyni po czci niezrozumiaym wymogi odnoszce si do wstpnych osoby
starajcej si o repatriacj. Niejasne jest ponadto, jak naley rozumie zwizek tej osoby z polskoci? Co moe stanowi
tu kryterium? Uwaam, e wystarczy ju sama deklaracja narodowoci polskiej i mnoenie nieweryfikowalnych
wymogw jest niepotrzebne.
Otrzyma wiz repatriacyjn tzn. speni drugi warunek moe osoba, ktra przed dniem wejcia w ycie
ustawy o repatriacji zamieszkiwaa na stae na terytorium obecnych republik: Armenii, Azerbejdanu, Gruzji,
Kazachstanu, Kyrgyzji, Tadykistanu, Turkmenistanu, Uzbekistanu oraz w azjatyckiej czci Federacji
Rosyjskiej. Rada Ministrw moe, w drodze rozporzdzenia, okreli inne pastwa lub czci Federacji
Rosyjskiej, ktrych obywatele pochodzenia polskiego mog ubiega si o wydanie wizy repatriacyjnej. Wiz
repatriacyjn wydaje konsul po przedstawieniu mu dowodu potwierdzajcego posiadanie lub zapewnienie lokalu mieszkalnego i rde utrzymania w RP (moe to by uchwaa rady gminy lub speniajce warunki
ustawowe okrelone w art. 12 ustawy o repatriacji owiadczenie osoby fizycznej lub prawnej bd jednostki
organizacyjnej nieposiadajcej osobowoci prawnej). Zapewnienie takie wiadczy rwnoczenie o spenieniu
trzeciego warunku, jeeli dana osoba zechce z niego skorzysta i przybdzie na terytorium RP.
Dziwi ograniczenie geograficzne wprowadzone w ustawie. Wprawdzie moe by ono rozszerzone przez
rzd, ale ju samo dzielenie osb, ktre mogyby stara si o nabycie obywatelstwa polskiego, na dwie
kategorie jest wysoce dyskusyjne. Rwnie kontrowersyjny jest brak jakiegokolwiek postpowania
odwoawczego od decyzji konsula. Nie jest to zgodne z zasad demokratycznego pastwa prawnego.
W myl art. 8 ustawy o repatriacji, nie moe naby obywatelstwa osoba, ktra:
1) utracia obywatelstwo polskie nabyte w drodze repatriacji,
2) repatriowaa si z terytorium RP bd PRL na podstawie umw repatriacyjnych zawartych w latach 1944
1957 z ZSRR, BSRR lub USRR,
3) w czasie pobytu poza granicami RP dziaaa na szkod podstawowych interesw RP,
4) uczestniczya lub uczestniczy w amaniu praw czowieka.
Oprcz nabycia obywatelstwa w drodze repatriacji przez osob pochodzenia polskiego zamieszka za
granic istnieje jeszcze moliwo uznania za repatrianta osoby przebywajcej na terenie RP. Powinna
ona speni cznie nastpujce warunki:
1) mie pochodzenie polskie,
2) do 1.1.2001 r. zamieszkiwa stale na terytorium pastw, ktrych obywatele pochodzenia polskiego mog
ubiega si o wydanie wizy repatriacyjnej,
3) przebywa na terytorium RP na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielone w
zwizku z pobieraniem nauki w szkole wyszej jako stypendycie strony polskiej,
4) zoy wniosek do wojewody w terminie 12 miesicy od ukoczenia szkoy wyszej,
5) w stosunku do tej osoby nie mog zachodzi przesanki wykluczajce nabycie obywatelstwa polskiego
okrelone w art. 8 ustawy o repatriacji.
2.5. Przez przywrcenie obywatelstwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
376
Historia Polski po 1939 r. bya dosy skomplikowana i wpyno to na stosunek przynalenoci rnych
osb fizycznych do pastwa polskiego. Warto w tym kontekcie zwrci uwag na to, e ustrojodawca zwraca
na to uwag w preambule. Ustawodawca w 2009 r. (a take wczeniej, w nieuchwalonej ostatecznie ustawie o
obywatelstwie z 2000 r.) wycign z tego wnioski odnoszce si do regulacji obywatelstwa i okrelenia
sposobu jego przywrcenia tym, ktrzy je utracili w zwizku ze skomplikowanymi wydarzeniami

historycznymi. Nowa ustawa o obywatelstwie w art. 38 przewiduje, e przywraca si obywatelstwo
cudzoziemcowi, ktry utraci je na podstawie przepisw ustaw dotychczas obowizujcych. Przywrcenie
obywatelstwa nastpuje na wniosek zainteresowanego i dokonuje go minister waciwy do spraw
wewntrznych w drodze decyzji. Wniosku nie uwzgldnia si, gdy dana osoba spenia jedn z nastpujcych
przesanek:
1)
2)
3)
4)
Regulacja ustawowa nie obejmuje jednak wszystkich skomplikowanych sytuacji osb, ktre np. same z
przyczyn politycznych zrzeky si obywatelstwa polskiego w okresie PRL, albo dzieci obywateli polskich,
ktre w czasie wojny utraciy rodzicw i w czasie wojny lub tu po wojnie znalazy si za granic; nabyy one
obywatelstwo polskie przez urodzenie, ale nie posiadaj na to adnego dokumentu.
3. Utrata obywatelstwa polskiegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
377
Istniej trzy teoretyczne modele rozwizania kwestii utraty obywatelstwa:
1) decyzja o rezygnacji z obywatelstwa naley do jednostki i jej skutki s wice dla pastwa; utrata
obywatelstwa przez jednostk nie jest w tym wypadku uzaleniona od wypenienia przez ni jakichkolwiek
wymogw;
2) decyzja o pozbawieniu obywatelstwa naley do pastwa i odpowiednie jego organy podejmuj j w
ramach ich dyskrecjonalnych uprawnie;
3) decyzj o utracie obywatelstwa moe podj zarwno jednostka, jak i organ pastwowy; w obu
przypadkach uzaleniona jest ona od spenienia warunkw okrelonych prawem.
Artyku 34 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje tylko jeden sposb utraty obywatelstwa polskiego jego
zrzeczenie si przez obywatela. Oznacza to przyjcie pierwszego z wymienionych modeli i dopuszczalno jedynie dobrowolnej rezygnacji z obywatelstwa samego obywatela. W tym kontekcie niejasne jest
sformuowanie art. 137 in fine przewidujce, e prezydent wyraa zgod na zrzeczenie si obywatelstwa
polskiego i w istocie stanowica jego powtrzenie norma art. 45 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r.,
stanowica, e obywatel polski, ktry zrzeka si obywatelstwa polskiego, traci je po uzyskaniu zgody
Prezydenta RP. Skoro art. 34 ust. 2 wyranie opowiedzia si za pozostawieniem decyzji w tej sprawie tylko
obywatelowi, a uyty przez niego zwrot sam si zrzeknie podkrela dobrowolny i niezaleny od pastwa
charakter aktu rezygnacji z obywatelstwa, to nie mona zrozumie roli, jak miaby w caej sprawie odegra
prezydent. Jedynym sensownym wytumaczeniem postanowienia zawartego w art. 137 jest przyjcie pewnej
niezrcznoci redakcyjnej i uznanie, e chodzi tu o zezwolenie na zmian obywatelstwa, co automatycznie
pociga za sob utrat obywatelstwa polskiego. Tak stanowi zreszt art. 41 in fine MK Prezydent (...)
zwalnia z obywatelstwa polskiego.
W tym kontekcie inny charakter ma zwolnienie z obywatelstwa, ktre moe dotyczy osoby przebywajcej
na terytorium RP, ale uprawnionej do otrzymania innego obywatelstwa i pragncej przez zmian
obywatelstwa wyrazi swj zwizek z innym krajem.
31. Prawa i wolnoci jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcia podstawoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
378
Dla okrelenia statusu jednostki w pastwie istotne znaczenie ma ustalenie przysugujcych jej praw. W
naukach prawnych i w dotyczcych praw jednostki aktach prawa midzynarodowego oraz wewntrznego w
poszczeglnych pastwach spotykamy rne terminy dla okrelenia pewnych kategorii praw jednostki. W tej
sytuacji konieczne jest przedstawienie najczciej wystpujcych okrele odnoszcych si do praw jednostki
oraz podanie ich znaczenia. Uatwi to odbir treci aktw prawnych, gdy przyjcie w nich danej terminologii
ma istotne nastpstwa praktyczne dla ustalenia znaczenia zawartych w nich norm.
1. Prawa czowiekaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
379
Termin ten powsta w okresie Owiecenia. Pierwszy raz w akcie prawnym uyty zosta w 1776 r. w Bill of
Rights Virginii. Obejmowa on wwczas prawa jednostki pierwotne w stosunku do pastwa i spoeczestwa.
Obecnie takie jego rozumienie jest nadal aktualne, o czym przekonuje choby wypowied ks. J. Tischnera:
Prawa czowieka wskazuj na to, co si czowiekowi naley na mocy zasady sprawiedliwoci. Z tej racji
prawa te s nazywane prawami naturalnymi, wrodzonymi, niezbywalnymi (czowiek nie moe z nich
zrezygnowa), nienaruszalnymi i zawsze i wszdzie wanymi1.
Pojcie to rozumiane moe by te nieco inaczej i odnosi si do praw zawartych w Konstytucji danego
pastwa i przysugujcych wszystkim jednostkom podlegajcym jego jurysdykcji, a wic take nieobywatelom. W tym przypadku prawa czowieka s definiowane poprzez odrnienie ich od praw obywatelskich.
Tak ujmuje prawa czowieka art. 37 Konstytucji RP. Ponadto Konstytucja w swoich postanowieniach, gwnie
poprzez odpowiednie okrelenie ich adresata (np. kady ma prawo, kademu zapewnia si), wyranie
wskazuje na prawa przysugujce w Polsce nieobywatelom.
W nauce prawa spotka mona inne jeszcze definicje praw czowieka. Niektre z nich do szeroko
zakrelaj pojcie praw czowieka.
Opracowana przez kolegium zrzeszajce autorw z rnych pastw encyklopedia midzynarodowego prawa
publicznego na plan pierwszy swojej definicji wysuwa relacj midzy jednostk a spoeczestwem i ujmuje prawa
czowieka jako wolnoci, rodki ochrony oraz wiadczenia ktrych respektowania, wanie jako praw, zgodnie ze
wspczenie akceptowanymi wolnociami, wszyscy ludzie powinni mc domaga si od spoeczestwa, w ktrym yj 1.
Takie ujcie jest do powszechne w nauce anglosaskiej. Nawizuje do niego utosamianie prawa czowieka z
obowizkiem rzdzcych zrobienia czego czynnie dla kadego z nas2 (std tej kategorii nadaje si nazw pozytywnych
praw czowieka).
Zakres praw przyznanych w danym kraju wszystkim ludziom mona ustali nie tylko z tekstu postanowie
Konstytucji czy ustaw, ale naley wzi pod uwag take orzecznictwo sdw powszechnych oraz
konstytucyjnych tam gdzie one istniej.
2. Prawa obywatelskieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
380
Francuska Deklaracja Praw Czowieka i Obywatela z 1789 r. formuowaa pojcie praw obywatela, ale nie
zawieraa wyranego kryterium pozwalajcego na odrnienie tej kategorii od praw czowieka. Uczynia to
oktrojowana przez Ludwika XVIII w 1814 r. Charte Constitutionelle, traktujca jednoznacznie przyznane w
niej prawa jako przysugujce obywatelom francuskim. Rwnie wspczenie mwic o prawach
obywatelskich ma si z reguy na myli uprawnienia obywatela danego pastwa wynikajce z prawa w
znaczeniu przedmiotowym i suce do ochrony interesw danego obywatela. Tak rozumie te pojcie prawa
obywatela Konstytucja RP, zastrzegajc w swoich postanowieniach niektre prawa tylko dla osb bdcych
obywatelami polskimi (stosuje si w tym celu jednoznaczne zwroty np.: obywatel ma prawo, obywatel
polski ma prawo).
W nauce prawa konstytucyjnego prawa obywatelskie bywaj te definiowane jako prawa upowaniajce
obywatela do oddziaywania na pastwo, do wspksztatowania jego woli. Z tym ujciem koresponduje
odrnienie tej kategorii praw od praw wolnociowych, ktrych celem jest ochrona jednostki przed
ingerencjami ze strony pastwa. Samo istnienie kategorii praw wolnociowych jest wszak, zdaniem niektrych
przedstawicieli nauk prawnych, wysoce kontrowersyjne, gdy czym innym jest prawo, czym innym wolno
jednostki3. Jeszcze inaczej rozumie si pojcie praw obywatelskich (civil rights) w nauce anglosaskiej. Obejmuje ono tam prawa polityczne i prawa suce ochronie prywatnej, osobistej sfery ycia obywatela4.
3. WolnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
381
Przez wolno naley rozumie mono postpowania wedug wasnej woli zainteresowanej osoby, a
wic i mono wyboru rnego postpowania5. Cech wolnoci czowieka tzn. wolnoci niezalenej od
obywatelstwa jednostki, lub wolnoci obywatelskiej przysugujcej tylko obywatelom, jest w tym ujciu to, e
nie wynika ona z prawa w znaczeniu przedmiotowym, a prawo jedynie ustanawia jej granice. Gdyby tego nie
czynio i wszyscy w sposb nieskrpowany korzystali z wolnoci, to dochodzioby do sytuacji konfliktowych i
nie istniayby adne mechanizmy suce ich rozwizywaniu, przeciwdziaajce naruszaniu wolnoci jednej
osoby przez inn czy te niedopuszczajce do naruszania dobra ogu przez jednostk korzystajc z niczym
nieograniczonej wolnoci. Zdajc sobie z tego spraw, ustrojodawcy w pastwach demokratycznych przyjli w
Konstytucjach zasad wyraon ju w art. 4 Deklaracji Praw Czowieka i Obywatela z 1789 r.: wolno
polega na czynieniu tego wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu. Zostaa ona rwnie zaakceptowana w
prawie midzynarodowym (np. art. XXIX ust. 2 Powszechnej Deklaracji Praw Czowieka z 1948 r.). Tak
rozumiana wolno polega na robieniu przez jednostk tego, co jej si podoba, o ile nie dziaa wbrew prawu.
Std te w przypadku sporu z organem pastwowym to nie jednostka powinna wskaza podstaw swej
wolnoci czy te norm dopuszczajc okrelony jej zakres, ale to organ pastwowy ma obowizek
ograniczajc wolno jednostki poda podstaw prawn swojego dziaania.
Normatywna regulacja wolnoci oprcz wskazania ich zakresu ma take na celu wzmocnienie gwarancji
moliwoci korzystania z nich przez jednostk. Pastwo zobowizane jest do ochrony wolnoci w zakresie
nieobjtym ograniczeniami. Dlatego te niekiedy nazywa si wolnoci prawami negatywnymi jednostki i
utosamia z zakazami ingerowania w okrelone obszary naszego ycia 1. W tym kontekcie za L.
Winiewskim wyrniamy wolnoci prawnie reglamentowane i prawnie niereglamentowane. Reglamentacja
pierwszego rodzaju wolnoci polega na ustanowieniu przez ustawodawc ogranicze realizacji tych wolnoci
po to, aby zagwarantowa rwn moliwo korzystania z nich przez wszystkich (...) oraz uniemoliwi
szkodzenie innym. (...)
Konstytucja RP w art. 31 daje wyraz takiemu wanie rozumieniu wolnoci. Naley przy tym podkreli, e
z redakcji jej postanowie dotyczcych wolnoci wyranie wynika, czy mamy do czynienia z wolnoci
czowieka, czy te z wolnoci obywatelsk. Poszczeglne wolnoci formuowane s w postaci normy
deklaratoryjnej.
Odrnienie wolnoci od praw jednostki nie jest bynajmniej powszechne. Niektrzy przedstawiciele nauk prawnych
uywaj obu poj zamiennie1. Inni za traktuj wolnoci jako specyficzny rodzaj praw obywatelskich2. Koresponduje z
tym ujciem wystpujce u niektrych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego dzielenie praw jednostki na
uprawnienia i wolnoci. Te pierwsze dotycz roszcze jednostki wysuwanych pod adresem innych ludzi, za prawa
rozumiane jako wolnoci odnosz si do wasnych czynw podmiotu, ktre nie s zakazane ani nakazane przez prawo. (...)
Prawa jako wolnoci polegaj wic na moliwoci nieskrpowanego dziaania, a take na ochronie tej sfery wolnoci przed
dziaaniami innych ludzi3. Inni autorzy postpuj odwrotnie i stoj na stanowisku, e wolnoci publiczne rozumiane
jako uznane i uksztatowane przez prawo pozytywne uprawnienia czowieka, pozwalajce mu na swobodny wybr swego
postpowania w rnych dziedzinach ycia spoecznego, majce walor konstytucyjny i podlegajce szczeglnej ochronie
ze strony pastwa4, posiadaj znaczenie szersze i obejmuj swoim zakresem og praw jednostki.
4. Prawa i wolnoci konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

382
Konstytucja RP uywajc tego okrelenia (art. 31 ust. 3, art. 79 ust. 1) wyrnia prawa i wolnoci w niej
gwarantowane. Wyrnienie to ma swoje nastpstwa.
Primo: zakres korzystania z praw i wolnoci konstytucyjnych podlega ograniczeniom tylko w ustawie i
tylko wtedy, gdy s one konieczne w pastwie demokratycznym dla ochrony istotnych dla jego
funkcjonowania dbr, tj. bezpieczestwo, porzdek publiczny, rodowisko, zdrowie i moralno publiczna lub
dla ochrony wolnoci i praw innych osb.
Secundo: kady, kogo konstytucyjne prawa lub wolnoci zostay naruszone ma prawo wnie skarg
konstytucyjn do Trybunau Konstytucyjnego.
Objcie regulacj konstytucyjn pewnego katalogu praw i wolnoci nie oznacza bynajmniej, i wykluczone
jest istnienie innych praw i wolnoci. Wyranie stwierdza to np. IX poprawka do Konstytucji Stanw
Zjednoczonych stanowic: wymienienie w konstytucji okrelonych praw nie oznacza zniesienia lub
ograniczenia innych praw przysugujcych ludowi. Zasada ta jest powszechnie uznana w pastwach
demokratycznych, nawet jeeli nie jest wyraona w Konstytucji ktrego z nich. Wynika ona te z
postanowie polskiej Konstytucji (np. art. 80).
W literaturze prawniczej pastw, w ktrych akceptuje si istnienie pojcia praw i wolnoci konstytucyjnych
(bez wzgldu na to, czy wystpuje ono expressis verbis w Konstytucji, czy nie), mona zauway jego
ujmowanie w rnym kontekcie, a nawet wychodzenie poza, wydawaoby si oczywiste, jego rozumienie
jako praw i wolnoci zawartych w Konstytucji. W latach 40. XX w. szwajcarski konstytucjonalista Z.
Giacometti stwierdzi, i prawa konstytucyjne obejmuj swoim zakresem nie tylko prawa wystpujce w
Konstytucji.
5. Prawa i wolnoci osobisteBd! Nie mona odnale rda odwoania.

383
6. Prawa i wolnoci polityczneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

384
7. Prawa i wolnoci ekonomiczne, socjalne i kulturalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
385
Wyodrbnienie tej grupy oparte jest na Pakcie Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych. Dzieli si
ona na trzy podgrupy:
1)
2)
3)
Midzy tymi trzema podgrupami zachodz wzajemne powizania sprawiajce, e dopiero cznie
warunkuj one gospodarcz, spoeczn i kulturaln egzystencj wspczesnego czowieka.
Konstytucja wyrniajc te prawa i wolnoci w specjalnym podrozdziale (art. 6476) jedynie nieliczne z
nich zastrzega dla obywateli (por. Nb. 182183).
8. Prawa i wolnoci podstawoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
386
Nazwa ta wystpuje w niektrych Konstytucjach wspczesnych (np. w ustawie zasadniczej RFN).
Posugiwaa si ni rwnie Konstytucja PRL z 1952 r., a zawierajce j postanowienia Rozdziau VIII zostay
w zmodyfikowanej formie utrzymane w okresie transformacji ustrojowej do czasu uchwalenia nowej
Konstytucji. Celem ustrojodawcy, ktry jej uywa, jest wyrnienie w ten sposb pewnej grupy praw i
wolnoci. Ich katalog zawarty w Konstytucji stanowi odzwierciedlenie okrelonej koncepcji regulacji
stosunkw midzy pastwem a jednostk i grupami spoecznymi. Nie obejmuje on zawsze tylko praw i
wolnoci expressis verbis wyraonych w Konstytucji, ale rwnie i te, ktre sdy wyprowadzaj z
postanowie ustawy zasadniczej. Prawa i wolnoci uznane za podstawowe maj moc prawn wysz od
pozostaych.
Powstaje w tym miejscu pytanie o ich relacj do praw i wolnoci konstytucyjnych. W nauce prawa
konstytucyjnego i w niektrych Konstytucjach obserwujemy trzy modele rozwizania tego problemu:
1)
2)
3)
Pojcie praw i wolnoci podstawowych wystpuje w niektrych aktach prawa midzynarodowego.
Tytuem przykadu wymieni mona EKPCz oraz art. 5 pkt 2 obu Midzynarodowych Paktw Praw Czowieka z 1966
r.
W prawie midzynarodowym uznanie jakiego prawa czy wolnoci za podstawowe nie pociga za sob
konsekwencji porwnywalnych z prawem wewntrznym. Nie prowadzi do nadania wolnoci, czy prawu
podstawowemu nadrzdnej rangi prawnej, gdy w prawie midzynarodowym nie ma hierarchii aktw
prawnych.
Pojcie praw i wolnoci podstawowych moe by konstruowane w oparciu o rne kryteria natury zarwno
formalnej, jak i materialnej. Te pierwsze s atwiejsze do okrelenia. W prawie wewntrznym za prawa i
wolnoci podstawowe uznaje si w tym przypadku po prostu te, ktre s zawarte w Konstytucji. W prawie
midzynarodowym kategoria ta obejmuje prawa i wolnoci uregulowane w akcie o szczeglnym znaczeniu,
np. EKPCz.
Stosowanie kryterium formalnego pozwala na, w miar jednoznaczne, ustalenie katalogu praw i wolnoci
podstawowych. Ma to konkretne praktyczne znaczenie w prawie wewntrznym, ze wzgldu na rang tej grupy
praw i wolnoci. Kryterium formalne odgrywa wiksz rol w dyskusjach de lege lata.
Kryteria materialne
Stosowanie kryterium materialnego pozwala na ocen norm prawa wewntrznego czy midzynarodowego z
punktu widzenia przyjtych z gry zaoe doktrynalnych oraz na formuowanie postulatw de lege ferenda.
Prby konstruowania katalogu praw podstawowych w oparciu o kryteria materialne prowadz wszak do
rnych rezultatw, w zalenoci od zastosowanego kryterium i otwieraj pole subiektywnym ocenom.
9. Prawa podmiotoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
387
Terminem tym oznacza si prawa, ktrych dochodzi mona na drodze sdowej i ktre s podstaw dla
roszczenia procesowego.
Mona spotka jeszcze inne rozumienie pojcia praw podmiotowych. S w nim ujmowane jako zoone sytuacje
prawne, w ktrych wolnoci prawnie chronione, uprawnienia lub kompetencje tworz funkcjonaln cao ze wzgldu na
relacj czowieka do pewnego typu dobra1.
10. Publiczne prawa podmiotoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

388
II. Geneza praw jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

389
Ju w staroytnoci dostrzegano, e czowiek powinien posiada pewne prawa (np. pogldy sofistw i
stoikw) i sformuowano ide praw przyrodzonych, naturalnych czowieka. Sofici uwaali np., e pastwo i
prawo s instytucjami doczesnymi i naley podporzdkowa si im tylko, gdy s zgodne z naturalnym

porzdkiem rzeczy. Z tymi pogldami nie korespondoway przyjmowane wwczas rozwizania prawne.
Obywatele rzdzc pastwem ustanawiali w demokratyczny sposb prawa, ktrych zobowizani byli
przestrzega. Nie potrzebowali w tej sytuacji adnych praw, ktre chroniyby ich przed pastwem.
W tym kontekcie nie mona ocenia przesadnie wysoko aktw powstaych w redniowieczu na skutek
walk midzy zgromadzeniami stanowymi a monarchami (np. angielska Magna Charta Libertatum z 1215 r.,
czy uchwaa zjazdu walnego w Brzeciu z 1425 r. wprowadzajca zasad neminem captivabimus nisi iure
victum). Nie wolno zapomina, e byy zbiorami przywilejw stanowych i nie naley imputowa im treci,
ktrych one pierwotnie nie posiaday. Warto np. pamita, e dopiero w XVII w. rozszerzono podmiotowy
zakres obowizywania Magna Charta Libertatum na wszystkich poddanych krla.
Wanych impulsw dla zmiany dotychczasowych stereotypw na temat pozycji jednostki dostarczya
rwnie reformacja. Jej gwni przedstawiciele (Luter, Zwingli, Kalwin) podkrelali, e wadza pastwowa nie
jest wadz nad sumieniem i dusz jednostki oraz stworzyli teori prawa oporu wobec zej wadzy. W aktach
koczcych wojny religijne (np. Edykt Nantejski z 1598 r.) lub wydanych dla zapobieenia im (np. Akt
Konfederacji Warszawskiej z 1573 r.) zaczto uznawa prawa mniejszoci religijnych i zapewniano
innowiercom mono korzystania z pewnych praw zastrzeonych dotychczas dla wyznania, do ktrego naleaa wikszo spoeczestwa. W okresie tym mniejszoci religijne staj si te podmiotem ochrony prawa
midzynarodowego (np. pokj zawarty w Oliwie w 1660 r.).
W XVII w. kwestia praw jednostki nabraa szczeglnego znaczenia w Anglii. W latach wrzenia rewolucyjnego
wystpowano tam z daniami zapewnienia wszystkim mieszkacom kraju wolnoci osobistej, tolerancji religijnej,
gwarancji procesowych oraz udziau przedstawicieli spoeczestwa w podejmowaniu decyzji pastwowych. J.
Milton i J. Locke sformuowali wwczas tez, e w stanie naturalnym rwne, wolne i niezalene jednostki zawary
umow w celu wzajemnej ochrony ycia, wolnoci i wasnoci. Zadaniem wadzy pastwowej miao w zwizku z tym
by stanowienie takiego prawa, ktre zapewniaoby przestrzeganie praw naturalnych i jednoczenie suyo caemu
spoeczestwu. Prawa jednostki traktowane tu byy nie jako przywileje czonka grupy spoecznej, stanu, lecz
jako naturalne, niezbywalne uprawnienia indywidualne. W XVII w. wydano w Anglii kilka wanych aktw
normatywnych (Petition of Right z 1628 r., Habeas Corpus Act z 1679 r., Bill of Rights z 1689 r.)
korespondujcych z t koncepcj i przekraczajcych bariery stanowe oraz precyzujcych bliej prawa
poddanych Korony i zakres ich wolnoci. Akty te ustanawiay te wiele gwarancji procesowych.
Rwnoczenie w orzecznictwie sdw w sposb sprzyjajcy rozszerzeniu zakresu podmiotowego
interpretowano normy prawne pochodzce z lat wczeniejszych (np. dokonano wspomnianego ju
rozszerzenia zakresu Magna Charta).
Tendencja do gwarantowania i rozszerzania realnego zakresu praw jednostki wystpowaa rwnie w
orzecznictwie sdw na terenach angielskich kolonii w Ameryce Pnocnej. Ich mieszkacy rozpoczynajc w
XVIII w. walk o niepodlego, korzystali z tego dorobku i kodyfikowali to co w nim wystpowao,
wzbogacajc w ten sposb angielskie akty dotyczce praw jednostki. Uzupeniali je ponadto o nowe prawa,
ktre chcieli zagwarantowa sobie jako wolnym obywatelom, a nie poddanym Korony (np. rwno wobec
prawa, wolno prasy). Powstay w ten sposb pierwsze ustawy dotyczce praw jednostki w Wirginii i
Marylandzie w 1776 r., w Massachusetts w 1789 r. Znalaza w nich, podobnie jak i w amerykaskiej
Deklaracji Niepodlegoci z 1776 r., wyraz koncepcja naturalnych praw jednostki poczona z koncepcj
umowy spoecznej i zasad suwerennoci narodu. W uchwalonej w 1787 r. Konstytucji Stanw
Zjednoczonych zawarto niewiele praw jednostki, ale ju w trakcie procedury ratyfikacyjnej wprowadzono do
niej w 1791 r. 10 artykuw (tzw. Bill of Rights) gwarantujcych prawa jednostki.
Uchwalona we Francji podczas rewolucji 1789 r. Deklaracja Praw Czowieka i Obywatela oparta bya na
innych postawach ni amerykaskie ustawy stanowe dotyczce praw jednostki czy te Bill of Rights. Jej
twrcy nie mogli wykorzysta ani istniejcego prawa, ani orzecznictwa sdowego. U podstaw ich dziaalnoci
leay teorie wypracowane w latach wczeniejszych m.in. przez Monteskiusza, encyklopedystw i J. J.
Rousseau np. koncepcja podziau wadzy, teoria umowy spoecznej, racjonalizm, koncepcja praw
naturalnych. W pewnej mierze byy dla nich te inspiracj ustawy amerykaskie. Deklaracja Praw Czowieka i
Obywatela zawieraa nie tylko pewien katalog praw jednostki nawizujcy do koncepcji praw naturalnych, ale
take formuowaa zasad ich gwarantowania przez wadz pastwow (art. 2 Deklaracji).
Deklaracja Praw Czowieka i Obywatela,
III. Koncepcje statusu jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

390
Konstytucyjna regulacja praw, wolnoci i obowizkw jednostki w kadym pastwie nie stanowi
przypadkowego zbioru norm, ale powstaa pod wpywem okrelonej koncepcji statusu jednostki w pastwie.
Nie oznacza to, e musi j w peni odzwierciedla, a Konstytucje oparte na tej samej koncepcji s do siebie
bliniaczo podobne. Nie mona przecie zapomina, e adna ustawa zasadnicza nie powstaje w prni i
czsto nawizuje do istniejcych ju w danym kraju instytucji lub rozwiza. Z drugiej za strony mimo
generalnej akceptacji ustrojodawcy dla jednej koncepcji moe on uzna za konieczne dokonanie recepcji
niektrych elementw charakterystycznych dla innej (np. Deklaracja Praw Czowieka i Obywatela czya
koncepcj liberaln z elementami koncepcji prawno-naturalnej). Ponadto same koncepcje statusu jednostki nie
stanowi monolitu. Zachowuj niezmienione tylko pewne zaoenia fundamentalne, a w pozostaych
kwestiach ulegaj modyfikacjom, wystpuj rne podejcia w rozwizywaniu zagadnie szczegowych.
Wszystko to sprawia, e nawet midzy pastwami, w ktrych przy konstruowaniu norm konstytucyjnych
dotyczcych praw, wolnoci i obowizkw jednostki oparto si na tej samej koncepcji, mog istnie nieraz
daleko idce rnice.
Podobne zjawiska obserwujemy w prawie midzynarodowym. Na istniejce w nim regulacje praw,
wolnoci i obowizkw jednostki rwnie wpywaj rne koncepcje, co jest oczywiste w sytuacji, gdy brak
jest jednej, powszechnie akceptowanej. Umowy midzynarodowe stanowi wyraz kompromisu midzy
rnymi koncepcjami i adresowane s z reguy do ustawodawcy, ktry powinien wyda regulacje prawne
zgodne z nimi. Ich postanowienia dotycz bezporednio jednostki tylko wtedy, gdy zawieraj normy
wystarczajco konkretne, aby wprost naoy obowizki na jednostk lub sta si podstaw dla ochrony
konkretnego jej interesu.
Wspczenie na konstytucjonalizm pastw demokratycznych i na dotyczce statusu jednostki regulacje
prawa midzynarodowego oddziauj przede wszystkim nastpujce koncepcje: prawno-naturalne, liberalna,
socjalnego pastwa prawnego i koncepcja statusu jednostki w nauce spoecznej Kocioa katolickiego. Poza
zakresem naszych zainteresowa pozostan wszystkie inne koncepcje wpywajce powanie na rozwizania
przyjmowane obecnie lub w przeszoci tylko w niektrych krajach bd regionach np. koncepcja pastwa
realnego socjalizmu czy koncepcja islamska1.
1. Koncepcje prawno-naturalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
391
Brak jest jednej, spjnej prawno-naturalnej koncepcji statusu jednostki. Wynika to z tego, e kiedy mowa o
prawie natury, spotyka si w literaturze prawniczej rne jego definicje, a pogldy na jego temat stanowi
zrnicowany wewntrznie kompleks. Przyczyn tego jest moliwo przyjcia rnych uzasadnie dla tych
pogldw uzasadnie o charakterze filozoficznym, religijnym, socjologicznym, biologicznym itd. Nie
wdajc si w rozwaania szczegowe, mona sformuowa ogln tez, e cech wszystkich koncepcji prawno-naturalnych jest uznanie, e prawa, wolnoci i obowizki jednostki zawarte s w prawie natury, tzn.
wyraone w zasadach stosowanych przez wszystkich ludzi, w kadym czasie i miejscu. Skorelowane s z
nakazami moralnymi i stanowi lex in corde scripta. Tak pojmowane prawo natury stoi ponad (lub rzadziej
wystpujce stanowisko obok) prawa pozytywnego. Okrela ono status jednostki niezalenie od norm
ustanowionych w prawie pozytywnym. Prawo pozytywne moe je co najwyej deklarowa, ale nie
ustanawia. Suy ono te ograniczaniu praw i wolnoci naturalnych w interesie spoecznym. Niektrzy
autorzy dostrzegaj i to, e prawo pozytywne jest potrzebne dla rozwoju i dla realizacji zasad prawa naturalnego, dla ochrony naturalnych praw i wolnoci1, dla egzekwowania naturalnych obowizkw. Zwolennicy
prawa natury widz te zwizki midzy prawami a obowizkami i twierdz, e prawom odpowiadaj
obowizki. Niektrzy za traktuj obowizki jako tosame z ograniczeniami praw jednostki lub jako formy
zabezpieczenia realizacji tych praw.
2. Koncepcja liberalnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
392
Koncepcja liberalna koncentruje si na prawach i wolnociach osobistych i politycznych. Maj one
zapewni jednostce sfer woln od ingerencji pastwa. Celem pastwa jest zagwarantowanie wolnoci
jednostki, co determinuje ukad stosunkw pastwojednostka. Wolno jednostki nie wymaga w tym ujciu
adnego uzasadnienia i z zasady nie podlega ograniczeniu, chyba e wymaga tego dobro wsplne. Wszystkie
rzdy powouje si do ochrony (praw) osobistych i (prawa) wasnoci, a nard przy ich tworzeniu jedynie
deleguje na swych rzdzcych takie uprawnienia, jakie s niezbdne dla (realizacji) tych wielkich zada. Tak
wic obywatele zachowuj wszystkie nieprzekazane przez siebie uprawnienia, ktre mona nazwa ich
zastrzeonymi prawami1. Obowizki nakadane przez pastwo na jednostk wymagaj w tym ujciu
uzasadnienia i s z zasady ograniczone. Gdyby byo inaczej, popadyby w sprzeczno z prawami i
wolnociami. Obowizki s wszak z nimi powizane i jednostka wykonujc je przyczynia si do realizacji
praw i wolnoci. Powizania te nie prowadz jednak do uzalenienia korzystania przez jednostk z jej praw od
wypeniania przez ni powinnoci.
3. Koncepcja statusu jednostki w socjalnym pastwie prawnym2Bd! Nie mona odnale rda
odwoania.
393
Uznane zostaj jej wizi ze spoeczestwem. Z jednej strony pozwala to na podkrelenie jej
odpowiedzialnoci za los wsplnoty i prowadzi do przewartociowania naoonych na ni obowizkw, ktre
uzyskawszy szerszy kontekst spoeczny staj si instrumentem sucym realizacji nowych zada pastwa. Z
drugiej za strony, pastwo zobligowane zostaje do troski o byt jednostki, o zapewnienie realizacji szans
rozwoju indywidualnego zagwarantowanego w Konstytucji. Prowadzi to do zmiany charakteru praw jednostki.
Staj si one celami dziaalnoci pastwa. Nie wystarcz wic ju tylko formalne ich gwarancje, ale pastwo
zmuszone jest do podejmowania dziaa natury politycznej, ekologicznej, socjalnej itp., aby wypeni program
sformuowany w postanowieniach Konstytucji ich dotyczcych. Prawa i wolnoci nie chroni tylko
indywidualnej sfery wolnoci jednostki, ale wypeniaj rwnie pewne funkcje spoeczne i korzystanie z nich
powinno by spoecznie zorientowane, tzn. suc ochronie interesw jednostki, suy rwnoczenie dobru
ogu.
Socjalne pastwo prawne uznajc znaczenie praw socjalnych traktuje je inaczej ni prawa i wolnoci
polityczne i osobiste. Nie rodz one po stronie jednostki roszcze o okrelone zachowanie si pastwa, czy
jakie konkretne wiadczenie, ale stanowi naoenie na pastwo obowizku podjcia dziaa na rzecz ich
realizacji.
Socjalne pastwo prawne w porwnaniu z pastwem liberalnym odwraca zasady dotyczce podmiotowego
zakresu praw, wolnoci i obowizkw wystpujcych w Konstytucji.
4. Koncepcja statusu jednostki w nauce spoecznej Kocioa katolickiegoBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
394
Spord wszystkich wyzna chrzecijaskich najbardziej rozwinit koncepcj statusu jednostki
sformuowa Koci katolicki. Przeomowe znaczenie dla jej rozwoju mia pontyfikat papiea Leona XIII
(18781903). Papie ten zerwa z dotychczasowym zachowawczym stanowiskiem poprzednikw w kwestii
praw jednostki i w encyklice Rerum novarum (1891) zaproponowa wiele nowatorskich rozwiza. Krytykujc
socjalistyczny zamiar zniesienia wasnoci prywatnej, stwierdzi, e wasno ta jest zgodna nie tylko z
prawem boskim, ale i z prawem wszystkich narodw. Wasno stanowi wedug niego podstaw wolnoci
czowieka i autonomii rodziny. Papie Leon XIII postulowa ponadto otoczenie przez pastwo opiek
wszystkich podlegajcych jego jurysdykcji, a zwaszcza ubogich, aby zapewni im warunki wszechstronnego
rozwoju godnego czowieka. Opieka ta implikuje konieczno ingerencji w sfer praw jednostki, gdy wymaga
tego interes spoeczny (np. w celu ochrony wasnoci, ochrony kobiety i dziecka, w sprawach zatrudnienia).
Stanowisko to przeciwstawia si charakterystycznemu dla liberalizmu traktowaniu jednostki jako
wyizolowanego indywiduum. Papie Leon XIII opowiedzia si te za przyznaniem robotnikom prawa do
tworzenia zwizkw zawodowych.
Wydawane po Rerum novarum encykliki papieskie wielokrotnie poruszay pewne aspekty statusu jednostki
w pastwie i przyczyniay si do uksztatowania spjnej koncepcji statusu jednostki w pastwie. Do jej
najwaniejszych zaoe naley:
1)
2)
3)
4)
5)
O takim kompleksowym podejciu przekonuje choby traktowanie pracy przez papiea Jana Pawa II w encyklice
Laborem Excercens: praca jest (...) powinnoci, czyli obowizkiem czowieka i to w wielorakim tego sowa znaczeniu.
Czowiek powinien pracowa zarwno ze wzgldu na nakaz Stwrcy, jak te ze wzgldu na swoje wasne
czowieczestwo, ktrego utrzymanie i rozwj domaga si pracy (...) ze wzgldu na blinich, zwaszcza ze wzgldu na
swoj rodzin, ale take ze wzgldu na spoeczestwo, do ktrego naley, nard, ktrego jest synem czy crk, ze wzgldu
na ca rodzin ludzk, ktrej jest czonkiem. cyt. za: Tygodnik Powszechny 1981, Nr 33.
6)
IV. Zakres obowizywania konstytucyjnych praw i wolnoci jednostkiBd! Nie mona

1. Zakres podmiotowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
395
Omawiajc pojcia podstawowe, zwrciem uwag na to, e w kadym pastwie cz praw i wolnoci
konstytucyjnych przysuguje tylko obywatelom, a na pozostae mog powoywa si zarwno oni, jak i osoby
niemajce obywatelstwa danego pastwa. Zakres praw i wolnoci, z ktrych mog korzysta ci ostatni, jest
rny w poszczeglnych krajach demokratycznych, ale mona zauway w jego okrelaniu przez prawo
wewntrzne pewne prawidowoci. Primo: zakres ten ulega nieustannemu rozszerzaniu i jedynie nieliczne
prawa i wolnoci zastrzegane s obecnie dla obywateli. Secundo: Do kategorii praw i wolnoci zastrzeonych
dla obywateli nale zwykle prawa i wolnoci polityczne.
Konstytucja RP wyranie w swoim tekcie wskazuje na prawa i wolnoci zastrzeone dla obywateli,
przyjmujc rwnoczenie w art. 37 ust. 1 ogln zasad goszc: Kto znajduje si pod wadz
Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolnoci i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjtki od tej zasady,
poza wyraonymi wprost w Konstytucji RP (prawa i wolnoci obywatelskie) mog by, w myl art. 37 ust. 2,
ustanowione tylko w ustawach.

Sformuowania uyte w art. 37 ust. 1 oraz wystpujce w innych, dotyczcych praw jednostki,
postanowieniach Konstytucji wskazuj jednoznacznie na to, e odnosz si one do osb fizycznych ju narodzonych. Taka zreszt bya intencja twrcw Konstytucji odrzucajcych wniosek o ochron ycia od
poczcia1. Wyszed poza ni Trybuna Konstytucyjny, orzekajc 28.5.1997 r. tu po referendum konstytucyjnym na podstawie cigle jeszcze wtedy obowizujcych norm konstytucyjnych, e z konstytucyjnej zasady
pastwa prawa wynika konieczno gwarantowania ochrony ycia ludzkiego w kadej fazie jego rozwoju 2.
Brak jest w Konstytucji RP regulacji pozwalajcej na rozcignicie zakresu podmiotowego
konstytucyjnych praw i wolnoci na osoby prawne, podobnego choby do art. 19 ust. 3 ustawy zasadniczej
RFN. Konstytucja polska nie wychodzi wic naprzeciw tendencji wystpujcej w wielu krajach
demokratycznych, w ktrych uznaje si, e objcie zakresem praw i wolnoci konstytucyjnych osb prawnych
suy nie tyle wzmocnieniu ochrony tych osb, co intensyfikacji ochrony jednostek wchodzcych w ich skad.
Godne podkrelenia jest przy tym to, e tam, gdzie nastpio takie rozszerzenie, nie dotyczy ono praw z istoty
swej zwizanych z osob fizyczn, tj. wolnoci sumienia, prawa do maestwa itp.
W prawie midzynarodowym same jego akty okrelaj swj zakres podmiotowy. Normy prawa
midzynarodowego moemy z tego wzgldu podzieli na dwie kategorie: uniwersaln i ograniczon. Normy
nalece do pierwszej z nich (np. Midzynarodowe Pakty Praw Czowieka) odnosz si do kadego
czowieka. Z reguy chodzi tu o czowieka ju narodzonego, a nie pocztego. W przypadku norm o
ograniczonym zakresie trudno jest o dokonanie uoglnie. Ich zakres jest rny w przypadku
poszczeglnych traktatw. Wikszo z nich suy jednak ochronie praw wyranie wyodrbnionych grup osb
(np. kobiet, bezpastwowcw). S te i takie midzynarodowe umowy o charakterze partykularnym, ktre
dotycz tylko obywateli pastwstron umowy (np. Europejska Karta Socjalna). Naley przy tym zaznaczy, e
w interpretacji norm prawa midzynarodowego dotyczcych praw i wolnoci jednostki w dziaalnoci Rady
Gospodarczo-Spoecznej ONZ i w orzecznictwie Europejskiego Trybunau Praw Czowieka zauway mona
rwnie tendencj do rozszerzania podmiotowego ich zakresu na osoby prawne.
2. Ograniczenia praw i wolnoci w Konstytucji i w prawiemidzynarodowymBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
396
Zakres przedmiotowy praw i wolnoci jednostki nie moe by nieograniczony. Kada jednostka yje w
spoeczestwie, a stanowione przez to spoeczestwo prawo uwzgldnia nie tylko jej interesy, ale take i
dobro ogu. Rodzi to z kolei konieczno ograniczania praw jednostki, aby zapobiec realnym lub tylko
potencjalnym ich kolizjom z interesami caego spoeczestwa. Zwizki i wzajemne zalenoci midzy
poszczeglnymi wolnociami i prawami, z ktrych korzysta jednostka, rwnie implikuj potrzeb ich
rozgraniczania. Zapobiega to samowoli, naduywaniu praw itp. Kada normatywna regulacja praw i wolnoci
jednostki musi wic umoliwi okrelenie ich granic.
Zdawali sobie z tego spraw ju twrcy Deklaracji Praw Czowieka i Obywatela z 1789 r. Deklaracja ta
stwierdzaa, e ograniczenia praw czowieka mog by ustanawiane tylko w celu zapewnienia innym
korzystania z przyznanych im praw oraz w celu uchronienia spoeczestwa przed szkodliwymi dla niego
dziaaniami jednostki. Podobne idee wyraa Powszechna Deklaracja Praw Czowieka, stanowic w art. XXIX,
e kady korzystajc ze swoich praw podlega tylko takim ograniczeniom, ktre prawo ustalio wycznie w
celu zapewnienia naleytego uznania dla praw i swobd ludzi oraz zadouczynienia susznym wymaganiom
moralnoci, zabezpieczenia porzdku publicznego i oglnego dobrobytu w demokratycznym spoeczestwie.
Ograniczenia wolnoci i praw jednostki najczciej dzieli si na:

1. Ograniczenia immanentneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Wyznaczone s one przez znaczenie poj uytych w normach prawnych dotyczcych praw i wolnoci
jednostki (np. wasno, informacja, petycja) i zwizane s z istot chronionego przez nie dobra.
2. Ograniczenia osobisteBd! Nie mona odnale rda odwoania.
3. Ograniczenia systemoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
2.1. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
397
Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 zawiera klauzul generaln odnoszc si do ogranicze sformuowanych w
niej praw i wolnoci. Stanowi ona, e ograniczenia te mog by ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy s konieczne w demokratycznym pastwie dla jego bezpieczestwa lub porzdku publicznego, bd dla
ochrony rodowiska, zdrowia i moralnoci publicznej, albo wolnoci i praw innych osb.
Zdaniem TK, katalog tych przesanek ma charakter zamknity i nie moe by interpretowany
rozszerzajco1.
Konstytucja nie pozostawia ustawodawcy penej swobody w ustalaniu ogranicze gwarantowanych w niej
praw i wolnoci. Jej art. 31 ust. 3 in fine stanowi, e ograniczenia te nie mog narusza istoty wolnoci i
praw (o nienaruszalnoci istoty prawa wasnoci mwi te art. 64 ust. 3, ale jest to ju niepotrzebne
powtrzenie zasady oglnej). Nie okrela jednak, jak rozumie t istot. W nauce prawa konstytucyjnego
krajw, gdzie uznano t zasad (m.in. Niemcy, Liechtenstein, Austria, Szwajcaria), brak jest jednolitoci
pogldw co do tego, jak naley rozumie ow istot. Zaznaczaj si w tej materii dwa stanowiska:
1)
teoria istoty absolutnej
2)
teoria istoty wzgldnej
Najoglniej rzecz ujmujc, naley przyj, e istota prawa lub wolnoci naruszona zostanie, gdy regulacje
prawne nie znoszc danego prawa lub wolnoci w praktyce uniemoliwi korzystanie z niego (np. prywatne
rodki produkcji zostan oboone tak wysokim podatkiem, e nieopacalne stanie si ich utrzymywanie).
Oprcz tej klauzuli generalnej niektre postanowienia Konstytucji zawieraj sformuowania wyczajce
jakiekolwiek ograniczenia lub zezwalajce na ustanawianie ogranicze w drodze ustawy. Do pierwszej grupy
naley art. 30 stanowicy, e godno czowieka jest nienaruszalna. Druga grupa postanowie jest
liczniejsza (np. art. 41 ust. 1 in fine) i z faktu, e ustrojodawca dodatkowo dopuszcza moliwo
ograniczenia jakiego prawa przez ustaw wynika, i chodzi tu moe o wytyczenie granic z powodw
wymienionych w konstytucyjnej klauzuli generalnej. Ustawowe ograniczenia praw i wolnoci
konstytucyjnych s wic, jak stwierdzi TK: dopuszczalne, o ile s konieczne dla ochrony wartoci
wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Badanie konstytucyjnoci ogranicze ustawowych wszak
nie sprowadza si do zagadnie prawnej dopuszczalnoci wprowadzenia ogranicze jako takich, ale do
kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegajce ochronie konstytucyjnej prawo moe
by ograniczane1.
398
Do konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa, ktre ograniczane jest przez ustawodawc, TK
(podobnie jak wiele innych sdw konstytucyjnych) doda jeszcze jedno kryterium wyczajce
konstytucyjno ogranicze zasad proporcjonalnoci. Chodzi w niej o to, aby ingerencja ustawodawcy w
zakres prawa lub wolnoci konstytucyjnej nie bya nadmierna. Oznacza to, e spord moliwych rodkw
dziaania naley wybiera moliwie najmniej uciliwe dla podmiotw, wobec ktrych maj by zastosowane,
lub dolegliwe w stopniu nie wikszym ni jest to niezbdne dla osignicia zaoonego celu2. Badajc, czy
zasada proporcjonalnoci nie zostaa naruszona przez ustawodawc, TK uwzgldnia specyfik poszczeglnych
praw jednostki i stwierdza: z istoty tych praw powinny wynika granice dopuszczalnych ogranicze1.
Ustalajc konstytucyjno ogranicze wprowadzonych przez ustawodawc TK stara si udzieli
odpowiedzi na nastpujce pytania2:
1)
2)
3)
4)
399
Szczeglne ograniczenia wolnoci i praw konstytucyjnych mog nastpi w stanach nadzwyczajnych3. S
to instytucje prawa wewntrznego, polegajce na odstpieniu od konstytucyjnego systemu sprawowania
wadzy uzasadnionym powstaniem szczeglnych zagroe. Skutkiem ich wprowadzenia, oprcz ograniczenia
praw i wolnoci jednostki, jest take zwikszenie zakresu jej obowizkw oraz zwikszenie prerogatyw
wadzy wykonawczej. Konstytucja RP wyrnia trzy stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjtkowy i
stan klski ywioowej. Przewiduje ona w art. 228 ust. 2, e kady z nich moe by wprowadzony tylko na
podstawie ustawy, w drodze rozporzdzenia, ktre podlega podaniu do publicznej wiadomoci. Ustawy
dotyczce poszczeglnych stanw okrelaj zakres, w jakim mog by ograniczone wolnoci i prawa
czowieka oraz obywatela, a take ustalaj zasady dziaania organw wadzy publicznej w danym stanie
nadzwyczajnym. Mog one normowa te podstawy, zakres i tryb wyrwnania strat majtkowych
wynikajcych z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego praw i wolnoci jednostki.
W ust. 3 wskazano za prawa i wolnoci, ktre mog by ograniczone w stanie klski ywioowej, a tym
samym zakazano ograniczania wszystkich innych konstytucyjnych praw i wolnoci. Do grupy praw i wolnoci
podlegajcych ograniczeniom w tym wypadku nale: wolno dziaalnoci gospodarczej, wolno osobista,
nienaruszalno mieszkania, wolno poruszania si i pobytu na terytorium RP, prawo do strajku, prawo
wasnoci, wolno do pracy, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunkw pracy, prawo do
wypoczynku.
Artyku 233 ust. 2 Konstytucji RP zawiera dodatkowe restrykcje dotyczce ewentualnych ogranicze
praw i wolnoci w stanach nadzwyczajnych. Stanowi on, e niedopuszczalne jest ich ograniczenie wycznie
z powodu rasy, pci, jzyka, wyznania lub jego braku, pochodzenia spoecznego oraz majtku. Norma ta
powtarza w istocie stosujc nieco zmienione sformuowania odpowiednie postanowienia wicych Polsk
traktatw (art. 4 pkt 1 PPOiP) i rozumie j mona jako lex specialis wobec zasady rwnoci wyraonej w art.
32.
Podsumowujc uwagi na temat ogranicze konstytucyjnych praw i wolnoci, naley stwierdzi, e
Konstytucja nie wytycza granic ani wszystkim gwarantowanym przez siebie prawom i wolnociom, ani te
poszczeglnym z nich. Granice te ustala si z reguy dla konkretnego przypadku i powinno si stosowa
zasad in dubio pro libertate pozwalajc zapewni moliwie najwiksz efektywno praw i wolnoci
konstytucyjnych.
Konstytucja i ustawy rozwijajce jej postanowienia gwarantuj jednostce okrelony zakres swobody w
korzystaniu z praw i wolnoci. Jeeli jej postpowanie nie przekracza granic prawem wytyczonych, to jednostka moe da ochrony przysugujcych jej praw i wolnoci, nawet gdy byoby ono niezgodne z
powszechnie przyjtymi zasadami obyczajowymi, etycznymi itp.
2.2. Ograniczenia praw i wolnoci w prawie midzynarodowymBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
400
3. Konflikty midzy prawami i wolnociamiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

401
Dotychczasowe rozwaania przekonuj, e granice praw i wolnoci jednostki nie s cile okrelone ani w
prawie midzynarodowym, ani wewntrznym. Implikuje to powstawanie sytuacji konfliktowych midzy
poszczeglnymi z nich. Wyrniamy:
1) kolizj praw i wolnoci. Wystpuje, gdy w tej samej sytuacji rne podmioty powouj si dla ochrony
swoich interesw na rne przysugujce im prawa i wolnoci. Chodzi tu nie tyle o wzajemn relacj tych
praw i wolnoci do siebie (w sensie ustalenia ich hierarchii), ale o ustalenie ich zakresu i granic. Dotyczy
to moe szerszego problemu harmonijnej wykadni dotyczcych ich norm.
2)
konkurencj praw i wolnoci.
W nauce prawa spotka mona rne propozycje sposobw rozstrzygania konfliktw midzy prawami i
wolnociami jednostki. W praktyce organy do tego powoane (przede wszystkim sdy) nie stosuj
konsekwentnie adnego z nich. W przypadku kolizji staraj si one w kadej sprawie oddzielnie stwierdzi,
jakie prawa, wolnoci i interesy jednostek wchodz w gr, ktre z nich zostay naruszone i z jak
intensywnoci i dopiero w oparciu o to podejmuj decyzj. Stoj na stanowisku, e ustalenie ogranicze
praw i wolnoci zaley od konkretnego przypadku. Obowizek rozwizywania kolizji naley rwnie do
ustawodawcy. Jeli zauway on, e niektre regulacje prawne rodz nieporozumienia i prowadz do kolizji
powinien je zmieni.
W sytuacjach, w ktrych mamy do czynienia z konkurencj praw i wolnoci, sdy czsto nie udzielaj
pierwszestwa adnemu z praw, czy adnej z wolnoci, ale nakadaj ich gwarancje na siebie w celu zwikszenia efektywnoci ich oddziaywania. Nie istnieje wic potrzeba udzielania pierwszestwa jednemu z praw
czy jednej z wchodzcych w gr wolnoci.
4. Horyzontalne obowizywanie praw i wolnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
402
Przez to pojcie naley rozumie obowizywanie praw i wolnoci nie w paszczynie wertykalnej jednostka
pastwo, ale ich obowizywanie w stosunkach midzy osobami fizycznymi albo midzy osobami
fizycznymi z jednej strony, a osobami prawnymi prawa cywilnego z drugiej.
Przeciwnicy koncepcji horyzontalnego obowizywania praw i wolnoci podnosz, e prawa i wolnoci
jednostki powstay przede wszystkim po to, aby chroni j przeciwko ingerencjom ze strony pastwa. Prawa i
wolnoci zawarte w Konstytucji czy te w umowach midzynarodowych wi wic tylko organy pastwowe.
Gdyby za mogy si na nie powoywa osoby fizyczne w stosunkach midzy sob, prowadzioby to do
ograniczenia ich wolnoci, gdy prawa i wolnoci jednej osoby rodziyby dodatkowe zobowizania drugiej, a
tym samym ograniczay jej wolno. Dlatego te rozszerzenie ich obowizywania na inne podmioty ma
charakter wyjtkowy i wypadki takie s wyranie okrelone przez prawo.
Zwolennicy horyzontalnego obowizywania konstytucyjnych praw i wolnoci uwaaj, e zwizane jest
ono z rozbudowaniem zada wspczesnego pastwa i wypywajcym z tego rozszerzeniem funkcji praw
jednostki. Zwracaj uwag, e nawet wolno stosunkw cywilnoprawnych powinna by powizana z
wartociami konstytucyjnymi. Podzieleni s na dwie grupy. Pierwsza opowiada si za bezporednim
horyzontalnym obowizywaniem. Polega ono na traktowaniu konstytucyjnych praw i wolnoci jako
obiektywnych zasad wicych podmioty stosunkw cywilnoprawnych i mogcych stanowi podstaw
roszcze cywilnoprawnych. Stanowisko to najczciej uzasadnia si wystpujc wspczenie obiektywizacj
i instytucjonalizacj praw i wolnoci jednostki. Zakada si, e tworz one instytucje ycia spoecznego,
trzeba je odnie do wszelkich moliwych podmiotw stosunkw prawnych i w kadym wypadku winny by
chronione przez pastwo1.
Konstytucja RP naley do tej grupy ustaw zasadniczych pastw demokratycznych, ktre nie uznaj
horyzontalnego obowizywania praw i wolnoci. Cz nowszych Konstytucji dopuszcza w przypadku
niektrych praw i wolnoci bezporednie (np. art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 4 Konstytucji Portugalii z 1976 r.) lub
porednie (np. art. 18 ust. 1 tej Konstytucji) horyzontalne obowizywanie. W wielu krajach sprawa ta nie jest
rozstrzygnita konstytucyjnie, ale orzecznictwo sdowe dopuszcza porednie obowizywanie horyzontalne
(np. we Francji i we Woszech), a w nielicznych take i bezporednie (np. w Holandii).
Polski Trybuna Konstytucyjny idzie w tym samym kierunku i w uzasadnieniu jednego z wyrokw
stwierdza: Prawodawca konstytucyjny w art. 51 ustawy zasadniczej kadzie nacisk przede wszystkim na
ochron jednostki wobec wadz publicznych. W ust. 2 jako podmiot zobowizany do realizacji prawa, o
ktrym mowa w tym przepisie, wskazane zostay wadze publiczne. Artyku 51 ust. 1 Konstytucji RP nie
okrela w sposb jednoznaczny podmiotu zobowizanego do realizacji prawa zagwarantowanego w tym

przepisie. Oznacza to, e wymieniony przepis konstytucyjny dotyczy wszelkich przypadkw, w ktrych
jednostka zobowizana zostaje do ujawniania informacji o sobie innym podmiotom, a wic take podmiotom
prywatnym2.
V. Ochrona praw i wolnoci jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Zagroenia i naruszenia praw i wolnoci jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
403
404
Naruszenie praw i wolnoci
Tytuem przykadu wystarczy wskaza na podjt przez TK prb zdefiniowania uytego w art. 79 ust. 1
Konstytucji RP pojcia naruszenia konstytucyjnych wolnoci lub praw, stanowicego podstaw skargi
konstytucyjnej. TK stwierdzi: O naruszeniu praw lub wolnoci konstytucyjnych danego podmiotu mona
mwi wwczas, gdy organ wadzy publicznej poprzez wydanie konkretnego orzeczenia w sposb
nieusprawiedliwiony wkroczy w sfer przysugujcych temu podmiotowi praw lub wolnoci konstytucyjnych
albo prawom tym lub wolnociom odmwi ochrony lub te ich urzeczywistnienia. (...) nie mona mwi o
naruszeniu prawa lub wolnoci konstytucyjnej wwczas, gdy niemono realizacji okrelonych praw czy
wolnoci wynika z dziaa lub zaniecha tego podmiotu wywoujcych skutki prawne1.
2. Pojcie i formy ochrony praw i wolnoci jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
405
Ochrona praw i wolnoci
Pozostawiwszy poza zakresem naszych rozwaa ochron praw jednostki w prawie midzynarodowym i
ponadnarodowym, mona pokusi si o wskazanie pewnych tendencji dotyczcych ochrony praw jednostki
wystpujcych w prawie wewntrznym pastw demokratycznych. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego
naley zwrci na nie szczegln uwag. S to:
1) rozszerzanie si zakresu ochrony sdowej w rnych jej postaciach (np. sdownictwo konstytucyjne,
administracyjne) i wzrost jej roli w praktyce;
2) wystpowanie rozwiza specyficznych majcych zapewni ochron praw jednostki w sytuacjach
szczeglnych (np. ochrona praw skazanych);
3) rozszerzanie si podmiotowego zakresu ochrony z obywateli na cudzoziemcw, bezpastwowcw i na
osoby prawne.
Wszystkie te tendencje zaznaczyy si te w Polsce w okresie transformacji i znalazy swj wyraz w
obecnej Konstytucji.
406
Ochrona praw i wolnoci moe przybiera rne formy. Wyrniamy wrd nich:
1. Ochron represyjn. Mamy z ni do czynienia, gdy nastpio naruszenie praw i wolnoci jednostki lub
norm prawnych ich dotyczcych i jednostka wzywa odpowiedni organ do ochrony przysugujcych jej praw i
wolnoci. Organ ten w ramach swoich kompetencji orzeka sankcj wobec tego, kto naruszy prawa jednostki
(np. ukaranie, odszkodowanie, nakazanie przywrcenia stanu poprzedniego).
2. Ochron prewencyjn.
3. Gwarancje praw i wolnoci jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

407
Samo proklamowanie praw i wolnoci w Konstytucji, umowie midzynarodowej czy innym akcie prawa
wewntrznego lub midzynarodowego nie przesdza o tym, e te prawa i wolnoci bd przestrzegane i nie
stwarza osobie, ktra ma z nich korzysta, od razu moliwoci dochodzenia ich realizacji. Potrzebne s
odpowiednie instrumenty, rodki zapewniajce to i chronice jednostk przed ograniczeniem przysugujcych
jej praw i wolnoci w stale zmieniajcej si rzeczywistoci spoecznej. Funkcje te speniaj odpowiednie
gwarancje.
408
Przez pojcie gwarancji praw i wolnoci naley rozumie czynniki i rodki suce zapewnieniu ich
realizacji. W nauce prawa przyjto rne podziay gwarancji praw jednostki. Do czsto wystpujcych naley
podzia na:
1. Gwarancje materialne.
2. Gwarancje formalne (prawne, instytucjonalne).
Autorzy odrzucajcy podzia na gwarancje materialne i formalne wskazuj, e jest on zbyt oglnikowy, a
przez to mao precyzyjny. Wychodzc z tego zaoenia L. Winiewski zaproponowa podzia gwarancji praw i
wolnoci na:
1) gwarancje ustrojowe. Obejmuj najwaniejsze zasady konstytucyjne okrelajce ustrj pastwa oraz
wywierajce wpyw na tre oraz na zabezpieczenie praw i wolnoci jednostki;
2) gwarancje prawno-instytucjonalne. Tworz one:
a) reguy obowizujce w procesie normatywnego ksztatowania praw i wolnoci obywatelskich,
b) system ochrony i kontroli przestrzegania praw i wolnoci,
c) normy i instytucje prawne gwarantujce dochodzenie praw i wolnoci obywatelskich w postpowaniu
administracyjnym i sdowym1;
3) gwarancje spoeczne i moralne. S to instytucje spoeczne i stany faktyczne stymulujce przestrzeganie
norm moralnych i prawnych;
4) gwarancje materialne. Obejmuj dobra materialne umoliwiajce jednostce korzystanie z
przysugujcych jej praw i wolnoci.
VI. Konstytucyjne prawa i wolnoci w Polsce i ich ochronaBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
1. Konstytucyjna regulacja praw i wolnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
409
Zasady oglne sformuowane w 8 artykuach (art. 3037) poprzedzaj szczegowe regulacje dotyczce
wolnoci, praw i obowizkw czowieka i obywatela w Rozdziale II. Do zasad tych nale:
410
1) zasada nienaruszalnoci godnoci czowieka. Godno traktowana jest przez Konstytucj jako dobro
przyrodzone i niezbywalne stanowice rdo wolnoci i praw czowieka i obywatela. Stanowi to nawizanie
do koncepcji prawno-naturalnych. Std te zakaz podejmowania przez kogokolwiek jakichkolwiek dziaa
mogcych j naruszy lub choby tylko ograniczy. Wadze publiczne s nie tylko zobligowane do jej
poszanowania, ale te i do ochrony przed wszelkimi naruszeniami i zagroeniami.
2) zasada dopuszczalnoci jedynie ustawowych ogranicze w zakresie korzystania z konstytucyjnych

wolnoci i praw. Zagadnienie to mwiem ju w punkcie powiconym ograniczeniom praw i wolnoci (por.
Nb. 397);
3) zasada nienaruszalnoci istoty wolnoci i praw. Zasad t omwiem ju w punkcie powiconym
ograniczeniom praw i wolnoci (por. Nb. 397);
411
4) zasada rwnoci wobec prawa. Odnosi si ona nie tylko do obywateli RP, ale do wszystkich
podlegajcych jurysdykcji RP osb fizycznych, a take do osb prawnych 3. TK okreli istot zasady rwnoci
polegajc na tym, e wszystkie podmioty prawa charakteryzujce si dan cech istotn (relewantn) w
rwnym stopniu, maj by traktowane rwno. A wic wedug rwnej miary, bez zrnicowa
dyskryminujcych, jak i faworyzujcych4. Dotyczy to sytuacji prawnej adresatw norm prawnych, a nie ich
sytuacji faktycznej, gospodarczej, socjalnej itp. TK wyrni przy tym ju wwczas1 dwa wane elementy
zasady rwnoci, do ktrych potem wielokrotnie nawizywa 2:
a) rwno wobec prawa oznaczajc nakaz rwnego traktowania przez wadz publiczn w procesie
stosowania prawa,
b) rwno w prawie oznaczajc nakaz ksztatowania treci prawa z uwzgldnieniem zasady rwnoci.
Pojcie rwnoci w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza (...) rwnoci w znaczeniu bezwzgldnym
w myl ktrego w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowizywayby i stosowaoby si te
same przepisy prawne3. Konstytucyjna formua rwnoci wobec prawa mieci si w oglnym, opisowym
pojciu rwnoci jako przynalenoci danych podmiotw do tej samej klasy, ktr wyrniamy z punktu
widzenia cechy uznaje za istotn i nie jest tosama z pojciem identycznoci. Spraw podstawow dla oceny
dochowania zasady rwnoci jest tym samym ustalenie cechy istotnej, z uwagi na ktr przepisy prawa
dokonay zrnicowania sytuacji prawnej swoich adresatw. (...) zrnicowanie sytuacji prawnej obywateli
jest wtedy sprzeczne z konstytucj, jeeli traktuje si w sposb rny podmioty lub sytuacje podobne, a takie
rnice traktowania nie znajduj naleytego uzasadnienia konstytucyjnego. (...) W poszukiwaniu takiego
uzasadnienia wskazywano kryteria racjonalnoci, proporcjonalnoci i sprawiedliwoci dokonywania
zrnicowa. (...) Innymi sowy, wszelkie odstpstwa od nakazu rwnego traktowania podmiotw podobnych
musz zawsze znajdowa podstaw w odpowiednio przekonujcych kryteriach. Kryteria te musz mie:
po pierwsze, charakter relewantny, a wic pozostawa w bezporednim zwizku z celem i zasadnicz
treci przepisw, w ktrych zawarta jest kontrolowana norma oraz suy realizacji tego celu i treci,
czyli wprowadzane zrnicowania musz mie charakter racjonalnie uzasadniony. (...)
po drugie, kryteria te musz mie charakter proporcjonalny, a wic waga interesu, ktremu ma suy
rnicowanie sytuacji adresatw normy, musi pozostawa w odpowiedniej proporcji do wagi interesw,
ktre zostan naruszone w wyniku nierwnego potraktowania podmiotw podobnych. (...)
po trzecie, kryteria te musz pozostawa w jakim zwizku z innymi wartociami, zasadami czy normami
konstytucyjnymi uzasadniajcymi odmienne traktowanie podmiotw podobnych (...)1.
W orzecznictwie TK nie utosamia si wic zasady rwnoci z zakazem rnicowania. Trybuna
Konstytucyjny nie wyklucza preferowania pewnych grup (dyskryminacja pozytywna, uprzywilejowanie
wyrwnawcze), gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej rwnoci2. Dokonanie w normie
prawnej rnicowania podlega jednak kontroli ze strony Trybunau, gdy regulacje prawne wywouj
rne skutki prawne. Su one osigniciu zamierzonego przez ustawodawc celu. Nie musi on by
wprost wyraony w normie prawnej, ale TK moe go odczyta z motyww uchwalenia danego aktu
prawnego itp. Cel ten podlega ocenie nie tylko z punktu widzenia zasady rwnoci, ale take innych
zasad konstytucyjnych.
Trybuna Konstytucyjny badajc dopuszczalno skarg konstytucyjnych skoncentrowa si na tym, czy art.
32 Konstytucji RP moe by jedynym wzorcem kontroli konstytucyjnoci ustawy dokonywanej w ramach
skargi konstytucyjnej. Wyszed od tego, e jzykowa analiza tekstu tego przepisu nie ma rozstrzygajcego
znaczenia, gdy uyte przez ustawodawc konstytucyjnego zwroty mog sugerowa zarwno, e chodzi tu o
prawo podmiotowe, jak o norm prawa przedmiotowego, bdcego podstaw praw jednostki 3. Dalej
przechodzc do meritum stwierdzi: Przyjmujc, e art. 32 wyraa przede wszystkim zasad ogln,
dotyczc konstytucyjnych wolnoci i praw jednostki, zaoy mona, e bdce jego pochodn prawo do
rwnego traktowania take odnosi si przede wszystkim do realizacji tych wanie wolnoci i praw. (...)
Uznajc wic prawo do rwnego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybuna Konstytucyjny
podkrela, i ma ono charakter niejako prawa drugiego stopnia, metaprawa, tzn. przysuguje ono w
zwizku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi dziaaniami organw wadzy publicznej, a nie w
oderwaniu od nich niejako samoistnie. Jeeli te normy lub dziaania nie maj odniesienia do konkretnych
okrelonych w Konstytucji wolnoci i praw, prawo do rwnego traktowania nie ma w peni charakteru prawa
konstytucyjnego, a to sprawia, e nie moe ono by chronione za pomoc skargi konstytucyjnej. (...)
Uprawnienia podmiotowego do wiadcze, ktrych podstaw byaby wycznie ustawa, nie mona uzna za
konstytucyjne prawo jednostki. Jeeli tre prawa (uprawnienia) wynika wycznie z ustawy, domaganie si
ochrony tego prawa z powoaniem na zasad rwnoci nie ma w peni konstytucyjnego wymiaru 1.
Komplikacje z wykadni zwrotu wszyscy maj prawo do rwnego traktowania przez wadze publiczne
rodz drugi z kontrowersyjnych elementw uzasadnienia omawianego postanowienia. Chodzi tu o
normatywne znaczenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a konkretnie o odpowied na pytanie, czy zawiera on
prawo podmiotowe? Odpowied na to pytanie ma z kolei decydujce znaczenie dla dopuszczalnoci skargi
konstytucyjnej, gdy mona z ni wystpi tylko w przypadku naruszenia praw gwarantowanych
konstytucyjnie.
Na marginesie warto doda, e sdy konstytucyjne wielu pastw demokratycznych nie wydaj si mie od
lat wikszych problemw z przypisaniem konstytucyjnej zasadzie rwnoci, sformuowanej podobnie jak w
Polsce, roli podstawy prawnej uzasadniajcej uprawnienia i roszczenia jednostki, nawet wtedy, gdy nie
wypywaj one z adnego z praw objtych regulacj konstytucyjn 2. Podobnie Komitet Praw Czowieka
dokonujc wykadni zawierajcego zasad rwnoci wobec prawa i zakaz dyskryminacji art. 26 Paktu Praw
Osobistych i Politycznych uzna, e zasada ta jest prawem autonomicznym i ustanawia zakaz dyskryminacji,
nawet wwczas, gdy dotyczy to praw nieobjtych Paktem3.
W tym kontekcie naley uzna za trudne do przyjcia stanowisko odmawiajce charakteru prawa
podmiotowego zasadzie rwnoci i zakazowi dyskryminacji w ksztacie nadanym im przez art. 32
obowizujcej Konstytucji. Przyjcie za, e z art. 32 wyprowadzi mona prawa podmiotowe kadej osoby
podlegajcej jurysdykcji RP implikowaoby z kolei dopuszczalno oparcia skargi konstytucyjnej tylko o
przepisy tego artykuu.
Powstaje tu wszak pytanie co to jest owo metaprawo. Trybuna Konstytucyjny niestety w uzasadnieniu
wprowadzajc t kategori nie rozwija swoich pogldw. Nie bardzo wiadomo, czy metaprawa naley
traktowa jako grup nadrzdn, odwoujc si do wanych spoecznie wartoci pozaprawnych, w ktrej
prawa sformuowane s bardziej oglnie. Postanowienia je zawierajce peniyby funkcj podobn
metaklauzulom czy te klauzulom generalnym. Dla pozbawienia jakiej grupy praw waloru praw
podstawowych, posiadajcych najwysz moc prawn konieczna byoby wyrana decyzja ustrojodawcy.
Skrtowe ujcie koncepcji metapraw przez TK mona jednak odczyta jako swoist degradacj tych praw
i nadanie im rangi podrzdnej. Przemawia za tym wydaje si to, e nie mog by podstaw skargi
konstytucyjnej.
Wprowadzenie kategorii metapraw budzi musi zastrzeenia. Ustrojodawca w Konstytucjach pastw
demokratycznych ustanawia pewien katalog praw i wolnoci, aby odzwierciedli w ten sposb preferowan
przez siebie koncepcj stosunkw midzy pastwem a jednostk czy te grupami spoecznymi. Tym prawom i
wolnociom przez umieszczenie ich w Konstytucji nadaje si moc prawn wysz od pozostaych, tzn.
sformuowanych w ustawach, praw i wolnoci. Od duszego czasu zarwno w doktrynie, jak i w
orzecznictwie sdw wielu pastw demokratycznych tocz si spory zwizane z ustaleniem wewntrznej
hierarchii praw i wolnoci konstytucyjnych1. Nie da si jednak stwierdzi upowszechnienia si pogldw
sankcjonujcych podzia tych praw i wolnoci na jakiekolwiek kategorie pozostajce wobec siebie w
stosunku nadrzdnoci i podporzdkowania. Jest to o tyle logiczne, e trudno jest w jednej Konstytucji,
ktra sama jest aktem o najwyszej mocy prawnej, wyrni normy o wyszej i niszej mocy.
Zasada rwnoci jest lex generalis dla pozostaych norm Konstytucji dotyczcych rwnoci i j
konkretyzujcych. Naley do nich:
a)
b)
c) prawo obywateli do dostpu do suby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60);
d)
e) rwny dostp do dbr kultury (art. 6);
f)
g)
h) rwny dostp obywateli do wyksztacenia (art. 70 ust. 4);
5)
412
6) zasada zapewnienia praw mniejszoci narodowych i etnicznych. Zgodnie z ni
Konstytucja formuujc zasad zapewnienia praw mniejszoci narodowych i etnicznych nie definiuje
samego pojcia tych mniejszoci. Czyni to ustawa z 6.1.2005 r. o mniejszociach narodowych i etnicznych
oraz o jzyku regionalnym (Dz.U. Nr 17, poz. 141 ze zm.). W myl jej art. 2 mniejszo narodowa to grupa
obywateli polskich, ktra spenia cznie nastpujce warunki:
1) jest mniej liczebna od pozostaej czci ludnoci RP,
2)
3) dy do zachowania swojego jzyka, kultury lub tradycji,
4)
5) jej przodkowie zamieszkiwali obecne terytorium RP od co najmniej 100 lat,
6)
Jeeli mniejszo spenia powysze warunki za wyjtkiem ostatniego, tzn. nie utosamia si z narodem
zorganizowanym we wasnym pastwie, to uznana jest za mniejszo etniczn. Do tej grupy nale
mniejszoci: karaimska, emkowska, romska i tatarska.
Kada osoba naleca do mniejszoci ma prawo do swobodnej decyzji o traktowaniu jej jako osoby
nalecej lub nienalecej do mniejszoci i wybr ten nie pociga za sob w myl art. 4 ust. 1 ustawy o
mniejszociach jakichkolwiek niekorzystnych skutkw. Do informacji o przynalenoci do mniejszoci lub
ujawnienia swojego pochodzenia, jzyka lub religii mona by zobowizanym wycznie na podstawie
ustawy.
Warto w tym miejscu poda dane liczbowe: w 2002 r. na 38 230 000 obywateli RP 96,74% nie naleao do
mniejszoci. Spord mniejszoci narodowych do najliczniejszych nale: Niemcy (153 tys.), Biaorusini (49 tys.) i
Ukraicy (31 tys.), za wrd mniejszoci etnicznych Romowie (13 tys.).
Osoby nalece do mniejszoci maj prawo uywania wasnego jzyka w yciu prywatnym i publicznym
oraz do nauki tego jzyka (nauki w tym jzyku). Przed organami gminy jzyk ten moe by uywany obok
urzdowego (polskiego) jako pomocniczy, jeeli liczba mieszkacw gminy nalecych do mniejszoci, ktrej
jzyk ma by uywany jako pomocniczy, jest nie mniejsza ni 20% oglnej liczby mieszkacw gminy.
Artyku 35 Konstytucji RP koncentruje si na prawach kulturalnych, ale prawa mniejszoci nie ograniczaj
si tylko do nich. Obejmuj one m.in. take prawo do uczestniczenia w odpowiednim zakresie w politycznym
procesie decyzyjnym.
Na marginesie naley tu doda, e niewtpliwie rozwojowi ochrony praw mniejszoci sprzyja zawarcie
przez RP po 1989 r. kilkunastu bilateralnych umw midzynarodowych, w ktrych zawarte s postanowienia
dotyczce praw mniejszoci narodowych, a take ratyfikowanie przez RP Konwencji ramowej o ochronie
mniejszoci narodowych1;
7) prawo obywateli polskich podczas pobytu za granic do opieki ze strony RP;
413
8) zasada korzystania z konstytucyjnych praw i wolnoci przez wszystkich znajdujcych si pod
wadz RP i dopuszczalno ustawowych wyjtkw od niej. Problem ten omwiem ju w punkcie
powiconym zakresowi podmiotowemu praw i wolnoci konstytucyjnych.
Z punktu widzenia jednostki pragncej skorzysta z konstytucyjnych praw i wolnoci due znaczenie ma
te ustanowiona w art. 8 ust. 2 zasada bezporedniego stosowania przepisw Konstytucji. Oznacza ona
bezporednie zwizanie wadz publicznych take i postanowieniami Konstytucji dotyczcymi praw i wolnoci.
Takie traktowanie praw i wolnoci wpywa na okrelenie ich normatywnego charakteru i znaczenia w
systemie prawa. Opierajc si na tej zasadzie naley zaoy, e ustawy nie musz definiowa praw i wolnoci
gwarantowanych w Konstytucji i e konstytucyjne normy ich dotyczce bd stosowane samoistnie. Ujcie
takie jest zreszt powszechnie akceptowane w konstytucjonalizmie krajw demokratycznych.
414
Katalog praw i wolnoci konstytucyjnych
Do konstytucyjnie wyrnionych grup praw i wolnoci nale:

415
1) Wolnoci i prawa osobiste:
a) z ktrych korzysta moe kady czowiek na terytorium RP: prawo do ochrony ycia; wolno od
poddawania eksperymentom medycznym bez zgody zainteresowanego; wolno od tortur, okrutnego,
nieludzkiego lub poniajcego traktowania oraz od kar cielesnych; prawo do nietykalnoci osobistej (zakaz
bezprawnego pozbawienia wolnoci, zasada sdowej kontroli pozbawienia wolnoci, zasada nullum crimen
sine lege); prawo oskaronego do obrony; prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez
nieuzasadnionej zwoki przez waciwy, niezaleny i niezawisy sd; wolno od arbitralnego pozbawienia
wasnoci (przepadek rzeczy moe nastpi tylko w przypadkach okrelonych w ustawie i tylko na podstawie
wyroku sdu); prawo do prywatnoci i ochrony czci oraz dobrego imienia; prawo rodzicw do wychowania
dzieci zgodnie z wasnymi przekonaniami, z uwzgldnieniem stopnia dojrzaoci dziecka, a take wolnoci
jego sumienia i wyznania oraz jego przekona; wolno komunikowania si i nienaruszalno tajemnicy
komunikowania si; nienaruszalno mieszkania; prawo do ochrony danych osobowych; wolno poruszania
si po terytorium RP, wyboru miejsca pobytu i zamieszkania oraz wyjazdu z Polski; wolno sumienia i
religii; wolno wyraania pogldw oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji; wolno od
ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych oraz
wolno od ekstradycji naruszajcej wolnoci i prawa czowieka i obywatela, prawo cudzoziemca do azylu w
RP;
b)
Ta ostatnia wolno w pierwotnym tekcie art. 55 Konstytucji RP z 1997 r. formuujca bezwzgldny zakaz
wydalenia obywatela polskiego z kraju wymaga omwienia w kontekcie zmiany Konstytucji ustaw z
8.9.2006 r. o zmianie Konstytucji RP (Dz.U. Nr 200, poz. 1471). Obecnie ekstradycja obywatela polskiego
moe by dokonana na wniosek innego pastwa lub sdowego organu midzynarodowego, jeeli moliwo
taka wynika z ratyfikowanej przez RP umowy midzynarodowej lub ustawy wykonujcej akt prawa
stanowionego przez organizacj midzynarodow, ktrej RP jest czonkiem. Ekstradycja jest wwczas
moliwa pod warunkiem, e czyn objty wnioskiem ekstradycyjnym zosta popeniony poza terytorium RP
oraz stanowi przestpstwo wedug prawa polskiego lub stanowiby przestpstwo wedug prawa polskiego
gdyby zosta popeniony na terytorium RP, zarwno w czasie jego popenienia jak i w chwili zoenia
wniosku. Te wymogi nie musz by spenione, jeeli z wnioskiem o ekstradycj wystpi sdowy organ
midzynarodowy w zwizku z objt jego jurysdykcj zbrodni ludobjstwa, zbrodni wojenn lub zbrodni
agresji.
416
2) Wolnoci i prawa polityczne:
a) z ktrych korzysta moe kady czowiek na terytorium RP: wolno pokojowych zgromadze;
wolno zrzeszania si; prawo skadania petycji, wnioskw i skarg;
b) z ktrych korzysta mog tylko obywatele RP: prawo dostpu do suby publicznej; prawo do
uzyskiwania informacji o dziaalnoci organw wadzy publicznej oraz osb penicych funkcje publiczne;
prawo do udziau w referendum; czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach parlamentu, prezydenta,
organw samorzdu terytorialnego.
417
3) Wolnoci i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne:
a)
b)
418
Konstytucyjna regulacja wolnoci i praw jednostki uwzgldnia, generalnie rzecz biorc, zarwno w
konstrukcji katalogu tych praw i wolnoci, jak i w unormowaniach szczegowych dotyczcych poszczeglnych z nich, obowizujce Polsk normy prawa midzynarodowego oraz standardy konstytucyjne
wystpujce w pastwach demokratycznych. Twrcy Konstytucji nie ustrzegli si jednak wad, w niektrych
wypadkach powanie obniajcych prawne walory przyjtych rozwiza i mogcych utrudni interpretacj i
stosowanie norm konstytucyjnych w przyszoci.
Mimo wyodrbnienia w Konstytucji Rozdziau (II) powiconego wolnociom, prawom i obowizkom
czowieka i obywatela normy dotyczce tej materii wystpuj te w innych czciach ustawy zasadniczej.
Prowadzi to z jednej strony do niepotrzebnych powtrze i rnic w ujciu normatywnym tego samego prawa
(np. prawa wystpujce w Rozdziale I i te same prawa zawarte w Rozdziale II), co moe mie okrelone
nastpstwa dla wykadni odpowiednich postanowie. Z drugiej strony prawo wyborcze, jedno z
podstawowych praw politycznych obywateli, regulowane jest szczegowo w innych, poza Rozdziaami I i II,
czciach Konstytucji i korzysta jakby ze sabszej ochrony, gdy postanowienia Rozdziaw I, II i XII
zmieniane mog by w trybie trudniejszym ni pozostae postanowienia.
W tym kontekcie naley zastanowi si nad sensownoci wyczenia elementw czterech wolnoci
(zrzeszania si, prasy i innych rodkw spoecznego przekazu, dziaalnoci gospodarczej, sumienia i religii)
oraz prawa wasnoci niejako przed nawias regulacji Rozdziau II i umieszczenia ich wrd zasad ustroju w
Rozdziale I.
Na pewno postanowienia Rozdziau I zawieraj reguy interpretacyjne dla normowania konstytucyjnych
praw i wolnoci (np. zasada demokratycznego pastwa prawnego). Mona jednak wtpi, czy zawsze dotyczy
to rwnie i tych z nich, ktre ustanawiaj pewne elementy praw i wolnoci. Zagadnienie to przedstawi na
przykadzie niektrych elementw wolnoci zrzeszania si. Znajdujcy si w Rozdziale I art. 12 przewiduje,
e RP zapewnia wolno tworzenia i dziaania zwizkw zawodowych, organizacji spoeczno-zawodowych
rolnikw, stowarzysze, ruchw obywatelskich, innych dobrowolnych zrzesze i fundacji.
Zawarty w Rozdziale II art. 58 ust. 1 zawiera bardziej ogln formu: kademu zapewnia si wolno
zrzeszania si, uzupenion w art. 59 ust. 1 przez postanowienie zapewniajce wolno zrzeszania si w
zwizkach zawodowych, organizacjach spoeczno-zawodowych rolnikw oraz w organizacjach
pracodawcw.
Artykuy 58 i 59, w odrnieniu od art. 12 okrelaj granice wolnoci zrzeszania si. W rezultacie
Konstytucja normuje wolno zrzeszania si w rnych miejscach i w nieco inny sposb. Nie jest tak, e
regulacja wolnoci zrzeszania si jest zawarta w jednej czci Konstytucji, objta tylko jednym artykuem,
albo przynajmniej kilkoma ssiadujcymi ze sob.
Udao si to, cho nie do koca, w wypadku zrzesze szczeglnego rodzaju partii politycznych.
Powicony wolnoci ich tworzenia i dziaania art. 11 zawarty jest w Rozdziale I. Problematyka partii
politycznych pojawia si w Konstytucji jeszcze dwa razy, ale w cile okrelonym kontekcie.
Znajdujcy si w Rozdziale I art. 13 wskazuje rodzaje partii i innych organizacji (a wic take i zrzesze,
fundacji itp., o ktrych mowa w powoywanym ju art. 12), ktrych istnienie jest zakazane, a art. 188 ustanawia kompetencj Trybunau Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodnoci z Konstytucj celw lub
dziaalnoci partii politycznych.
W efekcie regulacja tego elementu wolnoci zrzeszania si jest spjna, cho umieszczona prawie w caoci
w czci powiconej nie wolnociom i prawom, ale zasadom ustroju RP.
Z drugiej wszak strony, wanie przez to regulacja wolnoci zrzeszania si w Rozdziale II jest niepena i
aby uzyska w miar caociowy jej obraz, trzeba czy ze sob fragmenty rozrzucone w 5 artykuach w
dwch rozdziaach.
Jeszcze gorzej jest w przypadku prawa wyborczego zagadnienie to omwiem ju w rozdziale
powiconym temu prawu (por. Nb. 238).
Taka fragmentaryzacja regulacji niektrych praw i wolnoci nie jest korzystna nie tylko z punktu widzenia
zwykego obywatela, ale rwnie i organw stosujcych prawo.
2. Ochrona konstytucyjnych praw i wolnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
419
Konstytucja w przedostatniej czci Rozdziau II ustanawia rodki ochrony wolnoci i praw (art. 7781).
S one wanym elementem realnoci ustanowionej w art. 8 ust. 2 zasady bezporedniego stosowania
przepisw Konstytucji.
Rne formy dziaalnoci podejmowanej w ramach ochrony praw jednostki s ze sob wzajemnie
poczone i tworz pewien system. Decydujc o zakresie praw, z ktrych korzysta moe jednostka,
determinuj jej pozycj w spoeczestwie, pastwie, rodzinie itp. oraz wpywaj na warunki jej ycia.
Konstytucja ustanawia tylko rodki prawne lub rodki o charakterze quasi-prawnym, ktre pastwo tworzy
i stosuje, aby zapewni realizacj praw i wolnoci czowieka i obywatela ujtych w jej normach. Poza zakresem jej zainteresowania pozostaj inne rodki (np. owiatowe).
420
Skarga konstytucyjna decyduje o realnoci norm dotyczcych konstytucyjnych praw czowieka i obywatela
zapewniajc sankcj w przypadku ich naruszenia nawet przez ustawodawc. W intencji ustrojodawcy w
pastwie demokratycznym jest ona ostatecznym rodkiem ochrony, z ktrego mona skorzysta, dopiero gdy
wszystkie inne zawiod. Suy ona nastpujcym celom:
1) ochronie praw i interesw indywidualnych;
2)
3)
4)
5)
421
W Polsce instytucja ta ma nieco inny ksztat. Wystpi z ni moe kady, czyje konstytucyjne prawa lub
wolnoci zostay naruszone, z wyjtkiem prawa azylu (art. 56). Pojciu prawa naley przypisywa
znaczenie zbiorcze obejmujce zarwno prawa, jak i wolnoci, a nawet obowizki sformuowane w
Konstytucji. Chodzi przy tym nie tylko o prawa i wolnoci zamieszczone w Rozdziale II Konstytucji, skarga
moe rwnie suy ochronie prawa wasnoci czy swobody dziaalnoci gospodarczej, o ktrych jest mowa
w Rozdziale I Konstytucji. Trzeba jednak pamita, i zawsze musz to by prawa i wolnoci okrelone w
Konstytucji. Zakres wzorcw kontroli ze strony TK ogranicza si do przepisw statuujcych wolnoci lub
prawa, a zatem bdcych podstaw normy prawnej adresowanej do obywatela, ksztatujcej jego sytuacj
prawn i dajcej mu mono wyboru zachowania si (). Nie stanowi wic waciwego wzorca normy
oglne okrelajce zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy () art. 79 ust. 1 Konstytucji RP
nie przewiduje zaskarenia z powodu niezgodnoci aktu normatywnego z umow midzynarodow ().
Take preambua Konstytucji () na pewno nie zawiera () norm bdcych rdem wolnoci i praw1.
Skarga konstytucyjna nie suy te w razie naruszenia praw przyznanych ustawami zwykymi i nie mog by
one wobec tego wzorcem kontroli.
422
Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej
(Szerzej na temat zakresu podmiotowego konstytucyjnych praw i wolnoci zob. Nb. 395).
423
Skarg konstytucyjn wnosi si do Trybunau Konstytucyjnego i dotyczy ona zgodnoci z Konstytucj
ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie ktrego sd lub organ administracji publicznej orzek
ostatecznie o wolnociach lub prawach skarcego albo o jego obowizkach. Przy jej wniesieniu obowizuje
tzw. zasada subsydiarnoci, stanowica, e ze skarg konstytucyjn wystpi mona dopiero po

wykorzystaniu przez dan osob wszystkich innych przysugujcych jej rodkw ochrony. Nie bierze si tu
pod uwag rodkw o charakterze nadzwyczajnym (kasacja).
424
Zakres przedmiotowy
425
Konstytucja i rozwijajca jej postanowienia ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 r. oprcz zasady
subsydiarnoci okrela nastpujce materialne przesanki skargi konstytucyjnej:
1)
2)
3)
Przesanki te s podobne do przesanek istniejcych w wikszoci pastw, w ktrych wystpuje instytucja
skargi konstytucyjnej.
Do przesanek formalnych skargi konstytucyjnej naley:
1)
2) forma pisma procesowego; ustawa o TK wprowadza cztery dodatkowe wymogi polegajce na:
a)
b)
c)
d)
3)
tzw. przymus adwokacki polega on na tym, e
Wymg uzaleniajcy wystpienie ze skarg od wydania na podstawie zaskaronego aktu orzeczenia

sdowego lub innego rozstrzygnicia organu wadzy publicznej naley oceni jako zbyt daleko idcy, gdy
uniemoliwia on wystpienie ze skarg nawet wtedy, gdy akt normatywny narusza prawa konstytucyjne
jednostki, ale stosowany jest bezporednio (np. ustawa nakada na jednostk obowizek naruszajcy prawa
zagwarantowane tej jednostce w Konstytucji). Ponadto moe zaistnie i taka sytuacja, w ktrej zaskarony
akt jest zgodny z Konstytucj, ale zosta on le zinterpretowany przez organ stosujcy go i wskutek tego
wanie nastpio naruszenie praw podstawowych jednostki. Wwczas TK nie moe uchyli aktu, a jedynie
stwierdzi naruszenie praw podstawowych jednostki przez rozstrzygnicie indywidualne. Oddali on skarg
konstytucyjn, ale ani on, ani jednostka nie dysponuj rodkami prawnymi dla zmiany tego prawomocnego
rozstrzygnicia w ramach postpowania wszcztego na podstawie skargi. Konieczne byoby wszczcie
osobnego postpowania nadzwyczajnego majcego na celu uchylenie kwestionowanego rozstrzygnicia
indywidualnego (np. w drodze wznowienia postpowania sdowego lub administracyjnego), co istotnie
wydua i komplikuje ostateczne zaatwienie caej sprawy, i zlikwidowanie skutkw naruszenia
konstytucyjnych praw i wolnoci jednostki.
Jak atwo zauway, do rozbudowane przesanki formalne skargi konstytucyjnej ogranicz na pewno w
praktyce korzystanie z niej.
Aktualna jest ocena sporzdzona w pocztkowym okresie funkcjonowania tej instytucji. Skarga
konstytucyjna w Polsce okazuje si rodkiem trudnym do wykorzystania, obwarowanym wymaganiami, ktre
nawet zawodowym prawnikom nie wydaj si dostatecznie klarowne. Mona sformuowa tez, e przyjty
model skargi jest mocno skomplikowany przez poczenie kontroli abstrakcyjnej przepisu prawa (pod
wzgldem jego konstytucyjnoci) z elementem kontroli indywidualnej, zwizanej z dokonywaniem oceny
przepisu na tle konkretnego wszak rozstrzygnicia1. Ustawodawca uczyni to zapewne celowo, chcc
ochroni Trybuna Konstytucyjny przed zbyt masowym napywem skarg i uczyni z niego wycznie sd nad
prawem. Ujcie takie odbiega jednak wyranie od standardw wystpujcych w innych rozwinitych
pastwach demokratycznych, w ktrych istnieje instytucja skargi konstytucyjnej. Skarga tam dopuszczalna
jest nie tylko na akty normatywne, ale te i na inne indywidualne rozstrzygnicia wadzy publicznej (np.
wyroki sdowe, rozstrzygnicia administracyjne), a nawet na bezczynno organw wadzy publicznej 1. W
praktyce wanie dotyczce ich skargi s najliczniejsze.
Przykadem mog tu by Wgry. Tamtejszy Trybuna Konstytucyjny rozpatrujc skargi konstytucyjne

dokonuje kasacji wyrokw sdowych, aby umoliwi od nowa otwarcie przewodu sdowego. Czyni tak, mimo
e w Konstytucji nie otrzyma takiej kompetencji.
Naley doda, e we wszczciu postpowania w sprawie skargi konstytucyjnej TK informuje z urzdu
Rzecznika Praw Obywatelskich, ktry moe zgosi udzia w postpowaniu obok jego uczestnikw. Moe
take wszcz postpowanie przed TK na podstawie wniosku o stwierdzenie zgodnoci ustaw z Konstytucj
oraz innych aktw normatywnych z Konstytucj lub ustawami. Czyni to ju niezalenie od tego, czy prawa
podstawowe konkretnej osoby zostay naruszone, czy nie i dziaa wwczas w interesie ochrony
praworzdnoci. W sprawach majcych szerszy wymiar to dziaanie Rzecznika Praw Obywatelskich moe
okaza si bardziej skuteczne, cho nie mona zapomina, e bezporednim jego bodcem bya skarga
konstytucyjna.
Skarg konstytucyjn TK rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wnioskw

o stwierdzenie zgodnoci ustaw z Konstytucj oraz innych aktw normatywnych z Konstytucj lub
ustawami. Zagadnienie to omwiem w podrozdziale powiconym TK (por. Nb. 107). Postpowanie w
sprawie skargi konstytucyjnej jest wolne od opat. Koszty postpowania przed Trybunaem (np.
przeprowadzenia dowodw) ponosi Skarb Pastwa. Jeeli Trybuna wyda wyrok uwzgldniajcy skarg
konstytucyjn, to jednoczenie orzeka, w drodze postanowienia, zwrot kosztw postpowania przed
Trybunaem od organu, ktry wyda akt normatywny bdcy przedmiotem skargi, na rzecz wnoszcego
skarg. Zwrot kosztw na rzecz skarcego Trybuna moe, w uzasadnionych przypadkach, orzec rwnie
wtedy, kiedy nie uwzgldni skargi konstytucyjnej.
426
Oprcz skargi konstytucyjnej obecna ustawa zasadnicza RP przewiduje jeszcze nastpujce rodki
ochrony praw i wolnoci przysugujce kademu znajdujcemu si pod wadz RP:
1) Prawo do wynagrodzenia za szkod wyrzdzon niezgodnym z prawem dziaaniem organw wadzy
publicznej. Wedug TK uyte w Konstytucji pojcie szkody powinno by rozumiane w sposb przyjty
na gruncie prawa cywilnego jako tej gazi prawa, w ktrej usytuowane s przepisy konkretyzujce
mechanizm funkcjonowania odpowiedzialnoci odszkodowawczej. [] Naley w konsekwencji przyj,
e chodzi tu o kady uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarwno o charakterze
majtkowym, jak i niemajtkowym1. TK stoi na stanowisku, e pojcie dziaania niezgodnego z prawem
w kontekcie regulacji konstytucyjnej naley [] rozumie jako zaprzeczenie zachowania
uwzgldniajcego nakazy i zakazy wynikajce z normy prawnej 2. Rwnoczenie jednak sam TK
zauway, e pojcie bezprawnoci nie jest jednakowe na gruncie caego systemu prawa i nie kada
nieprawidowo moe by kwalifikowana jako bezprawno 3. Koresponduje z tym stanowisko czsto
wystpujce w nauce prawa i opowiadajce si za wskim rozumieniem niezgodnoci z prawem
oznaczajce pominicie zasad wspycia spoecznego jako elementu porzdku prawnego 4.
Pastwo odpowiada nie tylko za dziaania niezgodne z prawem, ale rwnie za zaniechanie legislacyjne
wtedy, gdy prawa jednostek przyznane przez prawodawc w sposb oczywisty i bezwarunkowy nie
mog by realizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego1;
2)
Prawo do sdu jest odrbnie sformuowane w art. 45 Konstytucji RP i powizane ze rodkami ochrony praw i
wolnoci jednostki, gdy Konstytucja RP co omwiem wyej nie dopuszcza do zamknicia przez
ustaw drogi sdowej dla dochodzenia praw i wolnoci. Prawo do sdu wynika rwnie z ratyfikowanych
przez Polsk norm prawa midzynarodowego (zwaszcza art. 14 PPOiP, art. 6 ust. 1 EKPCz).
Trybuna Konstytucyjny wielokrotnie zajmujc si prawem do sdu stwierdzi3, e obejmuje ono:
a)
b)
c)
Zawarte w art. 45 Konstytucji RP prawo dostpu do sdu to moliwo zwrcenia si w kadej sytuacji
(sprawie) do sdu z daniem okrelenia (ustalenia) statusu prawnego jednostki, w sytuacjach nie tylko
zakwestionowania lub naruszenia jej praw i wolnoci, lecz rwnie w sytuacjach odczuwanych przez ni
niejasnoci, niepewnoci, a zwaszcza obawy wystpienia takiego naruszenia. Brak wyszczeglnienia w
komentowanym artykule sytuacji, w ktrych jednostka moe angaowa sd w swojej sprawie, oznacza
oczywicie zezwolenie na takie angaowanie w kadej sytuacji, wedug swobodnej jej oceny. Temu uprawnieniu odpowiada naturalnie obowizek sdu rozpatrzenia tej sprawy1. W tym ujciu zakres spraw z jakimi
mona zwraca si do sdu jest niezwykle szeroki i obejmuje stosunki prawne kadego rodzaju. Trybuna
Konstytucyjny wielokrotnie zreszt uznawa za niekonstytucyjne normy ustawowe pomijajce moliwo
uruchomienia sdowej ochrony praw i wolnoci. Stanowisko to koresponduje z ugruntowanym w polskiej
nauce prawa i zaaprobowanym przez TK pogldem goszcym, e prawo do sdu przysuguje kademu
niezalenie od istnienia i treci stosunku materialno-prawnego i wynikajcych z niego uprawnie i
obowizkw2.
Prawo do sdu nie ma zdaniem TK jednak charakteru absolutnego. Ustawa zasadnicza wprowadza
domniemanie drogi sdowej. Nie oznacza to jednak, e wszelkie ograniczenia sdowej ochrony interesw
jednostki s niedopuszczalne. Ograniczenia prawa do sdu przewiduje wyranie art. 81 Konstytucji RP ().
Ograniczenia mog wynika rwnie z innych przepisw ustawy zasadniczej. W szczeglnie wyjtkowych
warunkach moe doj do kolizji prawa do sdu z inn norm konstytucyjn, poddajc pod ochron wartoci
o rwnym lub nawet wikszym znaczeniu dla funkcjonowania pastwa lub rozwoju jednostki. Konieczno
uwzgldnienia obu norm konstytucyjnych moe przemawia za wprowadzeniem pewnych ogranicze zakresu
przedmiotowego prawa do sdu. () Musz one spenia warunki okrelone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP3.
Naley jednak zwrci uwag na to, e w polskiej i nie tylko doktrynie prawa konstytucyjnego
przewaaj argumenty na rzecz zapewnienia jak najszerszego zakresu przedmiotowego prawa do sdu i
poddajce w wtpliwo to, aby korzystanie z prawa do sdu mogo samo przez si kolidowa z
wartociami konstytucyjnymi4.
Warto tu doda, e art. 45 Konstytucji RP nie zabrania, aby obok sdw funkcjonoway inne organy
orzekajce o wolnociach i prawach jednostki, zwaszcza o charakterze pojednawczym, arbitraowym. Gdy
one istniej nie wyklucza to moliwoci skorzystania z prawa do sdu, ani te nie nakada na konkretny
podmiot obowizku skorzystania najpierw z tych organw. Jednak powoanie sdu polubownego (por. Nb.
685) rodzi skutki co do rozpoznawania sprawy przez sdy pastwowe i dopki strony obowizuje umowa
dotyczca zapisu na sd polubowny nie mona da rozpoznania sporu przez sd pastwowy (art. 697 2
KPC). Oznacza to ograniczenie dostpu do sdu w tym czasie;
3)
4)
Konstytucja zapewnia ochron praw i wolnoci tylko przed dziaaniami wadzy publicznej. Nie mona
wszak zapomina, e we wspczesnym wiecie jest to podejcie zbyt wskie, gdy prawa i wolnoci jednostki
naruszane s coraz czciej przez podmioty nienalece do wadzy publicznej.
Konstytucja preferuje ochron represyjn, nie przewidujc ochrony prewencyjnej, niekiedy niezwykle
wanej z punktu widzenia interesw jednostki, zwaszcza gdy naruszenie praw wywouje skutki, ktrych nie
mona ju cofn. Poza tym, w Konstytucji brak jest rodkw sucych ochronie przed dziaaniami jedynie
porednio dotyczcymi praw i wolnoci jednostki, jednak w efekcie determinujcymi ich zakres i sposb korzystania z nich (np. podatki, subwencje pastwowe). Niedostatki te mog hamowa postp w przestrzeganiu
praw i wolnoci jednostki i w reagowaniu na nowe zagroenia.
W stworzonym przez Konstytucj systemie gwne znaczenie ma ochrona sdowa, co jest zgodne z
tendencjami wystpujcymi wspczenie w pastwach demokratycznych. Jednym z zada sdw powszechnych
jest ochrona praw jednostki przed ich naruszeniami ze strony organw wadzy publicznej oraz rozstrzyganie sporw,
dotyczcych takich narusze z zakresu prawa cywilnego midzy jednostk a organem wadzy publicznej. Szereg norm
prawa cywilnego ma przecie na celu ochron okrelonych praw jednostki. To samo odnosi si do prawa karnego i
rwnie przy okazji rozstrzygania spraw karnych sdy powszechne podejmuj problematyk praw jednostki i ich ochrony.
Jednostka moe ponadto skorzysta dla ochrony swoich praw i wolnoci ze rodkw przysugujcych jej w postpowaniu
przed sdami szczeglnymi.
Sdy, zarwno powszechne, jak i szczeglne, nie chroni praw i wolnoci jednostki przed naruszeniami w
sposb abstrakcyjny, ale tylko przy okazji rozpatrywania konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.
Osobnym zagadnieniem, wartym zasygnalizowania, jest rola odgrywana przez sdy w realizacji
ratyfikowanych przez RP umw midzynarodowych dotyczcych praw i wolnoci jednostki. Sdy od pocztku
lat 90. XX w. staraj si uwzgldnia w swoim orzecznictwie kierunki interpretacji tych umw, wystpujce w
praktyce dziaalnoci organw stworzonych przez dan umow i powoanych do kontroli jej przestrzegania.
Poza omawianym podrozdziaem Konstytucji RP zatytuowanym rodki ochrony wolnoci i praw
znajduj si istotne dla ochrony praw i wolnoci jednostki postanowienia dotyczce prawa do wystpowania z
petycjami, skargami i wnioskami. Artyku 63 Konstytucji RP stanowi, e kady ma prawo skada petycje,
wnioski i skargi w interesie publicznym, wasnym lub innej osoby za jej zgod do organw wadzy publicznej
oraz do organizacji i instytucji spoecznych w zwizku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z
zakresu administracji publicznej. Szczegowy tryb rozpatrywania petycji, wnioskw i skarg Konstytucja
przekazuje do uregulowania w ustawie.
Petycja wystpuje wprawdzie w prawie midzynarodowym i w prawie Unii Europejskiej, ale ustawa
zasadnicza z pewnoci nie odnosi si do tej instytucji ani na paszczynie prawno-midzynarodowej, ani
unijnej. Z zasady racjonalnego dziaania ustrojodawcy wynika, e celowo uy w prawie wewntrznym nazwy
petycja, aby umoliwi kademu wystpienie do organw wadzy publicznej oraz do organizacji i instytucji
wykonujcych zadania zlecone z zakresu administracji publicznej za pomoc rodka, ktry nie jest ani skarg,
ani wnioskiem w rozumieniu dotychczasowym. W pastwach demokratycznych petycja ma swoje utrwalone
znaczenie jako rodek, za pomoc ktrego jednostka lub grupa osb zwraca si do organu wadzy publicznej.
Moe ona zawiera elementy krytyki omawianych w niej zjawisk, propozycje zmian, reform, informacje
majce spowodowa podjcie przez adresata dziaa podanych z punktu widzenia podmiotu zwracajcego
si do niego lub dziaa lecych w interesie osb trzecich lub w interesie spoecznym. Petycja moe zawiera
take pytanie skierowane do organu wadzy publicznej.
Mimo wyranego nakazu skierowanego w art. 63 zd. 2 Konstytucji RP do ustawodawcy nie uchwalono
dotychczas ustawy regulujcej tryb rozpatrywania petycji. Kodeks postpowania administracyjnego zawiera
wprawdzie regulacje dotyczce petycji, ale nie wypeniaj one w peni nakazu sformuowanego w art. 63 zd. 2
Konstytucji RP i nie normuj trybu rozpatrywania petycji.
427
Skarga to
428
Wniosek to
Naley podkreli, e ustawodawca czsto czy ze sob skarg i wniosek (np. w KPA regulacje dotyczce
wniosku powouj si na odpowiednie przepisy dotyczce postpowania skargowego), co przemawia za
traktowaniem ich jako instytucji wywodzcych si ze wsplnego rda i majcych wiele elementw
wsplnych. Obie s powszechnie dostpnymi1 formami dziaania prawnego (actio popularis), zawierajcymi
danie rozpatrzenia i zaatwienia ich przez organ pastwowy. Su ochronie nie tylko praw podstawowych,
ale wszelkich praw i interesw indywidualnych, grupowych i interesu ogu, dc do zmian w
funkcjonowaniu lub organizacji organw pastwowych i samorzdowych lub do zmian stanu prawnego.
Uzupeniaj one w interesujcym nas kontekcie rodki ochrony praw podstawowych, ale ich nie zastpuj.
Takie samo znaczenie maj inne jeszcze rodki przyznane jednostce dla ochrony jej praw i interesw w
ramach rnych procedur, w ustawach regulujcych pewne dziedziny stosunkw spoecznych. Korzystanie z
niektrych z nich jest wyranie uzalenione od wypenienia przez jednostk z gry okrelonych warunkw, do
ktrych czsto zalicza si interes prawny.
Na przykad art. 101 ust. 1 SamGminU stanowi: Kady czyj interes prawny lub uprawnienia zostay naruszone
uchwa lub zarzdzeniem podjtymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, moe po
bezskutecznym wezwaniu do usunicia naruszenia zaskary uchwa do sdu administracyjnego.
W sprawach cywilnych mona zwrci si do sdu powszechnego, posugujc si form procesow, jak
jest pozew. Zainicjowaniu zaatwiania sprawy przez organ administracji publicznej suy podanie.
W prawie polskim obowizuje zasada, w myl ktrej postpowanie w sprawie skarg i wnioskw nie moe
by konkurencyjne dla postpowa prowadzonych przez sdy, organy administracji publicznej itd.
Konstytucja nic nie mwi o rodkach ochrony przysugujcych jednostce w przypadku naruszenia jej praw
gwarantowanych w ratyfikowanych przez Polsk umowach midzynarodowych. Skoro wic aden organ
pastwowy nie zosta wyposaony w kompetencj do rozpatrywania skarg tego rodzaju, pozostaj jednostce
rodki przewidziane przez poszczeglne umowy midzynarodowe. Wymieni tu warto zwaszcza petycj
indywidualn w ONZ-owskim systemie ochrony praw czowieka i skarg indywidualn w systemie ochrony
praw czowieka stworzonym przez Europejsk Konwencj Praw Czowieka.
Nie mona take zapomina, e jednostka w pastwie demokratycznym moe dla ochrony swoich praw
podstawowych skorzysta z praw i wolnoci politycznych oraz z rnych rodkw politycznych (np.
demonstracja) lub ekonomicznych (np. strajk, bojkot).
VII. Obowizki konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Pojcie obowizkw konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
429
Pojcie obowizku uywane jest powszechnie w mowie potocznej w wikszoci jzykw. Oznacza ono
skierowany do jednostki nakaz lub zakaz okrelonego zachowania si w danej sytuacji 1.
Dla poszczeglnych dyscyplin naukowych okrelenie to jest zbyt oglne i staraj si zdefiniowa
obowizek z uyciem waciwego dla nich aparatu terminologicznego. Czyni tak rwnie nauki prawne
stosujc nie tyle pojcie obowizku, co pojcie obowizku prawnego. Nie ma wrd nich jednak zgodnoci
pogldw co do znaczenia tego terminu. Spotyka si nawet stanowisko zakadajce niemono jego
zdefiniowania2. Konsekwencj jest ograniczanie si jedynie do wskazania regu posugiwania si nim w
jzyku prawniczym i odwoanie si do intuicji osoby majcej je stosowa.
Nie popierajc tego stanowiska, opowiadam si za koniecznoci sformuowania definicji obowizku
prawnego. Mam w tym wypadku do wyboru w literaturze prawniczej wiele propozycji. S wrd nich
definicje krtkie, zwracajce uwag na najbardziej istotn cech obowizku prawnego, a mianowicie to, e jest
on wyraony w normie prawnej. Jako przykad wystarczy poda okrelenie zaczerpnite ze Sownika
prawniczego Blacka, traktujcego obowizek prawny jako dziaanie czowieka zgodne z normami prawnymi,
ktrych naley przestrzega3.
W bardziej rozwinitych definicjach wymienia si oprcz tego inne jeszcze elementy. Tytuem przykadu
powoam stanowisko F. Siemieskiego4 wskazujcego na:
1)
2)
3)
430
W sytuacji braku jednej, powszechnie akceptowanej definicji, opowiadamy si za najprostsz. W tym
ujciu obowizek prawny to wyraony w normie prawnej, skierowany do jednostki nakaz lub zakaz okrelonego zachowania si w danej sytuacji. Obowizek konstytucyjny za to obowizek wyraony w normie
konstytucyjnej.
Niekiedy w naukach prawnych i w aktach prawnych spotykamy odrnienie odpowiedzialnoci od
obowizku i traktowanie obu tych poj jako uzupeniajcych si, ale nie tosamych (np. art. 10 ust. 2 zd. 1
EKPCz stanowi, e korzystanie z wolnoci wyraania opinii pociga za sob obowizek i
odpowiedzialno). Zabieg taki ma na celu wyeksponowanie tego, e konieczno okrelonego postpowania
moe wypywa z dwojakiego rodzaju rde: wewntrznych (tzn. tkwicych w samym zobligowanym do
pewnego zachowania si, np. dlatego, e przyj on dany obowizek dobrowolnie) i zewntrznych (tzn.
niezalenych od zobowizanego).
431
Terminologia dotyczca obowizkw prawnych jest mniej rozwinita ni terminologia odnoszca si do
praw i wolnoci. Obie wykazuj przy tym daleko idce podobiestwo do siebie, zwaszcza gdy chodzi o okrelenia o podstawowym znaczeniu.
Obowizki obywatela
Obowizki czowieka
Obowizki polityczne
Obowizki spoeczne
Obowizki polegajce na czynieniu
Obowizki nakazujce powstrzymanie si od dziaania
Obowizki lojalnoci
Obowizki nieegzekwowalne w drodze prawnej
432
Obowizki podstawowe.
Zastosowanie kryterium formalnego pozwala na, w miar jednoznaczne, ustalenie obowizkw

podstawowych w prawie wewntrznym. Ma ono swoje konkretne praktyczne znaczenie w procesie stosowania
prawa, a take uatwia formuowanie postulatw de lege lata.
Sprawa nie jest ju tak prosta w wypadku stosowania kryteriw materialnych, gdy brak jest jednego lub
kilku takich kryteriw, ktre byyby powszechnie akceptowane. W rezultacie prby konstruowania katalogw
obowizkw w oparciu o te kryteria prowadz do rnych wynikw. Otwiera to pole subiektywnym opiniom
poszczeglnych autorw i waciwie pozbawia typologie oparte na kryteriach materialnych praktycznego
znaczenia.
W niektrych koncepcjach kryteria materialne czone s z formalnymi. Prowadzi to do odmwienia
pewnym obowizkom zawartym w Konstytucji charakteru obowizkw podstawowych, jeli nie wypeniaj
wymogw materialnych. Takie rnicowanie obowizkw konstytucyjnych nie jest, moim zdaniem,
dopuszczalne, gdy otrzymalibymy w jednej Konstytucji normy formuujce obowizki posiadajce rny
charakter, a tym samym i moc prawn.
W prawie midzynarodowym uznanie jakiego obowizku za podstawowy nie pociga za sob
konsekwencji porwnywalnych z prawem wewntrznym. W szczeglnoci nie implikuje nadania
obowizkowi podstawowemu nadrzdnego znaczenia. Wynika to z tego, e w prawie midzynarodowym nie
ma hierarchii aktw prawnych.
Fakt ten utrudnia stosowanie kryterium formalnego, ale nie wyklucza moliwoci jego skonstruowania.
Wystpuj przecie w prawie midzynarodowym majce szczeglne znaczenie umowy midzynarodowe,
normy zwyczajowe czy te zasady oglne prawa midzynarodowego uznane przez narody cywilizowane.
2. Obowizki prawne jednostki w prawie midzynarodowymBd! Nie mona odnale rda odwoania.
433
W prawie midzynarodowym istnieje spora grupa przeciwnikw bezporedniego obowizywania w
stosunku do jednostki norm nakadajcych na ni okrelone powinnoci. Podkrelaj oni, e podmiotami
prawa midzynarodowego s pastwa, a nie jednostki. Zwracaj te uwag, e w chwili obecnej nie ma
podstaw do twierdzenia, e z prawa midzynarodowego obok katalogu praw mona rwnie wyinterpretowa
jednoznaczny katalog obowizkw czowieka. (...) O ile bowiem prawa czowieka wynikaj z norm prawa
midzynarodowego explicite, o tyle w przypadku obowizkw mamy do czynienia z prb ich
wyinterpretowania z rnych przepisw prawa, przeprowadzon w sposb do dowolny 1.
Tak kategoryczne pogldy byy kwestionowane ju w okresie midzywojennym. W 1928 r. Stay Trybuna
Sprawiedliwoci Midzynarodowej w jednej ze swoich opinii doradczych wystpi z tez goszc: nie
mona zaprzeczy, e celem umowy midzynarodowej, zgodnie z zamiarem umawiajcych si pastw, moe
by przyjcie (...) norm tworzcych indywidualne prawa i obowizki i nadajcych si do stosowania przez
sdy krajowe2. Obecnie zwolennicy bezporedniego obowizywania norm prawa midzynarodowego
nakadajcych powinnoci na jednostk twierdz, e jest ona w zasadzie uznawana za podmiot prawa
midzynarodowego. Normy te mog wic by rdem obowizkw prawnych jednostki. Jako przykad
mona wskaza zakaz ludobjstwa i zbrodni wojennych nakadajcy na jednostk nakaz odpowiedniego
zachowania si w czasie konfliktw zbrojnych. Jego przestrzeganie jest wymuszane instrumentami
prawnomidzynarodowymi (np. Trybuna Norymberski, Trybuna dla byej Jugosawii).
3. Normatywne znaczenie obowizkw konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.

434
Normatywne znaczenie obowizkw konstytucyjnych jest sporne. Wystpuj dwa przeciwstawne
stanowiska.
Norma konstytucyjna statuujca obowizek jednostki nie moe by stosowana bezporednio, gdy
wyznacza jedynie oglne ramy, podczas gdy zadaniem ustawodawcy zwykego jest wypenienie tych ram
treci normatywn i tym samym wytyczenie wzorcw postpowania. (...) Egzekwowanie obowizkw
moliwe jest tylko wwczas, gdy cile sprecyzowany jest zarwno sposb wypeniania danej powinnoci
oraz okrelone s sankcje w przypadku jej naruszenia. Te za elementy mog by ustalone jedynie w drodze
ustawodawstwa zwykego, jeli chce si unikn nadmiernej kazuistyki ustawy zasadniczej 4.
Przykad:
4. Zakres obowizywania konstytucyjnych obowizkw jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
4.1. Zakres podmiotowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

435
Charakteryzujc pojcie obowizkw konstytucyjnych, zwrciem uwag na to, e w kadym pastwie
pewne obowizki konstytucyjne naoone s tylko na obywateli, a pozostae na wszystkich podlegajcych
wadzy tego pastwa. Czyni tak te Konstytucja RP. Obowizki wchodzce w skad obu grup przedstawi
omawiajc katalog obowizkw konstytucyjnych (por. Nb. 440441).
4.2. Granice obowizkw konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.
436
Ich ustalenie budzi ywe zainteresowanie nie tylko tych, ktrzy stanowi prawo, ale te i tych, ktrzy je
stosuj i interpretuj. W literaturze prawniczej na ten temat, w aktach prawnych czy te w orzecznictwie
sdw nie doszo jednak do wypracowania usystematyzowanych zasad i pogldw o charakterze oglnym,
ktre byyby powszechnie zaakceptowane i przyjte.
Najoglniej rzecz ujmujc, istnienie granic obowizkw prawnych wyprowadzi mona:
1)
2)
3)
4) ze znaczenia poj uytych w normach statuujcych obowizki (np. suba wojskowa).
Naley tu nadmieni, e stanowisko goszce istnienie granic kadego obowizku ma swoich
przeciwnikw, ktrzy uwaaj, e jest ono suszne tylko w czci, a mianowicie, gdy dotyczy obowizkw
polegajcych na wiadczeniu czego na rzecz pastwa. Nie jest ono natomiast suszne, jeeli odnosi si do
obowizkw polegajcych na zaniechaniu czy te znoszeniu czego. Jako przykad podaje si tu obowizek
niestosowania przemocy uznany za nieograniczony i stanowicy element konstytuujcy pastwo prawa.
Mwic o granicach obowizkw nie sposb nie zwrci uwagi na to, e istniej takie obowizki, ktrych
nakadanie jest w prawie midzynarodowym i w pastwach demokratycznych zakazane. Naley do nich:
obowizek pracy przymusowej, obowizki zwizane z wykonywaniem wyrokw i rozkazw majcych na celu
stosowanie tortur i innych form niehumanitarnego lub poniajcego traktowania lub karania, obowizki
polegajce na dokonywaniu ludobjstwa.
4.3. Konflikty midzy obowizkami konstytucyjnymiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
437
W literaturze prawniczej konfliktom midzy obowizkami nie powica si duo uwagi. W praktyce sdw
sprawy z tego zakresu nie s zbyt czste i trudno stwierdzi istnienie jakichkolwiek oglnych zasad
determinujcych ich rozwizywanie. Zaley ono od okolicznoci towarzyszcych kademu konkretnemu
przypadkowi.
Do konfliktw midzy obowizkami konstytucyjnymi mona zastosowa analogi z konfliktami midzy
prawami jednostki i wyrni:
1) Konkurencj obowizkw konstytucyjnych.
Przykad:
2) Kolizj obowizkw konstytucyjnych. Zaistnieje, gdy osoby wykonujce obowizki konstytucyjne w

okrelonej sytuacji musz podejmowa dziaania wzajemnie wykluczajce si.
Przykad:
5. Gwarancje realizacji obowizkw konstytucyjnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.

438
W literaturze prawniczej problematyce tej powica si niewiele miejsca, upraszczajc cae zagadnienie
jako zadanie pastwa i traktujc czsto gwarancje jako co zrozumiaego samo przez si. Nie oznacza to
jednak, e gwarancjami obowizkw konstytucyjnych nie naley w ogle si zajmowa. Stanowi one
przecie wany element determinujcy realny status jednostki. Przez to pojcie rozumiem czynniki i rodki
suce realizacji obowizkw konstytucyjnych.
Stosunkowo najczciej spotykamy podzia gwarancji obowizkw prawnych, a tym samym i
konstytucyjnych na:
5.1. Gwarancje prawne (instytucjonalne)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
438a
5.2. Gwarancje pozaprawneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

438b
Zalicza si do nich og czynnikw i rodkw warunkujcych w danym spoeczestwie realizacj
obowizkw konstytucyjnych. Chodzi tu np. o kultur polityczn, wiadomo prawn, tradycje. Ich znaczenia
nie mona nie docenia. Jak zauway G. L. Seidler, rzdzcy mog narzuci pewne normy, ale jeli
spoeczestwo nie bdzie przygotowane do ich przyjcia, efektywno stosowania przepisw stanie si wicej
ni problematyczna1.
6. Konstytucyjne obowizki jednostkiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
439
W czasie prac nad pierwszymi Konstytucjami rozpocz si trwajcy po dzi dzie spr o to, czy obowizki
jednostki powinny by umieszczane w Konstytucji. Zainicjowany on zosta ju we francuskim Zgromadzeniu
Narodowym w 1789 r. Dyskutowano w nim nad deklaracj obejmujc nie tylko prawa czowieka i obywatela,
ale rwnie i obowizki. Przedstawiono nawet pi projektw deklaracji zawierajcych oprcz praw te
obowizki. Zgromadzenie Narodowe odrzucio te propozycje wikszoci 570 gosw przeciwko 433.
Niemniej wczyo ono do preambuy Deklaracji Praw Czowieka i Obywatela zdanie przypominajce
wszystkim czonkom spoeczestwa o ich prawach i obowizkach, a w art. 13 Deklaracji ustanowio
obowizek pacenia podatkw.
Podczas debaty w 1789 r. i w dyskusjach pniejszych sformuowano wiele argumentw zarwno za, jak
i przeciw. Do najwaniejszych z przemawiajcych za konstytucjonalizacj obowizkw jednostki nale1:
1)
2)
3)
Przeciwko konstytucjonalizacji obowizkw jednostki podnoszono najczciej to, e:

1)
2)
3)
Toczone od dwch wiekw dyskusje wpyny na to, e w pastwach demokratycznych brak jest
minimalnego standardu obowizkw, ktre wystpuj w kadej Konstytucji. S Konstytucje regulujce do
obszernie obowizki jednostki i wyodrbniajce je w swoim tekcie (np. Konstytucja RP) i takie, ktre
zawieraj niewiele postanowie statuujcych obowizki (np. Konstytucja Holandii z 1983 r.) oraz takie, ktre
w ogle nie powicaj im wprost adnych postanowie ustanawiajc je w sposb poredni poprzez
przyznanie pastwu okrelonych kompetencji (np. Konstytucja Belgii z 1831 r.).
Konstytucja RP ostatni cz Rozdziau II opatrzya nagwkiem obowizki (art. 8286). Oprcz
obowizkw w niej wymienionych formuuje ona te obowizki w innych przepisach tego rozdziau, gdy
wi si one z ustanowionymi w nich prawami. W rezultacie katalog obowizkw konstytucyjnych obejmuje
nastpujce obowizki, ktre ze wzgldu na zakres podmiotowy podzieli mona na dwie grupy:
6.1. Obowizki spoczywajce na kadym podlegajcym wadzy RPBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
440
Obowizek przestrzegania prawa.
Obowizek przestrzegania prawa w demokratycznym pastwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita, nabiera
szczeglnego znaczenia. Prawo stanowione jest wprawdzie przez wikszo, ale w procedurach
zapewniajcych poszanowanie opinii oraz interesw mniejszoci. Kady zobowizany do posuszestwa mu
ma moliwo zaprezentowania swojego zdania w sprawach poddanych regulacji prawnej i moe wzi sam
lub poprzez swoich przedstawicieli udzia w procesie podejmowania ostatecznej decyzji. Nic przeto dziwnego,
e decyzja ta przyjmujc posta normy prawnej wie go. Przestrzega on wic prawa w sposb o wiele
bardziej wiadomy ni w przypadku pastw niedemokratycznych. Wzmacnia to rol prawa w pastwie i w
spoeczestwie zapobiegajc dochodzeniu przez jednostk jej uprawnie i roszcze w sposb inny ni
przewiduje to prawo.
Obowizek szanowania wolnoci i praw innych oraz zakaz zmuszania innych do czynienia tego, czego
prawo im nie nakazuje. v
Obowizek ujawniania informacji dotyczcej wasnej osoby, jeeli nakae to ustawa
Obowizek nauki do 18. roku ycia.
Obowizek osb odpowiedzialnych za dziecko do wysuchania i w miar moliwoci uwzgldnienia

zdania dziecka. Obowizek ten suy ma zabezpieczeniu interesw dziecka oraz jego rozwojowi fizycznemu
i duchowemu. Jego dokadny ksztat powinny okreli ustawy.
Obowizek ponoszenia ciarw i wiadcze publicznych. Chodzi tu przede wszystkim o podatki, ale
obejmowa on moe inne wiadczenia osobiste lub rzeczowe. Bez realizacji tego obowizku pastwo nie
miaoby rodkw dla wypeniania stojcych przed nim zada. Naley przy tym zaznaczy, e ciary i
wiadczenia publiczne mog by instrumentem polityki gospodarczej i socjalnej pastwa.
Wedug stanowiska powszechnie przyjtego w polskiej doktrynie prawa przez specjalistw z zakresu prawa
finansowego, wysoko kwot (stawek) nalenoci obciajcych zobowizane do ich ponoszenia podmioty
musi by uregulowana w ustawie1. Powstaje jednak pytanie o zakres, stopie konkretnoci tej regulacji.
Inaczej rzecz ujmujc, chodzi o odpowied na pytanie: czy ustawa musi poda szczegowo kwoty bd
stawki nalenoci, czy te wystarczy unormowanie w niej zasad determinujcych ustalanie wysokoci daniny,
stanowicych wytyczne dla okrelonego przez ni organu waciwego do wydania aktu wykonawczego
regulujcego wysoko nalenoci poprzez ustalenie konkretnych stawek.
W tym momencie powstaje pytanie o to, w jakim akcie wykonawczym naley ustala wysoko danin
publicznych. Oczywiste jest, e moe tu chodzi o rozporzdzenie (art. 92 Konstytucji RP). Trybuna
Konstytucyjny dopuci take regulacj tej materii w akcie wewntrznie obowizujcym, gdy zobowizanymi
do uiszczenia daniny s podmioty funkcjonalnie podlege podmiotowi upowanionemu do okrelania jej
wysokoci. Musz jednak zaj tu pewne warunki wymagajce elastycznoci prawa daninowego. W
przypadku rozpatrywanym przez TK3 chodzio o utrzymanie rezerwy obowizkowej sucej ksztatowaniu
poday pienidza i wpywaniu na dziaalno kredytow bankw, w zalenoci od sytuacji gospodarczej.
Trybuna Konstytucyjny stwierdzi, e nie jest moliwe okrelenie przez ustawodawc staej wysokoci
rezerwy obowizkowej, gdy wwczas utraciaby racj bytu jako instrument polityki pieninej. Dlatego te
uzna, e upowanienie Rady Polityki Pieninej do wydania aktu wykonawczego do ustawy o NBP ma
charakter upowanienia do stanowienia aktu normatywnego jako aktu wykonawczego o wewntrznym
charakterze. Upowanienie takie, zdaniem TK, nie jest sprzeczne z Konstytucj RP (art. 87 ust. 1 oraz
art. 92 ust. 2 w zw. z art. 2 i 7).
Obowizek dbaoci o stan rodowiska.
6.2. Obowizki spoczywajce na obywatelachBd! Nie mona odnale rda odwoania.

441
Obowizek wiernoci RP. Jest to obowizek tradycyjny wywodzcy si jeszcze z czasw feudalnych,
kiedy stosunki spoeczne ksztatowa obowizek wiernoci poddanego wobec pana feudalnego. Wspczenie
stanowi on wany skadnik stosunku czcego obywatela z pastwem. Jego tre ujmowana jest rnie w
nauce prawa konstytucyjnego. Wedug jednych autorw sprowadza si ona tylko do zachowa pasywnych,
polegajcych na niepodejmowaniu dziaa mogcych przynie szkod pastwu, ktrego jednostka jest
obywatelem1. Wedug innych obejmuje oprcz tego postaw aktywn polegajc na popieraniu interesu i
dobra pastwa, a tym samym porednio i dobra wasnego. W tym ujciu obowizek ten nabiera cech
szczeglnych, wysuwajc si na czoo wszystkich obowizkw obywatelskich, gdy stanowi ich rdo.
Obywatel wierny pastwu bdzie szanowa wadz pastwow (...). Bdzie dalej szanowa konstytucj i
przestrzega obowizujcych przepisw (...), nie bdzie ociga si ze spenianiem obowizkw publicznych
(...), ani nie bdzie uchyla si od ponoszenia wiadcze publicznych1. To drugie rozumienie wiernoci wobec
RP byoby chyba zbyt wieloznaczne wobec trudnoci w zdefiniowaniu, na czym miaaby polega postawa
popierania interesu i dobra RP. Rodzioby to z kolei trudnoci w weryfikowaniu zachowania si obywatela.
Podobnych wtpliwoci nie ma w razie przyjcia za wystarczajce zachowa pasywnych. Naley w tym
miejscu doda, e z obowizkiem wiernoci wobec wasnego pastwa koresponduje akceptowana w prawie
midzynarodowym zasada, e pastwo, na ktrego terenie przebywa jednostka bdca obywatelem innego
pastwa, nie moe da od niej postpowania sprzecznego z wiernoci wobec wasnego kraju.
Obowizek troski o dobro wsplne.
Z tego wynika, e ustrojodawcy chodzi o uznanie przede wszystkim suebnej roli pastwa i jego organw
wobec obywateli, a nie o podkrelenie znaczenia okrelonego zachowania si obywateli wobec pastwa.
Pastwo zobligowane zostaje do troski o byt jednostki, o zapewnienie realizacji szans rozwoju
indywidualnego zagwarantowanego w Konstytucji. Prowadzi to do zmiany charakteru praw jednostki. Staj
si one celami dziaalnoci pastwa. Nie wystarcz wic ju tylko formalne ich gwarancje, ale pastwo
zmuszone jest do podejmowania dziaa natury politycznej, ekologicznej, socjalnej itp., aby wypeni program
sformuowany w postanowieniach Konstytucji ich dotyczcych. Prawa i wolnoci nie chroni tylko
indywidualnej sfery wolnoci jednostki, ale wypeniaj rwnie pewne funkcje spoeczne i korzystanie z nich
powinno by spoecznie zorientowane, tzn. suc ochronie interesw jednostki, suy rwnoczenie dobru
ogu.
Z powyszego jak stwierdzi TK wynika (...) dyrektywa przedoenia w razie potrzeby dobra oglnego
ponad dobro indywidualne czy partykularny interes grupowy 1. Pastwo i spoeczestwo nie s w tym ujciu
traktowane jak przeciwstawne sobie siy, ale nie s te ze sob utosamiane. Pastwo jest oddzielone od
spoeczestwa, co gwarantuje wolno indywidualn, lecz z drugiej strony, jest z nim cile zwizane, dziki
czemu zapewniony jest postp i sprawiedliwo spoeczna. Koresponduje z tym odejcie od traktowania
jednostki jako izolowanego podmiotu. Uznane zostaj jej wizi ze spoeczestwem. Z jednej strony,
pozwala to na podkrelenie jej odpowiedzialnoci za los wsplnoty i prowadzi do przewartociowania
naoonych na ni obowizkw, ktre uzyskawszy szerszy kontekst spoeczny staj si instrumentem
sucym realizacji nowych zada pastwa. Z traktowania RP jako dobra wsplnego wszystkich
obywateli wynika uznanie koniecznoci wypeniania obowizkw ustalonych w normach prawnych, jeli
su one temu dobru i pod warunkiem e dany system prawny uzna mona za sprawiedliwy, tzn.
zapewniajcy wszystkim obywatelom moliwo uczestniczenia w yciu publicznym i wpywania na
tre stanowionego przez pastwo prawa.
Obowizek obrony ojczyzny i suby wojskowej lub suby zastpczej. Konstytucja nie precyzuje co
naley rozumie pod pojciem obrony Ojczyzny. TK stwierdzi, e obronno, jako warto polegajca na
tworzeniu systemu zapewniajcego bezpieczne funkcjonowanie pastwa w trakcie pokoju oraz
umoliwiajcego odparcie jakichkolwiek atakw zbrojnych w trakcie dziaa o charakterze agresji militarnej,
naley do tych wartoci, ktrych realizacja naley do podstawowych interesw pastwa2. Obowizek
obrony polega wic na wypenianiu przez obywateli pewnych czynnoci (wiadcze) wewntrz kraju lub poza
jego granicami w okresie pokoju, jeeli s one zwizane z zapewnieniem bezpiecznego funkcjonowania
pastwa, a take pewnych czynnoci (wiadcze) w okresie stanw nadzwyczajnych. Zakres tych obowizkw
szczegowych okrela ustawodawca. Jeeli chodzi o obowizek suby wojskowej to naley zauway, e w
2009 r. miay miejsce istotne zmiany ustawowe przewidujce zrezygnowanie z oparcia armii o pobr
powszechny i przejcie na model armii zawodowej. Pociga to za sob rwnoczenie znaczn redukcj stanu
osobowego si zbrojnych.
442
Z tego, e zasady oglne otwierajce regulacje zawarte w Rozdziale II umieszczone s przed
szczegowymi przepisami dotyczcymi nie tylko praw i wolnoci, ale take obowizkw wynika, e maj
one zastosowanie rwnie do tych ostatnich, jeli jest to z ich istoty moliwe. Ponadto, odnosz si do nich
inne zasady ustrojowe, w tym zasada bezporedniego stosowania przepisw Konstytucji, o czym zreszt ju
mwiem.
Ustalony przez Konstytucj katalog obowizkw jest do obszerny. Jego twrcy dyli do peniejszego
okrelenia statusu jednostki w pastwie i niekoncentrowania si tylko na prawach i wolnociach. Postpowanie takie odzwierciedla tendencje wystpujce w konstytucjonalizmie tych demokratycznych pastw
europejskich, ktre zdecydoway si na odejcie od liberalnej koncepcji ujcia obowizkw w ustawie zasadniczej. Jego krytycy patrz za na nie przez pryzmat praktyk pastwa realnego socjalizmu i dlatego wystpuj
zdecydowanie przeciwko zbyt licznym obowizkom w Konstytucji. Zapominaj, e nie tyle istotna jest ich
liczba, co tre nadana im w Konstytucji, w ustawach zwykych i w orzecznictwie sdowym. Z punktu
widzenia ustawodawcy i sdw wane s sformuowania zawarte w normach konstytucyjnych
ustanawiajcych obowizki. Powinny by one na tyle precyzyjne, aby nakreli wyrane ramy dla
ustawodawcy zwykego i by atwo byo ustali sens poszczeglnych obowizkw, co sprzyja ich
egzekwowaniu. Pod tym wzgldem niektre postanowienia Konstytucji pozostawiaj duo do yczenia i daj
ustawodawcy nadmiern swobod (np. w okrelaniu zakresu obowizku suby wojskowej art. 85 ust. 2).
W zwizku z akcesj Polski do Unii Europejskiej pojawia si szereg wtpliwoci zwizanych z okreleniem
realizacji poszczeglnych obowizkw. Problem dotyczcy statusu obywateli Unii zamieszkujcych na
terytorium Polski i ich stosunku do pastwa polskiego, bezporednio wie si z zagadnieniem wzajemnego
stosunku regulacji konstytucyjnych i wsplnotowych. Stojc na stanowisku nadrzdnoci Konstytucji nie
naley spodziewa si co do zasady problemw w zakresie wypeniania konstytucyjnych obowizkw.
Przyjmujc, e waciwe definiowanie obowizkw nastpuje w drodze ustawy, odwoa si naley do
postanowie art. 91 ust. 3 Konstytucji wskazujcych zasady rozstrzygania ewentualnych kolizji przepisw
prawa krajowego (ustaw) i prawa wsplnotowego (zagadnienie obowizku przestrzegania prawa art. 83
Konstytucji RP).
Odrbnego rozstrzygnicia wymaga zagadnienie dotyczce tego, czy obywatele pastw czonkowskich
zamieszkujcy terytorium Polski zobowizani bd wycznie do powstrzymywania si od dziaa
szkodzcych pastwu, czy te dotyczy ich bdzie rwnie nakaz podejmowania dziaa czynnych
stanowicych element treci zachowa klasyfikowanych jako troska o dobro wsplne (art. 82 Konstytucji RP).
Nie do koca rozstrzygnite wydaj si rwnie by problemy dotyczce ustawowej konkretyzacji treci
pojcia ciaru publicznego i prb znacznego jego rozszerzenia (naruszenia zasady proporcjonalnoci,
wolnoci i rwnoci) w dotychczasowej praktyce tworzenia aktw rozwijajcych normy Konstytucji (np.
abolicja podatkowa, owiadczenia majtkowe). Wobec nieuniknionej zmiany w 2004 r. szeregu ustaw
podatkowych pod ktem czonkostwa Polski w Unii Europejskiej moe doj do przewartociowania
dotychczasowych ustale poczynionych przez Trybuna Konstytucyjny.
Rozdzia VII. Zasada podziau wadzBd! Nie mona odnale

rda odwoania.
Literatura: M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel. Le systeme politique francais, Paris 1976; L.
Garlicki, K. Goyski, Polskie prawo konstytucyjne, wykady, Warszawa 1996; S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rzdw (Porwnawcza analiza politologiczna), PiP 1994, z. 78; tene, System rzdw parlamentarnogabinetowych, system rzdw prezydenckich oraz rozwizania porednie, [w:] M. Domagaa (red.), Konstytucyjne
systemy rzdw, Warszawa 1997; E. towska, J. towski, Co wynika dla sdw z konstytucyjnej zasady podziau wadz,
[w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Ksiga pamitkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; A.
Puo, System prezydencki, [w:] M. Domagaa (red.), Konstytucyjne systemy rzdw, Warszawa 1997; tene, Podzia
wadz w Maej Konstytucji, Prz. Sejm. 1993, Nr 3; tene, Zasada podziau i rwnowaenia wadz, [w:] Gd.SP 1998, t. III;
F. Siemieski, Odpowiedzialno konstytucyjna osb penicych najwysze stanowiska pastwowe w Polsce, [w:]
Wybrane problemy prawa konstytucyjnego, Lublin 1985; A. Stepan, C. Skach, Modele konstytucyjne a umacnianie
demokracji. (Parlamentaryzm system prezydencki), PiP 1994, z. 4; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, t. II, Mnchen 1977; J. Trzciski, Pojcie konstytucyjnego organu pastwa socjalistycznego, Ossolineum
1974; J. Trzciski, M. Masternak-Kubiak, System rzdw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
analiza kompetencji Sejmu, Prz. Sejm. 1997, Nr 5.
32. Koncepcja podziau wadz i czynniki warunkujce jej realizacjBd! Nie mona
443
Nie wdajc si w szersze rozwaania na temat rnych teorii podziau wadz 1 powstaych w historii, pragn
zwrci uwag, e podzia wadz we wspczesnym pastwie demokratycznym 2 rozpatrywa mona w trzech
aspektach:
1. Aspekt funkcjonalny (przedmiotowy)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
444
Dziaalno pastwa zostaje podzielona na trzy rodzajowo rne sfery dziaania, funkcje. Sprzyja to
zachowaniu jednoci wadzy pastwowej w rkach suwerena (narodu, ludu), ale rwnoczenie emanacja tej
wadzy zostaje rozdzielona midzy funkcje i wypeniajce te funkcje organy. Poszczeglne wadze nie maj w
tym ujciu charakteru samodzielnego, ale wypeniaj swoje funkcje w oparciu o kompetencje przyznane im
przez Konstytucj uchwalon przez suwerena stojcego ponad nimi. Do funkcji tych nale:
1)
2)
3)
2. Aspekt organizacyjny (podmiotowy)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
445
Trzy funkcje pastwa zostaj podporzdkowane rnym organom (grupom organw) pastwowym:
1)
2)
3)
3. Aspekt personalnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
446
Podzia wadzy w aspekcie organizacyjnym byby nieskuteczny, gdyby ta sama osoba (grupa osb) moga
piastowa stanowiska w rnych organach pastwowych speniajcych rne funkcje. Wie si to z zasad
incompatibilitas.
Dla waciwego funkcjonowania podziau wadz konieczne jest rwnoczesne powizanie wszystkich tych
trzech aspektw.
Wymg rozdzielenia wadz oznacza m.in., i kadej z trzech wadz powinny przypada kompetencje materialne
odpowiadajce ich istocie, a co wicej kada z trzech wadz powinna zachowa pewne minimum wycznoci
kompetencyjnej stanowicej o zachowaniu tej istoty. (...) do istoty wymiaru sprawiedliwoci naley, by sprawowany on
by wycznie przez sdy, a pozostae wadze nie mogy ingerowa w te dziaania czy w nich uczestniczy. (...) W
odniesieniu do parlamentu minimum tym jest wyczno stanowienia ustaw o nieograniczonym, w zasadzie zakresie
przedmiotowym1.
Oddziaywanie poszczeglnych wadz na siebie ma zapewni ich wzajemn rwnowag, co z kolei ju

zdaniem Monteskiusza gwarantowao wolno tym, ktrzy s wadzy poddani. Poczenie choby dwch
wadz w jednym organie zanadto go wzmacnia, a tym samym stanowi zagroenie nie tylko dla podziau wadz,
ale i dla wolnoci obywateli. Wszystkie trzy wadze powinny by wic zrwnowaone i wyposaone w
kompetencje pozwalajce im kontrolowa i powciga dziaalno kadej z pozostaych. Podzia wadz nie
ma znaczenia czysto technicznego i chodzi tu o wzajemne hamowanie si wadz i kontrol poprzez
odpowiedni rozdzia kompetencji pomidzy nie. Trafnie uj to Trybuna Konstytucyjny wskazujc, e z
zasady podziau wadz wynika, e:
wadze ustawodawcza, wykonawcza i sdownicza musz by rozdzielone a nadto, e musi panowa midzy nimi
rwnowaga oraz e musz one ze sob wsppracowa2.
Najwaniejsze elementy omawianej zasady powinny zosta uregulowane w Konstytucji. Takie ujcie
nadaje wiksze znaczenie praktyczne konstytucjonalizacji podziau wadz, uodparniajc go na poczynania
ustawodawcy zwykego3. Tak jest w Polsce. Konstytucja RP nie tylko statuuje w art. 10 ust. 1 zasad
podziau wadz i zasad rwnowagi trzech wadz, ale precyzuje j wskazujc poszczeglne jej elementy w
dalszych postanowieniach okrelajcych kompetencje, sposb powoywania i organizacje oraz
funkcjonowanie poszczeglnych organw pastwa. Rwnowaga wadz nie jest w niej rozumiana w sposb
absolutny, ale Konstytucja przyznaje wadzy ustawodawczej pewn przewag nad pozostaymi wadzami.
Przyjcie w danym pastwie demokratycznym zasady podziau wadz nie przesdza o ksztacie
poszczeglnych instytucji ustrojowych. Wpywa na niego wiele czynnikw determinujcych realizacj idei
podziau wadz. Z jednej strony s to czynniki specyficzne, waciwe dla danego kraju i zwizane z jego
tradycjami ustrojowymi, uwarunkowaniami geopolitycznymi, stopniem rozwoju gospodarczego itp.
Przykad:
Z kolei w pastwie federalnym klasyczna zasada podziau wadz zostaje wzmocniona przez wprowadzenie
zasady federalizmu. Autonomia gmin oraz kompetencje zastrzeone dla federacji s dodatkowymi formami
podziau wadzy i daj wyraz podziaowi zada pomidzy jednostki terytorialne (federacja, kraj federalny,
gmina).
Z drugiej za strony na realizacj zasady podziau wadz wpywaj czynniki o charakterze uniwersalnym,
stymulowane w znacznej mierze przez rozwj cywilizacyjny. Wzrost zada wspczesnego pastwa powoduje
np. wzmacnianie egzekutywy i zblianie si wypenianych przez ni funkcji do funkcji legislatywy.
Wyranym tego znakiem jest przyznanie egzekutywie w wielu krajach demokratycznych prawa do stanowienia aktw o mocy ustawy. Obserwujemy te podziay w ramach struktury organw nalecych do jednej
wadzy, polegajce na powstawaniu nowych organw (np. sdy konstytucyjne) lub usamodzielnianiu si
czci organw ju istniejcych (np. komisje parlamentu), a take powstawanie w onie poszczeglnych wadz
instytucji cieszcych si sporym zakresem niezalenoci (np. uniwersytety, organy do spraw radia i telewizji,
ombudsman). Ma to lepiej zapewni w obecnych warunkach realizacj zasady rwnowagi wadz i ich
wzajemnego kontrolowania si. W nauce proponuje si wobec tego uzupenienie dotychczasowej koncepcji
podziau wadz o paszczyzn horyzontaln, uwzgldniajc postpujce zrnicowanie w ramach
poszczeglnych wadz, powstawanie rnych form samorzdnoci itp., a w efekcie umoliwiajc wyrane
odgraniczenie kompetencji rnych organw w ramach jednej wadzy1.
Modyfikacja systemu podziau wadz nastpuje ponadto pod wpywem postpujcych procesw integracji
regionalnej i rozwoju instytucji ponadnarodowych. Ich kompetencje wkraczaj czsto w zakres tradycyjnych
kompetencji organw wewntrznych, co sprawia, e cz ich wadzy sprawuj organy ponadnarodowe.
Prowadzi to do wzmocnienia kontroli nad organami wewntrznymi pastwa przez niezalene od nich organy
ponadnarodowe.
Warto przy tym podkreli, e jak zauway polski TK Zasada zawarta w art. 10 Konstytucji (podziau i
rwnowagi wadz) jest () zasad ustroju wewntrznego RP. Ju z tego powodu nie znajduje bezporedniego
zastosowania do relacji pomidzy wadzami (organami) Wsplnot i Unii Europejskiej 1.
Obrazu dopenia jeszcze to, e w pastwach demokratycznych sdziowie mianowani s albo przez
parlament, albo przez egzekutyw. Partie polityczne stojc za kulisami obu tych wadz wpywaj wic,
przynajmniej w zakresie obsadzania stanowisk sdziowskich, na trzeci z wadz.
33. Systemy rzdwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

447
Z realizacji zasady podziau wadz wynika konieczno okrelenia wzajemnych stosunkw pomidzy
organami pastwa nalecymi do poszczeglnych wadz, a tym samym i systemu rzdw, tzn. relacji midzy
tymi wadzami. Tradycyjnie najwiksze zainteresowanie powica si ukadowi stosunkw midzy
legislatyw i egzekutyw. Dzieje si tak z dwch powodw. Po pierwsze dlatego, e jedynie w nielicznych
pastwach demokratycznych (np. w Stanach Zjednoczonych) wadzy sdowniczej udao si od pocztku zaj
miejsce rwnorzdne dwm pozostaym wadzom. W Europie kontynentalnej i w krajach czerpicych z niej
wzorce ustrojowe akcentowano raczej jej niezaleno, a nie rwno wobec pozostaych wadz 1. Po drugie,
ze wzgldu na to, e pozycja i kompetencje wadzy sdowniczej s w swej istocie podobne we wszystkich
pastwach, stojcych na gruncie podziau wadz. Trafnie uj to Trybuna Konstytucyjny:
Tylko jednak wobec wadzy sdowniczej rozdzielenie oznacza zarazem separacj, gdy do istoty wymiaru
sprawiedliwoci naley, by sprawowany on by wycznie przez sdy, a pozostae wadze nie mogy ingerowa w te
dziaania czy w nich uczestniczy. (...) Obraz stosunkw midzy wadz ustawodawcz a wykonawcz jest natomiast
odmienny. (...) Zjawiskiem typowym (...) jest (...) pewne przecinanie si czy nakadanie kompetencji 2.
Biorc pod uwag pewne powtarzajce si w pastwach demokratycznych rozwizania instytucjonalne,

wyrni mona cztery gwne systemy rzdw, pamitajc przy tym, e czsto system istniejcy w
konkretnym pastwie moe wykazywa daleko idc odmienno od przedstawionych poniej modeli. Przed
przystpieniem do charakterystyki podstawowych elementw poszczeglnych systemw naley
zdefiniowa pojcia zwizane z odpowiedzialnoci osb sprawujcych wysokie stanowiska pastwowe,
majc kluczowe znaczenie dla okrelenia jej pozycji prawno-ustrojowej organw, ktrych s
piastunami. W tym kontekcie kluczowe znaczenie maj dwa rodzaje odpowiedzialnoci.
I. Rodzaje odpowiedzialnociBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Odpowiedzialno politycznaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
448
Rozumiemy przez ni ustalon prawnie lub zwyczajowo zasad, wedug ktrej osoba piastujca urzd
pastwowy obowizana jest ustpi lub moe zosta odwoana w przypadku utraty zaufania podmiotu mianujcego j na piastowany urzd lub sprawujcego nad ni kontrol. Istot odpowiedzialnoci politycznej jest
ponoszenie konsekwencji za celowo, zasadno czy trafno kierunkw dziaa podejmowanych przez
osob jej podlegajc lub podejmowanych przez podporzdkowane jej jednostki organizacyjne. Przesank
odpowiedzialnoci politycznej moe by te subiektywne przekonanie organu o niej decydujcego, e z
pewnych przyczyn podmiot podlegajcy tej odpowiedzialnoci nie jest bd nie bdzie w stanie podoa
swoim obowizkom. Odpowiedzialno ta zasadniczo nie ma charakteru prawnego i nie musi by w ogle
zwizana z jakimkolwiek naruszeniem prawa.
2. Odpowiedzialno konstytucyjna (prawna)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.

449
Rozumie si przez ni przewidziane prawem konstytucyjnym konsekwencje postpowania osb
zajmujcych wysokie stanowiska pastwowe za naruszenie Konstytucji lub innych ustaw w zwizku z
wykonywaniem ich funkcji. Wyraa si ona w uprawnieniu jednej z izb parlamentu do postawienia tych osb
w stan oskarenia przed drug z izb lub specjalnym trybunaem. Odpowiedzialno konstytucyjna jest
odpowiedzialnoci zindywidualizowan, przy jej okrelaniu niezbdne jest stwierdzenie winy, a wymierzone
kary maj charakter szczeglny i dotycz tylko tego rodzaju odpowiedzialnoci. Celem postpowania z
zakresu odpowiedzialnoci konstytucyjnej jest ujawnienie i ustalenie okolicznoci zwizanych z popenieniem
danego czynu, napitnowanie go w sposb czynicy zado poczuciu sprawiedliwoci oraz umocnieniu praworzdnoci, a take podjcie dziaa zapobiegawczych w stosunku do osb penicych kierownicze funkcje
pastwowe.
Szczeglnym rodzajem odpowiedzialnoci prawnej osb zajmujcych stanowiska pastwowe w krajach
anglosaskich jest impeachment. W Wielkiej Brytanii jest to skarga przeciw naruszajcym prawo wysokim
urzdnikom pastwowym, wcznie z ministrami. W USA jest to skarga wniesiona przez Izb Reprezentantw
i rozpatrywana przez Senat, skierowana przeciwko prezydentowi, wiceprezydentowi i wyszym urzdnikom
pastwowym. Jej przedmiotem moe by zdrada stanu, apownictwo, popenienie przestpstwa, naruszenie
Konstytucji, podjcie dziaa naruszajcych dobro publiczne itp.
Biorc pod uwag wystpujce w poszczeglnych krajach regulacje odpowiedzialnoci konstytucyjnej,
mona wyrni nastpujce rozwizania dotyczce organu rozstrzygajcego sprawy z jej zakresu:
1)
sd
2)
specjalnie powoany trybuna
3)
izba wysza parlamentu
4)
trybuna konstytucyjny
Odpowiedzialno konstytucyjna osb zajmujcych wysokie stanowiska pastwowe jest wprawdzie starsza
od odpowiedzialnoci politycznej, ale obecnie ma ona o wiele mniejsze od niej znaczenie. W literaturze prawa
konstytucyjnego mona spotka nawet tez, e odpowiedzialno parlamentarna wypiera odpowiedzialno
konstytucyjn i czyni j niepotrzebn1. Niektrzy uwaaj nawet, e sprawnie funkcjonujca
odpowiedzialno parlamentarna w systemie wielopartyjnym dziaa prewencyjnie, tak i nie potrzeba
wprowadza odpowiedzialnoci konstytucyjnej, ktra ma w tym ujciu charakter jedynie reliktu. Rozrnienie
tych dwch rodzajw odpowiedzialnoci ma jednak sens nie tylko dlatego, e przewiduj je Konstytucje wielu
pastw demokratycznych, ale przede wszystkim dlatego, e mamy do czynienia z instytucjami ywymi, tzn.
wykorzystywanymi w praktyce, cho w rnym zakresie. Ponadto kada z nich spenia inne zadanie.
II. Systemy rzdwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

450
Po tych rozwaaniach pora przystpi do omawiania czterech gwnych systemw rzdw.
1. System prezydenckiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
450a
Dy on do realizacji zasady podziau wadz w kierunku maksymalnej ich separacji (zwaszcza w relacji
midzy legislatyw a egzekutyw), przy czym rne rodki zapewniaj, aby rozdzia wadz nie by zupeny i
aby wzajemnie mogy one na siebie oddziaywa. Na marginesie mona doda, e niektrzy autorzy mwic o
systemie prezydenckim uywaj nawet odrbnego okrelenia dla lecej u jego podstaw zasady i mwi nie
tyle o podziale, co o rozdziale wadz. Takie rozrnienie jest jednak nieuprawnione, gdy w istocie chodzi tu o
jedn i t sam zasad ustrojow1. W systemie tym prezydent, podobnie jak parlament, powoywany jest w
wyborach powszechnych. Nie moe rozwiza parlamentu, ale z drugiej strony, nie odpowiada
politycznie przed parlamentem i nie moe by przez niego odwoany. Ministrowie odpowiadaj
politycznie wycznie lub przede wszystkim przed prezydentem i w rzeczywistoci to on sprawuje
wadz wykonawcz, ktra ma charakter monokratyczny. Nie musi mie poparcia deputowanych, ale w
swej dziaalnoci zwizany jest ustawami uchwalanymi przez parlament. Nie ma z reguy prawa
inicjatywy ustawodawczej, moe jednak korzysta z weta wobec ustaw. Gdy dy do wprowadzenia
pewnych rozwiza, zwraca si do parlamentu z ordziami i tylko w ten sposb pobudza jego aktywno
ustawodawcz. W wielu krajach, w ktrych wystpuje ten system, prezydent ma prawo wydawania
rozporzdze. Parlament uchwala budet pastwa, moe powoywa komisje ledcze, uczestniczy w nominacjach wyszych urzdnikw pastwowych i okrelaniu linii polityki zagranicznej pastwa. Ani prezydent,
ani ministrowie nie mog czy swojego stanowiska z mandatem przedstawicielskim. Prezydent i ministrowie
odpowiadaj jedynie karnie za naruszenie Konstytucji, zdrad stanu itp.
2. System parlamentarnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
451
Parlament i rzd w zaoeniu stanowi maj dwa dynamiczne bieguny. W razie konfliktu, ktrego nie s w
stanie same rozwiza, rozjemc pomidzy nimi jest suweren (np. poprzez wybory). Wadza wykonawcza
naley do dualistycznej egzekutywy: rzdu i gowy pastwa. Nawet gdy gowa pastwa nie jest wybierana
przez parlament (np. monarcha, prezydent pochodzcy z wyborw powszechnych), to istnienie rzdu uwarunkowane jest poparciem wikszoci parlamentarnej i moe on by przez parlament odwoany (wotum
nieufnoci). W okrelonych sytuacjach egzekutywa (lub jeden z jej czonw) moe rozwiza parlament,
odroczy jego sesj itp. Czonkowie rzdu ponosz przed parlamentem odpowiedzialno polityczn. Gowa
pastwa i czonkowie rzdu ponosz take odpowiedzialno konstytucyjn. Parlament posiada rodki kontroli
odnoszce si do rzdu jako caoci oraz do poszczeglnych ministrw. Gowa pastwa zobowizana jest do
wspdziaania zarwno z rzdem, jak i z parlamentem, a jej kompetencje maj czsto jedynie formalny
charakter (panuje, a nie rzdzi). Wie si z tym obowizek kontrasygnaty. Przez pojcie to (z ac. contra
przeciw, signo podpisywa) rozumie si podpisanie aktw urzdowych gowy pastwa przez premiera
lub waciwego dla danej sprawy ministra bd cznie przez premiera i waciwego ministra, niezbdne
dla prawomocnoci tego aktu. Kontrasygnata oznacza przyjcie przez podmiot kontrasygnujcy
odpowiedzialnoci politycznej za tre aktu urzdowego gowy pastwa.
3. System prezydencko-parlamentarny (system pprezydencki, system prezydencjalny)Bd! Nie mona
452
Wyrniany jest dopiero od pocztku lat 70. XX w.
Dzieje si to pod wpywem francuskiej nauki prawa konstytucyjnego, a zwaszcza prac M. Duvergera (por. np. M.
Duverger, Institutions..., s. 248). Por. take S. Gebethner, System rzdw..., s. 8688.
Egzekutywa jest w nim dwuczonowa. Prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych i dysponuje
wasnymi kompetencjami umoliwiajcymi mu kontrolowanie dziaalnoci zarwno parlamentu, jak i rzdu
oraz stymulowania ich dziaalnoci, a take rozstrzygania konfliktw midzy parlamentem i rzdem.
Prezydent nie odpowiada politycznie przed parlamentem, odpowiada jedynie konstytucyjnie i za zdrad stanu.
Stoi na stray przestrzegania Konstytucji. Rzd powoywany przez prezydenta odpowiada politycznie zarwno
przed nim, jak i przed parlamentem. Kompetencje ustawodawcze parlamentu s ograniczone poprzez ustalenie
w Konstytucji rzeczowego zakresu regulacji ustawowej i przekazanie materii nim nieobjtych do normatywnej
regulacji rzdowi, a take poprzez wprowadzenie specjalnych procedur uchwalania ustaw z pominiciem
normalnego trybu ustawodawczego (np. referendum zarzdzane przez prezydenta).
4. System komitetowy (system rzdw zgromadzenia)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
453
Wywodzi si on z Konstytucji Jakobiskiej (1793 r.). Parlament czy w nim kompetencje ustawodawcze i
wykonawcze. Rzd traktowany jest jako jego organ wykonawczy i wyaniany jest spord czonkw
parlamentu, ktrzy peni funkcje szefw resortw. Rzd dziaa pod politycznym kierownictwem parlamentu.
W razie konfliktu midzy rzdem a parlamentem, parlament nie moe zosta rozwizany, ani rzd, ani ministrowie nie mog zosta take odwoani. Brak jest miejsca na rozjemcze funkcje suwerena. Ze wzgldu na
nadrzdn pozycj parlamentu i jedynie nieliczne moliwoci oddziaywania na niego przez rzd (np. poprzez
prawo inicjatywy ustawodawczej) system ten wymaga istnienia rodkw powcigajcych wadz
prawodawcz. Nale do nich np. elementy demokracji bezporedniej czy federalistyczna struktura pastwa.
Wybr systemu rzdw dokonywany jest pod wpywem wielu czynnikw od tradycji ustrojowych i
dowiadcze historycznych po wyobraenia spoeczestwa lub/i politykw o zaletach bd wadach danego
systemu. Zwolennicy systemu prezydenckiego lub prezydencko-parlamentarnego wskazuj na to, e
pozwalaj one na utworzenie sprawnej egzekutywy zdolnej do rozwizywania nie tylko biecych problemw
kraju i zapewniajcej stabilno polityczn. Opowiadajcy si za systemem parlamentarnym podnosz za
uwzgldnianie w procesach decyzyjnych rnych opcji i wiksz elastyczno procesw politycznych, a take
i to, e zapobiega on niebezpieczestwu rzdw autorytarnych. Nie mona przy tym zapomina, e
wyobraenia te ksztatuj si nie tylko na podstawie znajomoci rozwiza prawnych przyjmowanych w
pastwach o okrelonym systemie rzdw, ale take (a moe nawet przede wszystkim) w oparciu o
funkcjonowanie instytucji ustrojowych w praktyce i nie zawsze odpowiadaj one prawdzie.
Szerzej na ten temat zob. s. 3842; S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rzdw (Porwnawcza analiza
politologiczna), PiP 1994, z. 78, s. 2637.
5. System rzdw w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.

454
System rzdw w Polsce nie stanowi realizacji adnego z tych modeli w czystej postaci.
W literaturze mona spotka odmienne pogldy np. J. Trzciski i M. Masternak-Kubiak twierdz: Przyjty w
Konstytucji RP z 2.4.1997 r. system rzdw, pomimo czynionych zastrzee, jest systemem parlamentarnym 1.
Mimo wielu elementw zbliajcych go do systemu prezydencko-parlamentarnego (zwaszcza powszechne

wybory prezydenta, moliwo wpywu prezydenta na skad rzdu) wykazuje on mimo wszystko wicej
podobiestw do systemu parlamentarnego (zwaszcza weto zawieszajce prezydenta, kontrasygnata aktw
prezydenta), a w stosunkach z Prezydentem RP parlament, a zwaszcza Sejm2, ma wyran przewag.
34. Pojcie organu pastwowego i typologia organwBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
455
W pastwie demokratycznym nard sprawuje wadz bezporednio lub poprzez organy pastwowe. Organy
nie stoj wic ponad czy obok suwerena, ale zobowizane s wykonywa jego wol. Brak jest w nauce prawa
konstytucyjnego jednej, powszechnie przyjtej ich definicji. W oparciu o najwaniejsze, najczciej
podnoszone ich cechy moemy powiedzie, e organ pastwowy (od ac. organum narzdzie) to celowo
zorganizowany i wyranie wyodrbniony zesp ludzi i rodkw, utworzony i dziaajcy na podstawie prawa,
wykonujcy w imieniu pastwa okrelone zadania i mogcy dla ich realizacji korzysta ze rodkw wadczych
i stosowa przymus pastwowy.
Przykad:
Kompetencji organu pastwowego nie mona domniemywa. Zawsze powinna mie ona podstaw w
normie konstytucyjnej lub ustawowej. W przeciwnym razie naruszona zostaaby konstytucyjna zasada
legalizmu, gdy, jak susznie zauway J. Trzciski: organy pastwa mog dziaa tylko wtedy, gdy jest do
tego podstawa prawna (...) tylko w tych wypadkach, gdy (...) prawo na to zezwala1.
456
Z problematyk organu pastwowego wie si te pojcie funkcji, ktre naley rozumie jako zesp
skutkw, gwnie prawnych, jakie w okrelonej sferze rzeczywistoci wywoywane s dziaaniem organu
pastwowego. W tym ujciu funkcje to nic innego jak najwaniejsze kierunki dziaalnoci danego organu.
Organ pastwowy stosuje rne formy dziaania. S to postacie prawne aktw, za pomoc ktrych
realizuje on swoje funkcje, korzystajc z przysugujcych mu kompetencji.
Naley podkreli, e wbrew formuowanym niekiedy opiniom adne z tych trzech poj zwizanych z
organem pastwowym nie jest nadrzdne wobec pozostaych. Jedna funkcja organu pastwowego moe np.
by realizowana w rnych formach, z wykorzystaniem wielu kompetencji (np. funkcja kreacyjna Sejmu
obejmuje powoywanie kilku organw), a z kolei jedna forma dziaania obejmujca kilka kompetencji moe
prowadzi do realizacji kilku funkcji (np. wyraanie zgody w ustawie na ratyfikacj umowy midzynarodowej
realizuje rwnoczenie dwie funkcje parlamentu ustawodawcz i kontroln).
Funkcje organu pastwowego wypeniane s przez ludzi, ktrych dziaania mog by zarachowane na rzecz
danego organu, przypisane mu, o ile wchodz w zakres prawem okrelonych jego kompetencji. Nazywa si
ich piastunami danego organu. Nosz oni z reguy nazwy wskazujce na ich zwizek z danym organem np.
pose, sdzia, minister, wojewoda, prezydent. Akty prawne ustalaj wymogi, jakie powinni wypenia piastuni
poszczeglnych organw.
457
W doktrynie prawa konstytucyjnego wystpuj rne klasyfikacje organw pastwowych przeprowadzane
na podstawie rozmaitych kryteriw:
1)
2)
3)
4)
5)
kadencja trwa nieprzerwanie w danym czasie, nie moe by przez dany organ samowolnie przeduana, ale
moe by przez niego skrcona, np. wskutek rezygnacji piastuna danego organu jednoosobowego,
samorozwizania si parlamentu itp., moe j te skrci w przypadkach prawem przewidzianych inny
organ pastwowy; wyduy kadencj danego organu mona tylko zmieniajc odpowiedni regulacj
prawn; kadencja koczy si po upywie prawem okrelonego czasu, z tym e pocztek i koniec kadencji
moe by dniem wyznaczonym dokadnie (np. koniec kadencji jest dniem przypadajcym rwno w 4 lata
od dnia wyborw lub objcia urzdu) lub opisowo (np. kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynaj si z dniem
zebrania si Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwaj do dnia poprzedzajcego dzie zebrania si Sejmu
nastpnej kadencji); wybr lub powoanie piastuna (piastunw) moe jednak nastpi przed kocem
kadencji poprzednika, tak aby organ bez niepotrzebnej przerwy peni swoje funkcje i okres
midzykadencyjny zosta w praktyce zredukowany do minimum; pojcie kadencji mona te odnie do
poszczeglnych piastunw danego organu wtedy, gdy jego skad jest czciowo odnawiany periodycznie
(np. Senat Stanw Zjednoczonych co 2 lata w 1/3) lub w rnych okresach (np. polski Trybuna
Konstytucyjny);
6)
7)
8)
9)
Og organw pastwa jest celowo zorganizowany i tworzy jedno. Nazywamy j systemem organw
pastwowych. Niekiedy pojcie to utosamiane jest mylnie z pojciem aparatu pastwowego.
458
Aparat pastwowy jest terminem zakresowo szerszym ni system organw pastwowych i obejmuje og
zorganizowanych hierarchicznie podmiotw powoanych do realizacji zada pastwa na caym jego
terytorium i wobec wszystkich osb podlegajcych jego wadzy. Mona spotka pogldy (np. W. Skrzydo)
utosamiajce w istocie aparat pastwowy z caoksztatem organw pastwowych. Niektrzy (np. H. Kelsen)
szerzej traktuj aparat pastwowy i zaliczaj do niego wszystkie podmioty wypeniajce w pastwie okrelone
funkcje, a wic w tym ujciu take np. wyborcw, og uprawnionych do udziau w referendum. To szerokie
ujcie zaciera granice midzy aparatem pastwowym a spoeczestwem. Stosunkowo najczciej akceptowane
jest obecnie stanowisko uznajce, e aparat pastwowy obejmuje organy pastwowe oraz inne jednostki i
urzdzenia organizacyjne, tj. przedsibiorstwa i zakady publiczne, instytucje, formacje (np. siy zbrojne,
policja), dziaajce za pomoc waciwych sobie metod, wyposaone w moliwo stosowania rodkw
wadczych lub wykonujce czynnoci techniczne i faktyczne.
Naley przy tym zaznaczy, e ze wzgldu na rnorodno elementw tworzcych aparat pastwowy
precyzyjne ustalenie jego zakresu podmiotowego napotyka trudnoci. Aparat pastwowy nie jest
pojciem zdefiniowanym caociowo w prawie i akty prawne dokonuj charakterystyki pewnych jego
elementw, okrelajc m.in. ich miejsce w hierarchicznie zbudowanej strukturze aparatu pastwowego,
stopie odrbnoci organizacyjnej, kompetencje, formy dziaania, substrat personalny (zesp osb
tworzcych dany element aparatu pastwowego).
W ramach aparatu pastwowego wystpuje rnorodno form organizacyjnych tworzcych niekiedy
wyodrbnione systemy suce realizacji rodzajowo okrelonych zada pastwowych. Pomidzy tymi
systemami, jak te i w ramach poszczeglnych z nich ksztatuj si wielorakie prawnie lub faktycznie
ustanowione wizy organizacyjne oraz powizania typu funkcjonalnego (np. formy koordynacji) majce
charakter trway lub sporadyczny (np. jednorazowe porozumienia). Zalenoci te su uatwieniu realizacji
wsplnych zada pastwowych. Wrd tych systemw wspczenie odgrywa szczegln rol zorganizowany
hierarchicznie, scentralizowany, podporzdkowany prawem okrelonemu podmiotowi wadzy system organw
administracyjnych oparty na zawodowych urzdnikach (zwany aparatem biurokratycznym lub aparatem administracyjnym). Bywa on nieraz, w miar wzrostu znaczenia jego zada i komplikowania si spraw
publicznych, ktrymi si zajmuje, mylnie utosamiany z aparatem pastwowym czy nawet z podmiotem
wadzy w pastwie. Oprcz osb zawodowo dziaajcych w aparacie pastwowym wystpuj take osoby
nieodpatnie uczestniczce w dziaaniach rnych jednostek wchodzcych w jego skad (np. awnicy,
posowie i senatorowie niepobierajcy uposaenia, czonkowie wielu gremiw doradczych organw
pastwowych). Na struktur aparatu pastwowego, ksztat i zadania poszczeglnych jego elementw maj
wpyw wielko pastwa, czynniki polityczne i ekonomiczne oraz koncepcje lece u podstaw ustroju
pastwa. I tak np. dla pastw totalitarnych charakterystyczna jest wiodca rola aparatu administracyjnego,
rozbudowa organw bezpieczestwa i formacji zbrojnych oraz paramilitarnych, duy stopie centralizacji,
ograniczenie roli organw demokratycznych.
W demokratycznym pastwie prawnym dziaalno scentralizowanego aparatu biurokratycznego
uzupeniana jest przez zdecentralizowane formy samorzdu terytorialnego i samorzdw specjalnych (zob.
rozdz. IX). Wypeniaj one, pod nadzorem organw pastwowych, zadania pastwowe na mocy porozumienia
z organami pastwowymi lub jako zadania zlecone, przekazane im ustaw, z uzasadnionych potrzeb pastwa.
Umoliwia to realizacj pewnych zada pastwowych bezporednio przez tych, ktrych one dotycz i ktrzy
lepiej oceniaj moliwoci oraz oszczdniej gospodaruj bdcymi do dyspozycji rodkami. W celu
zapewnienia wspudziau spoeczestwa w podejmowaniu decyzji pastwowych i realizacji zada
pastwowych wystpuj rne formy jego wspdziaania z organami pastwowymi, a wrd nich: obowizek
wysuchania przez organ pastwowy przed podjciem decyzji opinii zainteresowanej osoby, organizacji
spoecznej itp.; udzia obywateli w gremiach opiniodawczo-doradczych (np. Rada Bezpieczestwa
Narodowego) lub nadzorczych organw pastwowych (np. senat uniwersytetu pastwowego); wspdecydowanie przez spoeczestwo w sprawach pastwowych (np. referendum). Towarzyszy temu rozrost
kompetencji instytucji demokratycznych oraz rozszerzanie rnych zinstytucjonalizowanych form kontroli
spoecznej nad dziaalnoci aparatu pastwowego.
Wspczenie wzrost zada pastwowych stymuluje rozbudow aparatu pastwowego i jego struktur oraz
postpujce procesy specjalizacji w jego ramach zwizane z wymogami intensyfikacji pracy, fachowoci i
racjonalnoci dziaania poszczeglnych jego elementw. Koresponduje z tym rnicowanie rodzajw zada
wypenianych przez nie w zalenoci nie tylko od bezporedniego przedmiotu i celu dziaalnoci, ale rwnie
ze wzgldu na szczebel realizacji danego zadania. Coraz wikszego znaczenia nabiera okrelenie celw
pastwa oraz wybr kryteriw podziau zada i kompetencji pomidzy rne podmioty, tak aby
spotkao si to z akceptacj spoeczn. Du uwag zwraca si te na koszty realizacji zada
pastwowych, a tym samym i koszty funkcjonowania aparatu pastwowego. Implikuje to rozszerzanie
procesw decentralizacyjnych oraz rozbudow instytucji kontrolujcych jego wydatki (np. izby
obrachunkowe).
Na wspczesny ksztat aparatu pastwowego wpywaj te postpujce procesy integracji regionalnej i
rozwoju instytucji ponadnarodowych. Przejmuj one w niektrych dziedzinach realizacj zada pastwowych
i wkraczaj w zakres tradycyjnych kompetencji organw wewntrznych.
Rozdzia VIII. Organy pastwowe w RP i ich kompetencjeBd! Nie

Literatura: A. Ajnenkiel, Polska po przewrocie majowym, Warszawa 1980; J. F. Aubert, Kommentar zur
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern/Zrich 1986; B. Banaszak, Czy Polsce potrzebna jest
druga izba, Prz. Sejm. 1994, Nr 2; tene, W kwestii racjonalnej liczby posw i senatorw, PiP 1995, z. 5; J. Barcz,
Parlament a Unia Europejska. Analiza prawna na przykadzie dowiadcze Austrii (wraz z podstawowymi dokumentami),
Warszawa 1999; tene, Struktura przyszego traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej wraz z
wybranymi odniesieniami konstytucyjnoprawnymi, [w:] E. Popawska (red.), Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy,
Warszawa 2000; J. Bardach i in., Dzieje Sejmu Polskiego, Warszawa 1997; S. Bluntschli, Lehre vom modernen Staat,
Stuttgart 1875; J. C. Colliard, Les regimes parlamentaires contemporains, Paris 1978; B. Constant, Wykady z polityki
konstytucyjnej, [w:] B. Sobolewska, M. Sobolewski, Myl polityczna XIX i XX w. Liberalizm, Warszawa 1978; Z.
Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997; K. Dziaocha, O podziale kompetencji
konstytucyjnych organw pastwa w sprawach obronnoci i bezpieczestwa zewntrznego, [w:] Konstytucja i gwarancje
jej przestrzegania. Ksiga pamitkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; F. Ermacora, Allgemeine
Staatslehre, t. I, Berlin 1970; A. Esmain, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1921; A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktw
urzdowych Prezydenta RP, Krakw 2004; L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz; tene,
Ewolucja rzecznika praw obywatelskich (ombudsmana) w wiecie wspczesnym, [w:] L. Garlicki (red.), Rzecznik praw
obywatelskich, Warszawa 1989; tene, Parlament a rzd. Powoywanie kontrola odpowiedzialno, [w:] A. Gwid
(red.), Zaoenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, Warszawa 1997; T. Grzyska, Najwysza Izba
Kontroli, [w:] M. Kruk (red.), Jaka konstytucja?, Warszawa 1994; M. Grzybowski, Systemy konstytucyjne pastw
skandynawskich, Warszawa 1998; A. Gwid, Opinia w sprawie znaczenia i skutkw prawnych udzielenia przez Sejm
rzdowi absolutorium, Prz. Sejm. 1994, Nr 2; M. Jaboski, Uwagi o ewolucji gwarancji niezawisoci i niezalenoci
sdziw i sdw powszechnych, [w:] J. Trzciski, B. Banaszak (red.), Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane
Profesorowi Kazimierzowi Dziaosze, Wrocaw 1997; Z. Jarosz, Parlament jako organ wadzy ustawodawczej, [w:] A.
Gwid (red.), Zaoenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, Warszawa 1997; U. Kempf, M. Mille, The
Role and Function of the Ombudsman Personalized Parliamentary Control in Forty-Eight Different States, The
Ombudsman Journal 1993, Nr 11; . Korzs, M. Sztorc, Ustrj sdw powszechnych. Komentarz, Warszawa 2004; J.
Mazur, Opinia Komisji Europejskiej o kontroli zewntrznej w Polsce, Kontrola Pastwowa 2000, Nr 1; J. Meynaud, Die
Exekutive im modernen Staat, [w:] G. Doeker (red.), Vergleichende Analyse politischer Systeme, Freiburg im Breisgau
1971; C. Mik, Polskie organy pastwowe wobec perspektywy przystpienia RP do Unii Europejskiej, [w:] C. Mik (red.),
Polska w Unii Europejskiej. Perspektywy, warunki, szanse i zagroenia, Toru 1997; R. Mojak, Parlament a rzd w ustroju
Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007; R. Mojak, J. Sobczak, Zgromadzenie Narodowe, Prz. Sejm. 1994, Nr 2;
P. Moreau Defarges, Le dficit dmocratique, Defense nationale 2000, Nr 12; Najwysza Izba Kontroli, Warszawa 1995;
A. Murzynowski, Uaskawienie w Polsce Ludowej, Warszawa 1965; M. Niezgdka-Medkowa, Kompetencje Najwyszej
Izby Kontroli w wietle nowej ustawy, Kontrola Pastwowa 1995, Nr 3; S. Pawela, Zasada niezawisoci sdziowskiej w
pogldach Trybunau Konstytucyjnego, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Ksiga pamitkowa ku czci prof.
Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; M. Pietrzak, Trybuna Stanu, Warszawa 1992; P. Sarnecki, Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisw, Krakw 2000; tene, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe,
Warszawa 1995; E. Schoof, Konferencja Komisji ds. Europejskich COSAC, BSE, Materiay i Dokumenty Nr 227; F.
Siemieski, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976; W. Sokolewicz, Pomidzy systemem parlamentarno-gabinetowym a
systemem prezydencko-parlamentarnym: prezydentura ograniczona lecz aktywna w Polsce i w Rumunii, Prz. Sejm. 1996,
Nr 3; R. A. Stefaski, Uaskawienie w nowych uregulowaniach, Prok. i Pr. 1997, Nr 9; K. Stern, Das Staatsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, t. II, Mnchen 1980; A. Szmyt, Elementy praktyki ustrojowej pod rzdami Maej Konstytucji,
Koszalin 1998; tene, Samorzdowa wersja instytucji ombudsmana, [w:] A. Puo (red.), Zagadnienia wspczesnego
prawa konstytucyjnego, Gdask 1993; A. Sylwestrzak, Najwysza Izba Kontroli. Studium prawnoporwnawcze, Warszawa
2006; M. Szwarczyk, Quasi sdowe organy orzekajce, [w:] B. Szmulik, M. migrodzki, Ustrj organw ochrony prawnej,
Lublin 2003; L. Trivelli, Le bicameralisme, Lausanne 1975; M. Weralski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa
1984; L. Wilk, O instytucji uaskawienia (Uwagi de lege ferenda), PiP 1997, z. 5; P. Winczorek, Opinia w sprawie konsekwencji udzielania przez Sejm rzdowi absolutorium dla odpowiedzialnoci konstytucyjnej i karnej przed Trybunaem
Stanu Prezesa Rady Ministrw i ministrw z tytuu wykonania ustawy budetowej, Prz. Sejm. 1994, Nr 2; L. Winiewski,
Stany nadzwyczajne w projekcie nowej Konstytucji RP, [w:] T. Jasudowicz (red.), Prawa czowieka w sytuacjach
nadzwyczajnych, Toru 1997; Wystpienie Sejmowe Prezesa NIK, Biuletyn Najwyszej Izby Kontroli 1997, Nr 3; J.
Zawistowski, Glosa do uchway z 23.7.1992 r., III AZP 9/92, PiP 1993, z. 2; E. Zwierzchowski, Prawnoustrojowa ewolucja
drugich izb w pastwach europejskich, [w:] E. Zwierzchowski (red.), Izby drugie parlamentu, Biaystok 1996.
35. Wadza ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Geneza i ewolucja parlamentuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
459
Samo sowo parlament wywodzi si z woskiego parabolare (jest pokrewne francuskiemu parler oraz
woskiemu parlare). Pierwotnie okrelano nim w II po. XII w. we Francji i Hiszpanii obrady, dyskusj nad
okrelon spraw. Pniej zaczto przez pojcie parlamentu rozumie formalnie zwoywane zgromadzenia
odpowiedzialnych osb. Po raz pierwszy w dokumentach nazwa ta pojawia si w Anglii w tzw. Plea Roll z
1236 r. i w tzw. Chancery Roll z 1242 r. i oznacza nadzwyczajne zgromadzenie dworskie, w ktrym oprcz
magnatw, kanclerza i innych dostojnikw bior udzia take sdziowie centralnych sdw i wysocy
urzdnicy dworscy. W 1258 r. okrela si tym mianem ju regularnie zwoywane trzy razy w roku
zgromadzenie o charakterze sdowym, podejmujce jednak z woli krla, take i waniejsze decyzje. Od 1265
r. nazwy parlament zaczto w Anglii uywa dla wsplnych zjazdw feudaw wieckich i duchownych
oraz przedstawicieli rycerstwa i miast.
W redniowieczu rwnie w wielu innych krajach europejskich, w tym take i w Polsce 1, zaczy
powstawa zgromadzenia stanowe rnie okrelane.
Przykad:
Mimo rnych nazw wypeniay one podobne funkcje i suyy pocztkowo gwnie monarchom dla
doradzania, usprawniania zarzdzania krajem i uchwalania nadzwyczajnych podatkw. Z czasem albo
rozszerzay swoje kompetencje (np. parlament angielski, Sejm polski) albo zanikay (zwaszcza w okresie
absolutyzmu). Zgromadzenia, ktre przetrway, zmieniay swj charakter i ze zgromadze stanowych staway
si reprezentacj caego spoeczestwa, caego narodu (ludu), przejmujc stanowienie najwaniejszych aktw
prawnych i kontrol nad wadz wykonawcz. W nowym ksztacie parlament sta si nieodzownym
elementem ustroju pastw demokratycznych. Ze wzgldu na wzorcow rol odgrywan w tym procesie
przemian przez parlament angielski dla okrelenia organu przedstawicielskiego upowszechnia si potoczna
nazwa parlament, mimo e w poszczeglnych krajach organ ten albo zachowa swoj tradycyjn nazw,
albo otrzyma now (np. we Francji zastpiono Stany Generalne nazw Zgromadzenie Narodowe).
Wspczenie parlament jest jednym z naczelnych organw pastwa, a jego przedstawicielski charakter
wie si z zasad suwerennoci narodu (ludu).
W pastwach uznajcych zasad jednoci wadzy
pastwowej i nadrzdnoci parlamentu jest on wybieralnym najwyszym organem wadzy pastwowej,
ktremu podporzdkowane bezporednio lub porednio s wszystkie inne organy pastwowe.
II. Struktura parlamentuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

460
Od pocztku ksztatowania si wspczesnego pastwa demokratycznego trwa dyskusja nad struktur
parlamentu. W cigu ostatnich dwch wiekw istniay w tym zakresie rne rozwizania, a liczba izb wahaa
si od dwch do piciu. Najczciej wynosia dwa. Ju Monteskiusz zaleca parlament, w ktrym dwie izby
mogyby wzajemnie si rwnoway i w ktrym jedna izba reprezentowa miaa lud, a druga osoby wyrniajce si pochodzeniem, majtkiem lub piastujce pewne stanowiska. Myl t rozwin pniej A. Hamilton
goszcy, e w systemie realizujcym zasad podziau wadz istnieje przewaga wadzy ustawodawczej i aby j
zminimalizowa, naley podzieli parlament na dwie izby. Pogldy te zostay zaakceptowane i rozwinite
przez wielu wybitnych konstytucjonalistw. Tytuem przykadu mona powoa nastpujc wypowied A.
Esmaina: podzia ciaa prawodawczego na dwie izby zapobiega uniesieniom i bdom, ktrym z tak
atwoci ulega zgromadzenie obradujce1. W pracach autorw opowiadajcych si za parlamentem
dwuizbowym powszechnie uznaje si jego zalety, a mianowicie2:
1)
2)
3)
Rozpatrywanie spraw przekazanych parlamentowi przez dwa gremia powoane wedug dwch rnych
kryteriw ma podnie poziom pracy parlamentu poprzez umoliwienie mu gbszego i bardziej wszechstronnego zbadania problemw. Oczywiste jest, e czworo oczu widzi wicej i lepiej ni dwoje, zwaszcza gdy
patrz na ten sam przedmiot z rnych punktw widzenia. Powtrne rozpatrywanie i badanie projektw ustaw
przez dwie izby, rnice si midzy sob, moe mie tylko dobre skutki 1.
Oprcz tego poytku z podwjnego rozpatrywania tych samych spraw po systemie dwuizbowym oczekuje
si doprowadzenia do pewnej powcigliwoci w dziaaniu parlamentu. Ju sam fakt, e druga izba ma
moliwo przeciwstawienia si uchwaom pierwszej stanowi rodek nacisku na ni. Ta swoista konkurencja
stymuluje kontrol wewntrzn.
Z drugiej strony wielu wybitnych politykw i teoretykw prawa konstytucyjnego opowiadao si za
parlamentem jednoizbowym. B. Franklin uzasadni to porwnujc parlament dwuizbowy do wozu
cignionego przez konie w dwie przeciwne strony. E. Sieyes stwierdzi za, e jeeli obie izby czyni to samo,
to druga jest niepotrzebna, a jeli czyni ona co innego ni pierwsza, to jest szkodliwa.
W dyskusji tej nie powiedziano jeszcze na pewno ostatniego sowa i cigle pojawiaj si nowe argumenty
za lub przeciw parlamentowi dwuizbowemu2.
Nic wic dziwnego, e przy tak rozbienych stanowiskach nie osignito w cigu dwch wiekw
konsensusu i w praktyce ustrojowej pastw demokratycznych nie upowszechni si jeden model struktury
parlamentu. Wspczenie brak jest parlamentw o strukturze wicej ni dwuizbowej. Na 182 istniejcych
wspczenie parlamentw w 63 wystpuj drugie izby4. Ksztat systemu dwuizbowego w poszczeglnych
pastwach jest rny i zaley od czynnikw historycznych. Szczeglnie system ten nadaje si dla pastw
federalnych. Nic wic dziwnego, e wystpuje on w 18 z 20 pastw federalnych.
1) obie izby tworzone s w inny sposb,

2) obie izby posiadaj takie same kompetencje i podejmuj decyzje w tym samym stopniu,
3) obie izby oddzielnie obraduj.
czne ich wypenienie jest stosunkowo rzadkie i mamy z nim do czynienia jedynie w nielicznych
pastwach, w ktrych wystpuj dwie izby.
Nie mona te dokona adnych uoglnie pozwalajcych na podanie prawidowoci dotyczcych
wystpowania jedno- czy dwuizbowej legislatywy. Wyrane one byy jeszcze w XIX w., kiedy to szereg
pastw, przyjmujc po rewolucji antyfeudalnej jednoizbow struktur parlamentu, odeszo od niej pniej ku
strukturze dwuizbowej, po ustabilizowaniu si sytuacji politycznej.
Tendencja ta wyrazia si np. w Konstytucji Marcowej z 1921 r. Podkreli j ju w swoim przemwieniu

na inauguracyjnym posiedzeniu I kadencji Senatu II Rzeczypospolitej Naczelnik Pastwa J. Pisudski:
W dziejach dawnej Polski (...) praca i wytrwao senatorw wpywaa na losy kraju. Lecz Konstytucja obecna
zakrela Senatowi rol skromniejsz. Czyni ona z panw nie gwny motor pracy pastwowej, ale zgodnie z duchem
konstytucji wspczesnych krajw demokratycznych nakazuje wam by rzecznikami rozsdku, rozwagi i miary przy
spenianiu zada, poruczonych naczelnym organom wadzy pastwowej2.
Obecnie w pastwach demokratycznych wyodrbni mona nastpujce rozwizania modelowe dotyczce

drugiej izby parlamentu3:
Izba wysza (izba refleksji)Bd! Nie mona odnale rda odwoania.
461
Do jej zada naley udzia w procesie ustawodawczym, zatwierdza ona ustawy uchwalone przez pierwsz
izb, w wikszoci krajw ma rwnie prawo inicjatywy ustawodawczej oraz moe proponowa wnoszenie
poprawek do ustaw uchwalonych przez pierwsz izb. Druga izba wypeniajc te zadania nie suy obecnie
(tak jak w wielu krajach w poprzednich stuleciach) oporowi wobec zbyt radykalnej pierwszej izby, ale staje si
stranikiem dobrego prawa, izb refleksji nad ustawami uchwalanymi przez pierwsz izb. Typ ten,
wystpujcy najczciej w unitarnych pastwach demokratycznych, przyjty zosta w konstytucjonalizmie
polskim w 1921 r. i po 1989 r.
S rne sposoby tworzenia drugiej izby tego typu:
1)
2)
3)
4)
Izba reprezentujca kraje federalneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
462
Do jej zada naley reprezentacja krajw federalnych (stanw, kantonw) w pastwie federalnym.
Kompetencje tego rodzaju izb s rne w poszczeglnych pastwach. W jednych obie izby parlamentu bior
rwnoprawny udzia w ustawodawstwie, a oprcz tego maj wasne, zastrzeone tylko dla siebie kompetencje
(np. w Stanach Zjednoczonych). W innych obie izby maj rwnoprawn pozycj ustrojow (np. w Szwajcarii),
a w jeszcze innych ich zadania s zblione do zada tzw. izby wyszej (np. w Austrii).
Wystpuj rne sposoby tworzenia izb tego rodzaju:
1)
2)
3)
W tego typu izbie poszczeglne kraje zwizkowe reprezentowane mog by przez rwn liczb
przedstawicieli (np. w Stanach Zjednoczonych) lub przez liczb przedstawicieli zalen od liczby ich
mieszkacw (np. w Niemczech, Austrii).
Izba typu nordyckiegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
463
Izba tzw. reprezentacji funkcjonalnejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

464
Izba tego typu reprezentuje rnego rodzaju interesy, organizacje, zwizki itp. Ten typ drugiej izby jest
niezwykle rzadki. Wystpuje w pewnym zakresie w Irlandii, gdzie czonkw drugiej izby wybieraj kurie reprezentujce okrelone interesy, uniwersytety itp. Ma on bardziej walor modelu teoretycznego i nie zosta w
peni zrealizowany w adnym pastwie.
465
Istnie mog dwa rozwizania okrelajce stosunki midzy izbami:
1) rwno obu izb polegajca na tym, e maj one identyczne kompetencje, a rnice zda midzy nimi
usuwane s w trakcie skomplikowanego i dugotrwaego procesu umoliwiajcego zawarcie kompromisu,
a gdy nie uda si go osign sprawa nie zostaje rozstrzygnita przez parlament (rozwizanie takie
wystpuje np. w Szwajcarii);
2) supremacja jednej z izb (model dwuizbowoci nierwnowanej) polegajca na tym, e jedna izba ma
wsze uprawnienia ni druga i dua cz jej kompetencji mieci si w zakresie dziaania drugiej, a
ponadto w razie rnicy zda midzy izbami decyduje stanowisko tej drugiej.
466
W Polsce w 1989 r. zastpiono parlament jednoizbowy dwuizbowym, decydujc si przy tym na przyjcie
rozwizania zapewniajcego wyran przewag Sejmu. Kompetencje Senatu, w porwnaniu z kompetencjami
Sejmu, przedstawiaj si do skromnie i mieszcz si w modelu tzw. izby refleksji, cho wychodz poza
pierwotn koncepcj Senatu tylko jako stranika dobrego prawa. Naley przy tym zaznaczy, e chocia obie
izby mog odbywa wsplne posiedzenia, to nie mog na nich podejmowa adnych rozstrzygni, gdy dla
przyjcia takiej ich kompetencji brak jest podstaw prawnych. Takie wsplne zgromadzenia s stosunkowo
rzadkie (np. w II kadencji Sejmu i III kadencji Senatu odbyo si ich tylko 7) i su albo wysuchaniu ordzi
prezydenckich, albo maj charakter uroczystych zgromadze powiconych uhonorowaniu i wysuchaniu
przemwie gw pastw skadajcych wizyt w Polsce.
III. Funkcje parlamentuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
467
W nauce prawa konstytucyjnego szczegln uwag zwraca si na funkcje parlamentu, gdy determinuj
one jego pozycj ustrojow. Wystpuj rne klasyfikacje funkcji parlamentu. Nawet w oparciu o te same
regulacje prawne w jednym pastwie dokonuje si rnych podziaw. Najczciej wyrnia si nastpujce
funkcje parlamentu:
1. Funkcja ustawodawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
468
Zwizana jest z odgrywan przez parlament rol w ramach systemu podziau wadz. Konstytucja RP w art.
10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 wyranie powierza wadz ustawodawcz obu izbom parlamentu. W innych swoich
postanowieniach szczegowo okrelajcych kompetencje Sejmu i Senatu przyznaje parlamentowi nie tylko
prawo stanowienia ustaw, ale rwnie i zmiany Konstytucji, a ponadto kada z izb z osobna, jak i obie
poczone w Zgromadzenie Narodowe mog podejmowa uchway. Ustawa nie jest wic jedynym aktem
prawnym stanowionym przez parlament i std moe si wydawa, e okrelenie funkcja ustawodawcza jest
mylce i naleaoby oprcz niej wyrni jeszcze funkcj ustrojodawcz1, polegajc zarwno na
czciowych, jak i cakowitej zmianie Konstytucji. Nie mona jednak zapomina, e zmiana Konstytucji
nastpuje w drodze ustawy (art. 235 ust. 1) i z tego punktu widzenia (pomijajc rnice w trybie uchwalenia i
mocy prawnej ustawy zwykej i tej ustawy) mona nadal mwi o funkcji ustawodawczej. Gdyby zreszt bra
pod uwag wszystkie formy aktw prawnych parlamentu naleaoby jeszcze wyrni np. funkcj
uchwaodawcz. Stosowanie jednolitego okrelenia funkcja ustawodawcza nie tyle zapobiega nadmiernemu
uszczegowianiu klasyfikacji funkcji parlamentu, co suy podkreleniu znaczenia ustaw w systemie prawa, a
tym samym suy podkreleniu roli organu, ktry je uchwala. W punkcie powiconym ustawie szerzej
scharakteryzowaem ju ten akt i udzia Sejmu i Senatu procesie jego uchwalania (por. Nb. 138155).
2. Funkcja kontrolnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
469
Do najczciej wystpujcych form kontroli parlamentarnej nale: udzielanie rzdowi absolutorium;

powoywanie przez parlament specjalnych organw pomocniczych, ktrym powierza si kontrol nad
finansami publicznymi (np. izby obrachunkowe); ratyfikacja umw midzynarodowych (przynajmniej
niektrych ich kategorii) lub wyraanie zgody na ich ratyfikacj; rezolucje parlamentu i jego komisji;
wysuchiwanie sprawozda z dziaalnoci innych naczelnych organw pastwowych; dziaalno kontrolna
komisji parlamentarnych i powoywanie komisji ledczych; interpelacje deputowanych; pytania
deputowanych. W odrnieniu od pozostaych funkcji, t parlament moe wypenia nie tylko in pleno, ale te
dziaajc poprzez swoje komisje (o formach ich kontroli pisz w punkcie omawiajcym komisje sejmowe
por. Nb. 488490) oraz poszczeglnych posw (pisz o tym w punkcie powiconym prawom posw i
senatorw por. Nb. 359361).
W wypenianiu funkcji kontrolnej parlament moe te dziaa poprzez kluby oraz grupy posw. Marszaek
Sejmu wprowadza do porzdku dziennego kadego posiedzenia Sejmu punkt Informacja bieca. Klubowi
oraz grupie co najmniej 15 posw przysuguje prawo zoenia wniosku o przedstawienie na posiedzeniu
Sejmu przez czonka Rady Ministrw informacji biecej. Wniosek taki przedkadany jest do godziny 21.00
dnia poprzedzajcego dzie rozpoczcia posiedzenia Sejmu, wraz z uzasadnieniem oraz wskazaniem jego
adresata. Prezydium Sejmu, po zasigniciu opinii Konwentu Seniorw, ustala, ktra ze zgoszonych propozycji informacji zostaje uwzgldniona i rozpatrzona na najbliszym posiedzeniu Sejmu. Dokonujc wyboru
tematu informacji Prezydium Sejmu kieruje si przede wszystkim jej znaczeniem i aktualnoci. Bierze take
pod uwag liczebno klubu lub koa, ktre zgosiy propozycje tematyczne informacji. W przypadku braku
jednolitej opinii Konwentu Seniorw o wyborze informacji rozstrzyga Sejm, po przedstawieniu sprawy przez
Marszaka Sejmu. Rozpatrzenie informacji na posiedzeniu Sejmu obejmuje przedstawienie uzasadnienia
wniosku przez posa wyznaczonego przez podmiot uprawniony do jego zoenia oraz udzielenie odpowiedzi
przez przedstawiciela Rady Ministrw. Przedstawienie uzasadnienia wniosku nie moe trwa duej ni 5
minut; udzielenie odpowiedzi nie moe trwa duej ni 10 minut.
Aczkolwiek Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 stanowi, e tylko Sejm sprawuje kontrol nad dziaalnoci
Rady Ministrw w zakresie okrelonym przepisami Konstytucji i ustaw, to nie mona czy funkcji
kontrolnej tylko z t izb i tylko z kontrol nad rzdem. Naley wszak tu podkreli, e postanowienie to nie
bierze pod uwag uprawnie kontrolnych Senatu wobec rzdu wynikajcych z Regulaminu Senatu. S one
wprawdzie niewielkie (sprowadzaj si gwnie do prawa komisji senackich do dania od czonkw Rady
Ministrw informacji i wyjanie), ale jednak istniej. Szczegowo zakres funkcji kontrolnej wypenianej
przez kad z izb omawiam w rozwaaniach powiconych ich kompetencjom (por. Nb. 494, 503).
3. Funkcja kreacyjnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
470
W nauce prawa konstytucyjnego do pojcia funkcji kreacyjnej niektrzy autorzy wczaj rwnie
czynnoci polegajce na oglnej regulacji sposobu powoywania, zakresu dziaania, organizacji i trybu
funkcjonowania poszczeglnych grup organw pastwowych1. Ujcie takie zamazuje rnice midzy funkcj
ustawodawcz a kreacyjn i nie uwzgldnia tego, e regulowanie podstawowych elementw ustroju wadzy
publicznej, systemu organw pastwowych naley do istotnych zada ustawy. Co najwyej mona by tu
mwi o funkcji kreacyjnej sensu largo, ale rozrnienie takie nie wydaje mi si konieczne.
Konstytucja normuje realizacj przez parlament funkcji kreacyjnej w wielu postanowieniach dotyczcych
organw pastwowych, ktrych piastunw powouj wycznie Sejm i/lub Senat, bd w powoaniu ktrych
izby uczestnicz. Zagadnienie to szczegowo omawiam niej w rozwaaniach charakteryzujcych
kompetencje obu izb polskiego parlamentu (por. Nb. 494, 503).
IV. Modyfikacje funkcji parlamentu w wyniku procesw integracyjnych w Unii

EuropejskiejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
471
W doktrynie prawa konstytucyjnego (nie tylko polskiego) coraz czciej, obok tradycyjnych funkcji:
ustrojodawczej, ustawodawczej, kreacyjnej i kontrolnej, pojawia si wyrnienie nowej funkcji parlamentw
pastw czonkowskich UE: wspuczestnictwa w tworzeniu prawa wsplnotowego (europejskiego).
Zasadno wyodrbnienia takiej funkcji uzasadniana jest faktem, i co prawda proces tworzenia prawa
wsplnotowego przebiega w oparciu o decyzje podejmowane przez organy wadzy wykonawczej, to jednak
przewiduje si opiniodawczy udzia w tym procesie parlamentw krajowych (a w praktyce ich
wyspecjalizowanych organw, ktre niejednokrotnie przybieraj charakter wielkich komisji europejskich).
Tak wic prace przedstawicieli wadzy ustawodawczej nad przedoeniami rzdowymi dotyczcymi
wsplnotowego procesu legislacyjnego nie mieszcz si w klasycznie definiowanych funkcjach parlamentu.
Pozostawa one bd na styku funkcji ustawodawczej i kontrolnej, a w praktyce stanowi bd kompensat
traconych kompetencji ustawodawczych parlamentu na rzecz organw Unii. W literaturze przedmiotu szacuje
si, i parlament pastwa czonkowskiego traci (w zwizku z przeniesieniem ich na europejski szczebel
decyzyjny) ok. 2/3 swoich dotychczasowych kompetencji ustawodawczych1.
Skoro czonkostwo w Unii Europejskiej powoduje znaczc zmian roli odgrywanej przez parlament
pastwa czonkowskiego, to wanie wadza ustawodawcza stanie si gwnym poszkodowanym w
nastpstwie nieuniknionego (w zwizku z decyzj podjt przez suwerena w referendum) procesu integracji.
Wynika to z unormowa funkcjonujcych w Unii w sprawach uregulowanych rozporzdzeniami
stanowionymi przez organy Wsplnot wydawanie ustaw krajowych jest moliwe jedynie w wyjtkowych
przypadkach, natomiast w sprawach unormowanych przez dyrektywy rol parlamentu jest jedynie
konkretyzacja prawa wsplnotowego. Uwzgldniajc rwnie fakt, i w organach decyzyjnych Unii
dominujca jest rola czynnika rzdowego, atwo wic mona dostrzec zjawisko zwane deficytem
demokracji2.
W strukturze organw Unii na plan pierwszy wysuwaj si bowiem dwa organy, w skad ktrych wchodz
przedstawiciele wadzy wykonawczej krajw czonkowskich Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej. O
ile Rada Europejska bdc organem plenarnym, w skad ktrego wchodz szefowie pastw i rzdw krajw
czonkowskich1, jest ciaem politycznym, o tyle Rada Unii Europejskiej jest faktycznym prawodawc Unii i
Wsplnot. W skad Rady Unii Europejskiej wchodz przedstawiciele rzdw pastw czonkowskich 2. Tak
wic to rzd pastwa czonkowskiego bierze aktywny udzia w tworzeniu prawa wsplnotowego, a wic w
sprawowaniu wadzy ustawodawczej w sprawach nalecych do zakresu dziaania Unii. Mamy wic do
czynienia z radykaln zmian rl odgrywan przez konstytucyjne organy wadzy pastw czonkowskich. Co
wicej, zauwaalne jest swoiste uprzywilejowanie pozycji rzdu w stosunku do parlamentu. To wadza
wykonawcza uczestniczy w nakrelaniu kierunkw polityki europejskiej (poprzez uczestnictwo w Radzie Unii
Europejskiej) i to rzd dysponuje kompetencjami prawodawczymi (poprzez uczestnictwo w Radzie Unii
Europejskiej).
Znaczenie przeomowe o charakterze formalnoprawnym miao jednak przyjcie w Amsterdamie przez

pastwa czonkowskie Protokou w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej 3. W
dokumencie tym podkrela si, e: pragnc zachci parlamenty narodowe do wikszego zaangaowania w
dziaalno Unii Europejskiej oraz w celu wzmocnienia moliwoci wyraania przez nie pogldw o sprawach
dla nich szczeglnie interesujcych () pastwa czonkowskie postanowiy stworzy system informowania
parlamentw krajowych o zamierzeniach legislacyjnych organw Unii i treci dokumentw im
towarzyszcych oraz umocowa Konferencj organw wyspecjalizowanych ds. Wsplnot Europejskich
(utworzon w Paryu 1617.11.1989 r., zwan w skrcie: COSAC), do wnoszenia kadego przedoenia,
jakie uzna za stosowne dla zwrcenia uwagi instytucji Unii Europejskiej.
Protok ten przewiduje konieczno niezwocznego przekazywania parlamentom pastw czonkowskich
dokumentw Komisji o charakterze konsultacyjnym, takich jak zielone ksigi, biae ksigi i komunikaty oraz
przekazywania projektw aktw prawnych Komisji z takim wyprzedzeniem, by rzdy pastw czonkowskich
mogy zapewni ich odpowiednio szybkie przesanie do parlamentw. Naley podkreli, i protok
jednoznacznie okrela podmiot zobowizany do niezwocznego przekazania dokumentw parlamentowi jest
nim rzd. Co waniejsze odpowiada on za rezultat tego transferu dokumentw.
W preambule protokou podkrela si, i forma wsppracy parlamentu krajowego z rzdem w sferze
dziaania Unii Europejskiej jest wewntrzn spraw systemu konstytucyjnego kraju czonkowskiego (nie jest
wic to materia prawa Unii), ale jednoczenie podnosi si, i zwikszenie udziau parlamentw krajowych w
dziaaniach Unii Europejskiej jest koniecznoci.
Modyfikacji ulega w pastwach czonkowskich UE take funkcja kontrolna parlamentu, a zwaszcza jego
kontrola nad rzdem. Najwaniejsz kwesti pozostajc do rozstrzygnicia jest okrelenie mandatu dziaa
podejmowanych przez rzd.
Analizujc rozwizania wystpujce w pastwach czonkowskich UE, mona wyodrbni trzy rodzaje
stanowisk podejmowanych przez parlament lub jego organy (zwaszcza komisje do spraw europejskich):
1)
2)
3)
Rozwizaniem typowym (wystpujcym najczciej) i zgodnym z logik systemu parlamentarnego jest

sytuacja, kiedy parlament moe wyrazi opini, ktra ze swej zasady nie jest wica dla rzdu. Naley podkreli, i wyjtkiem na tle pastw czonkowskich Unii Europejskiej jest rozwizanie zastosowane w Danii,
gdzie komisja parlamentarna dysponuje kompetencjami do okrelenia mandatu negocjacyjnego czonka rzdu
w postaci wicych instrukcji.
W parlamentach pastw czonkowskich UE utworzono, jak ju wspomniaem, tzw. komisje europejskie
bdce organami wyspecjalizowanymi parlamentu umoliwiajcymi mu szybkie zajcie merytorycznego
stanowiska w odniesieniu do spraw zwizanych z integracj europejsk. Do zada tego rodzaju komisji naley
zaliczy przede wszystkim:
1)
2)
3)
4)
Dla usprawnienia prac sprecyzowano w wielu pastwach czonkowskich UE obowizki rzdw zwizane z
kierowanymi do tzw. komisji europejskiej dokumentami. Interesujce w tym zakresie s rozwizania
brytyjskie. Funkcjonuje tam zasada obligujca waciwe ministerstwo do przedoenia (w terminie 10 dni od
przekazania dokumentu do parlamentu) tzw. noty wyjaniajcej. Nota ta dotyczy przedoonego uprzednio
dokumentu i zawiera:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Dowiadczenia pastw czonkowskich dowodz, e prba zajmowania si problemami europejskimi in
pleno nie sprawdza si, bo tempo decyzyjne jest zbyt due. Potrzebny jest wic jaki mniejszy organ
decyzyjny, ktry zastpowaby cay parlament i byby reprezentacj ukadu si w parlamencie.
Traktat Lizboski, akcentujc rol parlamentw narodowych, umoliwia im jednoczenie wpywanie na
decyzje podejmowane w UE. Uzyskuj one okrelone moliwoci bezporedniego udziau (bez rzdu) i
formalnego wpywania na ksztat prawa UE. Nowy art. 8c TUE, okrelajc w jaki sposb parlamenty
narodowe aktywnie przyczyniaj si do prawidowego funkcjonowania Unii, wskazuje na nastpujce
rodki:
1) otrzymywanie przez nie od instytucji UE informacji oraz projektw aktw prawotwrczych UE.
Informacje to dokumenty poddawane konsultacjom (zielone i biae ksigi, komunikaty), roczne programy
prac legislacyjnych, dokumenty dotyczce planowania legislacyjnego, strategii politycznej, roczne
sprawozdania Trybunau Obrachunkowego itp. W myl art. 2 Protokou w sprawie roli parlamentw
narodowych w UE pojcie projektw aktw prawotwrczych obejmuje: wnioski Komisji, inicjatywy grupy
pastw czonkowskich oraz Parlamentu Europejskiego, wnioski ETS, zalecenia Europejskiego Banku
Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego o przyjcie aktu prawotwrczego;
2) czuwanie przez nie nad poszanowaniem zasady pomocniczoci. Protok w sprawie stosowania zasady
pomocniczoci i proporcjonalnoci wskazany w art. 5 TUE ustanawia przede wszystkim mechanizm
monitorowania przez parlamenty narodowe przestrzegania zasady pomocniczoci. Protok stanowi, e
kady projekt aktu prawodawczego podlega ocenie parlamentw narodowych co do jego zgodnoci z
zasadami pomocniczoci i proporcjonalnoci. W cigu 8 tygodni od daty przekazania projektu aktu
prawotwrczego parlament narodowy moe przyj uzasadnion opini zawierajca powody, dla ktrych
uznaje, e projekt ten nie jest zgodny z zasad pomocniczoci. Jeeli liczba takich opinii stanowi co
najmniej jedn trzeci liczby gosw przyznanych parlamentom (lub jedn czwart w przypadku projektw
z zakresu Przestrzeni Wolnoci, Bezpieczestwa i Sprawiedliwoci) to projekt musi by poddany
ponownej analizie. W jej wyniku Komisja decyduje o podtrzymaniu, wycofaniu lub zmianie projektu.
Jeeli liczba uzasadnionych opinii stanowi co najmniej zwyk wikszo gosw przyznanych
parlamentom, a projekt objty jest zwyk procedur ustawodawcz, to dla podtrzymania projektu przez
Komisj wymagana jest uzasadniona opinia Komisji przedstawiajca jej uzasadnienie dlaczego projekt
jest zgodny z zasad pomocniczoci. Opinie parlamentw narodowych i Komisji przekazywane s
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Prace nad projektem w tych instytucjach ulegaj zakoczeniu przed
kocem pierwszego czytania, gdy stwierdzona zostanie niezgodno projektu z zasad pomocniczoci w
Parlamencie zwyk wikszoci oddanych gosw, a w Radzie wikszoci 55%. Dodatkowo, zgodnie z
art. 81 ust. 3 TofUE, sprzeciw choby jednego parlamentu narodowego powoduje, e rodki (akty prawne)
dotyczce prawa rodzinnego majcego skutki transgraniczne nie mog by przyjmowane w drodze zwykej
procedury ustawodawczej, tj. wspdecydowania (zamiast okrelonej w traktacie procedury specjalnej,
zakadajcej jednomylno Rady oraz opini Parlamentu Europejskiego);
3) uczestniczenie przez nie w mechanizmach oceniajcych wykonanie polityk UE w Przestrzeni Wolnoci,
Bezpieczestwa i Sprawiedliwoci (m.in. kontrola Europolu i ocena dziaalnoci Eurojustu);
4)
5) otrzymywanie przez nie informacji na temat wnioskw o przystpienie do UE;
6)
Nastpstwem Traktatu Lizboskiego wzmacniajcego pozycj parlamentw pastw czonkowskich UE
powinno by skoncentrowanie wsppracy Rady Ministrw z Sejmem i Senatem na tych sprawach z agendy
Unii Europejskiej, ktre s kluczowe z politycznego, gospodarczego, spoecznego i finansowego znaczenia.
Poza zakresem wsppracy naley pozostawi akty o charakterze technicznym i czysto wykonawczym,
decyzje o charakterze jednostkowym oraz akty dotyczce wewntrznej organizacji instytucji Unii
Europejskiej. Naley rozway nowe procedury wynikajce z Protokou w sprawie roli parlamentw
narodowych w Unii Europejskiej, np. przekazywanie dokumentw UE, terminy zgaszania opinii. Naley
jednak pamita, e zakres wsppracy powinien by komplementarny w stosunku do zakresu zaangaowania
Sejmu i Senatu na mocy wyej wymienionego protokou. Ustawa nie powinna dotyczy badania
przestrzegania przez instytucje wsplnotowe zasady subsydiarnoci, lecz powinna okrela procedury
realizacji konstytucyjnych uprawnie parlamentu w zakresie szeroko rozumianego procesu
ustawodawczego wraz z uwzgldnieniem kontrolnej funkcji Sejmu w stosunku do dziaa
podejmowanych przez rzd. Aby zapewni skuteczno przepisom Protokou w sprawie roli
parlamentw narodowych w Unii Europejskiej oraz Protokou w sprawie stosowania zasad
pomocniczoci i proporcjonalnoci, konieczne jest ustanowienie procedur przyjcia przez Sejm oraz
Senat opinii w sprawie zgodnoci danego aktu prawodawczego z zasad pomocniczoci. Szczegowe
rozwizania legislacyjne mogyby znale si w regulaminach obu Izb. Wydaje si uzasadnione, aby
decyzje o niezgodnoci projektu aktu prawnego z zasadami pomocniczoci i proporcjonalnoci podejmoway
obie Izby (Sejm i Senat). Nowe kompetencje parlamentw narodowych, przewidziane przez traktat z Lizbony,
nie mieszcz si w dotychczasowym zakresie wsppracy rzdu z Sejmem i Senatem. Pojawia si wic
potrzeba uregulowania kwestii formy, w jakiej Sejm i Senat bd wyraay swoj wol 1.
472
W Polsce skadajca si z nie wicej ni 46 posw sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej
odzwierciedla proporcjonalnie reprezentacj klubw oraz porozumie liczcych co najmniej 15 posw (liczba
czonkw Komisji z poszczeglnych klubw i porozumie ustalana jest przez Prezydium Sejmu w trybie
przewidzianym w art. 148a ust. 3 i 4 Regulaminu Sejmu). Sejm wybiera j w gosowaniu cznym, na wniosek
Prezydium izby. Marszaek Sejmu kieruje do Komisji niezwocznie po otrzymaniu:
1) informacj RM o udziale RP w pracach UE,
2)
3) plany pracy Rady UE i plany legislacyjne Komisji Europejskiej,
4) projekty aktw prawnych UE,
5) informacje RM o przebiegu procedur stanowienia aktw prawnych UE oraz o stanowiskach zajmowanych
przez przedstawicieli RM w trakcie tych procedur,
6) informacje RM o stanowisku, jakie rzd ma zamiar zaj podczas rozpatrywania projektu w Radzie UE
wraz z uzasadnieniem tego stanowiska oraz ocen skutkw prawnych aktu prawnego dla polskiego
systemu prawnego oraz skutkw spoecznych, gospodarczych i finansowych dla RP,
7)
8) projekty decyzji przedstawicieli rzdw pastw czonkowskich zebranych w Radzie UE,
9)
10) akty UE majce znaczenie dla wykadni lub stosowania prawa UE,
11)
12)
Komisja do Spraw Unii Europejskiej, podobnie jak inne komisje sejmowe, jest organem opiniodawczym.
W opinii o projekcie aktu prawnego UE oraz informacji RM o stanowisku, jakie rzd ma zamiar zaj podczas
rozpatrywania projektu w Radzie UE, moe zaakceptowa lub nie stanowisko rzdu, a ponadto moe
sformuowa zalecenia dla niego.
W przypadku, gdy postpowania prowadzone przez Komisj nie zostan zakoczone przed upywem
kadencji Sejmu, postpowania te mog by prowadzone przez Komisj powoan przez Sejm nastpnej
kadencji, co stanowi wyjtek od zasady dyskontynuacji prac parlamentu.
Dotyczce Komisji do spraw UE Senatu unormowania w regulaminie tej izby s mniej rozbudowane ni w
regulaminie Sejmu. Komisja ta powoywana jest na takich samych zasadach jak inne komisje stae. Moe ona
uchwali opini o projekcie aktu prawnego UE, o stanowisku RM zajmowanym w trakcie przebiegu procedur
stanowienia prawa UE oraz o stanowisku jakie RM ma zamiar zaj podczas rozpatrywania projektu aktu
prawnego w Radzie UE. Na danie Komisji RM przedstawia Senatowi informacj o sprawie zwizanej z
czonkostwem RP w UE.
V. Kadencja parlamentuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

473
Parlamenty wspczesne s w przewaajcej wikszoci organami kadencyjnymi, a wyjtki od tej zasady s
nieliczne i dotycz jedynie czci jednej z izb parlamentu (np. Izba Lordw w Wielkiej Brytanii). Zdarza
si rwnie, e jedna izba ma wyranie okrelon kadencj, a skad drugiej odnawiany jest periodycznie w
czciach. Czyni si tak, aby osabi wpyw jednego korpusu wyborcw na parlament. Przykadem mog by
Stany Zjednoczone, w ktrych wybiera si senatorw na 6-letni kadencj, ale co dwa lata odbywaj si
wwczas wybory jednej trzeciej ich liczby. Mwi si wwczas o czciowym odnowieniu skadu parlamentu.
System ten nie jest, co zrozumiae, tak klarowny jak okresowe odnawianie caego skadu. Trzy nastpujce
po sobie chwilowe odzwierciedlenia opinii spoecznej zostaj sztucznie zmuszone do koegzystencji.
Czciowego odnawiania skadu parlamentu nie naley myli z wyborami uzupeniajcymi. Wybory uzupeniajce nie
tyle su korygowaniu tendencji manifestujcych si wrd wyborcw, co pozwalaj tendencje te przewidywa.
Czas trwania kadencji nie jest pozbawiony znaczenia. Im jest on krtszy, tym bardziej zwizani z
wyborcami s przedstawiciele, gdy czste wybory zapewniaj wierne odzwierciedlenie pogldw
spoeczestwa. Deputowani s jednak wtedy mniej aktywni, poniewa prawie wycznie powicaj swj czas
zapewnieniu sobie reelekcji. Ponadto spora cz nowo wybranych deputowanych potrzebuje czasu, aby
wdroy si do pracy parlamentarnej i gdy ju to uczyni, kadencja si koczy. W przeciwiestwie do tego
dugie kadencje zmniejszaj wpyw spoeczestwa nad reprezentantami i umoliwiaj im postpowanie
zgodne bardziej z wasnym sumieniem i zainteresowaniami ni z interesami wyborcw. To z kolei daje im
wiksz wadz, co budzi zastrzeenia, gdy ogranicza lece u podstaw wyborw moliwoci kontroli
przedstawicieli (przy okazji nastpnych wyborw suweren moe rozliczy przedstawicieli z wypeniania przez
nich ich mandatu w czasie kadencji). Rozwizanie takie suy jednak take stabilnoci parlamentu i ogranicza
wydatki na zbyt czste wybory.
Spotyka si rn dugo kadencji parlamentw. Mona wskaza na przykady z historii kadencji
wyjtkowo krtkich 3-miesicznych (Rosja radziecka w 1918 r.) i wyjtkowo dugich do 12 lat (niektre
kraje niemieckie w XIX w.). W praktyce ustrojowej wspczesnych pastw kadencje parlamentu lub
poszczeglnych jego izb wahaj si od dwch do szeciu lat, przy czym stosunkowo najczciej wybieranym
rozwizaniem jest kadencja czteroletnia.
W niektrych pastwach dopuszczalne jest skrcenie kadencji parlamentu moc jego wasnej uchway (np.
w Wielkiej Brytanii) lub przez gow pastwa (np. w Niemczech), bd rzd (np. we Francji w okresie IV
Republiki) w przypadkach przewidzianych prawem. Konstytucje niektrych pastw (np. Szwajcarii) w ogle
nie dopuszczaj takiej ewentualnoci. Przeduenie kadencji parlamentu z reguy nie jest moliwe i wie si z
koniecznoci zmiany Konstytucji.
474
W Polsce kadencja obu izb wynosi cztery
Kadencje Parlamentu przylegaj do siebie w sposb cisy, mamy zatem do czynienia z sytuacj rwnolegego
istnienia (nawet przez 30 dni) dwch Sejmw i Senatw. Gdy jest wybierany nowy Sejm, kadencja starego jeszcze trwa.
Sejm nowej kadencji, chocia znany jest ju jego skad osobowy i polityczny, nie moe si jednak jeszcze zebra.
Ukonstytuuje si on dopiero na swym pierwszym posiedzeniu. Rozwizanie to jest oczywicie mocno dyskusyjne, u jego
podstaw ley jednak ch zabezpieczenia si przed jakimikolwiek dziaaniami, ktre mogyby by podejmowane w
nieskrpowany sposb pod nieobecno Parlamentu1.
Chodzi tu oczywicie przede wszystkim o dziaania wadzy wykonawczej. Powstaje jednak pytanie o zakres
decyzji, jakie moe podejmowa w tym szczeglnym okresie Sejm, ktrego kadencja wanie si koczy.
Moe on przecie ulec pokusie rozstrzygnicia pewnych spraw, jeeli skad polityczny nowo wybranego
Sejmu bdzie rni si zdecydowanie od jego skadu. Nie wszystkie takie rozstrzygnicia, formalnie legalne,
mogyby by pniej zmienione lub odwoane przez nowy Sejm. Wydaje si, e kwesti t powinna
uregulowa Konstytucja.
Skrcenie kadencji
Przeduenie kadencji
Upyw kadencji
VI. Liczba parlamentarzystwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

475
Nauka prawa konstytucyjnego od dawna interesowaa si tym, ilu przedstawicieli powinno zasiada w
parlamencie. Pocztkowo liczba ta bya pochodn normy przedstawicielstwa (pojcie to wyjaniam w punkcie
powiconym zasadzie rwnoci prawa wyborczego por. Nb. 281). W 1787 r. A. Hamilton stwierdzi, e
jeden deputowany powinien przypada na 30 tys. osb. Sformuowa te pogld, e liczba przedstawicieli
powinna by tak okrelona, aby z jednej strony nie bya zbyt niska i zapewniaa warunki wolnej dyskusji oraz
uatwiaa ich spotkania z wyborcami, a z drugiej strony nie bya zbyt wysoka, gdy spowodowaoby to
nieporzdek w parlamencie1. E. Sieyes w pracy Co to jest stan trzeci opowiada si za tym, aby jeden
deputowany reprezentowa 50 tys. osb. Z biegiem lat zaobserwowa mona odchodzenie w wielu pastwach
od normy przedstawicielstwa i ustalanie staej liczby mandatw parlamentarnych, niezalenej od cigle
rosncej populacji. Dzisiaj oczywisty jest zwizek midzy liczebnoci parlamentu a liczb ludnoci w danym
kraju. Formuuje si przy tym zasad, aby jeden deputowany nie reprezentowa zbyt duo mieszkacw, co
zapewni ma atwy i taki sam dla wszystkich dostp do niego. Realizacja tej zasady musi uwzgldnia inne
czynniki, poza czysto matematycznymi np. geograficzne, historyczne, socjalne. Powoduje to uzasadnione
rnice midzy pastwami o tej samej lub zblionej liczbie ludnoci. Naley przy tym zauway, e wiksza
liczba deputowanych miaa szczeglne uzasadnienie w pierwszym etapie rozwoju parlamentaryzmu,
kiedy to sami deputowani w nastpstwie dyskusji parlamentarnych podejmowali decyzje oraz
przygotowywali wikszo projektw ustaw i kiedy nie istniay partie polityczne. Obecnie ich liczba moe
by mniejsza (lub relatywnie mniejsza, tzn. pozostaje niezmieniona, ale nastpi znaczny wzrost liczby
ludnoci2), gdy powszechne w zasadzie jest opracowywanie zdecydowanej wikszoci projektw ustaw przez
rzd albo gremia kierownicze partii. Ewentualne kompromisy, zwizane z projektem ustawy, zawierane s ju
w czasie jego przygotowania, jeszcze przed formalnym wystpieniem z inicjatyw ustawodawcz.
We wzrocie roli partii politycznych mona dopatrywa si te przesanek przemawiajcych za
obnianiem liczebnoci parlamentu, zwaszcza gdy wemie si pod uwag rol dyscypliny partyjnej. W ten
sposb parlament w kraju o ustabilizowanym systemie partyjnym jawi si jako cao zoona maksymalnie
z 4 lub 5 zdyscyplinowanych i konkretnych grup, mona wic w kadym momencie przewidywa, jakie
rozwizanie moe by przyjte przez Zgromadzenie3.
476
W Polsce liczba posw do Sejmu ustawodawczego w wyborach w 1919 r. ustalona zostaa w znacznej
mierze w oparciu o norm przedstawicielstwa 1 pose na 50 tys. ludnoci okrgu wyborczego. Pniej w
Ordynacjach do Sejmu i Senatu z 1922 r. ustalono ju sta liczb posw (444 zblion do liczby posw do
Sejmu Ustawodawczego) i senatorw (111). W 1935 r. w nastpstwie przyjcia nowych ordynacji wyborczych
zredukowano liczb posw do 208, a senatorw do 96. Krok ten wczesna opozycja uznaa za
antydemokratyczny i pogld ten przyjty zosta przez niektrych historykw. Utrata pewnej liczby mandatw
oznaczaa zarazem pozbawienie wynikajcych z tego korzyci politycznych, organizacyjnych i finansowych.

Diety poselskie umoliwiay czoowemu aktywowi opozycji wyczne powicenie si, bez koniecznoci
pracy zarobkowej, staej dziaalnoci politycznej. Potrcane od diet skadki stanowiy niejednokrotnie
powan pozycj w budetach partii. Mandat i zwizany z nim immunitet broni przed codziennymi
szykanami (...) Prawo do bezpatnych przejazdw poselskich dawao moliwo prowadzenia systematycznej
pracy terenowej1.
Po II wojnie wiatowej dbao o zewntrzne przynajmniej podobiestwo powstajcych wwczas
instytucji do rozwiza przyjmowanych pod rzdami Konstytucji Marcowej doprowadzia do ustalenia
maksymalnej liczby czonkw Krajowej Rady Narodowej na 444. Tylu posw mia Sejm Ustawodawczy. W
pierwotnej wersji Konstytucji PRL odstpiono od staej liczby posw i przyjto norm przedstawicielstwa 1
pose na 60 tys. mieszkacw. W 1960 r. w wyniku nowelizacji Konstytucji ponownie ustalono sta liczb
posw na 460. Zapobiec to miao cigemu zwikszaniu liczby posw proporcjonalnie do dynamicznie
wwczas rosncej liczby ludnoci. Dokonane w okresie transformacji ustrojowej reformy nie objy liczby
posw. Nadal obowizuje zasada wprowadzona w 1960 r. Przy restytucji Senatu zdecydowano si mniej lub
bardziej wiadomie nawiza do liczby senatorw w II Rzeczypospolitej i okrelono j na 100. Podczas
dyskusji nad now Konstytucj nie podjto kwestii liczebnoci obu izb i przyjto zasady ustalone dotychczas.
W rezultacie Sejm RP jest na tle porwnawczym bardziej licznym ni odnone izby w krajach Europy
Zachodniej o zblionej liczbie mieszkacw, za Senat odwrotnie2.
VII. Regulamin Sejmu i Regulamin SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
477
Konstytucja RP daje wyraz przyjtemu ju od pocztku ksztatowania si parlamentaryzmu Polski
Odrodzonej podziaowi caoci materii dotyczcych organizacji i procedury parlamentarnej midzy
Konstytucj i regulaminy obu izb. W art. 112 rozszerzya ona zakres normowania regulaminu kadej z izb.
Konstytucja w art. 106 stanowi ponadto, e warunki niezbdne do skutecznego wypeniania obowizkw
poselskich a w zwizku z art. 108 i senatorskich oraz ochron praw wynikajcych ze sprawowania
mandatu okrela ustawa. Ustawa taka istnieje. Jest ni ustawa z 9.5.1996 r. o wykonywaniu mandatu posa i
senatora (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 ze zm.).
W wietle tych regulacji konstytucyjnych, powstaje pytanie, czy zmianie ulega istota Regulaminu Sejmu i
Regulaminu Senatu? Odpowiedzie na nie naley negatywnie. W dalszym cigu stanowi one wyraz
autonomii obu, wydawane s na podstawie normy konstytucyjnej i peni wykonawcze funkcje w stosunku do
postanowie Konstytucji (a to oznacza, e s aktami niszej rangi od Konstytucji i musz by z ni zgodne).
Su ucilaniu norm konstytucyjnych, okrelaniu sposobu ich realizacji, ewentualnie nawet wypenianiu
istniejcych w Konstytucji luk. Mona odnie do obu regulaminw ustalenia poczynione przez Trybuna
Konstytucyjny w stosunku do Regulaminu Sejmu1 i stwierdzi, e ich stosunek do ustawy jest spraw zoon.
Nie ma tu mowy o prostej podrzdnoci regulaminu ustawie.
(...) W przypadku (...) stwierdzenia rzeczywistej sprzecznoci midzy regulaminem a ustaw powsta moe
problem zgodnoci nie regulaminu z ustaw, a ustawy z Konstytucj 2.
Z pytaniem tym wie si nastpne o zakres normowania Regulaminu Sejmu i Regulaminu Senatu. Tutaj
zaszy zmiany zwizane z koniecznym rozszerzeniem regulacji zawartych w obu regulaminach o okrelenie
sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec kadej z
izb. Zasadniczo niezmienione pozostay natomiast dotychczasowe materie objte normowaniem Regulaminu
Sejmu i Regulaminu Senatu. Dotyczy to zwaszcza regulacji odnoszcych si do praw i obowizkw posw i
senatorw. Istnienie odrbnej ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora bynajmniej nie oznacza
wyczenia tej materii z zakresu normowania regulaminu izby. Kwesti t zreszt zajmowa si w dawnym
porzdku prawnym Trybuna Konstytucyjny i doszed do wniosku, e trudno w peni jest wydzieli z
regulaminu izby parlamentu prawa i obowizki przedstawicieli do odrbnej od regulaminu ustawy, gdy cz
z nich jest nieodcznym elementem klasycznej procedury parlamentarnej 1. Ponadto niektre uprawnienia posw i senatorw, np. prawo do zrzeszania si w kluby, powinny by szczegowo regulowane wycznie
przez regulamin danej izby, gdy ich pena regulacja ustawowa naruszaaby zasad jej autonomii.
Wzajemn relacj regulaminu do ustawy TK zajmowa si take ju pod rzdami obecnej Konstytucji.
Stwierdzi, e powoywany ju przeze mnie art. 112 Konstytucji RP, a take jej art. 61 ust. 4 i art. 123 ust. 2
ustanawiaj zasad wycznoci regulaminw Sejmu i Senatu w regulowaniu spraw w nich okrelonych,
wykluczajc tym samym normowanie tych zagadnie w formie ustawy. Zasada autonomii parlamentu
tumaczy w tym przypadku wprowadzenie wyjtku od zasady nieograniczonego zakresu przedmiotowego
ustawy, z czego wynika, e regulacja ustawowa jest dopuszczalna na zasadzie wyjtku 2.
VIII. Formy zrzeszania si parlamentarzystwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

478
Ju w pocztkowej fazie ksztatowania si parlamentw zaczy si w nich pojawia zrzeszenia
parlamentarzystw stawiajce sobie za cel uchwalenie konkretnej decyzji, wybr konkretnej osoby itp.
Wynikao to z natury podejmowania decyzji przez parlament wikszoci gosw. Po osigniciu zaoonego
celu zrzeszenia te traciy racj bytu. Z czasem przybray one bardziej trway charakter, ale przynaleno do
nich poszczeglnych deputowanych zaleaa od ich sympatii politycznych i nie bya zwizana z czonkostwem
w adnych organizacjach pozaparlamentarnych. Sytuacja zmienia si z chwil powstania partii politycznych i
upowszechnienia si prawa wyborczego. Partie reprezentujce interesy okrelonych grup wyborcw dyy do
ich realizacji w parlamencie przez swoich czonkw, ktrzy uzyskali mandaty. Istniej one w zdecydowanej
wikszoci wspczesnych parlamentw, w ktrych w oparciu o przynaleno partyjn tworzone s frakcje
lub kluby parlamentarne. Ich powstanie nie wymaga z reguy zezwolenia, ale ze wzgldu na rol, jak
odgrywaj, regulaminy parlamentarne formuuj zwykle wymg minimalnej liczby czonkw koniecznych do
zorganizowania frakcji lub klubu. Liczba ta waha si od 10 do 30. Frakcja lub klub nie s organami
parlamentu ani organami (instancjami) partii politycznych. Ich charakter prawny jest rny w poszczeglnych
pastwach. Z reguy maj one ograniczon osobowo prawn, co wie si z przyznanym im prawem do
ubiegania si o dotacje z budetu pastwa oraz z prawem do posiadania majtku.
479
W Polsce posowie w oparciu o zasad polityczn (art. 8 ust. 1 Regulaminu Sejmu) mog tworzy w
Sejmie kluby poselskie liczce co najmniej 15 posw lub koa poselskie, ktre tworzy co najmniej 3 posw.
480
Senatorowie mog tworzy w Senacie, rwnie na zasadzie politycznej, kluby senackie liczce co najmniej
7 senatorw lub koa senackie liczce minimum 3 senatorw. Podobnie jak pose, senator moe nalee tylko
do jednego klubu lub koa senackiego. Kluby lub koa senackie mog na zasadach wzajemnych porozumie
ustanawia wspln reprezentacj w Konwencie Seniorw. Senatorowie na takich samych zasadach jak posowie mog tworzy zespoy.
Naley przy tym podkreli, e ani przynaleno posa, ani senatora do klubu, koa czy zespou nie jest
przymusowa i mog by parlamentarzyci niezrzeszeni.
Tworzenie tych zrzesze parlamentarzystw nie wymaga zgody marszaka odpowiedniej izby, a ich wadze
podaj mu jedynie do wiadomoci ich skady osobowe oraz statuty (regulaminy) wewntrzne.
Wobec braku regulacji ustawowej dotyczcej klubw i k parlamentarnych pewne elementy ich pozycji i
uprawnie objte s regulaminami obu izb (np. art. 15 ust. 1 Regulaminu Sejmu i art. 16 ust. 2 Regulaminu
Senatu).
Kluby i koa mog dla obsugi swojej dziaalnoci tworzy biura.Otrzymuj na swoj dziaalno oraz na
pokrycie kosztw biura zryczatowane rodki finansowe w wysokoci ustalonej wsplnie przez prezydia obu
izb.
Regulaminy obu izb daj wyraz traktowaniu klubw i k jako emanacji partii w parlamencie. wiadczy o
tym wybieranie czonkw organw wewntrznych z uwzgldnieniem proporcji skadu politycznego danej
izby. Dziki temu partie i koalicje okrzepe w toku wyborw lub zawizane po wyborach mog wystpowa w
parlamencie (np. w trakcie prac komisji) w miar jednolicie, stosownie do uzyskanej liczby mandatw.
IX. Organizacja i funkcjonowanie SejmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Konstytucja RP w Rozdziale IV wyodrbnia cz przepisw powiconych regulacji organizacji i
dziaania Sejmu. Regulacja ta nie jest pena i wymaga rozwinicia, przede wszystkim w Regulaminie Sejmu.
1. Organy SejmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
481
Po uchwaleniu obecnej Konstytucji nastpia do dua zmiana w okreleniu pozycji i kompetencji
niektrych organw Sejmu. Odnosi si to do Marszaka Sejmu i Prezydium Sejmu i wie z
dekonstytucjonalizacj Prezydium Sejmu. W Maej Konstytucji powicony mu art. 10 ust. 2 stanowi, e
organ ten, ktry tworz Marszaek Sejmu i wicemarszakowie, zwouje posiedzenia Senatu i kieruje jego
pracami. ObecnieKonstytucja regulujc bardziej szczegowo ni Maa Konstytucja pozycj i kompetencj
Marszaka Sejmu (art. 110 ust. 2) i stanowi, e ma on przewodniczy obradom Sejmu, strzec jego praw i
reprezentowa go na zewntrz. Wzmocnia w ten sposb jego pozycj ustrojow. Kluczowe znaczenie dla jej
okrelenia ma nie to, e powica jej odrbny przepis, ale to, i kompetencje przyznane Marszakowi Sejmu
umoliwiaj mu rzeczywiste kierowanie izb oraz uzasadniaj uznanie go za samodzielny organ Sejmu.
Pozostae kompetencje marszaka tzn. stanie na stray praw Sejmu i reprezentowanie go na zewntrz nie
ulegy zmianie i ju w poprzednim stanie prawnym marszaek by w nie wyposaony. Bya wszak i wtedy w
Regulaminie Sejmu norma bdca swoist lex specialis wobec tej zasady i stanowica, e Prezydium Sejmu
prowadzi sprawy z zakresu stosunkw z Senatem. Obecnie w nowej wersji Regulaminu kompetencj t
przekazano Marszakowi Sejmu (art. 10 ust. 1 pkt 9).
Poniewa dotychczasowe kompetencje zwizane z kierowaniem pracami kadej z izb przechodz w

gesti jej marszaka, powstaje pytanie, czy utrzymanie istnienia Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu jest
zgodne z Konstytucj. Odpowiadajc na nie, naley wyj od oglnej konstatacji: kady organ kolegialny
moe powoywa organy wewntrzne w celu usprawnienia swojej dziaalnoci, ale organy maj charakter
pomocniczy i peni funkcje doradcze. Takie te jest prezydium kadej z izb w nowym ksztacie, tym bardziej
e tworzce je osoby piastuj urzdy wymienione w Konstytucji (marszaek i wicemarszakowie izby).
Stanowi ono forum ich wsppracy i wypenia funkcje o niekierowniczym charakterze (np. koordynacyjne).
Wskazane w art. 110 ust. 2 Konstytucji RP kompetencje Marszaka Sejmu bardziej szczegowo okrela
Regulamin Sejmu (zwaszcza art. 10). Zadania wymienione w Konstytucji uzupenia on o: zwoywanie
posiedze Sejmu, czuwanie nad tokiem i terminowoci prac Sejmu i jego organw, kierowanie pracami
Prezydium Sejmu i przewodniczenie jego obradom, zwoywanie Konwentu Seniorw i przewodniczenie jego
obradom, nadawanie (po zasigniciu opinii Prezydium Sejmu) biegu inicjatywom ustawodawczym i
uchwaodawczym oraz wnioskom organw pastwa skierowanym do Sejmu, nadawanie biegu dokumentom
przedkadanym w sprawach zwizanych z czonkostwem RP w UE, prowadzenie spraw z zakresu stosunkw
Sejmu z instytucjami i organami UE, prowadzenie spraw z zakresu stosunkw z Senatem oraz stosunkw
Sejmu z parlamentami innych krajw, przedstawianie okresowych ocen wykonania przez organy administracji
pastwowej obowizkw wobec Sejmu, jego organw oraz posw i przekazywanie wnioskw w tym zakresie
premierowi, prezydiom komisji sejmowych oraz posom, udzielanie posom niezbdnej pomocy w ich pracy,
sprawowanie pieczy nad spokojem i porzdkiem na caym obszarze nalecym do Sejmu i wydawanie
zarzdze porzdkowych, nadawanie statutu Kancelarii Sejmu i ustalanie projektu jej budetu (po zasigniciu
opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Prezydium Sejmu), nadzorowanie wykonania budetu
Kancelarii Sejmu, powoywanie i odwoywanie Szefa Kancelarii Sejmu (po zasigniciu opinii Komisji
Regulaminowej i Spraw Poselskich), powoywanie i odwoywanie zastpcw Szefa Kancelarii Sejmu (po
zasigniciu opinii Szefa Kancelarii Sejmu).
Na przykad art. 21 ust. 1 NIKU przyznaje mu prawo powoywania i odwoywania, na wniosek Prezesa NIK,
wiceprezesw NIK.
482
Wicemarszakowie Sejmu
Marszaek Sejmu i wicemarszakowie wybierani s spord kandydatw zgoszonych przez co najmniej 15

posw, bezwzgldn wikszoci gosw w gosowaniu imiennym, chyba e Sejm postanowi inaczej.
Wybory wicemarszakw zarzdza Marszaek Sejmu. Gdy w pierwszym gosowaniu aden z kandydatw nie
uzyska wymaganej wikszoci, to przed kolejnymi turami gosowania usuwa si z listy kandydatw nazwisko
tego, kto uzyska najmniejsz liczb gosw (przy rwnej liczbie gosw usuwa si nazwiska wszystkich
kandydatw, ktrzy j uzyskali).
Kwestia odwoania Marszaka i wicemarszakw Sejmu przed upywem kadencji (rwnej z kadencj caej
izby) nie zostaa dostatecznie precyzyjnie uregulowana ani w Konstytucji, ani w Regulaminie Sejmu (w
odrnieniu od Regulaminu Senatu). Gdy Sejm uzna za konieczne dokonanie odwoania wicemarszaka w IV
kadencji w 1 uchway z 29.11.2001 r. stwierdzi, e czyni to na podstawie art. 110 ust. 1 Konstytucji RP
stanowicego: Sejm wybiera ze swojego grona Marszaka Sejmu i wicemarszakw. Rozwizanie takie
moe budzi pewne wtpliwoci zwaywszy, e milczenie Konstytucji w sprawie odwoania Marszaka i
wicemarszakw Sejmu mona byo potraktowa, jako celowe dziaanie ustrojodawcy majce na celu
wzmocnienie pozycji tych organw1.
483
484
Organem nieprzewidzianym w Konstytucji, ale istniejcym na podstawie Regulaminu Sejmu jest Konwent
Seniorw. W jego skad wchodz Marszaek Sejmu i wicemarszakowie, przewodniczcy lub wiceprzewodniczcy klubw oraz przedstawiciele porozumie ustanawianych przez kluby i koa, a take klubw
parlamentarnych, jeli reprezentuj co najmniej 15 posw oraz k parlamentarnych reprezentujcych w dniu
rozpoczcia kadencji Sejmu osobn list wyborcz. Skad ten wskazuje, e Konwent Seniorw jest organem
zapewniajcym wspdziaanie klubw w sprawach zwizanych z dziaalnoci i tokiem prac Sejmu. Ma on
charakter opiniodawczo-doradczy. Opiniuje on w szczeglnoci: projekty prac Sejmu, projekty porzdku
dziennego poszczeglnych posiedze Sejmu i ich terminy, wnioski co do trybu dyskusji nad punktami
porzdku dziennego, wnioski co do wyboru przez Sejm jego organw, zadania i przebieg pracy Kancelarii
Sejmu oraz inne sprawy przekazane przez Marszaka lub Prezydium Sejmu. Konwent Seniorw zwouje
Marszaek Sejmu z wasnej inicjatywy lub z inicjatywy Prezydium Sejmu albo na wniosek klubu
reprezentowanego w Konwencie lub grupy co najmniej 15 posw.
485
Przykad: We Woszech Konstytucja z 1947 r. przewiduje oprcz normalnego postpowania ustawodawczego tzw.
postpowanie zdecentralizowane, w ktrym komisje same uchwalaj ustawy (art. 72 ust. 3 i 4). Chocia wanym
ograniczeniem tego postpowania jest moliwo przejcia sprawy przez izb, czego moe zada rzd, jedna pita
czonkw komisji lub jedna dziesita deputowanych i chocia w niektrych materiach (preliminarz budetowy,
sprawozdanie finansowe pastwa, umowy midzynarodowe, ordynacje wyborcze itp.) wyczone s tego rodzaju
uprawnienia komisji, to jednak w praktyce komisje uchwalaj trzy czwarte woskich ustaw.
486
Konstytucja RP wyrnia nastpujce rodzaje komisji: stae, nadzwyczajne i ledcze. Komisje stae to
takie, ktrych istnienie przewidziane jest w Regulaminie Sejmu (byo ich w Sejmie V kadencji 28), a ich
przedmiotowy zakres dziaania okrela zacznik do tego regulaminu. Istniej one przez cay okres danej
kadencji Sejmu. Komisje stae zwykle dzieli si na resortowe zajmujce si sprawami powierzonymi
jednemu lub kilku resortom administracji pastwowej i kontrolujce ich dziaalno, oraz nieresortowe,
powoywane do zajmowania si sprawami o charakterze midzyresortowym lub niezwizanym z dziaalnoci
administracji (np. Komisja Etyki Poselskiej). Dziki komisjom staym Sejm dysponuje wyspecjalizowanymi
organami, ktrych czonkowie posiadaj wiedz merytoryczn umoliwiajc im zajmowanie si problemami
szczegowymi, stanowicymi przedmiot obrad izby lub te wypenianie funkcji kontrolnej wobec
odpowiednich ministrw. Z posami na forum komisji wspdziaaj te eksperci. Na podkrelenie zasuguje
dua rola komisji w postpowaniu ustawodawczym. Zagadnienie to omwiem ju w czci powiconej temu
postpowaniu (por. Nb. 139 i nast.).
487
Sejm powoujc i odwoujc komisje nadzwyczajne okrela ich cel, zasady i tryb dziaania. Mog istnie
przez cay okres kadencji Sejmu lub tylko przez czas konieczny dla wypenienia powierzonych im zada (np.
komisja powoana dla rozpatrzenia projektu szczeglne wanej ustawy). Tytuem przykadu warto poda, e
Sejm II kadencji powoa 20, Sejm III kadencji 18, Sejm IV kadencji 10 komisji nadzwyczajnych.
488
Komisje ledcze
Komisj ledcz Sejm powouje bezwzgldn wikszoci gosw. W jej skad moe wchodzi
maksymalnie 11 posw, ktrzy powinni odzwierciedla reprezentacj klubw i k majcych swoich
przedstawicieli w Konwencie Seniorw, odpowiednio do jej liczebnoci.
Uchwaa o powoaniu komisji okrela zakres jej dziaania i moe te ustali szczegowe zasady jej
dziaania oraz termin zoenia przez ni sprawozdania.
Ma to znaczenie nie tylko w relacji pomidzy legislatyw i egzekutyw, ale szczeglnie w tych sytuacjach,
gdy komisja ledcza wzywa wiadkw i ekspertw niepiastujcych stanowisk pastwowych. wiadkowie ci
zeznajc pod przysig powinni mie pewno co do tego, czego ich zeznania maj dotyczy. Przedmiotowa
nieokrelono lub niedostateczna okrelono zada komisji podwaa t pewno. To samo mona
powiedzie o obowizku przedoenia komisji dokumentw i akt. Ku stanowisku temu przychyli si TK.
Stwierdza on: niezbdna jest () identyfikacja i indywidualizacja problemu prawnego, ktry zrodzi
potrzeb przeprowadzenia tzw. ledztwa sejmowego. () Okrelona sprawa w rozumieniu art. 111
Konstytucji RP to zbir okolicznoci, ktre stanowi przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbir ten musi by
oznaczony w uchwale Sejmu o powoaniu komisji ledczej. Przedmiot dziaania komisji musi by
wyodrbniony, a take sprecyzowany i zrozumiay dla wszystkich potencjalnych podmiotw zobowizanych
do stawienia si przed komisj lub przedstawienia odpowiednich, danych materiaw i informacji 1.
Ponadto, warto zdaniem TK podnie jeszcze jeden argument: Postpowanie przed komisj ledcz nie
jest obwarowane gwarancjami instytucjonalnymi i proceduralnymi, ktre wystpuj w postpowaniu
sdowym. Dlatego formuowanie zakresu dziaa komisji przy uyciu poj nieostrych jest niedopuszczalne w
demokratycznym pastwie prawnym2.
Zwolennicy stanowiska goszcego, e przedmiot prac komisji ledczej musi by precyzyjnie okrelony w
uchwale powoujcej komisj uwaaj pozostawienie czonkom komisji ledczej interpretacji okrelonego
uchwa parlamentu (izby) przedmiotu jej prac za naruszenie Konstytucji. Polski TK stwierdzi, e
oznaczaoby to () e Sejm nie zrealizowa swego zadania w sposb konstytucyjnie poprawny. Poprzez
stworzenie czonkom komisji tak rozlegych moliwoci okrelania rzeczywistego zakresu jej dziaania Sejm
rezygnowaby ze swych kompetencji, subdelegowaby je na rzecz komisji ledczej w stopniu
niedopuszczonym przez Konstytucj3.
Ustawa o sejmowej komisji ledczej zastrzega w art. 8 ust. 2, e przedmiotem dziaania komisji nie moe
by ocena zgodnoci z prawem orzecze sdowych. W Polsce nie s wykluczone () pewne formy kontroli
nad dziaalnoci administracyjn sdw, ale musz one mie odpowiednie uzasadnienie merytoryczne i mog
by dopuszczalne tylko wyjtkowo4. Nie mog narusza zasad niezalenoci sdw i niezawisoci
sdziowskiej.
W braku precyzyjnej regulacji prawnej zasad sucych okreleniu zakresu dziaania sejmowych komisji
ledczych naley odwoa si do zasad wyraonych w Konstytucji oraz do orzecznictwa TK. Trybuna uzna,
e komisja w wypenianiu swoich zada nie moe mie przyznanych wicej praw ni sam Sejm1. Z zasady
podziau wadzy wyprowadzi zakaz objcia zakresem bada komisji ledczych dziaalnoci organw
niewyposaonych w niezawiso i niezaleno ale tylko w przymiot niezalenoci od innych organw
wadzy w penym lub czciowym zakresie2. Przykadem takiego organu jest w myl wyroku TK w
sprawie tzw. komisji bankowej NBP. Trybuna Konstytucyjny stwierdzi te, e: poza zakresem
dziaania komisji ledczej pozostaje () w szczeglnoci dziaalno podmiotw prywatnych, ktre nie
wykonuj adnych zada z zakresu administracji publicznej ani nie korzystaj z pomocy pastwa 3.
Zakres podmiotowy determinuje zakres przedmiotowy prac komisji ledczej. Najoglniej rzecz ujmujc
komisja ma prawo wezwa w charakterze wiadka kad osob fizyczn majc miejsce zamieszkania w
Polsce. Osoby objte immunitetem dyplomatycznym nie mog by wezwane przez ni (wynika to z art. 581 w
zw. z art. 578 KPK). O wezwaniu konkretnych osb i o charakterze w jakim maj wystpi przed komisj
decyduje ona sama. Nie istniej przepisy zapewniajce osobom objtym zakresem prac komisji skutecznego
domagania si ich wysuchania. Wezwany ma obowizek stawi si przed komisj. Niestawiennictwo moe
by karane na jej wniosek przez sd. Obowizek stawiennictwa nie jest rwnoznaczny z obowizkiem
zoenia przez wezwanego wyjanie, zezna. Najoglniej rzecz ujmujc chodzi tu o stosowanie zasad
okrelonych w postpowaniu karnym. Do zasad tych naley np. prawo odmowy zezna, gdyby miay one
spowodowa negatywne skutki prawne dla zeznajcego lub osb mu najbliszych.
Sprawa objcia osoby fizycznej zakresem podmiotowym prac komisji ledczej komplikuje si, gdy
wzywana osoba jest piastunem organu pastwowego. W odniesieniu do niektrych piastunw organw
pastwowych moliwo ich wezwania rodzi problemy ze wzgldu np. na konieczno przestrzegania zasady
podziau wadz. Dotychczas najwiksze zainteresowanie opinii publicznej i najwicej kontrowersji budzia
moliwo wezwania przed komisj gowy pastwa lub dania od niej udzielenia okrelonych informacji,
wydania dokumentw itp. Dwie komisje ledcze wyraziy ch wezwania Prezydenta RP w celu
przesuchania.
Najoglniej rzecz ujmujc wyksztaciy si w niej dwa stanowiska2. Pierwsze gosi, e prezydentowi
przysuguje szczeglny immunitet i nie podlega on odpowiedzialnoci politycznej przed parlamentem. Nie jest
on w adnym przypadku objty kontrol parlamentu. adna z norm konstytucyjnych nie upowania wic
Sejmu, ani tym bardziej jego organw do rozcignicia na prezydenta zada kontrolnych. W efekcie
prezydent jeli wyrazi tak wol moe z wasnej inicjatywy lub z inicjatywy sejmowej komisji ledczej
zoy wyjanienia; () do zoenia tych wyjanie Prezydent RP nie jest zobowizany, nie moe by te w
jakiejkolwiek formie przymuszony, a tym bardziej z uwagi na posiadany immunitet nie moe by ukarany
za odmow ich zoenia3. Drugie stanowisko gosi moliwo objcia czynnociami komisji ledczej
prezydenta. Niezalenie (...) od wymogu kontrasygnaty istnieje konstytucyjna odpowiedzialno prezydenta
za legalno wszelkich jego dziaa. Skoro odpowiedzialno ta jest realizowana z udziaem Sejmu, to nie ma
powodw, by w tym zakresie wyklucza moliwo tworzenia komisji ledczych 4. Dla wzmocnienia tej linii
rozumowania mona, moim zdaniem, take powoa si na sam ustaw z 21.1.1999 r. o sejmowej komisji
ledczej, ktra w art. 11 stanowi: kada osoba wezwana przed komisj ledcz ma obowizek stawi si
przed ni i zoy zeznanie. Bez wtpienia piastun kadego organu pastwowego, a wic rwnie Prezydent
RP, jest osob i wobec tego obejmuje go zakres podmiotowy prac komisji. Konsekwencj przyjcia tego
stanowiska jest moliwo stosowania wobec Prezydenta RP kar porzdkowych za niestawiennictwo przed
komisj ledcz. Otwarty pozostaje jednak problem dopuszczalnoci stosowania wobec osoby sprawujcej
urzd Prezydenta RP, o okrelonych funkcjach konstytucyjnych, kar porzdkowych ograniczajcych wolno
osobist1.
W tym kontekcie interesujco przedstawia si stanowisko zajmowane przez polski TK, wedug ktrego
krg osb wzywanych i przesuchiwanych przez komisj ledcz cile determinowany jest
zakwalifikowaniem ich do istotnych, osobowych rde dowodowych, a zatem porednio rwnie zakresem
przedmiotowym (kontroli) prac komisji ledczej. W rezultacie kady wezwany zobowizany jest do
stawienia si, ale z tego nie wynika, e mona wezwa kadego2.
Komisja moe prowadzi postpowanie niezalenie od postpowania prowadzonego lub ju prawomocnie
zakoczonego przez inny organ wadzy publicznej. W regulacji tej Prezydent RP dopatrzy si moliwoci
wykraczania poza konstytucyjnie okrelone ramy kontroli parlamentarnej i moliwoci ingerencji w proces
orzekania sdziowskiego. Rozpatrujc wniosek Prezydenta RP, TK uzna regulacj t za zgodn z Konstytucj
i stwierdzi: zasady niezalenoci sdw oraz niezawisoci sdziw nie zakazuj badania przez komisj
sprawy, pomimo e okolicznoci i zdarzenia stanowice przedmiot badania komisji stanowi lub stanowiy
przedmiot badania w postpowaniu sdowym. (...)
W przypadku gdy komisja ledcza nie zakoczy dziaalnoci do koca kadencji Sejmu, ktry j powoa,
postpowanie przez ni prowadzone ulega zamkniciu. Natomiast, jeeli skoczya ona dziaalno przed
kocem kadencji Sejmu, ale izba nie zdya rozpatrzy jej sprawozdania, to moe ono by rozpatrzone przez
Sejm nastpnej kadencji.
489
Komisje sejmowe wszystkich rodzajw, bdc organami wewntrznymi izby, mog by powoywane
wycznie w ramach kompetencji Sejmu i nie mog by wyposaone w uprawnienia te ramy przekraczajce.
Komisje dla zbadania okrelonych spraw mog powoywa ze swojego skadu podkomisje, okrelajc ich
skad oraz zakres dziaania. Powoanie podkomisji staej wymaga zgody Prezydium Sejmu.
Generalnie rzecz biorc zakres dziaania komisji sejmowych rni si od zakresu dziaania komisji
senackich, co wynika z rnic w kompetencjach obu izb. Drug istotn rnic wynikajc z odmiennoci
zada obu izb jest to, e tylko Sejm moe powoywa komisje ledcze.
490
Skad osobowy komisji
Komisje sejmowe obraduj na posiedzeniach, ktre nie mog odbywa si w czasie trwania posiedze
Sejmu, chyba e Marszaek Sejmu wyrazi na to zgod. O terminie i porzdku dziennym posiedzenia komisji
przewodniczcy komisji powiadamia Marszaka Sejmu, ktry moe nie wyrazi zgody na odbycie posiedzenia
komisji. Posiedzenia komisji s jawne, ale komisja moe postanowi odbycie posiedzenia zamknitego.
Zasada jawnoci posiedze nie obowizuje w przypadku Komisji do spraw Sub Specjalnych. W
posiedzeniach tej komisji oraz komisji ledczych i Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej uczestnicz
tylko ich czonkowie oraz osoby zaproszone. W posiedzeniach (take zamknitych) pozostaych komisji mog
uczestniczy take posowie niebdcy jej czonkami. Maj oni prawo do zabierania gosu w dyskusji i
skadania wnioskw, ale nie mog gosowa. Uchway komisji sejmowych zapadaj wikszoci gosw, w
obecnoci co najmniej 1/3 liczby jej czonkw.
Przedmiot posiedze komisji stanowi m.in.: rozpatrywanie i opiniowanie zaoe projektw ustaw i
uchwa, rozpatrywanie projektw ustaw i uchwa, rozpatrywanie przekazanych im uchwa zawierajcych stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm, rozpatrywanie sprawozda i informacji ministrw oraz
kierownikw naczelnych organw administracji pastwowej i innych urzdw i instytucji, analizowanie
dziaalnoci poszczeglnych dziaw administracji i gospodarki pastwowej, rozpatrywanie spraw zwizanych
z wprowadzeniem w ycie i wykonywaniem ustaw i uchwa Sejmu, a take realizacj uchwalonych przez
komisje dezyderatw, opiniowanie skierowanych do Marszaka Sejmu wnioskw w sprawie wyboru, powoania
lub odwoania przez Sejm poszczeglnych osb na stanowiska pastwowe. Na danie prezydium komisji
ministrowie oraz kierownicy naczelnych organw administracji pastwowej i innych urzdw i instytucji maj
obowizek przedstawia sprawozdania i udziela informacji, a take obowizani s uczestniczy w
posiedzeniach komisji, na ktrych rozpatrywane s sprawy dotyczce ich zakresu dziaania. Komisja uchwala
dezyderaty (od ac. desidero yczy sobie czego), ktre s jedn z prawnych form jej dziaania i zawieraj
jej postulaty w okrelonych sprawach. Dezyderaty skierowane mog by do Rady Ministrw lub
poszczeglnych jej czonkw, Prezesa NIK, Prezesa NBP, Prokuratora Generalnego oraz Gwnego
Inspektora Pracy. Adresat ma obowizek ustosunkowa si do dezyderatu na pimie w cigu 30 dni, chyba e
Marszaek Sejmu po porozumieniu z prezydium komisji ustali inny termin. Komisja rozpatruje tak odpowied
oraz informacje o przebiegu realizacji dezyderatw na posiedzeniu. Jeeli nie otrzyma odpowiedzi lub uzna j
za niezadowalajc, moe ponowi dezyderat, wystpi do Marszaka Sejmu o zwrcenie odpowiedzi
adresatowi lub przedoy Sejmowi projekt odpowiedniej uchway bd rezolucji. Komisja uchwala rwnie
opinie zawierajce jej stanowisko w okrelonej sprawie i przedstawiane tym samym organom, do ktrych
moe by skierowany dezyderat, a take innym centralnym urzdom i instytucjom. Adresat opinii jest
obowizany na danie komisji przedstawi swoje stanowisko w danej sprawie w cigu 30 dni. Brak
odpowiedzi lub uznanie odpowiedzi za niezadowalajc powoduje takie same skutki, jak w przypadku dezyderatu. Oprcz tego komisja moe uchwala sprawozdania, projekty uchwa, rezolucji, apeli, owiadcze lub
deklaracji Sejmu. Komisja przeprowadza ponadto kontrole w sprawach zwizanych z wprowadzeniem w ycie
i wykonywaniem ustaw oraz uchwa Sejmu. Moe to czyni wsplnie z inn komisj, gdy problematyka
zamierzonej kontroli wie si z przedmiotowym zakresem dziaania tej drugiej komisji, bd moe
przeprowadza wasn kontrol przy udziale przedstawicieli tej drugiej komisji. Wyniki kontroli ujmuje si w
sprawozdaniach przekazywanych Marszakowi Sejmu. Szczegln form dziaa komisji s wizytacje i
badania dziaalnoci poszczeglnych zakadw oraz spek z udziaem Skarbu Pastwa, przedsibiorstw i
innych instytucji pastwowych. Zasady i tryb przeprowadzania tych wizytacji i bada okrela Prezydium
Sejmu.
Komisje sejmowe mog odbywa posiedzenia wsplne, ktrym przewodniczy jeden z ich
przewodniczcych. Uchway takich wsplnie obradujcych komisji zapadaj wikszoci gosw przy quorum
co najmniej 1/3 liczby czonkw kadej z komisji.
491
Sejm wybiera spord posw dwudziestu sekretarzy Sejmu. Ich wybr odbywa si cznie, chyba e Sejm
postanowi inaczej. Do zada sekretarzy naley prowadzenie listy mwcw i protokow posiedze Sejmu,
obliczanie gosw i penienie innych czynnoci zleconych przez Marszaka Sejmu.
492
Pomocnicz jednostk Sejmu i jego organw jest Kancelaria Sejmu wykonujca zadania organizacyjnotechniczne i doradcze. Stwarza ona posom warunki do wykonywania mandatu (np. poprzez przekazywanie im
drukw sejmowych, ekspertyz itp.) i uczestniczenia w pracach Sejmu, a take zapewnia technicznoorganizacyjne i finansowe warunki dziaalnoci biur poselskich lub innych jednostek organizacyjnych
powoanych do obsugi terenowej dziaalnoci posw. Kancelaria Sejmu przygotowuje te projekt swojego
budetu i sporzdza sprawozdanie z jego wykonania. Do jej zada naley take zapewnianie posom (i byym
posom) pomocy socjalnej w uzasadnionych przypadkach. Pracownicy suby prawnej Kancelarii Sejmowej
uczestnicz w przygotowaniu projektw ustaw i uchwa, przedstawiajc propozycje i uwagi w zakresie problematyki prawno-legislacyjnej.
2. Funkcjonowanie SejmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

493
Konstytucja przyjmuje nieczsto wystpujc w pastwach demokratycznych zasad permanentnego
trybu pracy parlamentu i akceptuje w ten sposb dokonan ju na pocztku okresu transformacji ustrojowej
zmian polegajc na odrzuceniu trybu sesyjnego. Konstytucja stanowi, e Sejm, podobnie jak Senat, obraduje
na posiedzeniach. S one zebraniami posw pod przewodnictwem Marszaka Sejmu. Ich celem jest
rozpatrzenie spraw bdcych przedmiotem porzdku obrad i objtych jednym porzdkiem dziennym. Ustala
go Marszaek Sejmu po wysuchaniu opinii Konwentu Seniorw. Jeeli opinia ta nie jest jednolita, w
kwestiach spornych rozstrzyga Sejm bez debaty i bez zadawania pyta. Wnioski o uzupenienie porzdku
dziennego mog zgasza kluby, koa oraz grupy co najmniej 15 posw. Przedstawiaj je Marszakowi Sejmu
w formie pisemnej nie pniej ni 12 godzin przed rozpoczciem posiedzenia. Wnioski nieuwzgldnione
przez Marszaka staj si przedmiotem rozstrzygnicia przez Sejm w terminie nieprzekraczajcym 6 miesicy
od dnia ich zoenia. W razie niewyczerpania porzdku dziennego w cigu jednego dnia posiedzenie moe
zosta przeoone.
Posiedzenia Sejmu s jawne, ale jeli wymaga tego dobro pastwa, Sejm moe na wniosek swojego
prezydium lub co najmniej 30 posw, bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy
posw, uchwali tajno obrad. Sejm rozstrzyga o tajnoci obrad po wysuchaniu uzasadnienia wniosku bez
debaty. W czci posiedzenia temu powiconej nie bierze udziau publiczno.
W posiedzeniach Sejmu uczestniczy prezydent, gdy uzna to za celowe. Obowizkowo za uczestnicz w nich
czonkowie Rady Ministrw oraz prezes NIK, a gdy nie mog by obecni, deleguj swoich upenomocnionych
zastpcw. Wstp na sal posiedze Sejmu przysuguje Marszakowi Senatu, I Prezesowi SN

Przewodniczcemu Trybunau Stanu, RPO, Przewodniczcym PKW, KRRiT i KRS, Prezesom TK, NSA i NBP,
Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych, Szefowi Kancelarii Prezydenta oraz sekretarzom stanu w tej
kancelarii. Ponadto prawo wstpu maj osoby i delegacje zaproszone przez Prezydium Sejmu oraz upowanieni przez Marszaka pracownicy Kancelarii Sejmu.
Obradami Sejmu kieruje Marszaek Sejmu
Marszaek Sejmu udziela gosu
Przemwienia posw
1)
2)
3)
4)
Czas przeznaczony na ordzie prezydenta nie jest limitowany, czas na wniosek formalny i sprostowanie
ograniczony jest do 2 min, a na owiadczenie poselskie do 5 min.
Prezydium Sejmu po wysuchaniu opinii Konwentu Seniorw przedstawia Sejmowi propozycj
przeprowadzenia debaty w ramach limitw czasowych przysugujcych klubom i koom poselskim. W tym
przypadku pose, ktry nie wzi udziau w debacie, ma prawo zoy, w trakcie trwania dyskusji,
sekretarzowi Sejmu prowadzcemu list mwcw podpisany przez siebie tekst wystpienia; wnioski i poprawki
zawarte w tym wystpieniu traktuje si jak wypowiedziane w dyskusji. W ramach tak prowadzonej debaty nie
mona skada wnioskw formalnych o zamknicie posiedzenia i dyskusji, o zmian sposobu prowadzenia
dyskusji, o jej zamknicie oraz o ograniczenie czasu przemwie. Debata taka moe by prowadzona w formie
owiadcze w imieniu klubw i k. Klub lub koo samo decyduje, czy w jego imieniu w ramach
przysugujcego mu limitu wystpi jeden czy kilku posw. Pose niezrzeszony moe przemawia nie duej ni
6 min.
Po zamkniciu dyskusji Marszaek Sejmu oznajmia, e Sejm przystpuje do gosowania. Jest ono jawne i
moe przybra dwie formy: gosowania polegajcego na naciniciu przycisku aparatury, ktremu towarzyszy
podniesienie rki oraz gosowania imiennego (posowie uywaj kart do gosowania podpisanych ich
imieniem i nazwiskiem). O przeprowadzeniu gosowania imiennego decyduje Sejm wikszoci gosw na
wniosek Marszaka Sejmu lub pisemny wniosek poparty przez co najmniej 30 posw.
Wyniki gosowa ogasza marszaek, s one ostateczne. Przynajmniej 30 posw moe wszak wystpi z
pisemnym wnioskiem o dokonanie reasumpcji gosowania (od ac. reasumptio zebranie w cao), tzn. ponownego rozwaenia uchway, gdy wynik gosowania budzi wtpliwoci.
Wniosek taki moe by zgoszony wycznie na tym posiedzeniu, na ktrym odbyo si gosowanie.
Reasumpcji gosowania nie podlegaj wyniki gosowania imiennego.
Sejm uchwala ustawy i uchway oraz podejmuje inne rozstrzygnicia zwyk wikszoci gosw, w
obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby posw, chyba e Konstytucja, ustawa lub Regulamin
Sejmu stanowi inaczej.
Sejm, wikszoci i przy quorum przewidzianym Konstytucj i stosownymi ustawami, dokonuje wyboru
czonkw organw pastwowych lub powouje i odwouje piastunw organw pastwowych (szerzej
omawiam to zagadnienie w rozwaaniach powiconych danym organom).
W Sejmie rozpatrywanie projektw uchwa odbywa si w dwch czytaniach, a projektw ustaw w
trzech. Szczegowo tryb uchwalania ustaw omwiem ju w rozdziale powiconym ustawie (por. Nb. 139 i
nast.). Z wyjtkiem liczby czyta jest on zasadniczo podobny rwnie w przypadku uchwa. W trybie
przewidzianym dla uchwa Sejm podejmuje: rezolucje, apele, owiadczenia, deklaracje.
W formie uchway Sejm udziela take rzdowi absolutorium, ale czyni to w szczeglnym trybie, o ktrym
pisz w rozdziale powiconym Radzie Ministrw (por. Nb. 581). Z kolei przy okazji charakterystyki
kompetencji prezydenta, zwizanych z funkcjonowaniem rzdu, omawiam tryb wyboru przez Sejm premiera i
Rady Ministrw w przypadku niepowoania rzdu proponowanego przez prezydenta, a take przedstawiam
tam tryb uchwalania przez Sejm wotum zaufania i wotum nieufnoci (por. Nb. 536, 579580).
W szczeglnym trybie Sejm podejmuje uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej
lub umorzeniu postpowania w sprawie. Zagadnienie to omawiam w podrozdziale na temat Trybunau
Stanu (por. Nb. 604). Natomiast postpowanie w sprawie odpowiedzialnoci dyscyplinarnej posw
zarysowaem w rozdziale powiconym prawu wyborczemu, w punkcie o immunitecie (por. Nb. 351).
Sejm na posiedzeniach rozpatruje informacje TK o istotnych problemach wynikajcych z dziaalnoci
Trybunau i jego orzecznictwa oraz uwagi TK o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie. Czyni to nie
pniej ni w terminie 3 miesicy od dnia dorczenia posom tych informacji i uwag. Taki sam termin dotyczy
rozpatrzenia przez Sejm informacji o dziaalnoci Trybunau Stanu, corocznych sprawozda RPO oraz jego
uwag o stanie przestrzegania praw i wolnoci obywateli. Inaczej Sejm rozpatruje przedkadane mu przez NIK
uwagi do sprawozda Rady Ministrw z wykonania ustawy budetowej i innych planw finansowych
pastwa, sprawozdania z wynikw kontroli zleconych NIK przez Sejm i jego organy oraz przeprowadzanych
na wniosek prezydenta i premiera, a take informacje o wynikach innych kontroli NIK. Marszaek Sejmu
kieruje je do waciwych komisji sejmowych. Z kolei tylko Prezydium Sejmu rozpatruje przedkadane
Sejmowi przez NIK sprawozdania z rocznej dziaalnoci oraz wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm i
jego organy okrelonych problemw spoeczno-gospodarczych i organizacyjno-prawnych zwizanych z
dziaalnoci organw administracji pastwowej.
3. Kompetencje SejmuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
494
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
22) Wyraanie zgody w ustawie na ratyfikacj umw midzynarodowych okrelonych w:
a)
b)
23)
24)
25)
Rezolucje (od ac. resolutio rozwizanie) to uchway zawierajce wezwanie okrelonego organu
pastwowego do podjcia wskazanego w rezolucji jednorazowego dziaania. Nie s one prawnie wice
dla tego organu i maj czysto polityczne znaczenie. Nadal aktualny jest w tym kontekcie pogld A.
Szmyta, e jest to akt, ktrego zignorowanie stanowi moe uzasadnienie dla prb uruchomienia
instytucji prawnych, waciwych dla egzekwowania odpowiedzialnoci politycznej egzekutywy 1.
Deklaracje (od ac. declaratio zawiadomienie) to uchway zawierajce zobowizanie do okrelonego
postpowania.
Apele
Owiadczenia to uchway zawierajce stanowisko w okrelonej sprawie;

26)
27)
28)
29)
30)
X. Organizacja, funkcjonowanie i kompetencje SenatuBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
495
Obecna Konstytucja RP nie tylko zaaprobowaa istnienie drugiej izby, ale take zaaprobowaa
dotychczasow jej koncepcj jako izby refleksji powoanej przede wszystkim dla dbania o jako prawa.
Przyja wic model ustanowiony ju w 1989 r., a nastpnie zatwierdzony w Maej Konstytucji i nie
wprowadzia do niego adnych istotnych zmian. Odwoaa si wic w tej dziedzinie do rozwiza
sprawdzonych ju w praktyce, co powinno wpywa na ich stabilne funkcjonowanie w przyszoci.
1. Zasady konstytucyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
496
Konstytucyjne okrelenie zasad organizacji i funkcjonowania Senatu charakteryzuje si daleko idc
spjnoci merytoryczn. Rozdzia IV
Konstytucji zatytuowany Sejm i Senat zawiera w swej trzeciej czci: Organizacja i dziaanie regulacje
dotyczce obu izb, w ktrych rwnolegle unormowano te same materie. W przypadku organizacji i zasad
dziaania Senatu ustanowiono po prostu regu odpowiedniego stosowania przepisw odnoszcych si do
Sejmu.
2. Organy SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

497
Obecna Konstytucja wymienia tylko nastpujce organy Senatu (art. 110 w zw. z art. 124):
1) Marszaka Senatu,
2) wicemarszakw,
3) komisje stae,
4) komisje nadzwyczajne.
Nie wystpuj w niej ustanowione w Regulaminie Senatu: Prezydium Senatu, Konwent Seniorw,
sekretarze Senatu, a take Marszaek Senior. W tym kontekcie szczeglnie istotna jest dekonstytucjonalizacja
Prezydium Senatu. Zagadnienie to ma podobne znaczenie praktyczne jak w przypadku Prezydium Sejmu.
Omwiem ju je w rozwaaniach powiconych organom Sejmu (por. Nb. 481, 483).
498
Marszaek Senatu i wicemarszakowie w
Marszaka i wicemarszakw Senatu mona odwoa na wniosek co najmniej 34 senatorw, bezwzgldn

wikszoci gosw w gosowaniu tajnym.
Marszaek ma przewodniczy obradom Senatu, co de facto oznacza, e ma nimi kierowa, skoro
Konstytucja nie wyodrbnia ju tej kompetencji. Tradycyjnie za kompetencje zwizane z przewodniczeniem
organowi kolegialnemu obejmuj zwoywanie, otwieranie, ustalanie porzdku obrad (Marszaek Senatu ustala
go po zasigniciu opinii Konwentu Seniorw) i prowadzenie jego posiedze, a take nadzr nad prawidowym stosowaniem regulaminu, terminowoci jego prac oraz stanowienie wewntrznych przepisw
normatywnych. Ponadto, obejmuj one organizowanie pracy organw wewntrznych poprzez przekazywanie
im do rozpatrzenia spraw, ktrymi nastpnie ma si zaj organ kolegialny. Marszaek ustala plan pracy
Senatu (po zasigniciu opinii Konwentu Seniorw), nadzoruje te prace komisji senackich. Powouje i
odwouje szefa Kancelarii Senatu po zasigniciu opinii prezydium Senatu oraz Komisji Regulaminowej i
Spraw Senatorskich.
Czuwa take nad wykonywaniem wobec Senatu, organw Senatu i senatorw konstytucyjnych i
ustawowych obowizkw przez organy pastwowe i organy samorzdu terytorialnego oraz podporzdkowane
im jednostki oraz dokonuje okresowych ocen wykonywania przez te organy obowizkw wobec Senatu i jego
organw, a take wobec senatorw. Oceny te Marszaek Senatu przedstawia senatorom.
Wicemarszakowie Senatu przewodnicz w zastpstwie marszaka obradom izby i wykonuj funkcje
powierzone im przez niego. Regulamin Senatu w art. 5 ustala liczb trzech wicemarszakw.
499
Prezydium Senatu
W wietle tych uwag adnych problemw nie stwarza dalsze istnienie Konwentu Seniorw w Senacie w
jego dotychczasowym ksztacie. Jest on organem zapewniajcym wspdziaanie klubw senackich i k
senackich w sprawach zwizanych z funkcjonowaniem i tokiem prac Senatu. Tworz go: marszaek i
wicemarszakowie Senatu oraz senatorowie przedstawiciele klubw senackich oraz przedstawiciele
porozumie i klubw parlamentarnych dziaajcych w Senacie i skupiajcych co najmniej 7 senatorw. Kluby
i koa mog na zasadzie wzajemnych porozumie ustanowi wspln reprezentacj w Konwencie Seniorw.
Konwent opiniuje projekty porzdkw obrad Senatu i plany jego prac oraz wypowiada si w sprawie
terminw posiedze Senatu. Wskazuje take potrzebne inicjatywy ustawodawcze, rozpatruje sposb
prowadzenia dyskusji lub obrad Senatu i przedstawia wnioski w tej sprawie, rozpatruje ponadto inne sprawy
przedstawione mu przez Marszaka Senatu, Prezydium Senatu lub przedstawicieli klubw i porozumie, o
ktrych bya mowa wyej. Posiedzenia Konwentu Seniorw zwouje Marszaek Senatu z inicjatywy wasnej,
Prezydium Senatu lub na wniosek co najmniej jednego klubu albo porozumienia klubw i k.
Sekretarze Senatu
500
Zasadniczo nie zmienia si te pozycja i kompetencje komisji senackich, ktrych istnienie, tak jak
poprzednio, przewidziane jest w Konstytucji. Senat powouje komisje stae do okrelonego rodzaju spraw (w
Senacie V kadencji jest ich 13) i nadzwyczajne do realizacji okrelonych zada. Przedmiotowy zakres
dziaania staych komisji senackich okrela zacznik do Regulaminu Senatu. Na czele komisji stoi jej
przewodniczcy, ktry kieruje jej prac i jest odpowiedzialny za jej dziaalno. Senat wybiera i odwouje
przewodniczcych i czonkw komisji. Projekty uchwa w sprawie powoania i rozwizania komisji, a take
ustalania ich skadw przygotowuje i przedstawia Senatowi Komisja Regulaminowa, Etyki i Spraw
Senatorskich. Komisja ta przygotowuje i przedstawia Senatowi te projekty uchwa w sprawie powoania i
odwoania przewodniczcych komisji. Czyni to na wniosek odpowiedniej komisji. Z wnioskiem o odwoanie
przewodniczcego komisji moe wystpi rwnie Marszaek Senatu z wasnej inicjatywy lub na wniosek
Prezydium Senatu.
Komisje obraduj na posiedzeniach
Komisje s organami powoanymi do rozwaania i opracowywania spraw z wasnej inicjatywy oraz

spraw przekazanych im przez Senat, jego marszaka lub prezydium. Po rozpatrzeniu tych ostatnich spraw
przedstawiaj sprawozdania. W ramach swoich kompetencji rozpatruj i przedstawiaj Senatowi sprawozdania
dotyczce ustaw uchwalonych przez Sejm oraz zajmuj stanowisko w przedmiocie prawidowoci
wprowadzania w ycie i sposobu wykonywania ustaw.
Komisje senackie podejmuj uchway zwyk wikszoci gosw, przy quorum wynoszcym 1/3
czonkw. W przypadku rwnowagi gosw decyduje gos przewodniczcego.
Komisje Senatu mog odbywa posiedzenia wsplne, ktrym przewodniczy jeden z przewodniczcych
tych komisji. Dla podjcia uchwa podczas takich posiedze wymagana jest obecno co najmniej 1/3
czonkw kadej z komisji.
Przewodniczcy komisji odbywaj wsplne posiedzenia, ktre zwouje marszaek z inicjatywy wasnej lub
prezydium albo na wniosek co najmniej 4 przewodniczcych komisji. Posiedzenia te su koordynacji
wsppracy midzy komisjami, wskazywaniu potrzebnych inicjatyw ustawodawczych oraz rozpatrywaniu
innych spraw przedstawionych przez marszaka, Prezydium Senatu lub przewodniczcych komisji.
Komisje mog wyoni spord swoich czonkw podkomisje stae lub nadzwyczajne. Powoanie
podkomisji staej wymaga zgody Marszaka Senatu podjtej po zasigniciu opinii Prezydium Senatu.
501
Krtko dziaajcym organem Senatu, niewymienionym w Konstytucji, jest Marszaek Senior. Prezydent
RP powouje na to stanowisko przed pierwszym posiedzeniem nowo wybranego Senatu najstarszego wiekiem
senatora, aby przewodniczy posiedzeniu. Gdyby nie mg on tego uczyni, funkcj przewodniczcego obrad
obejmuje kolejny wiekiem senator. W razie niemonoci otwarcia pierwszego posiedzenia Senatu przez prezydenta Marszaek Senior dokonuje tej czynnoci. Nastpnie skada on lubowanie oraz powouje spord
najmodszych wiekiem senatorw trzech sekretarzy pierwszego posiedzenia. Przy ich pomocy odbiera
lubowanie od nowo wybranych senatorw oraz przeprowadza wybr Marszaka Senatu. Po zoeniu przez
senatora wybranego na Marszaka Senatu owiadczenia o przyjciu wyboru, przejmuje on od Marszaka
Seniora przewodnictwo obrad i przy pomocy sekretarzy pierwszego posiedzenia przeprowadza wybr
wicemarszakw Senatu oraz sekretarzy Senatu.
Pomocnicz i wykonawcz jednostk organizacyjn Senatu jest Kancelaria Senatu. Wykonuje ona zadania
techniczne i doradcze zwizane z dziaalnoci izby oraz komisji senackich, a take udziela pomocy senatorom w wykonywaniu przez nich mandatu. W zakres dziaania Kancelarii Senatu wchodzi:
1)
2)
3)
4)
Szczegow struktur organizacyjn kancelarii okrela jej statut nadany przez Marszaka Senatu.
Pracownicy kancelarii podlegaj przepisom ustawy o pracownikach urzdw pastwowych. Kompetencje
normodawcze przewidziane postanowieniami tej ustawy przysuguj Marszakowi Senatu, ktry wypenia je w
drodze zarzdzenia. Zwierzchnikiem subowym pracownikw kancelarii jest szef Kancelarii Senatu,
powoywany i odwoywany przez Marszaka Senatu po zasigniciu opinii Prezydium Senatu i Komisji
Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich.
3. Funkcjonowanie SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
502
Senat pracuje w trybie permanentnym, obraduje na posiedzeniach. Stanowi one zebranie senatorw pod
przewodnictwem Marszaka Senatu. Ich celem jest rozpatrzenie spraw bdcych przedmiotem porzdku obrad.
Oprcz goci zaproszonych przez Prezydium Senatu mog bra w nich udzia: prezydent, premier, marszaek i
czonkowie Prezydium Sejmu, czonkowie Rady Ministrw, Prezes Trybunau Konstytucyjnego, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego, a gdy przedmiotem obrad jest ustawa budetowa
take Prezes Najwyszej Izby Kontroli.
Posiedzenia Senatu s jawne, ale Senat na wniosek co najmniej 10 senatorw lub Prezydium Senatu moe
uchwali tajno obrad, jeeli wymaga tego dobro pastwa. Uchwa w tej sprawie podejmuje na posiedzeniu
niejawnym bezwzgldn wikszoci gosw.
Przedmiotem obrad Senatu s w szczeglnoci: ustawy uchwalone przez Sejm; inicjatywy ustawodawcze
Senatu i inne uchway; sprawozdania i informacje Rzecznika Praw Obywatelskich; Trybunau Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikajcych z jego dziaalnoci; sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji oraz informacje Prezesa Instytutu Pamici Narodowej, Rzecznika Interesu Publicznego, Rzecznika
Praw Dziecka, a take informacje Rady Ministrw o udziale RP w pracach UE.
Marszaek Senatu kieruje obradami
Poza porzdkiem dziennym posiedzenia lub w zwizku z debat marszaek udziela gosu dla:
1) zgoszenia wniosku formalnego np. o ogoszenie przerwy, odroczenie lub zamknicie dyskusji,
uchwalenie tajnoci posiedzenia, zamknicie listy mwcw, stwierdzenie quorum, policzenie gosw;
wniosek taki powinien mie wyranie sformuowane danie i by uzasadniony;
2) repliki lub sprostowania bdnie zrozumianej lub niecile przytoczonej wypowiedzi.
Wystpienie takie nie moe przekroczy 3 minut, z wyjtkiem owiadczenia osobistego, ktre moe trwa
maksimum 5 minut.
Senat rozpatruje projekty uchwa w trzech czytaniach. Do postpowania z nimi stosuje si odpowiednio
przepisy Regulaminu dotyczce postpowania w sprawach inicjatyw ustawodawczych Senatu (art. 84 Regulaminu Senatu).
Po zamkniciu debaty nad poszczeglnymi punktami porzdku obrad Senat przystpuje do gosowania.
Odbywa si ono z uyciem aparatury elektronicznej rejestrujcej indywidualne stanowiska gosujcych. Polega ono na naciniciu przycisku aparatury i podniesieniu rki. Jest to wic gosowanie jawne. Bez pomocy
aparatury gosowanie za pomoc podniesienia rki lub poprzez uycie imiennych kart do gosowania odbywa
si na wniosek Marszaka Senatu lub co najmniej 20 senatorw oraz w przypadku awarii aparatury. Tajne
gosowanie imienne jest natomiast obligatoryjne w sprawach personalnych. Wyniki gosowania ogoszone
przez Marszaka Senatu s ostateczne i nie podlegaj dyskusji.
Senat najpierw gosuje nad wnioskiem o odrzucenie ustawy, uchway, rezolucji itp., a nastpnie nad
wnioskiem o jej przyjcie bez poprawek. W dalszej kolejnoci gosuje nad poprawkami do danego aktu,
przy czym najpierw poddawane s pod gosowanie poprawki decydujce o przyjciu lub odrzuceniu
innych poprawek, a pniej inne poprawki poczwszy od najdalej idcej. Poprawki pocigajce za sob
zmiany w innych przepisach gosowane s cznie. Na zakoczenie Senat gosuje nad podjciem uchway
w caoci wraz ze zmianami wprowadzonymi przyjtymi ju poprawkami.

Regulamin Senatu, podobnie jak Regulamin Sejmu, dopuszcza reasumpcj gosowania. Mona tego
dokona tylko w trakcie tego samego posiedzenia i wycznie w przypadku ujawnienia oczywistego bdu w
uprzednio podjtej uchwale.
Poza tym oglnym trybem postpowania wystpuj w Senacie jeszcze tryby szczeglne okrelajce
procedury: rozpatrywania ustaw uchwalonych przez Sejm i ustawy budetowej, rozpatrywania inicjatyw
ustawodawczych, wyraania zgody na zarzdzenie referendum przez prezydenta oraz wyboru i wyraania
zgody na powoanie i odwoanie organw pastwowych. Postpowanie w tych sprawach omawiam w
powiconych im rozwaaniach szczegowych. Natomiast postpowanie w sprawie odpowiedzialnoci
dyscyplinarnej senatorw zarysowaem w rozdziale powiconym prawu wyborczemu, w punkcie o
immunitecie (por. Nb. 351).
4. Kompetencje SenatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
503
1. Udzia Senatu w postpowaniu legislacyjnym.
Kompetencje Senatu w procesie stanowienia ustaw (w tym ustawy budetowej) i zmiany Konstytucji
przedstawione ju zostay w rozwaaniach dotyczcych procedury ustawodawczej oraz w rozwaaniach
dotyczcych zmiany Konstytucji (por. Nb. 4546, 139146).
2. Wyraanie zgody na zarzdzenie przez prezydenta referendum oglnokrajowego.
Senat, w cigu 14 dni od dnia przekazania mu projektu zarzdzenia prezydenta w sprawie przeprowadzenia
referendum, podejmuje stosown uchwa bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy
ustawowej liczby senatorw.
Senat moe podj te uchwa w sprawie wniosku o zarzdzenie referendum. Wniosek ten powinien
okrela propozycje pyta lub warianty rozwiza w sprawie poddanej pod referendum. Uchwa t Marszaek
Senatu przekazuje Marszakowi Sejmu i zawiadamia o niej prezydenta oraz premiera.
3. Wyraanie zgody na powoanie i odwoanie przez Sejm Prezesa Najwyszej Izby Kontroli.
Senat podejmuje uchwa w tej sprawie w cigu miesica od dnia przekazania mu odpowiedniej uchway
Sejmu. Niewyraenie przez Senat zgody na powoanie Prezesa NIK wywouje konieczno rozpoczcia przez
Sejm od nowa postpowania majcego na celu powoanie Prezesa NIK.
4. Wyraanie zgody na powoanie przez Sejm Rzecznika Praw Obywatelskich.
Senat podejmuje stosown uchwa w cigu miesica od dnia przekazania mu uchway Sejmu o powoaniu
rzecznika. Niepodjcie przez Senat w terminie adnej uchway oznacza wyraenie zgody. Odmowa Senatu
wyraenia zgody na powoanie przez Sejm Rzecznika Praw Obywatelskich pociga za sob konieczno
rozpoczcia przez Sejm od nowa procedury powoywania rzecznika i Sejm powouje, za zgod Senatu, inn
osob.
5. Wyraanie zgody na powoanie i odwoanie Rzecznika Praw Dziecka.
Senat podejmuje uchwa w tej sprawie w cigu miesica od dnia przekazania mu odpowiedniej uchway
Sejmu. Niepodjcie uchway przez Senat w tym terminie oznacza akceptacj stanowiska Sejmu.
Jeeli Senat nie wyrazi zgody na powoanie RPD, Sejm musi powoa na to stanowisko inn osob i
rozpoczyna na nowo ca procedur.
6.
7. Wyraanie zgody na powoanie i odwoanie Prezesa Instytutu Pamici Narodowej.
Take i w tym wypadku ani ustawa o IPN, ani Regulamin Senatu nie okrelaj czasu, w jakim Senat ma
podj stosown uchwa. Nie okrelaj te skutkw, jakie oznaczaoby niezaakceptowanie przez Senat
kandydata wybranego przez Sejm dla ewentualnej moliwoci powtrnego powoania przez Sejm tej samej
osoby na stanowisko Prezesa IPN. Sprawa jest tu tym bardziej skomplikowana, e Sejm uzaleniony jest od
wniosku Rady IPN. Zachowuj tu jednak aktualno uwagi poczynione w tej kwestii przy okazji GIODO.
Naley tu doda, e przed podjciem uchwa w sprawach wskazanych w pkt 37 Senat moe wezwa
kandydata na dane stanowisko lub osob je zajmujc do zoenia wyjanie i udzielenia odpowiedzi na
pytania senatorw.
8. Podejmowanie uchwa w sprawie przyjcia lub odrzucenia sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i
Telewizji.
9. Wybr i odwoywanie dwch senatorw do skadu Krajowej Rady Sdownictwa.
10. Wybr i odwoywanie dwch czonkw Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

11. Wybr i odwoywanie trzech czonkw Rady Polityki Pieninej.
12.
13.
14.
15. Uchylanie immunitetu senatorskiego.
16. Wybr wasnych organw wewntrznych.
17. Wyraanie zgody w ustawie na ratyfikacj umw midzynarodowych okrelonych w art. 89 ust. 1 i art.
90 ust. 1 Konstytucji RP (pisz o tym omawiajc kompetencje Sejmu por. Nb. 494).
XI. Zgromadzenie NarodoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

504
Geneza Zgromadzenia Narodowego, jako organu bdcego poczeniem obu izb parlamentu dwuizbowego
i powoanego do wypenienia szczeglnie wanych zada, zrodzia si w II poowie XIX w. w III Republice
Francuskiej. Instytucja ta zostaa potem przejta przez wiele krajw demokratycznych, w tym i Polsk w 1921
r. (Konstytucja Marcowa).
czc si w Zgromadzenie Narodowe obie izby miay wspi si ponad partykularne interesy w imi racji
oglnonarodowych w zasadniczych kwestiach ustrojowych. Do spraw tych niewtpliwie naleao uchwalenie konstytucji
oraz wybr gowy pastwa, a w szczeglnych przypadkach konstytucyjna kontrola sprawowania jego urzdu 1.
505
Obowizujca Konstytucja RP nie wyodrbnia postanowie powiconych Zgromadzeniu Narodowemu w
osobn cz. Umieszcza je w Rozdziale IV zatytuowanym Sejm i Senat. W art. 114 stanowi ona, e w
przypadkach w niej okrelonych Sejm i Senat, obradujc wsplnie pod przewodnictwem Marszaka Sejmu
lub w jego zastpstwie Marszaka Senatu, dziaaj jako Zgromadzenie Narodowe.
Z usytuowania art. 114 w systematyce Konstytucji wynika jednoznacznie, e Zgromadzenie naley zaliczy
do organw wadzy ustawodawczej. Jest ono ponadto organem przedstawicielskim, gdy w jego skad
wchodz czonkowie pochodzcych z wyboru izb parlamentu. To oni, a dopiero poprzez nie izby tworz
ZN; to oni, a nie izby, podejmuj uchway ZN. Po drugie, z treci cytowanej normy wynika, e nie kade
wsplne posiedzenie obu izb (np. powicone wysuchaniu przemowy gowy obcego pastwa skadajcego
wizyt w Polsce lub uroczystociom rocznicowym) tworzy ZN. Musi by ono zwoane przedtem wanie jako
posiedzenie ZN i mie jasno sprecyzowany cel, jakim jest realizacja kompetencji wskazanych w Konstytucji.
wiadczy to jednoznacznie o samoistnym charakterze ZN jako odrbnego, naczelnego organu pastwowego.
Po trzecie ZN nie jest organem, ktry musi by zwoywany w cile ustalonych okresach, nie jest wic
organem sesyjnym. Obraduje ono wtedy, gdy zajdzie potrzeba. Konstytucja nie okrela przy tym bliej, na
czyj wniosek, czy te w jakim terminie po zaistnieniu okrelonego faktu (np. wyboru nowego prezydenta)
powinno odby si posiedzenie ZN. Sprawy te pozostawiono do regulacji regulaminowi ZN.
Przyjcie, e Zgromadzenie Narodowe jest organem samoistnym, pozwala na uznanie, e dopiero, gdy obie
izby zostan zwoane na wsplne obrady wanie jako Zgromadzenie Narodowe decyduje si o tym, z jak
form wspdziaania izb mamy do czynienia czy ze wsplnym posiedzeniem izb, czy z posiedzeniem ZN.
Skoro za podczas posiedzenia ZN obie izby obraduj wsplnie pod przewodnictwem Marszaka Sejmu (a w
jego zastpstwie Marszaka Senatu), to zwoanie posiedzenia musi nastpi przez Marszaka Sejmu z
wyranym zaznaczeniem, e chodzi o posiedzenie ZN. Jeeli za Marszaek Sejmu z istotnych powodw nie
moe zwoa takiego posiedzenia, to moe to w jego zastpstwie uczyni Marszaek Senatu, ale take
wyranie musi okreli, e obie izby maj dziaa jako Zgromadzenie Narodowe. Zwoujc ZN, Marszaek
Sejmu powinien rwnoczenie wskaza, o realizacj jakiej kompetencji ZN chodzi podczas posiedzenia, gdy
ZN dziaa w myl art. 114 Konstytucji RP tylko w przypadkach okrelonych w Konstytucji. Nie jest
wic, moim zdaniem, moliwe zwoanie posiedzenia ZN, bez podania przedmiotu obrad. Implikuje to z kolei
zakaz wychodzenia przez ZN poza kompetencje konstytucyjne i realizowanie przez nie jakichkolwiek innych
uprawnie, nawet gdyby mu takie uprawnienia przyznay ustawy zwyke.
506
Kompetencje ZN przeszy od 1989 r. bardzo istotn ewolucj, nieporwnywaln ze zmianami w tym
zakresie jakiegokolwiek innego naczelnego organu pastwa. W 1989 r. powierzono ZN wybr prezydenta. Po
jednorazowym skorzystaniu z tej kompetencji (wybr W. Jaruzelskiego) ZN utracio j ju w 1990 r. w
zwizku z wprowadzeniem zasady wyborw powszechnych gowy pastwa. W 1992 r. ustawa konstytucyjna o
trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP przekazaa ZN uchwalenie nowej Konstytucji (ktra
nastpnie podlegaa zatwierdzeniu w referendum). Obecna Konstytucja uchwalona w 1997 r. pozbawia go tej
kompetencji i nie przewiduje w ogle adnej formy jego udziau w procedurze zmiany Konstytucji.
507
Obecnie ZN posiada nastpujce kompetencje:
1)
przyjmuje przysig od nowo wybranego prezydenta
2)
uznaje trwa niezdolno prezydenta do sprawowania urzdu
3)
decyduje o postawieniu prezydenta w stan oskarenia
4)
wysuchiwanie ordzi Prezydenta RP
5)
uchwala wasny regulamin
508
Konstytucja w art. 114 ust. 2 przewiduje uchwalenie przez ZN jego regulaminu, ktry miaby zastpi
istniejce dotychczas regulaminy ZN: regulamin dla uchwalenia Konstytucji RP oraz regulamin ZN
zwoanego w celu zoenia przysigi przez nowo wybranego Prezydenta RP. Nowy regulamin powinien
okreli m.in. organy ZN i tryb jego funkcjonowania. Uchwalenie takiego regulaminu jest obowizkiem ZN.
Kompetencja ta jest wyrazem autonomii parlamentarnej.
Praktyka z okresu sprzed uchwalenia obecnej Konstytucji polegaa na tym, e ZN nie uchwalio jednego
regulaminu, ale dla kadej ze swoich kompetencji, z ktrych czynio uytek, uchwalio odrbny regulamin.
Nie dla wszystkich zdyo to uczyni. Zreszt tzw. Maa Konstytucja nie obligowaa go do uchwalenia
regulaminu.
Inaczej jest obecnie. W wietle art. 114 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanie dotychczasowej praktyki nie
wydaje si rzecz suszn z trzech powodw:
1) Konstytucja wyranie mwi o regulaminie, uywajc liczby pojedynczej;
2) Uchwalanie regulaminw dla realizacji kadej z kompetencji ZN ma wszelkie cechy swoistej akcyjnoci.
Regulamin uchwalony zostaje dopiero tu przed posiedzeniem, na ktrym ma by zrealizowana dana kompetencja. Presja czasu moe odegra tu zbyt du rol i wpyn negatywnie na merytoryczn warto
przyjtych regulacji. Poza tym trudno przewidzie wszystkie ewentualnoci i nie zawsze ZN dysponowa
bdzie mogo czasem koniecznym dla odpowiedniego przygotowania regulaminu. Przykadem mogoby
by uznanie trwaej niezdolnoci prezydenta do sprawowania urzdu ze wzgldu na stan zdrowia.
Wszystkie zagadnienia, ktre maj by przedmiotem regulacji regulaminowej, mog budzi kontrowersje i
dobrze by byo je rozwiza in abstracto, a nie dopiero wtedy, gdy zajdzie tego pilna potrzeba w zwizku
ze stanem zdrowia konkretnego piastuna urzdu prezydenta i pojawi si aspekty personalne caej sprawy.
Ustrojodawca wydaje si chcia zapobiec takim wanie sytuacjom i dlatego naoy na ZN
obowizek uchwalenia jednego regulaminu obejmujcego tryb dziaania we wszystkich przypadkach
okrelonych w Konstytucji;
3) Trudne okazuje si oddzielenie od siebie poszczeglnych kompetencji i w rezultacie w regulaminie ZN
zwoanego w celu zoenia przysigi przez nowo wybranego prezydenta w 6 przyznano prezydentowi
prawo do wygoszenia ordzia po zoeniu przysigi, nie odsyajc w tym wzgldzie do adnych norm
regulaminowych, gdy ich nie ma.
Naley przy tym zaznaczy, e utrzymano zasad subsydiarnego stosowania Regulaminu Sejmu w
sprawach nieuregulowanych regulaminem ZN ( 9 regulaminu ZN zwoanego w celu zoenia przysigi
przez nowo wybranego prezydenta). Mona odwoa si w ostatecznoci do niego.
Reasumujc, naley stwierdzi, e wbrew, moim zdaniem, jednoznacznemu brzmieniu art. 114 ust. 2
Konstytucji RP Zgromadzenie Narodowe na posiedzeniu 6.12.2000 r. uchwalajc regulamin ZN zwoanego w
celu zoenia przysigi przez nowo wybranego prezydenta dokonao innej jego wykadni i zdecydowao si
utrzyma dotychczasow praktyk uchwalania oddzielnych regulaminw dla realizacji kadej ze swoich
kompetencji. Uznaje je za wykonanie dyspozycji art. 114 ust. 2 Konstytucji RP.
Z powyszej charakterystyki kompetencji ZN wida wyranie, e mimo jego zaliczenia do organw wadzy
ustawodawczej nie powierzono mu adnej kompetencji zwizanej z tworzeniem prawa. Realizuje za ono
inne, istotne funkcje organw przedstawicielskich. Chodzi tu zwaszcza o kontrol sprawowania urzdu przez
gow pastwa.
509
36. Wadza wykonawczaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Systemy sprawowaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
510
Wadza wykonawcza to dziaalno polegajca na wykonywaniu zada pastwowych majcych na celu
realizacj dobra oglnego, interesu publicznego. Zadania te okrelane s z reguy przez wadz ustawodawcz,
przy czym wypenianie ich przez wadz wykonawcz odbywa si przez zastosowanie specyficznych form
organizacyjnych i proceduralnych. Midzy pojciami wadza wykonawcza a administracja istnieje
wzajemny zwizek i s one w duym stopniu identyczne. Dotyczy to zwaszcza merytorycznego zakresu ich
dziaalnoci. Wystpuj jednak wane rnice powodujce, i obu poj nie mona utosamia ze sob. W
dziaalnoci wadzy wykonawczej wyrnia si dwa zakresy: polityczny i administracyjny1. Pierwszy z nich
polega na wytyczeniu linii politycznej dla realizacji zada w okrelonej dziedzinie (polega to np. na ustaleniu
hierarchii tych zada, wskazaniu tempa i zakresu ich realizacji itp.). Drugi na wcielaniu jej w ycie za
pomoc rodkw i form waciwych administracji, a wic stosowaniu prawa (np. wykonywaniu ustaw) i
dziaalnoci organizatorskiej. Dzieje si to za porednictwem funkcjonariuszy pastwowych powizanych ze
sob na rnych szczeblach organizacyjnych stosunkami nadrzdnoci i podporzdkowania. W tym aspekcie
administracja to dziaalno suebna wobec wykonawczych decyzji o charakterze politycznym, prowadzona
przez zorganizowany, fachowy aparat urzdniczy o charakterze pomocniczym. Organy wadzy wykonawczej
odpowiadaj nie tylko za wasne decyzje, ale take i za decyzje podlegych sobie jednostek.
511
Wyrni mona cztery modele organizacyjne wadzy wykonawczej:
1. MonokratycznyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
2. DualistycznyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

512
Wadza wykonawcza skada si w tym systemie z dwch organw gowy pastwa (z reguy
jednoosobowej) i rzdu (organu kolegialnego). Wzajemna relacja midzy nimi moe by rnie okrelana. Ze
wzgldu na ni oraz na zasady wewntrznej organizacji i funkcjonowania rzdu wyrni mona nastpujce
systemy dualistycznej egzekutywy:
2.1. System gabinetowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
2.1.1. GenezaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
513
System gabinetowy wyksztaci si w Anglii. Od redniowiecza krl w wykonywaniu nalecej do niego
wadzy wykonawczej zacz korzysta z pomocy dygnitarzy (np. Lord Kanclerz, Kanclerz Szachownicy),
ktrzy formalnie byli jego doradcami, gdy to on osobicie podejmowa decyzje. Wszyscy oni wchodzili w
skad Rady Krlewskiej, od XVII w. noszcej nazw Tajnej Rady (Privy Council). Pod koniec XVII w. bya
ona ju zbyt liczna (liczya ok. 50 osb), aby mc efektywnie dziaa i nie nadawaa si do zaatwiania spraw
poufnych. Prby jej reorganizacji nie przyniosy rezultatu i Karol II stworzy wski krg doradcw zoony z 5
zaufanych ministrw czonkw Rady.
Odpowiedzialno monarchy wyraaa si w formule krl nie moe czyni le, a wic odpowiedzialno
za akty krla przejmowa minister je podpisujcy. Pierwotnie chodzio jedynie o stwierdzenie autentycznoci
podpisu krla, ale w XVIII w. wyksztacia si z tego instytucja kontrasygnaty. Nastpio swoiste odwrcenie
rl ministrowie z nieodpowiedzialnych doradcw rzdzcego krla stali si faktyczn wadz wykonawcz,
a krl jedynie im doradza. Dziaalno kadego rzdu opieraa si od XVIII w. na wikszoci parlamentarnej,
a w przypadku jej braku do 1832 r. Izba Lordw, a pniej ju tylko Izba Gmin moga da dymisji rzdu
uchwalajc wotum nieufnoci. Praktyka powoywania ministrw tylko ze stronnictwa, majcego wikszo w
Izbie Gmin, doprowadzia do tego, e krl powoywa najpierw jedn osob premiera, ktry by zdolny do
skupienia wikszoci, a ten z kolei przedstawia krlowi skad caego gabinetu. Krlowi wci pozostawaa
moliwo sprzeciwienia si parlamentowi i rozwizania Izby Gmin, take w wypadku uchwalenia wotum
nieufnoci dla rzdu. Musi si jednak liczy z tym, e po wyborach skad Izby Gmin moe nie ulec wikszym
zmianom. Ponadto krl utrzyma prawo sankcjonowania uchwa parlamentu. Bez jego sankcji nie nabyway
one mocy prawnej. Z czasem monarcha przesta wszak korzysta z prawa weta (ostatni raz skorzystaa z niego
w 1707 r. krlowa Anna), cho formalnie go nie utraci.
2.1.2. Ksztat wspczesnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
513a
Wikszo kompetencji wadzy wykonawczej w systemie gabinetowym realizuje wspczenie rzd. Na
jego czele stoi premier, ktry jest organem kierowniczym i odpowiada za dziaalno rzdu przed
parlamentem. Okrela on take kierunki polityki rzdu i wskazuje kandydatw na ministrw, ktrych pniej
zatwierdza parlament lub gowa pastwa. Ministrowie kieruj podlegymi im dziaami administracji pastwowej i s w znacznym stopniu niezaleni od pozostaych czonkw rzdu oraz premiera, ale musz dziaa
w ramach linii politycznej nakrelonej przez premiera. Ponosz solidarn odpowiedzialno polityczn przed
parlamentem za dziaania rzdu. Oprcz ministrw stojcych na czele resortw (ministrowie resortowi), w
wielu krajach, ktre przyjy ten system wystpuj tzw. ministrowie bez teki. Mog oni wypenia rne
funkcje, m.in.: zajmowa si stosunkami rzdu z parlamentem (np. w Wielkiej Brytanii); reprezentowa
okrelon parti w rzdzie, jako jej mowie zaufania (np. rozwizanie takie przyjto w Belgii podczas I
wojny wiatowej); suy radom innym ministrom (funkcj t sprawuje dowiadczony m stanu np.
rozwizanie takie przyjto w Nowej Zelandii w 1957 r.); wypenia zadania eksperta (np. w Szwecji
liczba takich ministrw ustawowo okrelona jest na 35); wypenia okrelone funkcje pastwowe (np.
w Wielkiej Brytanii stanowiska Lorda Stranika Tajnej Pieczci). Za ministra bez teki mona te uzna
premiera, ktry nie stoi na czele adnego resortu (np. w Wielkiej Brytanii).
Gowa pastwa wyposaona jest w nieliczne kompetencje wadzy wykonawczej, przede wszystkim o
formalnym charakterze, i wykonuje je zgodnie z propozycjami parlamentu lub rzdu. Gowa pastwa nie
ponosi odpowiedzialnoci politycznej przed parlamentem i nie moe by przez niego odwoana. Spenia
gwnie rol czynnika integrujcego i moderujcego. W razie konfliktu midzy poszczeglnymi wadzami lub
organami pastwowymi powinna stara si doprowadzi do kompromisu. Nie jest to jednak, jak chcia tego B.
Constant pouvoir neutre (wadza neutralna)1, a jej kompetencje maj jednoznacznie charakter wykonawczy.
System ten wystpuje np. w Wielkiej Brytanii.
2.2. System kanclerskiBd! Nie mona odnale rda odwoania.
514
2.3. System resortowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

515
2.4. System prezydencjalnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

516
Premier kieruje biecymi pracami rzdu, ale gowa pastwa przewodniczy jego posiedzeniom i
uczestniczy w jego pracach. Mianuje ona i odwouje premiera i na jego wniosek mianuje i odwouje
ministrw. Nie moe jednak wbrew woli parlamentu decydowa o dalszym istnieniu rzdu. Rzd odpowiada
politycznie zarwno przed gow pastwa, jak i przed parlamentem. Ministrowie stoj na czele okrelonych
dziaw administracji pastwowej. S w znacznym stopniu niezaleni od pozostaych czonkw rzdu, ale
dziaaj w ramach linii politycznej nakrelonej przez gow pastwa.
Gowa pastwa ma pozycj silniejsz ni w systemie gabinetowym. Cz jej aktw wymaga kontrasygnaty
premiera i waciwego ministra, ktry ponosi za nie odpowiedzialno przed parlamentem. Cz jej aktw
moe jednak by wydawana bez kontrasygnaty.
System ten wystpuje np. we Francji.
3. System departamentalnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
517
Wadz wykonawcz sprawuje w nim rzd. Jest on organem kolegialnym, ktrego czonkowie, wybierani
przez parlament, s rwnoprawni. Przewodniczcy wypenia jedynie funkcje reprezentacyjne i kieruje jego
pracami. Na stanowisku przewodniczcego rzdu obowizuje rotacja w rwnych okresach. Podobnie jak
pozostali czonkowie rzdu stoi na czele jednego departamentu (resortu). Zakres spraw, ktrymi zajmuje si
departament, okrela parlament w drodze ustawy. Szefowie departamentw samodzielnie si nimi zajmuj.
Rzd kolegialnie podejmuje jedynie najbardziej istotne decyzje, przekraczajce zakres dziaalnoci pojedynczego departamentu. Formalnie uchway rzdu jako organu kolegialnego maj moc wysz ni decyzje szefw
poszczeglnych departamentw. Projekty takich uchwa przygotowuj szefowie waciwych departamentw i
potem oni je wykonuj. Ani cay rzd, ani poszczeglni szefowie departamentw nie mog by odwoani
podczas kadencji parlamentu.
System ten wystpuje np. w Szwajcarii.
4. System dyrektorialnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
518
519
W Polsce obecna Konstytucja przewiduje istnienie dualistycznej egzekutywy. Jak w wikszoci pastw na
wiecie nie realizuje ona adnego z opisanych wyej modeli w czystej postaci, ale stanowi mieszank rozwiza przyjmowanych w systemie prezydencjalnym i gabinetowym, a nawet i w kanclerskim.
Dualistyczna egzekutywa nie musi by jednolita pod wzgldem politycznym. Moe si zdarzy, e prezydent naley
do obozu politycznego majcego mniejszo w parlamencie i bdcego w opozycji do rzdu. Zjawisko takie nie jest czym
nadzwyczajnym i okrela si je koabitacj (z franc. cohabitation wspmieszkanie), co oznacza wspistnienie w
ramach jednej egzekutywy dwch opcji politycznych reprezentujcych dwie rne orientacje wrd wyborcw.
II. Prezydent RPBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Pozycja prezydenta w systemie organw pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
520
Na wzmocnienie pozycji prezydenta
Jeeli prezydent przejciowo nie moe sprawowa urzdu, zawiadamia o tym Marszaka Sejmu, ktry
czasowo przejmuje jego obowizki, Gdy prezydent nie jest w stanie sam dokona tego zawiadomienia, wwczas Trybuna Konstytucyjny na wniosek Marszaka Sejmu rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w
sprawowaniu urzdu Prezydenta RP. Trybuna powierza Marszakowi Sejmu tymczasowe wykonywanie
obowizkw prezydenckich w przypadku uznania przejciowej niemonoci penienia urzdu przez
prezydenta. Konstytucja nie okrela przy tym, jakie okolicznoci mogyby spowodowa przejciow
niezdolno prezydenta do sprawowania urzdu, uznajc susznie, e nie da si tego przewidzie. Wydaje si,
i powinna wobec tego rwnie ustanowi jak procedur rezerwow, na wypadek, gdyby Trybuna
Konstytucyjny nie mg si zebra na posiedzenie, a prezydent by czasowo niezdolny do penienia
obowizkw. Zapobiegoby to ewentualnemu paraliowi wadz pastwowych w takiej sytuacji. Oprnienie
urzdu Prezydenta RP przed upywem kadencji nastpuje wskutek wyranie ustalonych w art. 131 ust. 2
Konstytucji RP przyczyn, tj.: mierci, zrzeczenia si urzdu, uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwaej
niezdolnoci Prezydenta RP do sprawowania urzdu ze wzgldu na stan zdrowia, zoenie prezydenta z urzdu
orzeczeniem Trybunau Stanu. Ponadto urzd Prezydenta RP uznaje si za oprniony w przypadku
stwierdzenia niewanoci wyborw lub innych przyczyn nieobjcia urzdu po wyborze. Enumeratywne
okrelenie przesanek oprnienia urzdu Prezydenta RP zapobiega ewentualnemu odwoaniu prezydenta
przez Zgromadzenie Narodowe z powodw politycznych. Brak jakiej oglniejszej formuy pozwalajcej
uzna trwa niezdolno prezydenta do sprawowania urzdu wydaje si jednak w dzisiejszych czasach,
przynoszcych ze sob wiele niespodzianek, pewnym niedostatkiem regulacji konstytucyjnej, mogcym
pocign za sob negatywne nastpstwa dla funkcjonowania pastwa. Mona wyobrazi sobie przecie
sytuacj, w ktrej prezydent nie moe, z przyczyn innych ni zdrowotne, sprawowa urzdu np. stanie si
zakadnikiem grupy terrorystycznej. W tym wypadku nie zawsze wystarczy uruchomienie procedur
zwizanych z przejciow niemonoci sprawowania urzdu. W razie oprnienia urzdu Prezydenta RP jego
obowizki wykonuje Marszaek Sejmu do czasu wyboru nowego prezydenta. Jeli za Marszaek Sejmu nie
moe wykonywa obowizkw Prezydenta RP, obowizki te przejmuje Marszaek Senatu. Osoba zastpujca
Prezydenta RP moe wykonywa wszystkie jego obowizki, z wyjtkiem postanawiania o skrceniu kadencji
Sejmu. Rozwizanie to wzbudzio wprawdzie dyskusje po mierci Prezydenta RP w kwietniu 2010 r., ale bez
zmiany Konstytucji RP nie mona ograniczy zakresu kompetencji Marszaka Sejmu wykonujcego
obowizki Prezydenta do czasu obsadzenia tego urzdu.
Konstytucja w przypadku prezydenta daje wyraz deniu do zapewnienia cakowitego podziau wadz w
aspekcie personalnym i zabrania mu piastowania innych urzdw lub funkcji publicznych, z wyjtkiem tych,
ktre s zwizane z urzdem Prezydenta RP.
2. Kompetencje prezydentaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
521
Konstytucja nie dokonuje klasyfikacji kompetencji prezydenta ani nie stara si wymieni ich wszystkich,
odsyajc w art. 126 ust. 3 do szczegowych uregulowa ustawowych. Dla okrelenia pozycji ustrojowej
prezydenta istotne jest jednak wyrnienie w art. 126 ust. 1 i 2 wyranie trzech grup funkcji prezydenta.
Nale do nich:
1) reprezentowanie RP i gwarantowanie cigoci wadzy pastwowej,
2) czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji,
3) stanie na stray suwerennoci i bezpieczestwa pastwa oraz nienaruszalnoci i niepodzielnoci jego
terytorium.
W sposb oglny scharakteryzowano w ten sposb kierunki i cele dziaa prezydenta, a tym samym i rol
odgrywan przez niego w systemie organw pastwowych. Z nakrelonymi w art. 126 funkcjami wi si
konkretne kompetencje sformuowane w przepisach szczegowych (konstytucyjnych i ustawowych).
Prezydent korzystajc z nich, wydaje akty urzdowe. Konstytucja przyjmuje przy tym w art. 144 ust. 2 ge-
neraln zasad, e akty te dla swej wanoci wymagaj podpisu (tzw. kontrasygnata) Prezesa Rady
Ministrw, ktry kontrasygnujc je ponosi za nie odpowiedzialno przed Sejmem. Obecna Konstytucja
precyzyjniej ni MK okrela akty wymagajce kontrasygnaty. Po pierwsze stwierdza, e chodzi tu o akty
urzdowe, a wic praktycznie o wszelkie dziaania podejmowane przez prezydenta w ramach wykonywanego
przez niego urzdu.
Podobnie uwaa A. Frankiewicz stwierdzajc, e Konstytucja zalicza do nich cztery prawne formy dziaania
Prezydenta RP: rozporzdzenia z moc ustawy, rozporzdzenia i zarzdzenia majce charakter aktw normodawczych
(prawodawczych), jak rwnie postanowienia bdce aktami indywidualnymi 1. Ponadto wskaza mona kilka
przykadowych aktw, ktre nie przyjmujc adnej z wyej okrelonych form stanowi akty urzdowe. Speniaj one
bowiem warunek niezbdny dla uznania aktu za akt urzdowy (...) jeeli za jego pomoc Prezydent podejmuje okrelone
dziaania w celu realizacji zawartej w Konstytucji lub w ustawie normy kompetencyjnej. Jest to zakrelenie granic pojcia
akt urzdowy od strony pozytywnej, ktre monaby byoby uzupeni dyspozycj, e celem uzasadniajcym potrzeb
wydania aktw urzdowych jest realizacja tych kompetencji Prezydenta, ktre umoliwiaj mu sprawowanie urzdu 2.
Po drugie za, enumeratywnie w art. 144 ust. 3 okrela akty niewymagajce kontrasygnaty (w teorii prawa
konstytucyjnego mwi si w tym wypadku o prerogatywach prezydenckich). Zalicza do nich: zarzdzenie
wyborw do Sejmu i Senatu, zwoywanie pierwszego posiedzenia obu izb, skracanie kadencji Sejmu w
przypadkach okrelonych w Konstytucji, inicjatyw ustawodawcz prezydenta, zarzdzanie referendum
oglnokrajowego, podpisywanie albo odmow podpisania ustawy, zarzdzenie ogoszenia ustawy oraz umowy
midzynarodowej w Dzienniku Ustaw, zwracanie si z ordziem do Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia
Narodowego, wniosek do Trybunau Konstytucyjnego, wniosek o przeprowadzenie kontroli przez NIK,
desygnowanie i powoywanie Prezesa Rady Ministrw, przyjmowanie dymisji Rady Ministrw i powierzanie
jej tymczasowego penienia obowizkw, wniosek do Sejmu o pocignicie czonka rzdu do
odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, odwoanie ministra, ktremu Sejm wyrazi wotum nieufnoci,
zwoywanie Rady Gabinetowej, nadawanie orderw i odznacze, stosowanie prawa aski, nadawanie
obywatelstwa polskiego i wyraanie zgody na jego zrzeczenie si, wniosek do Sejmu o powoanie Prezesa
NBP, wydawanie zarzdze, nadawanie statutu Kancelarii Prezydenta RP, zrzeczenie si urzdu Prezydenta
RP, powoywanie: sdziw, Pierwszego Prezesa oraz prezesw Sdu Najwyszego, Prezesa i wiceprezesa
Trybunau Konstytucyjnego, Prezesa i wiceprezesw NSA, czonkw Rady Polityki Pieninej, czonkw
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
2.1. Tradycyjne funkcje gowy pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
522
Pierwsza z wymienionych wyej grup funkcji Prezydenta RP to tradycyjne funkcje gowy pastwa.
Obejmuje ona:
1) Reprezentowanie RP w stosunkach zewntrznych.
W szczeglnoci funkcja ta obejmuje nastpujce kompetencje:
a)
b)
c)
W wypadku innych umw Prezes Rady Ministrw zawiadamia Sejm o samym zamiarze przedoenia ich
prezydentowi do ratyfikacji. Trzeba przy tym doda, e tego rodzaju umowy wymagajce ratyfikacji przez
prezydenta zawiera Rada Ministrw. Ich ratyfikacja zaley od dyskrecjonalnego uznania prezydenta. Nie
inaczej jest z umowami, na ktrych ratyfikacj potrzebna jest zgoda wyraona w ustawie. Prezydent odgrywa
tu rwnie samodzieln rol przyznan mu w Konstytucji i wypywajc z zasady podziau wadz nie jest
tylko notariuszem parlamentu. Tym bardziej e teoretycznie rzecz biorc umowa mogaby zosta mu przekazana dopiero po zakoczeniu postpowania w parlamencie i wczeniej nie miaby okazji si z ni zapozna.
Odmiennie naley za potraktowa wyraenie zgody bezporednio przez suwerena w referendum. Gdy ma ono
wicy charakter, prezydent nie powinien mie moliwoci jej kwestionowania, co wynika z zasady
suwerennoci narodu. W tym przypadku ratyfikacja jest tylko aktem potwierdzajcym wol suwerena.
Prezydent przed ratyfikacj umowy midzynarodowej moe zwrci si do Trybunau Konstytucyjnego z
wnioskiem w sprawie jej zgodnoci z Konstytucj. Moe to uczyni, moim zdaniem, take po udzieleniu przez
parlament w ustawie zgody na ratyfikacj umowy, co zgodne jest z logik podziau wadz. Wtpliwe jest
wszak, czy skorzysta moe z tego uprawnienia w razie wyraenia zgody w referendum oglnokrajowym, gdy
jego wynik bdzie wicy. Oznaczaoby to przecie kwestionowanie bezporedniej woli suwerena.
Orzeczenie TK uznajce zgodno umowy midzynarodowej z Konstytucj usuwa przeszkody dla
ratyfikacji tej umowy;
d)
W wykonywaniu wszystkich swoich kompetencji dotyczcych polityki zagranicznej prezydent
zobowizany jest na mocy art. 133 ust. 3 Konstytucji RP do wspdziaania z Prezesem Rady Ministrw i
waciwym ministrem (tzn. Ministrem Spraw Zagranicznych). Nie moe wic, nawet kierujc si najlepszymi
intencjami, prowadzi polityki konkurencyjnej wobec polityki ustalonej przez rzd. Byoby to sprzeczne z
polsk racj stanu i std waga, jak przywizuje Konstytucja do jednolitego stanowiska egzekutywy w
stosunkach z zagranic.
2) Nadawanie orderw i odznacze.
523
Prezydent nadaje ordery z wasnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa RM oraz kapitu orderw, a wnioski o
nadanie orderw wojennych przedstawia mu Minister Obrony Narodowej. Prezydent z tytuu swego wyboru
staje si kawalerem Orderu Ora Biaego i Orderu Odrodzenia Polski I klasy, a take staje si Wielkim
Mistrzem Kapitu tych orderw i im przewodniczy. Odznaczenia Prezydent RP nadaje z wasnej inicjatywy
lub na wniosek Prezesa RM oraz ministrw, kierownikw urzdw centralnych i wojewodw.
Szczegowo podmioty upowanione do wystpowania z wnioskami okrela dla kadego orderu i
odznaczenia ustawa z 16.10.1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. Nr 90, poz. 450 ze zm.). Ustawa w art.
30 ust. 1 stanowi: Organy uprawnione wystpuj do Prezydenta z wnioskiem o nadanie orderu lub
odznaczenia z wasnej inicjatywy lub z inicjatywy jednostek organizacyjnych im podlegych, organw
samorzdowych, organizacji spoecznych i zawodowych. W dalszych postanowieniach artykuu przyjto
zasad, e zgoszenie inicjatywy nadania orderu lub odznaczenia nie zobowizuje organu uprawnionego do
przedstawienia Prezydentowi wniosku w tej sprawie, ale odmowa wymaga zawiadomienia i podania
przyczyny zgaszajcemu inicjatyw. Z regulacji tej wynika, e nie jest wymagane zawiadomienie
zgaszajcego inicjatyw i podanie przyczyn jej nieuwzgldnienia, gdy inicjatywa zostaa przedstawiona
bezporednio do prezydenta lub te zgoszona przez osoby fizyczne. Prawnie nie jest te okrelony aden
termin, w ktrym prezydent miaby podj decyzj.
Z przepisu tego a contrario wynika, e prezydent nie jest zobowizany do uzasadniania wobec podmiotu
wystpujcego do niego z wnioskiem o nadanie orderu lub odznaczenia przyczyn nieuwzgldnienia tego
wniosku.
Ordery i odznaczenia nadaje si obywatelom polskim. Mona je nada take cudzoziemcom za
zasugi pooone dla RP lub jej obywateli, bd stosownie do zwyczajw midzynarodowych. Ustawowo
okrelono, ktre ordery i odznaczenia mona nada podmiotom innym ni osoby fizyczne.
W literaturze przedmiotu przewaa pogld, e prezydent nadajc ordery i odznaczenia ma duy stopie
swobodnego uznania, z tym e swoiste wytyczne z art. 126 i tutaj odgrywaj dla niego pewn rol 1. Chodzi o
to, aby realizujc swoje kompetencje w tym nadajc ordery i odznaczenia czuwa nad przestrzeganiem
Konstytucji RP, sta na stray suwerennoci i bezpieczestwa pastwa oraz nienaruszalnoci i niepodzielnoci
jego terytorium. Rozwijajc t myl, naley zauway, e nadajc order lub odznaczenie prezydent kierowa
si powinien wzgldem na zasugi danej osoby dla umacniania tych istotnych dla bytu pastwa wartoci.
Gdyby za powodem wyrnienia miay by zasugi danej osoby niezwizane bezporednio z nimi (np.
dugoletnie poycie maeskie), a w jej postpowaniu zaistniay czyny, pogldy itp. przeciwstawne tym
wartociom, naley uzna je za nadrzdne i prezydent nie mgby nada orderu lub odznaczenia.
W myl art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, ordery i odznaczenia s najwyszym wyrnieniem zasug
cywilnych i wojskowych pooonych w czasie pokoju lub wojny dla chway i rozwoju RP. Ustawa ta oraz
wydane na jej podstawie rozporzdzenia prezydenta okrelaj te szczegowo, na jakich zasadach i w jakim
trybie nadaje si poszczeglne ordery i odznaczenia. W kontekcie tych regulacji kontrowersyjne jest przyznawanie orderw lub odznacze po prostu za dobre wykonanie obowizkw zawodowych (np. budowniczym
mostu za jego wybudowanie).
W wietle powyszych uwag dotyczcych dyskrecjonalnego charakteru kompetencji prezydenta nadawania

orderw i odznacze nie ma moliwoci sdowego dochodzenia przez obywatela wyrnienia go za zasugi
dla RP, skoro kryteria wszystkich poza Medalem Za Dugoletnie Poycie Maeskie orderw i odznacze
s nieostre i typowo uznaniowe. Niemoliwe byoby rwnie skorzystanie z jakichkolwiek rodkw prawnych
w celu zakwestionowania postanowienia prezydenta. Co najwyej kontroli sdowej podlega moe
dotrzymanie przez prezydenta ustawowo okrelonego trybu nadawania orderu lub odznaczenia. Naley jednak
pamita, e jak susznie zauwaa P. Sarnecki nie mamy w tym przypadku do czynienia z decyzj
administracyjn1. Powstaje tu problem legitymacji do wszczcia postpowania. Ustala si j powinno w
odniesieniu do konkretnego przypadku, zwaajc na wchodzce w gr interesy prawne.
Brak prawnych rodkw majcych skutkowa zmian decyzji prezydenta lub wpywajcych na
podejmowanie postanowienia w sprawie nadania orderu bd odznaczenia nie wyklucza stosowania rodkw
o charakterze politycznych. Mimo e omawiana kompetencja naley do dyskrecjonalnych uprawnie
prezydenta, to nadanie jakiego orderu czy odznaczenia okrelonej osobie moe budzi zastrzeenia czy
protesty pewnych osb, grup spoecznych, ugrupowa politycznych, organizacji itp. Dotyczy to rwnie
liczby nadawanych orderw i odznacze, zwaszcza w okresie bezporednio poprzedzajcym wybory
prezydenckie, gdy piastun tego organu stara si o reelekcje. Chodzi tu jednak o oceny podejmowane w
oparciu o kryteria polityczne, moralne itp., a nie o kryteria prawne.
Odrbnego rozwaania wymaga prawo osoby fizycznej do odmowy przyjcia orderu lub odznaczenia.
Mamy tu do czynienia z nagrod za zasugi, o ktr nie zabiega ani sam zainteresowany, ani nie musi by
informowany o wystpieniu z wnioskiem o nadanie wyrnienia. Wprawdzie Prezydent RP decydujc o
nadaniu orderu lub odznaczenia uosabia majestat Rzeczypospolitej i nie mona tu mwi o stosunku
odznaczonego do piastuna najwyszego urzdu w pastwie, ale mog zaistnie jakie subiektywne powody
uzasadniajce, w mniemaniu odznaczonego, rezygnacj z zaszczytu (np. uznanie przez niego, e order
przysuguje komu innemu, bardziej zasuonemu).
Prezydent powziwszy o tym wiadomo nie powinien nadawa orderu lub odznaczenia. Gdyby za osoby
bliskie poinformoway go o tym ju po podjciu i urzdowym ogoszeniu jego decyzji, powinny mie prawo
do odmowy przyjcia wyrnienia w imieniu zmarego. Nie da si natomiast rozcign tego prawa na
spadkobiercw osoby wyrnionej pomiertnie, jeeli zmary nie zostawi adnych jednoznacznych aktw
woli.
Trudno byoby przyzna prawo do rezygnacji z orderu lub odznaczenia podmiotu zbiorowego. Nawet
gdyby np. w przypadku miejscowoci przeprowadzono referendum w tej sprawie i wikszo wypowiedziaa
si przeciwko przyjciu wyrnienia, to nie mona zapomina, e stanowi ono uznanie zasug take osb
nieyjcych lub niezamieszkujcych w chwili odznaczania w danej miejscowoci. Woli tych dwch kategorii
osb nie powinno si pomija, a jej ustalenie jest niemoliwe.
Odznaki orderw i odznacze wrcza osobicie prezydent lub w jego imieniu osoby uprawnione do
wystpowania z wnioskami o nadanie orderw i odznacze oraz ich zastpcy, a take inne osoby uprawnione.
Do orderw zalicza si: Order Ora Biaego, Order Wojenny Virtuti Militari, Order Odrodzenia Polski oraz Order
Zasugi RP. Do odznacze zalicza si: Krzy Walecznych, Krzy Zasugi z Mieczami, Krzy Zasugi, Krzy Zasugi Za
Dzielno, Medal Za Ofiarno i Odwag, Medal Za Dugoletnie Poycie Maeskie. Wikszo orderw i odznacze
dzieli si na klasy.
3) Pozbawianie orderw i odznacze.

524
Prezydent moe podj decyzj o pozbawieniu orderw i odznacze, gdy ich nadanie nastpio w wyniku
wprowadzenia w bd albo odznaczony dopuci si czynu, wskutek ktrego sta si niegodny orderu lub
odznaczenia. Decyzja prezydenta moe dotyczy wszystkich lub tylko niektrych orderw i odznacze
nadanych danej osobie. Prezydent podejmuje j z wasnej inicjatywy lub z inicjatywy podmiotw, mogcych
wystpi do niego z wnioskiem o nadanie orderw i odznacze. W przypadku orderw prezydent przed
podjciem decyzji powinien zasign opinii waciwej kapituy.
Przy pozbawianiu orderw lub odznacze inicjatyw mog zgasza rne osoby, organizacje spoeczne,
organy samorzdowe itp. Ich zgoszenie traktowane jest inaczej ni w przypadku nadawania orderw i odznacze, a mianowicie organ uprawniony do wystpowania do prezydenta z wnioskiem o pozbawienie orderu
nie ma obowizku informowa podmiotu zgaszajcego inicjatyw o przyczynach odmowy uwzgldnienia tej
inicjatywy. Prawnie nie jest te okrelony aden termin, w ktrym prezydent miaby podj decyzj.
Postanowienia prezydenta w sprawie pozbawienia orderu lub odznaczenia s publikowane w Monitorze
Polskim.
Pozbawianie orderw i odznacze nie jest ujte wrd prerogatyw prezydenta wymienionych w art.
144 ust. 3 Konstytucji RP. Wymaga wic kontrasygnaty. W ten sposb dyskrecjonalnemu uznaniu
aktualnego prezydenta nie pozostawiono oceny decyzji jego poprzednika bd wasnych, gdy chodzi o
tak nieostre kryteria, jak niegodno orderu lub odznaczenia.
Prezydent podejmujc postanowienie w sprawie pozbawienia orderu lub odznaczenia nie podlega za
kontroli sdowej, ktrej przedmiotem byaby suszno jego decyzji czy te zgodno z prawem jej
przesanek. Co najwyej kontroli sdowej podlega moe dotrzymanie przez niego ustawowo
okrelonego trybu postpowania przy pozbawianiu wyrnienia. Ale tutaj podobnie jak w przypadku
nadawania orderu lub odznaczenia nie mamy do czynienia z decyzj administracyjn i powstaje
problem legitymacji do wszczcia postpowania.
525
4) Wyraanie zgody na przyjmowanie przez obywateli polskich orderw i odznacze pastw obcych.
Ustawa o orderach i odznaczeniach (art. 5) naley do tych aktw prawnych, ktre utrzymay do czsto
wystpujc w XIX w. i w I poowie XX w. kompetencj gowy pastwa do wyraania zgody na
przyjmowanie przez obywateli orderw, odznacze i innych zaszczytnych wyrnie pastw obcych.
Obecnie, w dobie postpujcej internacjonalizacji caego ycia spoecznego i wobec przystpienia Polski do
Unii Europejskiej, przepis ten wydaje si reliktem innej epoki. Powinien zosta uchylony. Tym bardziej e
brak jest sankcji dla obywatela, ktry zdecyduje si przyj obce wyrnienie bez zgody prezydenta. To za
prowadzi do deprecjonowania aktu gowy pastwa. Likwidacja tej kompetencji pozwoliaby tego unikn.
526
5) Kompetencje prezydenta wobec kapitu orderw.
Kapituy stoj na czele trzech orderw: Orderu Ora Biaego, Orderu Wojennego Virtuti Militari i Orderu
Odrodzenia Polski. Stoj one na czele stray honoru orderu, dla ktrego zostay ustanowione. Maj prawo
wyraania opinii we wszystkich sprawach dotyczcych orderu, dla ktrego zostay ustanowione.
Czonkami kapitu mog by tylko obywatele polscy bdcy kawalerami orderu, dla ktrego ustanowiona
zostaa dana kapitua.
Prezydent powouje na 5 lat czonkw wszystkich trzech kapitu oraz na 5 lat Kanclerza Orderu Wojennego
Virtuti Militari (spord kawalerw danego orderu) stojcego na czele tej kapituy. Ustawa nie przyznaje
moliwoci odwoania przez prezydenta czonkw kapitu przed upywem okresu, na ktry zostali powoani.
Wrd aktw urzdowych niewymagajcych kontrasygnaty art. 144 ust. 3 Konstytucji RP nie wymienia
powoywania kapitu i aktw zwizanych z uczestniczeniem w pracach kapitu. Naley tu przyj, e wtedy,
gdy osoba piastujca urzd Prezydenta RP wyposaona jest w kompetencje niezwizane bezporednio z tym
urzdem ktrych nie mona zakwalifikowa jako akty urzdowe gowy pastwa, to nie rozciga si na nie
obowizek uzyskiwania kontrasygnaty. Dotyczy to np. aktw Wielkiego Mistrza kapituy. Jeeli za wykonuje
ona kompetencje przynalene sprawowanemu urzdowi i nie s one traktowane jako wyjtki od zasady
goszcej obowizek uzyskiwania kontrasygnaty, to obowizek ten istnieje 1.
Kapituy wszystkich trzech orderw dziaaj na podstawie swoich statutw. Zatwierdza je Prezydent RP.
Akt ten nie stanowi jego prerogatywy, z czego wynika, e objty jest obowizkiem uzyskania kontrasygnaty.
527
6) Nadawanie obywatelstwa polskiego i wyraanie zgody na zrzeczenie si tego obywatelstwa.
Na ten temat wyraania zgody na zrzeczenie si obywatelstwa pisz w rozdziale powiconym obywatelstwu (por. Nb.
373 i 377).
528
7) Stosowanie prawa aski.
Konstytucyjna regulacja prawa aski w art. 139 jest bardzo oglnikowa i w istocie ustanawia jedynie
kompetencje Prezydenta RP do jego stosowania oraz zakazuje jego stosowania wobec osb skazanych przez
Trybuna Stanu. Z zakazu ustanowionego w art. 139 zd. 2 wynika, i prawo aski dotyczy osb skazanych, a
wic zwizane jest z wyrokami sdw karnych i nie mona go stosowa wobec osb, do ktrych odnosz si
wyroki innych sdw. Taka jest zreszt geneza tego prawa stanowicego, z jednej strony, refleks dawnych
uprawnie monarchy, a z drugiej, element kontroli i rwnowagi wadz.
Regulacja konstytucyjna nie jest rozwijana co do zakresu przedmiotowego ani podmiotowego prawa aski
w ustawach zwykych, zwaszcza tych z dziedziny prawa karnego. Kodeks postpowania karnego (w Rozdziale 59) zawiera jedynie obszerne unormowanie dotyczce postpowania o uaskawienie. Nie mona
wyprowadzi z niego adnych wskazwek czy wnioskw odnoszcych si zarwno do zakresu
przedmiotowego, jak i podmiotowego uaskawienia.
Uaskawienie jest aktem indywidualnym, tzn. skierowanym do konkretnej osoby (czym rni si od abolicji
i amnestii), ktry dotyczy moe wszystkich kar prawomocnie orzeczonych, darujc je w caoci lub agodzc.
Obejmuje ono te karne skutki skazania, ale ju nie skutki cywilne zawarte w wyroku karnym (np.
odszkodowanie)1. Poniewa konstytucyjna regulacja prawa aski jest bardzo oglnikowa2, zachowuj w jej
wypadku aktualno pogldy powstae w poprzednim, podobnym stanie prawnym, uznajce za dopuszczalne
uwolnienie od odpowiedzialnoci karnej zanim nastpi prawomocne orzeczenie kary 3. Stosujc prawo aski
prezydent moe okreli warunki, ktrych uaskawiony nie powinien naruszy w okresie prby.
Nawizuje tu do znanej prawu karnemu instytucji warunkowego przedterminowego zwolnienia i warunkowego
zawieszenia wykonania kary. Sd Najwyszy Izba Wojskowa stwierdzi, e w tym przypadku skutki prawne warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolnoci w wyniku zastosowania przez
Prezydenta Rzeczypospolitej prawa aski w niczym nie rni si od skutkw prawnych warunkowego przedterminowego
zwolnienia z odbycia reszty tej kary w wyniku orzeczenia sdu. Oznacza to m.in., e sd 1) odwouje warunkowe
przedterminowe zwolnienie (...) 2) nie moe (...) ponownie warunkowo zwolni skazanego z odbycia reszty kary
pozbawienia wolnoci (...)4.
Konstytucja formuuje natomiast jedno ograniczenie podmiotowe stanowic w art. 139 zd. 2: Prawa aski
nie stosuje si do osb skazanych przez Trybuna Stanu. Poza tymi osobami prawo aski moe by
zastosowane wobec kadego skazanego znajdujcego si pod jurysdykcj RP, a wic skazanego przez sdy
polskie, a take sdy zagraniczne, jeeli skazanego przejto do Polski w celu wykonania kary pozbawienia
wolnoci. Sporne jest natomiast, czy zakres podmiotowy prawa aski obejmuje osoby nieyjce. Jedni stoj na
stanowisku, e, mier skazanego pociga za sob umorzenie postpowania o uaskawienie 3. Inni za
wskazuj, e wprawdzie skutki aski nie dotkn bezporednio skazanego, ale mog mie znaczenie dla jego
rodziny4. Ten drugi pogld nie wydaje mi si suszny, gdy prawo aski jako akt indywidualny zwizane jest
z konkretn osob i ma uwzgldnia jej szczegln sytuacj, zasugi itp. Nie mona przeto stosowa go
wiadomie z myl o korzyciach, jakie mieliby odnie czonkowie rodziny czy te inne osoby zwizane z
uaskawionym. Przeczyoby to jego istocie. Jeeli prezydent chciaby jako im pomc, ma do dyspozycji inne
rodki.
Skorzystanie przez prezydenta z prawa aski nie wyklucza podjcia przez osob, ktrej on dotyczy, dziaa
majcych na celu osignicie celw dalej idcych ni uaskawienie. Akt aski nie moe wszak sta si w
efekcie dla skazanego aktem niekorzystnym (aktem nieaski). Dlatego wic nie ma przeszkd do wniesienia
kasacji i do wznowienia postpowania na korzy oskaronego, co do ktrego ju wczeniej zastosowano
uaskawienie (...), zmierzajcych do jego uniewinnienia lub agodniejszego skazania 1.
Uaskawiony nie moe odmwi skorzystania z aktu aski.
Wszczcie postpowania o uaskawienie nastpuje:
a)
b)
Prezydent stosujc prawo aski nie jest zwizany adnymi przepisami okrelajcymi przesanki tego aktu.
Moe on uwzgldni okolicznoci, ktrych sd w zakresie swoich dziaa jurysdykcyjnych nie bierze zwykle
pod uwag, jak np. wzgldy natury politycznej lub midzynarodowej, dotychczasowe zasugi skazanego czy
jego szczeglna sytuacja rodzinna. Akt aski nie wymaga uzasadnienia.
W literaturze zarwno prawa konstytucyjnego, jak i prawa karnego podkrela si, e prawo aski ma
charakter wyjtkowy. Skorzystanie z niego powinno by umotywowane szczeglnymi przyczynami.
Prawo aski wzbudzio ostatnio due zainteresowanie opinii publicznej nie tylko w Polsce, ale take i w
innych pastwach demokratycznych, zwaszcza w USA. Stao si tak za spraw nagonienia przez rodki
masowego przekazu kilku kontrowersyjnych uaskawie prezydentw III Rzeczypospolitej i prezydenta B.
Clintona.
W braku obowizku informowania opinii publicznej o motywach decyzji prezydenta wydawa si moe, e
w niektrych przypadkach praktyka dotyczca instytucji uaskawienia odbiega od jej zaoe. Wyjtkowy
charakter aktu aski zdaje si osabia take stosunkowo dua liczba uaskawie, znacznie przekraczajca
liczby wystpujce w innych pastwach, jak rwnie stosowanie jego nie tylko wobec sprawcw cikich
przestpstw, ale take wobec sprawcw wypadkw komunikacyjnych, zodziei, zncajcych si nad rodzin
czy uchylajcych si od pacenia alimentw. W tej sytuacji racj ma J. Ciapaa piszc: zastanowienia
wymaga taka zmiana regulacji prawnej, ktra akcentowaaby zupenie szczeglny charakter omawianej kompetencji, ukierunkowujc jej wykorzystanie jedynie w sytuacjach, gdy przemawiaj za tym wzgldy
humanitarne, nigdy za polityki karnej lub inne polityczne przesanki1.
Oprcz tego warto zwrci uwag na inne zarzuty formuowane przez przeciwnikw instytucji uaskawienia w jej
obecnym ksztacie:
1) uaskawianie niektrych skazanych prawomocnymi wyrokami narusza zasad rwnoci wobec prawa
uprzywilejowujc ich i to bez wyranie sprecyzowanych ustawowo kryteriw;
2) w demokratycznym pastwie prawa wszyscy obywatele majc prawo do informacji o dziaalnoci wszystkich organw
pastwowych powinni mie moliwo zapoznania si z tym, kogo dotycz akty aski i dlaczego zostay udzielone;
3) wielo trybw inicjowania postpowania o uaskawienie moe sprzyja lub jak zdecydowanie niektrzy twierdz
na pewno sprzyja manipulacji i korupcji na poszczeglnych poziomach urzdniczych 2.
Na marginesie warto doda, e prawo aski wystpuje w zdecydowanej wikszoci pastw demokratycznych i
powierzono je z reguy wadzy wykonawczej. Nie zawsze jest to gowa pastwa, moe by ono przyznane te czonkom
rzdu (np. w Niemczech premierowi kraju federalnego, ministrowi sprawiedliwoci). W nielicznych pastwach prawo
aski naley do kompetencji parlamentu (np. w Szwajcarii).
Reasumujc dotychczasowe rozwaania dotyczce prezydenckiego prawa aski, trudno nie postulowa
zmiany jego prawnej regulacji tak, aby z jednej strony zachowa t instytucj, ale z drugiej zapewni wiksz
przejrzysto jej stosowania oraz jej wyjtkowy charakter.
529
8) Wprowadzanie stanu wojennego i stanu wyjtkowego.
Podzia zagroe na wewntrzne i zewntrzne implikujcy w pierwszym przypadku wprowadzenie stanu

wyjtkowego, a w drugim stanu wojennego, nie zawsze jest moliwy do przeprowadzenia. Jak susznie zauwaa K. Stern:
powraca tu zrnicowanie wczesnego prawa o stanie wyjtkowym na wojn i rozruchy. Naley przy tym doda, e
taktyka i strategia rewolucyjnych ruchw wiatowych, infiltracje, dywersje sprawiaj, e zrnicowanie ataku na
zewntrzny i wewntrzny staje si wtpliwe. Sugestywny przykad tworz ruchy komunistyczne i nacjonalistyczne. Oba
zagroenia mog si na siebie naoy, a wtedy przyczyna stanu wyjtkowego przesuwa si z zewntrz do wewntrz i na
odwrt. K. A. Bettermann okrela to plastycznie jako importowany stan wyjtkowy1.
Dopiero, jeeli Sejm nie moe zebra si na posiedzenie, kompetencja decydowania o stanie wojny
przechodzi na prezydenta. Zewntrzne determinanty stanu wojny powoduj, i trudno jest z gry oznaczy
czas, na ktry ma on by wprowadzony. Nie jest rwnie wobec tego konstytucyjnie ustalona granica trwania
stanu wojennego.
cile zwizane z tym stanem jest uprawnienie prezydenta do zarzdzania powszechnej lub czciowej
mobilizacji oraz do zarzdzania uycia si zbrojnych dla obrony RP. Naley przy tym zaznaczy, e
postanawiajc o uyciu si zbrojnych poza granicami RP prezydent musi przestrzega zasad okrelonych w
ustawie lub ratyfikowanej umowie midzynarodowej.
Konstytucja RP w art. 230 ust. 1 okrela przesanki stanu wyjtkowego. Naley do nich: zagroenie
konstytucyjnego ustroju RP, zagroenie bezpieczestwa obywateli lub porzdku publicznego. Stan wyjtkowy
moe zosta wprowadzony na czci lub na caym terytorium RP na czas oznaczony, nie duszy ni 90 dni.
Prezydent moe wprawdzie go przeduy, ale tylko raz na czas nie duszy ni 60 dni i wycznie za zgod
Sejmu.
Uznane w naukach prawnych reguy wykadni pozwalaj na sformuowanie wniosku, e wprowadzenie okrelonego
stanu nadzwyczajnego bdzie zgodne z Konstytucj tylko wwczas, gdy wystpi cznie warunki szczeglne przewidziane dla stanu nadzwyczajnego oraz warunki oglne upowaniajce do wprowadzenia ktregokolwiek stanu nadzwyczajnego. Oznacza to, e wprowadzenie stanu wojennego z powodu zbrojnego napadu na Polsk bdzie niedopuszczalne,
jeeli nie stwarza to sytuacji szczeglnego zagroenia dla kraju (np. z powodu niewielkiej liczby napastnikw), a zwyke
rodki przewidziane w Konstytucji (...) i w ustawie s wystarczajce do skutecznego odparcia tego napadu. (...) Podobnie
naley oceni potrzeb wprowadzenia stanu wyjtkowego1.
Oba te stany szczegowo reguluj dotyczce ich ustawy. Przypomnijmy, e nie mog one ogranicza
okrelonych w art. 233 ust. 1 praw i wolnoci jednostki2. Naley te podkreli, e Konstytucja dopuszczajc
zwikszenie uprawnie organw wadzy wykonawczej w czasie obu tych stanw, jak i w czasie stanu klski
ywioowej wyranie wskazuje w art. 228 ust. 6 i 7 na granice, ktrych nie mona im przekroczy. Zabrania
zmieniania podczas stanw nadzwyczajnych swoich postanowie, a take zmieniania ordynacji wyborczych
do obu izb parlamentu oraz organw samorzdu terytorialnego i ustawy o wyborze prezydenta. Ponadto
zakazuje zmieniania ustaw o stanach nadzwyczajnych. Stanowi te, e w czasie stanu nadzwyczajnego oraz
w cigu 90 dni po jego zakoczeniu nie moe by skrcona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum
oglnokrajowe ani wybory do obu izb parlamentu oraz organw samorzdu terytorialnego i wybory
prezydenckie. Gdyby kadencje tych organw wybieralnych ulegy w czasie stanu nadzwyczajnego zakoczeniu, ulegaj one odpowiedniemu przedueniu. Jeeli za stan nadzwyczajny wprowadzony zosta
tylko na czci terytorium RP, to tam gdzie on nie obowizuje, mona przeprowadza wybory organw
samorzdu terytorialnego.
530
Pozostae dwie grupy funkcji prezydenta wyrnione w art. 126 ust. 2 Konstytucji RP zwizane s
bezporednio z wykonawczym charakterem tego urzdu. Omwione zostan przy okazji szczegowej
charakterystyki kompetencji prezydenta. Ze wzgldu na du liczb kompetencji prezydenta istnieje przy

tym konieczno skupienia si na regulacjach konstytucyjnych i wzicia pod uwag tylko
najwaniejszych z ponad stu rnych kompetencji przyznanych mu w ustawach zwykych. Dla
zapewnienia wikszej przejrzystoci wywodw dokonam przy tym klasyfikacji kompetencji prezydenta
wedug kryterium powizanego z zasad podziau wadz czc je w grupy, w zalenoci od tego, jakich
wadz dotycz. Klasyfikacja ta jest czysto umowna i trzeba pamita, e niektre kompetencje zaliczy
mona atwo do rnych grup i w kadym wypadku przemawia za tym bd wakie argumenty (np.
prawo aski jest tradycyjn kompetencj gowy pastwa, a zarazem na pewno naley do grupy
kompetencji zwizanych z funkcjonowaniem sdw). Poza tym wystpuj kompetencje, ktrych nie
mona zaliczy do tak wyodrbnionych grup (np. powoywanie przez prezydenta czonkw Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji).
531
Prezydent czuwajc nad przestrzeganiem Konstytucji zobowizany jest do podejmowania rnych
czynnoci majcych nie tylko zapobiec jej naruszeniu, ale zapewni jej realizacj. Oprcz uprawnie
bezporednio sucych temu celowi, jak choby weto czy wystpienie z wnioskiem do Trybunau
Konstytucyjnego, musi on chroni ustaw zasadnicz i dy do penego urzeczywistnienia jej postanowie w
trakcie wypeniania wszystkich pozostaych kompetencji. Ponadto sam w swoich aktach urzdowych nie moe
dziaa w sposb sprzeczny z ni i musi dziaa w ramach nakrelonych przez jej normy.
532
W zakresie kompetencji wykonawczych Prezydenta RP zwizanych ze staniem na stray suwerennoci i
bezpieczestwa pastwa oraz nienaruszalnoci i niepodzielnoci jego terytorium szczeglne miejsce zajmuje
zwierzchnictwo nad siami zbrojnymi. Pojcie najwyszego zwierzchnika Si Zbrojnych jako okrelajce
funkcje prezydenta w stosunku do Si Zbrojnych uywane tradycyjnie w polskim prawie konstytucyjnym na
oznaczenie stosunku gowy pastwa do armii w duym stopniu symbolicznego nie daje podstawy do
wyprowadzenia z niego uprawnie wadczych, nie objtych przepisami kompetencyjnymi 1. Nie oznacza ono
przyznania prezydentowi naczelnych uprawnie dowdczych poczonych np. z moliwoci wydawania
rozkazw jednostkom bojowym, a jedynie oglne, cywilne 1 i z zaoenia wolne od powiza politycznych
kierowanie siami zbrojnymi. Nie mona przy tym zapomina, e rzd posiada rwnie okrelone kompetencje
w dziedzinie obronnoci i podlega mu armia jako cz aparatu pastwowego. W czasie pokoju prezydent
sprawuje zwierzchnictwo nad wojskiem za porednictwem Ministra Obrony Narodowej, a w czasie wojny na
wniosek premiera mianuje i odwouje Naczelnego Dowdc Si Zbrojnych. Prezydent jako zwierzchnik si
zbrojnych, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje okrelone w ustawach stopnie wojskowe (pierwszy
stopie oficerski i stopnie generaw i admiraw oraz stopie Marszaka Polski). Prezydent mianuje te na
czas okrelony ustawowo Szefa Sztabu Generalnego i dowdcw rodzajw si zbrojnych. Konstytucja RP
odsya w art. 134 ust. 6 do ustawy szczegowe okrelenie kompetencji prezydenta zwizanych ze
zwierzchnictwem nad siami zbrojnymi.
Do tej grupy naley te nowa kompetencja przyznana prezydentowi na mocy ustawy z 17.12.1998 r. o
zasadach uycia lub pobytu si zbrojnych RP poza granicami pastwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.).
Prezydent uzyska w 1998 r. prawo do wydawania postanowie o uyciu wojsk poza granicami kraju w celu
udziau w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia si pastwa albo pastw sojuszniczych, misji pokojowej
bd akcji zapobieenia aktom terroryzmu. Pobyt Si Zbrojnych RP poza granicami oznacza ich obecno w
celu udziau w szkoleniach i wiczeniach wojskowych, akcjach ratowniczych itp. Postanowienie takie
wymaga kontrasygnaty premiera.
2.2. Wydawanie aktw prawnychBd! Nie mona odnale rda odwoania.

533
W zakres kompetencji prezydenta wchodzi wydawanie aktw prawnych majcych, poza rozporzdzeniem z
moc ustawy, wykonawczy charakter. Wydaje on nastpujce akty prawne:
1) rozporzdzenia z moc ustawy wydawane na wniosek Rady Ministrw w czasie stanu wojennego tylko
wtedy, gdy Sejm nie moe zebra si na posiedzenie; podlegaj one zatwierdzeniu przez Sejm na
pierwszym posiedzeniu od ich wydania; wydawane s z mocy generalnego upowanienia konstytucyjnego
i rni si tym istotnie od wystpujcych w MK rozporzdze z moc ustawy, ktre miaa prawo
wydawa Rada Ministrw, ale tylko na podstawie upowanienia ustawowego (art. 23 MK); ponadto ich
zakres przedmiotowy nie podlega ograniczeniom; mog regulowa sprawy zastrzeone dla ustaw
zwykych (uchylajc lub zawieszajc postanowienia obowizujcych ustaw, od nowa normujc jak
materi, zmieniajc dotychczasowe uregulowania ustawowe);
2)
rozporzdzenia
3)
zarzdzenia
4)
postanowienia
534
Prezydent w wykonywaniu swoich kompetencji korzysta z organu pomocniczego Kancelarii Prezydenta
Rzeczypospolitej. Sam zarzdzeniem nadaje jej statut. Powouje i odwouje jej szefa, ktry kieruje jej
pracami. Ponadto powouje i odwouje ministrw stanu, zastpcw szefa kancelarii, sekretarzy, podsekratarzy
i dyrektorw generalnych. Natomiast dyrektorw biur oraz kierownikw zespow dziaajcych w ramach
poszczeglnych biur kancelarii powouje i odwouje jej szef. Wszelkie dziaania pracownikw kancelarii
podejmowane s w imieniu prezydenta i to on za nie odpowiada.
2.3. Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem parlamentuBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
535
Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem parlamentu obejmuj:
1)
2)
3) zarzdzanie skrcenia kadencji Sejmu (a tym samym i Senatu):

a)
b)
Przed skrceniem kadencji parlamentu prezydent ma obowizek zwrci si do marszakw obu izb o
wyraenie opinii. Opinia ta nie jest jednak dla niego wica i w praktyce moe mie jakikolwiek
wpyw na jego decyzj tylko, gdy skrcenie kadencji Sejmu nie jest obligatoryjne;
4)
5) podpisywanie ustawy;
6) zarzdzanie ogoszenia ustaw i umw midzynarodowych w Dzienniku Ustaw;
7)
Konstytucyjnie nie jest okrelona forma ordzia, z czego wynika, e moe by ono przedoone na pimie
lub zaprezentowane ustnie. Brak te przepisu stanowicego o tym, czy ma je wygasza osobicie
prezydent, czy te moe uczyni to upowaniona przez niego osoba lub osoba wskazana przez organ
kierujcy obradami danej izby. Naley wic dopuci wszystkie trzy ewentualnoci1. Ponadto w aden
sposb nie jest zdeterminowana tre ordzia. Moe wic ono dotyczy kadej sprawy, ktr prezydent
uzna za na tyle istotn, aby zwrci na ni uwag jednej z izb parlamentu lub Zgromadzenia Narodowego.
Konstytucja milczy w sprawie moliwoci zwracania si prezydenta z ordziami do narodu. Skoro wic
nie przyznaje mu tej kompetencji, naleaoby uzna, e jej nie posiada. Z drugiej wszak strony, pod
rzdami MK, ktra take nie regulowaa tej kwestii, prezydent korzysta z tej formy komunikowania si z
suwerenem nie tylko z okazji rnego rodzaju wit czy rocznic, ale te dla wyjanienia swoich pogldw,
dziaa itp. (np. ordzie Prezydenta L. Wasy w sprawie BBWR z 1993 r.). Wytworzy si wic zwyczaj
konstytucyjny;
8)
9)
2.4. Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem rzduBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
536
Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem rzdu obejmuj:
1)
a)
b)
c)
d)
537
2)
538
3)
Dziaanie prezydenta ma tu charakter czysto formalny i stanowi jedynie konsekwencj albo uchway
Sejmu, gdy odwouje on z zajmowanego stanowiska ministra, ktremu Sejm wyrazi wotum nieufnoci,
albo decyzji premiera, gdy dokonuje on zmian w rzdzie na jego wniosek. W obu wypadkach prezydent
nie ma prawnych moliwoci przeciwstawienia si lub choby zawieszenia decyzji dotyczcych zmian w
rzdzie. Powinien on dokona ich w takim czasie, aby nie doprowadza do niepotrzebnych konfliktw
midzy egzekutyw a parlamentem. Chodzi tu o sytuacj, w ktrej premier wystpiby do prezydenta o
dokonanie zmian w skadzie rzdu dotyczcym ministra, w sprawie ktrego zoony zostaby wniosek o
wyraenie mu wotum nieufnoci. Prezydent powinien uczyni zado propozycji premiera, a nie ociga
si do czasu a Sejm rozpatrzy wniosek o wyraenie ministrowi wotum nieufnoci. Prezydent nie ma
adnych uprawnie pozwalajcych mu samodzielnie wpywa na zmiany na stanowiskach ministerialnych
lub choby inicjowa postpowanie prowadzce do ich dokonania (np. nie moe wystpi do Sejmu z
wnioskiem o wyraenie ministrowi wotum nieufnoci);
539
4) przyjmowanie dymisji Rady Ministrw.
Akt ten ma jedynie formalny charakter, tzn. e prezydent nie moe nie przyj dymisji rzdu w trzech
przypadkach: gdy dymisj skada rzd na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu, gdy Sejm nie
uchwali rzdowi wotum zaufania bd wyrazi mu wotum nieufnoci. W tych przypadkach prezydent
przyjmujc dymisj rzdu powierza mu rwnoczenie dalsze sprawowanie obowizkw do czasu
powoania nowej Rady Ministrw.
Ze sformuowania art. 162 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika moliwo ograniczenia zakresu tych obowizkw w
tym swoistym okresie przejciowym. Na marginesie naley przypomnie, e mimo podobnej regulacji w MK Prezydent L. Wasa zwrci si w 1993 r., po rozwizaniu Sejmu, do p. Premier H. Suchockiej, aby do czasu wyboru
nowej Rady Ministrw jej rzd ograniczy sw dziaalno tylko do spraw zwykego zarzdu pastwem.
Natomiast w jednym przypadku przyjcie dymisji rzdu nie ma ju tylko formalnego charakteru. Dzieje
si tak, jeeli dymisj Rady Ministrw skada premier w zwizku ze swoj rezygnacj ze stanowiska,
prezydent moe odmwi przyjcia dymisji rzdu.
Naley przy tym zaznaczy, e prezydent sam nie moe nie tylko zdymisjonowa powoanego przez
siebie rzdu, ale take nie moe wystpi do Sejmu o wyraenie mu wotum nieufnoci. Nie moe tego
uczyni take nowo wybrany prezydent, ktry zmuszony jest wobec tego do wsppracy z Rad Ministrw
powoan przez swojego poprzednika. Rozwizanie konstytucyjne jest w tym wypadku niekonsekwentne.
Z jednej strony, obecna Konstytucja podkrelia rol prezydenta w kreacji rzdu, a z drugiej, pozbawia go
realnych moliwoci wpywania na zmiany personalne w Radzie Ministrw lub na dymisjonowanie caej
Rady. Mona to jeszcze zrozumie w odniesieniu do rzdu, ktry zosta powoany przez danego
prezydenta, ale nie w przypadku rzdu powoanego przez prezydenta ustpujcego. Skoro pocztek
kadencji Sejmu prowadzi do automatycznej dymisji rzdu, taki sam skutek powinien mie rwnie
pocztek kadencji prezydenta, tworzcego wraz z rzdem wadz wykonawcz i majcego wpyw na skad
Rady Ministrw. Trudno tak wan spraw pozostawia do uznania rzdowi.
Rezygnacja rzdu w takich okolicznociach nie byaby wprawdzie co naley podkreli koniecznoci
konstytucyjn, lecz take nie tylko gestem kurtuazji, lecz czym wicej, bo wyrazem zrozumienia przez jego czonkw
wymogw konstytucyjnej konstrukcji ustrojowej, jej politycznego uzasadnienia oraz spodziewanej na jej tle kultury
politycznej1;
540
5) zwoywanie Rady Gabinetowej.
541
6) wystpowanie do Sejmu z wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu
czonka Rady Ministrw.
2.5. Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem sdwBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
542
Kompetencje prezydenta zwizane z funkcjonowaniem sdw obejmuj:
1) powoywanie sdziw.
Prezydent czyni to na wniosek Krajowej Rady Sdownictwa. Wymogi, ktre powinien wypeni
kandydat na sdziego, okrelaj ustawy dotyczce sdownictwa np. Prawo o ustroju sdw
powszechnych, Prawo o ustroju sdw administracyjnych, ustawa o Sdzie Najwyszym.
W nauce prawa ugruntowa si pogld goszcy, e Prezydent moe nie zaaprobowa przedstawionej
mu przez Krajow Rad Sdownictwa kandydatury1. Na podobnym stanowisku stan TK, stwierdzajc:
Nie bez znaczenia dla sposobu funkcjonowania Prezydenta w tym zakresie pozostaje okoliczno, e w
wietle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP kompetencja Prezydenta okrelona w art. 179 Konstytucji RP
traktowana jest jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (a zarazem: sfera jego wycznej
gestii i odpowiedzialnoci) oraz e Prezydent jest najwyszym przedstawicielem Rzeczypospolitej
Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji RP). Wspomniana tu rola ustrojowa Prezydenta, okrelona w art. 126
ust. 1 Konstytucji RP, ma istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego i rangi czynnoci powoania na
urzd sdziego. Ponadto okolicznoci istotn pozostaje brak okrelenia cech aktu urzdowego powoania
na stanowisko sdziowskie w ustawach regulujcych ustrj sdw i status sdziw objtych zakresem
aktw powoania przez Prezydenta. Konstytucyjna forma postanowienia Prezydenta, ogaszanego w
Monitorze Polskim, sprawia, e zewntrzna posta aktu urzdowego Prezydenta nie obejmuje
uzasadnienia podjtej decyzji personalnej2.
Warto podkreli, e przypadki odmowy uwzgldnienia przez Prezydenta wniosku KRS s sporadyczne.
Odmawiajc uwzgldnienia wniosku KRS Prezydent RP nie moe w to miejsce powoa osoby nieobjtej
jej wnioskiem;
2) przyjmowanie lubowania od nowo powoanych sdziw;
3) powoywanie Pierwszego Prezesa oraz prezesw Sdu Najwyszego.
Prezydent powouje Pierwszego Prezesa SN na 6-letni kadencj spord kandydatw przedstawionych
mu przez Zgromadzenie Oglne Sdziw SN. Prezesw SN prezydent powouje spord sdziw SN;
4) powoywanie Prezesa i wiceprezesw Naczelnego Sdu Administracyjnego.
Prezydent powouje prezesa NSA na 6-letni kadencj spord kandydatw przedstawionych mu przez
Zgromadzenie Oglne Sdziw NSA. Wiceprezesw NSA powouje spord sdziw NSA na
wniosek Prezesa NSA, zoony za zgod Zgromadzenia Oglnego Sdziw NSA;
5) powoywanie Prezesa i wiceprezesa Trybunau Konstytucyjnego.
Prezydent powouje ich spord kandydatw przedstawionych mu przez Zgromadzenie Oglne Sdziw
TK;
6) okrelanie organizacji Sdu Najwyszego i Naczelnego Sdu Administracyjnego.
Prezydent czyni to w drodze rozporzdzenia.
3. Odpowiedzialno prezydentaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
543
Konstytucja RP w art. 145 ust. 1 przewiduje odpowiedzialno prezydenta (a take osoby czasowo
wykonujcej jego obowizki) za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popenienie przestpstwa.
Formua ta jest bardzo oglnikowa. Nie pozwala na oddzielenie odpowiedzialnoci prezydenta za delikt
konstytucyjny od jego odpowiedzialnoci karnej za przestpstwa pospolite. Wyklucza rwnoczenie w
tym ostatnim wypadku moliwo prowadzenia postpowania karnego przeciwko prezydentowi w
zwykej procedurze. Nie oznacza to jednak, e postpowanie takie nie bdzie si mogo toczy po
zakoczeniu sprawowania urzdu przez dotychczasowego prezydenta. Ustawa z 26.3.1982 r. o
Trybunale Stanu (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925 ze zm.) w art. 2 ust. 2 stanowi, e w okresie
sprawowania urzdu Prezydenta RP nie biegnie przedawnienie karalnoci przestpstw lub przestpstw
skarbowych, za ktre osoba sprawujca ten urzd nie zostaa postawiona w stan oskarenia przed
Trybunaem Stanu.
Konstytucja nie normuje w ogle kwestii cywilnej odpowiedzialnoci prezydenta, jakkolwiek bardzo
wtpliwe jest, czy dopuszczalne jest dochodzenie od prezydenta (czy byego prezydenta) roszcze odszkodowawczych na tle dziaa wynikajcych ze sprawowania przez niego urzdu 1. Nie rozstrzyga wreszcie o
tym, czy czyn powodujcy odpowiedzialno konstytucyjn ma by zawiniony, czy nie. Odpowied na to
znajduje si dopiero w art. 3 TSU jednoznacznie stanowicym, e chodzi tu o czyny zawinione. Ustawa ta
reguluje te, aczkolwiek w niektrych wypadkach niezbyt precyzyjnie, inne kwestie szczegowe dotyczce
odpowiedzialnoci prezydenta.
Obecna Konstytucja RP w lakonicznych postanowieniach art. 145 powtarza wiele niedocigni MK, na
ktre zreszt zwracano ju uwag w literaturze prawa konstytucyjnego1. Chodzi tu przede wszystkim o to, e
nadal zachowuj aktualno uwagi podkrelajce, e Konstytucja niegwarantuje Prezydentowi RP, tak jak
(...) posom i senatorom immunitetu materialnego, ani te nie daje mu formalnych gwarancji nietykalnoci.
Immunitet parlamentarny u swego zarania by wprawdzie skierowany przeciwko ewentualnym naduyciom ze
strony egzekutywy, ale w chwili obecnej, w warunkach pastwa demokratycznego nie suy on wycznie
temu celowi i trudno zrozumie, dlaczego prezydent, tak jak posowie i senatorowie, wybierany w wyborach
powszechnych i posiadajcy rwnie demokratyczn legitymacj, nie miaby mie rwnego im, bd
przynajmniej zblionego do nich, immunitetu. Nie mona przy tym zapomina, e nie ma on przecie realnego
wpywu na te dziaania wadzy wykonawczej, przed ktrymi miaby chroni immunitet.
Prawo postawienia prezydenta w stan oskarenia
Trybuna Stanu w razie stwierdzenia zawinionego naruszenia Konstytucji, ustaw lub popenienia
przestpstwa lub przestpstwa skarbowego przez prezydenta orzeka zoenie go z urzdu oraz inne kary
przewidziane w ustawie o Trybunale Stanu.
Naley doda, e w okresie sprawowania urzdu Prezydenta nie biegnie przedawnienie karalnoci
przestpstw lub przestpstw skarbowych, za ktre piastun tego urzdu nie zosta postawiony w stan oskarenia
przed Trybunaem Stanu. Zasad t stosuje si odpowiednio do Marszaka Sejmu i Marszaka Senatu, ktrzy
tymczasowo wykonuj obowizki Prezydenta.
Wykadnia gramatyczna art. 145 ust. 1 Konstytucji RP dotyczcego odpowiedzialnoci karnej Prezydenta
RP za popenienie przestpstwa nie pozostawia, w moim przekonaniu, adnych wtpliwoci, e Trybuna
Stanu jest w przypadku Prezydenta RP jedynym organem waciwym do rozpatrywania sprawy karnej.
Stanowisko takie jest te powszechnie przyjte w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego. W tym
kontekcie istnieje potrzeba nowelizacji Konstytucji RP w zwizku z ratyfikacj przez Polsk Statutu
Midzynarodowego Trybunau Karnego, gdy w obecnym stanie Konstytucja wycza moliwo objcia w
tym przypadku czyjkolwiek jurysdykcj w tym i jurysdykcj MTK przestpstwa Prezydenta RP.
544
Osobnym zagadnieniem zwizanym z prawnym statusem prezydenta jest wypenianie przez niego
obowizkw cicych na kadym obywatelu RP. Z samego faktu, i jest on rwnie, a raczej przede
wszystkim obywatelem, wynika dopuszczalno zwolnienia go z obowizkw, o ile wyranie tak stanowi
Konstytucja lub ustawy. Brak takiej wyranej podstawy oznacza konieczno wypeniania obowizkw. Za
ich niewypenianie mona pocign piastuna urzdu do odpowiedzialnoci, jak za naruszenie ustawy
nakadajcej na obywateli dany obowizek. Sprawowanie urzdu nie moe stanowi przesanki uzyskiwania
przywilejw nieokrelonych expressis verbis w normach prawnych.
III. Rada MinistrwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Skad, zasady organizacji i funkcjonowaniaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
545
Konstytucja RP w art. 10 ust. 2 zalicza Rad Ministrw, obok prezydenta, do organw wadzy
wykonawczej. Rada Ministrw skada si w myl art. 147 Konstytucji RP z Prezesa RM i ministrw, a
ponadto w jej skad mog by powoywani wiceprezesi RM oraz przewodniczcy okrelonych w ustawach
komitetw. Konstytucja nie okrela przy tym ani ilu czonkw w ogle, ani ilu czonkw poszczeglnych
kategorii (ministrw, wicepremierw i przewodniczcych okrelonych w ustawach komitetw) ma mie RM.
Pozostawiono to do decyzji organu powoujcego RM. Pewien, aczkolwiek nieformalny, wpyw na to ma
rwnie premier proponujc skad RM.
Konstytucja wprowadzajc stanowisko wiceprezesa RM nie definiuje jego charakteru prawnego. Stanowi
jednak, e wiceprezesi RM, podobnie jak premier, mog peni take funkcje ministra. Zachoway w tym
przypadku aktualno uwagi P. Sarneckiego na ten temat poczynione na tle postanowie MK:
546
Konstytucja do oglnie okrela zasad incompatibilitas w stosunku do czonkw RM stanowic w art.
150, e nie mog oni prowadzi dziaalnoci sprzecznej z ich obowizkami publicznymi. Sformuowanie to
odnosi si do wszelkich moliwych rodzajw dziaalnoci, w tym i gospodarczej, a nie tylko do zakazu
czenia funkcji publicznych. Bliej spraw t reguluj przepisy szczegowe np. Regulamin Sejmu zakazuje
posowi penicemu funkcj ministra lub sekretarza stanu piastowania funkcji czonka komisji.
547
Organizacja i funkcjonowanie RM zostao jedynie oglnie uregulowane w Konstytucji. Materie te
okrela szczegowo ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze
zm.) oraz niektre uchway RM i jej regulamin.
548
Z Konstytucji wyprowadzi mona zasad kolegialnoci dziaania RM polegajc na zastrzeeniu
realizacji wszystkich kompetencji RM dla caego gremium jej czonkw, z wyczeniem dziaania za ni
ktregokolwiek z nich. Wedug ustawy o RM, zasada ta oznacza, e RM dziaajc jako organ kolegialny na
posiedzeniach rozpatruje sprawy wchodzce w zakres jej kompetencji. Posiedzenia RM zwouje Prezes RM,
on te przewodniczy im i ustala porzdek obrad. Dla wanoci posiedzenia wymagana jest obecno
wikszoci czonkw RM.
549
Zwizana z zasad kolegialnoci jest wyraana w art. 7 ustawy o RM zasada jednolitej realizacji przez
wszystkich czonkw RM polityki ustalonej przez rzd. Kady z nich zobowizany zosta m.in. do:
realizowania polityki ustalonej przez RM, wspdziaania z innymi czonkami RM, nadzorowania dziaalnoci
terenowych organw administracji rzdowej, wspdziaania z samorzdem terytorialnym i organizacjami
spoecznymi, reprezentowania w swoich wystpieniach stanowiska zgodnego z ustaleniami przyjtymi przez
rzd.
550
Rada Ministrw, jak kady organ, moe powoywa swoje organy wewntrzne konieczne dla
usprawnienia jej dziaania. Nale do nich:
1)
Stae komitety RM
2)
Komitety do rozpatrzenia okrelonej sprawy
3)
Rady i zespoy
4)
Komisje wsplne
5)
Rada Legislacyjna
a) opiniowanie zaoe do projektw ustaw i projektw ustaw opracowanych z inicjatywy rzdu, a take
projektw podstawowych aktw wykonawczych;
b) opiniowanie projektw ustaw o szczeglnej doniosoci opracowanych z inicjatywy posw, Senatu lub
Prezydenta RP, skierowanych w celu zajcia stanowiska przez rzd lub opiniowanie stanowiska rzdu o
tych projektach;
c) opiniowanie projektu programu prac legislacyjnych rzdu;
d) formuowanie propozycji i wyraanie opinii dotyczcych metod i sposobw wdraania prawa UE;
e) dokonywanie okresowych ocen stanu prawa w okrelonych dziedzinach z uwzgldnieniem wymogu
dostosowania do Konstytucji oraz prawa UE;
f) formuowanie propozycji i wyraanie opinii dotyczcych metod i sposobw rozwizywania problemw
zwizanych ze stosowaniem Konstytucji RP;
g) formuowanie opinii i wnioskw w podstawowych sprawach zwizanych z procesem stanowienia
prawa.
Rada wykonuje te zadania z inicjatywy wasnej lub na wniosek premiera, przewodniczcego Staego
Komitetu Rady Ministrw, Szefa Kancelarii Premiera, Prezesa Rzdowego centrum Legislacji lub
Sekretarza Rady Ministrw.
6)
Rzdowe Centrum Legislacji
7)
Komisje do opracowania projektw kodyfikacji
Rada Ministrw moe ustanowi na mocy rozporzdzenia swoich penomocnikw dla prowadzenia
okrelonych spraw (np. Penomocnik Rzdu do spraw Osb Niepenosprawnych, Penomocnik Rzdu do
spraw Usuwania Skutkw Powodzi). Podlegaj oni albo Prezesowi RM, albo wprost RM, ale nie s jej
czonkami. Penomocnikiem rzdu moe by sekretarz lub podsekretarz stanu, a w zakresie zada o zasigu
regionalnym wojewoda. Penomocnikw powouje i odwouje premier. Rada Ministrw okrela w myl art.
10 ust. 4 ustawy o RM w drodze rozporzdzenia zakres udzielonych im upowanie, co oznacza, e nie moe
przekaza adnemu z nich wykonywania caoci uprawnie rzdowych. Rada Ministrw w rozporzdzeniu
tym okrela te sposb sprawowania nadzoru nad ich dziaalnoci oraz sposb zapewnienia im obsugi
merytorycznej, organizacyjno-prawnej, technicznej itp.
551
W strukturze aparatu rzdowego naley wskaza na wystpowanie urzdw centralnych, zwanych te
centralnymi organami administracji rzdowej. Obejmuj one zasigiem dziaania cae terytorium RP.
Sprawuj funkcje administracyjne, tzn. funkcje z zakresu wadzy wykonawczej. S tworzone i znoszone w
drodze aktw rangi ustawowej, ale te i w drodze uchwa RM. Dla ich kreacji brak jest bezporednich podstaw
w Konstytucji. Podlegaj one RM, premierowi lub poszczeglnym ministrom. Powouje je zwykle premier. S
z reguy organami jednoosobowymi i nosz wwczas nazw urzdu. Ich kompetencje wykonuje wtedy prezes,
szef, dyrektor itp., chocia mog wystpowa te inne nazwy (np. Gwny Geodeta Kraju) majcy do pomocy
podlegy sobie urzd. Mog by te organami kolegialnymi komisjami, komitetami itp.
Ustawa o RM przewidziaa utworzenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrw. Zapewnia ona obsug: RM,
jej prezesa i wiceprezesw, Kolegium do spraw Sub Specjalnych oraz Rady Legislacyjnej. Moe te
obsugiwa inne organy pomocnicze RM i premiera, komisje, komisje wsplne, a take penomocnikw RM.
Do zada Kancelarii naley m.in.: kontrola realizacji zada wskazanych przez premiera i RM, wydawanie
Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, koordynacja polityki kadrowej w administracji rzdowej, koordynacja
wspdziaania RM i premiera z innymi organami pastwowymi. Statut Kancelarii nadaje Prezes RM w
drodze zarzdzenia.
2. Kompetencje Rady MinistrwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
552
Postanowienia Konstytucji RP dotyczce kompetencji RM nie powinny by rozpatrywane w izolacji od
innych norm konstytucyjnych. Gdy odnosz si one do zada wadz publicznych dotycz rwnie Rady Ministrw, a tym samym wpywaj na realizacj przez ni zada okrelonych w Konstytucji. Uoglni tu mona
suszne uwagi P. Sarneckiego sformuowane w komentarzu do art. 146 Konstytucji RP w nawizaniu do norm
programowych W kadym razie jest rzecz oczywist, e wymagaj one prowadzenia odpowiedniej polityki,
a wic ich adresatem jest przede wszystkim RM. () Wyliczenie zada RM, dokonane w komentowanym
przepisie, nie posiada wic szczeglnie istotnego znaczenia prawnego 1.
Konstytucja RP stanowic w art. 146 ust. 1, e RM prowadzi polityk wewntrzn i zagraniczn RP,
wyranie okrela jej charakter jako organu wadzy wykonawczej. Naley jednak zaznaczy, e
stosunki Polski z Uni Europejsk nie dadz si zamkn w konstytucyjnych ramach polityki
zagranicznej ani te polityki wewntrznej. Prawo Unii Europejskiej stanowi cz krajowego
porzdku prawnego. Jest stosowane przez polskie organy pastwowe. W tym zakresie konsekwencje
czonkostwa w Unii Europejskiej mona uzna za nalece do sfery polityki wewntrznej. Z kolei stosunki
Polski z innymi pastwami czonkowskimi, jak rwnie kontakty z instytucjami oraz organami unijnymi
(wsplnotowymi), wykazuj cechy polityki zagranicznej. Naley przy tym uwzgldni okoliczno, e
niektre instytucje i organy Unii skadaj si z przedstawicieli pastw czonkowskich (Rada Europejska, Rada
Unii Europejskiej, Komitet Staych Przedstawicieli COREPER, liczne komitety funkcjonujce w ramach
tzw. procedury komitologii, organy agencji wsplnotowych i unijnych). Przedstawiciele Polski uczestnicz
zatem w procesie podejmowania decyzji, ktre w zwizku z tym nie maj charakteru w peni
zewntrznego wobec Rzeczypospolitej Polskiej. Stosunki Polski z Uni Europejsk nie maj wic
charakteru jednorodnego. Niewtpliwie jednak, jako cao, zamykaj si w peni w ramach polityki
zagranicznej i wewntrznej Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust. 1 Konstytucji RP) oraz polityki
pastwa (art. 146 ust. 2 Konstytucji RP) 1.
Konstytucja w art. 146 ust. 3 stanowi, e RM kieruje administracj rzdow. Stosujc pojcie
kierownictwa, wyznacza rwnoczenie pozycj RM w caym pionie administracji rzdowej. Pojcie to
utosamiane jest zwykle z hierarchicznym podporzdkowaniem, okrelanym czasem jako nadzr dyrektywny.
System taki wystpuje, gdy organ kierujcy ma moliwo ingerowania w dziaalno podlegych mu
organw, cznie z wydawaniem wicych polece. Statuujc za w art. 146 ust. 2 zasad domniemania
kompetencji RM w zakresie wadzy wykonawczej, Konstytucja wzmacnia jej pozycj w tym pionie organw
pastwowych, co ma szczeglne znaczenie w relacjach midzy RM a prezydentem. Zasada ta gosi, e do RM
nale sprawy polityki pastwa nie zastrzeone dla innych organw pastwowych i samorzdu
terytorialnego.
Konstytucja nie ustala w sposb peny kompetencji RM i podobnie jak w przypadku drugiego czonu
wadzy wykonawczej prezydenta, dla uzyskania penego ich obrazu naley wzi pod uwag regulacje ustawowe rozwijajce bd uzupeniajce normy konstytucyjne. W tych warunkach dokonujc charakterystyki
kompetencji RM skupi si na tych z nich, ktre s okrelone w Konstytucji, a spord pozostaych
uwzgldni tylko najwaniejsze. Z uwagi na to, i w przypadku RM wystpuj wiksze jeszcze ni w
przypadku prezydenta trudnoci z czeniem kompetencji w grupy, zrezygnuj z tego 1.
553
1) zapewnienie wykonania ustaw.
Rada Ministrw jako organ wadzy wykonawczej nie moe ograniczy si tylko do dziaa stricte
wykonawczych. Konstytucja RP w art. 146 ust. 4 pkt 1 stwierdzajc, e RM zapewnia wykonanie ustaw,
ustanawia szersze obowizki RM wynikajce z tego, e nie tylko ona zajmuje si bezporedni realizacj
ustaw. W tym kontekcie RM powinna wpywa wszystkimi moliwymi w danej sytuacji rodkami na
pozostae organy, aby waciwie wykonyway one ustawy;
554
2) realizacja kompetencji w sprawach zwizanych z czonkostwem RP w UE.
Pene omwienie tych kompetencji wprowadzioby do rozwaa wtki zbyt szczegowe. W strukturze
organw Unii na plan pierwszy wysuwaj si dwa organy, w skad ktrych wchodz przedstawiciele wadzy
wykonawczej krajw czonkowskich Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej. Rada Europejska bdc
organem plenarnym, w skad ktrego wchodz szefowie pastw i rzdw krajw czonkowskich 2, jest ciaem
politycznym nakrelajcym kierunki polityki europejskiej. Rada Unii Europejskiej jest za faktycznym
prawodawc Unii i Wsplnot. W skad Rady Unii Europejskiej wchodz przedstawiciele rzdw pastw
czonkowskich. Tak wic to rzd pastwa czonkowskiego bierze aktywny udzia w tworzeniu prawa
wsplnotowego, a wic w sprawowaniu wadzy ustawodawczej w sprawach nalecych do zakresu dziaania
Unii.
Oprcz udziau w stanowieniu aktw prawa unijnego i udziau w nakrelaniu kierunkw polityki
europejskiej naley wskaza jeszcze na inne, najwaniejsze kompetencje RM lub poszczeglnych ministrw w
sprawach zwizanych z czonkostwem RP w UE. Naley do nich: zapewnienie wykonania prawa UE, o ile
ley to w kompetencjach RM; przedstawianie kandydatur na okrelone stanowiska w organach UE (m.in.
czonka Komisji Europejskiej, czonka Trybunau Obrachunkowego, sdziw Trybunau Sprawiedliwoci i
Sdu Pierwszej Instancji, czonkw Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego i Komitetu Regionw, dyrektora w
Europejskim Banku Inwestycyjnym); stworzenia jednolitych mechanizmw wykorzystania funduszy
strukturalnych; dysponowanie rodkami pochodzcymi z budetu UE i gromadzenia w Polsce rodkw
przeznaczonych na nasz skadk na rzecz UE oraz gospodarowania mieniem unijnym.
554a
W celu uatwienia wsppracy czonkw RM oraz innych organw administracji rzdowej w sprawach
zwizanych z czonkostwem RP w UE utworzono w 2009 r. Komitet do Spraw Europejskich (ustawa z
27.8.2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz.U. Nr 161, poz. 1277). W skad Komitetu wchodzi jego
Przewodniczcy, ktrym jest minister waciwy do spraw czonkostwa RP w Unii Europejskiej,
reprezentowany przez Sekretarza do Spraw Europejskich oraz czonkowie ministrowie, ktrych szczegowy
zakres dziaania okrelaj przepisy wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a RMU reprezentowani przez
sekretarza stanu albo podsekretarza stanu (z tym, e minister moe bra w kadym czasie udzia w pracach
Komitetu) oraz Szef Kancelarii Prezesa RM albo wyznaczony przez niego sekretarz stanu lub podsekretarz
stanu w Kancelarii. Prezes Rady Ministrw przewodniczy posiedzeniom Komitetu, ilekro bierze w nich
udzia. W takim przypadku Przewodniczcy Komitetu uczestniczy w posiedzeniu jako czonek. W
posiedzeniach Komitetu mog uczestniczy zaproszeni przez Przewodniczcego Komitetu przedstawiciele
organw administracji rzdowej oraz inne osoby. Nie maj one jednak prawa udziau w podejmowaniu
rozstrzygni.
554b
Rada Ministrw moe upowani Komitet do:
a)
b)
c)
555
3) wsppraca z Sejmem i Senatem w sprawach zwizanych z czonkostwem RP w UE.
Reguluje j ustawa z 11.3.2004 r. o wsppracy RM z Sejmem i Senatem w sprawach zwizanych z
czonkostwem RP w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 52, poz. 515 ze zm.). Na Rad Ministrw nakada ona
obowizek wsppracy z Sejmem i Senatem oraz przedstawiania im regularnych nierzadszych ni proczne
informacji o polskim udziale w pracach UE. Ustawodawca nakaza te RM informowanie kadej z izb
(wzgldnie organw waciwych na podstawie ich regulaminw) na jej yczenie o konkretnych sprawach
zwizanych z polskim czonkostwem w UE. Artykuy 410 tej ustawy normuj wspprac w zakresie
stanowienia unijnego prawa. Rada Ministrw ma obowizek przekazywania kadej z izb rozlicznych
dokumentw zwizanych z procesem stanowienia prawa m.in.: planw legislacyjnych Komisji Europejskiej,
projektw aktw prawnych UE wraz z odnoszcymi si do nich projektami stanowisk RM, projektw umw
midzynarodowych, ktrych stron ma by Unia, Wsplnoty Europejskie lub ich pastwa czonkowskie,
aktw Unii majcych znaczenie dla wykadni lub stosowania jej prawa czy informacji o przebiegu procedur
legislacyjnych UE.
Projekty aktw prawnych UE obie izby powinny otrzymywa niezwocznie, za projekty stanowisk RM nie
pniej ni w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez RM projektw tych aktw. Obowizkiem Rady
Ministrw jest doczenie do projektu stanowiska uzasadnienia, zawierajcego midzy innymi tzw. ocen
skutkw regulacji, czyli opis przewidywanych konsekwencji unijnego aktu prawnego dla systemu prawa
polskiego oraz dla stosunkw spoecznych, gospodarczych i finansowych oraz informacj o procedurze
przyjmowania aktu i trybie gosowania w organach Unii. W cigu 21 dni (albo 14 dni) od otrzymania projektu
stanowiska RM komisje do spraw Unii Europejskiej Sejmu oraz Senatu mog wyrazi opini o przekazanym
projekcie aktu prawnego (nie za o projekcie stanowiska Rady Ministrw). Niewyraenie takiej opinii w
terminie uznawane jest za niezgoszenie uwag do projektu. Opini tak Rada Ministrw, konstruujca
ostateczne stanowisko, bierze pod uwag albo nie, ale w tym drugim przypadku musi wyjani przyczyny
rozbienoci. Rozwizanie takie jest zgodne z polskim systemem ustrojowym, nie narusza kompetencji
wadzy wykonawczej, a jednoczenie wzmacnia pozycj Sejmu.
Omawiana ustawa w pierwotnym brzmieniu w art. 9 stanowia, e RM przedstawia tylko Sejmowej Komisji
do spraw UE informacj o stanowisku (zgodnym albo sprzecznym z opini komisji obu izb), jakie zamierza
zaj podczas rozpatrywania projektu aktu prawnego UE w Radzie UE (wraz z uzasadnieniem zawierajcym
tzw. ocen skutkw regulacji) i w tym zakresie zasiga jej opinii. Zgodnie z art. 10 omawianej ustawy ta
opinia Sejmowej Komisji do spraw UE powinna dopiero stanowi podstaw stanowiska Rady Ministrw. Gdy
nie zostanie uwzgldniona, przedstawiciel RM musi niezwocznie przedstawi przyczyny rozbienoci.
Obowizek zasignicia opinii Sejmowej Komisji do spraw UE dotyczy tylko spraw, w ktrych Rada UE
decyduje jednomylnie oraz spraw pocigajcych znaczne obcienia dla budetu pastwa. W pozostaych
przypadkach RM moe zaj stanowisko bez zasigania tej opinii, cho wwczas jej przedstawiciel musi
niezwocznie wyjani powody tego zaniechania. Trybuna Konstytucyjny uzna, e przepis ten w zakresie, w
jakim pomija obowizek zasigania opinii organu waciwego na podstawie regulaminu Senatu, jest niezgodny
z art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP 1. Trybuna zdecydowa, e ze wzgldu na wymg precyzji i
jednoznacznoci przepisw obowizujcego prawa, art. 9 ustawy kooperacyjnej powinien by moliwie
szybko poddany stosownym zabiegom ustawodawczym, dostosowujcym literalne jego brzmienie do
rozstrzygnicia zawartego w sentencji. Jednak nie ma prawnych przeszkd, a nawet jest podane, by do czasu
nowelizacji Rada Ministrw przedstawiaa informacj o swym stanowisku w przedmiocie projektowanego
unijnego aktu prawnego rwnie waciwemu organowi Senatu oraz zasigaa w tej sprawie jego opinii. Tego
rodzaju praktyka zapewni stan zgodny z Konstytucj bezporednio po wejciu wyroku Trybunau
Konstytucyjnego w ycie.
Ustawa o wsppracy RM z Sejmem i Senatem w sprawach zwizanych z czonkostwem RP w UE
okrela zasady wnoszenia przez rzd projektw ustaw wykonujcych prawo UE. Ich istota sprowadza
si do powstrzymania rzdu od kierowania projektw aktw wykonujcych prawo UE bez
jednoczesnego zapewnienia parlamentowi czasu niezbdnego na ich uchwalenie. Ustawa ta zawiera te
przepisy dotyczce opiniowania przez organ waciwy na podstawie regulaminu Sejmu kandydatur
przedstawianych przez Rad Ministrw na stanowiska w organach UE;

556
4) koordynowanie i kontrolowanie prac organw administracji rzdowej.
Rada Ministrw kierujc ca administracj rzdow musi mie moliwo badania, w jaki sposb
wykonuje ona swoje obowizki, a wic kontrolowania jej dziaalnoci. Korzysta z reguy w tym wypadku albo
z wyspecjalizowanych jednostek kontroli wewntrznej, albo z NIK. Gdy za chodzi o kompetencje
koordynacyjne RM, to trzeba podkreli, e nie od razu konieczne jest, by RM dziaaa wadczo. W
wikszoci przypadkw wystarczy uzgadnianie kierunkw prac podlegych jej organw, a zwaszcza
ministrw. Jest to o tyle wskazany sposb dziaania, e zakres spraw powierzonych organom administracji
rzdowej jest do szeroki i z jednej strony, trudno wyranie merytorycznie odgraniczy zagadnienia, ktrymi
zajmuj si poszczeglne organy, z drugiej za, rozstrzygnicie konkretnej sprawy wymaga nader czsto
wspdziaania rnych organw, z ktrych kady rozwizuje tylko jeden jej aspekt. Niekiedy dziaalno
kontrolna RM ma ustalone formy (np. w praktyce wojewodowie skadaj RM co p roku sprawozdania
bdce podstaw oceny ich okresowej dziaalnoci).
Ze wzgldu na skal koordynacji RM jedynie w najwaniejszych, najbardziej skomplikowanych sprawach
podejmuje t kompetencj na posiedzeniach. Z reguy korzysta z pomocy swoich organw wewntrznych i
dopiero, jeeli ich wysiki oka si bezowocne, sama wkracza do akcji;
557
5) ochrona interesw Skarbu Pastwa.
a) wyczne zastpstwo procesowe Skarbu Pastwa przed SN (z wyjtkiem sytuacji przewidzianych w art. 8b
ust. 5 ustawy z 19.3.2009 r. o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Pastwa Dz.U. Nr 79,
poz. 660) oraz zastpstwo procesowe przed sdami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi, za
wyjtkiem spraw rozpoznawanych w postpowaniu wieczystoksigowym, egzekucyjnym, upadociowym
lub naprawczym oraz spraw w przedmiocie wpisu do waciwego rejestru (o ile wymaga tego ochrona
wanych praw lub interesw Skarbu Pastwa moe przej te sprawy, z urzdu lub na wniosek organu
wadzy publicznej, organu jednostki samorzdu terytorialnego, pastwowej jednostki organizacyjnej
niemajcej osobowoci prawnej lub innego podmiotu, ktremu powierzono wykonywanie zada
publicznych na podstawie ustawy lub porozumienia); Prokuratoria nie wykonuje zastpstwa procesowego
Skarbu Pastwa i pastwowych osb prawnych w postpowaniu karnym;
b) zastpstwo RP przed sdami, trybunaami i innymi organami orzekajcymi w stosunkach
midzynarodowych (na wezwanie organu wadzy publicznej, jeeli zachodzi konieczno ochrony praw
lub interesw Skarbu Pastwa);
c) wydawanie na wniosek podmiotu reprezentujcego Skarb Pastwa opinii prawnych w sprawach
dotyczcych wanych praw lub interesw Skarbu Pastwa, w tym take opinii dotyczcych projektw
umw, ktrych stron jest lub ma by Skarb Pastwa;
d) .
Prokuratoria Generalna jest niezalena w zakresie dziaa podejmowanych w ramach zastpstwa Skarbu
Pastwa oraz co do treci wydawanych opinii. Nadzr nad ni sprawuje minister waciwy do spraw Skarbu
Pastwa i on te skada corocznie Sejmowi, w terminie do dnia 31 marca, sprawozdanie z dziaalnoci
Prokuratorii Generalnej w poprzednim roku kalendarzowym.
Artyku 146 ust. 4 pkt 4 Konstytucji RP moe suy stawianiu tamy rnym dziaaniom prywatyzacyjnym
rzdu, czy te antyprywatyzacyjnym parlamentu.
Naley take pamita, e jak stwierdzi Trybuna Konstytucyjny w jednym z orzecze wydanych w
oparciu o poprzednio obowizujce normy konstytucyjne, ale zachowujcym nadal aktualno:
Ustawodawca, podobnie jak organy wadzy wykonawczej, posiada kompetencje do dysponowania

skadnikami majtkowymi, ktrych podmiotem jest Skarb Pastwa. () Ustawodawca powinien ()
wykorzystywa aktywa majtkowe Skarbu Pastwa wycznie dla potrzeb dobra wsplnego, co oznacza, e
ustawodawca nie moe dziaa w stosunku do majtku Skarbu Pastwa zupenie dowolnie1. Naley tu doda,
e wtedy ustawa mogaby by uznana za niezgodn z Konstytucj, gdyby ustawodawca przejmujc zadania
wadzy wykonawczej podejmowa za ni decyzje, np. gdyby uchwalona przez niego ustawa dotyczya
prywatyzacji jednego przedsibiorstwa, czy te nakazywaa RM dokonanie prywatyzacji (lub zabronia
prywatyzacji) jakiej grupy przedsibiorstw, co do ktrych odpowiednia regulacja znalaza si w ustawie
budetowej. Ingerencja ustawodawcy w dziaalno egzekutywy byaby wwczas nadmierna;
558
6) uchwalanie projektu budetu pastwa.
559
7) kierowanie wykonaniem budetu pastwa oraz uchwalanie zamknicia rachunkw pastwowych i
sprawozdania z wykonania budetu.
Rada Ministrw realizuje ustawy m.in. za pomoc rodkw materialnych przyznanych na poszczeglne cele
w ustawie budetowej. W realizacji ustaw i wykonaniu budetu uczestnicz te podlege jej organy. Std te
nie wystarczy, aby sama podja dziaania majce na celu wypenienie tych zada wykonawczych, ale
powinna te za pomoc instrumentw, jakimi dysponuje, oddziaywa na podlege sobie organy i wspdziaa
z organami jej niepodporzdkowanymi.
Rada Ministrw odpowiada za wykonanie budetu przed Sejmem, ktry udziela jej absolutorium. Nic wic
dziwnego, e to do zakresu jej kompetencji naley uchwalanie zamknicia rachunkw pastwowych i
sprawozdania z wykonania budetu. Powinna je wraz z informacj o stanie zaduenia pastwa przedstawi
Sejmowi w cigu 5 miesicy od zakoczenia roku budetowego;
560
8) zapewnienie bezpieczestwa wewntrznego pastwa oraz porzdku publicznego.
Jest to tradycyjna kompetencja wadzy wykonawczej umoliwiajca waciwe funkcjonowanie pastwa i
gwarantujca pewno bytu jego mieszkacom. Zadaniem RM jest oddziaywanie za pomoc wszystkich dostpnych rodkw na inne organy pastwowe (w tym i na drugi czon wadzy wykonawczej prezydenta, o
czym mwiem przy charakterystyce jego kompetencji por. Nb. 529 i nast.), oraz kierowanie procesami
spoecznymi dla osignicia tego celu;
561
9) zapewnienie bezpieczestwa zewntrznego pastwa.
562
W tym kontekcie naley podkreli, e Rada Ministrw wraz z prezydentem stanowi wany element
cywilnej kontroli nad armi stanowicej funkcj zasady podziau wadz. Zrby tej instytucji wyksztaciy si
wprawdzie ju w staroytnoci i istniay w nastpnych epokach (np. dobrze rozwinita bya cywilna kontrola
Sejmu nad wojskiem w XVI i XVII w.), ale na dobre mona mwi o jej przyjciu dopiero w pierwszych
dekadach XX w. (chodzi tu gwnie o procesy, jakie dokonyway si we Francji i Wielkiej Brytanii).
Najoglniej rzecz ujmujc, charakteryzuje si ona nastpujcymi cechami:
a)
b)
c) d
d)
e) dopuszczalnoci uycia si zbrojnych w kraju tylko w sytuacjach nadzwyczajnych (np. klska ywioowa,
rozruchy) i wycznie na danie wadz cywilnych;
f) kontrol sdw nad legalnoci dziaa podmiotw zaangaowanych w sprawy wojskowe;
g)
h) szef rzdu ma uprawnienia do koordynowania m.in. w zakresie bezpieczestwa wewntrznego i
zewntrznego, i kontrolowania ministrw, wcznie z ministrem odpowiedzialnym za armi.

Wszystkie wymienione tu cechy wystpuj take w Polsce;
563
10) sprawowanie oglnego kierownictwa w dziedzinie stosunkw z innymi pastwami i organizacjami
midzynarodowymi.
Rwnie ta kompetencja zwizana jest z prowadzeniem polityki zagranicznej RP przez RM. Oglne
kierownictwo oznacza tutaj moliwo podejmowania interwencji przez organy podlegajce bezporednio RM
wobec jednostek spoza struktury organw administracji rzdowej oraz wobec osb fizycznych i prawnych (np.
ca, subwencje, kwoty eksportowe itp. wpywaj na rozwj lub zahamowanie rozwoju stosunkw
gospodarczych z partnerem zagranicznym);
564
11) zawieranie umw midzynarodowych wymagajcych ratyfikacji oraz zatwierdzanie i
wypowiadanie innych umw.
Od dawna domen wadzy wykonawczej stao si zawieranie umw midzynarodowych. Jest to zrozumiae,
zwaywszy e to organy tej wanie wadzy je realizuj. W wietle art. 89 Konstytucji RP wyrni mona
trzy rodzaje umw midzynarodowych: umowy podlegajce ratyfikacji i wymagajce dla niej oraz dla ich
wypowiedzenia zgody wyraonej w ustawie, umowy podlegajce ratyfikacji, lecz niewymagajce tej zgody
dla ich ratyfikacji i wypowiedzenia, umowy niepodlegajce ratyfikacji, lecz zatwierdzeniu. Jedynie w
przypadku pierwszego rodzaju umw Konstytucja RP okrela w art. 89 ust. 1 (cho bardzo oglnikowo) ich
przedmiot. Nie czyni tego wobec dwch nastpnych rodzajw, z czego wynika, e de facto od RM zaley, czy
przedstawi umow nieobjt regulacj art. 89 ust. 1 Konstytucji RP do ratyfikacji prezydentowi, czy te dla
ostatecznego wyraenia zgody RP na zwizanie si ni wystarczy jej zatwierdzenie przez RM.
Wszystkie rodzaje umw zawiera RM w trybie przewidzianym w ustawie z 14.4.2000 r. o umowach
midzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). Najpierw minister kierujcy dziaem administracji
rzdowej waciwy dla spraw, ktrych dotyczy umowa, uzgadnia z ministrem spraw zagranicznych i innymi
zainteresowanymi ministrami projekt umowy i instrukcji negocjacyjnej, a nastpnie skada premierowi
wniosek o udzielenie zgody na rozpoczcie negocjacji. Premier wyznacza organ waciwy do prowadzenia negocjacji i okrela zakres jego upowanienia. Po zakoczeniu negocjacji organ ten uzgadnia z ministrem spraw
zagranicznych i innymi zainteresowanymi ministrami wniosek o udzielenie zgody na podpisanie umowy
(moe on te zawiera proponowane zastrzeenia strony polskiej do umowy wielostronnej) i skada ten
wniosek RM. Rada Ministrw udziela zgody na podpisanie umowy w drodze uchway. Rzd uwzgldniajc
specyfik stosunkw midzynarodowych, moe w drodze rozporzdzenia okreli tryb przewidujcy
rezygnacj z przygotowania projektu umowy lub pisemnej instrukcji negocjacyjnej.
Umowy niepodlegajce ratyfikacji wymagaj zatwierdzenia przez RM. Czyni to ona w drodze uchway;
565
12) wykonanie umw midzynarodowych.
Minister kierujcy dziaem administracji rzdowej waciwy dla spraw, ktrych dotyczy umowa, jest
odpowiedzialny za wykonywanie obowizkw i korzystanie z praw wynikajcych z niej dla RP. Zawiadamia
ministra spraw zagranicznych o przypadkach niewykonania lub nieprawidowego wykonania umowy. W
przypadku powstania sporu ze stron lub stronami umowy RM decyduje o poddaniu sporu sdowi, arbitraowi
lub koncyliacji. Czyni to na wniosek ministra kierujcego dziaem administracji rzdowej waciwym dla
spraw, ktrych dotyczy umowa, uzgodniony z ministrem spraw zagranicznych;
566
13) wypowiadanie i zmiana zakresu obowizywania umw midzynarodowych.
Wypowiadanie umw midzynarodowych odbywa si w trybie przewidzianym dla ich ratyfikacji lub
zatwierdzenia. RM podejmuje w drodze uchway decyzje w sprawie zmiany zakresu obowizywania umw
midzynarodowych, ktre nie podlegaj ratyfikacji;
567
14) wydawanie uchwa i rozporzdze.
Uchway i rozporzdzenia zostay ju omwione w rozdziale powiconym rdom prawa
konstytucyjnego (por. Nb. 166 i 158162);
568
15) uchylanie rozporzdze lub zarzdze ministra na wniosek Prezesa RM.
Z konstytucyjnej pozycji ministra wynika, e jego rozporzdzenia posiadaj moc prawn nisz od aktw
RM i premiera o tej samej nazwie. Jeszcze niej w hierarchii znajduj si zarzdzenia ministra. Std te
moliwo uchylania aktw ministerialnych przez RM, zwizana zreszt z innymi jej kompetencjami (np.
kontrolnymi). Konstytucja nie okrela przy tym w art. 149 ust. 2 przesanek uchylenia aktu ministerialnego,
pozostawiajc to do uznania RM. Nadal aktualny jest pogld Trybunau Konstytucyjnego goszcy, i w
sytuacji gdy zarzdzenie lub rozporzdzenie ministra jest niezgodne z prawem, premier ma obowizek zoy
wniosek o uchylenie tego aktu, a RM zobowizana jest go uchyli 1. W pozostaych przypadkach RM ma
swobod decyzji co do tego, czy zechce uchyli wadliwy, jej zdaniem, akt ministerialny.
3. Pozycja ustrojowa Prezesa Rady MinistrwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
569
570
1) reprezentuje RM.
W ramach tej grupy kompetencji premier w imieniu RM: podpisuje owiadczenia, dokumenty, akty prawne
itp., wystpuje wobec innych organw pastwowych, wobec osb fizycznych i prawnych, a take wobec
rzdw innych pastw. Premier przyjmuje te pisma adresowane do RM i nadaje im bieg;
571
2) kieruje pracami RM.
Wypenianie tej funkcji obejmuje przede wszystkim tradycyjne kompetencje zwizane z przewodniczeniem
RM. S to: zwoywanie, otwieranie, ustalanie porzdku obrad i prowadzenie jej posiedze. Ponadto, premier
moe przewodniczy posiedzeniom organw pomocniczych RM lub premiera. Pozycj premiera okrelaj
wszak te jego kompetencje, ktre pozwalaj mu ksztatowa prace RM, przy rwnoczesnym pozostawieniu
zarwno jej, jak i poszczeglnym jej czonkom samodzielnoci w zakresie prowadzenia dziaalnoci
merytorycznej. Premier kierujc pracami RM moe: wyznaczy ministrowi zakres spraw, w ktrych dziaa on
z jego upowanienia; da informacji, dokumentw i sprawozda od ministra, kierownika urzdu centralnego
lub wojewody; zarzdza przeprowadzenie korespondencyjnego uzgadniania stanowisk czonkw RM;
zwoywa posiedzenia z udziaem waciwych ministrw, kierownikw urzdw centralnych lub wojewodw
i im przewodniczy; bra udzia w posiedzeniach organw pomocniczych RM i premiera; przekazywa z
urzdu lub na wniosek waciwego organu albo strony spraw nalec do waciwoci wicej ni jednego
ministra lub kierownika urzdu centralnego do zaatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi; rozstrzyga
spory kompetencyjne midzy ministrami; zastpowa ministra w razie nieobsadzenia stanowiska ministra lub
czasowej niezdolnoci ministra do wykonywania obowizkw, albo wskaza czonka rzdu, ktry bdzie go
zastpowa; nadawa statut ministerstwu i ustala w nim jego szczegow struktur organizacyjn; ustala w
drodze rozporzdzenia szczegowy zakres dziaania ministra oraz ministerstwo lub inny urzd administracji
rzdowej majcy obsugiwa ministra, a take okrela organy i jednostki organizacyjne podlege ministrowi
kierujcemu dziaem administracji rzdowej, premier przewodniczy w kadym z komitetw RM, bez wzgldu
na to, czy zosta powoany w jego skad.
Oceniajc og kompetencji premiera zwizanych z kierowaniem pracami RM R. Mojak susznie

konstatuje, e premier obejmuje kierownictwo w zakresie caoksztatu pracy Rady Ministrw, we wszystkich
jej przejawach politycznego rzdzenia pastwem1;
572
3) wydaje rozporzdzenia.
Czyni to tylko na podstawie szczegowego upowanienia zawartego w ustawie i wyranie wskazujcego,
e to ona ma je wyda;
573
4) zapewnia wykonanie polityki RM i okrela sposoby jej wykonania.
Korzysta w tym wypadku wobec czonkw RM z przyznanych mu kompetencji zwizanych z kierowaniem
pracami RM. Ponadto, powinien wpywa wszystkimi moliwymi w danej sytuacji rodkami na pozostae
organy pastwowe, aby nie przeszkadzay we waciwym wykonywaniu przez RM jej polityki;
574
5) koordynuje i kontroluje prac czonkw RM.
Naley przyzna w zasadzie suszno stanowisku P. Sarneckiego, e:
(...) podejmowana przez premiera koordynacja midzyministerialna realizowana jest dla urzeczywistniania zada i
celw politycznych okrelanych przez rzd, a nie dla zada i celw, okrelanych przez premiera. (...) Rwnie
odpowiedzialno polityczna za ksztat dziaa koordynacyjnych premiera spada na Rad Ministrw 1.
W sytuacjach szczeglnych dziaalno koordynacyjna Prezesa RM moe suy jednak wycznie

realizacji jego kompetencji, zwaszcza zwizanych z kierowaniem pracami RM, a one z kolei mog by pomocne w stymulowaniu uzgodnie midzy czonkami RM (np. podczas zwoywanych przez premiera
posiedze z udziaem waciwych ministrw). Nie naley przy tym zapomina, e w ramach RM istniej inne,
poza premierem, podmioty koordynujce choby sama RM, czy jej komitety. Kompetencje koordynacyjne
premiera zyskuj w tej sytuacji na znaczeniu w rzdach koalicyjnych i wtedy, gdy niezbdna jest bieca,
permanentna koordynacja, ktrej nie zapewniaj zbierajce si okresowo ciaa kolegialne. Odgrywaj one
ponadto du rol w momentach kryzysowych, w ktrych zachodzi potrzeba szybkiego dziaania, z
oczywistych przyczyn trudnego do osignicia w ciaach kolegialnych.
Kontrola pracy czonkw RM stanowic osobn kompetencj premiera dostarcza mu rwnoczenie
informacji uytecznych dla wykonywania jego zada zwaszcza koordynacyjnych i kierowniczych (np.
wykorzystane one mog by dla wystpienia z wnioskiem do RM o uchylenie rozporzdzenia lub
zarzdzenia ministra). Kontrole rzadko przeprowadza premier osobicie. Regu jest powierzanie jej
organom pomocniczym RM, NIK lub Kancelarii Prezesa RM;
575
6) sprawuje nadzr nad samorzdem terytorialnym.
Ramy tego nadzoru okrela sama Konstytucja oraz ustawy dotyczce samorzdu terytorialnego.
Zagadnienie to omwi w rozwaaniach powiconych samorzdowi terytorialnemu (por. Nb. 692695);
576
7) jest zwierzchnikiem subowym pracownikw administracji rzdowej.
Szczegowo kompetencje tej grupy reguluj ustawy zwyke dotyczce administracji rzdowej.
Na mocy art. 153 ust. 2 Konstytucji RP premier jest take zwierzchnikiem korpusu suby cywilnej
ustanowionego w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego
wykonywania zada pastwa przez urzdy administracji rzdowej. Powoywana przez niego Rada Suby
Publicznej stanowi jego organ doradczy w sprawach zwizanych z wykonywaniem tej kompetencji.
Ma ponadto kompetencje do powoywania i odwoywania wyszych urzdnikw pastwowych: penomocnikw rzdu, sekretarzy i podsekretarzy stanu (powouje ich na wniosek waciwego ministra, ale
ustawa o RM nie przewiduje takiego wniosku w przypadku ich odwoania). Premier powouje i odwouje te
na podstawie odpowiednich ustaw kierownikw pastwowych jednostek organizacyjnych (np. Prezesa
Prokuratorii Generalnej) oraz piastunw centralnych organw administracji rzdowej (np. Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, a take Rzecznika Praw Pacjentw).
577
Jedynie w niewielkim zakresie sprawy te reguluje Konstytucja. Bardziej szczegowo czyni to ustawy zwyke, a
zwaszcza ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze
zm.).
Do najwaniejszych z nich naley zaliczy:

1)
2)
a)
b)
3)
4)
5)
Na ustrojow pozycj premiera istotny wpyw ma rwnie rola odgrywana przez niego w tworzeniu rzdu i
w zmianach w jego skadzie oraz w skadaniu dymisji RM. Przypomnijmy, e to on proponuje skad RM i ma
wyczne prawo wystpowania do prezydenta z wnioskiem o dokonanie zmian w skadzie RM, a jego
rezygnacja oznacza automatycznie dymisj rzdu. Tylko on, w przypadkach okrelonych w Konstytucji RP
(art. 162 ust. 2), moe zoy dymisj RM. Ponadto moe on zwrci si do Sejmu o wyraenie RM wotum
zaufania. Ustawa o RM stanowic, e po przyjciu dymisji rzdu przez prezydenta do zoenia dymisji zobligowani s sekretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie, powierza premierowi
decydowanie o przyjciu lub odrzuceniu tych dymisji w okresie trzech miesicy od dnia powoania rzdu.
4. MinistrowieBd! Nie mona odnale rda odwoania.
578
Minister (od ac. minister pomocnik, suga) jednoosobowy naczelny organ pastwa, a zarazem czonek
organu kolegialnego RM. Konstytucja w art. 149 ust. 1 ustanawia dwie kategorie ministrw:
1)
2)
Na marginesie naley zaznaczy, e obecnie nie jest moliwe powoanie kierownika ministerstwa, gdy w
razie odwoania ministra resortowego lub jego niepowoania danym dziaem administracji rzdowej kieruje
premier, albo powierza zastpowanie ministra innemu czonkowi rzdu. Dotychczasowa praktyka
konstytucyjna znaa t instytucj polegajc na tymczasowym penieniu obowizkw kierownika resortu bez
prawa czonkowstwa w rzdzie. Kierownik ministerstwa ponosi odpowiedzialno konstytucyjn w takim
samym stopniu jak minister (art. 198 ust. 1 Konstytucji RP).
Ustawa o RM zerwaa z dotychczasow praktyk tworzenia urzdu ministra w drodze ustawy. Jej art. 39
stanowi, e ministerstwo tworzy, znosi lub przeksztaca RM w drodze rozporzdzenia. Natomiast Prezes
RM w drodze rozporzdzenia, niezwocznie po powoaniu RM, a jeeli minister zosta powoany w innym
czasie niezwocznie po jego powoaniu okrela szczegowy zakres dziaania ministra oraz ministerstwo
lub inny urzd administracji rzdowej, ktry ma obsugiwa ministra. W odniesieniu do ministrw
resortowych premier ustala organy i jednostki organizacyjne im podlege.
Ustawa o RM przewiduje, e minister jednoosobowo wykonuje swoje kompetencje, kieruje, nadzoruje i
kontroluje dziaalno podporzdkowanych organw, urzdw i jednostek. Korzysta przy tym z pomocy
sekretarza i podsekretarzy stanu. Ustawa o RM stanowi, e sekretarz stanu zastpuje ministra, a gdy nie zosta
on powoany, funkcje te wypenia podsekretarz stanu w zakresie ustalonym przez ministra. O ile w kadym
resorcie moe by tylko jeden sekretarz stanu, o tyle liczba podsekretarzy nie jest ograniczona. Zarwno
sekretarza, jak i podsekretarzy stanu powouje premier na wniosek waciwego ministra. Do ich odwoania
przez premiera wniosek ten nie jest konieczny.
Z art. 149 ust. 2 Konstytucji RP wynika, e ministrowie resortowi mog wydawa rozporzdzenia i
zarzdzenia, a ministrowie bez teki tylko zarzdzenia.
Kady minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez RM dziaania podlegych mu bd
nadzorowanych przez niego urzdw i jednostek, moe wydawa wytyczne i polecenia. Jeeli s one wydane
ustnie, wymagaj potwierdzenia na pimie. Nie wydaje si ich w stosunku do organw, urzdw i jednostek
organizacyjnych wchodzcych w skad zespolonej administracji rzdowej.
5. Odpowiedzialno RM i jej czonkwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
5.1. Odpowiedzialno politycznaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
579
Czonkowie RM ponosz za dziaalno RM solidarn odpowiedzialno polityczn przed Sejmem. Sejm
wyraa RM wotum nieufnoci wikszoci ustawowej liczby posw. Wniosek w tej sprawie zoy musi w
formie pisemnej na rce Marszaka Sejmu co najmniej 46 posw, wskazujc rwnoczenie imiennie
kandydata na Prezesa RM (tzw. konstruktywne wotum nieufnoci).
Ze wzgldu na to, e konstrukcja polska odbiega od niemieckiego konstruktywnego wotum nieufnoci oznaczajcego
gosowanie nad osob nowego kanclerza, ale nie obejmujcego uchwalenia odrbnego wotum nieufnoci dla rzdu,
niektrzy autorzy proponuj nazwa rozwizanie polskie nieregularnym konstruktywnym wotum nieufnoci zob. Z.
Czeszejko-Sochacki, Prawo..., s. 172.
Po zoeniu wniosku nie mona ju wycofa podpisw ani zoy nowych podpisw. Wniosek ten
wyraajcy brak zaufania dla rzdu moe mie rn podstaw np. negatywn ocen dziaalnoci rzdu, a
moe te wynika z ukadw partyjno-koalicyjnych w Sejmie. Moe on by poddany pod gosowanie nie
wczeniej ni po upywie 7 dni od jego zgoszenia i nie pniej ni na nastpnym posiedzeniu Sejmu. Czas ten
ma umoliwi posom przeprowadzenie niezbdnych konsultacji zwizanych z odwoaniem jednego i
ewentualnym powoaniem drugiego rzdu. Jeeli zgoszono wicej ni jeden wniosek o wotum nieufnoci, s
one rozpatrywane cznie. Poddanie ich pod gosowanie nastpuje jednak oddzielnie, wedug kolejnoci
zgoszenia. W wypadku uchwalenia jednego wniosku pozostae nie s gosowane.
Warto zwrci uwag, e uczyni to powinien wikszoci bezwzgldn, ale liczon od podstawy, jak jest ustawowa
liczba posw, czyli trudniejsz do osignicia ni wikszo bezwzgldna konieczna przy powoaniu rzdu w trybie art.
154 ust. 1 Konstytucji RP liczona od podstawy, jak jest co najmniej poowa ustawowej liczby posw.
Jeeli wniosek o wotum nieufnoci dla RM zosta przez Sejm odrzucony, to powtrny wniosek w tej
sprawie moe by zgoszony nie wczeniej ni po upywie 3 miesicy od dnia zgoszenia poprzedniego
wniosku. Zasada ta nie obowizuje, gdy wniosek powtrny zgosi co najmniej 115 posw.
Ministrowie
580
Sejm udziela RM wotum zaufania wyraajc tym samym poparcie dla polityki lub dziaalnoci RM. Z
wnioskiem w tej sprawie zwraca si do Sejmu Prezes RM. Udzielenie wotum zaufania nastpuje zwyk wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby posw. Brak jednak w art. 160 Konstytucji
RP regulujcym t materi rozstrzygnicia, czy nieudzielajc wotum zaufania Sejm moe te wyegzekwowa
odpowiedzialno polityczn rzdu. Wobec niezajcia przez Konstytucj jednoznacznego stanowiska naley
uzna, e odrzucenie przez Sejm wniosku o udzielenie wotum zaufania nie pociga za sob automatycznie dymisji rzdu i nie wywouje skutkw takich samych, jak wyraenie wotum nieufnoci. Oznacza to, e w razie
odmwienia wotum zaufania rzdowi, dla uzyskania jego dymisji, konieczne byoby drugie gosowanie dotyczce wotum nieufnoci. Gdyby przyj inne stanowisko, wwczas oznaczaoby moliwo dymisji rzdu w
sposb inny ni konstruktywne wotum nieufnoci. Przeczyoby to logice rozwiza ustawy zasadniczej.
Ponadto, Sejm udziela wotum zaufania nowo powoanemu przez prezydenta rzdowi. Zagadnienie to ju
omwiem przy okazji charakterystyki kompetencji prezydenta zwizanych z funkcjonowaniem RM (por. Nb.
536).
581
Szczegln form realizacji zasady odpowiedzialnoci politycznej jest udzielanie przez Sejm RM
absolutorium (od ac. absolutorium zwolnienie, uniewinnienie). Jest to akt Sejmu uznajcy
prawidowo dziaalnoci finansowej RM w okresie roku budetowego. Rada Ministrw ma obowizek
przedoy Sejmowi w cigu 5 miesicy od zakoczenia roku budetowego sprawozdania z wykonania
ustawy budetowej. Przed podjciem tej uchway sprawozdanie RM jest przedmiotem prac waciwych
komisji sejmowych. Komisja Finansw Publicznych na podstawie analizy ich sprawozda i w oparciu o
wasne uwagi przedstawia na posiedzeniu Sejmu swoje sprawozdanie wraz z wnioskiem w sprawie
absolutorium. Sejm na posiedzeniu plenarnym, po wysuchaniu opinii NIK przedstawionej przez jej prezesa,
dokonuje oceny wykonania ustawy budetowej przez RM. Kryterium tej oceny jest przede wszystkim
zachowanie dyscypliny budetowej, tj. stosowanie wymogw prawidowego (legalnego, celowego,
gospodarnego) wykonywania zada budetowych. Sejm podejmuje uchwa o udzieleniu lub odmowie
udzielenia absolutorium w cigu 90 dni od przedoenia mu sprawozdania RM. Czyni to w normalnym trybie,
przewidzianym dla podejmowania uchwa tzn. zwyk wikszoci gosw, w obecnoci co najmniej poowy
ustawowej liczby posw.
Obecna Konstytucja, w odrnieniu od MK, nie okrela prawnych skutkw nieudzielenia RM absolutorium
i nie wie tego z jej dymisj. Oznacza to, e negatywna ocena dziaalnoci finansowej RM moe, co
najwyej, by powodem wystpienia z wnioskiem o wotum nieufnoci, ale wcale nie jest powiedziane, e
uzyska on wymagan wikszo, trudniejsz ni uchwaa o nieudzieleniu absolutorium. Naley jednak
przyzna racj pogldowi sformuowanemu ju w latach 80. XX w., pod rzdami Konstytucji z 1952 r.
rwnie nieokrelajcej skutkw nieudzielenia absolutorium, a goszcemu, e nie udzielajc absolutorium
Sejm powinien konsekwentnie odwoa rzd lub odpowiednich ministrw 1. Gdy uchwaa w przedmiocie
absolutorium zapada wobec nieistniejcego ju rzdu, jest to jedyny z jej moliwych skutkw. Warto wszak
podkreli, e w razie nieudzielenia absolutorium nie ma prawnego obowizku podjcia w stosunku do
czonkw danego rzdu postpowania z tytuu odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Konstytucja nie ustala te
skutkw udzielenia absolutorium. W doktrynie prawa konstytucyjnego istniej w tym wypadku zasadnicze
rnice pogldw. A. Gwid uwaa, moim zdaniem susznie, e zamyka ono drog do ponownego
rozpatrywania oceny naleytoci wykonania budetu jako caoci, nie wyklucza jednak, take i w pniejszych
terminach, odmiennych ocen co do dziaa dysponentw poszczeglnych czci budetu Pastwa. Odnosi si
to (...) take do moliwoci postawienia pod sd Trybunau Stanu.
5.2. Odpowiedzialno konstytucyjnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
582
Czonkowie RM odpowiadaj przed Trybunaem Stanu za czyny niestanowice przestpstwa, ktrymi
jednak w zakresie swego urzdowania, w sposb zawiniony naruszyli Konstytucj lub ustawy.
5.3. Odpowiedzialno karnaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
583
37. SdyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

I. Pojcie wadzy sdowniczej i pojcie wymiaru sprawiedliwociBd! Nie mona odnale
rda odwoania.
584
Artyku 10 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, e wadz sdownicz sprawuj sdy i trybunay. Za elementy tej
wadzy uznaje wic ona:
1) Sdy. Z art. 175 ust. 1 Konstytucji wyprowadzi moemy ich okrelenie jako pastwowych organw
wymiaru sprawiedliwoci. Do sdw Konstytucja zalicza Sd Najwyszy, sdy powszechne, sdy administracyjne i sdy wojskowe. Dopuszcza ponadto w art. 175 ust. 2 ustanowienie wycznie na czas wojny
sdw wyjtkowych lub trybu doranego. Nie definiuje przy tym pojcia sdw wyjtkowych. Z art. 175
ust. 2 wywnioskowa mona, e chodzi tu o sd powoany w okresie wojny i dziaajcy z zastosowaniem
skrconej procedury. Tradycyjnie sd taki (zwany take doranym) rozpatruje tylko sprawy karne.
2)
585
Przyjcie definicji przedmiotowej wie si w nauce prawa z odejciem od traktowania wymiaru
sprawiedliwoci jako korespondujcego z zapewnieniem dostpu do sdu i z sdowym rozstrzyganiem sporw
i dopuszczeniem wczenia w tre tego pojcia stosowania innych rodkw sucych zapewnieniu realizacji
praw jednostki, wcznie z dziaalnoci organw quasi-sdowych. W tym ujciu wymiar sprawiedliwoci
obejmowaby te dziaalno sdw polubownych. Powouj je strony stosunku prawnego dla rozstrzygnicia
sprawy cywilnej. Sdownictwo polubowne ze wzgldu na swoje znaczenie jest przedmiotem regulacji
zarwno w umowach midzynarodowych, jak i w ustawodawstwie polskim, zwaszcza w Kodeksie
postpowania cywilnego (art. 695715). Sdy pastwowe udzielaj sdom polubownym pomocy w zakresie
przewidzianym przez odpowiednie przepisy. Ponadto z przepisw dotyczcych sdownictwa polubownego
jednoznacznie wynika, e ugoda lub wyrok sdu polubownego rodzi skutki prawne tylko w stosunkach
pomidzy stronami, ktre ten sd powoay. Tylko one zreszt dysponuj rodkiem obrony przed wyrokiem
sdu polubownego, jakim jest skarga o jego uchylenie wnoszona do sdu pastwowego.
Przy wydaniu wyroku sd polubowny nie ma obowizku stosowa obowizujcego w Polsce prawa
materialnego2. Nie oznacza to jednak, e prawo to nie ma adnego znaczenia. Ugoda lub wyrok tego sdu polubownego maj moc prawn na rwni z wyrokiem sdu pastwowego po stwierdzeniu przez sd pastwowy
ich wykonalnoci. Sd pastwowy nie czyni jednak tego automatycznie. W myl art. V ust. 2b Konwencji o
uznawaniu i wykonywaniu zagranicznych orzecze arbitraowych uzasadnieniem odmowy uznania i
wykonania orzeczenia arbitraowego moe by jego sprzeczno z porzdkiem publicznym danego kraju. Na
podstawie art. 711 3 KPC sd pastwowy odmawia takiego postanowienia, jeeli wyrok lub ugoda treci
sw uchybia praworzdnoci lub zasadom wspycia spoecznego. Miabym za wtpliwoci, czy jeeli
ugoda zawarta zostaa przed zagranicznym sdem polubownym lub wyrok wyda sd polubowny zagraniczny
zastosowa mona art. 1146 1 pkt 5 KPC stanowicy, e podstaw odmowy wydania takiego postanowienia
moe by sprzeczno ugody lub wyroku z zasadami porzdku prawnego RP. Przepis ten w moim
przekonaniu dotyczy jedynie wyrokw pastwowych sdw zagranicznych. Rozrnienie terminologiczne
pomidzy praworzdnoci, porzdkiem prawnym a publicznym nie ma w tym konkretnym przypadku
istotnego znaczenia gdy chodzi tu bez wtpienia o zasady ustanowione w Konstytucji RP.
586
Organy wadzy sdowniczej wydaj orzeczenia (wyroki) podlegajce wykonaniu albo przez tych, ktrych
one dotycz, albo podlegajce egzekucji pastwowej, z zastosowaniem prawem przewidzianych rodkw
przymusu.
II. System organw wymiaru sprawiedliwociBd! Nie mona odnale rda odwoania.
Z Konstytucji wynika istnienie czterech kategorii sdw:
1. Sd NajwyszyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
587
Do zada SN naley te (art. 60 SNU) rozstrzyganie rozbienoci w wykadni prawa ujawniajcych si w

orzecznictwie sdw powszechnych, wojskowych lub samego SN. Wniosek o rozstrzygnicie takich
rozbienoci moe przedstawi SN jego Pierwszy Prezes, RPO, Prokurator Generalny oraz w zakresie
swojej waciwoci Rzecznik Ubezpieczonych. Sprawy takie rozpatrywane s przez skad 7 sdziw.
Ponadto, jeeli SN rozpoznajc kasacj lub inny rodek odwoawczy powemie powane wtpliwoci co do
wykadni prawa, moe odroczy rozpoznanie sprawy i przedstawi zagadnienie prawne do rozstrzygnicia
skadowi 7 sdziw.
Gdy skad SN uzna, e przedstawione zagadnienie wymaga wyjanienia, a rozbienoci w wykadni prawa
rozstrzygnicia, podejmuje uchwa. Jeeli znaczenie dla praktyki sdowej lub powaga wystpujcych
wtpliwoci to uzasadniaj, skad 7 sdziw moe wniosek o podjcie uchway przedstawi skadowi izby, a
izba skadowi dwch lub wicej izb albo penemu skadowi SN. Uchway penego skadu SN, izby, dwch
lub wicej izb z chwil ich podjcia uzyskuj moc zasad prawnych. Skad 7 sdziw moe te postanowi o
nadaniu swojej uchwale mocy zasady prawnej. Odstpienie od zasady prawnej w tym ostatnim przypadku
moliwe jest w drodze uchway odpowiedniej izby, za w przypadku zasady prawnej uchwalonej przez izb,
poczone izby lub przez peny skad SN w drodze odpowiednio: waciwej izby, poczonych izb lub penego
skadu SN. Peny skad SN jest wadny podj uchwa o odstpieniu od zasady prawnej, jeeli skad jednej
izby zamierza odstpi od zasady uchwalonej przez inn izb.
Zasady prawne wi formalnie jedynie skady SN, chyba e podjte zostay dla rozstrzygnicia jakiego
zagadnienia prawnego w konkretnej sprawie, kiedy to wi sd, ktry zwrci si do SN o podjcie tego
rozstrzygnicia. Niezgodno orzeczenia sdowego z zasadami prawnymi SN nie stanowi przesanki
apelacyjnej. Naraa jednak sd, ktry nie stosowaby si do tej zasady, na to, e wydane przez niego
orzeczenie ulegnie uchyleniu lub zmianie w toku instancji.
588
Pierwszy Prezes stoi na czele SN i kieruje jego pracami. Prezesi SN s jego zastpcami, kady z nich
kieruje pracami jednej z izb. Liczb sdziw SN ustala Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady
Sdownictwa. Obecnie jest okoo 80 sdziw SN. Sd Najwyszy dzieli si na cztery izby:
1)
2)
3)
4)
Oprcz Pierwszego Prezesa i Prezesw organami SN, a zarazem organami samorzdu s: Zgromadzenie
Oglne Sdziw SN, Zgromadzenie Oglne Sdziw Izby SN oraz Kolegium SN.
W skad Zgromadzenia Oglnego Sdziw SN wchodz wszyscy sdziowie SN w stanie czynnym. Nie
wchodz za sdziowie delegowani do penienia czynnoci sdziowskich w SN. Do kompetencji
Zgromadzenia nale m.in.: uchwalanie regulaminu SN okrelajcego podzia spraw midzy izby oraz zasady
wewntrznego postpowania i regulaminw wyborw na stanowisko sdziego SN, Pierwszego Prezesa SN
oraz czonkw KRS, dokonywanie wyboru kandydatw na stanowisko sdziego SN, dwch kandydatw na
stanowisko Pierwszego Prezesa SN oraz dwch czonkw KRS, rozpatrywanie i przyjmowanie projektu
informacji dorocznej Pierwszego Prezesa SN o dziaalnoci SN oraz o istotnych problemach wynikajcych z
biecego orzecznictwa skadanej Prezydentowi RP i KRS.
Do kompetencji Zgromadzenia Oglnego Sdziw Izby SN nale m.in.: opiniowanie kandydatw na
stanowisko sdziego SN, opiniowanie przedstawionych przez Pierwszego Prezesa SN kandydatw na
stanowisko Prezesa SN oraz przewodniczcych wydziaw, dokonywanie wyboru dwch czonkw oraz
zastpcy czonka Kolegium SN.
Kolegium SN
2. Sdy powszechneBd! Nie mona odnale rda odwoania.

589
Konstytucja ustanawia na ich rzecz zasad domniemania kompetencyjnego stanowic w art. 177, e
sprawuj one wymiar sprawiedliwoci we wszystkich sprawach z wyjtkiem spraw ustawowo zastrzeonych
dla waciwoci innych sdw. Do spraw objtych ich kognicj nale wic sprawy z zakresu prawa karnego,
cywilnego, rodzinnego i opiekuczego oraz prawa pracy i ubezpiecze spoecznych, z wyjtkiem spraw
przekazanych ustawami innym sdom. Rozpoznaj one ponadto sprawy przekazane do ich waciwoci
odrbnymi ustawami (np. wyborczymi). Nadzr nad nimi w zakresie orzekania sprawuje SN, a w zakresie
funkcjonowania Minister Sprawiedliwoci. Z zasady sprawowania przez SN nadzoru nad dziaalnoci
sdw powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania nie wynika, aby sdy stosujc prawo w
rozstrzyganiu poszczeglnych spraw zobowizane byy bez zastrzee stosowa si do stanowiska SN i aby
wszelkie odstpstwa od niego prowadziy do uchylenia wyroku sdu niszego. Uniemoliwioby to rozwj
prawa i spowodowao swoist petryfikacj, kanonizacj raz sformuowanego stanowiska SN. Jak susznie
zauway SN: Samo wypowiedzenie przez sd pogldu prawnego, ktry jest sprzeczny ze stanowiskiem
wyraonym przez SN, nie uzasadnia jeszcze uchylenia wyroku zawierajcego taki pogld. Niezbdne jest
bowiem, aby wyrok oparty na takim pogldzie powodowa skutki, ktre nie mog by akceptowane w
demokratycznym pastwie prawnym1. W skad sdu powszechnego wchodz: prezes, wiceprezes lub
wiceprezesi oraz sdziowie.
590
Sdy apelacyjne, okrgowe i rejonowe tworzy i znosi w drodze rozporzdzenia Minister Sprawiedliwoci
po zasigniciu opinii Krajowej Rady Sdownictwa. W rozporzdzeniu tym okrela on siedziby i obszary
waciwoci sdw. Sd rejonowy tworzy si dla jednej lub wikszej liczby gmin, a w uzasadnionych
przypadkach moe by utworzony wicej ni jeden sd rejonowy w obrbie tej samej gminy. Obecnie jest
okoo 290 sdw tej kategorii. Sd okrgowy tworzy si dla obszaru waciwoci co najmniej dwch sdw
rejonowych. Obecnie ich liczba wynosi 44. Sd apelacyjny tworzy si dla obszaru waciwoci co najmniej
dwch okrgw sdowych. Mamy 10 takich sdw. Ogem w sdach powszechnych pracuje ponad 6000
sdziw.
591
Sdy dziel si na wydziay, ktrymi kieruj przewodniczcy wydziaw. Stanowiska te piastuj prezesi,
wiceprezesi sdw lub inni sdziowie. O obsadzie tych stanowisk decyduj po zasigniciu opinii
waciwego kolegium sdu w sdach apelacyjnych i okrgowych prezesi tych sdw, a w sdach
rejonowych prezesi odpowiednich sdw okrgowych na wniosek prezesa sdu rejonowego.

Sd rejonowy dzieli si na wydziay:
1)
2)
3)
4)
5)
Sd okrgowy dzieli si na nastpujce wydziay, ktrych nazwy odpowiadaj zakresowi rozpoznawanych
przez nie spraw w I lub II instancji:
1) cywilny;
2) karny;
3) penitencjarny i nadzoru nad wykonywaniem orzecze karnych;
4) pracy (sd pracy);
5) ubezpiecze spoecznych (sd ubezpiecze spoecznych), przy czym w sdzie okrgowym, w ktrym
wpyw spraw z zakresu prawa pracy i ubezpiecze spoecznych jest niewielki, tworzy si jeden wydzia
(sd) pracy i ubezpiecze spoecznych.
Ponadto, w strukturze sdownictwa powszechnego dziaa Sd Ochrony Konkurencji i Konsumentw (do
15.12.2002 r. nosi nazw Sd Antymonopolowy) stanowicy wydzia Sdu Okrgowego w Warszawie.
Utworzony on zosta na mocy znowelizowanego rozporzdzenia Ministra Sprawiedliwoci z 30.12.1998 r. w
sprawie utworzenia sdu antymonopolowego (Dz.U. Nr 166, poz. 1254). Rozpoznaje on sprawy z zakresu
ochrony konkurencji, regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego).
Sd apelacyjny dzieli si na nastpujce wydziay, ktrych nazwy odpowiadaj zakresowi rozpoznawanych
przez nie spraw w II instancji:
1) cywilny,
2) karny,
3) pracy i ubezpiecze spoecznych.
W zalenoci od potrzeb w sdzie Minister Sprawiedliwoci moe tworzy i znosi w drodze zarzdzenia
inne wydziay ni wyej wymienione.
592
Powoanym moe by tylko sdzia danego sdu apelacyjnego. Minister Sprawiedliwoci powouje
prezesw sdw okrgowych spord sdziw sdu okrgowego albo sdu apelacyjnego po zasigniciu
opinii zgromadzenia oglnego sdziw danego sdu i prezesa przeoonego sdu apelacyjnego. W przypadku
prezesw sdw rejonowych Minister Sprawiedliwoci powouje ich spord sdziw sdu rejonowego albo
sdu okrgowego po zasigniciu opinii kolegium przeoonego sdu okrgowego i prezesa przeoonego
sdu okrgowego.
Kadencja prezesa i wiceprezesa sdu apelacyjnego i okrgowego wynosi sze lat. Po zakoczeniu kadencji
ta sama osoba nie moe by ponownie powoana do penienia tej samej funkcji. Kadencja prezesa i
wiceprezesa sdu rejonowego wynosi cztery lata.
Kolegium przewodniczy prezes danego sdu. Kadencja kolegium trwa dwa lata. Do zada kolegium
naley m.in.: ustalanie podziau czynnoci w sdzie na wniosek prezesa, okrelanie zasad przydziau spraw
poszczeglnym sdziom, przedstawianie zgromadzeniu oglnemu sdziw opinii o kandydatach na stanowiska
sdziowskie i kandydatach na wiceprezesa sdu apelacyjnego.
Kolegium sdu okrgowego skada si z prezesa sdu oraz 48 czonkw wybieranych przez zgromadzenie
oglne sdziw okrgu spord jego czonkw, w tym w poowie z sdziw sdu okrgowego. Zgromadzenie
ustala te liczb czonkw kolegium pochodzcych z wyboru. Kolegium przewodniczy prezes danego sdu.
Kadencja kolegium trwa dwa lata. Do zada kolegium naley m.in.: ustalanie podziau czynnoci w sdzie na
wniosek prezesa, okrelanie zasad przydziau spraw poszczeglnym sdziom, przedstawianie zgromadzeniu
oglnemu sdziw opinii o kandydatach na stanowiska sdziw sdw rejonowych i okrgowych, wyraanie
opinii o kandydatach na wiceprezesa sdu okrgowego, prezesw i wiceprezesw sdw rejonowych,
przewodniczcych wydziaw.
593
Organami samorzdu sdziowskiego s istniejce w kadym sdzie apelacyjnym i okrgowym
zgromadzenia oglne sdziw. Zgromadzenia oglne sdziw sdw apelacyjnych skadaj si z sdziw
danego sdu, a zgromadzenia oglne sdziw okrgw z sdziw danego sdu oraz delegatw sdziw
sdw rejonowych dziaajcych na obszarze waciwoci danego sdu, w liczbie 2/3 liczby sdziw sdu
okrgowego. Liczb delegatw sdziw dla kadego sdu rejonowego ustala kolegium sdu okrgowego
proporcjonalnie do liczby sdziw w danym sdzie. Wyboru delegatw na 2-letni kadencj dokonuje
zebranie sdziw sdu rejonowego.
594
Konstytucja nie zawiera postanowie dotyczcych istniejcych dotychczas instytucji o charakterze quasisdowym (np. stosujce postpowanie mandatowe i nakazowe organy administracji rzdowej). Problem ten
wystarczy tu tylko zasygnalizowa, gdy jego omwieniem zajmuj si inne, ni prawo konstytucyjne, gazie
prawa.
3. Sdy administracyjneBd! Nie mona odnale rda odwoania.
595
Artyku 184 Konstytucji RP dotyczcy sdownictwa administracyjnego jest na tyle oglnikowy, e w
zasadzie trudno wyprowadzi z niego jakiekolwiek konkretne rozwizania. Stanowi on jedynie, e Naczelny
Sd Administracyjny oraz inne sdy administracyjne sprawuj kontrol dziaalnoci administracji publicznej w
zakresie okrelonym ustaw. Kontrola ta obejmuje rwnie orzekanie o zgodnoci z ustawami uchwa
organw samorzdu terytorialnego i aktw normatywnych terenowych organw administracji rzdowej.
596
To oglnikowe unormowanie konstytucyjne rozwija ustawa z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sdw
administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zwaywszy na to, e zagadnienia sdownictwa
administracyjnego s przedmiotem szczegowego wykadu prawa administracyjnego i postpowania
administracyjnego ogranicz si tylko krtko do przedstawienia jej zaoe, koniecznego dla konstrukcji
caociowego obrazu wadzy sdowniczej.
Sdami administracyjnymi s: Naczelny Sd Administracyjny i wojewdzkie sdy administracyjne. Prawo
o ustroju sdw administracyjnych przyjo jako zasad w art. 3 1, e sprawy nalece do waciwoci
sdw administracyjnych w I instancji rozpoznaj wojewdzkie sdy administracyjne.
597
Wojewdzkie sdy administracyjne tworzy i znosi w drodze rozporzdzenia Prezydent RP. Czyni to na
wniosek Prezesa NSA. Prezydent ustala te siedziby i obszar waciwoci tych sdw. Moe te tworzy i
znosi ich wydziay zamiejscowe. Sdy te tworzy si dla jednego lub kilku wojewdztw. Na mocy art. 85
ustawy z 30.8.2002 r. Przepisy wprowadzajce ustaw Prawo o ustroju sdw administracyjnych i ustaw
Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) utworzono z
dniem 1.1.2004 r. wojewdzkie sdy administracyjne w Warszawie i w miejscowociach, w ktrych miay
swoje siedziby orodki zamiejscowe NSA.
Wojewdzkie sdy administracyjne dziel si na wydziay, ktre s tworzone i znoszone przez Prezesa
NSA. Wydziaem kieruje prezes lub wiceprezes danego sdu albo wyznaczony sdzia.
Organami wojewdzkich sdw administracyjnych
Zgromadzenie Oglne
Kolegium jest organem kadencyjnym (kadencja trwa 3 lata). Ustala ono podzia czynnoci w sdzie i
okrela zasady przydziau spraw poszczeglnym sdziom oraz przedstawia zgromadzeniu oglnemu opini o
kandydatach na sdziw.
598
Naczelny Sd Administracyjny nadzoruje dziaalno orzecznicz wojewdzkich sdw administracyjnych,
a w szczeglnoci rozpoznaje rodki odwoawcze od ich orzecze. Podejmuje take uchway majce na celu
wyjanienie przepisw prawnych, ktrych stosowanie wywouje rozbienoci w orzecznictwie wojewdzkich
sdw administracyjnych i podejmuje uchway wyjaniajce zagadnienia prawne budzce powane
wtpliwoci w sprawie rozpatrywanej przez wojewdzkie sdy administracyjne. Rozstrzyga take spory o
waciwo midzy organami samorzdu terytorialnego i midzy tymi organami a organami administracji
rzdowej oraz midzy samorzdowymi kolegiami odwoawczymi.
Organami NSA
Zgromadzenie Oglne NSA
Kolegium NSA jest organem zajmujcym si sprawami wewntrznej organizacji i funkcjonowania NSA.
Naczelny Sd Administracyjny dzieli si na 3 izby, ktre sprawuj nadzr nad orzecznictwem
wojewdzkich sdw administracyjnych w sprawach:
1)
2)
3)
Naczelny Sd Administracyjny jest sdem kasacyjnym. Od koczcego postpowanie wyroku lub
postanowienia wydanego przez wojewdzki sd administracyjny strona, prokurator bd RPO moe wnie do
niego skarg, ktrej podstaw stanowi powinno naruszenie prawa materialnego lub procesowego. Naczelny
Sd Administracyjny oddala skarg, jeeli kwestionowany wyrok lub postanowienie odpowiada prawu. W
przeciwnym przypadku uwzgldnia skarg i uchyla kwestionowany wyrok lub postanowienie w caoci bd
czci przekazujc spraw do ponownego rozpatrzenia sdowi, ktry je wyda.
4. Sdy wojskoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.
599
Konstytucja RP w art. 175 ust. 1 do sdw zalicza sdy wojskowe. Ponadto, w art. 175 ust. 2 dopuszcza
ustanowienie wycznie na czas wojny sdw wyjtkowych lub trybu doranego. Konstytucja nie definiuje
pojcia sdw wyjtkowych. Z art. 175 ust. 2 wywnioskowa mona, e chodzi tu o sd powoany w czasie
wojny i dziaajcy z zastosowaniem skrconej procedury. Tradycyjnie sd taki w pastwach demokratycznych
(zwany take doranym) rozpatruje tylko sprawy karne. Pojcie czasu wojny nawizuje do terminologii
wystpujcej w art. 134 ust. 4 Konstytucji RP i powinno by tak samo rozumiane. Uycie przez ustrojodawc
zwrotu czas wojny wskazuje na wiadome podkrelenie rnicy terminologicznej wobec stanu wojny i stanu
wojennego. Stanowi to nawizanie do czasu wojowania, a wic okresu prowadzenia dziaa zbrojnych, bo
tylko w takim wypadku jest potrzebny Naczelny Dowdca nimi kierujcy. Czas wojny trwa od pocztku
prowadzenia dziaa zbrojnych do ich faktycznego lub formalnego (rozejm) zaprzestania i nie jest zaleny ani
od formalnego wprowadzenia stanu wojny lub stanu wojennego, ani od zawarcia pokoju, zgodnie z art. 116
ust. 1. Gdyby racjonalny ustrojodawca nie dy do rozrnienia tych wszystkich poj zastosowaby jednolit
terminologi1.
Szczegowo dziaalno tej grupy sdw reguluje ustawa z 21.8.1997 r. Prawo o ustroju sdw
wojskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676 ze zm.). Po nowelizacji z 2006 r. (ustawa z
22.9.2006 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sdw wojskowych oraz ustawy o subie wojskowej
onierzy zawodowych, Dz.U. Nr 191, poz. 1414) system sdownictwa wojskowego dostosowano do zmian w
sdownictwie powszechnym. W 2009 r. miay miejsce kolejne istotne zmiany ustawowe, ktrych nastpstwa
s istotne dla sdownictwa wojskowego. Nowe regulacje ustawowe, o ktrych tu mowa, dotycz
bezporednio lub porednio sdw wojskowych. Do tych, ktre wywouj skutki bezporednie naley
wejcie 1.1.2009 r. w ycie nowelizacji Kodeksu postpowania karnego, w ktrej ustawodawca
zdecydowa si na ograniczenie waciwoci rzeczowej sdw wojskowych. Do nieskierowanych wprost do
sdownictwa wojskowego, ale wywoujcych porednie dla niego skutki naley zrezygnowanie z oparcia armii
o pobr powszechny i przejcie na model armii zawodowej. Pociga to za sob rwnoczenie znaczn
redukcj stanu osobowego si zbrojnych.
Wymienione wyej zmiany ustawowe dokonane ju po uchwaleniu Konstytucji RP z 1997 r. i po
uchwaleniu prawa o ustroju sdw wojskowych powoduj nastpujce skutki dla dziaalnoci wojskowych
organw wymiaru sprawiedliwoci:
1)
2)
3)
4) brak onierzy suby zasadniczej oznaczajcy wyeliminowanie z armii elementu dotychczas najbardziej
kryminogennego.
Kandydaci na stanowiska sdziw wojskowych spenia powinni wymagania okrelone ustawowo i s
powoywani do zawodowej suby wojskowej na podstawie dobrowolnego zgoszenia. Uprzednio po przejciu
szkolenia musz zda egzamin oficerski. Sdy wojskowe tworzy i znosi, w drodze rozporzdzenia, Minister
Obrony Narodowej. Czyni to w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwoci i po zasigniciu opinii Krajowej
Rady Sdownictwa. Okrela on rwnie siedziby sdw i obszary ich waciwoci. Sdami wojskowymi s:
1) sdy garnizonowe, ktre orzekaj w wikszoci spraw w I instancji,
2) sdy okrgowe, ktre s sdami wyszego rzdu w stosunku do sdw garnizonowych.
Nadzr administracyjny nad sdami wojskowymi sprawowany jest przez Ministra Sprawiedliwoci, za
nadzr subowy przez Ministra Obrony Narodowej.
Zgromadzenie Sdziw Sdw Wojskowych obejmujce wszystkich sdziw sdw wojskowych stanowi
organ samorzdu sdziowskiego.
Obecna Konstytucja nie zrezygnowaa z istnienia tej kategorii sdw, mimo pojawiajcych si od dawna w
literaturze prawniczej gosw za ich zniesieniem. Ich przeciwnicy formuuj najczciej nastpujce
argumenty:
1)
2)
3)
4) Wysuwa si take wtpliwoci, czy sdownictwo wojskowe ma w ogle w czasie pokoju racje bytu,
podnosi si, e stanowi ono relikt przeszoci likwidowany jako zaprzeczenie demokracji stopniowo w
innych pastwach. Niektrzy przedstawiciele doktryny wskazuj, e przecie poza wojskiem istniej
rwnie formacje o charakterze paramilitarnym (np. Policja), ktrych funkcjonariusze odpowiadaj na
zasadach oglnych przed sdami powszechnymi2.
Niemniej jednak w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego podkrela si, e powoane normy ustawy
zasadniczej stanowi jedyn konstytucyjn podstaw dla istnienia sdw wojskowych. Jest to jednak podstawa wystarczajca nie tylko dla uznania, e sdy te mog kontynuowa swoje istnienie, ale te dla przyjcia,
e bez odpowiedniej zmiany konstytucji nie byoby moliwe ich zniesienie3.
Wrd zwolennikw sdw wojskowych ugruntowa si pogld upatrujcy konieczno jego dalszego
istnienia w zadaniach wojska oraz specyfice jego organizacji i funkcjonowania (konieczno szczeglnej
ochrony zdolnoci bojowych si zbrojnych dyscyplina, wzgldy operacyjne)4.
5. Wsppraca sdw i trybunaw z Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci Bd! Nie mona
600
Sdy i trybunay rozpatrujc spraw powinny bra pod uwag w obowizujcym zakresie prawo UE i
rozstrzyga take o kolizji prawa polskiego z unijnym Pytania prejudycjalne do Europejskiego Trybunau
Sprawiedliwoci maj obowizek zadawa zgodnie z prawem UE sdy ostatniej instancji wwczas, gdy
z uregulowa konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez RP umw midzynarodowych wynika powinno
stosowania przez sdy lub trybunay norm prawa UE. Jak stwierdzi TK, sdy krajowe co oczywiste maj
obowizek bezporedniego stosowania norm praw krajowego. Sdzia krajowy ma jednak rwnie obowizek
zbadania, czy dany stan faktyczny podlega normom regulacji wsplnotowej, bezporednio stosowalnej na
terytorium kadego pastwa czonkowskiego (zob. wyr. ETS z 19.6.1990 r. w sprawie C-213/89 The Queen v.
Secretary of State for Transport/ex parte Factortame Ltd. and others, ECR 1990, s. I-02433). Zgodnie z art. 9
Konstytucji, Rzeczpospolita Polska przestrzega wicego j prawa midzynarodowego, co mutatis
mutandis odnosi si rwnie do autonomicznego, aczkolwiek genetycznie opartego na prawie
midzynarodowym, systemu prawnego prawa wsplnotowego2. Same sdy i trybunay decyduj o
skierowaniu do ETS lub Sdu Pierwszej Instancji pytania prejudycjalnego, jeli powezm wtpliwoci co do
wanoci lub wykadni aktu wsplnotowego. Orzeczenie wstpne ETS jest dla sdu pytajcego wice i
obowizkiem sdu jest jego uwzgldnienie przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, za pominicie przez
sd pytajcy orzeczenia wstpnego jest naruszeniem prawa wsplnotowego. Zastosowanie przy rozstrzyganiu
w danej sprawie, ktrej dotyczyo pytanie, prawa wsplnotowego w interpretacji ETS stanowi jak uzna to
polski TK konsekwencj uprzednio podjtej, suwerennej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej o przystpieniu
do Wsplnot i UE, a zwrcenie si do waciwego organu wsplnotowego z pytaniem o ustalenie wanoci
lub treci aktu prawa wsplnotowego, ktre zgodnie z ratyfikowanymi zobowizaniami traktatowymi
winno by stosowane, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 174 Konstytucji () Sdy i trybunay wydaj
wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej3. Naley podkreli, e zgodnie ze stanowiskiem TK
interpretacja prawa wsplnotowego nie naley do Trybunau, gdy to prowadzioby do interpretacji
przepisw prawa wsplnotowego bez uwzgldnienia standardw interpretacyjnych przyjtych w odniesieniu
do wszystkich krajw UE. Co wicej, stan prawny, w ktrym w odniesieniu do takich samych sytuacji
prawnych uznana byaby waciwo zarwno ETS, jak i TK, rodziby zagroenie dwutorowoci w zakresie
orzekania o treci tych samych przepisw prawa. Niewtpliwie istotne znaczenie w tej materii ma okoliczno,
e ETS stoi na stray prawa wsplnotowego i przy swych rozstrzygniciach nie musi bra pod uwag
standardw wynikajcych z adu prawnego poszczeglnych pastw, w tym te miejsca konstytucji w systemie
rde prawa wewntrznego pastw czonkowskich. Inaczej TK, ktry ma strzec Konstytucji, bdcej, wedle
jej art. 8 ust. 1, najwyszym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Na tym tle moe doj do kolizji pomidzy
rozstrzygniciami ETS i TK. Majc na uwadze powysze, naley stwierdzi, e take ze wzgldu na tre art.
8 ust. 1 Konstytucji Trybuna jest zobowizany do takiego pojmowania swej pozycji, e w sprawach
zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa pozycj sdu ostatniego sowa. ETS i TK
nie mog by ustawiane w stosunku do siebie jako sdy konkurujce. Chodzi nie tylko o wyeliminowanie
zjawiska dublowania si obu trybunaw czy dwutorowoci w zakresie orzekania o tych samych problemach
prawnych, ale i dysfunkcjonalnoci w relacjach wsplnotowego oraz wewntrzkrajowego adu prawnego.
Istotne jest wskazanie na odmienno rl obu trybunaw. () Problem rozwizywania kolizji z ustawami
krajowymi pozostaje wic w zasadzie poza zainteresowaniem TK. O tym, czy ustawa koliduje z prawem
wsplnotowym, rozstrzyga bd bowiem Sd Najwyszy, sdy administracyjne i sdy powszechne, a o tym, co
znacz normy prawa wsplnotowego, rozstrzyga bdzie ETS, wydajc orzeczenia wstpne 1.
III. TrybunayBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Trybuna KonstytucyjnyBd! Nie mona odnale rda odwoania.
601
2. Trybuna StanuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

602
Trybuna Stanu to organ orzekajcy o odpowiedzialnoci za naruszenie Konstytucji lub ustawy w zwizku z
zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzdowania. Odpowiedzialno przed nim ponosz: Prezydent
RP, Prezes i czonkowie RM, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyszej Izby Kontroli,
czonkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Naczelny Dowdca Si Zbrojnych. Przed TS
odpowiadaj te posowie i senatorowie, ale tylko za naruszenie zakazu prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej poczonej z osiganiem korzyci z majtku Skarbu Pastwa lub samorzdu terytorialnego oraz
zakazu nabywania tego majtku.
Uchwaa penego skadu sdziw TS z 10.6.1998 r. stanowi: Odpowiedzialnoci konstytucyjnej podlegaj osoby
wymienione w Ustawie o Trybunale Stanu, ktre naruszyy Konstytucj lub inn ustaw zarwno umylnie, jak i
nieumylnie, tzn. nie majc zamiaru naruszenia Konstytucji lub ustawy dokonay takiego naruszenia na skutek
niezachowania ostronoci wymaganej w danych okolicznociach, mimo e moliwo dokonania tego naruszenia
przewidyway albo mogy przewidzie przy zachowaniu naleytej starannoci.
603
Trybuna Stanu skada si z przewodniczcego, dwch jego zastpcw i 16 czonkw. Przewodniczcym
TS jest Pierwszy Prezes SN. Zastpcw przewodniczcego TS i czonkw TS wybiera Sejm na swoim
pierwszym posiedzeniu, spoza grona posw i senatorw, na czas swej kadencji (poprzedni TS zachowuje
swoje kompetencje do czasu wyboru nowego skadu TS). Sejm, jeeli nie postanowi inaczej, dokonuje
cznego wyboru czonkw TS. Czyni to bezwzgldn wikszoci gosw. Wyborw uzupeniajcych w razie
oprnienia stanowisk w Trybunale Sejm dokonuje oddzielnie. Wnioski w sprawie wyboru kandydatw
zgasza Marszaek Sejmu albo co najmniej 35 posw. Wnioski te Marszaek Sejmu kieruje do waciwej
komisji sejmowej w celu zaopiniowania. Gosowanie nie moe odby si wczeniej ni 7. dnia od dorczenia
posom druku zawierajcego kandydatury. Marszaek zarzdza take dorczenie posom druku zawierajcego
opini komisji. Obaj zastpcy przewodniczcego TS i co najmniej poowa czonkw Trybunau powinni mie
kwalifikacje wymagane dla stanowiska sdziego. Do skadu TS mog by wybrani obywatele polscy
korzystajcy z peni praw publicznych, niekarani sdownie, niezatrudnieni w organach administracji
pastwowej.
Zgod na pocignicie czonka Trybunau Stanu do odpowiedzialnoci karnej lub na pozbawienie wolnoci
wyraa, w drodze uchway, Trybuna Stanu, z wyczeniem czonka Trybunau, ktrego wniosek dotyczy.
Uchwaa zapada bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej 2/3 czonkw TS.
Przewodniczcy TS niezwocznie informuje Trybuna o zatrzymaniu czonka TS i zajtym przez siebie w tej
604
Tryb pocigania do odpowiedzialnoci przed TS Prezydenta RP omwiem ju w podrozdziale
powiconym prezydentowi (por. Nb. 543544). W przypadku ministrw Sejm podejmuje uchwa o
pocigniciu do odpowiedzialnoci przed TS na wniosek prezydenta lub co najmniej 115 posw, wikszoci
3/5 ustawowej liczby posw. W przypadku pozostaych osb wstpny wniosek o pocignicie do
odpowiedzialnoci moe by zoony do Marszaka Sejmu przez: prezydenta, komisj ledcz powoan na
podstawie art. 111 Konstytucji RP oraz przez co najmniej 115 posw.
Wstpny wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej powinien spenia warunki

wymagane przez KPK w stosunku do aktu oskarenia. Wniosek taki musi by uzasadniony. Gdy
Marszaek Sejmu stwierdzi, e odpowiada on tym wymogom, przekazuje go do Komisji
Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Upyw kadencji parlamentu po nadaniu biegu przez Marszaka
Sejmu wnioskowi wstpnemu, a przed podjciem uchway o postawieniu Prezydenta RP w stan
oskarenia albo o pocigniciu do odpowiedzialnoci innych osb albo przed stwierdzenie umorzenia
postpowania w sprawie nie powoduje przerwy postpowania w danej sprawie. Toczy si ono po
rozpoczciu nastpnych kadencji Sejmu. Komisja po przeprowadzeniu postpowania wyjaniajcego uchwala
sprawozdanie o wystpienie do Sejmu z wnioskiem o pocignicie danej osoby do odpowiedzialnoci przed
TS lub o umorzenie postpowania w sprawie. Wniosek o pocignicie danej osoby do odpowiedzialnoci
konstytucyjnej powinien spenia wymogi stawiane przez Kodeks postpowania karnego aktowi oskarenia, a
wniosek o umorzenie postpowania powinien zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Niezalenie od treci
wniosku Zgromadzenie Narodowe w przypadku prezydenta gosuje nad postawieniem go w stan oskarenia. Z
kolei Sejm niezalenie od treci wniosku gosuje nad pocigniciem do odpowiedzialnoci w przypadku
innych osb ponoszcych odpowiedzialno przed TS. Uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed
TS lub o umorzeniu postpowania w sprawie Sejm podejmuje bezwzgldn wikszoci gosw, w obecnoci
co najmniej poowy oglnej liczby posw. Po podjciu przez Sejm uchway o pocigniciu do
odpowiedzialnoci konstytucyjnej Marszaek Sejmu przesya przewodniczcemu TS uchwa Komisji
Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej lub wniosek mniejszoci, ktre w dalszym postpowaniu przed TS
stanowi akt oskarenia.
Uchwaa o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej wywouje nastpujce skutki wobec osb,
ktrych dotyczy:
1)
2)
3)
Czonkowie Rady Ministrw mog by pocignici do odpowiedzialnoci karnej przed Trybunaem Stanu
za przestpstwa lub przestpstwa skarbowe popenione w zwizku z zajmowanym stanowiskiem, jeeli w
uchwale Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej tych osb czne pocignicie do
odpowiedzialnoci konstytucyjnej i karnej uznano za celowe. W takim przypadku Trybuna Stanu przejmuje
do cznego rozpoznania spraw, ktra toczy si ju przed sdem. Jeeli przeciwko nim wszczto
postpowanie przygotowawcze o przestpstwo lub przestpstwo skarbowe popenione w zwizku z
zajmowanym stanowiskiem, prokurator jest obowizany niezwocznie powiadomi o tym Marszaka Sejmu.
Po powziciu uchway Sejm wybiera spord posw dwch oskarycieli, z ktrych co najmniej jeden
posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sdziego. W przypadku uchway dotyczcej
prezydenta, wyboru dwch oskarycieli dokonuje Zgromadzenie Narodowe spord swoich czonkw. Kady
z nich powinien odpowiada warunkom wymaganym do powoania na stanowisko sdziego. Oskaryciele nie
mog odstpi od popierania aktu oskarenia, gdy zwizani s uchwa Sejmu (Zgromadzenia Narodowego).
ciganie przed TS jest dopuszczalne w okresie 10 lat od popenienia czynu, chyba e czyn stanowi
przestpstwo lub przestpstwo skarbowe, dla ktrego przewidziany jest duszy okres przedawnienia. Zoenie
wniosku wstpnego przerywa bieg przedawnienia. Po przekazaniu TS uchway o postawieniu w stan
oskarenia nie mona wszcz postpowania karnego o ten sam czyn, a postpowanie wszczte ulega
zawieszeniu. Okoliczno, e sprawca nie sprawuje ju urzdu lub nie piastuje funkcji, nie stoi na
przeszkodzie do wszczcia i prowadzenia postpowania przed TS.
Trybuna Stanu orzeka jako sd I i jako sd II instancji.
deliktu konstytucyjnego. Trybuna Stanu rozpatruje spraw w granicach okrelonych w akcie oskarenia.
Najwaniejszym etapem postpowania przed TS jest rozprawa gwna, ktra odbywa si wedug przepisu
Kodeksu postpowania karnego ze zmianami wskazanymi w ustawie o TS. Jeeli Sejm uzna za celowe jednoczesne rozpatrzenie obok deliktu konstytucyjnego take sprawy karnej, TS moe zleci Prokuratorowi
Generalnemu przeprowadzenie postpowania przygotowawczego, co do czynu wypeniajcego znamiona
przestpstwa lub przestpstwa skarbowego.
W postpowaniu przed TS oskareni, jak rwnie wiadkowie i biegli zwolnieni s z obowizku zachowania
tajemnicy subowej i pastwowej. Szczegowo prawa i obowizki wiadkw reguluje znowelizowana ustawa
z 26.3.1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925 ze zm.). Powdztwo cywilne jest
niedopuszczalne. Postpowanie przed TS jest jawne, ale jawno moe zosta wykluczona ze wzgldu na
bezpieczestwo pastwa bd tajemnic pastwow.
Za naruszenie Konstytucji lub ustaw, albo za przestpstwo lub przestpstwo skarbowe popenione w
zwizku z zajmowanym stanowiskiem (w przypadku prezydenta za przestpstwo lub przestpstwo skarbowe)
TS wymierza cznie lub osobno nastpujce kary:
1)
2)
3)
Trybuna Stanu z uwagi na znikomy stopie spoecznej szkodliwoci czynu lub szczeglne okolicznoci
sprawy moe poprzesta na stwierdzeniu winy oskaronego.
Za czyny wypeniajce znamiona przestpstwa lub przestpstwa skarbowe TS orzeka kary lub rodki karne
przewidziane w ustawie.
W razie uznania przez TS chociaby nieumylnego popenienia czynw, okrelonych w art. 2 ust. 1 i art. 3
TSU, TS orzeka:
1) w odniesieniu do prezydenta zoenie go z urzdu,
2) w odniesieniu do innych osb podlegajcych odpowiedzialnoci konstytucyjnej utrat zajmowanego
stanowiska, z ktrego penieniem zwizana jest odpowiedzialno konstytucyjna.
Ustawa o TS nie zawiera przepisw normujcych wykonanie wyroku Trybunau. Zawiera je regulamin
czynnoci TS. Obowizkiem wykonania wyroku obarczony zosta przewodniczcy TS. Kieruje on do
wykonania orzeczenie TS, zarzdza i nadzoruje jego wykonanie. Wyrok realizuje Sd Okrgowy w
Warszawie.
Uznanie przez TS faktu pogwacenia Konstytucji lub ustawy przez akty prawne RM lub poszczeglnych
ministrw i ukaranie winnych nie powoduje uchylenia takich aktw. Moe to uczyni jedynie Trybuna
Konstytucyjny, ale on z kolei nie jest zwizany ocen TS. W praktyce moe to prowadzi do powstania
rozbienoci w ocenie konstytucyjnoci i legalnoci konkretnego aktu podustawowego.
IV. Krajowa Rada SdownictwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

605
To organ stojcy w myl art. 186 ust. 1 Konstytucji RP na stray niezalenoci sdw i niezawisoci
sdziw. W skad KRS wchodz: Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA, dwch sdziw SN (wybieranych przez
Zgromadzenie Oglne Sdziw SN), dwch sdziw sdw administracyjnych (wybieranych przez
Zgromadzenie Oglne Sdziw NSA wsplnie z przedstawicielami zgromadze oglnych wojewdzkich
sdw administracyjnych), dwch sdziw sdw apelacyjnych (wybieranych przez przedstawicieli
zgromadze oglnych sdziw sdw apelacyjnych), omiu sdziw sdw okrgowych (wybieranych przez
przedstawicieli zgromadze oglnych sdziw okrgw), jeden sdzia sdu wojskowego (wybrany przez
Zgromadzenie Sdziw Sdw Wojskowych), czterech posw (wybranych przez Sejm), dwch senatorw
(wybranych przez Senat), osoba wskazana przez Prezydenta RP i Minister Sprawiedliwoci. KRS wybiera ze
swojego grona przewodniczcego i wiceprzewodniczcego.
Nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sdownictwa z 2007 r. (Dz.U. Nr 73, poz. 484) przewiduje, e
czonek KRS nie moe by powoany na stanowisko prezesa i wiceprezesa sdu. Jeeli w dniu wejcia w ycie
nowelizacji (10.5.2007 r.) czonek KRS peni takie stanowisko musi w cigu miesica wybra albo je, albo
czonkowstwo w KRS. Jeeli tego nie nie uczyni po trzech miesicach traci stanowisko prezesa i wiceprezesa
sdu, ale pozostaje do koca kadencji czonkiem KRS.
Nowelizacja wprowadza te zasad najwyej dwukrotnego wyboru tej samej osoby do KRS.
Mandat wybieranego czonka Rady wygasa przed upywem czteroletniej kadencji w przypadkach
okrelonych w art. 10 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sdownictwa.
Krajowa Rada Sdownictwa powouje i odwouje ze swego grona czonkw Prezydium Rady:
Przewodniczcego, dwch wiceprzewodniczcych i trzech czonkw. Przewodniczcy i wiceprzewodniczcy
Rady nie mog sprawowa swoich funkcji duej ni dwie kadencje. Przewodniczcy reprezentuje Rad a
Prezydium kieruje pracami Rady.
Krajowa Rada Sdownictwa obraduje na posiedzeniach plenarnych zwoywanych przez

przewodniczcego, nie rzadziej ni raz na dwa miesice lub na wniosek co najmniej 1/3 czonkw Rady oraz
na wniosek Ministra Sprawiedliwoci. Jej uchway zapadaj bezwzgldn wikszoci gosw.
Krajowa Rada Sdownictwa realizujc konstytucyjnie okrelone funkcje wyposaona zostaa przede
wszystkim w kompetencje dotyczce spraw personalnych sdziw:
1)
2)
3)
Oprcz tego do jej kompetencji naley m.in.:
1)
2) wypowiadanie si o stanie kadry sdziowskiej;
3) wyraanie stanowiska co do propozycji zmian ustroju sdw, a take w innych sprawach dotyczcych
warunkw ich funkcjonowania;
4) opiniowanie programw szkolenia aplikantw, zakresu i sposobu przeprowadzania egzaminu
sdziowskiego, zasad oceny pracy asesorw sdowych;
5) podejmowanie uchwa w sprawach wystpienia do TK o zbadanie zgodnoci z Konstytucj aktw
normatywnych w zakresie dotyczcym niezalenoci sdw i niezawisoci sdziw;
6) inspiruje i wspiera dziaania majce na celu ujednolicenie wykadni prawa (nowa kompetencja
wprowadzona w 2007 r.).
W sprawach indywidualnych, w ktrych przysuguje odwoanie, uchway KRS wymagaj uzasadnienia i
dorczenia zainteresowanemu. Sdzia albo osoba, ktrej praw lub obowizkw dotyczy uchwaa, wydana w
indywidualnej sprawie, moe odwoa si od takiej uchway do Sdu Najwyszego, z powodu sprzecznoci
uchway z prawem, o ile przepisy odrbne nie stanowi inaczej.
Skad KRS przedstawiciele wszystkich trzech wadz i jej kompetencje rodziy w przeszoci
kontrowersje dotyczce jej charakteru prawnego1. Obecnie uregulowanie konstytucyjne umieszczajce
regulacje odnoszce si do KRS w rozdziale powiconym wadzy sdowniczej wyranie wskazuje na intencje
ustrojodawcy zaliczenia Rady do niezalenych, pozajudykacyjnych organw tej wadzy.
Na marginesie naley doda, e podobne organy istniej w innych pastwach europejskich (np. we Francji,
w Portugalii, Sowacji, na Wgrzech, we Woszech).
V. Konstytucyjne zasady wymiaru sprawiedliwociBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Zasada niezawisoci sdziowskiejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
606
Definiujc zasad niezawisoci, TK stwierdzi, e obejmuje ona szereg elementw:

bezstronno w stosunku do uczestnikw postpowania,
niezaleno wobec organw (instytucji) pozasdowych,
samodzielno sdziego wobec wadz i innych organw sdowych,
niezaleno od wpywu czynnikw politycznych, zwaszcza partii politycznych,
wewntrzna niezaleno sdziego2.
Trybuna Konstytucyjny podkreli przy tym, e: poszanowanie i obrona tych wszystkich elementw
niezawisoci s konstytucyjnym obowizkiem wszystkich organw i osb stykajcych si z dziaalnoci
sdw, ale take s konstytucyjnym obowizkiem samego sdziego. (...) Szczeglnie drastyczn postaci
sprzeniewierzenia si obowizkom czcym si z zasad niezawisoci jest naruszenie obowizku zachowania
przez sdziego bezstronnoci, co m.in. moe polega na dostosowywaniu treci wydanych orzecze do
sugestii czy polece przekazywanych sdziemu z zewntrz, ju to do antycypowania tych sugestii z myl o
wypywajcych z tego korzyciach3.
Zasada niezawisoci dotyczy rwnie sdziw trybunaw (art. 195 ust. 1, art. 199 ust. 3 Konstytucji RP).
1)
2)
3)
4)
5)
607
1) Gwarancje o charakterze organizacyjnym:

a)
b)
c)
2) Gwarancje o charakterze funkcjonalnym:
a)
b)
c)
3) Gwarancje o charakterze procesowym:
a)
b)
c)
d)
e)
4) Gwarancje dotyczce pozycji sdziego:
a)
b)
c)
d)
e)
W orzecznictwie SN brak jest jednolitoci pogldu, co do tego, czy wyraenie zgody na

pocignicie sdziego do odpowiedzialnoci karnej powoduje automatycznie zezwolenie na jego zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie, czy te konieczna jest odrbna decyzja sdu dyscyplinarnego.
Wydaje mi si, e skoro Konstytucja w art. 181 nie oddziela obu tych czynnoci, o czym wiadczy
zastosowanie spjnika ani (Sdzia nie moe by, bez uprzedniej zgody sdu okrelonego w ustawie,
pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci), to wyraenie zgody na
pocignicie sdziego do odpowiedzialnoci karnej powoduje automatycznie zezwolenie na jego
zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie.
Z immunitetem sdziowskim wie si instytucja odpowiedzialnoci dyscyplinarnej sdziw. Sdzia
odpowiada dyscyplinarnie za postpowanie przed objciem stanowiska, jeeli przez nie uchybi obowizkowi piastowanego wwczas urzdu pastwowego lub okaza si niegodnym urzdu sdziego, za
wykroczenia, za przewinienia subowe, w tym za oczywist i rac obraz przepisw prawa i
uchybienia godnoci urzdu. Sdami dyscyplinarnymi s w I instancji sdy apelacyjne, w II SN.
Skad sdu dyscyplinarnego wyznacza si w drodze losowania, z listy wszystkich sdziw danego sdu,
z tym e w skadzie musi zasi przynajmniej jeden sdzia stale orzekajcy w sprawach karnych.
Karami dyscyplinarnymi s: upomnienie, nagana, usunicie z zajmowanej funkcji, przeniesienie na
inne miejsce subowe, zoenie sdziego z urzdu;
f)
g)
h)
Obecnie PrUSP w art. 91 precyzyjnie regulujc kwesti wynagradzania sdziw spenia te wymogi. W
przeszoci na tle wynagradzania sdziw dochodzio do powanych kontrowersji.
2. Zasada niezalenoci sdwBd! Nie mona odnale rda odwoania.
608
Konstytucja RP ustanawiajc j w art. 173 przesdza o pozycji sdownictwa w systemie organw
pastwowych. Nie formuuje ona wprawdzie w odniesieniu do trybunaw zasady okrelania ich ustroju,
waciwoci i postpowania jedynie przez ustawy i ogranicza j wycznie do sdw (art. 176 ust. 2), ale
zasada ta stanowi i tak element ustanowionego przez Konstytucj w art. 2 demokratycznego pastwa
prawnego i odnosi si do wszystkich organw wadzy sdowniczej. Rozwijajc zasad niezalenoci sdw
ustawy zwyke zawieraj przepisy zapewniajce odrbno sdw i trybunaw od innych organw
pastwowych. Realizuj one trzy oglne zasady:
1) oddzielenie organizacyjne sdownictwa od organw innych wadz,
2) zakaz zmieniania lub uchylania orzecze sdowych przez organy innych wadz; wyjtkiem od tej zasady
jest tylko przysugujce prezydentowi prawo aski i bdca w gestii parlamentu amnestia,
3) dopuszczalno ingerencji organw innych wadz jedynie w pozaorzecznicz sfer dziaalnoci sdw i
wycznie w przypadkach okrelonych w ustawie (np. art. 9 PrUSP dopuszcza zwierzchni nadzr Ministra
Sprawiedliwoci nad dziaalnoci administracyjn sdw powszechnych).
3. Zasada jednolitoci sdwBd! Nie mona odnale rda odwoania.

609
Skada si ona z trzech elementw:
1)
2)
3)
4. Zasada dwuinstancyjnoci postpowania sdowegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
610
Artyku 176 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wprawdzie, e postpowanie sdowe jest co najmniej
dwuinstancyjne, w praktyce jednak ustawodawca w konstruowaniu tego postpowania ogranicza si do
realizacji tego wymogu minimalnego. Moliwo przeprowadzenia na danie strony postpowania przed II
instancj stanowi wan gwarancj praw kadej ze stron toczcego si procesu, gdy zapewnia rozpoznanie tej
samej sprawy przez inny skad sdziowski. Dodatkowo wzmacnia to te zasad niezawisoci sdziw czynic
bezuytecznymi wszelkiego rodzaju naciski na skad sdziowski I instancji. Gramatyczna wykadnia art. 176
ust. 1 implikuje odniesienie zasady dwuinstancyjnoci tylko do postpowania przed sdami. Naley jednak
przypomnie, e obowizuje ona rwnie w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Nie obowizuje
natomiast w postpowaniu przed Trybunaem Konstytucyjnym.
5. Zasada udziau obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwociBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
611
Wzrost roli sdw w pastwie prawnym moe prowadzi do jego przemienienia si nie w pastwo, w
ktrym rzdz prawa, lecz w pastwo, w ktrym rzdz sdziowie. Przestrzegaj przed tym nawet niektrzy
znani konstytucjonalici (np. H. Klecatsky, R. Marcic). Zjawisku temu, a take zbytniej emancypacji
sdownictwa, przeciwdziaa ma udzia przedstawicieli spoeczestwa w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwoci. Dziki za temu, e w dziaalnoci sdw pojawia si czynnik pozbawiony przygotowania
profesjonalnego, atwiej uwzgldnia si w orzekaniu pogldy spoeczne na stosowanie prawa i spoeczn
hierarchi wartoci.
We wspczesnych pastwach demokratycznych spotykamy dwa modele udziau obywateli w sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwoci:
612
1) Sdziowie przysigli
613
2) awnicy.
Konstytucja w kwestii udziau obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwoci jest nader lakoniczna.
Jej art. 182 ustanawia tylko sam zasad i pozostawia jej regulacj ustawodawcy zwykemu.
Polska przyja drugi z tych modeli. awnicy orzekaj u nas tylko w sdach I instancji. Nowelizacje
procedury cywilnej i karnej z 2007 r. przewiduj, e awnicy orzeka bd w czci spraw rodzinnych (np.
rozwody), pracowniczych i karnych (tylko, gdy sdzone s zbrodnie).
Prawo o ustroju sdw powszechnych w art. 158 okrela nastpujce wymogi konieczne do spenienia
przez kandydata na awnika: posiadanie obywatelstwa polskiego i peni praw cywilnych i obywatelskich;
nieskazitelno charakteru; ukoczenie 30 lat i nieprzekroczenie 70 lat; zatrudnienie lub zamieszkiwanie w
miejscu kandydowania co najmniej przez rok; kandydat powinien by zdolny, ze wzgldu na stan zdrowia, do
penienia obowizkw awnika oraz posiada co najmniej wyksztacenie rednie. Konstytucja RP wycza w
art. 159 od penienia funkcji awnika osoby zatrudnione w sdach powszechnych i innych sdach,
prokuraturze, policji, a take osoby wchodzce w skad organw, od ktrych orzeczenia mona da
skierowania sprawy na drog postpowania sdowego oraz osoby zajmujce stanowiska zwizane ze
ciganiem przestpstw. Nie mog by awnikami take duchowni, adwokaci i aplikanci adwokaccy, radcy
prawni i aplikanci radcowscy, onierze suby czynnej, funkcjonariusze Suby Wiziennej, radni gminy,
ktrej rada dokonuje wyboru awnikw. Nie mona by awnikiem jednoczenie w wicej ni jednym sdzie.
awnik, za czas wykonywania czynnoci w sdzie, otrzymuje rekompensat pienin.
awnicy s wybierani, co w kontekcie stabilizacji sdziw ma zapewni nie tylko wi skadu
orzekajcego ze spoeczestwem, ale i wiksz otwarto tego skadu na aktualne pogldy spoeczne.
awnikw do sdw wojewdzkich oraz do sdw rejonowych wybieraj rady gmin, ktrych obszar jest
objty waciwoci tych sdw. Liczb awnikw do wszystkich sdw dziaajcych na obszarze waciwoci
sdu okrgowego ustala kolegium tego sdu. Kandydatw na awnikw zgaszaj radom gmin prezesi sdw,
stowarzyszenia, organizacje zwizkowe, organizacje pracodawcw oraz inne organizacje zarejestrowane na
podstawie przepisw prawa, z wyczeniem partii politycznych oraz co najmniej 25 obywateli majcych
czynne prawo wyborcze i zamieszkujcych stale na danym terenie. Kandydaci na awnikw do orzekania w
sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpiecze spoecznych zgaszani s przez organizacje pracodawcw oraz
zwizki zawodowe. Kadencja awnika trwa cztery lata kalendarzowe nastpujce po roku, w ktrym dokonano
wyboru. awnik moe by odwoany przez rad, ktra go wybraa w przypadkach cile okrelonych prawem
(okrela je art. 166 PrUSP). W razie potrzeby, zwaszcza z powodu zmniejszenia si w czasie kadencji liczby
awnikw, rada gminy na wniosek prezesa sdu okrgowego dokonuje uzupenienia listy, wybierajc nowych
awnikw. Mandat awnika wybranego dodatkowo wygasa z upywem kadencji ogu awnikw.
awnik w zakresie orzekania jest niezawisy. Ma wprawdzie w zakresie orzekania prawa rwne sdziemu
zawodowemu, ale nie moe przewodniczy na rozprawie i naradzie, z wyjtkiem przypadkw okrelonych w
ustawach. awnik uczestniczy w rozprawach do 12 dni w roku.
6. Zasada nadzoru judykacyjnego Sdu NajwyszegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
614
Formuuje j art. 183 ust. 1 Konstytucji RP. Zagadnienie to omwione ju zostao w punkcie powiconym
SN (por. Nb. 587).
38. Prokuratura i Instytut Pamici NarodowejBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
I. ProkuraturaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
615
W latach 19501989 prokuratura stanowia odrbny pion organw pastwowych podporzdkowany,
zgodnie z obowizujc wwczas zasad jednoci wadzy pastwowej, jedynie Sejmowi i Radzie Pastwa. U
progu przemian ustrojowych w grudniu 1989 r. wczono j do systemu organw wadzy wykonawczej
podporzdkowujc Ministrowi Sprawiedliwoci sprawujcemu rwnoczenie funkcj Prokuratora
Generalnego. Rozwizanie takie rodzio obawy o wpyw polityczny ministra na prokuratur, czy szerzej rzecz
ujmujc partii, ktr reprezentuje on w rzdzie i byo krytykowane w czasie prac nad projektem Konstytucji.
Zgaszane wwczas propozycje usytuowania prokuratury jako niezalenego organu od wadzy wykonawczej
nie uzyskay dostatecznego poparcia. Konstytucja nie zawiera przepisw regulujcych ustrj i dziaalno
prokuratury (z wyjtkiem art. 191 wzmiankujcym, e z wnioskiem do Trybunau Konstytucyjnego moe
zwrci si Prokurator Generalny). Jej przepisy obecnie stwarzaj wic szerokie pole dla ustawodawcy przy
wyborze konkretnego modelu ustrojowego usytuowania prokuratury.
Warto zauway, e z punktu widzenia standardw europejskich obowizuj szczegowe zalecenie w
zakresie stosunkw pomidzy prokuratorami a wadz wykonawcz i ustawodawcz (zalecenia Rec (2000)19
Rady Europy z 6.10.2000 r. dot. roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwoci w sprawach karnych). W
zaleceniach podkrelono fakt, e Europa jest podzielona w tej kluczowej kwestii na systemy, w ktrych
prokurator jest cakowicie niezaleny od parlamentu i rzdu, i na takie, gdzie prokurator jest podwadnym
jednego lub drugiego, zachowujc jednak pewn moliwo niezalenego dziaania. Te rnice w pozycji
instytucjonalnej prokuratora wyraaj si w relacji z wadz wykonawcz (od podlegania do niezalenoci), w
relacji pomidzy prokuratorami a sdziami (jeden lub cakiem odrbne korpusy zawodowe). Poniewa jest to
kwestia instytucjonalna, dotyczca fundamentalnego rozdziau wadzy w pastwie, za obecnie bdca
kluczowym czynnikiem w reformach wewntrznych, sam pomys europejskiej harmonizacji, skupiajcej si
wok jednej koncepcji, wydaje si przedwczesny.
Skierowano pewne szczegowe zalecenia:
a)
b)
c)
Po 1989 r. wielokrotnie nowelizowano pochodzc jeszcze z 1985 r. ustaw o prokuraturze. W 2009 r.
nadano prokuraturze ksztat odpowiadajcy nowej koncepcji jej pozycji ustrojowej i zada. Artyku 2 tej
ustawy stanowi: zadaniem prokuratury jest strzeenie praworzdnoci oraz czuwanie nad ciganiem
przestpstw. Realizuje ona rwnoczenie wic dwie funkcje z jednej strony blisk wadzy wykonawczej
funkcj egzekwowania polityki pastwa w zakresie praworzdnoci (np. jeeli uchwaa organu samorzdu
terytorialnego albo rozporzdzenie wojewody s niezgodne z prawem, prokurator zwraca si do organu, ktry
je wyda, o ich zmian lub uchylenie albo kieruje wniosek w tej sprawie do waciwego organu nadzorczego),
a z drugiej, czuwajc nad ciganiem przestpstw podejmuje czynnoci o charakterze pomocniczym w stosunku
do sdw (m.in. prowadzenie lub nadzorowanie postpowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz
sprawowanie funkcji oskaryciela publicznego przed sdami; wytyczanie powdztw w sprawach karnych i
cywilnych; sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem wyrokw w sprawach karnych). Ta dwoisto funkcji
prokuratury uzasadnia odrbne omwienie tej instytucji poza ramami wadzy wykonawczej, do ktrej z
formalnego punktu widzenia trzeba j zaliczy.
616
Prokuratur stanowi Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych
jednostek organizacyjnych oraz prokuratorzy IPN. Do prokuratorw powszechnych jednostek organizacyjnych
zalicza si: prokuratorw Prokuratury Generalnej, prokuratur apelacyjnych, okrgowych i rejonowych. Do
prokuratorw wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratorw Naczelnej Prokuratury Wojskowej,
wojskowych prokuratur okrgowych i garnizonowych. Prokuratorami IPN s prokuratorzy Gwnej Komisji
cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu IPN oraz prokuratorzy oddziaowych komisji cigania
zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu IPN, a take prokuratorzy Biura Lustracyjnego i prokuratorzy
oddziaowych biur lustracyjnych.
Na stanowisko Prokuratora Generalnego moe by powoana osoba bdca prokuratorem w stanie

czynnym, o co najmniej dziesicioletnim stau na stanowisku prokuratora, sdzi Izby Karnej lub Izby
Wojskowej Sdu Najwyszego w stanie czynnym, sdzi sdu powszechnego lub sdzi sdu wojskowego w
stanie czynnym, o co najmniej dziesicioletnim stau sdziowskim w sprawach karnych. Prokurator
Generalny, po zakoczeniu kadencji, nie moe by ponownie powoany na to stanowisko. Prokurator
Generalny nie moe pozostawa w innym stosunku subowym lub stosunku pracy, ani te zajmowa innego
stanowiska, z wyjtkiem stanowiska naukowo-dydaktycznego lub naukowego w szkole wyszej, w Polskiej
Akademii Nauk, instytucie naukowo-badawczym lub innej placwce naukowej, ani wykonywa innych zaj
zarobkowych. Nie moe on te nalee do partii politycznej, zwizku zawodowego ani prowadzi dziaalnoci
publicznej niedajcej si pogodzi z godnoci jego urzdu.
Prokuratorowi Generalnemu przysuguje immunitet nie moe on by bez uprzedniej zgody sdu
dyscyplinarnego pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci, nie moe by
zatrzymany lub aresztowany, z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku popenienia przestpstwa, jeeli jego
zatrzymanie jest niezbdne do zapewnienia prawidowego toku postpowania. O zatrzymaniu niezwocznie
zawiadamia si Prezydenta RP, ktry moe nakaza natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego. Za naduycie
wolnoci sowa przy wykonywaniu obowizkw subowych, stanowice cigan z oskarenia prywatnego
zniewag, oraz za wykroczenie Prokurator Generalny odpowiada tylko dyscyplinarnie. Z wnioskiem do sdu
dyscyplinarnego o zezwolenie na pocignicie Prokuratora Generalnego do odpowiedzialnoci karnej albo do
odpowiedzialnoci dyscyplinarnej moe wystpi Krajowa Rada Prokuratury lub Minister Sprawiedliwoci.
W przypadku gdy Prokurator Generalny sprzeniewierzy si zoonemu lubowaniu, Prezes RM moe
wystpi do Sejmu z wnioskiem o odwoanie Prokuratora Generalnego przed upywem kadencji. Sejm
odwouje Prokuratora Generalnego uchwa podjt wikszoci dwch trzecich gosw, w obecnoci co
najmniej poowy ustawowej liczby posw. Przed zoeniem wniosku, o premier zasiga opinii Krajowej Rady
Prokuratury.
Prokurator apelacyjny i okgowy oraz ich zastpcy s powoywani przez Prokuratora Generalnego na
szecioletni kadencj i nie mog by ponownie powoani na bezporednio nastpujc kolejn kadencj do
penienia tych samych funkcji. Prokurator Generalny powouje te prokuratora rejonowego i jego zastpcw
na 4-letni kadencj i ustawa nie formuuje w tym przypadku zakazu ich ponownego powoania.
Artyku 14 ProkU szczegowo okrela wymogi, jakie powinien spenia kandydat na prokuratora, a art. 16
przesanki jego odwoania i przeniesienie na inne miejsce subowe. Prokurator nie moe nalee do partii
politycznej ani bra udziau w adnej dziaalnoci politycznej, chyba e jest posem lub senatorem.
Prokuratorowi nie mona obok piastowanego stanowiska zajmowa innego, z wyjtkiem zatrudnienia na
stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym w wymiarze nieprzekraczajcym penego
czasu pracy pracownikw zatrudnionych na tych stanowiskach, jeeli wykonywanie tego zatrudnienia nie
przeszkadza mu w penieniu obowizkw prokuratora. Prokuratora dotyczy te zakaz podejmowania innego
zajcia lub sposobu zarobkowania, ktre przeszkadzayby mu w penieniu obowizkw lub mogy osabi
zaufanie do jego bezstronnoci bd przynie ujm jego godnoci oraz zakaz prowadzenia dziaalnoci
gospodarczej, penienia funkcji w zarzdach, radach nadzorczych itp. podmiotw okrelonych w art. 49 ust. 3
ProkU.
Prokurator posiada immunitet. Nie moe by pocignity do odpowiedzialnoci karnej bez zezwolenia
waciwego sdu dyscyplinarnego ani nie moe by zatrzymany bez zgody przeoonego dyscyplinarnego. Nie
dotyczy to zatrzymania na gorcym uczynku popenienia przestpstwa. Do czasu wydania zezwolenia na
pocignicie prokuratora do odpowiedzialnoci karnej wolno podejmowa tylko czynnoci niecierpice
zwoki, zawiadamiajc o tym niezwocznie prokuratora przeoonego. Sd dyscyplinarny moe poleci
natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego prokuratora do czasu rozstrzygnicia wniosku o zezwolenie na
pocignicie prokuratora do odpowiedzialnoci karnej. Wniosek o zezwolenie na pocignicie do
odpowiedzialnoci karnej, jeeli nie pochodzi od prokuratora, powinien by sporzdzony i podpisany przez
adwokata lub radc prawnego bdcego penomocnikiem. Orzeczenie zezwalajce na pocignicie sdziego
do odpowiedzialnoci karnej mona wyda, gdy zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie popenienia
przestpstwa.
Z immunitetem prokuratorskim wie si instytucja odpowiedzialnoci dyscyplinarnej prokuratorw.
Prokurator odpowiada dyscyplinarnie za wykroczenia, za przewinienia subowe, w tym za oczywist i rac
obraz przepisw prawa i uchybienia godnoci urzdu oraz za naduycie wolnoci sowa przy penieniu
obowizkw subowych, stanowice cigan z oskarenia prywatnego zniewag strony, jej penomocnika,
obrocy, kuratora, wiadka, biegego lub tumacza. Sdami dyscyplinarnymi dla prokuratorw powszechnych
jednostek organizacyjnych prokuratury s dziaajce przy Prokuratorze Generalnym w I instancji Sd
Dyscyplinarny, w II Odwoawczy Sd Dyscyplinarny. Dla prokuratorw wojskowych jednostek
organizacyjnych prokuratury powoany jest Sd Dyscyplinarny w Naczelnej Prokuraturze Wojskowej. Karami
dyscyplinarnymi s: upomnienie, nagana, usunicie z zajmowanej funkcji, przeniesienie na inne miejsce
subowe, wydalenie ze suby prokuratorskiej.
Naley podkreli, e prokuratorzy przeoeni mog zleca podlegym sobie prokuratorom wykonanie
czynnoci nalecych do ich zakresu dziaania, jeeli ustawa nie zastrzega tych czynnoci do wycznych ich
kompetencji.
Prokurator w wykonywaniu czynnoci okrelonych w ustawach jest niezaleny, ale rwnoczenie ustawa
o prokuraturze formuujc t zasad w art. 8 ust. 1 zastrzega w art. 8 ust. 2 i art. 8a i 8b wyjtki od tej zasady.
Nie mona jednak utosamia niezalenoci prokuratorw z niezawisoci sdziowsk.
Prokuratura Generalna zapewnia obsug Prokuratora Generalnego, w szczeglnoci w zakresie jego zada
w postpowaniach prowadzonych na podstawie ustawy. Tworzy si, w zalenoci od potrzeb, departamenty i
biura.
617
Struktura prokuratury
618
Krajowa Rada Prokuratury skada si z 25 czonkw. W jej skad wchodz: Minister Sprawiedliwoci,
Prokurator Generalny, przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 4 posw wybranych przez Sejm
na okres jego kadencji, 2 senatorw wybranych przez Senat na okres jego kadencji, prokurator wybrany przez
zebranie prokuratorw Naczelnej Prokuratury Wojskowej, prokurator wybrany przez zebranie prokuratorw
IPN Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, 3 prokuratorw wybranych przez zebranie
prokuratorw Prokuratury Generalnej oraz 11 prokuratorw, wybranych przez zgromadzenia prokuratorw w
prokuraturach apelacyjnych. Kadencja Rady trwa 4 lata. Osoba powoana przez Prezydenta RP peni swoj
funkcj bez oznaczania okresu kadencji i moe by odwoana w kadym czasie. Prokurator moe peni
funkcj wybieranego czonka Krajowej Rady Prokuratury tylko dwie kadencje.
W prokuraturach apelacyjnych
Kolegium prokuratury apelacyjnej
Kolegium prokuratury okrgowej
II. Instytut Pamici NarodowejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

619
Pena nazwa tego organu brzmi: Instytut Pamici Narodowej Komisja cigania Zbrodni Przeciwko
Narodowi Polskiemu. IPN utworzono w celu ewidencjonowania, gromadzenia, udostpniania, zarzdzania i
korzystania z dokumentw organw bezpieczestwa pastwa, wytworzonych oraz gromadzonych od
22.7.1944 r. do 31.12.1989 r., a take organw bezpieczestwa III Rzeszy i ZSRR dotyczcych:
1)
2)
3) dziaalnoci organw bezpieczestwa, a take ochrony danych osobowych osb pokrzywdzonych.
Wanym zadaniem IPN jest rwnie prowadzenie dziaalnoci edukacyjnej.
Celowe jest omwienie IPN tu po rozwaaniach powiconych prokuraturze, ze wzgldu na penienie
przez IPN funkcji ledczych, obok gromadzenia i udostpniania dokumentw. Dziaalno IPN powinna z
jednej strony, umoliwi wyjanienie wielu przestpstw z lat PRL, a z drugiej za, suy realizacji prawa do
informacji, dziki zapewnieniu obywatelom prawa dostpu do dokumentw ich dotyczcych sporzdzanych
przez organy bezpieczestwa PRL.
620
Instytutem Pamici Narodowej kieruje Prezes IPN, ktry w sprawowaniu swojego urzdu jest niezaleny
od organw wadzy pastwowej. Jest on powoywany i odwoywany przez Sejm zwyk wikszoci gosw
za zgod Senatu, na wniosek Rady Instytutu, ktra zgasza kandydatw spoza swego grona. Nie wczeniej ni
na 6 miesicy i nie pniej ni na 3 miesice przed upywem kadencji Prezesa IPN przewodniczcy Rady
Instytutu ogasza publiczny konkurs na to stanowisko, wedug zasad i w trybie okrelonych przez Rad. W
przypadku innej przyczyny oprnienia stanowiska Prezesa IPN, termin zgaszania si kandydatw do konkursu na to stanowisko wynosi 30 dni od dnia ogoszenia konkursu. Przesuchania kandydatw maj charakter
publiczny. Na Prezesa IPN moe zosta powoany obywatel polski wyrniajcy si wysokimi walorami
moralnymi oraz wiedz przydatn w pracach IPN. Ni
e moe by za powoana osoba, ktra penia sub, pracowaa lub bya wsppracownikiem organw
bezpieczestwa pastwa ani te sdzia, ktry orzekajc uchybi godnoci urzdu, sprzeniewierzajc si
niezawisoci sdziowskiej, ani osoba, co do ktrej w archiwach podlegajcych przekazaniu do IPN lub w
innych archiwach pastwowych znajduje si informacja o tym, e istniej wobec niej przesanki wskazujce
na istnienie wyej wymienionych przeszkd. Ponadto, na stanowisko Prezesa IPN nie moe by powoana
osoba, ktrej dziaalno zwizana z dostpem do tajemnicy pastwowej lub objta tajemnic pastwow
uniemoliwia szczegowe przedstawienie informacji o przebiegu swojej suby, pracy lub wsppracy. Prezes
Instytutu nie moe nalee do partii politycznej, zwizku zawodowego ani prowadzi dziaalnoci publicznej
niedajcej si pogodzi z godnoci jego urzdu, nie moe by posem ani senatorem, nie moe te
wykonywa innych zaj zawodowych, z wyjtkiem zajmowania stanowiska profesora szkoy wyszej.
Kadencja Prezesa trwa 5 lat, liczc od dnia zoenia lubowania. Istnieje moliwo jednej reelekcji tej samej
osoby na to stanowisko. Co roku skada obu izbom parlamentu informacj o dziaalnoci Instytutu. Do jego
kompetencji naley te m.in. zezwalanie na ujawnienie wiadomoci stanowicej tajemnic subow lub
pastwow oraz zezwalanie na udostpnianie dokumentw objtych tajemnic pastwow okrelonej osobie
lub instytucji, jeeli zachowanie tajemnicy uniemoliwioby wykonanie zada IPN.
Prezes IPN moe powoa nie wicej ni 3 swoich zastpcw.
Prezesowi IPN przysuguje immunitet. Nie moe on by pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani
pozbawiony wolnoci, bez uprzedniej zgody Sejmu. Nie moe by te zatrzymany lub aresztowany, z
wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa i jeeli jego zatrzymanie jest niezbdne do
zapewnienia prawidowego toku postpowania. O jego zatrzymaniu niezwocznie powiadamia si Marszaka
Sejmu, ktry moe nakaza natychmiastowe jego zwolnienie.
621
W IPN szczegln rol odgrywa powoywana na 6-letni kadencj Rada IPN. Jej czonkiem moe by
obywatel polski, ktry cznie spenia warunki okrelone dla Prezesa IPN (z wyjtkiem zakazu wykonywania
innych zaj zawodowych) oraz korzysta z peni praw publicznych, nie zosta skazany prawomocnym
wyrokiem sdu za przestpstwo umylne cigane z urzdu, posiada tytu naukowy lub stopie naukowy w
dziedzinie nauk humanistycznych lub prawnych. Jej 9 czonkw powouj Sejm, Senat i Prezydent RP, z tym e
kandydatw zgaszaj Sejmowi (10) i Senatowi (4) zgromadzenie elektorw wybranych przez rady jednostek
organizacyjnych uczelni wyszych majcych uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora
habilitowanego nauk humanistycznych w zakresie historii oraz rady naukowe Instytutu Historii Polskiej
Akademii Nauk, Instytutu Historii Nauki Polskiej Akademii Nauk i Instytutu Studiw Politycznych Polskiej
Akademii Nauk (instytucje te wybieraj do zgromadzenia po jednym przedstawicielu, wyrniajcym si
wiedz z zakresu historii Polski w XX w.). Prezydentowi RP kandydatw (po 2) zgasza Krajowa rada
Sdownictwa i Krajowa Rada Prokuratury.
Sejm powouje 5 czonkw Rady, Senat 2 i Prezydent 2 (z tym, e 1 spord kandydatw zgoszonych
przez KRS i 1 spord kandydatw zgoszonych przez KRP).
Do zada Rady IPN naley: wnioskowanie o powoanie i odwoanie Prezesa IPN, zatwierdzanie corocznej
informacji o dziaalnoci Instytutu skadanej przez Prezesa IPN parlamentowi, zajmowanie stanowiska w
sprawach okrelonych w IPNU (art. 23 ust. 2).
622
W miejscowociach bdcych siedzibami sdw apelacyjnych tworzy si oddziay IPN, w innych miastach
mog za by tworzone delegatury IPN.
W skad IPN wesza Gwna Komisja cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W oddziaach
IPN istniej za komisje oddziaowe. Prokuratorw Gwnej Komisji oraz komisji oddziaowych powouje
Prokurator Generalny na wniosek Prezesa IPN.
Warunki obowizujce piastunw urzdu Prezesa IPN (z wyjtkiem zakazu wykonywania innych zaj
zawodowych) powinni rwnie spenia prokuratorzy i pracownicy IPN.
39. Organy kontroli pastwowej i ochrony prawaBd! Nie mona odnale rda
odwoania.
I. Pojcie kontroliBd! Nie mona odnale rda odwoania.
623
W nauce prawa konstytucyjnego nie znalazo powszechnej akceptacji stanowisko goszce, wobec
wyodrbnienia w konstytucjach organw kontroli, konieczno wyjcia poza zasad trjpodziau wadz i
wzbogacenia jej o czwart wadz kontrolujc. Pogld ten jest nie do przyjcia na gruncie Konstytucji RP
wyranie wprowadzajcej w art. 10 zasad trjpodziau wadz. Jego zwolennicy wskazywali na nielogiczne
rozstrzygnicia wielu nowoczesnych konstytucji, borykajcych si z problemem usytuowania organw
kontroli w oglniejszej systematyce konstytucji, a w lad za tym w strukturze aparatu pastwowego 1.
Stwierdzali: O ile nie byo wtpliwoci dotyczcych umieszczenia odpowiednich organw w ramach wadzy
ustawodawczej, wykonawczej czy sdowniczej, o tyle pojawiy si problemy z usytuowaniem organw
kontroli finansowej, takich jak polska NIK, czy ombudsman (). Wychodzc naprzeciw tym problemom
wielce zasadne wydaje si wyodrbnienie osobnej funkcji, odpowiadajcej Monteskiuszowskiej wadzy,
bdcej wadz kontrolujc2.
1) ustalenie stanu obowizujcego, tzn. wyznacze, zalenych m.in. od przyjtych kryteriw kontroli,
2) ustalenie stanu rzeczywistego, tzn. wykona,
3) ustalenie relacji midzy wyznaczeniami a wykonaniami w sensie stopnia ich zgodnoci ze sob, a take
ewentualnie przyczyn niezgodnoci i przedstawienie wynikw tego ustalenia odpowiedniemu podmiotowi
(kontrolowanemu, zlecajcemu kontrol, jednostce nadrzdnej itp.).
624
625
Wrd rnych typologii kontroli Konstytucja w tytule Rozdziau IX uywajc formuy organy kontroli
pastwowej nawizuje do podziau na kontrol pastwow i kontrol spoeczn. Kryterium tego rozrnienia
jest charakter prawny podmiotu kontrolujcego. Jeeli jest nim organ pastwowy, mwimy o kontroli
pastwowej, a jeli jest nim obywatel, grupa obywateli lub organizacja spoeczna, mamy do czynienia z kontrol spoeczn. Przez pojcie kontroli pastwowej rozumie si take organy powoane do kontroli
administracji i gospodarki pastwowej, przede wszystkim pod wzgldem finansowo-gospodarczym.
Oprcz tego istniej jeszcze inne klasyfikacje kontroli, zalene od przyjtych kryteriw. Do najczciej
spotykanych nale nastpujce klasyfikacje:
1) wedug kryterium czasu podjcia dziaa kontrolnych wyrniamy:
a)
b)
c) k
2) wedug kryterium relacji zachodzcych midzy podmiotem kontrolujcym a kontrolowanym mona
wyrni:
a)
b)
II. Najwysza Izba KontroliBd! Nie mona odnale rda odwoania.

626
W systemie podziau wadz due znaczenie ma wzajemne kontrolowanie si wadz, lece u podstaw
opartych na rwnowadze stosunkw midzy nimi. W XIX i XX w. w wielu pastwach powstay organy kontroli pastwowej, ktrych zadania obejmuj badanie gospodarowania pienidzem publicznym oraz
poprawienie dziaalnoci administracji pastwowej. W Polsce Odrodzonej pierwszym organem tego typu bya
powoana w 1919 r. dekretem Naczelnika Pastwa Najwysza Izba Kontroli Pastwowej. Podlegaa ona
bezporednio Naczelnikowi Pastwa, ale powizana bya te z Sejmem. Konstytucja Marcowa z 1921 r. podkrelia mocniej powizania Izby z Sejmem, a przepis jej dotyczcy umiecia w rozdziale powiconym
wadzy ustawodawczej. Tak wic ju u zarania odrodzonej pastwowoci parlament wyposaony zosta w
wyspecjalizowany aparat kontroli1.
Obecna Konstytucja utrwalia pozycj NIK jako naczelnego organu kontroli pastwowej podlegajcego
jedynie Sejmowi (art. 202), a tym samym niezalenego od innych organw pastwowych. Podlego
Sejmowi nie ma charakteru organizacyjnego ani hierarchicznego. Przejawia si ona w tym, e Sejm za zgod
Senatu powouje i odwouje Prezesa NIK. Najwysza Izba Kontroli przedkada Sejmowi co roku
sprawozdanie ze swej dziaalnoci w roku ubiegym, a take analiz wykonania budetu pastwa i zaoe
polityki pieninej, opini w przedmiocie absolutorium dla rzdu, informacje o wynikach kontroli zleconych
przez Sejm lub jego organy, wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm okrelonych problemw zwizanych
z dziaalnoci organw wykonujcych zadania publiczne, informacje o wynikach kontroli prowadzonych na
wniosek prezydenta i premiera oraz innych waniejszych kontroli, wystpienia zawierajce wynikajce z
kontroli zarzuty dotyczce dziaalnoci czonkw rzdu, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, kierownikw
urzdw centralnych i innych instytucji podlegajcych kontroli NIK. Prezes NIK ma obowizek udzielania
odpowiedzi na interpelacje i zapytania posw. Przedstawiciele NIK zapraszani s na posiedzenia komisji
sejmowych (na kilkaset posiedze rocznie), gdzie nie tylko przedstawiaj wyniki kontroli, ale take
ustosunkowuj si do materiaw przedkadanych Sejmowi przez rzd oraz do projektw ustaw
rozpatrywanych przez komisje. Jak z tego wida, NIK suy Sejmowi nie tylko pomoc w wykonywaniu
drugiej z jego naczelnych funkcji, a mianowicie funkcji kontrolnej, ale te przedstawia posom ustalenia i
opinie pomocne w pracach nad projektami ustaw.
Konstytucja ani ustawa o NIK nie okrelaj relacji midzy NIK a Senatem. W praktyce senatorowie
otrzymuj wikszo materiaw przekazywanych przez NIK Sejmowi, Prezes NIK nierzadko jest obecny na
posiedzeniach Senatu, a komisje senackie zapraszaj na swoje posiedzenia przedstawicieli NIK.
Zarzuty takie wiadcz o niezrozumieniu charakteru NIK jako naczelnego organu kontroli pastwowej.
627
Podmiotowy i przedmiotowy zakres kontroli NIK okrela Konstytucja w art. 203, a bardziej
szczegowo ustawa z 23.12.1994 r. o NIK (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm.). Wyrniamy
dwie grupy podmiotw:
1) Podmioty, ktre Izba ma obowizek kontrolowa. S to jednostki pastwowe.
Najwysza Izba Kontroli kontroluje rwnie w oparciu o cztery niej podane kryteria, ale w nieco
wszym zakresie, tylko pod ktem wykonania budetu oraz gospodarki finansowej i majtkowej:
kancelarie prezydenta i obu izb parlamentu, Trybuna Konstytucyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich,
Krajow Rad Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytut
Pamici Narodowej Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro
Wyborcze, Sd Najwyszy, Naczelny Sd Administracyjny i Pastwow Inspekcj Pracy.
Zadania NIK w ramach tej grupy podmiotw maj podstawowe znaczenie dla kontroli pastwowej.
wiadczy o tym przyznanie NIK moliwoci kierowania w wystpieniach pokontrolnych wnioskw
personalnych z ocen niezasadnoci zajmowanego stanowiska przez osoby odpowiedzialne za stwierdzone
nieprawidowoci. Tego rodzaju instrumentem NIK nie dysponuje wobec podmiotw niepastwowych;
2) Podmioty, ktre NIK moe kontrolowa.
Z punktu widzenia legalnoci, gospodarnoci i rzetelnoci NIK moe kontrolowa dziaalno organw
samorzdu terytorialnego, samorzdowych osb prawnych i innych samorzdowych jednostek
organizacyjnych.
Z punktu widzenia legalnoci i gospodarnoci NIK moe kontrolowa dziaalno innych jednostek
organizacyjnych i podmiotw gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystuj one majtek lub rodki
pastwowe bd komunalne oraz wywizuj si z zobowiza finansowych na rzecz pastwa.
Tak szeroki zakres podmiotowy kontroli NIK budzi w dyskusjach nad obecn Konstytucj wiele
kontrowersji. Dotyczyy one przede wszystkim objcia nim samorzdu terytorialnego, w czym niektrzy
widzieli zagroenie jego pozycji ustrojowych i wprowadzenie elementw centralizmu.
628
Najwysza Izba Kontroli kontrolujc poszczeglne podmioty stosuje kilka kryteriw. Pozwala to spojrze
na dziaalno kontrolowanych jednostek wieloaspektowo, a przez to zwikszony zostaje obiektywizm
kontroli, a take jej skuteczno. Wymienione wyej kryteria kontroli NIK naley rozumie nastpujco:
1)
2)
3)
4)
629
Najwysza Izba Kontroli podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu lub jego organw, prezydenta, premiera
oraz z wasnej inicjatywy. Wikszo kontroli podejmowana jest nie gwnie dla zbadania dziaalnoci
konkretnego podmiotu, ale dla umoliwienia kontroli okrelonych problemw o znaczeniu oglnokrajowym, a
rzadziej resortowym czy regionalnym. Ponad 80% kontroli przeprowadzanych jest zgodnie z planem
opracowanym przez Kolegium NIK. Do planu tego wczane s tematy zlecane przez Sejm i jego organy,
prezydenta lub premiera. Departamenty i delegatury mog prowadzi kontrole poza planem, zwane
doranymi. Badaj one nieprawidowoci sygnalizowane przez posw, obywateli, organizacje spoeczne,
rodki masowego przekazu itp.
630
W strukturze NIK szczeglne miejsce zajmuje Prezes NIK. Kieruje on Izb i odpowiada przed Sejmem
za jej dziaalno. Bierze udzia w posiedzeniach Sejmu. Powoywany jest na 6-letni kadencj (z moliwoci
tylko jednej reelekcji) przez Sejm bezwzgldn wikszoci gosw za zgod Senatu. Jeeli Senat odmwi
wyraenia zgody, Sejm powouje na stanowisko Prezesa NIK inn osob. Kandydatury na stanowisko Prezesa
NIK moe przedstawi Marszaek Sejmu lub grupa co najmniej 35 posw. Sejm odwouje Prezesa NIK,
jeeli: zrzek si on stanowiska, zosta skazany prawomocnym wyrokiem sdu za popenienie przestpstwa,
Trybuna Stanu orzek w stosunku do niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub penienia funkcji
zwizanych ze szczegln odpowiedzialnoci w organach pastwowych, Sejm uzna go za trwale niezdolnego
do penienia obowizkw na skutek choroby. Na odwoanie Prezesa NIK wyrazi zgod musi Senat.
Prezes NIK nie moe zajmowa adnego innego stanowiska, z wyjtkiem stanowiska profesora szkoy
wyszej, ani nie moe wykonywa innych zaj zawodowych, ani peni funkcji publicznych (wcznie z
mandatem poselskim lub senatorskim). Nie wolno mu nalee do partii politycznej, zwizku zawodowego ani
prowadzi dziaalnoci publicznej niedajcej pogodzi si z godnoci jego urzdu.
Wiceprezesw NIK (2 do 4) powouje i odwouje Marszaek Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Prezes NIK za
zgod Marszaka Sejmu powouje i odwouje dyrektora generalnego NIK. Zgodnie ze stanowiskiem TK
wyraonym w uchwale o powszechnie obowizujcej wykadni ustaw z 6.2.1996 r. 1, do wiceprezesw NIK i do
dyrektora generalnego NIK stosuje si zakaz czenia ich stanowisk ze sprawowaniem mandatu posa lub
senatora.
W NIK dziaa Kolegium NIK, w skad ktrego wchodz: prezes, wiceprezesi, dyrektor generalny NIK oraz
14 czonkw powoanych przez Marszaka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Ustawa o NIK zastrzega w art. 22
ust. 2, e spord tych 14 czonkw 7 to przedstawiciele nauk prawnych lub ekonomicznych, a pozostaych 7
to dyrektorzy jednostek organizacyjnych NIK lub doradcy prezesa Izby. Kadencja czonkw kolegium trwa
trzy lata. Do ustawowo okrelonych kompetencji Kolegium naley: zatwierdzanie analizy wykonania budetu
pastwa i zaoe polityki pieninej oraz corocznych sprawozda z dziaalnoci NIK, a take uchwalanie
m.in.: opinii w przedmiocie absolutorium dla rzdu, wnioskw w sprawie rozpatrzenia przez Sejm
okrelonych problemw zwizanych z dziaalnoci organw wykonujcych zadania publiczne, okresowych
planw pracy NIK, wystpie zawierajcych wynikajce z kontroli zarzuty wobec czonkw Rady Ministrw,
osb kierujcych urzdami centralnymi, Prezesa NBP i osb innych instytucji pastwowych podlegajcych
kontroli NIK. Ponadto Kolegium opiniuje programy kontroli i informacje o wynikach szczeglnie wanych
kontroli wniesione przez Prezesa NIK oraz inne sprawy wniesione przez niego lub przedstawione przez co
najmniej 1/3 czonkw Kolegium. Uchway Kolegium zapadaj w gosowaniu tajnym, wikszoci gosw, w
obecnoci co najmniej poowy skadu Kolegium. W przypadku rwnowagi gosw o przyjciu uchway
rozstrzyga przewodniczcy posiedzenia (Prezes NIK lub wyznaczony przez niego wiceprezes). Osoby
wchodzce w skad Kolegium s w sprawowaniu swych funkcji niezawise i mog w sprawie podejmowanych
uchwa zgasza votum separatum.
Jednostkami organizacyjnymi NIK s ponadto:
1) departamenty dziaajce na szczeblu centralnym, 8 z nich prowadzi dziaalno kontroln w zakresie
okrelonego dziau administracji lub gospodarki (np. departament administracji publicznej), 2
departamenty wspomagania postpowania kontrolnego, 4 su obsudze organizacyjno-prawnej i
administracyjno-finansowej NIK (np. departament prezydialny);
2) dziaajce w terenie delegatury (16) prowadzce biec dziaalno kontroln; ich siedziby i zakres
waciwoci terytorialnej okrela statut NIK.
Statut NIK nadany w drodze zarzdzenia przez Marszaka Sejmu i zarzdzenia Prezesa NIK dokonuje
podziau zada midzy delegatury a departamenty. Najoglniej rzecz ujmujc, departamenty kontroluj podmioty szczebla centralnego i jednostki im bezporednio podlege, delegatury za jednostki niszego szczebla
podlege organom i instytucjom centralnym oraz terenowe organy administracji rzdowej i jednostki im
podporzdkowane, organy samorzdu terytorialnego i jednostki prywatne. Delegatury przeprowadzaj okoo
80% ogu kontroli, pracuje w nich nieco ponad poowa spord blisko 1660 pracownikw NIK (z ktrych 3/4
to pracownicy wykonujcy lub nadzorujcy czynnoci kontrolne) 1.
W sprawach dyscyplinarnych orzekaj, na zasadzie niezawisoci Komisja Dyscyplinarna i Odwoawcza
Komisja Dyscyplinarna przy prezesie NIK.
631
Pracownikom NIK przysuguje immunitet. Prezes NIK nie moe zosta bez uprzedniej zgody Sejmu
pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci. Nie moe by zatrzymany lub
aresztowany, z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa i jeeli jego zatrzymanie jest niezbdne
dla zapewnienia prawidowego toku postpowania. O jego zatrzymaniu naley niezwocznie powiadomi
Marszaka Sejmu, ktry moe nakaza jego natychmiastowe zwolnienie.
Wiceprezesi, dyrektor generalny NIK i pracownicy nadzorujcy lub wykonujcy czynnoci kontrolne nie
mog by pocignici do odpowiedzialnoci karnej z powodu swoich czynnoci subowych bez uprzedniej
zgody Kolegium NIK. Zasada ta obowizuje rwnie po ustaniu stosunku pracy.
Kontroler NIK nie moe by czonkiem partii politycznej ani prowadzi dziaalnoci politycznej.
632
Zasady funkcjonowania NIK s szczegowo okrelone w ustawie o NIK. Konstytucja RP w art. 202
ustanawia jedynie omwione ju zasady: kolegialnoci i podlegoci NIK Sejmowi. Oprcz tego ustawa o NIK
ustanawia: zasad legalnoci, oznaczajc, e NIK wolno podejmowa tylko takie czynnoci, ktre zostay
okrelone w ustawie o NIK, i powinna wykonywa je zgodnie z przepisami okrelajcymi ich istot, a take
zasad obiektywizmu polegajc na bezstronnym wykonywaniu zada przez NIK i jej pracownikw
nadzorujcych lub wykonujcych czynnoci kontrolne oraz na rzetelnym dokumentowaniu wynikw kontroli.
Ustawa o NIK formuuje ponadto nastpujce zasady postpowania kontrolnego:
1)
2)
3)
4)
Nie mona przy tym zapomina, e w postpowaniu kontrolnym NIK podobnie musi take przestrzega
zasad dotyczcych kadego organu pastwowego, jak choby zasady poszanowania wolnoci i praw
konstytucyjnych.
Ustawa o NIK wyznacza te w art. 28 cel postpowania kontrolnego ustalenie stanu faktycznego w
zakresie dziaalnoci jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny
kontrolowanej dziaalnoci wedug okrelonych kryteriw. Nie oznacza to wcale, e kontrola NIK ma jedynie
charakter poznawczy. Istotna jest rwnie realizacja ustale kontroli i podejmowanie dziaa powodujcych
usunicie wykrytych nieprawidowoci lub wycignicie konsekwencji w stosunku do osb, ktre s za nie
odpowiedzialne. Chodzi tu gwnie o: wystpienia pokontrolne kierowane do kierownika jednostki
kontrolowanej lub nadrzdnej, albo do odpowiednich organw pastwowych bd samorzdowych; narad
pokontroln z udziaem pracownikw jednostki kontrolowanej; zawiadomienie organu powoanego do
cigania przestpstw lub wykrocze o podejrzeniu popenienia przestpstwa lub wykroczenia. Istotne
znaczenie w tym kontekcie ma take i to, e kontroler obowizany jest poinformowa kierownika jednostki
kontrolowanej o stwierdzeniu bezporedniego zagroenia dla ycia lub zdrowia ludzkiego albo
niepowetowanej szkody w mieniu, co ma zapobiec temu niebezpieczestwu lub szkodzie. Ponadto moe
jeszcze w trakcie kontroli informowa go o ustaleniach wskazujcych na istnienie nieprawidowoci w
dziaalnoci tej jednostki.
Organy te wsppracuj z odpowiednimi organami kontrolnymi UE 1. W Polsce cao kontroli
wykorzystania finansw unijnych powierzono wic szeroko pojtej kontroli skarbowej i mona mie
wtpliwoci, czy jest to trafna droga w sensie ustrojowym, szczeglnie w wietle budetowo-kontrolnych
zada NIK. W nowej sytuacji powinno si NIK powierzy przynajmniej rol koordynatora kontroli
wykorzystania finansw unijnych. Celowym wydaje mi si jednak postulat rozszerzenia jej kompetencji i
ustanowienie w oparciu o NIK zewntrznego wobec administracji rzdowej mechanizmu kontroli tej sfery
finansw.
III. Rzecznik Praw ObywatelskichBd! Nie mona odnale rda odwoania.

633
Parlament, organy administracji pastwowej i sdy wypeniaj wprawdzie okrelone zadania w zakresie
ochrony praw jednostki, ale same wyposaone s rwnoczenie w rodki umoliwiajce im stosowanie
przymusu i mog korzystajc z nich przyczyni si do naruszenia lub ograniczenia praw jednostki. Dla
przeciwdziaania temu niebezpieczestwu w niektrych pastwach powoano specjalny organ, ktremu powierzono badanie narusze praw jednostki w jej stosunkach z pastwem, a zwaszcza z administracj pastwow.
Mimo e w poszczeglnych krajach organy takie nosz rne nazwy, okrela si je w literaturze zwykle
pojciem oglnym ombudsman od pierwszej, powstaej w pocztkach XVIII w. w Szwecji instytucji tego
rodzaju. Nie oznacza to, e wszystkie kraje, ktre zdecydoway si na stworzenie u siebie tego organu,
przyjy bez zastrzee wzorzec szwedzki. Poszczeglne pastwa budoway wasne systemy kontroli
administracji wczajc do nich rne rozwizania ombudsmana, jako organu uzupeniajcego dziaalno
innych organw pastwowych na rzecz ochrony praw jednostki. Wystpuje on albo jako organ monokratyczny
(np. w Polsce), albo kolegialny (np. w Austrii). Moe obejmowa swoim zakresem dziaania terytorium caego
pastwa, bd jego cz, do ombudsmana lokalnego, municypalnego. Rnie okrelany bywa take zakres
jego zada w jednych krajach wystpuje ombudsman o oglnym zakresie dziaania (np. w Polsce), w innym
ombudsman wyspecjalizowany np. w Niemczech Rzecznik do Spraw Wojskowych.
Stosujc konieczne dla konstrukcji modelu oglnego uproszczenia, mona za L. Garlickim poda cztery
podstawowe cechy ombudsmana2:

1) jest to samodzielny organ pastwowy, oddzielony w sposb wyrany od administracji i sdownictwa,
opierajcy z reguy swoje istnienie na normach konstytucyjnych 1;
2) jest to organ, ktrego funkcje mieszcz si w ramach funkcji kontrolnej parlamentu i ktrego zwizki z
parlamentem wzmocnione s w wielu pastwach poprzez fakt jego powoania przez parlament;
3) jest to organ wysuchujcy skarg obywateli na nieprawidowe funkcjonowanie administracji, a w
niektrych krajach i sdownictwa, informujcy parlament i opini publiczn o stanie przestrzegania prawa
w funkcjonowaniu administracji oraz podejmujcy kroki w celu naprawienia stwierdzonych
nieprawidowoci; interesuje go przy tym zawsze legalno dziaa organw administracji, nieraz i
sdownictwa, a jedynie w niektrych pastwach powoany jest oprcz tego do badania, czy
kwestionowane przez jednostk decyzje s suszne, celowe, sprawiedliwe, a take do badania sprawnoci
dziaania organw pastwowych;
4) jest to organ dziaajcy w sposb mao sformalizowany i dziki temu atwo dostpny dla obywatela; nie
rozstrzyga on z reguy napywajcych do niego skarg, ale dysponuje moliwociami ustalenia
rzeczywistego stanu rzeczy (np. poprzez dostp do akt, dokumentw, wizje lokalne itp.); jedynie w
nielicznych krajach (np. w Austrii) moe udziela zalece innym organom pastwowym.
W wikszoci spord ponad 80 pastw, w ktrych istnieje ombudsman, jednostka lub grupa osb moe
bezporednio zwraca si do niego ze skargami. W nielicznych krajach (np. Francja, Wielka Brytania) skargi
mog by skadane za porednictwem parlamentarzystw, przy czym skarcy sam wybiera dowolnego
czonka parlamentu. Pozytywn stron tego rozwizania jest to, e parlamentarzysta stanowi rodzaj filtra i
chroni ombudsmana przed napywem spraw oczywicie bezzasadnych.
W literaturze prawniczej podkrela si, e ombudsman odgrywa szczeglnie du rol w przypadku
drobnych narusze praw jednostki, gdy skorzystanie z drogi sdowej si nie opaca lub, gdy nie jest w ogle
moliwe2. W poszczeglnych krajach obywatele z rn intensywnoci korzystaj z moliwoci zwrcenia
si do ombudsmana. Liczby przecitne, odnoszce si do wszystkich pastw, w ktrych wystpuje ombudsman, nie mwi zbyt wiele. Warto je jednak przytoczy. Ombudsman dziaajcy na szczeblu centralnym
otrzymuje rednio 11 700 skarg rocznie, ombudsman regionalny 3800, ombudsman lokalny, municypalny
455. O skali rnic midzy poszczeglnymi krajami wiadczy za najlepiej porwnanie liczby skarg
napywajcych do jednego z najbardziej obleganych ombudsmanw polskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich, ktry otrzymuje rocznie 39 000 skarg oraz jego brytyjskiego kolegi, ktry dziki selekcji
parlamentarzystw otrzymuje rocznie tylko 700 skarg1.
Konstytucja RP przewiduje istnienie Rzecznika Praw Obywatelskich jako organu monokratycznego,
stojcego na stray wolnoci i praw czowieka i obywatela okrelonych w Konstytucji oraz innych aktach
normatywnych (a wic organu o oglnym zakresie dziaania) i obejmujcego swoim zakresem dziaania cae
terytorium RP. Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy podlegego mu Biura. Ustawa z 15.7.1987 r. o
Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) przewiduje, e moe on,
za zgod Sejmu, ustanowi swoich penomocnikw terenowych.
Nie by nim niemajcy oparcia w ustawie powoany w 1992 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przy Radzie Miasta
Gdyni.
634
Pozycja ustrojowa
Rzecznik Praw Obywatelskich nie moe by bez uprzedniej zgody Sejmu pocignity do
odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci. Nie moe by zatrzymany lub aresztowany, z wyjtkiem
ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa i jeeli jego zatrzymanie jest niezbdne dla zapewnienia prawidowego toku postpowania. O zatrzymaniu RPO niezwocznie powiadamia si Marszaka Sejmu, ktry
moe nakaza jego natychmiastowe zwolnienie. Rzecznik Praw Obywatelskich nie moe zajmowa innego
stanowiska, z wyjtkiem stanowiska profesora szkoy wyszej, ani wykonywa innych zaj zawodowych. Nie
wolno mu nalee do partii politycznej, zwizku zawodowego ani prowadzi dziaalnoci publicznej
niedajcej si pogodzi z godnoci jego urzdu.
635
Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje czynnoci majce na celu ochron praw i wolnoci czowieka i
obywatela, jeeli powemie wiadomo o ich naruszeniu.
Podjcie przez niego czynnoci nastpuje z wasnej inicjatywy lub na wniosek obywateli lub ich
organizacji, organw samorzdw albo Rzecznika Praw Dziecka. Wniosek taki nie wymaga ani zachowania
szczeglnej formy, ani opat. Powinien on wskazywa wnioskodawc, okrela osob, ktrej prawa i wolnoci
zostay naruszone, oraz okrela przedmiot sprawy. Po zapoznaniu si ze skierowanym do RPO wnioskiem
moe on:
1)
2)
3)
4)
Prowadzc spraw samodzielnie, RPO moe bada j na miejscu. Moe te da wyjanie,
przedstawienia akt kadej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji pastwowej,
rzdowej lub spdzielczej, organy organizacji spoecznych, zawodowych i spoeczno-zawodowych oraz
organy jednostek organizacyjnych posiadajcych osobowo prawn, a take organy jednostek samorzdu
terytorialnego i samorzdowych jednostek organizacyjnych. Moe on rwnie da przedoenia informacji o
stanie sprawy prowadzonej przez sdy oraz prokuratur i inne organy cigania. Jego kontroli poddane zostay
wic praktycznie wszystkie podmioty, nawet niewchodzce w skad aparatu pastwowego, ktrych dziaalno
wie si z realizacj praw i wolnoci jednostki. Badajc ich dziaalno w sprawach o ochron praw i wolnoci czowieka i obywatela RPO, sprawdza nie tylko, czy wskutek ich dziaania lub zaniechania nie nastpio
naruszenie prawa, ale rwnie, czy nie nastpio naruszenie zasad wspycia i sprawiedliwoci spoecznej.
Po zbadaniu sprawy RPO moe:
1)
2)
4)
5)
6) zwrci si o wszczcie postpowania administracyjnego, zaskara decyzje do sdu administracyjnego
oraz uczestniczy w toczcych si ju postpowaniach administracyjnych na prawach przysugujcych
prokuratorowi;
7) wystpi z wnioskiem o ukaranie w postpowaniu w sprawach o wykroczenia, a take wystpi o
uchylenie prawomocnego rozstrzygnicia w tych sprawach;

8) wnie kasacj lub rewizj nadzwyczajn od prawomocnego orzeczenia.
W zwizku z rozpatrywanymi sprawami RPO uprawniony jest do przedstawiania waciwym organom,
instytucjom i organizacjom ocen i wnioskw zmierzajcych do zapewnienia skutecznej ochrony praw i
wolnoci czowieka i obywatela, i usprawnienia zaatwiania spraw jednostki. Moe on te wystpowa do
waciwych organw o podjcie inicjatywy ustawodawczej lub zmian innych aktw prawnych w sprawach
dotyczcych praw i wolnoci czowieka i obywatela. Moe ponadto wystpi do Trybunau Konstytucyjnego z
wnioskiem o wszczcie postpowania w sprawach zgodnoci ustaw i umw midzynarodowych z
Konstytucj, zgodnoci ustaw z ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi, zgodnoci przepisw prawa,
wydanych przez centralne organy pastwowe z Konstytucj, ustawami i ratyfikowanymi umowami
midzynarodowymi, zgodnoci z Konstytucj celw lub dziaalnoci partii politycznych. Jeeli RPO zgosi
swj udzia, staje si uczestnikiem w postpowaniu dotyczcym skargi konstytucyjnej. Rzecznik Praw
Obywatelskich moe te wystpowa do Sdu Najwyszego o podjcie uchway majcej na celu wyjanienie
przepisw prawnych budzcych wtpliwoci lub ktrych stosowanie wywoao rozbienoci w orzecznictwie.
Organ, organizacja lub instytucja, do ktrych zwrci si RPO, obowizane s z nim wspdziaa i udziela
mu pomocy poprzez m.in. zapewnienie dostpu do akt i dokumentw, udziela wyjanie dotyczcych
podstawy faktycznej i prawnej swoich rozstrzygni, udziela danych przez RPO informacji i wyjanie,
ustosunkowywa si do oglnych ocen, uwag i opinii Rzecznika.
RPO wsppracuje take z innymi organami, ktrych zadaniem jest ochrona praw czowieka. Przykadem
moe by Rzecznik Praw Pacjenta centralny organ administracji rzdowej waciwy w sprawach ochrony
praw pacjentw i powoywany przez Prezesa RM. Zgodnie z art. 48 ustawy z 6.11.2008 r. o prawach pacjenta
i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 ze zm.) Rzecznik ten moe zwrci si do RPO
lub RPD o podjcie dziaa z zakresu ich kompetencji.
IV. Rzecznik Praw DzieckaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

636
637
W myl art. 1 ust. 2 RPDU, RPD stoi na stray praw dziecka okrelonych w Konstytucji RP, Konwencji o
prawach dziecka i innych przepisach prawa, z poszanowaniem odpowiedzialnoci, praw i obowizkw
rodzicw. Podejmuje on dziaania majce na celu:
1) zapewnienie dziecku penego i harmonijnego rozwoju,
2) ochron praw dziecka,
3) ochron dziecka przed przemoc, okruciestwem, wyzyskiem, demoralizacj, zaniedbaniem oraz innym
zym traktowaniem,
4) otoczenie trosk i pomoc dzieci niepenosprawnych.
Rzecznik podejmuje dziaania na wniosek obywateli lub organizacji albo z wasnej inicjatywy.
Moe on nie tylko zwrci si do organw wadzy publicznej, organizacji lub instytucji o zoenie
wyjanie i udzielenie niezbdnych informacji oraz o udostpnienie akt i dokumentw, ale take zwrci
si do odpowiednich organw o podjcie inicjatywy ustawodawczej oraz z wnioskiem o wycignicie
sankcji wobec osb naruszajcych prawa dziecka. W 2008 r. znaczco rozszerzono uprawnienia
interwencyjne RPD dajc mu moliwo badania interesujcych go spraw, inicjowania postpowania w

sprawach karnych, administracyjnych i cywilnych oraz uczestniczenia w nich na prawach oskaryciela.
Instytucje, do ktrych zwraca si RPD maj obowizek ustosunkowa si do jego wniosku w cigu 30
dni. Maj te obowizek wspdziaania z RPD przez udostpnienie odpowiednich dokumentw,
udzielenie danych przez niego informacji itp. Rzecznik moe zaskary dziaania instytucji
niewykonujcych tych obowizkw ustawowych.
638
Pozycja ustrojowa RPD okrelona jest przez art. 7 ust. 1 RPDU goszcy, e jest on w swojej dziaalnoci
niezaleny od innych organw pastwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach okrelonych w
ustawie. Corocznie informuje on Sejm i Senat o swojej dziaalnoci oraz o stanie przestrzegania praw dziecka.
Kandydat na RPD musi mie co najmniej 5-letnie dowiadczenie w pracy z dziemi lub na ich rzecz,
powinien posiada wyksztacenie wysze, nie moe nalee do adnej partii politycznej ani zajmowa
adnego stanowiska za wyjtkiem profesora szkoy wyszej.
Rzecznik jest powoywany na 5-letni kadencj przez Sejm (bezwzgldn wikszoci gosw) za zgod
Senatu. Wniosek o jego powoanie mog przedstawi: Marszaek Sejmu, Marszaek Senatu, co najmniej 35
posw lub co najmniej 15 senatorw. Istnieje moliwo jednokrotnej reelekcji tej samej osoby na stanowisko
RPD. Rzecznik Praw Dziecka moe by odwoany przez Sejm (bezwzgldn wikszoci gosw) przed
kocem kadencji, jeeli zrzek si wykonywania swoich obowizkw, sta si trwale niezdolny do ich
penienia na skutek choroby lub utraty si, a take jeli sprzeniewierzy si zoonemu lubowaniu.
Wniosek o jego odwoanie mog przedstawi: Marszaek Sejmu, Marszaek Senatu, co najmniej 35 posw
lub co najmniej 15 senatorw. Senat wyraa w drodze uchway zgod na odwoanie RPD. Niepodjcie
uchway w cigu miesica oznacza wyraenie zgody. W razie braku zgody midzy obiema izbami odnonie do
osoby nowego Rzecznika dotychczasowy RPD peni swoj funkcj do zoenia lubowania przez nastpc.
Rzecznik moe powoa swojego zastpc.
Rzecznikowi Praw Dziecka przysuguje immunitet. Nie moe on by pocignity do odpowiedzialnoci
karnej ani pozbawiony wolnoci, bez uprzedniej zgody Sejmu. Nie moe by te zatrzymany lub aresztowany,
z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa i jeeli jego zatrzymanie jest niezbdne do
zapewnienia prawidowego toku postpowania. O jego zatrzymaniu niezwocznie powiadamia si Marszaka
Sejmu, ktry moe nakaza natychmiastowe jego zwolnienie.
Rzecznik Praw Dziecka nie moe zajmowa innego stanowiska bd wykonywa zaj zawodowych ani
prowadzi dziaalnoci publicznej niedajcej si pogodzi z obowizkami i godnoci jego urzdu.
639
Dla funkcjonowania RPD wane jest take zinstytucjonalizowanie jego wsppracy z RPO. W 2001 r. na
spotkaniu obu rzecznikw ustalono jej zasady. Najwaniejsze z postanowie to:
1)
2)
3)
4)
Ustalenia te s w praktyce w wikszoci przestrzegane. wiadczy o tym choby wsplne wystpienie obu rzecznikw
do Prezesa RM z 27.1.2003 r. w sprawie utworzenia w strukturach rzdu jednego, silnego orodka koordynacji i realizacji
polityki spoecznej dotyczcej dziecka i rodziny.
V. Krajowa Rada Radiofonii i TelewizjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

640
W XX w. obserwujemy rozwj nowych rodkw masowego przekazu, tj. telewizji i radia, oraz nieustanny
wzrost odgrywanej przez nie roli spoecznej, politycznej, opiniotwrczej, kulturowej itp. Towarzysz temu
techniczne ograniczenia pluralizmu nadawcw. Wszystko to zmusio prawodawcw w wielu krajach
demokratycznych nie tylko do objcia dziaalnoci tych mediw regulacj prawn, ale te stymulowao tworzenie organw dziaajcych w sferze komunikacji masowej i majcych gwarantowa podstawowe prawa
jednostki w tej sferze, tzn. wolno sowa i prawo do informacji. Mona bez trudu wskaza pastwa, ktre
uczyniy to tylko na drodze ustawowej i ktrych Konstytucje w ogle nie zawieraj postanowie dotyczcych
tej dziedziny stosunkw spoecznych (np. Niemcy). Tam, gdzie uczyniono inaczej, odpowiednie regulacje
konstytucyjne s do szczegowe i precyzyjne pod wzgldem prawnym (np. art. 39 i art. 40 Konstytucji
Portugalii z 1976 r., austriacka federalna ustawa konstytucyjna z 10.7.1974 r. o zapewnieniu niezalenoci
radiofonii).
W art. 213 ust. 1 Konstytucja RP okrela zadania KRRiT jako stanie na stray wolnoci sowa, prawa do
informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Z jednej strony oznacza to, e Rada powinna w
swojej dziaalnoci czuwa nad przestrzeganiem praw i wolnoci jednostki majcych podstawowe znaczenie w
sferze masowego komunikowania si, tzn. wolnoci sowa i prawa do informacji posiadajcego dwa gwne
aspekty (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP): po pierwsze, stwarza ono kademu moliwo przekazywania
pochodzcych od niego wiadomoci i idei innym osobom, a po drugie zapewnia odbiorcy informacji prawo
swobodnego wyboru ich rda i zapewnia ich ksztatowanie w drodze procesu spoecznego, chronionego
przed ograniczeniami jego pluralizmu ze wzgldw politycznych, kulturalnych itp. W tym kontekcie
znaczenie ma rwnie art. 2 Konstytucji RP ustanawiajcy zasad demokratycznego pastwa prawnego.
Powszechnie uwaa si, e cech ustroju demokratycznego jest pluralizm w rnych dziedzinach ycia, w tym
take w sferze informacji i goszenia pogldw. Ustawa o radiofonii i telewizji rozwijajc postanowienia
Konstytucji RP wyranie zreszt stwierdza w art. 6 ust. 1, e KRRiT zapewnia otwarty i pluralistyczny
charakter radiofonii i telewizji.
641
Do szczegowych zada KRRiT okrelonych w art. 6 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji naley:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
642
Do kompetencji KRRiT naley wydawanie na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporzdze i
uchwa. Rada podejmuje uchway wikszoci 2/3 gosw ustawowej liczby czonkw. Rada uchwala te
regulamin swych obrad.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podejmuje uchway bezwzgldn wikszoci gosw ustawowej
liczby czonkw.
Rozporzdzenia i uchway KRRiT nie mog by zmieniane przez rozporzdzenia ministrw lub RM albo
przez uchway RM. Co najwyej premier moe przed ich wydaniem przekaza KRRiT stanowisko swoje lub
rzdu, gdy KRRiT powiadomi go o zamiarze wydania jakiego aktu w ramach projektowania w porozumieniu
z nim kierunkw polityki pastwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. Rozporzdzenia KRRiT i jej uchway o
charakterze generalnym podlegaj kontroli ze strony Trybunau Konstytucyjnego pod wzgldem ich zgodnoci
z Konstytucj i innymi hierarchicznie od nich wyszymi aktami normatywnymi. Czynnoci KRRiT o
charakterze administracyjnym podlegaj kontroli sdowej. W zalenoci od materii, ktrych dotycz, sdem
waciwym bdzie albo sd gospodarczy, albo administracyjny.
643
Artyku 214 ust. 1 Konstytucji RP okrelajc podmioty powoujce czonkw KRRiT nie precyzuje ani
kryteriw, ktre powinni spenia kandydaci na czonkw Rady, ani ich stosunku do organw powoujcych.
W szczeglnoci nie opowiada si za adn z dwch moliwych skrajnych opcji tylko politycznych albo
tylko fachowych kryteriw skadu KRRiT, ani te za jakkolwiek form poredni. Niewiele lepsza jest
regulacja ustawowa. W art. 7 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi si tylko, e w skad KRRiT wchodzi
5 czonkw, z ktrych 2 powoywanych jest przez Sejm (Sejm wybiera czonkw KRRiT oddzielnie bezwzgldn
wikszoci gosw; wniosek w sprawie wyboru zgasza Marszaek Sejmu albo co najmniej 35 posw), 1
przez Senat (Senat dokonuje ich wyboru bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy
ustawowej liczby senatorw; wnioski w sprawie wyboru zgasza co najmniej 7 senatorw) i 2 przez
prezydenta, spord osb wyrniajcych si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodkw masowego
przekazu. To ostatnie sformuowanie, zwaszcza w poczeniu z konstytucyjnym zakazem naleenia czonkw
KRRiT do partii politycznych i zwizkw zawodowych, wydaje si sugerowa przewag kryteriw fachowych.
Z drugiej wszak strony, s one sformuowane na tyle oglnikowo, e trudno powiedzie, jakie konkretnie
wymogi miaby wypenia kandydat. Tak ramowa regulacja praktycznie umoliwia wypenienie norm
ustawowych dowoln treci. W efekcie ani Konstytucja, ani ustawa nie przesdzaj tak istotnej kwestii jak
pluralizm Rady. Niepolityczny, z zaoenia, charakter KRRiT nie pozwala np. na okrelenie proporcji, w jakich w Radzie miayby by np. reprezentowane najliczniejsze kluby parlamentarne. Kadencja czonkw
KRRiT trwa 6 lat, liczc od dnia powoania ostatniego czonka. Czonkowie KRRiT peni swe funkcje do
czasu powoania nastpcw. Nie istnieje moliwo reelekcji.
Organ uprawniony do powoania czonka KRRiT odwouje go wycznie w przypadku: zrzeczenia si
funkcji; choroby trwale uniemoliwiajcej sprawowanie funkcji; skazania prawomocnym wyrokiem za
popenienie przestpstwa z winy umylnej; zoenia niezgodnego z prawd owiadczenia lustracyjnego,
stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sdu; naruszenia przepisw ustawy stwierdzonego
orzeczeniem Trybunau Stanu. W przypadku odwoania czonka lub jego mierci przed upywem kadencji,
waciwy organ powouje nowego czonka Krajowej Rady na okres do koca tej kadencji.
Na marginesie pragn doda, e w wielu krajach przyjto polityczne kryteria powoywania czonkw
instytucji pastwowych zajmujcych si sprawami radia i telewizji. Kryteria te nie stanowi bynajmniej
przeszkody w uzyskaniu przez ca instytucj, a take jej czonkw niezalenoci. Daj one rwnoczenie
wyraz powizaniom z parlamentem, ale z reguy poszczeglne partie s reprezentowane w takiej instytucji
proporcjonalnie do liczby ich deputowanych w parlamencie.
644
Konstytucja nic nie mwi o zapewnieniu KRRiT niezalenoci i nie okrela, z jakim organem pastwowym
jej zwizki miayby by bardziej zinstytucjonalizowane. Uwzgldnienie oglnych, konstytucyjnych zasad
organizacji systemu politycznego i zasad organizacji systemu organw pastwowych nie moe by w tym
wypadku pomocne z powodu lakonicznoci postanowie Konstytucji dotyczcych KRRiT. Nie mona za
twierdzi, e ju sama konstytucjonalizacja jakiego organu stanowi przesank jego niezalenoci.
W opracowanym przez sejmow Komisj Kultury i rodkw Przekazu uzasadnieniu projektu nowelizacji Konstytucji
w 1992 r. przez wprowadzenie do niej regulacji dotyczcej KRRiT stwierdzono, e umieszczenie w Konstytucji norm
odnoszcych si do KRRiT ma stworzy waciwe podstawy dla zagwarantowania jej niezalenoci.
Ze sposobu powoywania KRRiT mona jedynie wyprowadzi wniosek o braku bezporedniego wpywu
rzdu na obsad Rady. Wadza wykonawcza wpyw taki jednak posiada poprzez prezydenta, a wic nie jest
niemoliwe porednie oddziaywanie rzdu. Ch uniezalenienia KRRiT od rzdu odczyta mona rwnie z
samego faktu przekazania pewnych typowych czynnoci administracyjnych (np. koncesjonowania) organowi
spoza struktur podlegych bezporednio Radzie Ministrw. W oparciu o to nie mona wszak jednoznacznie
ustali charakteru ustrojowego KRRiT. W efekcie nadal aktualny jest pogld goszcy, e KRRiT wiadomie
zawieszona zostaa pomidzy wadz ustawodawcz i wykonawcz; jednak z przedmiotowego punktu
widzenia jej dziaalno, szczeglnie dziaalno reglamentacyjna, wydawanie indywidualnych decyzji
administracyjnych, wykonywanie kompetencji prawotwrczych zbliaj j do organw wadzy wykonawczej.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie naley jednak do struktury wadzy wykonawczej, nie pozostaje
bowiem podporzdkowana ani Radzie Ministrw, ani Prezydentowi 1.
Naley take zwrci uwag, e na KRRiT spoczywa obowizek przedstawiania corocznie do koca marca
Sejmowi, Senatowi i prezydentowi sprawozdania ze swej dziaalnoci za rok poprzedzajcy oraz informacji
o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Sejm i Senat uchwaami przyjmuj lub odrzucaj
sprawozdanie Rady. Uchwaa o jego przyjciu moe zawiera zastrzeenia i uwagi. W wypadku odrzucenia
sprawozdania KRRiT przez obie izby parlamentu kadencja wszystkich czonkw wygasa w cigu 14 dni,
chyba e prezydent nie potwierdzi tego. Premierowi Rada przedstawia corocznie jedynie informacj o
swojej dziaalnoci oraz o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Premier nie moe informacji tej
odrzuci.
Naczeln zasad funkcjonowania KRRiT jest zasada kolegialnoci. Ustawa o radiofonii i telewizji
przewiduje rwnoczenie nie tylko istnienie stanowiska przewodniczcego Rady jako organu wykonawczego
KRRiT, ale wyposaa go w samodzielne kompetencje czynice z niego odrbny organ administracji
pastwowej. Stanowi ona, e przewodniczcego KRRiT wybieraj czonkowie Rady ze swego grona. Oni te
mog go odwoa z tej funkcji. Czonkowie KRRiT wybieraj take, ze swego grona, zastpc przewodniczcego KRRiT.
Przewodniczcy Rady kieruje jej pracami i reprezentuje j na zewntrz. Ponadto moe on da od
nadawcy przedstawienia materiaw, dokumentw i udzielenia wyjanie w zakresie niezbdnym dla kontroli
zgodnoci dziaania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji. Jeeli jakie programy naruszaj
przepisy ustawy, uchway KRRiT lub warunki koncesji, to przewodniczcy KRRiT moe wezwa nadawc do
zaniechania dziaa w zakresie ich tworzenia i rozpowszechniania, bd na podstawie uchway KRRiT
nakaza mu to.
Ponadto przewodniczcy wypenia kompetencje przekazane mu w przepisach szczegowych ustawy o
radiofonii i telewizji (m.in. jest organem rejestracyjnym dla zgosze przy rozprowadzaniu programu, jest
organem waciwym w sprawach koncesji i podejmuje w nich decyzje na podstawie uchway KRRiT).
VI. Narodowy Bank PolskiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

645
Konstytucja wyodrbnia pozycj centralnego banku pastwa Narodowego Banku Polskiego. Przyznaa
mu w art. 227 ust. 1 wyczne prawo emisji pienidza i naoya na niego odpowiedzialno za warto pienidza polskiego. Oprcz tego do jego podstawowych funkcji zaliczya ustalanie i realizowanie polityki
pieninej, w czym NBP powinien wspdziaa z rzdem (zob. art. 146 ust. 4 pkt 4, 5 Konstytucji RP).
Zadania NBP rozwina uchwalona 29.8.1997 r. ustawa o Narodowym
Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) zaliczajc do nich:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
W realizacji tych zada NBP wspdziaa z Sejmem, Rad Ministrw i Ministrem Finansw. Tak wic
chocia generalnie rzecz biorc NBP powizany jest z wadz wykonawcz, to rwnoczenie zachowuje od
niej pewn niezaleno dziki zwizkom z Sejmem.
Narodowy Bank Polski jest czonkiem Europejskiego Systemu Bankw Centralnych, ktry skada si z
Europejskiego Banku Centralnego oraz z bankw centralnych pastw czonkowskich. Podstawowe zadania
ESBC polegaj na definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieninej UE, jak i utrzymywaniu oficjalnych
rezerw walutowych pastw czonkowskich i zarzdzaniu nimi.
Organami NBP s: Prezes NBP, Rada Polityki Pieninej i Zarzd NBP.
1. Prezes NBPBd! Nie mona odnale rda odwoania.
646
Powoywany i odwoywany jest przez Sejm na wniosek prezydenta. Kadencja Prezesa NBP wynosi 6 lat,
przy czym moliwa jest jedna reelekcja tej samej osoby na to stanowisko. Prezes moe by odwoany w czasie
kadencji tylko na skutek zoenia rezygnacji, skazania prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo,
skazania przez Trybuna Stanu, niewypeniania obowizkw z powodu dugotrwaej choroby. Wrd
przesanek tych brak jest odpowiedzialnoci politycznej. Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki
Pieninej, Zarzdowi NBP i Komisji Nadzoru Bankowego. Sejm dokonuje powoania lub odwoania Prezesa
NBP bezwzgldn wikszoci gosw. Prezes NBP nie moe nalee do partii politycznej, zwizku
zawodowego ani prowadzi dziaalnoci publicznej niedajcej si pogodzi z godnoci jego urzdu. Nie
moe te piastowa mandatu posa ani senatora (art. 103 ust. 1 i art. 108 Konstytucji RP). Regulacja ta
wiadczy o deniu do zapewnienia apolitycznoci Prezesa NBP.
2. Rada Polityki PieninejBd! Nie mona odnale rda odwoania.
647
Jest to nowy organ, dotychczas nieznany. Fakt jego wprowadzenia do porzdku prawnego wiadczy z
jednej strony o wzrocie znaczenia roli NBP i jego pozycji ustrojowej, z drugiej za, co jest szczeglnie
widoczne po analizie skadu osobowego, potrzeb cilejszego zwizania go zarwno z organami legislatywy,
jak i egzekutywy.
W zaoeniu ma to by jednak organ samodzielnie podejmujcy decyzje, uczestniczcy w procesie
realizacji polityki finansowej pastwa.
Regulacje dotyczce Rady Polityki Pieninej zawarte s w art. 227 ust. 2, 5, 6 Konstytucji RP oraz w
ustawie o NBP.
648
Skad osobowy. Przewodniczcym RPP jest Prezes NBP. Obok niego do skadu Rady obligatoryjnie
wchodz: 3 przedstawicieli powoywanych przez prezydenta, 3 przez Sejm (Sejm, jeeli nie postanowi
inaczej, dokonuje ich cznego wyboru, bezwzgldn wikszoci gosw; wnioski w sprawie wyboru zgasza
Marszaek Sejmu albo co najmniej 35 posw), oraz 3 powoywanych przez Senat (Senat dokonuje ich wyboru
bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby senatorw; wnioski w
sprawie wyboru zgasza co najmniej 7 senatorw). Jak mona wic zauway, ksztat skadu osobowego
wskazuje na denie do zachowania zasady rwnowagi si (zasada trjpodziau wadzy) pozwalajcej sdzi,
i organ ten ma by organem apolitycznym (nie moe suy do realizacji polityki jednego tylko organu
opanowanego przez okrelon opcj polityczn). Dodatkowym argumentem uzasadniajcym t tez jest fakt,
i wszystkie osoby wchodzce w skad Rady musz na czas penienia w niej funkcji zawiesi swoje
czonkostwo partii politycznej, lub zwizku zawodowego, pod rygorem odwoania z rady. Nie mog take
zajmowa adnych innych stanowisk i podejmowa dziaalnoci zarobkowej lub publicznej poza prac
naukow, dydaktyczn lub twrczoci autorsk. Moliwe jest jeeli Rada wyrazi zgod w drodze uchway
oczywicie podjtej z wyczeniem samego zainteresowanego, podjcie przez niego dziaalnoci w
organizacjach midzynarodowych. Apolityczno Rady ma ponadto wzmocni zasada nieodwoalnoci jej
czonkw z przyczyn politycznych przed upywem kadencji oraz ustawowy brak moliwoci ponownego
powoania tej samej osoby do Rady.
Dodatkow przesank, jaka musi charakteryzowa kandydata na czonka Rady, jest posiadanie
odpowiedniej wiedzy z zakresu finansw. Ustawa wprawdzie nie konkretyzuje, co naley rozumie przez
pojcie odpowiednia wiedza, jednak, jak naley sdzi, chodzi tu o odpowiednie wyksztacenie z dziedziny
finansw i prawa finansowego udokumentowane odpowiednimi dokumentami. Nie mog by to w zwizku z
tym jakiekolwiek osoby. Ustawa wprowadza wyrane ograniczenie podmiotowe, majce uniemoliwi
wprowadzeniu do skadu osobowego osb, ktrym obca jest problematyka finansw. W zaoeniu ma to by
organ o charakterze eksperckim.
649
Kadencja czonka Rady wynosi 6 lat, czyli okres rwny kadencji Prezesa NBP. Kadencja rozpoczyna si
od dnia powoania przez waciwy organ.
Zasad jest, i powoanie nowych czonkw Rady powinno nastpi najpniej do dnia wyganicia
kadencji uprzednich. Oczywicie, zasada ta bdzie musiaa ulec modyfikacji w sytuacji odwoania czonka
Rady. Odwoanie takie ma miejsce w przypadku: rezygnacji z czonkostwa, skazania prawomocnym
wyrokiem sdu pozbawiajcym praw publicznych, choroby trwale uniemoliwiajcej sprawowanie funkcji,
niezawieszeniem czonkostwa w partii politycznej lub czonkostwa w zwizku zawodowym. Uzupenienie
skadu Rady na miejsce oprnione nastpuje nie pniej ni w okresie 3 miesicy od odwoania lub
stwierdzenia wyganicia mandatu.
Przepisy ustawy (art. 13 ust. 8) wprowadzaj zakaz reelekcji czonka Rady Polityki Pieninej na powtrn
kadencj.
Przed objciem stanowiska kady z czonkw Rady zobowizany jest zoy lubowanie. lubowanie
czonkowie Rady skadaj oddzielnie wobec organu powoujcego. Bd to wic: Prezydent RP, Sejm i Senat.
Objcie stanowiska (nastpuje po zoeniu lubowania) przez czonka Rady rwnoznaczne jest ze
zrezygnowaniem przez kadego z czonkw
Rady z dotychczas zajmowanych stanowisk oraz zakazem podejmowania dziaalnoci zarobkowej i publicznej
poza prac naukow, dydaktyczn, lub twrczoci autorsk, a za zgod Rady dziaalnoci w organizacjach
midzynarodowych.
650
Kompetencje Rady zwizane s z realizacj polityki finansowej pastwa. Przede wszystkim kompetencje
te zwizane s z ustalaniem corocznych zaoe polityki pieninej, ktre Rada ma obowizek przedoy do
wiadomoci Sejmowi rwnoczenie z przedoeniem przez Rad Ministrw projektu ustawy budetowej.
Zaoenia te staj si podstaw realizacji nastpnych kompetencji Rady:
1) ustalania wysokoci stp procentowych NBP,
2) ustalania stopy rezerwy obowizkowej bankw i wysoko jej oprocentowania,
3) okrelania grnych granic zobowiza wynikajcych z zacigania przez NBP poyczek i kredytw w
zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych,
4) zatwierdzania planu finansowego NBP oraz sprawozdania z dziaalnoci NBP,
5) przyjmowania rocznego sprawozdania finansowego NBP,
6) ustalania zasad operacji otwartego rynku.
Ponadto, Rada dokonuje oceny dziaalnoci Zarzdu NBP w zakresie realizacji zaoe polityki pieninej.
Kompetencje te samoistnie realizowane s przez Rad in pleno.
Rada ma obowizek zoenia Sejmowi sprawozdania z wykonania zaoe polityki pieninej i porednio
take realizacji wszystkich wymienionych powyej. Sprawozdanie takie przedstawiane jest corocznie w terminie 5 miesicy od zakoczenia roku budetowego. Sprawozdanie skadane Sejmowi ma charakter
informacyjny, nie moe by te podstaw odwoania czonkw Rady.
Rada Polityki Pieninej bierze udzia, w charakterze konsultanta, przy okrelaniu polityki walutowej
pastwa, ktr ustala Rada Ministrw. Polityka ta jest podstaw dziaania NBP. Ponadto, Rada bierze udzia
przy ustalaniu zasad ustalania kursu zotego w stosunku do walut obcych. Zasady te ostatecznie ustalane s
przez Rad Ministrw.
651
Tryb dziaania Rady okrela regulamin uchwalony przez Rad wikszoci gosw. Rada zwoywana jest
co najmniej raz w miesicu przez przewodniczcego, ktrym jest Prezes NBP. Wszelkie ustalenia zapadaj na
posiedzeniach w formie uchwa podejmowanych wikszoci gosw przy obecnoci co najmniej 5 czonkw.
Obligatoryjny jest udzia w posiedzeniach Rady przewodniczcego Rady, ktrego gos, w przypadku rwnej
liczby gosw, ma charakter rozstrzygajcy. Uchway Rady Polityki Pieninej ogaszane s w Monitorze
Polskim. Jedynym wyjtkiem od tej zasady jest ogoszenie uchwa Rady dotyczcych funkcjonowania
bankw. W tym przypadku uchwa tak ogasza si w Dzienniku Urzdowym Narodowego Banku Polskiego
wydawanym przez Prezesa NBP.
Trzeba podkreli, i stanowiska zajte przez czonkw Rady w gosowaniu podlegaj ogoszeniu w
Monitorze Sdowym i Gospodarczym po upywie 6 tygodni, ale nie pniej ni 3 miesice od daty podjcia
uchway.
3. Zarzd NBPBd! Nie mona odnale rda odwoania.
652
Skada si z prezesa, 2 wiceprezesw oraz 46 czonkw. Wiceprezesi NBP i pozostali czonkowie zarzdu
s powoywani i odwoywani przez prezydenta na wniosek Prezesa NBP. Ich kadencja wynosi 6 lat.
Obowizuje zakaz ponownego powoania tej samej osoby jako czonka Zarzdu. Do zada zarzdu naley
m.in.: kierowanie dziaalnoci NBP; podejmowanie uchwa w sprawach niezastrzeonych w ustawie do wycznej kompetencji innych organw NBP; realizowanie zada z zakresu polityki kursowej; okresowa ocena
obiegu pienidza i rozlicze pieninych oraz obrotu dewizowego; ocena funkcjonowania systemu
bankowego; uchwalanie planu dziaalnoci i planu finansowego NBP; okrelanie zasad organizacji i podziau
zada w NBP oraz zasad polityki kadrowej i pacowej w NBP, a take zasad gospodarowania funduszami
NBP; opracowywanie bilansw obrotw patniczych pastwa z zagranic.
Rozdzia IX. SamorzdBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Literatura: A. Agopszowicz, Zarys prawa samorzdu terytorialnego, Katowice 1991; M. Armata, Ustawa samorzdowa a
zakres kognicji NSA, ST 1991, Nr 5; A. Ba (red.), Studia nad samorzdem terytorialnym, Kolonia Limited 2002; M.
Baejczak, A. Jurcewicz, B. Kozowska, K. Strczyk, Samorzd mieszkacw wsi w systemie samorzdu terytorialnego,
PiP 1990, z. 3; J. Bo (red.), Powiat, Wrocaw 2001; J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje oglne, cz. I, Krakw
1995; J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toru 1994; M. Kallas, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997; Z. Leoski, Ustrj samorzdu terytorialnego, Pozna 1992; Najwysza Izba
Kontroli, Warszawa 1995; E. Nowacka, Samorzd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997; J. Suewski
(red.), Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1992; J. Stpie, Samorzd w ustawie zasadniczej, ST 1994, Nr 11.
40. Pojcie samorzduBd! Nie mona odnale rda odwoania.

653
Definiujc samorzd terytorialny, naley najpierw poda znaczenie pojcia samorzdu. Nie jest ono w
nauce prawa jednolicie rozumiane, tym bardziej e problematyk samorzdow interesuj si rne
dyscypliny. Zwykle uwaa si, e samorzd to niezalene decydowanie we wasnych sprawach, zarzdzanie
nimi, samodzielne wykonywanie pewnych funkcji. Zakres samorzdu oraz jego formy we wspczesnym
pastwie okrela prawo.
Konstytucja wyrnia dwie formy samorzdu: samorzd terytorialny i zawodowy, dopuszczajc w art. 17
ust. 2 tworzenie w drodze ustawy innych jeszcze rodzajw samorzdu i zastrzegajc, e samorzdy te nie
mog narusza wolnoci wykonywania zawodu ani ogranicza wolnoci podejmowania dziaalnoci
gospodarczej.
41. Pojcie i istota samorzdu terytorialnegoBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
654
Do podstawowych form samorzdu wystpujcych w pastwach demokratycznych naley samorzd
terytorialny. Jest to forma samorzdu o przymusowym charakterze czonkostwa, obejmujca wszystkie
osoby zamieszkae na terenie okrelonej jednostki podziau terytorialnego pastwa, polegajca na
niezalenym od administracji rzdowej zarzdzaniu wasnymi sprawami spoecznoci lokalnej. W tym ujciu
samorzd terytorialny jest jedn z postaci wadzy wykonawczej, funkcjonujcej w ramach wadztwa
zdecentralizowanego (...) czyli nie podporzdkowanego hierarchicznie organowi administracji rzdowej 1.
Z oczywistych powodw tak pojmowany samorzd terytorialny nie mg istnie w pastwach

niedemokratycznych i zarwno faszyzm, jak i realny socjalizm likwidoway instytucje samorzdowe.
Z czasem wyksztacone w europejskich pastwach demokratycznych rozwizania dotyczce samorzdu
terytorialnego zaczy si do siebie w istotnych elementach upodabnia. Do elementw tych naley:
1) wyodrbnienie organw samorzdu od organw administracji rzdowej; posiadaj one wasne kompetencje
wynikajce z prawa; wykonuj zadania publiczne samodzielnie i na wasn odpowiedzialno;
2)
3)
4)
5) przyznanie samorzdowi terytorialnemu wadzy finansowej wcznie z prawem pobierania podatkw w
przypadkach okrelonych ustawowo;
6) zapewnienie jednostkom samorzdu terytorialnego prawa do zatrudniania pracownikw, z zastosowaniem
oglnie obowizujcych norm prawa pracy; gmina i inne jednostki samorzdowe same zatrudniaj
pracownikw i w zalenoci od lokalnych potrzeb okrelaj ich liczb; personel urzdniczy i inni
pracownicy samorzdowi nie s uzalenieni od pastwa, ale s powizani ze swoim pracodawc
samorzdem;
7) wyposaenie organw samorzdu terytorialnego w kompetencj do decydowania o planach
zagospodarowania przestrzennego;
8) umoliwienie samorzdom poszczeglnych jednostek podziau terytorialnego czenia si w zwizki, w

celu wsppracy w zakresie realizacji zada, do ktrych samorzdy s powoane; zwizki te mog mie
charakter stay lub czasowy, bd te mog to by tylko umowy celowe.
Bez wzgldu na liczb szczebli samorzdowych, we wszystkich pastwach demokratycznych podstawow
jednostk jest gmina. Obejmuje ona obszar poczony gospodarczymi, komunikacyjnymi, kulturalnymi itp.
wizami lokalnymi.
42. Samorzd terytorialny w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.

655
Po restytuowaniu instytucji samorzdowych w pocztkowym okresie transformacji ustrojowej samorzd
terytorialny zacz si dynamicznie rozwija. Dokonay si istotne zmiany strukturalne i organizacyjne w
zakresie administracji terenowej. Na szczeblu gminy i miasta powstaa nowa administracja samorzdowa,
ktrej organizacja, funkcjonowanie i kompetencje oraz formy dziaania oparte zostay na nowych regulacjach
prawnych. Utworzono te nowe struktury terenowej administracji rzdowej, na ktr skadaj si organy
administracji oglnej (wojewodowie i podporzdkowani im kierownicy urzdw rejonowych) oraz organy
administracji specjalnej niepodporzdkowane wojewodom (np. kuratorium). Oparto ich dziaalno i
kompetencje na zmienionych zasadach. Ogniwami rzdowej administracji oglnej szczebla poredniego stay
si urzdy rejonowe (w liczbie 267), ktre przejy sprawy, jakich nie byy w stanie zaatwi ani gminy, ani
wojewdztwa. W rezultacie zmiany te nie doprowadziy jednak do wyranej decentralizacji, a administracji
rzdowej pozostawiono 2/3 zada administracji publicznej. Gminom przekazano wprawdzie 1/3 ogu tych
zada, ale moliwoci ich ograniczyy szczupe rodki finansowe w poowie lat 90. XX w., obejmujce
zaledwie okoo 15% rodkw przeznaczonych na wydatki publiczne.
656
Normy konstytucyjne i ustawowe zawierajce regulacje dotyczce samorzdu terytorialnego, generalnie
rzecz biorc, uwzgldniay w okresie transformacji ustrojowej standardy ustanowione w ratyfikowanej przez
RP w 1994 r. Europejskiej Karcie Samorzdu Terytorialnego z 1985 r. Czyni to rwnie obecna Konstytucja.
W dwch artykuach 15 i 16 znajdujcych si w Rozdziale I formuujcym zasady ustroju pastwowego
RP okrela ona ogln ustrojow koncepcj samorzdu terytorialnego. Daje wyraz pojmowaniu go jako formy
decentralizacji wadzy publicznej (art. 15 ust. 1). Nie aprobuje prawnonaturalnego uzasadnienia prawa do
samorzdu i podstaw dla tego prawa widzi w prawie pozytywnym stanowic w art. 16 ust. 1: Og
mieszkacw jednostek zasadniczego podziau terytorialnego stanowi z mocy prawa wsplnot
samorzdow.
657
Konstytucja nie przesdza ostatecznie modelu podziau terytorialnego pastwa oznaczajcego podzia
terytorialnych zakresw waciwoci podstawowych organw wadzy publicznej dziaajcych w terenie, tzn.
rzdowych organw administracji oglnej i organw samorzdu terytorialnego.
Podziau tego nie naley myli z podziaem administracyjnym dokonywanym nie tylko dla celw ustalenia
waciwoci terytorialnej administracji publicznej, ale take i waciwoci terytorialnej sdw, prokuratury i innych podmiotw prawa.
658
Konstytucja odsya t budzc wiele kontrowersji spraw do regulacji w drodze ustawy. Stanowi tylko w
art. 15 ust. 2, e podzia ten powinien uwzgldnia wizi spoeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnia
jednostkom terytorialnym zdolno wykonywania zada publicznych. Takie ujcie budzi powane
zastrzeenia, gdy przewaa pogld, e okrelenie stopni jednostek samorzdu terytorialnego jest materi
konstytucyjn1. Skoro jednak nie uczyniono tego w Konstytucji, naley wyda ustaw rozwijajc jej
postanowienia. Jest ni ustawa z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trjstopniowego podziau
terytorialnego pastwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.), ktra stanowi realizacj dyspozycji art. 15 ust. 2
Konstytucji RP. Wprowadzajc zasad trjstopniowego podziau terytorialnego RP, reguluje ona jedynie
zagadnienia zwizane z utworzeniem 16 wojewdztw, a okrelenie wchodzcych w ich skad powiatw i gmin
pozostawia do unormowania w drodze rozporzdzenia Rady Ministrw. W tym samym trybie maj zosta
okrelone zmiany granic gmin, powiatw i wojewdztw.
659
Jedn z najwaniejszych zasad dotyczcych samorzdu terytorialnego jest decentralizacja wadzy
publicznej realizowanej w postaci samorzdu terytorialnego (art. 15 i 16 w zw. z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji
RP). Trybuna Konstytucyjny badajc zarzuty wnioskodawcw stwierdzi w odniesieniu do pierwszego z nich:
Jeeli konstytucja nie precyzuje szczegowych regu dotyczcych struktury i funkcjonowania samorzdu, to
ustalenie konsekwencji wynikajcych z postanowie ustawy zasadniczej w tej dziedzinie naley do
ustawodawcy. Zadaniem Trybunau moe by jedynie ocena, czy ustalenia ustawodawcy nie s sprzeczne z
konstytucj. Ustrj demokratyczny charakteryzuje wielo rozwiza systemowych i organizacyjnych
bdcych urzeczywistnieniem jego zasad. (...) Za swoje rozstrzygnicia (...) ustawodawca ustrojowych ponosi
odpowiedzialno przed wyborcami1. Ta uwaga wstpna wyznaczya ramy dla waciwych rozwaa
dotyczcych decentralizacji wadzy publicznej realizowanej w postaci samorzdu terytorialnego. Trybuna
Konstytucyjny uzna, e decentralizacja nie wyklucza (...) takich rozwiza ustrojowych w dziedzinie
samorzdu terytorialnego, ktre polegaj na wyczeniu pewnych spraw z kompetencji organw lokalnych i
przekazaniu ich innym organom wadzy2. Jej granice wyznaczaj inne zasady konstytucyjne, a w szczeglnoci zasada jednolitoci RP (art. 3 Konstytucji RP) i zasada goszca, e RP jest dobrem wsplnym
wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP), a take zawarte w EKST obywatelskie prawo do dobrej
administracji. Wynika z tego, e do ustawodawcy naley ocena jaki ksztat podziau terytorialnego zapewnia
jednostkom terytorialnym zdolno wykonywania wadzy publicznej (...), za pojcie decentralizacji, do
ktrego odwouje si konstytucja jest pojciem wielowymiarowym, obejmujcym z jednej strony zakaz
skupiania wadzy, z drugiej za nakaz poszukiwania najbardziej efektywnych rozwiza strukturalnych 3.
Trybuna Konstytucyjny wspar si przy tym na pogldach doktryny negujcych traktowanie decentralizacji
jedynie jako nakazu przekazywania zada w d i optujcych za koniecznoci centralizacji kompetencji i
rodkw finansowych dla waciwej realizacji zada publicznych4. Naley przy tym zaznaczy, e pogldy te
nie s powszechnie akceptowane w literaturze prawniczej 5.
660
661
Kolejn istotn dla samorzdu terytorialnego zasad jest zasada pomocniczoci. Trybuna Konstytucyjny
stwierdzi, e powinna by ona rozumiana w caej swej zoonoci, ktra polega na tym, e umacnianie
uprawnie obywateli i ich wsplnot nie oznacza rezygnacji z dziaa wadzy publicznej na szczeblu
ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego rodzaju dziaa, jeeli rozwizanie problemw przez organy
szczebla podstawowego nie jest moliwe1.
662
Dla okrelania kompetencji jednostek poszczeglnych szczebli samorzdu terytorialnego wana jest zasada
proporcjonalnoci. Trybuna Konstytucyjny badajc ten problem w kontekcie likwidacji tzw. gmin
warszawskich uzna, e nie jest powoany ani do zastpowania ustawodawcy, ani do zastpowania
wyborcw. To do nich naley ocena, czy zmiany wprowadzane przez ustawodawc nie s zbyt radykalne i czy
przynosz waciwe rezultaty.
Trybuna Konstytucyjny nie znalaz w badanej sprawie standardw kultury prawnej pozwalajcych na
jednoznaczne ocenienie ingerencji ustawodawcy za nadmiern.
663
Za podstawow jednostk samorzdu Konstytucja uznaje gmin i ustanawia na jej rzecz zasad
domniemania kompetencji (art. 164 ust. 3 Gmina wykonuje zadania samorzdu terytorialnego nie
zastrzeone dla innych jednostek). Ustawa z 8.3.1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591 ze zm.) bliej okrela pojcie gminy jako wsplnoty samorzdowej utworzonej z mocy
prawa przez mieszkacw na odpowiednim terytorium. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu
wasnym i na wasn odpowiedzialno. Ona, a nie jej organy, jest podmiotem praw i obowizkw. Gmina,
podobnie jak i inne jednostki samorzdu terytorialnego, posiada osobowo prawn. Wsplnota mieszkacw
stanowicych gmin ma charakter przymusowy i gmina nie moe na mocy wasnego aktu dokona
samorozwizania. Mieszkacy gminy podejmuj rozstrzygnicia w gosowaniu powszechnym poprzez wybory
i referendum, lub za porednictwem organw gminy. Tworzenie, czenie, znoszenie gmin, ustalanie ich granic
i nazw oraz siedzib wadz nastpuje w drodze rozporzdzenia Rady Ministrw, po przeprowadzeniu
konsultacji z mieszkacami. Przy tworzeniu, czeniu, znoszeniu gmin i ustalaniu ich granic naley dy do
tego, aby gmina obejmowaa obszar moliwie jednorodny z uwagi na ukad osadniczy i przestrzenny oraz
wizi spoeczne, gospodarcze i kulturowe zapewniajce zdolno wykonywania zada publicznych. Obecne
granice gmin ustalone zostay jeszcze przed wejciem w ycie Konstytucji (w wikszoci w drugiej poowie
lat 70. XX w.). Obecnie jest w Polsce 2500 gmin, z czego ponad 300 to gminy miejskie, ponad 500 miejskowiejskie, a ponad 1600 wiejskie. Wikszo gmin jest niewielka, gdy wemie si pod uwag liczb ich
mieszkacw. W ponad 2100 gmin nie przekracza ona 20 000.
O ustroju gminy stanowi jej statut. Gmina samodzielnie prowadzi gospodark finansow na podstawie
budetu gminy.
664
Powiat stanowi kolejn po gminie jednostk samorzdu terytorialnego (wsplnot samorzdow tworzy
og mieszkacw powiatu), a zarazem jednostk podziau terytorialnego kraju. Powiaty tworzy Rada Ministrw w drodze rozporzdzenia. Jest ich obecnie 308. Obejmuj one tereny graniczcych ze sob gmin, z
wyjtkiem gmin o statusie miasta. Na gruncie ustawy o samorzdzie powiatowym zachoway aktualno
uwagi A. Bisztygi formuowane ju w oparciu o jej projekt: Funkcje powiatu (...) maj charakter
uzupeniajcy i wyrwnawczy wobec funkcji gminy. W przeciwiestwie do gminy, ktrej przysuguje
konstytucyjnie okrelone domniemanie kompetencji, kompetencje powiatu maj z zaoenia charakter
taksatywny i w razie pojawienia si spraw nowych lub nieuregulowanych przysuguj one z mocy prawa
gminie. Powiaty przejmuj rwnie cz spraw obecnie przysugujcych wojewodzie (...). Wspgra to z
konstytucyjn zasad decentralizacji wadzy publicznej1. Oznacza to w szczeglnoci, i organy powiatu nie
s instancj nadzoru czy te kontroli w stosunku do organw gminy.
Zadania powiatu, okrelone szczegowo w art. 4 ustawy z 5.6.1998 r. o samorzdzie powiatowym (tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), obejmuj, najoglniej rzecz ujmujc, zadania publiczne o
charakterze ponadgminnym. Nie mog one narusza zakresu dziaania gmin.
665
Wojewdztwo oznacza w myl ustawy z 5.6.1998 r. o samorzdzie wojewdztwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001
r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.): jednostk samorzdu terytorialnego regionaln wsplnot samorzdow.
Zakres dziaania samorzdu wojewdztwa nie narusza samodzielnoci powiatu i gminy, a organy tego
samorzdu nie posiadaj kompetencji nadzorczych ani kontrolnych wobec powiatu i gmin, ani te nie s
organami wyszego stopnia w postpowaniu administracyjnym.
Zadania samorzdu wojewdztwa wykraczaj swoim zasigiem poza zadania gmin i powiatw. Naley do
nich m.in. okrelanie strategii rozwoju wojewdztwa, przeciwdziaanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego
rynku pracy, ochrona rodowiska, zadania z zakresu bezpieczestwa publicznego, drg publicznych i
transportu.
666
667
Kolejn zasad konstytucyjn dotyczc samorzdu terytorialnego jest przyznanie mu w art. 16 ust. 2
kompetencji do uczestniczenia w sprawowaniu wadzy publicznej. Konstytucja wyranie przy tym
stanowi, e zakres powierzonych mu zada publicznych okrel ustawy. Zadania te samorzd ma wykonywa
w imieniu wasnym i na wasn odpowiedzialno. Chodzi tu zarwno o odpowiedzialno polityczn
realizowan na dwch paszczyznach rady wobec wyborcw i organu wykonawczego wobec rady, jak i
cywiln, okrelon w prawie cywilnym. Zadania te Konstytucja dzieli w art. 166 na dwie grupy:
1) zadania wasne suce zaspokajaniu potrzeb wsplnoty samorzdowej;
2) zadania zlecone zadania przekazane jednostkom samorzdu terytorialnego ustaw, z uzasadnionych
potrzeb pastwa.
668
Powierzenie zada zleconych wsplnotom samorzdowym ma na celu prowadzenie okrelonych spraw w
moliwie bliskim kontakcie z obywatelem. Oprcz zada zleconych nakadanych na gminy i powiaty ustawami, przewiduje si moliwo powierzania im zada z zakresu administracji rzdowej na podstawie
porozumienia z organami administracji rzdowej 1. Korzystali np. z tego czsto wojewodowie przekazujc
gminom prowadzenie w ich imieniu niektrych spraw z zakresu swoich waciwoci. Porozumienie takie
ogaszane jest w wojewdzkim dzienniku urzdowym.
Ustawa o samorzdzie gminnym wymaga przy tym (art. 8 ust. 3), aby przekazywaniu gminom zada
zleconych towarzyszyo zapewnienie przez administracj rzdow rodkw finansowych na ich
realizacj. Podobn regulacj w odniesieniu do zada zlecanych powiatowi zawiera ustawa o
samorzdzie powiatowym (art. 56 ust. 3), a wojewdztwu ustawa o samorzdzie wojewdztwa (art. 67
ust. 3).
669
Konstytucja w art. 94 przyznaje organom samorzdu terytorialnego prawo do ustanawiania aktw prawa
miejscowego na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. Akty te obowizuj na obszarze
ich dziaania. Zagadnienie to zostanie bliej omwione w trakcie charakterystyki kompetencji organw rad
gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztwa (por. Nb. 675677, 681, 684).
670
Konstytucja ustanawia w art. 165 ust. 2 niezwykle istotn dla pozycji ustrojowej z samorzdu terytorialnego
zasad, i jego samodzielno podlega ochronie sdowej. Chroni to powinno samorzd przed naruszeniem
jego kompetencji i pozycji przez organy wadzy wykonawczej sprawujce nad nim nadzr. Spory
kompetencyjne midzy organami samorzdu terytorialnego a organami administracji rzdowej rozstrzygaj
sdy administracyjne. Powstaje jednak pytanie, czy sdow ochron samorzdu terytorialnego zapewniaj
tylko te sdy. W nauce prawa wyksztaciy si dwa odmienne stanowiska w tej kwestii. Pierwsze z nich gosi,
e ochron t realizuje wycznie sdownictwo administracyjne i to tylko w ramach szczeglnych przepisw2.
Drugie, obecnie coraz powszechniej akceptowane, sformuowano ju na pocztku lat 90. XX w. Stwierdza
ono, e przepis konstytucyjny, gwarantujcy sdow ochron samodzielnoci samorzdu terytorialnego, ma
znaczenie autonomiczne i moe stanowi podstaw roszcze samorzdu, ktre mog by dochodzone albo
przed sdem powszechnym, albo administracyjnym1, a take przed Trybunaem Konstytucyjnym. W wietle
obowizujcej Konstytucji ma ono, moim zdaniem, suszno.
671
Dla rzeczywistej samodzielnoci samorzdu terytorialnego wane jest, aby dysponowa on odpowiednimi
funduszami i baz materialn. T ostatni zapewni ma przysugujce jednostkom samorzdowym w myl art.
165 ust. 1 Konstytucji RP prawo wasnoci i inne prawa majtkowe (np. uytkowanie, suebno, zastaw).
Mienie komunalne, powiatu lub wojewdztwa stanowi wasno i inne prawa majtkowe nalece do
poszczeglnych wsplnot samorzdowych, ich zwizkw oraz odpowiednio komunalnych, powiatowych i
wojewdzkich osb prawnych. Podmioty te mog samodzielnie decydowa o przeznaczeniu i sposobie
wykorzystania skadnikw majtkowych (np. art. 45 ust. 1 SamGminU, art. 58 SamWojU). Trybuna
Konstytucyjny podkrela wielokrotnie, e mienie samorzdowe ma publiczny charakter i powinno by
wykorzystywane wycznie dla dobra wsplnego. Mienie komunalne suy realizacji zada publicznych gmin
okrelonych przez ustawy.
Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 zapewnia jednostkom samorzdu terytorialnego fundusze konieczne dla
ich dziaalnoci poprzez udzia w dochodach publicznych odpowiednio do przypadajcych im zada. Wszelkie
zmiany w zakresie zada i kompetencji jednostek samorzdu terytorialnego implikuj odpowiednie zmiany w
podziale dochodw publicznych. Wskazuje przy tym rda dochodw samorzdu: dochody wasne,
subwencje oglne i dotacje celowe z budetu pastwa. Bliej rda te ma okreli ustawa. Ustawa o
samorzdzie gminnym w art. 54 stanowi, e staymi dochodami gminy s: podatki, opaty i inne wpywy
zakwalifikowane w odrbnych ustawach jako dochody gminy, dochody z majtku gminy oraz subwencje
oglne z budetu pastwa. Subwencje te ustala minister waciwy do spraw finansw publicznych wedug
zobiektywizowanych kryteriw okrelonych w odrbnej ustawie. Ponadto mog by dochodami gminy:
dotacje celowe na realizacj zada zleconych, wpywy z samoopodatkowania si mieszkacw, spadki, zapisy
i darowizny oraz inne dochody.
Ustawa o samorzdzie powiatowym w art. 56 podobnie okrela rda dochodw powiatw zaliczajc do
nich w ust. 1:
1) udziay w podatkach stanowicych dochd budetu pastwa w wysokoci okrelonej odrbn ustaw,
2)
3) dotacje celowe z budetu pastwa na zadania realizowane przez powiatowe suby, inspekcje i strae,
4)
5)
6) dochody z majtku powiatu.
Ponadto, przepis ten w ust. 2 okrela, co moe by dochodami powiatu wymieniajc tu m.in.: subwencj
wyrwnawcz z budetu pastwa, dotacje celowe z budetu pastwa przekazywane na wykonanie czynnoci
zwizanych z usuwaniem bezporednich zagroe bezpieczestwa i porzdku publicznego oraz z obronnoci,
dotacje z pastwowych funduszy celowych. Rwnie szczegowo okrelone zostay dochody wojewdztwa w
art. 67 i 68 SamWojU.
Wobec nowej regulacji konstytucyjnej nie powinny mie miejsca zjawiska wystpujce w latach
poprzednich, a polegajce na przekazywaniu samorzdowi terytorialnemu do realizacji zada z zakresu
administracji rzdowej, na ktrych wykonanie nie wystarczay rodki z budetu pastwa i na ktre musiay
oy gminy ze rodkw wasnych1.
Naley take nadmieni, e ustawa o samorzdzie gminnym gwarantuje w art. 48 ust. 3 mieszkacom wsi
wszystkie przysugujce im dotychczas prawa wasnoci, uytkowania lub inne prawa rzeczowe i majtkowe,
zwane mieniem gminnym.
672
Wan zasad ustawow jest zasada jawnoci dziaania samorzdu terytorialnego
I. Organy samorzdu terytorialnego i ich kompetencjeBd! Nie mona odnale rda

odwoania.
673
Jednostki samorzdu terytorialnego wykonuj swoje zadania za porednictwem swoich organw
stanowicych i wykonawczych. Konstytucja przewiduje w art. 169 ust. 2 tylko jeden sposb kreacji organw
stanowicych wybory powszechne w danej jednostce podziau terytorialnego. Jest to zrozumiae, zwaywszy
na powszechno i przymusowo samorzdu terytorialnego.
1. GminaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
674
Do waciwoci rady gminy nale wszystkie sprawy pozostajce w zakresie dziaania gminy, chyba e
ustawy stanowi inaczej. Ta zasada ustanowiona w art. 18 ust. 1 SamGminU oznacza przyjcie przez
ustawodawc domniemania kompetencji na rzecz rady gminy. Domniemanie to naley rozumie w ten
sposb, i rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym moe podejmowa dziaania
zwizane ze stanowieniem prawa (...) lub kontrol (...). Nie moe natomiast podejmowa czynnoci, ktre
nale do sfery wykonawczej, gdy byoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziau organw gminy na
stanowice i wykonawcze1. Do wycznej waciwoci rady gminy w myl art. 18 ust. 2 SamGminU nale:
1) uchwalanie statutu gminy (gdy gmina ma powyej 300 000 mieszkacw projekt statutu podlega
uzgodnieniu z premierem) na wniosek ministra waciwego do spraw administracji publicznej,
2) ustalanie wynagrodzenia wjta (burmistrza, prezydenta miasta), stanowienie o kierunkach jego dziaania
oraz przyjmowanie sprawozda z jego dziaalnoci,
3) powoywanie i odwoywanie skarbnika gminy, ktry jest gwnym ksigowym budetu oraz sekretarza
gminy na wniosek wjta (burmistrza, prezydenta miasta),
4)
5)
6) uchwalanie programw gospodarczych,
7) ustalanie zakresu dziaania soectwa i dzielnicy (osiedla) oraz zasad przekazywania im skadnikw mienia
do korzystania,
8) podejmowanie uchwa w sprawach podatkw i opat w granicach okrelonych w ustawach,
9)
10) okrelanie wysokoci sumy, do ktrej wjt moe samodzielnie zaciga zobowizania,
11) podejmowanie uchwa w sprawie przyjcia, na podstawie porozumienia z organami administracji
rzdowej, zada z zakresu administracji rzdowej, ktre mog by przekazane gminom,
12) podejmowanie uchwa w sprawach wspdziaania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel
odpowiedniego majtku,
13) podejmowanie uchwa w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placw publicznych oraz wznoszenia
pomnikw,
14) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,
15) podejmowanie uchwa w sprawach wsppracy ze spoecznociami lokalnymi i regionalnymi innych
pastw oraz przystpowanie do midzynarodowych zrzesze spoecznoci lokalnych i regionalnych,
16) podejmowanie uchwa w sprawie udzielania stypendiw dla uczniw i studentw,
17) stanowienie w innych sprawach ustawowo zastrzeonych do kompetencji gminy.
Uchway rady gminy zapadaj zwyk wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy skadu rady.
Uchway dotyczce zobowiza finansowych zapadaj bezwzgldn wikszoci gosw, przy quorum
wynoszcym co najmniej poow skadu rady gminy (uchway takie powinny wskazywa rda dochodw, z
ktrych zobowizania te zostan pokryte).
Rada gminy kontroluje te dziaalno wjta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek
pomocniczych gminy powoujc w tym celu komisj rewizyjn.
675
Rada ustanawia w formie uchway przepisy gminne. Wydawane s one na podstawie upowanie
ustawowych i jak stanowi w art. 40 ust. 1 SamGminU, maj one na obszarze gminy moc powszechnie
obowizujc. Nie zawsze jednak tak jest i mona wskaza przypadki, w ktrych uchwaa ma charakter
konkretno-indywidualny (np. uchwaa o nadaniu honorowego obywatelstwa gminy). Na podstawie ustawy o

samorzdzie gminnym rada gminy moe wydawa przepisy gminne w zakresie:
1)
2)
3)
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej.
W literaturze prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego uwaa si, e obecna regulacja materii, w
ktrych rady gmin mog wydawa przepisy gminne, nie jest optymalna. Formuuje si pogld o potrzebie
generalnego upowanienia samorzdu do wydawania przepisw powszechnie obowizujcych w zakresie
spraw o znaczeniu lokalnym okrelonych w ustawie samorzdowej jako zadania wasne 1.
Warto w tym kontekcie zwrci uwag na to, e w orzecznictwie NSA u progu transformacji ustrojowej
sformuowano pogld, ktry jest aktualny: Rady gmin stanowice przepisy gminne (...) winny tre swoich
regulacji dostosowa cile do zakresu przyznanego im upowanienia i przysugujcych im kompetencji,
wynikajcych z ich zada, a w razie wtpliwoci co do zakresu tego upowanienia wyjani te wtpliwoci
przez zastosowanie wykadni zawajcej1.
676
W zakresie nieuregulowanym w odrbnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowizujcych
rada gminy moe wydawa przepisy porzdkowe, jeeli jest to niezbdne dla ochrony ycia lub zdrowia
obywateli oraz dla zapewnienia porzdku, spokoju i bezpieczestwa publicznego. Przepisy te mog
przewidywa za ich naruszenie kar grzywny.
Przepisy gminne ogasza si w trybie okrelonym ustaw z 20.7.2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych
i niektrych innych aktw prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Tre przekazanego do
ogoszenia aktu prawa miejscowego musi by identyczna z treci aktu uchwalonego. Jeli do ogoszenia
przekazano akt prawny inny w treci od uchwalonego, to mamy do czynienia z tzw. niebytem uchway2. Naley przy tym doda, e organ jednostki samorzdu terytorialnego podejmujcy uchwa ma obowizek
sporzdzenia uzasadnienia uchway, gdy takie uzasadnienie warunkuje kontrol sprawowan przez sd
administracyjny3.
Szczegowe okrelenie organizacji wewntrznej rady gminy ustawa o samorzdzie gminnym pozostawia
w gestii rady, ktra uczyni to powinna w statucie. Ustawa zawiera jednak pewne postanowienia w tym
wzgldzie i statut nie moe ich narusza. Okrela ona, jakie organy tworz struktur organizacyjn gminy.
Ustawa stanowi, e rada gminy wybiera, w gosowaniu tajnym, ze swego grona przewodniczcego i 13
wiceprzewodniczcych. Przewodniczcy rady jest jej organem kierowniczym i zwouje j na sesje w razie
potrzeby, nie rzadziej jednak ni raz na kwarta. Jest on zobowizany zwoa sesj na wniosek wjta lub co
najmniej 1/4 ustawowego skadu rady gminy na dzie przypadajcy w cigu 7 dni od dnia zoenia wniosku.
Rada gminy powouje komisj rewizyjn i moe powoywa stae i dorane komisje do okrelonych zada,
ustalajc przedmiot ich dziaania oraz skad osobowy. Czonkami komisji mog by osoby bdce radnymi.
677
Organ wykonawczy
Wjt powouje (w drodze zarzdzenia) swojego zastpc lub zastpcw i okrela ich liczb. Nie moe ona
by wiksza ni 1 w gminach do 20 000 mieszkacw, 2 w gminach do 100 000 mieszkacw, 3 w
gminach do 200 000 mieszkacw, 4 w gminach powyej 200 000 mieszkacw.
Wjt kieruje biecymi sprawami gminy i reprezentuje j na zewntrz. Do jego kompetencji naley
wykonywanie uchwa rady gminy i zada gminy okrelonych prawem, a w szczeglnoci:
1)
2) okrelanie sposobw wykonywania uchwa rady gminy,
3)
4) wykonywanie budetu,
5)
6) opracowywanie planu operacyjnego ochrony przed powodzi, ogaszanie i odwoywanie alarmu
przeciwpowodziowego,
7)
Wjt moe w przypadku niecierpicym zwoki wyda przepisy porzdkowe w formie zarzdzenia.
Podlegaj one zatwierdzeniu na najbliszej sesji rady gminy.
678
Rada gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkacami lub z ich inicjatywy moe tworzy w gminie
jednostki pomocnicze soectwa, dzielnice, osiedla,
Organem uchwaodawczym
2. PowiatBd! Nie mona odnale rda odwoania.

679
W powiecie rozstrzygnicia podejmuj mieszkacy w gosowaniu powszechnym, tzn. w wyborach lub
referendum. Ustawodawca zdecydowa si susznie, z punktu widzenia spoeczestwa obywatelskiego, na
instytucj referendum powiatowego, mimo e jeszcze przed uchwaleniem ustawy o samorzdzie powiatowym
pojawiay si gosy przeciwko jej wprowadzeniu. K. Podgrski pisa np. Form bezporedniego podejmowania rozstrzygni przez mieszkacw powiatu powinny by wybory jego ustawowych organw, nie wydaje
si bowiem waciwe stosowanie formy referendum, a to ze wzgldu na znaczne zrnicowanie interesw
odlegych nieraz w granicach powiatu gmin1 lub za porednictwem organw powiatowych. Do organw tych
ustawa o samorzdzie powiatowym zalicza rad powiatu i zarzd powiatu (art. 8 ust. 2), a w miastach na
prawach powiatu rad miasta i prezydenta miasta (art. 92 ust. 1). Naley tu zaznaczy, e miastem na
prawach powiatu jest miasto liczce wicej ni 100 000 mieszkacw oraz miasto, ktre przestao by
siedzib wojewody z kocem 1998 r.
680
Rada powiatu jest pochodzcym z wyborw organem stanowicym i kontrolnym. Jej kadencja wynosi 4
lata i liczy si od dnia wyborw. Liczba radnych uzaleniona jest od liczby mieszkacw i wynosi 15 dla
powiatu liczcego do 40 000 mieszkacw oraz po 2 na kade kolejne rozpoczte 20 000, nie wicej jednak
ni 29 radnych. Do wycznej waciwoci rady powiatu naley m.in.:
1)
2)
3) powoywanie i odwoywanie (na wniosek starosty) sekretarza i skarbnika powiatu,
4)
5)
6)
7) okrelanie wysokoci sumy, do ktrej zarzd moe samodzielnie zaciga zobowizania,
8) podejmowanie uchwa w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu.
681
Do wycznych kompetencji rady powiatu naley na podstawie i w granicach upowanie zawartych w
ustawach stanowienie aktw prawa miejscowego. Maj one na terenie powiatu charakter powszechnie
obowizujcy. W szczeglnoci na podstawie ustawy o samorzdzie powiatowym stanowione s one w
sprawach:
1) wymagajcych uregulowania w statucie m.in. ustroju powiatu,
2) szczeglnego trybu zarzdzania mieniem powiatu,
3) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej,
4)
porzdkowych przepisy porzdkowe wydawane w myl art.
Akty prawa miejscowego powiatu ogasza si w trybie okrelonym ustaw z 20.7.2000 r. o ogaszaniu aktw
normatywnych i niektrych innych aktw (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449).
682
Szczegowe okrelenie organizacji wewntrznej rady powiatu ustawa o samorzdzie powiatowym
pozostawia w gestii rady, ktra uczyni to powinna w statucie. Ustawa zawiera wszak pewne postanowienia w
tym wzgldzie, ktre nie podlegaj modyfikacji w statucie. Stanowi ona w art. 14 ust. 1, e rada powiatu
wybiera ze swego grona przewodniczcego i 1 lub 2 wiceprzewodniczcych. Stanowisk przewodniczcego i
wiceprzewodniczcych nie mona czy z wchodzeniem w skad zarzdu. Przewodniczcy rady jest jej
organem kierowniczym i zwouje j na sesj w razie potrzeby, nie rzadziej jednak ni raz na kwarta.
Zobowizany jest te do zwoania sesji na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego skadu rady lub zarzdu na
dzie przypadajcy w cigu 7 dni od dnia zoenia wniosku. Rada powiatu powouje komisj rewizyjn i moe
powoywa stae i dorane komisj do okrelonych zada, ustalajc przedmiot ich dziaania oraz skad
osobowy. Komisje jako organy wewntrzne rady powiatu podlegaj jej, przedkadaj jej swoje plany pracy i
sprawozdania z dziaalnoci. Radny moe by czonkiem kilku komisji, ale diety pobiera z tytuu czonkostwa w
nie wicej ni w dwch komisjach.
683
Zarzd powiatu
Odwoanie zarzdu lub poszczeglnych jego czonkw moe nastpi na skutek nieudzielenia absolutorium
albo na wniosek 1/4 ustawowego skadu rady. Rada odwouje zarzd lub poszczeglnych jego czonkw w
gosowaniu tajnym, wikszoci 3/5 gosw ustawowego swojego skadu.
1) przygotowanie projektw uchwa rady,
wykonywanie uchwa rady,

wykonywanie budetu powiatu,
gospodarowanie mieniem powiatu,
uchwalanie regulaminw okrelajcych organizacj i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych
powiatu,
6) zatrudnianie i zwalnianie kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu,
7) uchwalanie przepisw porzdkowych w przypadkach niecierpicych zwoki (zob. Nb. 681).
Zarzd wykonuje swoje zadania przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych
powiatu, w tym powiatowego urzdu pracy, ktre wsplnie tworz powiatow administracj zespolon.
Starosta przewodniczy zarzdowi powiatu i organizuje jego prac, a take prac starostwa powiatowego,
ktrego jest kierownikiem. Starosta kieruje biecymi sprawami powiatu oraz reprezentuje go na zewntrz.
Jest on zwierzchnikiem subowym pracownikw starostwa i kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu
oraz zwierzchnikiem powiatowych sub, inspekcji i stray. Z tej racji powouje i odwouje kierownikw
jednostek powiatowych sub, inspekcji i stray, zatwierdza program dziaania tych jednostek oraz uzgadnia
wsplne ich dziaanie na obszarze powiatu, w uzasadnionych wypadkach zleca za przeprowadzenie kontroli.
Ponadto, starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nalecych
do waciwoci powiatu, jeeli przepisy szczeglne nie przewiduj, e czyni ma to zarzd.
Sekretarz i skarbnik powiatu (bdcy gwnym ksigowym budetu) powoywani s przez rad powiatu
na wniosek starosty. Uczestnicz oni w pracach zarzdu powiatu, a take z gosem doradczym mog
uczestniczy w obradach rady powiatu i jej komisji.
2)
3)
4)
5)
3. WojewdztwoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

684
W wojewdztwie, podobnie jak we wsplnotach samorzdowych niszych szczebli, przewidziano
podejmowanie rozstrzygni przez mieszkacw w drodze wyborw oraz referendum bd za porednictwem
organw samorzdu wojewdztwa. Nale do nich: sejmik wojewdztwa i zarzd wojewdztwa.
Sejmik wojewdztwa jest pochodzcym z wyborw organem stanowicym i kontrolnym wojewdztwa.
Jego kadencja wynosi 4 lata, liczc od dnia wyborw. W jego skad wchodz radni w liczbie 30 w
wojewdztwach liczcych do 2 000 000 mieszkacw oraz po trzech radnych na kade kolejne rozpoczte
500 000 mieszkacw. Do jego wycznej waciwoci naley m.in.:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8) uchwalanie, w granicach ustalonych ustawami, przepisw dotyczcych podatkw i opat lokalnych,
9)
10) powoywanie i odwoywanie skarbnika wojewdztwa.
Stanowienie aktw prawa miejscowego naley te do wycznych waciwoci sejmiku. Akty te dotycz w
szczeglnoci: statutu wojewdztwa, zasad gospodarowania mieniem wojewdzkim, zasad i trybu korzystania
z wojewdzkich obiektw i urzdze uytecznoci publicznej. Stanowione s na podstawie ustawy o
samorzdzie wojewdztwa lub na podstawie upowanie udzielonych w innych ustawach. Nie mog przekroczy granic okrelonych w upowanieniu. Obowizuj na obszarze caego wojewdztwa lub jego czci.
Ogaszane s na zasadach i w trybie okrelonym ustaw z 20.7.2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i
niektrych innych aktw prawnych.
Jeli ustawa nie stanowi inaczej, uchway sejmiku wojewdztwa zapadaj w gosowaniu jawnym lub
jawnym imiennym zwyk wikszoci gosw, przy quorum wynoszcym poow ustawowego jego skadu.
685
Szczegowe okrelenie organizacji wewntrznej sejmiku powinno nastpi w uchwalanym przez niego
statucie wojewdztwa. Ustawa o samorzdzie wojewdztwa zawiera wszak postanowienia dotyczce
kierowniczego organu sejmiku przewodniczcego oraz jednej z komisji komisji rewizyjnej.
Przewodniczcy sejmiku
Sejmik moe powoywa komisje. Ustawa o samorzdzie wojewdztwa zawiera tylko regulacje dotyczce
komisji rewizyjnej (art. 30). Powoywana jest ona w celu kontrolowania zarzdu wojewdztwa i wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych. Opiniuje te wykonanie budetu i wystpuje do
sejmiku z wnioskami w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarzdowi. W jej skad wchodz
radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubw.
686
Uchwaa sejmiku wojewdztwa w sprawie nieudzielenia zarzdowi wojewdztwa absolutorium jest

rwnoznaczna ze zoeniem wniosku o odwoanie zarzdu, chyba e po zakoczeniu roku budetowego zarzd
zostanie odwoany z innej przyczyny. Uchwa w sprawie absolutorium sejmik podejmuje bezwzgldn
wikszoci gosw ustawowego swojego skadu.
Sejmik moe odwoa marszaka z innej przyczyny ni nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek 1/4
ustawowego swojego skadu. Odwoanie nastpuje wikszoci co najmniej 3/5 gosw ustawowego skadu
sejmiku, w gosowaniu tajnym. Gosowanie przeprowadza si po zapoznaniu si z opini komisji rewizyjnej
na nastpnej sesji po tej, na ktrej zgoszono wniosek o odwoanie, nie wczeniej ni po upywie jednego
miesica od dnia zoenia wniosku. Jeeli wniosek upadnie, kolejny wniosek o odwoanie marszaka moe by
zgoszony nie wczeniej ni po upywie 6 miesicy od dnia poprzedniego gosowania nad odwoaniem. Odwoanie marszaka jest rwnoznaczne z odwoaniem caego zarzdu. Sejmik moe te odwoa
poszczeglnych czonkw zarzdu. Czyni to na wniosek marszaka, zwyk wikszoci gosw, przy quorum
wynoszcym poow ustawowego skadu sejmiku.
1) wykonywanie uchwa sejmiku,

2) gospodarowanie mieniem wojewdztwa,
3) przygotowanie projektu i wykonywanie budetu wojewdztwa,

4) przygotowanie projektu strategii rozwoju wojewdztwa, planu zagospodarowania przestrzennego i
programw wojewdzkich oraz ich wykonywanie,
5) organizowanie wsppracy ze strukturami samorzdu regionalnego w innych krajach i z
midzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi,
6) kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie dziaalnoci wojewdzkich samorzdowych jednostek
organizacyjnych, wcznie z powoywaniem i odwoywaniem ich kierownikw,
7) uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzdu marszakowskiego.
Zarzd wykonuje zadania wojewdztwa przy pomocy urzdu marszakowskiego i wojewdzkich
samorzdowych jednostek organizacyjnych oraz wojewdzkich osb prawnych.
Marszaek wojewdztwa
Skarbnik wojewdztwa
II. Zrzeszenia jednostek samorzdu terytorialnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
687
Konstytucja RP w art. 172 ust. 1 przyznaje jednostkom samorzdu terytorialnego prawo zrzeszania si i
przewiduje, e zasady, na jakich mog z niego korzysta, okrela ustawa. Moliwo tworzenia zrzesze
jednostek samorzdu terytorialnego z jednej strony stymuluje procesy decentralizacyjne, a z drugiej,
usprawnia dziaania samorzdu i jego organw.
Konstytucja RP dopuszczajc w art. 172 rne formy zrzeszania si kadzie nacisk na dobrowolno. Z
drugiej strony, pozostawiajc ustawodawcy swobod w tworzeniu innych, poza gmin, jednostek samorzdu
regionalnego albo lokalnego nie wyklucza naoenia na pewne jednostki obowizku zrzeszenia si. W
demokratycznym pastwie prawnym obowizek taki powinien by uzasadniony i wiza si ze wspln
realizacj i koordynacj dziaa jednostek samorzdowych majc na celu zaspokajanie potrzeb wsplnot
samorzdowych tworzcych zrzeszenie. Na marginesie naley doda, e ustawa o samorzdzie gminnym
przewiduje w art. 64 ust. 4 moliwo naoenia w ustawie obowizku utworzenia zwizku midzygminnego.
Statut przyjmuj rady zainteresowanych gmin bezwzgldn wikszoci gosw ustawowego skadu rady
gminy. Statut zwizku powinien okrela: nazw i siedzib zwizku, uczestnikw i czas trwania zwizku, jego
zadania i organy, struktur organw zwizku, zakres i tryb ich dziaania, zasady korzystania z obiektw i
urzdze zwizku, zasady udziau w kosztach wsplnej dziaalnoci, zyskach i zasady pokrywania strat
zwizku, zasady przystpowania i wystpowania czonkw oraz zasady rozlicze majtkowych, zasady
likwidacji zwizku oraz inne zasady okrelajce wspdziaanie. Zwizek posiada osobowo prawn, nabywa
j z dat ogoszenia statutu, po zarejestrowaniu w rejestrze prowadzonym przez ministra waciwego do spraw
administracji publicznej. Zwizek komunalny wykonuje zadania publiczne w imieniu wasnym i na wasn
odpowiedzialno. Moe on na podstawie upowanienia udzielonego przez rady gmin zaatwia indywidualne
sprawy z zakresu administracji publicznej. Jako komunalna osoba prawna, moe by podmiotem
dysponujcym mieniem komunalnym i moe powiksza je w wyniku prowadzonej dziaalnoci1.
Zwizek komunalny posiada swoje organy. Jego organem stanowicym i kontrolnym jest zgromadzenie
zwizku. W zakresie zada zleconych zwizkowi wykonuje on kompetencje przysugujce radzie gminy. W
jego skad wchodz wjtowie gmin uczestniczcych w zwizku, ale na wniosek wjta rada gminy moe
powierzy reprezentowanie gminy zastpcy wjta albo radnemu. Statut moe przyznawa okrelonym
gminom wicej ni jeden gos w zgromadzeniu. Uchway zgromadzenia podejmowane s bezwzgldn
wikszoci gosw statutowej liczby czonkw zgromadzenia. Kady czonek zgromadzenia moe wnie na
pimie sprzeciw wobec uchway zgromadzenia, w cigu 7 dni od jej podjcia. Sprzeciw ten wstrzymuje
wykonanie uchway i powoduje, e sprawa, ktrej ona dotyczy, musi by ponownie rozpatrzona. Wobec
powtrnie podjtej w danej sprawie uchway sprzeciw ju nie przysuguje.
Organem wykonawczym zwizku jest zarzd. Powouje go i odwouje zgromadzenie spord swoich
czonkw. O ile statut nie stanowi inaczej, nie wicej ni 1/3 skadu zarzdu zwizku mog stanowi osoby
niebdce czonkami zgromadzenia.
688
Zwizki powiatw
1) nazw i siedzib zwizku,

2) jego czonkw i czas jego trwania,
3) jego zadania, jego organy, ich struktur, zakres i tryb dziaania,
4)
5) zasady udziau w kosztach wsplnej dziaalnoci, zyskach i pokrywania strat zwizku,
6) zasady przystpowania i wystpowania czonkw ze zwizku,
7)
8) zasady likwidacji zwizku oraz tryb zmian w jego statucie, a take
9) inne zasady okrelajce wspdziaanie jego czonkw.
Z dniem ogoszenia statutu na zwizek przechodz zwizane z wykonywaniem przekazanych mu zada,
prawa i obowizki powiatw w nim uczestniczcych. Zwizek nabywa osobowo prawn z dniem ogoszenia
statutu, po zarejestrowaniu w rejestrze prowadzonym przez ministra waciwego do spraw administracji
publicznej. Zwizek powiatw wykonuje zadania publiczne w imieniu wasnym i na wasn
odpowiedzialno.
Do organw zwizku powiatw nale:
1) Zgromadzenie jest to organ
3) Zarzd jest to organ
689
Drug dopuszczon przez ustaw o samorzdzie gminnym form wsppracy gmin s porozumienia
komunalne. Gminy mog zawiera je w sprawie powierzenia jednej z nich okrelonych przez nie zada
publicznych.
Porozumienie, podobnie jak zwizek komunalny, wykonuje swoje zadania jedynie subsydiarnie. W
odrnieniu od zwizkw midzygminnych gminy zawierajc porozumienia komunalne nie tworz adnych
nowych organw, struktur. Gmina wykonujca zadania powierzone jej przez partnerw przejmuje prawa i
obowizki pozostaych gmin, zwizane z tymi zadaniami. Te pozostae gminy s za zobligowane do udziau
w kosztach realizacji powierzonego zadania. Porozumienie nie uzyskuje odrbnej osobowoci prawnej.
Podobny charakter maj porozumienia powiatw zawierane w celu powierzenia jednemu z nich
prowadzenia zada publicznych. Ponadto miasta na prawach powiatu mog zawiera oparte na tych samych
zasadach porozumienia komunalne z gminami.
690
Ustawa o samorzdzie gminnym przewiduje w art. 84 moliwo tworzenia stowarzysze gmin majcych
na celu obron ich wsplnych interesw oraz wspieranie idei samorzdu terytorialnego. Organizacj, zadania
oraz tryb pracy stowarzyszenia okrela jego statut. Do stowarzysze stosuje si odpowiednio przepisy ustawy
z 7.4.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.).
Podobny charakter maj stowarzyszenia powiatw, do ktrych rwnie stosuje si odpowiednio prawo o
stowarzyszeniach. Powiaty mog te tworzy w oparciu o te same zasady stowarzyszenia z gminami.
Artyku 172 ust. 2 Konstytucji RP przyznaje ponadto jednostkom samorzdu terytorialnego prawo
przystpowania do midzynarodowych zrzesze spoecznoci lokalnych i regionalnych oraz do wsppracy ze
spoecznociami lokalnymi i regionalnymi innych pastw.
691
III. Nadzr nad samorzdem terytorialnymBd! Nie mona odnale rda odwoania.
692
Artyku 171 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia zasad goszc, e dziaalno samorzdu terytorialnego
podlega nadzorowi z punktu widzenia legalnoci. Konstytucja ograniczya kryteria nadzoru nad samorzdem
terytorialnym wycznie do legalnoci (art. 171 ust. 1). W ten sposb, przewidujc jedynie to kryterium,
Konstytucja wyprzedzia nawet uznawan za wystarczajco chronic prawa samorzdu terytorialnego regulacj Europejskiej Karty Samorzdu Terytorialnego, ktra przewiduje ograniczenie nadzoru do legalnoci
tylko w stosunku do wasnych zada samorzdu terytorialnego1.
Organami nadzoru nad dziaalnoci jednostek samorzdowych s w myl art. 171 ust. 2 Konstytucji RP:
Prezes RM i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ze wzgldu na

to, e samodzielno jednostek samorzdu terytorialnego jest gwarantowana konstytucyjnie, czynnoci
nadzorcze mog by dokonywane tylko w przypadkach i w formach okrelonych ustawami.
Najpowszechniejszym rodkiem nadzoru s tzw. rozstrzygnicia, tzn. akty prawne typu
administracyjnego podejmowane przez organy nadzoru. Z powodu niezgodnoci z prawem podlegaj
one zaskareniu do sdu administracyjnego na zasadach okrelonych w ustawach. Podmioty uprawnione do zoenia skargi rwnie wskazuj odpowiednie ustawy (np. art. 86 SamWojU wskazuje na
sejmik wojewdzki).
Swoistym rodkiem nadzoru nad dziaalnoci samorzdu jest w intencji ustawodawcy skarga sdowa.
Przepisy jej dotyczce umieszczone zostay w regulujcych nadzr rozdziaach ustawy o samorzdzie
gminnym i ustawy o samorzdzie powiatowym. Skarga do sdu administracyjnego przysuguje kademu, czyj
interes prawny lub uprawnienie zostay naruszone uchwa lub zarzdzeniem podjtymi przez organ
samorzdu terytorialnego danego szczebla w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarcy przed
skorzystaniem ze skargi powinien jednak wezwa do usunicia naruszenia.
Ustawodawca nie jest tu jednak konsekwentny i w ustawie o samorzdzie wojewdztwa zamieszcza
przepisy regulujce skarg w Rozdziale zatytuowanym Akty prawa miejscowego stanowionego przez
samorzd wojewdztwa. Jej konstrukcja w znacznej mierze wzorowana jest na skardze sdowej
przewidzianej przez ustaw o samorzdzie gminnym i ustaw o samorzdzie powiatowym, z tym e
ustawodawca tym razem (art. 90 ust. 1) wyranie stwierdza, i skarga moe by skierowana nie
przeciwko kadej uchwale organu samorzdu wojewdztwa, lecz tylko przeciwko przepisowi aktu
prawa miejscowego. Podobnie ujmuje spraw art. 44 ustawy o administracji rzdowej w
wojewdztwie. Skarga moe by w tym przypadku skierowana tylko przeciwko przepisowi prawa
miejscowego wydanemu przez wojewod lub organ administracji niezespolonej. Pozostae przesanki
skargi s analogiczne jak w skardze sdowej przewidzianej przez ustaw o samorzdzie gminnym i
ustaw o samorzdzie powiatowym.
Ze skargi sdowej jednostka moe te skorzysta, gdy organ powiatu, samorzdu wojewdztwa, wojewoda,
organy administracji niezespolonej nie wykonuj czynnoci nakazanych prawem albo przez podejmowanie
czynnoci prawnych lub faktycznych naruszaj prawa osb trzecich.
Artykuy 9194 SamGminU reguluj rozstrzyganie o niewanoci uchwa lub zarzdze organu gminy,
wstrzymywanie ich wykonania, stwierdzanie narusze przez nie prawa oraz ich zaskaranie do sdu
administracyjnego. Generalnie obowizuje zasada, e uchway lub zarzdzenia organw gminy istotnie
naruszajce prawo s niewane, a o ich niewanoci orzeka w caoci lub w czci organ nadzoru. Moe to
uczyni tylko w terminie 30 dni od dorczenia mu uchway lub zarzdzenia. Jeli w tym czasie nie zajmie
stanowiska, to moe zaskary uchwa organu gminy do sdu administracyjnego. W przypadku nieistotnego
naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza niewanoci uchway lub zarzdzenia organu gminy i ogranicza
si do wskazania, i wydano je z naruszeniem prawa. Nie stwierdza si niewanoci uchway lub zarzdzenia
organu gminy po upywie roku od podjcia, chyba e nie zostay przedoone organowi nadzorczemu. Organ
nadzoru wszczynajcy postpowanie w sprawie stwierdzenia ich niewanoci moe wstrzyma ich wykonanie.
rodkiem nadzoru zastrzeonym dla Prezesa RM jest zawieszenie organw gminy i ustanowienie zarzdu
komisarycznego. Korzysta z tej kompetencji, jeeli w dziaalnoci organw gminy wystpuje przeduajcy
si brak skutecznoci w wykonywaniu zada publicznych. Wojewoda w tym wzgldzie uprawniony jest
jedynie do przedstawienia wniosku premierowi o powoanie konkretnego kandydata na komisarza rzdowego.
Komisarz przejmuje wykonywanie zada i kompetencji organw gminy.
Najbardziej drastycznym rodkiem nadzoru jest rozwizanie rady gminy lub odwoanie wjta
1. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu gminnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.
693
Do kontroli gospodarki finansowej gmin oraz nadzoru nad sprawami finansowymi gmin powoane zostay
w 1993 r. regionalne izby obrachunkowe. Siedziby ich zorganizowane zostay w duych orodkach
miejskich. Izby obejmuj swoim dziaaniem zwykle kilka wojewdztw. Pojcie gospodarki finansowej gmin
obejmuje szeroko pojte czynnoci zwizane z pobieraniem dochodw i dokonywaniem wydatkw przez
gmin.
Naley w tym miejscu nadmieni, e gospodarka finansowa gmin nie jest jednorodna. Wyrnia si dwa jej czony:
1)
2)
Natomiast objte nadzorem sprawy finansowe to sprawy mieszczce si w pojciu dziaalnoci komunalnej,
ktre w sposb bezporedni lub poredni wpywaj na materialn tre budetu gminy lub na sposb, w jaki
dochodzi on do skutku lub jest wykonywany. Dziaalno obejmujca realizacj zada z dziedziny
administracji zleconych gminom odpowiada przesankom spraw budetowych w rozumieniu ustawy
prawo budetowe, podlega zatem nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych.
Przedstawione wyej zasady nadzoru nad gminami stosuje si odpowiednio do zwizkw i porozumie
komunalnych. W sprawach zwizkw i porozumie komunalnych, wykraczajcych poza granice
wojewdztwa, organy nadzorcze dziaaj w zakresie swojej waciwoci miejscowej, chyba e statut
zwizkw lub porozumie komunalnych przekae uprawnienia nadzorcze premierowi.
2. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu powiatuBd! Nie mona odnale rda odwoania.
694
Starosta zobowizany jest do przedoenia wojewodzie uchwa rady w cigu 7 dni od ich podjcia, a
uchway organw powiatu w sprawie przepisw porzdkowych podlegaj przekazaniu w cigu 2 dni od ich
podjcia. Natomiast regionalnej izbie obrachunkowej starosta przedkada na tych samych zasadach uchwa
budetow, uchwa w sprawie absolutorium dla zarzdu oraz inne uchway objte zakresem nadzoru izby.
Rozwizanie rady powiatu moe nastpi uchwa Sejmu podjt na wniosek premiera, jeeli rada
dopucia si racego naruszenia Konstytucji lub ustaw. Rozwizanie rady powiatu pociga za sob
rozwizanie wszystkich organw powiatu, a ich funkcje do czasu wyboru nowej rady i powoania nowych
organw powiatu przejmuje osoba wyznaczona przez premiera.

Gdy za naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza si zarzd powiatu, wojewoda wzywa rad powiatu do
zastosowania niezbdnych rodkw. Bezskuteczno tego wezwania implikuje rozwizanie zarzdu i powierzenie osobie wyznaczonej przez wojewod funkcji zarzdu do czasu wyboru nowego organu.
3. Nadzr nad dziaalnoci samorzdu wojewdztwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.
695
Marszaek wojewdztwa przedkada wojewodzie uchway sejmiku w cigu 7 dni od ich podjcia. W tym
samym czasie przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej uchway objte zakresem jej nadzoru. Organ nadzoru moe orzec o niewanoci uchway w caoci lub w czci, gdy uzna j za sprzeczn z prawem. Jeeli za
naruszenie prawa uzna za nieistotne, nie stwierdza niewanoci uchway, ale ogranicza si do wskazania, e
wydano j z naruszeniem prawa. Organ nadzoru nie stwierdza niewanoci uchway organu samorzdu
wojewdztwa po upywie 30 dni od dnia jej otrzymania. Organ nadzoru, wszczynajc postpowanie w sprawie
stwierdzenia niewanoci uchway lub w toku tego postpowania, moe wstrzyma jej wykonanie.
Sejm w drodze uchway podjtej na wniosek Prezesa RM moe rozwiza sejmik wojewdzki, gdy
stwierdzi naruszenie przez niego Konstytucji lub ustaw. Rozwizanie sejmiku jest rwnoznaczne z
rozwizaniem wszystkich organw samorzdu wojewdztwa. Prezes RM na wniosek ministra waciwego do
spraw administracji publicznej wyznacza wwczas osob, ktra do czasu wyborw nowych organw
samorzdu wojewdztwa peni funkcj tych organw.
Gdy naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza si zarzd wojewdztwa, wojewoda wzywa sejmik do
zastosowania niezbdnych rodkw. Jeeli to wezwanie nie odnosi skutku, wojewoda wystpuje do premiera o
rozwizanie zarzdu wojewdztwa. Premier powierza osobie wyznaczonej przez siebie (na wniosek
wojewody) funkcje zarzdu wojewdztwa do czasu wyboru nowego organu.
W razie nierokujcego nadziei na szybk popraw i przeduajcego si braku skutecznoci w
wykonywaniu zada publicznych przez organy samorzdu wojewdztwa, Prezes Rady Ministrw moe
zawiesi je w penieniu ich funkcji. W tym wypadku premier ustanawia zarzd komisaryczny na okres do 2
lat, nie duej jednak ni do wyboru zarzdu przez sejmik nowej kadencji. Przed zawieszeniem organw
wojewdztwa premier powinien przedstawi im zarzuty i wezwa do niezwocznego przedoenia mu
programu poprawy sytuacji wojewdztwa. Komisarza rzdowego premier powouje na wniosek wojewody.
Komisarz przejmuje wykonywanie zada i kompetencje zawieszonych organw samorzdu wojewdztwa.
4. Samorzdowe kolegia odwoawczeBd! Nie mona odnale rda odwoania.
696
Powstay one jako organ kontroli instancyjnej wraz z restytuowaniem gminnego samorzdu terytorialnego
na pocztku lat 90. XX w. S drug instancj w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Na ich rzecz istnieje domniemanie kompetencji. Jeeli
nie ma odmiennej regulacji ustawowej, s one organami odwoawczymi we wszystkich sprawach
rozpoznawanych przez jednostki samorzdu terytorialnego w I instancji.
Istnienie kolegiw, rozpatrujcych ok. 100 000 spraw rocznie, po uchwaleniu obecnej Konstytucji stao si
przedmiotem kontrowersji. Pojawiy si opinie, e:
1)
2)
Zwolennicy kolegiw odpierajc pierwszy zarzut wskazuj, e z Konstytucji wynika konieczno
utrzymania dwuinstancyjnego postpowania administracyjnego przed skierowaniem sprawy do sdu
administracyjnego. Dla ich pogldw charakterystyczne jest stanowisko R. Hausera1: Przede wszystkim
naley tu wskaza na jej (Konstytucji przyp. aut.) art. 78, zgodnie z ktrym kada ze stron ma prawo
zaskarania orzecze i decyzji wydanych w pierwszej instancji (...). Cho powoany przepis moe budzi
wtpliwoci interpretacyjne, to przecie nie powinno ulega wtpliwoci, e chodzi w nim o
konstytucjonalizacj zasady prawa strony do zaskarenia decyzji podjtych w pierwszej instancji. Owo
zaskarenie wie ustawodawca konstytucyjny z dwuinstancyjnoci postpowania administracyjnego.
Ponadto, podnoszone s argumenty natury praktycznej.
W sprawie drugiego zarzutu R. Hauser pisze: Powierzanie organom samorzdu zatwiania spraw
indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej, nawet w sprawach wasnych, nie moe by rozumiane tak,
e w takich sprawach zasada samodzielnoci jednostek samorzdu terytorialnego przemawia przeciwko
powierzenia kontroli instancyjnej innemu organowi administracji publicznej.
43. Samorzd zawodowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

697
Jego genezy doszukiwa si mona w istniejcych w miastach redniowiecznych korporacjach
zawodowych. Obecnie jest to rodzaj samorzdu obejmujcy osoby wykonujce pewien zawd i
powoany dla realizacji celw okrelonych prawem. Artyku 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, e w
drodze ustawy mona tworzy samorzdy zawodowe reprezentujce osoby wykonujce zawody
zaufania publicznego i sprawujce piecz nad naleytym wykonywaniem tych zawodw w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony.
Umieszczenie przepisu o samorzdzie zawodowym w Rozdziale I Konstytucji wiadczy niewtpliwie o
zaliczeniu przez ustrojodawc tej normy do zasad ustrojowych, jako jednej z podstawowych instytucji demokratycznego pastwa prawnego. Obecna Konstytucja, w odrnieniu od Konstytucji Marcowej (art. 68) i
Konstytucji Kwietniowej z 1935 r. (art. 72 pkt 2), nie zawiera regulacji dotyczcych samorzdu gospodarczego. Jest to o tyle istotne, e w II Rzeczypospolitej samorzd zawodowy traktowany by jako forma
samorzdu gospodarczego. Obecnie zwizek ten straci na aktualnoci. Konstytucyjny status samorzdu
zawodowego jest inny ni status innych rodzajw samorzdw (w tym samorzdu gospodarczego). Organy
samorzdu zawodowego, ktre w rozumieniu art. 191 ust. 1 Konstytucji RP s organizacjami zawodowymi,
uprawnione s do kierowania do TK wnioskw w sprawach zwizanych z zakresem ich dziaalnoci. Organy
innych samorzdw nie posiadaj takiego uprawnienia.
Ustrj, struktura i zakres dziaania samorzdu zawodowego
Trybuna Konstytucyjny nie dekoduje z przepisw Konstytucji RP definicji zawodw zaufania publicznego,
ani nie formuuje wasnej definicji. Odwoujc si do pogldw doktryny prawa TK w uzasadnieniu jednego z
orzecze stwierdzi: Zawd zaufania publicznego to zawd polegajcy na obsudze osobistych potrzeb
ludzkich, wicy si z przygotowaniem informacji dotyczcych ycia osobistego i zorganizowany w sposb
uzasadniajcy przekonanie spoeczne o waciwym dla interesw jednostki wykorzystaniu tych informacji
przez wiadczcych usugi4. W tym ujciu o zaliczeniu jakiego zawodu do kategorii zawodw zaufania
publicznego decyduj jego cechy oraz wola ustawodawcy wyraone w drodze odrbnych ustaw regulujcych
jeden z rodzajw tego samorzdu.
TK nie sformuowa katalogu profesji zaliczanych do zawodw zaufania publicznego.
Na podstawie orzecznictwa TK5 oraz doktryny prawa wskaza mona na nastpujce cechy samorzdu
zawodowego wypywajce z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP:

1)
2)
3)
4)
Samorzdy zawodowe mog tworzy zwizki, ktre podobnie jak zwizki samorzdu terytorialnego, z
mocy ustawy i w ustawowo okrelonych ramach same okrelaj swoje zadania i speniaj je w oparciu o
wadcze administracyjno-prawne rodki dziaania na zasadach samodzielnoci i niezalenoci od administracji
rzdowej, ktrej przysuguj w stosunku do nich jedynie ustawowo okrelone szczegowe formy nadzoru1.
Konstytucja RP w art. 17 ust. 2 gwarantuje wolno samoorganizowania si w innych ni samorzd
zawodowy formach samorzdu. Te inne rodzaje samorzdu maj zapewni niezalene decydowanie jednostek
(osb fizycznych) we wasnych sprawach, zarzdzanie nimi, ochron interesw czonkw, a take udzia w
administrowaniu sprawami publicznymi.

Banaszak, Prawo Konstytucyjne, Wyd. 5

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Banaszak, Prawo Konstytucyjne, Wyd. 5

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Przegld treci

1. Przedmiot i pojcie prawa konstytucyjnego ................................ 2 1

Rozdzia III. Demokratyczne pastwo prawne ................................ 217

18. Charakter ustroju spoeczno-gospodarczego ..............................

Rozdzia V. Zasada zwierzchnictwa narodu .................................... 261

jednostki ............................................................................................ 436

Rozdzia IX. Samorzd ...................................................................... 741

Indeks rzeczowy .................................................................................. 779

II. Fazy procesu transformacji ustrojowej .............................. 23 17

Rozdzia II. Konstytucja i inne rda prawa konstytucyjnego ...... 34

III. Konstytucja RP a prawo unijne .......................................... 159 119

3. Wasno jako prawo podmiotowe ................................

Rozdzia V. Zasada zwierzchnictwa narodu .................................... 261

3.1. ............................................................................. Referendum w sprawach o szczeglnym

I. Pojcie obywatelstwa ......................................................... 437 364

jednostki ....................................................................... 512 435

Rozdzia VIII. Organy pastwowe w RP i ich kompetencje ...........

3. Funkcjonowanie Senatu .................................................

1. Monokratyczny .............................................................. 608 511

Rzecznik Praw Obywatelskich ..........................................

Rozdzia IX. Samorzd ......................................................................

Indeks rzeczowy .................................................................................. 779

(tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.)

Acta Universitatis Wratislaviensis

S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003;

Rozdzia I. Podstawowe wiadomoci o prawie konstytucyjnym i

1. Przedmiot i pojcie prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda

II. Pojcie prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Na przykad prawo ustrojowe J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo..., s. 7.

pastwowe2). W tym podrczniku zdecydowaem si na konsekwentne uywanie okrelenia prawo

materialnego i prawa konstytucyjnego formalnego zawierajcego normy proceduralne. Rozwizanie takie

2. Nauka prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Zadaniem nauki prawa konstytucyjnego jest usystematyzowanie i wyjanianie terminw wystpujcych w

III. Metody badaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1. Metoda prawno-dogmatycznaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

W ramach metody prawno-porwnawczej naley zachowa trzy stadia postpowania badawczego:

3. Ustrj pastwowyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

2. Ustrj spoeczno-gospodarczyBd! Nie mona odnale rda odwoania.

II. Forma pastwaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

III. Instytucje ustrojoweBd! Nie mona odnale rda odwoania.

IV. Zasady ustrojuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

reprezentujcych okrelony typ, form ustroju.

4. Transformacja ustrojowa w PolsceBd! Nie mona odnale rda odwoania.

przykadu na to ostatnie moe tu by wprowadzenie (cho w niedoskonaym ksztacie, ale jednak)

1. Reforma dotychczasowego ustrojuBd! Nie mona odnale rda odwoania.

24 i 25.4.1992 r., s. 10.

4. Uchwalenie nowej KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Rozdzia II. Konstytucja i inne rda prawa

5. Pojcie rde prawa konstytucyjnegoBd! Nie mona odnale rda odwoania.

5) akty prawa miejscowego.

6. KonstytucjaBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1) konstytucj w sensie materialnym

2) konstytucj w sensie formalnym

kadym pastwie; ukad ten determinuje tre prawa;

2.2. Koncepcja umowy spoecznejBd! Nie mona odnale rda odwoania.

2.4. Koncepcja suwerennoci luduBd! Nie mona odnale rda odwoania.

2.6. Liberalizm i egalitaryzmBd! Nie mona odnale rda odwoania.

3. Czynniki warunkujce rozwj KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

III. Cechy szczeglne KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

1.2. Uchwalanie KonstytucjiBd! Nie mona odnale rda odwoania.

Konstytucje oktrojowane byy aktami charakterystycznymi dla konstytucjonalizmu europejskiego w XIX

Poza tym istnieje niebezpieczestwo przeksztacenia referendum konstytucyjnego w swoisty plebiscyt

Przykad: I tak Konstytucj Stanw Zjednoczonych najpierw przyja Konwencja Konstytucyjna, a

W doktrynie postulowano rwnie poddanie ustrojodawcy pewnym ograniczeniom. Formuowano tu rne