PH - Dic13 - VF CIECD PDF

El Per subterrneo
desco
El Per subterrneo
Per Hoy
El Per subterrneo
Alejandro Arrieta D.
Jorge Arroyo G.
Julio Caldern Cockburn
Magali Centeno A.
Yuye Cuadros P.
Geddil Choque Ch.
Francisco Durand
Melina Galdos F.
Julio Gamero R.
Anderson Garca C.
Ramiro Garcia Q.
Luis Garca-Caldern S.
Werner Jungbluth M.
Amparo Mamani F.
Jaime Miyashiro T.
Jaris Mujica
Csar Orejn R.
Gissela Ottone C.
scar Toro Q.
Eduardo Toche M.
Ricardo Sobern G.
Ricardo Valds C.
Claudia Viale L.
Molvina Zeballos M.
Nicols Zevallos T.
Werner Jungbluth M.
(compilador)
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013
Cdigo 14115
Jungbluth Melgar, Werner; compilador
Per Hoy, El Per subterrneo, Lima: desco, 2013.
p. 346
Socioeconomas / Informalidad / Ilegalidad / Delictividad /
Informalidad laboral / Trabajo infantil / Ciudad / Minera informal
/ Seguridad / Tala ilegal / Trata de personas / Educacin /
Narcotrfico / Lavado de activos / Tributacin / Per
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin

Correccin de estilo: Len Portocarrero Iglesias
Coordinacin: Mnica Pradel S.
Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568
Foto de cartula: La Repblica
Fotos interiores: Mario Zolezzi
ISBN: 978-612-4043-56-7
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-19671
Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.
Amrico Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Diciembre de 2013
Contenido
Presentacin
Parte i
Ensayos
Socioeconomas informales y delictivas
Francisco Durand
19
La ciudad ilegal en el Per

39
La informalidad laboral: entre los conceptos

y las polticas pblicas
Julio Gamero R.
57
Algunas notas sobre el trabajo infantil rural

Werner Jungbluth M.
81
VRAEM: narcotrfico, terrorismo y militarizacin

Ricardo Sobern G.
103
La minera en contextos de informalizacin,

anotaciones sobre Apurmac
EduardoToche M. / Molvina Zeballos M.
133
Problemas y consideraciones bsicas sobre

la medicin del delito en el Per
Jaris Mujica
159
Elementos para el anlisis de las capacidades

de control del lavado de activos
Nicols Zevallos T. / Melina Galdos F.
179
Evasin y elusin tributaria en el Per

Claudia Viale L.
197
Trata de personas: el fenmeno social, el delito y el Estado

Ricardo Valds C.
215
La enseanza de calidad y el beneficio particular

en la escuela privada. Reflexiones de un docente
Jorge Arroyo G.
235
Parte iI
Estudios
Provisin social de la seguridad en Lima Sur
Ramiro Garca Q. / Jaime Miyahiro T. / Csar Orejn R. /
Anderson Garca C.
253
Las reas naturales protegidas y el trfico de madera

Luis Garca Caldern S. / Magali Centeno A.
271
La educacin superior y universitaria en la ciudad de Juliaca

scar Toro Q. / Amparo Mamani F. / Geddil Choque Ch.
293
La feria rural de Paucar: generacin de autoempleo

en condiciones de informalidad
Gissela Ottone C. / Alejandro Arrieta D. / Yuye Cuadros P.
311
Notas sobre los autores
337
Presentacin
He sido buena cliente, todos me conocen. No he trabajado oscuro ni
oculto1, deca Gregoria Casas, ms conocida como la Ta Goya, una
de los personajes ms importantes vinculados a la minera ilegal de oro
en Madre de Dios. En efecto, la Volvo no le habra pedido explicaciones
cuando le vendi cargadores frontales y volquetes para que pase de ser
minera artesanal a prspera empresaria, ni cuando, segn la misma
nota periodstica, le condon una deuda de US$ 80 mil. De igual
manera, la otra casa comercial en la zona de Huepetuhe, Ferreyros,
supuestamente le venda la misma clase de maquinara a Yoni Baca,
hija de Gregoria. La nota donde se consigna esta informacin est
ilustrada con una fotografa de la Ta Goya rodeada de colaboradores,
todo sonrisas, y detrs de ellos enormes camiones amarillos con el logo
de la empresa sueca.
Qu clase de vnculo econmico y social une a distintos tipos de
actores en su comn desprecio por la legalidad? Pero aun cuando no se
1
Castilla C., Oscar. Gregoria Casas triplic extraccin de oro con ingreso de
maquinaria pesada. El Comercio, jueves 10 de octubre del 2013. Ver en: goo.gl/47KP80
10
El Per subterrneo
est violando la ley, predomina entre los peruanos la sensacin de que

la norma es flexible, interpretable, que prcticamente no hay situacin
a la que no se le pueda sacar la vuelta en beneficio propio. Este
volumen pretende abordar manifestaciones econmicas y sociales que
transitan entre lo ilegal, lo informal y lo formal, dominios que se vuelven
fluidos y se vinculan entre s en el Per de hoy. Nos acercaremos a
aspectos y formas especficas de transgresin y tomaremos el trmino
subterrneo, usado para caracterizar economas paralelas al sistema
formal, para extenderlo a modos de vincularse socialmente.
Si bien las economas subterrneas o en las sombras no son
nuevas, su peso en las economas nacionales, vnculos y caractersticas
evolucionan a medida que avanza el capitalismo moderno por el mundo.
Estas no son tampoco exclusivas de los pases en vas de desarrollo, pero
es ah donde despliegan su mayor potencia. De acuerdo a Schneider y
Enste2, las economas en las sombras cambian constantemente y se
adaptan, y en general se les entiende como actividades econmicas que
contribuyen al Producto Bruto Interno (PBI) de un pas, pero que no
constan en las cuentas nacionales. De manera ms amplia, se puede
incluir en este tipo de economas a actividades legales o ilegales, y cada
una de ellas puede ser monetaria o no monetaria. As, una actividad
legal monetaria sera recibir pagos provenientes del autoempleo sin
boleta, por ejemplo, y una no monetaria, el trueque. Las actividades
ilegales son evidentes: robar para vender o robar para el uso propio.
Tres cosas deberan importar sobre estos fenmenos, segn los
citados autores: i) que una gruesa capa de la sociedad no contribuya
con impuestos y a la seguridad social, lo que sobrecarga los servicios
sin que se obtengan los medios para reproducirlos; ii) implica la
2
Schneider, Fredrich y Enste, Dominik. Shadow economies: causes, size and

consequences. Journal of Economic Literature, Vol. XXXVIII. Pittsburgh: American
Economic Association Publications, 2000, pp. 77-114. Ver en: goo.gl/rSTgNo
Presentacin
11
existencia de una zona invisible para formular polticas; y iii) influye

en la economa oficial de diversas maneras: puede atraer hacia s a
trabajadores descontentos pero al mismo tiempo gastar el dinero que
genera en la economa oficial.
El economista peruano del Banco Muncial, Norman Loayza3,
seala:
En el Per el 60% de la produccin se realiza informalmente; el 40%
de la fuerza laboral est autoempleada en microempresas informales; y
solo el 20% de la fuerza laboral est afiliada a algn plan de pensiones
formal, incluso si se incluye a aquellos trabajadores que laboran para
empresas grandes.
Es verosmil que los marcos legales sean tan opresivos (siguiendo

a de Soto) como para explicar esta magnitud de informalidad? Un
sentido comn que compartimos es que hay una especie de cultura
de la transgresin instalada en el pas.
Gonzalo Portocarrero 4 sostiene que los orgenes de estas
disposiciones pueden encontrarse en el orden colonial, pero que la
transgresin se vuelve ms radical en el mundo criollo, que, en general,
experimenta reacciones contradictorias contra el quiebre de la ley: se
anudan sentimientos de condena, indulgencia y hasta admiracin ante
el quebrantamiento de la ley. Los orgenes radicaran en la repulsin y
atraccin que el antiguo orden colonizador tiene en las subjetividades
que aspiran a la modernidad. Un aspecto interesante respecto del orden
es la falta de autoridad moral de la Colonia, donde todos eran objeto de
Loayza, Norman. Causas y consecuencias de la informalidad en el Per.

Estudios Econmicos, n. 15. Lima: Banco Central de Reserva del Per (BCRP), 2008,
pp. 43-64. Disponible en: goo.gl/kM4dNc
4
Portocarrero, Gonzalo. Rostros criollos del mal. Cultura y transgresin en la sociedad
peruana. Lima: Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Per, 2004.
12
El Per subterrneo
sospecha y traicin. Difcil no evocar esto cuando se lee en un diario

este ttulo: Arequipa: Polica mata sereno que lo persegua por robo5.
No pretendemos aqu hallar la explicacin sobre los mltiples
orgenes de la transgresin econmica y social cotidiana que
experimentamos, pero pensamos, como Francisco Durand, que este
estado de las cosas representa una forma de entrar en la modernidad
que va formando una estructura socioeconmica descoyuntada,
que demuestra que ha fracasado tanto por la izquierda como por la
derecha: La anomia o comportamiento desviante se ha vuelto parte de
la vida cotidiana; la corrupcin, aceptada; la arbitrariedad, tolerada; la
violencia, cosa de todos los das6.
Precisamente abrimos este volumen con un texto de Francisco
Durand en el que explicita su tesis sobre las tres economas: la formal,
la ilegal y la informal, donde el asunto no es solo atestiguar que
existen y el peso que tienen en el pas, sino cmo pueden convivir en
relaciones de interdependencia relativamente estabilizadas. Luego,
abordaremos un aspecto crucial de la actual precariedad peruana:
el empleo. Julio Gamero hace una exposicin sobre la situacin del
empleo, que es un indicador clave para evaluar la institucionalizacin
de los cambios generados por un crecimiento econmico lleno de lo
que solo eufemsticamente podra definirse como emprendedores.
Esta denominacin proviene de una lectura inspirada por el trabajo de
de Soto. Recordemos que El otro sendero iniciaba su anlisis con la
situacin de la vivienda informal como tema clave para comprender el
movimiento modernizador de los peruanos migrantes. Ms de 25aos
5
Arequipa: Polica mat a sereno que lo persegua por robo. Peru21, Lima,
23 de octubre del 2013. Ver en: goo.gl/GY2tJU
6
Durand, Francisco. El Per fracturado. Formalidad, informalidad y economa
delictiva. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per, 2007.
Presentacin
13
despus, Julio Caldern Cockburn nos invita a una vuelta por la ciudad
informal del siglo XXI.
Aunque el punto es que estas dinmicas subterrneas no estn
confinadas a espacios especficos, los textos de Ricardo Sobern, sobre el
Valle de los Ros Apurmac, Ene y Mantaro (VRAEM), y el de Eduardo
Toche y Molvina Zeballos, sobre la minera ilegal en Apurmac, nos
ilustran en cmo determinados territorios se construyen alrededor de
estas tensiones y cmo en ocasiones encuentran un orden con normas
que solo son transgresoras fuera de ellos. El nivel de desconocimiento
alrededor del espacio conformado por el VRAEM solo se compara al
nmero de veces que se le cita como un lugar sin ley por excelencia, casi
un territorio de exclusin donde solo cabe la intervencin militar. El
texto de Sobern nos ilustra con gran detalle acerca de la racionalidad
de los circuitos del narcotrfico en dicha zona y en el pas, dejando en
claro que se trata de un problema que tiene poco que ver con campaas
de prevencin del consumo en Lima. El tema de la minera ilegal,
tan presente en la agenda pblica, encuentra en un departamento
aparentemente poco afectado por la minera una muestra de conflictos
en el horizonte cercano.
Volviendo a las manifestaciones especficamente econmicas,
Nicols Zevallos y Melina Galdos abordan un tema cuyo peso en la
economa peruana se estima en miles de millones de nuevos soles: el
lavado de activos. Este parece avanzar con mecanismos que los autores
explican en un formidable aporte por comprender por qu el Congreso
de la Repblica sigue rechazando ampliar las facultades de la Unidad de
Inteligencia Financiera7. En un siguiente texto, Claudia Viale definir
la evasin y la elusin tributaria, las dos formas que usan los agentes
7
Rechazan ampliar atribuciones de Unidad de Inteligencia Financiera. Peru21,
Lima, 7 de mayo del 2013. Ver en: goo.gl/zdpn1O
14
El Per subterrneo
econmicos para incumplir con el pago de impuestos. Para ello revisar

algunas de las recientes acciones de la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT) para enfrentarlas,
preguntndose adems, luego de revisar informacin oficial, en qu
sectores podra estar concentrada la evasin. Finalmente, Viale subraya
la importancia de una poltica tributaria que incluya una eficiente
fiscalizacin, as como una visin de desarrollo para no obstaculizar
la generacin de riqueza, sino promoverla.
En cuanto a fenmenos sociales, Werner Jungbluth aborda
el trabajo infantil rural, una actividad naturalizada en las zonas
rurales del pas que, sin embargo, puede ser problematizada como
una actividad subterrnea, dado lo difcil de su medicin. Pero, ms
all de cmo medirla, se trata de actividades que expresan puntos de
partida desiguales y enormes distancias sociales entre la ciudad y lo
que concebimos como el campo, no exenta de luchas simblicas por
discernir qu hacer y cmo hacerlo. Por otro lado, Ricardo Valds se
enfoca en la vulnerabilidad que expresa la manera en que opera la trata
de personas en nuestro pas. El tema es sumamente importante y su
magnitud nos elude, as como la intensidad de la experiencia de quienes
sufren este tipo de explotacin.
A propsito de las vulnerabilidades a las que nos somete la actividad
criminal, Jaris Mujica nos presenta los problemas ms comunes pero
menos problematizados que enfrentan las mediciones con las que las
autoridades operan y hacen generalizaciones en torno a la magnitud de
actividades delictivas en nuestro pas. Asimismo, ofrece consideraciones
originales para acercarse de mejor manera al complejo problema de la
medida.
Al finalizar la seccin de ensayos, Jorge Arroyo nos ofrece algunas
reflexiones sobre la educacin secundaria privada a la luz de su
Presentacin
15
experiencia como maestro de secundaria en Lima. En momentos en que

la prueba del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes
(PISA) nos dejan en el stano de la regin en matemticas, comprensin
lectora y conocimientos sobre ciencias, este texto vuelve la mirada a
los actores privados que, segn algunas visiones ideologizadas, son la
nica forma de salvar la educacin.
Como acostumbramos en desco - Centro de Estudios y
promocin del Desarrollo, reservamos para el final de este volumen
estudios basados en las experiencias de trabajo en desarrollo de los
cuatro programas territoriales de la institucin. En el primero de ellos,
Ramiro Garca, Jaime Miyashiro, Csar Orejn y Anderson Garca
evalan el caso de las respuestas espontneas de la ciudadana para
hacer frente a la delincuencia en Lima Sur. Como sabemos, dejar la
resolucin de los problemas en manos de los mismos ciudadanos no ha
representado para nosotros una forma de respetar la potencialidad de
los individuos, sino una muestra de desdn estatal, tal como ocurri
y sigue ocurriendo en el citado caso de la vivienda. En segundo
lugar, Luis Garca-Caldern y Magali Centeno, analizan, desde la
visin de algunos actores clave, el problema de las reas naturales
(supuestamente) protegidas y el trfico de madera procedente
precisamente de ellas. A continuacin, y como continuando la reflexin
sobre la educacin privada pero en otro nivel, scar Toro, Amparo
Mamani y Geddil Choque examinan la educacin superior en la ciudad
de Juliaca, espacio fuertemente influido por dinmicas econmicas
informales. Finalmente, Gissela Ottone, Alejandro Arrieta y Yuye
Cuadros exploran la feria dominical de Paucar, espacio de intercambio
econmico y social donde se producen tensiones cotidianas entre las
autoridades municipales y los comerciantes.
16
El Per subterrneo
Han quedado por fuera temas importantes, sin duda, como la

piratera, la informalidad en sectores especficos como el transporte,
la fluidez de las fronteras, entre muchos otros. Evidentemente, no
pretendemos agotar el tema con esta publicacin. Lo que nos parece
importante es disputar, con argumentos y datos, la doctrina que
procura que el crecimiento econmico es la salida a nuestros problemas
y que los actores sociales van a consensuar un orden social predecible
y transparente para todos, donde rija el imperio de la ley, al tiempo
que se reclama un Estado ms pequeo. Como nos recuerda Loayza,
las mltiples causas de sistemas informales resultan en efectos
particularmente perniciosos cuando el pas se caracteriza por tener
bajos niveles educativos, fuertes presiones demogrficas y estructuras
productivas primarias8.
Buscamos en esta publicacin alejarnos del discurso triunfalista
pero tambin del fatalismo cnico que llevara a la inmovilidad.
Queremos advertir que es preciso adoptar una perspectiva heterodoxa
respecto del desarrollo nacional. Ghezzi y Gallardo, en una reciente
publicacin, se preocupan por la serie de indicadores contradictorios que
presenta el Per: xitos macroeconmicos con fracasos institucionales
que nos muestran la fragilidad del modelo de crecimiento, demasiado
dependiente de los avatares internacionales 9. En qu hemos
aprovechado el boom econmico sustentado en economas extractivas?
Esta es una pregunta que deberamos tener el valor de responder a
nuestros hijos sabiendo que hicimos todo lo posible.
Diciembre del 2013
8

Estudios Econmicos, n. 15. Lima: BCRP, 2008, pp. 43-64. Disponible en: goo.gl/kM4dNc
9
Ghezzi, Piero y Gallardo, Jos. Qu se puede hacer con el Per? Ideas para sostener
el crecimiento econmico en el largo plazo. Lima: Universidad del Pacfico - Pontificia
Universidad Catlica del Per, 2013.
Socioeconomas informales y delictivas*

Francisco Durand
Durante las ltimas cuatro dcadas ha venido ocurriendo un

extrao fenmeno, una anormalidad normativa que se ha hecho
cotidiana y que persiste hasta hoy en da. Me refiero a la existencia
de tres modalidades de actividades econmicas que actan de
manera conjunta: las que operan segn la ley (formales); las que
ignoran las leyes cuando les conviene, operando en un claroscuro
jurdico (informales); y las operaciones que desafan abiertamente
toda ley y principio tico (delictivas). Estas actividades constituyen
socioeconomas diferentes, cada una con sus agentes diferenciados
jerrquicamente de patrones a trabajadores, operando con
diferentes reglas de juego.
Aunque nos hemos acostumbrado a una suerte de convivencia,
no podemos evadir un debate general sobre esta inusual situacin
pues la no-formalidad nos afecta a todos. A pesar de que estas
actividades econmicas se manejen cada una con reglas diferentes,
convivimos con ellas en un mismo espacio, tratan estas con un
mismo Estado, operan en un mismo mercado y son por lo tanto
parte de nuestra sociedad. No podemos, as nos refugiemos en
nuestros reductos, ignorar esta situacin, ni cruzarnos de brazos,
*
El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en

- Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, en el marco del taller
permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per
Hoy.
desco
22
porque crece, se reproduce, transmuta, penetra nuevos mbitos y

cada da se nos acerca ms.
Esta coexistencia y tolerancia representa un serio problema
institucional, tanto por ser un reto a la legalidad como por las
dimensiones y el dinamismo que tiene la no-formalidad, y en
particular por la delictividad que se deriva de ella. Por lo mismo,
urge entender este proceso. Lamentablemente este entendimiento
no es fcil. No contamos con teoras y estudios empricos que
permitan estudiar las diferencias y las relaciones entre economa
formal, informal y delictiva como parte de un todo.
Una primera aproximacin al respecto, en forma de ensayo y con
base emprica para algunos casos de informalidad y delictividad,
se present en el libro El Per fracturado: formalidad, informalidad y
economa delictiva1. Hoy, en el segundo decenio del siglo XXI, las
ideas centrales de este ensayo se mantienen vigentes aunque, cabe
aadir, tenemos una mayor urgencia de reflexionar y profundizar
nuestro conocimiento sobre este tres en uno.
Dicha vigencia y ms an la urgencia de comprender este
fenmeno se debe a que las socioeconomas no formales se
han arraigado e institucionalizado, operando con ms fuerza,
ocupando partes mayores del territorio nacional, sea en el campo
o la ciudad, entrando en nuevas actividades y complementndose
a pesar de ser diferentes. Esta anomia que se constata, en el
sentido de ser un estadio anormal si creemos en el principio de
que la modernidad legal e institucional crea reglas y normas que
rigen para todos, se reproduce, crece y se desarrolla a pesar de los
intentos gubernamentales y municipales por contener o manejar los
avances de la informalidad y la delictividad, ya sea formalizando o
reprimiendo. En la medida en que se trata de intentos espasmdicos
y parciales, en tanto el Estado y la legalidad no logran imperar, y
donde los avances parciales no son suficientes porque no sealan
1
Durand, Francisco. El Per fracturado: formalidad, informalidad y economa delictiva.
Lima: Fondo Editorial del Congreso de la Repblica, 2007.
Francisco Durand
23
una tendencia sino choques y fricciones que no las reducen de

tamao, la anomia continua y se agrava. Estamos por ende frente
a un problema nacional grave y complejo, que es en realidad una
suma de viejos y nuevos problemas que producen una mezcla ms
resistente, a tal punto que la poblacin vive en y convive con esas
tres economas como si fuera normal. El Estado hace lo mismo.
Los gobiernos regionales hacen lo mismo. Las municipalidades,
tambin. Ninguna de las tres instancias de gobierno logra afrontar,
menos resolver, este problema. No sorprende entonces, que se
generen debates y controversias sobre cmo conceptualizar y qu
hacer con una economa que tiene tres formas de operar que a su
vez se separan y se relacionan entre s.
Un breve recuento de cmo se lleg al planteamiento
de explicar las diferencias y las relaciones entre estas tres
socioeconomas viene al caso y nos sirve de introduccin al
tema. Antes de escribir el libro arriba mencionado publiqu un
artculo para la pgina editorial del diario La Repblica que se
titulaba Tres economas. En ese reducido espacio argumentaba
que era un error fijarse solo en lo formal y lo informal, como
hasta ese momento, sino considerar la existencia de tres formas
de economa. Gracias a ese pequeo avance, que gener inters
en Rafael Tapia, director del Fondo Editorial del Congreso,
tuve la oportunidad de ampliar estas ideas en una conferencia
en el auditorio del Congreso de la Repblica el ao 2006 y que
luego dio lugar al libro del 2007. No he vuelto a discutir el tema
hasta esta oportunidad, donde podemos beneficiarnos de las
experiencias, vivencias y avances de investigacin sobre esta
compleja y preocupante problemtica.
Empecemos por los enfoques iniciales para luego ver cmo
en base a la reflexin crtica de ellos intentamos dar un paso
adelante. En el libro en cuestin argumentaba que antroplogos
como Jos Matos Mar (el primer estudioso en levantar el tema de
la informalidad urbana con la publicacin de su libro El desborde
24
popular y crisis del Estado2, fenmeno harto visible en Lima), haban

hecho importantes aportes, pero insuficientes. Matos Mar planteaba
que con la migracin andina a las ciudades iba surgiendo una
forma contestataria de ocupar espacios urbanos sin permiso. Esta
informalidad en la vivienda operaba en paralelo con actividades
de comercio y pequea industria que tambin funcionaban sin
autorizacin de los municipios o el Estado, que se estaba viendo
desbordando.
Matos Mar sostena que estas actividades, inicialmente
desarrolladas por migrantes pobres de cultura andina que
invadieron terrenos y calles, haban forjado su propia alternativa
ante una falla sistmica. Se recurra a este inusual proceder porque
no encontraban empleo en el mundo formal, es decir, dentro de
las dinmicas del Estado y de las empresas registradas, sealando
la existencia de un gran problema estructural de fondo. Segn el
autor, se haban formado dos circuitos econmicos: el oficial y el
alternativo, siendo el segundo una masiva respuesta popular a la
indiferencia del Estado. Los informales satisfacan sus necesidades
sin autorizacin y despus exigan a la autoridad servicios bsicos,
la legalizacin de sus ttulos y la tolerancia a sus actividades
econmicas, ferias y mercados. Es de ese modo, chocando y
negociando, en que comenzaron a relacionarse inicialmente el
mundo informal con el formal.
Esta informalidad, comentamos por nuestra parte, se situaba
en un claroscuro. Usaba o exiga legalidad en ciertos casos, pero no
en otros, actuando claramente como un agente racional que quera
maximizar sus intereses manipulando lo legal. No desconoca
totalmente la ley, sino que operaba en las fronteras de la legalidad,
pasando a lo no-formal, estando en lo formal, o exigiendo o
negociando una formalizacin, segn su conveniencia. Esta
tolerancia, al hacerse permanente, implicaba dejar a un lado el
2
Matos Mar, Jos. El desborde popular y crisis del Estado. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos (IEP), 1984.
Francisco Durand
25
imperio de la ley. Era en el fondo admitir que estas transgresiones

formaban parte de una nueva cotidianidad, hasta que de pronto
las municipalidades o el Estado desataban episodios represivos,
indicando que el Per formal u oficial dominado por los grandes
poderes econmicos quera, y de vez en cuando lograba, poner
orden, para luego volver a ser desbordado en otros espacios
y eventos. Este fenmeno, vinculado principalmente al mundo
urbano, mejor dicho, en la periferia del mismo, pareca limitarse
a Lima, pero en realidad estaba ya ocurriendo de a pocos en todo
el pas en tanto se estaba desarrollando un modus operandi popular
de ignorar la ley o justificar su violacin, porque la condicin de
pobreza y la falta de alternativas empujaba a actuar de ese modo.
Poco despus de publicado el libro de Matos Mar, el economista
neoliberal Hernando de Soto, plante estudios sobre informalidad
en su libro El otro sendero3, donde present un enfoque diferente.
De Soto no vea pobreza, posturas contestaras, actividades de
refugio de los migrantes provincianos y su descendencia o cultura
andina ancestral adaptada al mundo urbano, sino un enorme
dinamismo econmico y laboral de gente de origen humilde que
construan empresarialmente solos su futuro. Esta respuesta se
deba a que el mundo de lo formal no los dejaba operar por estar
interesado en defender sus rentas, es decir, la ley se haba convertido
en un escudo para defender intereses mercantilistas. Ante esta
exclusin, los empresarios informales desarrollaron su propia
alternativa siguiendo una lgica de mercado libre. Segn la versin
de Hernando de Soto, estos informales creaban sus propias fuentes
de riqueza en la medida en que los formales se haban protegido
en los muros de una formalidad legal. El informal, sostena, era un
empresario revolucionario, con cultura del logro, de negocios y
en realidad moderno. Segn de Soto, ese enorme potencial poda
3
De Soto, Hernando. El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia,
(ILD) 1986.
26
desarrollarse formalizndolo al derribar las barreras burocrticas

y mercantilistas a fin de integrarlo en el mercado.
Luego de este primer avance, de Soto termin planteando que
estas propiedades y negocios informales podan servir para acelerar
su desarrollo e integracin si se pudiera dar valor de mercado
a sus activos, lo que requera titular sus propiedades, y de ese
modo usarlo como capital para potenciarse y crecer. Esta tesis est
planteada en su libro El misterio del capital4. Sin embargo, ni los
intentos de formalizacin que recomendara su Instituto Libertad
y Democracia, y que dieron lugar a asesoras al ms alto nivel con
diferentes gobiernos, ni el apoyo de los organismos financieros y
fundaciones internacionales, hicieron retroceder la informalidad.
En 1990 cambiaron las reglas del juego econmico y se pas a
una economa de mercado, desatndose luego una etapa de
crecimiento, donde la informalidad sigui existiendo.
Volviendo a las ideas centrales y a los conceptos, estos autores,
cada uno desde su propia perspectiva, a pesar de sus diferencias de
enfoque, de mirar de modo distinto al informal, tenan en comn
el haber descubierto la existencia de una gran lnea de divisin
en la sociedad peruana entre la economa formal y la informal.
Tambin se detect la existencia de dos tipos de empresariado, ya
que el dinamismo que tena la informalidad fue generando una
diferenciacin social interna. Finalmente, los dos plantearon las
fricciones y choques con el Estado y argumentaron, de una manera
optimista, la posibilidad de ir solucionando estos problemas. Sin
embargo, estos dos enfoques exhiban limitaciones importantes
al reificar lo informal y su cultura (comunitaria andina, en el caso
de Matos Mar; empresarial, en el caso de Hernando de Soto).
Ambos, uno desde la izquierda indigenista, el otro desde la derecha
econmica, no lograban ver la realidad de la no-formalidad en todas
sus dimensiones y matices.
4
De Soto, Hernando. El misterio del capital. Lima: Ediciones El Comercio, 2001.
Francisco Durand
27
Se requera un enfoque realista que considerara que junto a

la informalidad tambin se estaban desarrollando en paralelo
economas delictivas, existiendo separada y relacionadamente las
tres, en la medida en que se imbricaban parcialmente, generando
una cultura de transgresin, establecindose as una problemtica
convivencia que afectaba al todo social. Existan entonces no dos,
sino tres socioeconomas, donde las no formales eran toleradas
o no controladas por el Estado, cada una con su propio discurso
justificatorio.
Antes de ver las principales aristas del problema conviene
preguntarse, para identificar factores causales, en qu momento
explosion la informalidad y la delictividad hasta convertirse
en actividades establecidas. Brevemente, podemos afirmar que
ocurri hacia mediados de 1980, precisamente en el momento
en que Matos Mar y de Soto concluan sus investigaciones y
publicaban sus obras. Fue tan fuerte el impulso (y tan dbil
el Estado, tan indiferente la sociedad) que las socioeconomas
no formales terminaron creciendo. Llegaron en su madurez al
punto de jerarquizarse, siendo dirigidas, cuando desarrollaron
un proceso de acumulacin de capital permanente, por tipos
diferentes de empresarios. Estos empresarios conformaban una
elite patronal informal y lumpen que tena como operarios a
trabajadores informales y lumpenoperarios, a quienes, segn las
circunstancias, las burguesas haban fidelizado, recurriendo
a ellos como fuerza de choque cuando el Estado y la legalidad
amenazaban sus intereses.
En ese momento fundacional entraron en combinacin una
serie de factores estructurales y coyunturales que dieron lugar
a alternativas contracclicas no formales que luego se hicieron
permanentes. Los problemas estructurales no resueltos provocaban
desempleo y subempleo masivo, los que se agravaron con la gran
crisis de 1980. En paralelo, los beneficios y las oportunidades que
generaba la no-formalidad fueron hacindola crecer rpidamente.
28
La crisis y la violencia poltica hicieron que el Estado la tolerara

por tener pocos recursos y por estar enfocado en otros problemas.
En las dcadas siguientes, al estar ya instaladas en nuestro
seno, al ser toleradas de forma permanente y estar imbricadas
contradictoriamente con el Estado y la sociedad, se super la
crisis recesivo-inflacionaria, pero se mantuvieron los problemas
estructurales y los incentivos a la no-formalidad. Entonces,
estas formas de comportamiento no formales se enraizaron,
adquiriendo una presencia como sectores. La no-formalidad
alcanz dimensiones nacionales, realizando desbordes en Lima
y provincias, en la ciudad y el campo, sintindose de frontera a
frontera, operando en todo el territorio nacional.
Antes de la gran crisis de los aos 1980 existan vendedores
ambulantes, contrabandistas, piratas y delincuentes, pero por lo
ocurrido en el Per durante esa dcada fatal, en momentos en
que explosionaba la poblacin y se traslada a las ciudades, estas
actividades se magnificaron. A partir de ese momento, como bien
lo demostraron Matos Mar y de Soto en cuanto a la informalidad,
ya no se hablaba de decenas de miles sino de cientos de miles
de actores que hacan transacciones y ganaban dinero operando
regularmente en actividades no formales. Este salto, este cambio en
tamao, esta nueva y preocupante dimensin, nos estaba indicando
que estbamos frente a una nueva y amenazante situacin que haba
llegado para quedarse.
Para ver este problema desde un ngulo complementario es
necesario recurrir al concepto de transgresin como cultura
y forma de comportamiento, tema discutido por el socilogo
Gonzalo Portocarrero en libros como Rostros criollos del mal: cultura
y transgresin en la sociedad peruana5. En mis ensayos lo que hice fue
usar el concepto de cultura de trasngresin para relacionarlo
con el estallido de las socioeconomas informales y delictivas, pero
5
Portocarrero, Gonzalo. Rostros criollos del mal: cultura y transgresin en la sociedad
peruana. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales, 2004.
Francisco Durand
29
tambin como reflejo de una actitud que igualmente se observa al

interior de lo formal y, ms todava, que va creciendo en su interior.
Siguiendo esta lnea de razonamiento tenemos un cuadro de
deterioro institucional creciente y generalizado. La sociedad peruana
se ha convertido en una sociedad transgresora, comportamiento
que se define en actitudes frente a los dems, en la manera como
hacemos transacciones, en como nos relacionamos con el Estado y
que se refleja finalmente en el lenguaje. La cultura de transgresin
cuenta ahora con un vasto soporte estructural en la informalidad
y en la delictividad. De all que las generaciones del nuevo milenio
estn creciendo bajo esta condicin y asimilando esta cultura,
fenmeno que se observa principalmente en el trfico: metes el
carro, ignoras los avisos, chocas, fugas, das o te exigen coimas,
justificando tus acciones creyendo que todo vale o pensando
que todos hacen lo mismo. De este modo la no-formalidad est
generando costos culturales y de deterioro institucional mayores
a su mera existencia.
Lo curioso es que a medida que la no-formalidad creci en la
crisis y luego de asent, se generaron narrativas para justificarla,
fenmeno que es ms visible en el caso de la informalidad al ser
el mal menor (frente a la delictividad). Siempre se argument
que esta anomia no afectaba ni la vida ni la propiedad. Ms an,
fue considerada una forma de autoayuda, una estrategia de
sobrevivencia en momentos en que el Per oficial no poda ofrecer
alternativas formales de empleo mnimas. As, se violaban normas
municipales y del Estado porque no se estaban registrando en ningn
tipo de institucin, asociacin o personera jurdica, no se pagaban
impuestos y se ocupaban espacios pblicos sin autorizacin, aunque
cumpliendo en medio de todo un rol socialmente positivo porque
peor era robar. En el caso de la industria y el comercio, donde
tambin se transgreda al no cumplirse con las leyes laborales
y econmicas (pago de planillas, beneficios laborales, garantas
al consumidor, etc.), se recurra al mismo argumento. Incluso
30
en el caso de la delictividad, ms peligrosa porque paralizaba

o destrozaba al Estado y a la propia sociedad por dentro, va la
corrupcin o la violencia, hubo gobiernos que en esa dcada fatal
argumentaban que esas actividades, en medio de todo, generaban
empleo e ingresos y, sobre todo, dlares baratos, necesarios para
la economa nacional. Finalmente, al generalizarse la transgresin
se fue asimilando el argumento de que las leyes y las normas de la
formalidad solo sirven para sostener a corruptos y ricos, motivo
por el cual, otros, sin el mismo acceso a recursos, estn forzados o
autorizados a transgredir.
Ests justificaciones se basan generalmente en una nocin
de diferencias de clases sociales, donde la transgresin es
permitida y tolerada porque se trata de los pobres. Sin embargo,
no olvidemos que este argumento desaparece en el momento en
que la dinmica de las economas no formales genera patrones,
burgueses, es decir, clase dominante propietaria y con privilegios.
En ese sentido, habra que considerar los avances de investigacin
del economista colombiano Francisco Thoumi, quien en su
libro Economa poltica y narcotrfico6 sostiene que las actividades
delictivas tan comunes en su pas se generan y regeneran por la
existencia de habilidades empresariales ilcitas que tienden
a crecer en ciertas regiones. Es el caso de Cali, en Colombia, y
podramos tambin incluir el Alto Huallaga o Puno, en el Per,
o incluso naciones enteras como Paraguay o Panam, que tienen
en comn Estados dbiles con bajo nivel de control territorial,
corruptos, que son vencidos y hasta instrumentados por estas
lumpemburguesas. Dada la permanencia y el carcter masivo
y diferenciado de la no-formalidad, el argumento de la pobreza
solo puede aparecer como justificacin para explicar el origen de
sus actividades, pero no su desarrollo, donde la idea de todos
roban, entonces yo tambin sirve de fundamento.
6
Thoumi, Francisco. Economa poltica y narcotrfico. Bogot: T y M, 1994.
Francisco Durand
31
Luego de haber aclarado el problema desde el lado histrico,

econmico y cultural, por lo menos los principales aspectos de los
mismos, resta por discutir lo jurdico-institucional para integrar
los distintos elementos considerados lneas arriba. Apoyndonos
en el concepto de desborde popular de Matos Mar, podemos
argumentar que lo que estaba ocurriendo no era un fenmeno
estrictamente en ese sentido, sino ms bien un desorden popular,
ya que lo que se estara desbordando no era tanto el Estado sino
la propia legalidad. El Estado como institucin simboliza el orden
por ser garante normativo y, como tal, tener la capacidad de
hacer imperar la ley gracias al monopolio de la violencia del
que habla Max Weber. Al perder esa capacidad se genera una
situacin des-ordenada. Demos un paso ms. Dado que existen
niveles de transgresin: cmo podemos ver el panorama amplio
para identificar estas tres socioeconomas en un continuo? Lo que
necesitamos es un enfoque jurdico-institucional para observar el
comportamiento de estas actividades en relacin a la legalidad. En
cualquier pas del mundo existe cierto nivel de respeto a las leyes y a
las buenas costumbres, pudiendo este ser mayor o menor. Mientras
mayor respeto exista, mayor ser el grado de institucionalidad, y
viceversa.
Lo normativo comienza con la tradicin, que es el derecho
consuetudinario. Las comunidades, los pueblos antiguos, tienen
costumbres y normas seculares o religiosas que regulan el
comportamiento social, definiendo lo correcto y sancionando lo
incorrecto. As mismo, en el caso de un territorio amplio que integre
varios pueblos y comunidades, al instalarse un Estado-nacin
basado en el derecho, este coexiste con el derecho consuetudinario,
eliminando tan solo sus aristas ms duras o prejuiciosas.
En el Per de los aos 1980, la migracin y la explosin
demogrfica hicieron que las normas tradicionales fueran
perdiendo peso. De igual modo, durante las diversas crisis que se
atravesaron en esa dcada se fueron generando las condiciones para
32
que emergiera con fuerza una cultura de transgresin que atacaba

el derecho consuetudinario y tambin la legalidad propiamente
dicha del Estado, dando lugar a distintos niveles de transgresin:
en algunas actividades y territorios era menor, en otras era mayor.
Estos grados de respeto se pueden resumir en el siguiente
grfico, para ubicar la informalidad y la delictividad en relacin
a la legalidad.
Grfico n 1
Grado de respeto a la ley y las normas de convivencia
Sicarios
Narcos
Delictividad
Contrabandistas
Piratas
Informalidad
Comerciantes informales
Coima
Empresas legales
Comunidades
Formalidad
Costumbre, tradicin
Lo que se sugiere es que, siendo diferentes la informalidad y

la delictividad, ambas estn separadas por una cuestin de grado
(sin que esto implique pintar de rosa lo formal, porque tambin en
su interior pueden ocurrir acciones y transacciones transgresoras, a
pesar de que las actividades sean formales, legales y/o reconocidas).
Complementariamente, y para ver la complejidad de este
problema, se puede argumentar que esta coexistencia tiene
mltiples efectos y manifestaciones, de los que poco sabemos,
pero que conviene por lo menos ilustrar con algunos ejemplos.
Francisco Durand
33
Siunoanaliza casos concretos, a pesar de que no tengamos una idea

de la totalidad de estos para indicar variaciones, podemos verificar
la existencia de mafias de criminales que venden sus productos en
mercados informales y que luego compran propiedades formales.
Hay asimismo, informales que abastecen a los formales, no faltando
formales que venden en los mercados informales. Finalmente, no
faltan mafias y delitos al interior de la formalidad o conectados
con las no formales, como por ejemplo el ladrn que comparte
ganancias con los policas. Entonces, aunque las actividades no
formales choquen ocasionalmente con las formales y amenacen
el todo, estas suelen interactuar cuando hay beneficios mutuos y
existir porque compran su derecho a la existencia con la coima.
Estos ejemplos indican la complejidad de estas relaciones.
Podemos incluso discutir otros casos donde en una misma actividad
econmica ocurren transacciones que expresan distintos tipos de
legalidad. Si consideramos la produccin y comercializacin de hoja
de coca (o la minera del oro, para poner un ejemplo ms reciente),
vemos que existen interactuando juntas operaciones de tipo formal,
informal y delictivo.
En el caso de la hoja de coca, su produccin y consumo pueden
basarse en la tradicin, expresndose en el autoconsumo y en
el abastecimiento a los pequeos mercados y ferias rurales, que
no necesitan de ningn permiso y que nadie vigila. Al mismo
tiempo esa produccin puede ser formal porque existen cocaleros
registrados en la Empresa Nacional de la Coca (ENACO), empresa
estatal que les provee de un documento que los formaliza bajo
la condicin de que, en teora, le vendan toda su produccin de
la hoja de coca. ENACO se encarga de vender la hoja de coca
a comerciantes, sea para uso tradicional, o a la Coca Cola, que
la usa en su frmula secreta. ENACO tambin fabrica y vende
cocana para la industria farmacutica. De ese modo, el Estado
trata de ordenar el sistema, respetando el derecho consuetudinario
y el moderno formal, aunque su existencia es ignorada por otros
34
actores informales y criminales pues en esa actividad predominan

la produccin y la venta ilegal de hoja de coca, existiendo adems,
conexiones perversas con lo formal.
El productor que no participa en el padrn de ENACO (que son
muchos, ms cuando se trata de un padrn viejo de los aos 1980
que no ha sido actualizado) la puede vender en el mercado para
uso tradicional. Esa es la venta informal, no autorizada y levemente
transgresora. Existen finalmente los productores ilegales que la
venden a las mafias para la produccin de pasta, cocana ilegal y
derivados. Estos delincuentes, a su vez, se abastecen de qumicos
y equipos producidos o vendidos por empresas formales. Luego
realizan lavado de dinero en bancos, compran propiedades y
fundan empresas de fachada, contaminando el mundo formal.
Adems, en ese proceso delictivo pagan coimas al Estado para
poder seguir manteniendo sus actividades, ya sea a policas,
jueces, militares o cualquier funcionario que deba hacerse de la
vista gorda. Esta complicidad neutraliza el sistema de control y
lo supera.
As tenemos que en una sola actividad se pueden ver varios
de los tipos y niveles de transgresin existentes, donde las tres
economas se diferencian en cuanto a la legalidad de sus operaciones
y a la relacin que deberan tener con el Estado como garante de
la legalidad. Igualmente, en esta sola actividad tambin podemos
ver como se relacionan entre s lo formal, lo informal y lo delictivo
de modo complejo, pero para nada sorprendente en tanto es parte
de la cotidianidad socioeconmica del pas.
En teora, debera ocurrir una accin represiva y de control
regular de parte del Estado para combatir decididamente la delictividad y reducir la informalidad, formalizando a los informales.
Sin embargo, como ya hemos visto, lo que ocurre es una tolerancia,
porque el sistema econmico estatal y empresarial formal no
genera suficientes oportunidades (dejando que lo no formal opere) y porque siendo el Estado dbil o neutralizado (porcoimas)
Francisco Durand
35
losdeja existir. Incluso las lumpemburguesas pueden llegar a

tener representacin poltica al financiar campaas y hacer lobby,
llegando a ocupar puestos, sea en municipalidades, gobiernos
regionales o hasta en el propio Congreso de la Repblica. Si bien
no sabemos qu tan profunda es esta penetracin, esta pasa con
preocupante frecuencia.
Las reacciones del Estado, cuando se sacude de estas influencias
e intenta hacer valer el imperio de la ley, son espordicas,
ganando o perdiendo segn los casos, pero sin eliminar o frenar el
comportamiento transgresor y reducir o liquidar estas actividades
semiilcitas e ilcitas. Al mismo tiempo, para complicar ms el
problema, pues lo hace borroso, los transgresores intentan ser o
aparecer legales.
Esto es as porque hay un beneficio en la legalidad y un costo
en el incumplimiento, siempre y cuando se generen niveles de
riesgo que hagan posible que a mayor transgresin ocurran
mayores costos. Quienes operan en lo formal viven tranquilos
y relativamente seguros al gozar de las protecciones que da la
ley, pero a medida que uno se va alejando de la formalidad, las
preocupaciones, la angustia y la inseguridad aumentan, sobre
todo para los ms pobres y vulnerables, los trabajadores de la
informalidad y la delictividad, porque no tienen recursos para
defenderse a diferencia de sus burguesas.
Ocurre de ese modo porque en cualquier momento la autoridad
puede actuar, pedir una coima o amenazar, sobre todo cuando hay
exigencias de la opinin pblica o se reta abiertamente la autoridad
del Estado, pues ello aumenta la posibilidad de operativos para
reprimirlos o desalojarlos de una zona. El 2013, por ejemplo, han
ocurrido grandes combates contra la informalidad en el Mercado
Mayorista de Lima y contra la minera ilegal en provincias (que
algunos llaman minera artesanal y otros informal), pero que en
ningn caso se reconocen como ilegales. As, como en lo formal
existe tranquilidad, ocurre un intento de todos los sectores
36
informales para ingresar al mundo formal y de los delincuentes

por aparentar ser legales.
Entonces, viendo los distintos casos, existe no solo una
imbricacin ocasional de las economas no formales con las
formales, sino tambin un fenmeno mayor que tiene que ver con
la sociedad toda y el Estado, donde la no-formalidad lucha por
sobrevivir y crecer tratando de ser tolerada, resistiendo los esfuerzos
por combatir su existencia, negociando o aparentando ser legales.
Con este ltimo cuadro de conjunto, que considera niveles de
transgresin a la ley y al ordenamiento jurdico institucional del
pas, cerramos esta reflexin que sirve de introduccin a varias
investigaciones de este problema en el Per de hoy.
A modo de conclusin presentamos una sntesis de las ideas
centrales:
a) En realidad no existen dos, sino tres socioeconomas
(formal, informal y delictiva) como respuesta a un problema
estructural de desempleo, de debilidad del Estado y el
mercado y los incentivos de la no-formalidad, en momentos
en que ocurri la explosin demogrfica y la migracin a las
ciudades.
b) Las socioeconomas no formales y el tipo de transacciones
segn el nivel de transgresin se ubican en un continuo que
va de lo informal a lo delictivo.
c) Ambas, la informalidad y la delictividad, han crecido desde la
dcada de 1980 en medio de una gran crisis, pero continuando
luego, cuando se supera la recesin al no resolverse los
problemas estructurales de fondo, mantenindose bajo los
niveles de riesgo que debe emitir el Estado y por los altos
incentivos econmicos de la no-formalidad.
d) Las socioeconomas no formales han desarrollado una cultura
de transgresin que amenaza constituirse en cultura nacional.
Uno de sus problemas principales es que justifica la anomia
Francisco Durand
37
y elimina el sentimiento de culpa. Esta cultura, a su vez, se

transnacionaliza con la emigracin, aspecto interesante pero
que no hemos discutido en este trabajo.
e) Al haberse consolidado como sectores, en cada una de esas
tres economas se observan altos niveles de concentracin
del capital y relaciones internas de tipo jerrquico. Cada
socioeconoma tiene su propia burguesa (formal, informal
y lumpen) y fuerza de trabajo.
d) Las tres socioeconomas tienen sus propias dinmicas y
se las puede ver como sectores separados, siendo visibles,
detectables en tanto se concentran territorialmente.
e) Cuando les es conveniente econmicamente, se relacionan
entre s a pesar del problema que representa su coexistencia
y vinculacin.
f) Ocasionalmente el Estado y los municipios combaten la
delictividad y luchan por formalizar a los informales, pero
en ningn caso logran reducir las dimensiones del problema
y superar la anomia.
g) En esta lucha hay victorias parciales seguidas de treguas
que revelan la falta de un esfuerzo nacional decidido para
enfrentar este problema.
Estas conclusiones son de carcter realista antes que pesimista,
en la medida en que existen alternativas viables y se reconocen
algunos xitos, principalmente en la formalizacin, pero
ciertamente se requiere de un esfuerzo colectivo decidido para
enfrentar el reto que significa la no-formalidad sobre la base de
un mayor conocimiento del problema y su variacin tipolgica
y espacial. Esperamos que estas lneas y los trabajos que siguen
nos permitan avanzar en esta direccin integral que tanto necesita
este pas abrumado por la anomia, cercado por la no-formalidad e
incluso penetrado por la transgresin en el propio Estado y partes
de la sociedad civil.

A la memoria de Emilio Duhau,

socilogo argentino.
Este artculo plantea algunas lneas de reflexin sobre la ciudad

ilegal, tal como se desarrolla en el Per, en el marco del propsito
general de esta publicacin de desco - Centro de Estudios y
Promocin del Desarrollo de abordar las formas ocultas de
la economa y la sociedad subterrnea, bajo el anlisis de la
convivencia de lo formal, lo informal y lo ilegal como parte del
modelo neoliberal implementado en el pas.
Como es ampliamente reconocido en la literatura, la
informalidad laboral, desde la crisis mundial de 1970, ha dejado de
aludir a las estrategias de sobrevivencia de las poblaciones pobres
y miserables de Amrica Latina, Asia o frica, para pasar a formar
tambin parte de las estrategias de empresarios y trabajadores en
los propios pases del capitalismo central. La presencia de empresas
de servicios que contratan a trabajadores con ilegales condiciones
laborales o de trabajadores que resisten la reduccin del empleo
formal ingresando a la informalidad, no es solo un tema del mundo
subdesarrollado ni tributario de la operacin de capitales informales
a la sombra. Es un fenmeno expandido y sistmico.
El abordaje de la informalidad, progresivamente, ha ido
despejando el camino y arribando a algunas certezas. Es un
fenmeno cuyo anlisis, invariablemente, parte de la informalidad
laboral, de las condiciones de los trabajadores y la obtencin
de mrgenes empresariales. As entonces, obedece a razones
42
sistmicas el que haya un porcentaje de la poblacin de la economa

(flotante, de reserva) que no logra estar comprendida dentro
de la economa moderna y formal, siendo este un fenmeno en
expansin y avance. Tan importante como ello, ni el instrumental
de la economa neoclsica ni el de la llamada teora del desarrollo
han sido de mucha utilidad para explicar dicho fenmeno, cuya
propia existencia cuestiona sus modelos.
La ciudad ilegal. Notas conceptuales

Este artculo no ha de ocuparse de la informalidad laboral, sino de
la ciudad ilegal e informal. El relacionamiento entre ambos es un
tpico ampliamente abordado en las ciencias sociales, el cual surge
de la convergencia histrica en Amrica Latina, hacia mediados del
siglo XX, de la migracin a las ciudades, la obtencin de empleos
poco seguros y mal pagados y el hbitat en asentamientos precarios.
En la dcada de 1960 la teora de la modernizacin asumira
que ambas informalidades (laboral y urbana) eran expresin de una
transicin de la sociedad tradicional a la moderna. Desde la teora
de la dependencia, los socilogos asumieron consideraciones ms
complejas: no haba una correlacin precisa entre trabajadores
informales y asentamientos precarios. Antes bien, los obreros
brasileros, o los profesores o policas peruanos, ambos adscritos
a la economa formal, habitaban dichos asentamientos precarios
junto con las capas laborales informales. Hacia la dcada de 1990,
el pensamiento liberal abri puntos de debate al sostener que la
informalidad laboral era una opcin racional (medios / fines)
que los actores ponan en prctica y que la propia formacin de
barrios precarios responda a actos racionales para acceder a la
tierra urbana1.
1
Respecto a la informalidad laboral ver: Perry, Guillermo. Informalidad: escape y

exclusin. Washington D.C.: Banco Mundial, 2007. Sobre la informalidad urbana ver: De
Soto, Hernando. El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia (ILD), 1986.
43
El arquitecto Jorge Enrique Hardoy, uno de los primeros en

plantear con consistencia la existencia de la ciudad ilegal, la defina
como formada por muchos barrios ilegales autoconstruidos,
incluso autogobernados y administrados por millones de
personas2. Distingua la ilegalidad en diferentes situaciones y
procesos: tenencia del suelo, formas de acceder a los ingresos, uso
de los materiales de construccin, caractersticas de las viviendas
autoconstruidas, forma de solicitar asistencia mdica o de utilizar
la red pblica de energa, agua potable y transportes. Luego aada
que deben existir errores profundos en la legislacin de los pases
de Amrica Latina cuanto todos o casi todos los actos que realizan
a diario millones de habitantes para sobrevivir son considerados
ilegales3.
La ciudad ilegal alude a prcticas sociales de agentes
(empresarios, pobladores) que vulneran el marco legal existente.
El concepto de ciudad informal es cercano al de ilegal, pero no
de naturaleza jurdica sino econmica. Refiere a actividades
generadoras de ingresos que se dan en las urbes que no estn
reguladas por el Estado, realizadas en un medioambiente social
donde actividades similares s estn reguladas4. La ciudad ilegal
como la informal son figuras o categoras que nos permiten ver
las prcticas ilegales e informales, as como sus consecuencias,
en las urbes y que son producidas, en un sentido general, por
negociaciones entre el Estado y la sociedad. La ciudad formal
y legal y la informal e ilegal constituyen una unidad producto
2
Hardoy, Jorge E. Reflexiones sobre la ciudad latinoamericana. En:
M.Lungo, ed. Lo urbano: teora y mtodos. Costa Rica: Consejo Superior Universitario
Centroamericano (CSUCA), 1989.
3
Hardoy, Jorge E. Reflexiones sobre la ciudad latinoamericana. En: M. Lungo,
ed. Lo urbano: teora y mtodos. Costa Rica: CSUCA, 1989.
4
Portes, Alejandro. En torno a la informalidad: ensayos sobre teora y medicin de
la economa no regulada. Mxico D.F.: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) - Porra, 1995.
44
de un nico proceso histrico y espacial5. Las vas en que se

materializa la ciudad ilegal e informal admiten modalidades como
la invasin de tierras, los mercados informales de tierras (a cargo de
promotoras o traficantes), los alquileres subestndar y la edificacin
en zonas no autorizadas.
Ahora bien, en cuanto definicin, forman parte tambin de
la ciudad ilegal e informal aquellas prcticas de constructores,
urbanizadores y promotores inmobiliarios que vulneran los cdigos
urbanos. Por lo tanto, la ciudad ilegal e informal no es solo un tema
de pobres, pudiendo comprender otros sectores sociales. Existen
ciudades en que la ciudad ilegal e informal producida por los
promotores, por ejemplo la construccin de condominios cerrados
sobre zonas de reserva ecolgica, puede superar en nmero
de unidades habitacionales a las de los pobres. En las ciudades
peruanas si bien existe tambin este tipo de ilegalidad desde
arriba, la presencia de las modalidades populares de ilegalidad
es bastante amplia y nos ocuparemos de ella.
Neoliberalismo y ciudad ilegal

Este artculo se plantea responder si la ciudad ilegal e informal en
el Per creci a raz de la aplicacin del modelo neoliberal o, antes
bien, se contuvo. La pregunta sobre si la aplicacin de los modelos
neoliberales incrementa o reduce la informalidad laboral es un tema
de debate como tal. En cuanto a la ciudad informal, la frontera
siempre mvil entre lo formal o informal depende mucho de lo
que haga el Estado. Tanto las visiones crticas sociolgicas como
la teora de los bienes pblicos han insistido en que la vivienda,
el suelo, los servicios e infraestructura (agua, transporte, vas)
requieren de una fuerte intervencin pblica, dada la presencia de
lo que los economistas denominan las fallas del mercado.
5
Caldern, Julio. La ciudad ilegal. Lima en el siglo XX. Lima: Universidad Nacional
Mayor de San Marcos (UNMSM), 2005.
45
Conceptualmente, poco se discute o debera discutirse si la

produccin de vivienda debiera recibir subsidios o no. Es asumido
que bienes como la vivienda social o el transporte pblico requieren
de un fuerte componente de subsidio, tal como es admitido en los
pases desarrollados. Esta constatacin ha sobrevivido, inclusive,
a los fuertes procesos de mercantilizacin de la vivienda ocurridos
en Europa del este y Amrica Latina desde la dcada de 1990. Por
ello, parecera difcil, incluso para los enfoques liberales sobre la
economa, implementar polticas desconociendo tales aseveraciones
y no guardar cierta prudencia frente a las consabidas fallas del
mercado.
Sin embargo, esto no ha sido as. Las experiencias de Chile y
Per, por ejemplo, muestran que los modelos neoliberales puestos
en juego intentaron, en un primer momento, deshacerse del marco
regulador urbano y dejar el suelo y la vivienda al libre mercado.
El gobierno chileno de Augusto Pinochet, el primer experimento
neoliberal en el mundo, se demor un lustro en darse cuenta
de que el mercado no resolvera la demanda ni la necesidad de
vivienda. Por ello recurri al subsidio y a la poltica de vivienda
de inters social que, en su continuidad, en 1996, lleg a producir
100 mil viviendas en un ao. Al Estado peruano tambin le tom
un lustro, entre el desarme del sector vivienda en 1992 y la creacin
del Fondo Mi Vivienda entre 1997 y 1998, descubrir la necesidad
del subsidio. Pero, a diferencia de lo hecho en Chile, su poltica
de vivienda de inters social result fallida. Por ejemplo, Techo
Propio / Adquisicin de Vivienda Nueva, entre 2003 - 2012 solo
pudo cubrir un 30% de sus metas fijadas en cuanto a produccin
de vivienda (poco menos de 30 mil unidades en 10 aos).
De modo que la solucin del mercado para la necesidad de
vivienda demostr todos sus lmites, ya mostrados histricamente
en la experiencia de los pases desarrollados e incorporados a la
teora social y urbana. Se pens que desregulando todo lo posible
el mercado encontrara las soluciones. He insistido, porelcontrario,
46
que este camino tena y tuvo consecuencias lamentables y

fcilmente deducibles: el incremento de la informalidad urbana.
Mi razonamiento es simple: si la vivienda social requiere subsidio,
su ausencia o su prctica fallida conducirn a un incremento de la
ciudad ilegal e informal, dado que grandes partes de la poblacin
no encontrarn otro camino.
Mostrar esta proposicin a travs del incremento de las dos
principales modalidades actuales de ciudad ilegal e informal que
se dan en el Per urbano: los llamados Barrios Urbano Marginales
(BUM) y los cuartos de alquiler.
Los Barrios Urbano Marginales (BUM)

Observemos las estadsticas peruanas respecto a lo que en nuestro
medio concierne a la va de acceso ms comn de la ciudad ilegal:
la formacin de barriadas o BUM.
El Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS)
dice al respecto:
Si se compara el total de asentamientos humanos urbanos identificados
por el RENAMU6 2001 - 2002 con el total de pueblos jvenes censados`
durante el ao 1993, estos habran crecido en 247%, es decir, casi 2.5 veces
ms en ocho aos. Esta comparacin slo tiene propsito referencial, por
cuanto en dicho periodo, diversos barrios urbano - marginales deben
haberse consolidado, convertido en urbanizaciones populares e integrado
a la ciudad formal. En buena cuenta, se desmarginalizaron7.
El MVCS responde a la pregunta: entre 1993 y el 2001 - 2002, que

corresponde a la aplicacin de la poltica dura del neoliberalismo
(sin subsidios a la vivienda social), los BUM a nivel nacional
crecieron por 2.5 veces ms. Esto sin contar, como bien aclara
6
Registro Nacional de Municipalidades del Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI). Nota del editor.
7
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS). Situacin de los
Barrios Urbano - Marginales en el Per 2004 (primera aproximacin). Lima: MVCS, 2005.
47
el MVCS, aquellos barrios que al consolidarse dejaron a efectos

estadsticos de ser parte de la ciudad ilegal e informal. En 1993 haba
3003 BUM y al 2002 estos eran 7419, lo cual podra ser considerado
el legado del rgimen de Alberto Fujimori. Al 2012, segn el ltimo
censo de BUM, estos habran sobrepasado los 10 000. En nmeros
fros, los BUM entre 1993 - 2012 se multiplicaron por 3.3.
Para tener una idea precisa de lo que se est midiendo, el MVCS
define a un BUM como un ncleo urbano de conjunto de viviendas
precarias, sin infraestructura urbana ni servicios bsicos8. Definicin
que, en buena cuenta, deja de lado las consideraciones jurdicas
vinculadas a la tenencia de la tierra para centrarse en los aspectos
fsicos. Por lo tanto, la labor masiva del Organismo Nacional de
Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), que entre
1996 y el 2000 otorg ms de un milln de ttulos de propiedad, no
abona en el descuento de los BUM. La reduccin de los BUM sera,
en realidad, producto de programas de mejoramiento y provisin
de servicios e infraestructura y, claro est, del aporte de la propia
poblacin.
En los aos noventa del siglo XX, desregulacin de por medio, el
proceso de formacin de los BUM devino en catico y descontrolado,
ocupando los pobres microrrellenos sanitarios, terrenos contiguos
a centros penales y, sobre todo, las partes altas de los cerros, en los
que solo unos 20 aos atrs los pobladores asentados en la parte
baja juzgaban inhabitables. Las propias ciudades, empezando por
Lima, rompieron su propio patrn de crecimiento, marcado ya por
la segregacin espacial, aumentando la desigualdad y la miseria.
Es la poca en que surgen Ticlio Chico en Villa Mara del Triunfo o
Chancheras en San Juan de Miraflores, y la desaparicin de muchas
reas de reserva ecolgica en los conos.
El panorama podra haber mejorado si, como ocurri en Chile, el
Estado hubiera tenido la voluntad de inversin y el xito para lograr
8
MVCS. Situacin de los Barrios Urbano - Marginales en el Per 2004 (primera
aproximacin). Lima: MVCS, 2005.
48
mecanismos formales de acceso a la ciudad. Pero este esfuerzo solo

se intent en el siglo XXI. A pesar de las buenas intenciones de las
autoridades de vivienda, la poltica de vivienda nueva de Techo
Propio no ha tenido el efecto esperado.
Los cuartos de alquiler

Aunque menos notorios que los BUM, hay otra (sub)modalidad
de la ciudad ilegal que, estimo, se ha incrementado en las ltimas
dcadas: los cuartos de alquiler. Esta submodalidad convive con el
alquiler en las ciudades de los tugurios tradicionales: corralones,
callejones, viviendas subdivididas, casas de vecindad, etctera.
Los cuartos de alquiler no estn ni en la agenda oficial ni en la
meditica. Solo salen a la luz cuando la seora protagonista del
ltimo desalojo sobre la invasin a un terreno baldo, an bajo el
efecto de los gases lacrimgenos, declara ante las cmaras de la
televisin que no tiene donde vivir y que no puede pagar el
alquiler de los cuartos.
El tema debe ser abordado desde las consideraciones de la
estructura urbana de las ciudades. Los censos de 1981, 1993 y 2007
muestran que la tenencia en alquiler pas primero de 22.7% a 14.9%,
en las ciudades peruanas, para luego incrementarse al 18.9%. El
incremento del alquiler llama la atencin en un pas que en los
ltimos 15 aos ha otorgado ms de dos millones de ttulos de
propiedad a iniciales invasores, lo que se supone, debe incrementar
la tenencia en propiedad, la cual ms bien se ha estancado en un
62%, segn los censos de 1993 y del 2007.
La estructura urbana de las ciudades peruanas, especialmente las
costeras, ha sido impactada por 20 aos de crecimiento econmico
casi continuo (solo interrumpido por las crisis financieras mundiales
de 1997 - 1998 y 2007 - 2008) y por la consolidacin urbana que se
ha dado en las zonas barriales antiguas e intermedias (los llamados
conos de Lima). Se han generado nuevos nodos en las ciudades,
los cuales han tornado atractiva y con ventajas de localizacin
49
Cuadro n 1
Tenencia en alquiler en ciudades peruanas en los censos de 1981,
1993 y 2007
Nivel
1981
1993
2007
Absoluto
Absoluto
Absoluto
Nacional
3 257 124
100
4 427 517
100
6 400 131
100
Urbano
2 036 712
Alquiler
461 433
22.7
449 000
131 006
6.4
3 017 681
Propia por invasin

Propia pagndose a plazos
Propia totalmente pagada
4 789 588
100
14.9
905 363
18.9
171 988
5.7
274 088
5.7
155 912
5.1
273 448
5.7
1 171 379
57.5
1 876 967
62.2
2 970 082
62
Cedida
150 374
7.4
292 186
9.7
144 127
3.0
Otra forma
122 520
71 628
2.4
222 480
4.6
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Censos de 1981, 1993 y 2007.
Nota (A). La categora propia por invasin en el censo de 1981 se incluy en propia totalmente
pagada.
el rea barrial intermedia (formada en la dcada de 1970),

especialmente en las ciudades costeras. Por otro lado, la inversin
privada formal en alquiler se dirige a una demanda de clase media
a media alta en otros puntos de la ciudad, no existiendo una oferta
pblica de vivienda en alquiler. Se crea as, aunado a las estrategias
de rentabilidad de personas naturales, el clima que favorece los
cuartos de alquiler9.
Para decirlo de la manera ms sencilla posible, propietarios
de casas de exasentamientos barriales, exinvasores, construyen
cuartos, a veces con un solo bao, y los rentan a personas jvenes,
recin casadas, recin migradas, con bajos ingresos, con poco
empleo formal y que requieren un espacio donde vivir. Hacia el
2007 se pudo detectar que del total de transacciones inmobiliarias,
un 49% de las viviendas de Villa El Salvador o un 71% de
9
Caldern, Julio. Estudio de mercado de alquileres en Per. Lima: Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), 2012.
50
lasdeHuscarCanto Grande, lo eran va el alquiler. Se trataba de

cuartos de un promedio de 18 metros cuadrados, por los cuales se
pagaba unos 28 dlares mensuales, sin existir contrato por escrito
entre propietarios e inquilinos10.
La estimacin de la magnitud de los cuartos de alquiler presenta
dificultades dado que no hay estadsticas oficiales. No es una
categora que los censos registren, los cuales se limitan a indicar si
la vivienda en alquiler es casa independiente, departamento, casa
de vecindad, etctera. Por otro lado, no es posible discernir si al
momento de la aplicacin del censo el propietario encuestado que
renta cuartos admiti tal situacin y declar estas situaciones de
inquilinato ilegal.
A pesar de estas limitaciones, puede indicarse que en las
ciudades los alquileres predominan en los distritos del rea central.
Por ejemplo, en Lima, segn el censo del 2007, en los distritos de
La Victoria y Brea ms del 40% del stock total de las viviendas era
en alquiler. Un stock en alquiler entre 36% y 39% lo tienen San Luis,
Surquillo y Lince. En los distritos en su origen barriales, el ranking
en alquiler lo encabeza San Martn de Porres con 25%, seguido por
Independencia con 18%. Pero en general, en distritos como Villa
El Salvador, San Juan de Miraflores o Villa Mara del Triunfo, el
alquiler oscila en un rango entre 9% a 13%.
El indicador que ms se acerca a la problemtica del cuarto en
alquiler en el censo del 2007 es el nmero de piezas alquiladas por
vivienda. Se revela, siguiendo el caso de Lima Metropolitana, que en
Villa Mara del Triunfo el 46% de las viviendas en alquiler solo tienen
un cuarto; un 44% en Comas; un 42% en Puente Piedra; un 41% en
San Martn de Porres y La Victoria; y un 40% en Villa El Salvador y
en San Juan de Miraflores. En distritos de clase media tradicional
no se observa esta tendencia. De estos datos se puede concluir que
10
Caldern, Julio. Vendedores, compradores e inquilinos en los mercados inmobiliarios

de asentamientos urbanos informales de Lima. Informe para Infomercados - Lincoln Institute
(no publicado). Lima, 2007.
51
el alquiler de cuartos se da principalmente en los distritos de los

conos. A pesar de que all no hay mucho stock de vivienda en
alquiler, la que se alquila es de dimensiones reducidas11.
Neoliberalismo y polticas pblicas

El nexo entre la aplicacin del modelo neoliberal y el crecimiento
de la ciudad ilegal e informal no es directo, sino que se
encuentra atravesado por la mediacin de las poltica pblicas.
Conceptualmente es una ilusin pensar una desregulacin total
en la poltica de vivienda, dado que, en realidad, el mercado de
vivienda es doblemente construido por el Estado (en su oferta y
demanda) a travs de polticas urbanas y de vivienda, instrumentos
como la zonificacin (zonning), el monto de los subsidios, la
liberalizacin del mercado de tierras y otros mecanismos.
Es cierto que el surgimiento y expansin de la ciudad ilegal
e informal requiere atender una secuencia histrica de mediano
plazo que incorpore los esfuerzos fallidos del urbanismo moderno
con la vivienda social y, especialmente, la relacin entre las polticas
pblicas y los patrones de formalizacin e informalizacin de la
sociedad. Por literatura urbana se sabe que una relacin elite / masa
condujo a una poltica de dos caras y que el mismo Estado peruano
estuvo involucrado directamente en la produccin de la ciudad
ilegal e informal, tanto en el periodo del Estado oligrquico como
en el de los tibios intentos de industrializacin por sustitucin de
importaciones.
11
No es posible documentar el crecimiento de otras modalidades y
submodalidades en que se produce la ciudad ilegal e informal. Queda por indagar qu
ocurre con la venta ilegal de tierras por las comunidades campesinas, las urbanizadoras
informales (programas de vivienda) y, por supuesto, por las ventas de los traficantes
de tierras que, a la vez, son organizadores de invasiones. De igual modo, es muy difcil
documentar la problemtica de los tugurios de los centros histricos de las ciudades, en
donde hay avances de precaristas sobre inquilinos (es decir, exinquilinos que dejaron
de pagar alquiler y, adems, subarriendan).
52
Se requiere entender cmo las polticas pblicas aplicadas en el

modelo neoliberal incrementaron los BUM. Propongo, cindome
al quehacer y discurso de la poltica pblica urbana bajo el
neoliberalismo, que es posible distinguir dos fases en la poltica de
vivienda. Una primera, ocurrida entre 1990 y el 2000, caracterizada
por la opcin del libre mercado como solucin a la vivienda y, a la
vez, el laissez faire a la ciudad informal, encubierta bajo el llamado
pago de la deuda social con los pobres. Una segunda, entre el
2002 y el 2013, caracterizada por el subsidio a la vivienda bajo el
enfoque de la demanda y el modelo ABC (ahorro, bono y crdito).
En las lneas que siguen no se propone entrar en los detalles de estas
fases, sino reflexionar en sus consecuencias para la expansin de
la ciudad ilegal e informal.
La opcin por el libre mercado y el laissez faire a la barriada,
durante el largo gobierno de Alberto Fujimori (1990 - 2000), ha sido
ampliamente documentada12. En primer lugar, el aparato pblico
frente a la vivienda, constituido fundamentalmente hacia la dcada
de 1960 (Banco de la Vivienda, sistema mutual, urbanizaciones
populares de inters social, ley de expropiacin, etctera) fue
eliminado, incluyendo la desaparicin del Ministerio de Vivienda
en 1992. En su lugar se privatizaron empresas de servicios y el
marco legal se ajust a la promocin de la inversin privada (Ley
de Tierras de 1995, recorte de la expropiacin en 1993, entre otros).
En segundo lugar, se desarroll una fuerte poltica social hacia los
pobres urbanos, liderada desde el Ministerio de la Presidencia,
que otorg ms de un milln de ttulos de propiedad, crditos
indiscriminados a travs del Banco de Materiales y redes de agua y
energa con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
El propio rgimen neoliberal termin por alentar nuevas invasiones
de tierras (por ejemplo Chancheras en San Juan de Miraflores)
12
Caldern, Julio. Mercado de tierras urbanas, propiedad y pobreza. Lima: Lincoln
Institute of Land Policy - SINCOS, 2005.
53
para luego proceder a reubicaciones (caso Pachactec) y generar

una masa mayor de invasores para titularlos.
El rgimen de Fujimori logr, por un lado, una poltica urbana
liberalizadora y privatizadora en beneficio de las empresas
trasnacionales, y de otro lado, una poltica social en favor de los
pobres urbanos. Esta curiosa amalgama, que los cientficos polticos
no tardaron en denominar neoliberalismo populista, permiti
dotar al rgimen neoliberal de cierta legitimidad social e incluso
contribuir con una base social al fujimorismo, an vigente.
Las consecuencias para la ciudad ilegal e informal fueron
obvias: el incremento de los barrios urbano marginales dadas las
expectativas generadas por el laissez faire, tal como documentan las
propias estadsticas oficiales que he mostrado. Pero an habra ms.
La nuevas formas de hacer poltica, que incluyeron el desprestigio
del sistema poltico y el de los partidos, y un rgimen autoritario
que olvid los principios de la separacin de poderes (tan caros a
la democracia representativa), terminaran por reforzar, con toda
crudeza, los lazos de dependencia entre un lder / Estado vertical
que todo lo puede y una masa urbana pragmtica alejada de
comportamientos ciudadanos. Los patrones de la informalidad
poltica fueron base para la produccin, o refuerzo, de determinado
tipo de identidad popular (pragmtica, violenta, cultura combi)
que encontrara expresin en la cultura poltica y el comportamiento
sociocultural de una parte de la poblacin que habita en la ciudad
ilegal e informal.
Una segunda fase est marcada por la reconstruccin del sector
vivienda, la aplicacin explcita de subsidios y el predominio de
un discurso en contra de la ciudad ilegal e informal. Desde el
2002 - 2003 a la actualidad, ha habido cambios profundos en la
poltica de vivienda a raz del despliegue y xito del Fondo Mi
Vivienda para la clase media, la formacin del ministerio del sector
(MVCS) y la apuesta por los sectores de menores ingresos con Techo
Propio, en especial desde el 2007.
54
La poltica de vivienda, siguiendo la ola liberalizadora en

Amrica Latina, se bas en el principio bsico del neoliberalismo:
Estado facilitador y mercado ejecutor. Se desarroll un enfoque de
la demanda y el modelo ABC (ahorro, bono y crdito). La poltica
de vivienda ha buscado que la modernizacin del pas acompae
el crecimiento de la economa y la reduccin de la pobreza, y que
ello se exprese en la promocin de la ciudad formal y la inclusin
social bajo los mecanismos del mercado (subsidiado). El Estado se
opone y busca contener el crecimiento de la ciudad ilegal e informal,
no tanto a partir de un enfoque de derechos, sino en el entendido
de que el crecimiento de la economa requiere la expansin de las
empresas a mbitos no modernos o precapitalistas, como lo
pueden representar las invasiones de tierras, los mercados ilegales
de tierras o la autoconstruccin de viviendas.
Comparto en sus aspectos generales, aunque por razones ms
bien vinculadas a la equidad e inclusin social, los lineamientos
de combatir a la ciudad ilegal e informal, reconstruir el aparato de
Estado, otorgar subsidios y tener una explcita poltica de vivienda
decente. No obstante, los resultados muestran que el Estado
peruano est fallando en sus esfuerzos por combatir la informalidad
y promover la inclusin social. Los BUM se siguen incrementando,
la poltica de vivienda social nueva de Techo Propio solo alcanz
el 30% de sus metas entre el 2003 y el 2012, prolifera el inquilinato
ilegal y continan las polticas curativas como las de distribucin
de ttulos de propiedad.
Mi argumento central plantea una crtica estructural a la poltica
de vivienda. Estos resultados no son consecuencia de algo que se
hizo mal en el modelo neoliberal, sino de su propia concepcin,
aplicacin y contradicciones. La poltica de vivienda frente a la
ciudad ilegal e informal tiene dos dimensiones: por un lado, una
curativa, es decir, formalizar lo informal (desmarginalizar), y
por otro, una preventiva, que consiste en garantizar mecanismos
formales de acceso al suelo y a la vivienda que tornen irrelevante
55
el acceso informal al suelo, es decir, que atiendan a la demanda

efectiva y potencial de vivienda. A pesar de los subsidios (en bonos,
terrenos pblicos baratos, entre otros), los mercados no han logrado
atender la demanda de los ms pobres.
El fracaso de la opcin del mercado subsidiado, bajo el modelo
neoliberal peruano, tras el de la opcin del libre mercado de 1990,
tiene correlato en el propio modo de relacin que existe entre el
Estado y los pobladores urbanos informales. Dado que no se puede
contener la ciudad informal, hay que aceptarla, pero de manera
discreta, lo que ha implicado modificaciones en el marco jurdico,
creando intersticios como la laxitud frente a las ocupaciones de reas
de riesgo o los dispositivos que crean nuevas figuras jurdicas para
permitir que asentamientos no titulados accedan a agua potable
(como por ejemplo, la ley n 28687 de marzo del 2006). El trasfondo
de esta laxitud contiene el germen de la informalizacin de la
relacin Estado y pobladores, el desistimiento del fomento de la
ciudadana y la posibilidad siempre latente del clientelismo poltico,
en especial en coyunturas electorales (como la del ao 2011 - 2012).
Eplogo
El punto central es promover programas de vivienda social, o
en su variante del desarrollo progresivo, programas de acceso
ordenado al suelo urbano o ncleos bsicos, de modo tal que
hagan innecesarias las invasiones, los mercados ilegales de tierras
o los alquileres subestndar.
La limitacin de la poltica del Estado peruano reside en la
concepcin del modelo de mercado ejecutor y Estado facilitador.
Este modelo se expresa de diversas maneras. En principio, el
modelo ABC (ahorro, bono y crdito) al centrarse en la viabilidad
del mercado excluye al nivel socioeconmico E (estimado en 12.7%
de la poblacin al ao 2011) por no tener capacidad de ahorro.
Con lo cual, la poltica dirige a estos sectores a la informalidad,
56
a las invasiones (BUM) o a los cuartos de alquiler. Enfrentar

esta situacin no es tarea fcil pues ello llevara a discutir sobre un
subsidio al 100%, aspecto sobre el cual el Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF) ha manifestado su desacuerdo en diversas
oportunidades. Por otro lado, y en la misma idea del Estado
facilitador, no hay propuestas de vivienda pblica en alquiler,
mecanismo que funcion bien hasta la dcada de 1960 y que fue
abandonado por razones ideolgicas.
La apuesta por una poltica de vivienda social (Techo Propio)
y, a la vez, un marco regulador desmesuradamente protector de
la propiedad privada es otra gran limitacin de la poltica. Existen
trabas legales que dificultan las expropiaciones en el marco de
polticas de libre mercado, ausencia de propuestas de urbanizacin
asociada o de ajuste de tierras (tipo Espaa), o de reserva de
porcentajes de tierras para vivienda social en los emprendimientos
(como en Colombia). Estas limitaciones, legales y polticas, inciden
en la dificultad de evitar la especulacin de terrenos que, como
existe un consenso total, impide el desarrollo de la vivienda social.
Especulacin que, a su vez, resulta estimulada por el propio
crecimiento econmico e incremento de la clase media. Abordar
esta temtica es compleja y difcil porque, y en este punto convergen
el neoliberalismo con el conservadorismo, los derechos de la
propiedad privada, sagrada e inexpugnable, es una de sus banderas.
No hay duda de que el Estado peruano debe continuar con la
poltica de regularizacin de tenencia de la tierra, expresada en los
2.2 millones de ttulos de propiedad otorgados por el COFOPRI
entre 1996 y el 2013. Tambin se debe continuar con los programas
de provisin de agua en las ciudades y de mejoramiento (tipo
Mi Barrio), involucrando a las municipalidades, as como con el
subsidio a la construccin de vivienda en los terrenos (Techo Propio,
Mi Construccin). Aun as, eso solo permitir pasar los BUM a la
ciudad formal y legal, ms no impedir que el acceso informal a
la tierra y a la vivienda siga siendo el rasgo predominante de la
ciudad neoliberal peruana.
La informalidad laboral: entre los conceptos

y las polticas pblicas*
Julio Gamero R.
Quisiera compartir con ustedes una aproximacin al concepto de

informalidad en el mercado de trabajo. El punto de partida de
este artculo surge del primer captulo de una investigacin que
hicimos con Gabriela Carrasco para el Consorcio de Investigacin
Econmica y Social (CIES)1 y de un documento de Jrgen Weller2 de
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Mercado laboral y exclusin

Jrgen Weller3 desarrolla una aproximacin a los problemas de
exclusin del mercado laboral. As, define, por ejemplo, que los
trabajadores deben enfrentar cuatro formas de exclusin:
*
El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco
- Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, en el marco del taller permanente
de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.
1
Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Trabajo informal y polticas de proteccin social.
Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) - Women in Informal
Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO), 2010. Disponible en: goo.gl/
zXdT12
2
Weller, Jrgen. Procesos de exclusin e inclusin laboral: la expansin del empleo
en el sector terciario. Serie macroeconoma del desarrollo n 6. Santiago de Chile:
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) - Divisin de Desarrollo
Econmico, 2001. Disponible en: goo.gl/jPnnLe
3
Weller, Jrgen. Panorama de las condiciones de trabajo en Amrica Latina.
Nueva Sociedad. Panorama de las condiciones de trabajo en Amrica Latina, n 232. Buenos
Aires: Fundacin Friedrich Ebert, 2011, pp. 32-49. Disponible en: goo.gl/c0Tv7
60
La informalidad laboral: entre los conceptos y las polticas pblicas
a) la exclusin del mercado laboral,

b) la del empleo,
c) la del empleo productivo
d) y la del empleo de buena calidad en sectores de alta y
mediana productividad.
La exclusin del mercado laboral significa, haciendo
concatenacin con la aproximacin estadstica, a la forma como
nos insertamos como Poblacin Econmicamente Activa (PEA).
Esta puede ser en calidad de desempleado, si al buscar trabajo no
se lo encuentra, y si se encuentra y se est disponible para ello, uno
acaba insertndose como parte de la PEA ocupada.
Entonces, la exclusin del mercado laboral se refiere a aquella
parte de la poblacin que no ingresa a la PEA por razones
involuntarias. Esto es importante ya que aquella poblacin que
decide no buscar trabajo pasa a la condicin de inactividad,
saliendo de la contabilizacin de la PEA. As, hay personas o grupos
determinados que por razones involuntarias, ajenas a ellos, puede
ser por caractersticas culturales, temas de discriminacin o porque
se han visto impedidas de acumular determinado capital humano,
estn excluidas del mercado laboral.
Una segunda forma de exclusin es la del empleo. Hay que
distinguir trabajo de empleo. Este ltimo es el trabajo asalariado.
El trabajo, que es una categora ms amplia, incorpora a los
autoempleados, a los independientes y tambin al asalariado que
se particulariza en empleo.
Esta segunda forma de exclusin da cuenta de las dinmicas de
insercin laboral. En los pases desarrollados, por ejemplo, la forma
bsica y dominante con la que una persona se integra a la PEA es
como trabajador asalariado. Sin embargo, en economas como la
nuestra, del rea andina y Centroamrica salvo Costa Rica, dicha
modalidad no ha sido la hegemnica. El asalariamiento no ha
sido la categora dominante de insercin en la PEA ocupada, sino
Julio Gamero R.
61
que persiste un porcentaje importante de autoempleo, de trabajo

independiente.
Cuando Weller seala como una segunda forma de exclusin la
del empleo, es porque no todos pueden asalariarse. Sobre el caso
peruano, dos economistas (Francisco Verdera4 y Adolfo Figueroa5)
han trabajado sobre esta materia: el tema de la precariedad
del mercado laboral no entendido como precarizacin de las
condiciones laborales, sino precariedad en el sentido de que no ha
llegado a ser un mercado de predominancia de asalariados, por
decirlo de alguna manera.
En otras palabras, el capitalismo peruano no ha logrado
extenderse plenamente y, por ello, las relaciones salariales capital
y trabajo an no llegan a involucrar a la mayora de la PEA
ocupada. Detrs de esta constatacin se encuentran desde aspectos
macroeconmicos (como pudo haber sido en su momento la escasez
de ahorro interno), la participacin de la inversin privada, el
rol del Estado como proveedor de infraestructura bsica, hasta
aspectos socioculturales, como el bajo nivel educativo de la PEA,
las diferencias culturales, entre otros.
Weller caracteriza como tercera forma de exclusin la del
empleo productivo. Es decir, a aquella parte de la PEA que no
logra insertarse por problemas de descalce entre oferta y demanda
y/o bajos niveles formativos en los sectores ms dinmicos de
la economa. Del mismo modo, denomina como cuarta forma de
exclusin a aquellos que insertados en dicho sector no tienen acceso
a todo el portafolio de derechos laborales bsicos, como puede ser
el contrato y la seguridad social.
Si se observan las categoras en las que se descompone la PEA, se
identifica que estas cuatro formas de exclusin son un subconjunto
4
Verdera, Francisco. El empleo en el Per: un nuevo enfoque. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos (IEP), 1983. Ver al respecto: goo.gl/cDjiVO
5
Figueroa, Adolfo. La naturaleza del mercado laboral. Lima: Pontificia Universidad
Catlica del Per - Departamento de Economa, 1983. Disponible en: goo.gl/i4Odsu
62
de la Poblacin en Edad de Trabajar (PET). La adaptacin de dicha

aproximacin se orienta en el sentido siguiente:
i) La exclusin del mercado laboral (permaneciendo
involuntariamente en inactividad). Incluye a personas o
grupos sociales que no logran integrarse al mercado laboral.
Hay grupos que por razones de lengua o pertenencia a
comunidades nativas o indgenas pueden estar excluidos
del mercado laboral, as como tambin por motivos de edad
(jvenes). Las cifras en esta categora son bastante serias:
tanto en el 2008 como en el 2011, segn la Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO) elaborada por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI), se registraron 1.5 millones
de jvenes que no estudian ni trabajan, que estn fuera
del mercado laboral y que no acumulan capital humano
por estudios ni por experiencia laboral. A pesar de ello, no
existen polticas pblicas que lleguen a dicho colectivo.
ii) La exclusin del trabajo (tanto del empleo asalariado como
del autoempleo). Quien est excluido del trabajo cae en el
desempleo, busca pero no encuentra, quiere generar su
propio puesto pero no tiene las capacidades y los recursos
para poder hacerlo, quiere insertarse en el mercado en
cualquiera de las formas pero no lo logra. Esa es una
situacin de desempleo abierto. Ah cabra la distincin entre
aquellos que demoran su insercin en razn de asimetras
de informacin, mejor empleabilidad, que de otros que
pueden encontrarse en situacin de no empleables. Es decir,
aquella PEA que por diversas razones no rene los requisitos
mnimos de habilidades blandas y duras como para ser
considerado.
iii) La exclusin del trabajo formal en el sector de mayor
productividad (mayoritariamente asalariado en empresas
de ms de 10 trabajadores). Hace un tiempo esta acepcin
Julio Gamero R.
63
calzara mejor con la manufactura en tanto actividad

econmica de generacin de valor agregado. Hoy en da se
extiende a los procesos de transformacin de los intangibles
como de los servicios. Se aspira a tener un trabajo formal,
con las caractersticas que supone la cobertura de salud,
pensiones y dotarse de un medio de vida monetario regular
de manera que se pueda subsistir. Las restricciones para una
mayor amplitud de dicho proceso se pueden ubicar tanto
en la demanda de trabajo como en la oferta. En el primer
caso, si la inversin pblica y privada es reducida o si la
economa es ms extractiva; en el segundo caso, si la mano
de obra cuenta con bajos niveles formativos o desalineados
de las demandas de las empresas.
iv) La exclusin del empleo formal en empresas formales. Esto
tiene que ver bsicamente con la calidad de la regulacin
laboral en el pas. Porque, bajo el nuevo enfoque de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) del empleo
informal6 y ya no del sector informal, se va a encontrar
empresas formales, registradas, con Registro nico de
Contribuyente (RUC), que tienen ms de diez o quinientos
trabajadores, pero que tienen un porcentaje de ellos sin
algn tipo de contrato, ya sea escrito o verbal. Bajo estos
parmetros se encontrar que en algunas empresas formales
hay parte del trabajo que se conoce tpicamente como trabajo
no registrado. Su presencia es un asunto de la regulacin
laboral.
Ver al respecto: Directrices sobre una definicin estadstica de empleo informal,

adoptadas por la Decimosptima Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo
(noviembre - diciembre de 2003). Disponible en: goo.gl/njm3a5
64
Enfoques sobre la informalidad en el mercado laboral

Para nuestra aproximacin al problema de la informalidad nos
concentraremos en las exclusiones de los tipos iii) y iv), porque el
trabajo en informalidad supone que se est insertado en el mundo
laboral, ya sea como dependiente o como independiente.
A continuacin se presentarn los enfoques de mayor relevancia
para la explicacin de la informalidad. Luego de ello se expondrn
las definiciones conceptuales de la informalidad procesadas por la
OIT7 y que tienen implicancias en trminos no solo de la medicin,
sino de la orientacin de las polticas pblicas8. Finalmente se
compartirn los resultados de las mediciones de informalidad y
se problematizar en las orientaciones de polticas.
Para la explicacin de la informalidad existen cuatro grandes
enfoques:
1) El excedente estructural de mano de obra. Los primeros
trabajos sobre la materia datan de los aos 70 y primera mitad
de los 80, cuando funcionarios del Ministerio de Trabajo junto
con el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin
(CEDEP) produjeron los primeros libros sobre el tema de la
informalidad en el pas.
Este enfoque identifica dos sectores en la economa, uno
tradicional y otro moderno. El tradicional, en ese momento,
localizado en el mundo rural y el sector moderno en las urbes, las
ciudades. El equivalente al sector tradicional rural era la pequea
7
El aporte peruano a la discusin de la informalidad es pionero y va desde el

excedente estructural a las visiones ms liberales de ella.
8
Como se podr observar, detrs de toda poltica pblica se va a encontrar un
determinado enfoque, paradigma o teora que genere conceptos que, a su vez, cuando
se convierten en elementos referenciales para las polticas pblicas, necesiten ser
medidos y medibles. Esto supone construir indicadores, data y/o medicin. El cambio
que ha habido en la conceptualizacin de la informalidad por parte de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) tiene implicancias en trminos de la orientacin de las
polticas pblicas.
Julio Gamero R.
65
agricultura y el equivalente al sector moderno era la industria. Esto

adems responde a la visin de transiciones del campo a la ciudad.
Hay economistas que en los aos 60 elaboraron una teora
sobre el crecimiento con mano de obra ilimitada, una ampliacin
del modelo de Lewis creada por John C.H. Fei y Gustav Ranis9,
quienes postulan que en Amrica Latina hay condiciones para el
desarrollo de la industria en tanto hay mano de obra ilimitada,
que es la que viene de sectores de baja productividad, de las
zonas rurales, de la pequea agricultura hacia las zonas urbanas,
a la industria de mayor productividad. Como hay mano de obra
ilimitada ese proceso de industrializacin es a costos bajos porque
no hay presiones para el aumento de salarios.
El excedente estructural de mano de obra supone que cuando
una persona est incorporndose al mercado laboral, busca primero
insertarse en el sector moderno de la economa, en el que se cuenta
con cobertura de seguridad social y se pagan mejores salarios. Pero
ese sector moderno de la economa si bien ha crecido, no lo ha hecho
lo suficiente como para poder absorber toda la mano de obra que
quiera emplearse en l. Como no encuentra trabajo en ese sector,
esa parte de la PEA no tiene otro camino que generarse su propio
puesto de trabajo en la economa informal y el autoempleo.
La nocin de excedente estructural de la mano de obra muestra
que, dadas las caractersticas del sector moderno de la economa,
hay un exceso de oferta de trabajo que no es atendible, ni asimilable
por el sector moderno. A ese exceso de mano de obra solo le queda
localizarse en el autoempleo y generar su propio puesto de trabajo,
siendo ah donde se hace visible la categora de sector informal,
donde la persona no escoge, pues no tiene otra opcin.
Si hay un diagnstico semejante, qu polticas proponer para
que el sector moderno aumente su capacidad de inversin para
9
Ver al respecto: Ranis, Gustav y C. H. Fei, John. Una teora del desarrollo
econmico. El Trimestre Econmico, vol. 29, n. 114. Mxico D.F.: Fondo de Cultura
Econmica, 1962, pp. 246-278. Disponible en: goo.gl/eV2UZ1
66
que absorba ms mano de obra? o cmo apoyar a ese sector que

genera su propio puesto de trabajo para que pueda ir escalando?
2) Los costos y barreras de la formalidad: las trabas legales.
Frente a ese primer enfoque, que fue el dominante en los
aos 70 y 80, a comienzos de los 90 emerge la interpretacin
de la concepcin liberal, la de los costos y barreras de la
formalidad, las trabas legales. Su exponente fue Hernando
de Soto, del Instituto Libertad y Democracia (ILD).
Este enfoque plantea que la PEA en situacin de informalidad
quiere formalizarse pero que no lo puede hacer por los altos costos
de la formalidad: registros, licencias, costos laborales y regulacin
del Estado. Todas trabas legales que impiden el deseo de las
personas de formalizarse.
En este enfoque las polticas pblicas deben orientarse en
agilizar trmites, bajar costos y sobrecostos de todo tipo para que
sea ms fcil formalizarse.
3) La opcin voluntaria: la habilidad empresarial. Este
tercer enfoque aparece a mediados de los 90 introducido
por Gustavo Yamada10. Contrastando con el enfoque del
excedente estructural de mano de obra, seala que un
miembro de la PEA enfrenta dos opciones: convertirse en
trabajador dependiente o generar su propio puesto de trabajo.
Este enfoque identifica un elemento: la habilidad empresarial11,
factor disponible en algunos miembros de la PEA que los hace
optar por la informalidad. Hoy en da dicho factor sera el
10
Ver al respecto: Yamada, Gustavo. Autoempleo e informalidad urbana: teora y
evidencia emprica de Lima Metropolitana, 1985-86 y 1990. Cuadernos de Investigacin
n. 22. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP), 1994.
11
La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) permite recoger ese dato pues al
analizar las caractersticas del trabajador independiente, sobre todo las del no calificado,
se va a encontrar las razones por las que tom la decisin de iniciar un negocio. En
la ENAHO del 2009 aparece casi un tercio de los independientes no calificados a los
que se podra etiquetar como poseedores de habilidad empresarial.
Julio Gamero R.
67
emprendedurismo: la habilidad empresarial debido a que la familia

tiene negocios, que se ha conocido de cerca alguna experiencia
comercial, etc.
4) Finalmente hay otros dos enfoques: el estructuralista y el de
la neoinformalidad.
a. Estructuralista. Seala que el mercado de trabajo cuenta
con dos divisiones: sector formal - sector informal y
sector moderno - sector tradicional. Si bien ambos tienen
caractersticas distintivas, forman parte de la dinmica
integral del mercado laboral.
Para los estructuralistas el sector informal, heterogneo
y diversificado es parte integral e incluso funcional de la
misma estructura econmica. Por ejemplo, los bajos costos
de produccin de dicho sector permitiran aumentar las
ganancias del capital. Todo el sistema de subcontrataciones
con informales mantiene esa lgica.
b. Neoinformalidad. En Centroamrica los trabajos de la
neoinformalidad aparecen como una versin actualizada
del excedente estructural de la mano de obra de los aos
70. Tiene que ver con la globalizacin, que aparecera
concentrando oportunidades antes que extenderlas. Y
como las concentra, un porcentaje importante de la PEA
aparece quedando fuera. No le queda sino conglomerarse
en estas pequeas unidades productivas que buscan
articularse al sector ms dinmico del proceso de
globalizacin.
Se seala, as, la dinmica no integradora del nuevo
modelo lo que hace que la base acumulativa sea restringida
y que por lo tanto el volumen de fuerza laboral absorbido,
sea tambin reducido12. Hay un sector moderno que acaba
12
Prez-Sinz, Juan Pablo. Globalizacin y neoinformalidad en Amrica Latina.
Nueva Sociedad, n. 135. Buenos Aires: Fundacin Friedrich Ebert, 1995, pp. 36-41. Ver
en: goo.gl/lgd1Zp
68
siendo ms reducido, quedando un sector no moderno al

que no le queda otra que volverse informal para poder,
de alguna manera, integrarse al mercado de trabajo.
Este enfoque tambin seala otro punto que parece
interesante: la aglomeracin de pequeas empresas
dinmicas, que en el contexto globalizado permite rescatar
mbitos comunitarios en los que gracias a una determinada
cantidad de capital social, pueden movilizarse los recursos
mercantiles. Esto viene con la idea inscrita en los enfoques
de Gunder Frank, de centro-periferia13, que ahora que se
habla de capital social y relaciones comunitarias, estas
pueden acabar siendo funcionales (por la reduccin en
los costos de transaccin que conllevan) a los procesos de
globalizacin econmica.
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)

y la informalidad laboral
Como se ha sealado, el nuevo enfoque de la OIT (de empleo
informal y ya no de sector informal) es relevante porque si bien
se procesa primero como concepto, en el dimensionamiento y en
la caracterizacin de la informalidad, luego ello se traslada a la
medicin. En el caso de la OIT dicho proceso opera a travs de las
Conferencias Internacionales de Estadsticos del Trabajo (CIET).
Luego, esos cambios de enfoque se convierten en asistencia tcnica
a los pases signatarios para que busquen homogenizar mediciones
que, finalmente, acaban influyendo en la orientacin de las polticas
pblicas.
13
Ver al respecto: Dilogo entre Giorgio Alberti, Arturo OConnell y Jos
Paradiso. Orgenes y vigencia del concepto centro-periferia. Puente@Europa, ao VI,
nmero especial. Buenos Aires: Universit di Bologna, 2008, pp.18-27. En: goo.gl/
ns9Eg1
Julio Gamero R.
69
Al respecto se puede distinguir el siguiente itinerario:

i) De sector no estructurado a sector informal. En 1984
se define como las actividades econmicas realizadas al
margen de las estructuras econmicas institucionalizadas.
Ya en los aos 80 se produce un cambio. Inicialmente no se
hablaba de sector informal sino de sector no estructurado14.
Ello es distinto a la economa ilegal pues en el sector informal
se dan actividades lcitas que estn por fuera de todos los
marcos institucionales estructurados, como el tema del
contrato, el de tener registros, etc.
ii) El sector informal se define integrado como unidades
econmicas de pequea escala que no distinguen entre
propietario y empresa: bajo el Sistema de Cuentas Nacionales
(SCN) se registran dentro del sector de hogares (empresas
de empleadores y de independientes). Uno de los indicios
para identificar si esta actividad es formal o informal era si
el propietario o conductor del negocio distingue entre los
gastos del hogar y los de la empresa. Si dice que no, es de
sector informal, siendo registrado por el SCN en el sector
de hogares, bajo la forma de empresas de empleadores o
empresas independientes.
14
Eso es comn en diferentes mbitos de la ciencia cuando son conceptos

que todava no tienen nombre y apellido propios, sino que primero se definen en
oposicin a un objeto previo, en este caso: no estructurado en oposicin a un sector
estructurado. Luego se convierte en sector informal, obteniendo as nombre y
apellido propios.
70
Cuadro n 1
Empleos segn situacin en el empleo (2012)
Independientes
Trabajador
familiar no
remunerado
Empleador
Sector formal
Informal
Formal
Informal
Asalariados
Formal
Informal
Informal
Formal
525 080
352 906
240 968
1 392 135
3 985 443
Sector
informal
4 878 458
489 152
1 557 630
1 614 819
58 293
Hogares
404 127
4 878 458
525 080
489 152
352 906
1 798 599
3 411 081
4 043 735
Total
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2012.

Elaboracin propia.
Esta nocin de sector formal se ejemplifica en el cuadron 1

con la medicin tradicional de aproximacin a la informalidad
por parte del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
(MTPE). La delimitacin de formal o informal era por
tamao de establecimiento y por la categora del trabajo
independiente no profesional y trabajador familiar no
remunerado.
Esa era la forma como se llegaba a distinguir entre formal e
informal, con implicancias en trminos de orientaciones de polticas
pblicas. En este caso, el objeto son las empresas, por lo que no es
casual que hasta hace poco, antes de la nocin del concepto del
trabajo decente, el set de polticas pblicas que recomendaba la OIT,
y que compartan las instancias pblicas, era de cmo formalizar
la empresa, cmo se le daba asistencia tcnica a ella, al conductor.
El giro que habr luego en la nocin de informalidad va a suponer
otro set de polticas pblicas.
Julio Gamero R.
71
iii) De sector informal a economa informal

El cambio en la aproximacin a la informalidad no est divorciado de
lo que es la nocin del trabajo decente que emerge a fines de los aos
90 con una declaracin del entonces director general de la OIT. Ello
es una respuesta al proceso de precarizacin del empleo que haba
supuesto la globalizacin. A fines de los 90 la globalizacin se haba
expandido, se haban implementado programas de ajuste econmico
y procesos de privatizacin que haban precarizado el empleo.
Diez aos o quince aos despus de ese proceso, la OIT
reacciona aportando en el debate el concepto de trabajo decente. No
se circunscribe al empleo sino al trabajo decente porque el concepto
no est direccionado solo al trabajo asalariado sino, tambin, al
autoempleado, al independiente.
Dentro de las conclusiones a las que se llegaron en la Conferencia
Internacional del Trabajo realizada el 200215, se consider que el
trmino economa informal es preferible al de sector informal,
ya que las actividades de los trabajadores y las empresas a los que
se aplica no se pueden asociar con un nico sector de la economa,
pues sus actividades abarcan diversos sectores.
As, la OIT present un marco conceptual para el empleo en la
economa informal que giraba del concepto de empleo en el sector
informal, basado en la empresa, hacia un concepto de empleo
informal ms amplio, basado en el puesto de trabajo, sobre la
calidad del mismo.
De esta manera el foco dej de ser la unidad empresarial para
transitar a las caractersticas del puesto de trabajo. Ese es un cambio
sustantivo que tiene que ver con la nocin y la emergencia del
concepto de trabajo decente de 1999.
Por tanto, la informalidad se refiere a las caractersticas del puesto
de trabajo. Esta es la nocin vigente de la OIT. En el caso peruano,
si bien an las estadsticas regulares no se producen bajo ese nuevo
15
Ver las conclusiones en la Resolucin relativa al trabajo decente y la economa
informal, en: goo.gl/qf9lkv
72
concepto, este ya se empieza a encontrar en documentos oficiales

del MTPE e incluso en algunos textos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y del Banco Mundial, que cuando definen formal
o informal procuran medir esas categoras a partir de indicadores
vinculados con el puesto de trabajo, por ejemplo que tengan contrato,
que tengan cobertura de seguridad social o estn incorporados en
algn sistema previsional, siendo estas caractersticas del puesto de
trabajo, ms no de la unidad econmica.
Cuadro n 2
Empleos segn la situacin de formalidad de acuerdo al tipo
de unidad de produccin
2002 - 2012
2002
Empleo
formal
2012
Empleo
informal
Empleo
formal
Empleo
informal
en cifras absolutas
Empresas del sector

formal
1 587 134
1 151 537
4 861 864
1 641 485
Empresas del sector

informal
186 057
8 729 947
58 293
8 575 715
415 397
404 127
1 773 191
10 296 881
4 920 157
10 621 327
Hogares
Total
en porcentaje
Empresas del sector

formal
58%
42%
75%
25%
Empresas del sector

informal
2%
98%
1%
99%
Hogares
0%
100%
0%
100%
15%
85%
32%
68%
Total
Fuente: Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Trabajo informal y polticas de proteccin social. Lima: CIES
- WIEGO, 2010; y ENAHO 2012. Disponible en: goo.gl/zXdT12
Con este nuevo concepto de la OIT se encontrar empleo

informal en empresas formales. La ENAHO permite llegar a esa
73
Julio Gamero R.
distincin. Por ejemplo, en el ao 2002 y en el 2012 en empresas

formales de ms de 10 trabajadores se identific ms de un milln
de empleos informales, mientras que en las empresas del sector
informal el empleo informal suma 8.7 millones el 2002 y 8.5 millones
el 2012. Si bien en porcentajes el total del empleo informal cae en
su participacin relativa (de 85% a 68%), en cifras absolutas sigue
aumentando (de 10.3 a 10.6 millones).
Cabe recalcar, tambin, que el empleo informal en empresas
del sector formal se ha reducido gracias a dos elementos que
han impulsado dicha disminucin. Primero, el ciclo econmico
expansivo ha descansado en empresas medianas y grandes que por
las caractersticas de sus dimensiones no les queda sino registrar a
sus trabajadores en planilla. Segundo, hubo un mejoramiento en la
fiscalizacin laboral producto del fortalecimiento de las inspecciones
laborales del MTPE, del uso de la planilla electrnica y, sobre todo,
con el marco de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con
los Estados Unidos. El grfico n 1 evidencia lo que se seala.
Grfico n 1
Evolucin del empleo informal por categora ocupacional
34.3
34.6
35.4
20.5
18.3
19.4
34.8
23.2
17.5
19.8
14.8
2002
Asalariado
2005
2008
Independiente no calificado
14.9
2009*
TFNR
- WIEGO, 2010. Disponible en: goo.gl/zXdT12
74
Se observa que el empleo informal asalariado se reduce, el

trabajador familiar no remunerado tambin, pero se mantienen en
stand by el sector del empleo independiente no calificado. En el ao
2009 la mitad de los asalariados estaba con empleo formal, siendo
hoy en da esa cifra ms elevada. Tambin podemos observar que
siguen en informalidad el 85% de la categora de empleadores
de 10 a ms trabajadores y en los de menos nmero (de 2-9) esa
cifra sube a 95%. De igual modo, el 99.8% de los independientes
no calificados segua en informalidad. El grfico n 2 visualiza la
PEA ocupada al 2009.
Grfico n 2
PEA ocupada al 2009
Asalariado
49.8
85.1
Empleador (10 a ms trab.)

Empleador (2 a 9 trab.)
94.6
Independiente calificado
97.0
Independiente no calificado
99.8
TFNR
100.0
Trabajador del hogar
100.0
Empleo formal
Empleo informal
Por otro lado, tanto en el empleo formal como en el informal se

va a encontrar segmentos de pobres. En el sector formal se encuentra
casi un 10% en dicha situacin (con la medicin de pobreza bajo el
enfoque monetario). Si bien son formales porque tienen contrato
y seguridad social, tienen un ingreso que es menor al de la canasta
per cpita de pobreza.
75
Julio Gamero R.
Grfico n 3
Pobreza y formalidad en el empleo (2009)
1.4
8.5
12.5
10.2
21.3
24.7
90.1
68.5
62.9
Empleo formal
No pobre
Empleo informal
Pobre no extremo
Total
Pobre extremo
Esa cifra debe haberse reducido en razn del impacto de los

ltimos aumentos del salario mnimo, sobre todo en el sector
asalariado formal. Para dicho segmento, esa medida los ha alejado
de la pobreza monetaria16. En general, se puede afirmar que la
16
Sera interesante discutir en algn otro momento todas estas cifras con las
que se est midiendo el bienestar de los peruanos. La pobreza se mide con el enfoque
monetario y con el ltimo cambio metodolgico se ha reducido el nmero de caloras
en la canasta alimentaria aludiendo a que ahora hay ms poblacin urbana que rural
y, por ello, el requerimiento calrico es menor. Pero, por otro lado, hay cifras de
pases desarrollados que identifican una necesidad calrica de 2600 caloras y ac se
incorporan alrededor de 1500. Por ello, el valor monetario de la canasta resulta ms
bajo. Lo que est primando es una mirada a la pobreza con el enfoque monetario
cuando debera ser por necesidades bsicas insatisfechas, que es ms integrador.
Pasa lo mismo con la medicin de la desigualdad del ingreso, donde se utiliza las
encuestas de hogares, no siendo este el mejor instrumento. Varios especialistas
sugieren que se requiere corregir las cifras de las encuestas de hogares con cuentas
nacionales.
Otro tema es el vinculado al concepto de empleo adecuado o subempleo. Muchas
veces se entiende por empleo adecuado aquel que contiene derecho a vacaciones,
gratificaciones, con buen ambiente de trabajo y dems, lo que es un error, porque
empleo adecuado oficialmente es solo disponer de un ingreso superior a 830soles
76
pobreza es un subconjunto de la informalidad. Por ello, para superar

sosteniblemente la pobreza se requiere de polticas pblicas para
reducir la informalidad, para lo cual conviene recordar que esta se
concentra en las actividades econmicas de menor productividad.
Informalidad y productividad
En una investigacin sobre determinantes de la productividad
laboral por tamao de empresa17 se encontr que el denominado
sector moderno solo incluye al 3.2% del nmero de empresas. Ah
se localizan aquellos que tienen ms de 10 trabajadores.
Cuadro n 3
Tamao del establecimiento y nmero de trabajadores (2007)
Tamao del establecimiento
Total
%
100.0
1 trabajador
46.1
2 a 5 trabajadores
47.2
6 a 9 trabajadores
3.5
10 a 49 trabajadores
2.5
De 50 a 199 trabajadores
0.5
De 200 a ms trabajadores
0.2
Fuente: Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Determinantes de la productividad laboral

en el Per: por tamao de empresa. Lima: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI), 2012.
(Banco Central de Reserva del Per. Nota semanal, cuadro 73, disponible en:
goo.gl/Cw8wEs) y nada ms. En ese sentido, se podra no tener contrato ni seguro
social, pero si ganas desde 830 soles, estadsticamente ya ests catalogado como
adecuadamente empleado.
17
Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Determinantes de la productividad laboral
en el Per: por tamao de empresa. Lima: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI), 2012.
77
Julio Gamero R.
El tema grave que est detrs es el de la productividad que

se observa por tamao de establecimiento. Los establecimientos
ms pequeos en tamao se corresponden con una productividad
laboral sumamente baja, siendo este el sector en donde se localiza la
mayor cuanta de empleo informal. Cmo elevar la productividad?
No es precisamente con un enfoque de sobrecostos sino con
polticas promotoras del desarrollo productivo.
Por su parte, los establecimientos ms grandes en tamao
muestran una productividad laboral18 bastante alta, por lo que
pueden pagar mejores remuneraciones.
As tenemos que los establecimientos ms pequeos en tamao
(microempresa, autoempleo) son los que dan ms empleo, aunque
son a la vez los que tienen la productividad ms baja.
Grfico n 4
Productividad laboral de los establecimientos informantes
(2007)
(en nuevos soles)
98
72
48
13
1 a 5 trab.
24
6 a 9 trab.
14.5
10 a 49 trab.
50 a 199 trab.
200 a ms trab.
Fuente: Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Determinantes de la productividad laboral en el Per: por
tamao de empresa. Lima: INEI, 2012.
Para el caso peruano, la distribucin de la productividad por

tamao de empresa toma la figura de una asntota, tendiendo al
infinito en los ejes (ver el grfico n 5).
18
Se ha trabajado con el dato de valor agregado por trabajador, con datos
provenientes del Censo Econmico 2007.
78
Grfico n 5
Per: productividad laboral por tamao de establecimiento
(2007)
120
Productividad laboral (S/.)
100
80
S/. 98
200 a ms trabajadores
(Gran empresa)
S/. 72
(Mediana empresa)
60
S/. 48
40
(Pequea empresa)
20
S/. 12
S/. 12
1 trabajador (Autoempleo)
2 a 9 trabajadores (Microempresa)
100
200
300
400
500
600
700
800
Personal ocupado miles

Fuente: Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Determinantes de la productividad laboral en el Per: por
tamao de empresa. Lima: INEI, 2012.
La distribucin de la productividad por tamao de empresa en

los pases desarrollados del sudeste asitico es de escalera. En nuestro
pas la diferencia de productividad entre una empresa grande con
una de 1 a 5 trabajadores es casi de 100 a 13. Cuando se analiza por
la variable monto de ventas la diferencia es mucho mayor, llegando
casi 200 a 1 entre uno y otro extremo del tamao empresarial. En
Hong Kong e Indonesia la diferencia de productividades entre
la gran empresa, la pequea y la microempresa es de 2, 3 hasta
4 veces. Ello significa que la productividad de las pequeas y
microempresas es alta.
As, el tema que est detrs de la informalidad no es el de la
regulacin laboral sino es econmico. La productividad no se puede
redistribuir de una empresa grande a una pequea, es decir, a una
empresa que tiene 98 de productividad no le puedo restar 13 y
drsela a una empresa pequea para con ello suponer que duplic
Julio Gamero R.
79
la productividad. Eso no funciona de esa manera, la productividad

no es redistribuible. La nica forma de que la productividad crezca
en la cola de la distribucin empresarial es con polticas especficas.
En todas las leyes de promocin para la formalizacin de
las microempresas no se toman en cuenta las polticas que son
necesarias para impulsar el desarrollo de estos sectores. No se trata
de subsidios, sino de asistencia tcnica, capacitacin en gestin,
asesora en bsqueda de mercados, pasantas, impulso de ruedas
de negocios, etc.
Hasta ahora se ha puesto ms nfasis como poltica para reducir
la informalidad laboral, en el enfoque que identifica la presencia
de sobrecostos laborales como su causa. Por ello se afirma que la
disminucin de la informalidad se contrapone a la extensin de los
derechos laborales, vindose estos como trabas a la formalizacin.
No es casual que desde la primera ley de fomento a la
formalizacin de las Micro y Pequea Empresa (MYPE) se haya
insistido en la disminucin de los derechos laborales a travs de un
rgimen laboral especial como el medio para lograr la formalizacin.
En trminos prcticos es la consagracin de la necesidad de
desproteger a los protegidos para que los desprotegidos tengan
proteccin.
Este esquema viene desde fines de los 80 y contina muy
fortalecido en trminos de orientacin de polticas. Desde nuestra
aproximacin el tema de la informalidad tiene que ver ms con
la baja productividad en las unidades econmicas, razn por la
cual deben incorporarse polticas de desarrollo productivo que
impulsen el crecimiento de las MYPE para que acumulen y generen
ms excedentes.

Werner Jungbluth M.
No cuesta gran cosa lanzar la guerra con frmulas generales

contra la esclavitud y otras cosas semejantes, y verter sobre
tal infamia una indignacin moral superior () pero esto no
nos ensea nada sobre la manera cmo esas instituciones han
nacido, sobre las causas por las cuales han subsistido ni sobre
el rol que han jugado en la historia.
Friedrich Engels
En un conversatorio reciente en torno al trabajo infantil rural1, un

reconocido especialista empez su exposicin sealando un hecho
ciertamente veraz: la mayora de nios y nias en el campo trabaja
en la chacra y en ganadera. En base a esa primera constatacin se
interpela a las iniciativas por erradicar el trabajo infantil rural:
se quiere acabar con los pastores?, los pequeos hombres y
mujeres que trabajan la tierra con sus padres?
El trabajo infantil, y en particular el de zonas rurales, no ha
terminado de generar consensos alrededor de lo deseable o lo
indeseable de las prcticas que lo componen; se trata todava de un
campo de estudios y de intervencin en formacin, por tanto objeto
de luchas simblicas que responden a diagnsticos de partida
1
Conversatorio Trabajo infantil rural: un debate abierto, realizado el 30 de

setiembre del 2013, organizado por el Grupo de Reflexin Infancia & Polticas en
coordinacin con Telefnica del Per y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP).
84
recin en proceso de socializacin. Pretendemos en las pginas que

siguen tender algunas reflexiones sobre algunos aspectos culturales
del trabajo infantil rural, pero enmarcados analticamente en
una reflexin sociolgica sobre las desigualdades, para de esta
manera elucidar si algunas acusaciones son o no ms continuistas
que rupturistas. Lo interesante de este tema es que se ha vuelto
claramente un campo de disputas, algunas de las cuales tratamos
de evidenciar aqu.
El trabajo infantil rural, elusivo objeto

Las normas internacionales sobre el trabajo infantil se encuentran
especialmente contenidas en dos convenios de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT): el Convenio nmero 138, que seala
la edad mnima de admisin al empleo, y el Convenio nmero
182, que consigna las cinco peores formas de trabajo infantil. Si
bien existe una lista amplia de convenios relacionados al trabajo
infantil, los mencionados tienden a ser los ms importantes por los
lmites que establecen. Ambos convenios fueron ratificados por el
Per en el ao 2002.
Como podemos apreciar en el cuadro n 1, segn el Convenio
nmero 138 la edad mnima de admisin al empleo son los 15
aos de edad, aunque en la misma norma hay una excepcin para
aquellos pases cuya economa y medios de educacin estn
insuficientemente desarrollados2, siendo que para estos ltimos
el rango siempre puede decrecer en un ao.
2
Convenio nmero 138 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Ver
en: goo.gl/tsgcpH
85
Werner Jungbluth M.
Cuadro n 1
Edad mnima de admisin al empleo segn el Convenio nmero
138 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
Regla general
Excepciones para los pases en

desarrollo
Edad mnima
15 aos
14 aos
Trabajo peligroso
18 (o 16 aos bajo condiciones

estrictas)
No hay excepciones
Trabajo ligero
13 - 14 aos
12 - 13 aos
Fuente: Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE).
En el Per, el Cdigo del Nio y el Adolescente seala las

edades mnimas de admisin al empleo y la cantidad de horas a
la semana segn cada grupo etario. Es as que los menores entre
los 12 y 14 aos de edad pueden desarrollar trabajos ligeros por
no ms de 24 horas a la semana, mientras que aquellos menores
de entre 15 y 17 aos pueden realizar trabajos no peligrosos por
no ms de 36 horas a la semana. Estos dos tipos de trabajo deben
realizarse en condiciones que no pongan en riesgo la salud y la
seguridad de los menores.
En el ao 2012, la Estrategia Nacional de Erradicacin del
Trabajo Infantil, regida por el Ministerio del Trabajo y Promocin
del Empleo (MINTRA), explicita la intencin de subir el rango de
edad mnima de admisin al empleo, considerando que el rango
para trabajos ligeros sea los 14 aos de edad y no los 12 aos.
Actualmente no hay consenso sobre este tema. Habr que esperar
la siguiente ratificacin de Convenios para que el Estado pueda
proponerse modificar el rango etario de admisin al empleo de
los menores de edad.
Por otro lado, el Convenio nmero 182, tal como se ha dicho,
presenta las cinco peores formas de trabajo infantil, siendo una de
86
ellas, la menos precisa: El trabajo que, por su naturaleza o por las

condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dae la salud,
la seguridad o la moralidad de los nios3. Esta definicin ofrece
la posibilidad de mltiples interpretaciones, siendo un punto de
ambigedad positivo para algunos y negativo para otros.
En el Per, en donde es cada vez ms evidente que an existen
vacos conceptuales, as como la necesidad consensos sociales sobre
cmo y a qu denominar trabajo infantil, esa ambigedad hace que
este tema sea mucho ms complejo y difcil de tratar.
Adems, el trabajo infantil se ha entendido desde las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y desde el Estado
como una actividad predominantemente urbana. Es por ello que
encontramos mayor nfasis en la produccin de informacin sobre
el trabajo en las ciudades como calles, botaderos, ladrilleras, etc.
Es as que las normas nacionales que regulan el trabajo infantil
caracterizan menos las actividades realizadas por la infancia rural,
las que presentan una incidencia muy significativa en la Encuesta
de Trabajo Infantil (ETI) del 2007 y en la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) del 2012.
Trabajo infantil rural y subterraneidad

Una pregunta legtima que podra hacerse el lector es por qu incluir
el trabajo infantil en un volumen dedicado a la subterraneidad
econmica y social. Quisiramos empezar a construir un argumento
en torno al estatus laboral de los nios, nias y adolescentes que
trabajan en el campo, antes de expresar una posicin sobre el tema.
Cabe recalcar que no debe entenderse la inclusin de este tema en
este marco como una reprobacin o condena del trabajo infantil a
priori.
Convenio nmero 182 de la OIT. Ver en: goo.gl/K8TzAf
Werner Jungbluth M.
87
Para Schneider y Enste4, basados en la taxonoma de Mirus y

Smith, las economas en las sombras pueden estar conformadas
por actividades econmicas tanto legales como ilegales, e incluir
transacciones monetarias como no monetarias. Ejemplos de
actividades monetarias ilegales son el comercio de bienes robados,
el trfico de drogas, el fraude fiscal, etc., mientras que las no
monetarias incluyen el robo para uso propio, por ejemplo. Las
actividades legales monetarias pueden incluir varias formas de
evasin o elusin fiscal. Las legales no monetarias, en evasin o
elusin, incluyen el trueque y formas trabajo comunitario que no
se retribuyen monetariamente.
Queda claro entonces que la economa a la que se refieren los
autores no necesariamente est reida con la legalidad y que incluso
puede adoptar formas solidarias de respuesta ante la carencia de
recursos materiales. Esta economa est en las sombras porque
necesariamente subreporta, es decir, no se contabiliza en las cuentas
nacionales, en la economa oficial de un Estado.
Como se afirma comnmente al hablar del fenmeno de la
subterraneidad econmica, una caracterstica distintiva de las
economas en desarrollo es la gran proporcin de trabajadores no
remunerados en relacin de dependencia formal. Adems, se ha
explicitado la relacin entre economas no industrializadas y altos
niveles de autoempleo, sealando, en especfico, que la agricultura
es una fuente particularmente notoria de autoempleo, debido a que
la unidad de produccin es la chacra familiar; hablamos entonces
de que el empleo en agricultura en los pases en desarrollo (como el
nuestro) suelen ser in-formales5. Esto significa que el trabajo infantil
4
Schneider, Friedrich y Enste, Dominik. Shadow economies: size, causes and
consequences. Journal of Economic Literature, vol. XXXVIII. Pittsburgh: American
Economic Association Publications, 2000, pp. 77-114. Ver en: goo.gl/rSTgNo
5
88
en agricultura es, de inicio, trabajo informal, con todo lo que ello

implica, sea visto como positivo o negativo.
Ahora bien, si la caracterstica de estas economas es el
subreporte, el trabajo infantil en agricultura est subreportado
dentro de este campo. En ese sentido, siendo que el trabajo de nios
y nias por debajo de los 14 aos est prohibido, el Estado tiene
la disyuntiva sobre si dedicarse o no a medir algo que no debera
existir. Por ejemplo, el reciente Censo Nacional Agropecuario no
permite hacer observaciones slidas sobre la existencia de trabajo
infantil en la unidad agropecuaria6.
Esto no quiere decir que no haya aproximaciones al fenmeno,
pero es pertinente recalcar que no hay una nica forma de
aproximarse al trabajo infantil en las bases de datos nacionales.
La aproximacin a este tipo de trabajo se concibe como el uso
del tiempo de los Nios, Nias y Adolescentes (NNA), en el caso
que nos compete, en actividades agropecuarias. La ENAHO ha
variado la forma en la que pregunta sobre los miembros del hogar
y sobre las actividades laborales, preguntando en ocasiones a
informantes directos (NNA de 6 a 17 aos) o indirectos, lo cual
genera discrepancias no desdeables en las magnitudes reportadas.
Por otro lado, la Encuesta de Uso del Tiempo (ENUT) del 2010
solo pregunt a personas de 12 aos de edad a ms, con lo cual
es evidente que, aun tratando de forzar comparaciones, hay un
sector que quedara fuera. La nica encuesta especializada es la
ETI del 2007, la que permite obtener informacin de NNA entre
5 y 17 aos, tanto por informantes directos como indirectos. No
pretendemos aqu reportar los resultados pormenorizados de
la ETI, pero basta decir que algunas tendencias observadas en
otras encuestas se confirman mientras que otras no7. A esto hay
6
Ministerio del Ambiente (MINAM). IV Censo Nacional Agropecuario - 2012.
Lima: INEI y MINAGRI, 2013. Ver en: goo.gl/lgK0jF
7
En la ETI, la tasa de actividad de la poblacin entre 5 y 17 aos es de 43%
(alrededor de 3.8 millones de personas), cifra ms alta de lo que se reporta en la Encuesta
Werner Jungbluth M.
89
que sumarle el estigma del trabajo infantil, que hace razonable

suponer que, al ser preguntados en las encuestas, los informantes
ocultan informacin, sobre todo cuando ese tipo de trabajo se acerca
ms a las peores formas8.
Volviendo al trabajo infantil en actividades especficamente
agropecuarias, la OIT estipula que este realmente existe cuando
los NNA se dedican a actividades que se podran catalogar como
productivas y no reproductivas. Las primeras son las que
implican la venta en el mercado de bienes agropecuarios, mientras
que las segundas son las que se hacen solo para la familia y para
la reproduccin de la familia (para que la familia se reproduzca a
s misma).
Queda claro que tanto las actividades productivas como las no
reproductivas pueden hacerse al mismo tiempo y que la pequea
agricultura consume y vende. Hay forma de saber si la pequea
agricultura, aquella donde es previsible encontrar mayor mano
de obra infantil, se dedica ms al autoconsumo o a la venta?
De acuerdo a Fernando Eguren, la seguridad alimentaria del
pas depende de ella, nada menos. En efecto, el Censo Nacional
Agropecuario del 2012 indica que los productos alimenticios
se cultivan ms en las unidades pequeas, ms probablemente
operadas bajo la lgica de produccin familiar. Ver cuadro n 1.
Nacional de Hogares (ENAHO), aunque confirma que no hay especializacin entre

trabajo y estudio, es decir, que solo el 15% de esta poblacin solo estudia, mientras
que el 1% solo trabaja. Por otro lado, la ETI corrobora que el trabajo infantil est ms
presente en las zonas rurales. Ver: Rodrguez, Jos y Vargas, Silvana. Trabajo infantil
en el Per. Magnitudes y perfiles vulnerables. Informe nacional 2007-2008. Lima: OIT /
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), 2009.
8
Un estudio en curso sobre el trabajo infantil en la frontera Per-Ecuador utiliza
datos de la ETI ecuatoriana, donde se reportan nios y/o adolescentes trabajadores
peruanos solo en la provincia de Azuay, cuando es ms o menos evidente que hay
trabajadores peruanos en la provincia fronteriza de El Oro, donde se ubica la ciudad de
Huaquillas. Son los trabajos ms cerca de la frontera de peor calidad que aquellos
que estn ms lejos de ella?
90
Cuadro n 1
Superficie sembrada de cultivos alimenticios transitorios, segn
UA por tamao (Porcentajes)
Cultivos
Menos
de 3 ha
De 3 a
10 ha
De 10 a
100h
De
100 a
1500ha
+ de
1,500ha
Total
(100%)
Cereales
37.6
36.4
24.1
1.7
0.2
Frutas
22.2
41.1
33.5
3.0
0.1
19,111.0
Hortalizas
32.4
39.4
23.6
4.3
0.3
55,035.0
908,032.0
Leguminosas
46.5
35.8
16.0
1.4
0.3
36,807.0
Menestras
41.3
38.1
18.8
1.3
0.5
138,109.0
Tubrculo
41.5
34.3
22.3
1.6
0.3
386,136.9
Total
38.7
36.2
23.0
1.8
0.3
1543,231.0
% Tot. Acumulado
38.7
74.9
97.9
99.7
100.0
Fuente: Eguren, Fernando. IV Conveagro confirma importancia de la pequea agricultura en la

produccin de alimentos. La Revista Agraria, n. 155. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales
(Cepes), 2813, pp. 8-9. Ver en: goo.gl/kD8rmi
La pregunta evidente es: cmo se llega a la situacin en la

que la seguridad alimentaria de un pas se basa en una actividad
esencialmente informal (en los trminos en los que se ha definido
hasta ahora)? Qu explica este desdn estatal? La relacin de los
pequeos agricultores con el mercado es en buena cuenta azarosa,
dependiente de condiciones de produccin relativamente precarias.
De esta pequea agricultura nos interesa el carcter informal de los
vnculos laborales que se establecen, en donde se permite que los
nios y nias trabajen en una amplia gama de actividades, y en
donde quiz los ms paradigmtico y alarmante sea que el trabajo
infantil es informal dentro de lo informal y subreportado dentro
de lo subreportado.
Sobre aspectos culturales

El trabajo infantil ha recibido una notable atencin como objeto
de estudio de la economa. Actualmente se da por sentado que la
Werner Jungbluth M.
91
pobreza no puede ser la nica causa posible de procesos de toma de

decisiones complejos dentro de la familia, que se aborda como una
unidad de produccin y consumo al mismo tiempo. Los economistas
han dominado la discusin sobre los patrones de uso de tiempo
de las familias, en el cual, por ejemplo, la intensidad del trabajo
es medida en horas9. Cuando desde la economa se han abordado
factores culturales, se ha hecho alrededor de modelos economtricos
incorporando la variable sobre el estigma del trabajo infantil10.
En general, se acepta que la pobreza, las oportunidades del
mercado laboral, la calidad de la educacin y la permisibilidad
social son factores que, con diferentes pesos especficos, influyen
en la posibilidad de la mayor o menor incidencia de trabajo infantil.
Este ltimo dominio (el de permisibilidad social) es el que se
podra denominar como el cultural. En este campo entran a tallar
las comprensiones contextualizadas de lo deseable e indeseable
dentro de una familia, de un grupo de referencia mayor, como una
comunidad y/o a nivel societal, donde circulan mensajes sobre qu
es aprobado y qu es sancionado socialmente.
Un primer distanciamiento de la mirada expresamente occidental
es necesario para relativizar los conceptos (bajo un punto de vista
dominante y del derecho internacional) de trabajo y de niez,
reconociendo que en la interseccin entre estos se encuentra el lmite
entre lo que es una ayuda y un trabajo, propiamente dicho.
En el campo, los NNA se involucran en actividades de
produccin de valor en la produccin familiar, ya sea para el
autoconsumo o para la venta. Walter Alarcn 11 ha hecho un
9
Ersado, Lire. Child labour and schooling decisions in urban and rural areas.
Comparative evidence from nepal, Peru and Zimbabwe. Washington D.C.: Banco Mundial,
2004.
10
Patrinos, Harry. A positive stygma for child labor? Policy Research Working
Paper 4697. Washington D.C.: Banco Mundial, 2008 (ver en: goo.gl/EihQUN). Este
texto se basa en un trabajo economtrico de Lpez-Calva que busca incorporar este
tipo de variables sociales.
11
Alarcn, Walter. Trabajo infantil en los Andes. Lima: IEP - Fundacin Telefnica
- Fundacin Proyecto Solidario, 2011.
92
ejercicio interesante y necesario para tratar de determinar cmo los

propios padres y los adolescentes definen cundo una actividad es
trabajo y cundo es ayuda. Presentamos lo encontrado por Alarcn
en el cuadro n 2, con una ligera modificacin para que se advierta
la comparacin entre adultos y adolescentes.
Cuadro n 2
Padres de familia
Adolescentes
Llamamos a una actividad realizada por nios y nias ayuda cuando:

Realizan tareas con su familia.
Hacen lea para su familia o con su familia.
Traen lea.
Llevan a los animales.
Lavan ropa.
Ayudan a cargar las papas.
Ayudan en la chacra.
Seleccionan las papas.
Llevan los animales.
Van a vender con sus padres.

Cuidan a los hermanos menores.
Lavan la ropa.
Cocinan.
Llamamos a una actividad realizada por nios y nias trabajo cuando:

Les pagan algo.
Van a cosechar para otros.
Van a las ciudades y venden algo.
Lavan ropa para otros.
Trabajan en otra casa.
Traen lea para otros.
Son lustrabotas.
Cuando te pagan.
Voltean la tierra para otros.
Voltean la tierra para otros.
Fuente: Alarcn, Walter. Trabajo infantil en los Andes. Lima: IEP - Fundacin Telefnica - Fundacin
Proyecto Solidario, 2011. Elaboracin propia.
Werner Jungbluth M.
93
Tal como se puede ver, la actividad hecha por fuera de la familia,

es decir para otros, sean de dentro o de fuera de la comunidad,
parece ser considerada como trabajo, mientras que cuando es para
la familia se le considerada ayuda. De igual modo, tambin existe
una diferencia entre ayuda y trabajo en base a la intensidad
fsica de cada labor: por ejemplo, llevar a los animales a pastar
podra ser una labor poco demandante y por tanto, especulamos,
se concibe como ayuda solamente, sin que aparezca como trabajo
(incluso bajo la forma llevar a los animales de otros), mientras
que traer lea s est sometido a esa distincin, y puede ser ayuda
o trabajo, dependiendo si es para la familia o para otros.
Una caracterstica evidente sobre lo considerado como trabajo
es que el trabajo familiar no paga. En otras palabras, cuando se
paga por hacer algo, eso se vuelve trabajo, salvo que se trate de
una propina, aunque no sabemos qu tan extendida est esta
ltima consideracin. Lavar la ropa es otra de esas actividades
que pueden ser una cosa u otra, tal vez al margen de lo que exige
fsicamente, acaso sea por el carcter ntimo que tiene la ropa de la
propia familia, versus el distanciamiento que implica manipular
las prendas de personas con las que no se convive.
Creemos, como Olga Nieuwenhuys12, que los distanciamientos
que ha operado la antropologa han ayudado a construir un
argumento sobre los distintos contextos en los que se produce el
trabajo, entendido como creacin de algn tipo de valor. La autora,
al repasar el origen industrial de la exclusin de los nios en el
mundo del trabajo, extiende una crtica hacia la ratificacin de los
Convenios de la OIT por estar inspirados en el modelo fabril de
trabajo: Por tanto termina santificando el trabajo no pagado en la
casa o bajo supervisin paterna, al margen de las implicaciones que
12
Nieuwenhuys, Olga. The paradox of child labor and anthropology. Annual

Review of Anthropology, vol. 25. Palo Alto: Annual Reviews publications, 1996,
pp.237-251. Descargar en: goo.gl/8EKf0T
94
tenga para el nio13. Este es un punto crucial en las paradojas del

trabajo infantil que quiere evidenciar la autora y que obviamente
atae sobre todo a la realidad que se vive en las zonas rurales.
En este punto debemos recalcar que una complicacin
adicional es que se puede hablar de ayuda en la casa y de
ayuda en la chacra. Evidentemente ayudar en la casa lavando
platos y barriendo su cuarto no tiene por qu representar una
prctica sobre la cual el Estado o las intervenciones privadas deban
preocuparse14. Cuando se produce la ayuda en la chacra s hay
cierta disputa sobre qu cosa es aceptable y qu cosa no para los
trabajadores del campo.
Especficamente sobre la clase campesina, Pierre Bourdieu
agrega:
Es cierto que casi nunca se piensa a los campesinos en s mismos y para
s mismos, y que aun los discursos que exaltan sus virtudes o las de la
campia nunca son otra cosa que una manera eufemstica o un giro
elptico de con que hablar de los vicios de los obreros y de la ciudad.
Simple pretexto para prejuicios favorables o desfavorables, el campesino
es objeto de expectativas por definicin contradictorias, ya que no debe
su existencia en el discurso ms que a los conflictos que se resuelven en
relacin con l15.
Es clave la anotacin sobre el sentido variable de los prejuicios

sobre los campesinos. Si bien la antropologa ha aportado mucho, no
solo en el Per, respecto de los significados de la niez (relativizando
la edad cronolgica como medida para decir quin est apto y
quin no) y dndole sentido al gnero (como factor diferenciador
13
Traduccin propia. Nieuwenhuys, Olga. The paradox of child labor and

anthropology. Annual Review of Anthropology, vol. 25. Palo Alto: Annual Reviews
publications, 1996, pp. 237-251. Descargar en: goo.gl/8EKf0T
14
Cuando se le pregunt a una nia, en Huamancaca Chico (Junn), a
quin ayuda cuando tiende su cama y barre su cuarto?, respondi: A m misma.
Observacin en campo del componente de investigaciones del Proyecto Semilla,
noviembre del 2013.
15
Bourdieu, Pierre. Las estrategias de la reproduccin social. Buenos Aires: Siglo
XXI, 2011.
Werner Jungbluth M.
95
respecto del tipo de actividades a realizar), creemos que hay todava

una tendencia a sumar todas estas observaciones y redondearlas
en un argumento a favor de una especie de relativismo cultural
redivivo, cuya utilidad termina en cuanto queda establecido que
tiene sentido que los nios y nias ayuden a sus padres en el campo
porque los ayuda en su socializacin, porque les da un sentido de
pertenencia, etctera.
Tambin desde un punto de vista pragmtico, tiene todo el
sentido del mundo que un futuro artesano aprenda del trabajo de
sus padres, que un futuro agricultor (el que heredar la tierra y la
trabajar con el gozoso sudor de su frente) aprenda a sembrar
y cosechar. Y sin embargo, hay una contradiccin interesante de
notar en el discurso de movilidad social de los NNA en el mbito
rural16, quienes manifiestan el deseo de no estar en el campo en el
futuro, sino de ser ingenieros, profesores, chefs, etctera. Ayudar
a sus padres en el campo, desde esa perspectiva, es algo que hacen
mientras sus sueos se convierten en realidad. No deja de ser
interesante que el deseo se separe de las condiciones objetivas
de vida, aunque la pregunta que queda flotando sigue siendo
odiosa: cuntos de ellos y ellas tienen posibilidades reales de
llegar a cumplir esos sueos?17 Y es ah donde uno debera situar
el debate en trminos de las estructuras relacionales mediante las
cuales adquiere sentido especfico la desigualdad en este pas.
Notas finales
Quienes sospechan a priori de las intervenciones contra el trabajo
infantil rural por supuestamente forzar violentamente un modelo
16
Basamos esta observacin en los resultados preliminares de un estudio a cargo
de Ludwig Huber para el Proyecto Semilla.
17
Bourdieu analiza el tema con datos comparando asalariados agrcolas y
explotadores agrcolas con otras categoras como obreros. Los agricultores tienen
menos posibilidades de acceder a la educacin superior, siempre. Ver en: Bourdieu,
Pierre. Las estrategias de la reproduccin social. Buenos Aires: Sgiglo XXI, 2011.
96
externo, estn tratando de salvaguardar identidades colectivas

harto difciles de resumir, a menos que se recurra solamente a ser
defensores de la diversidad. Y aun as, hay que recordar que la
diversidad es una construccin terica. No quiere decir que los
diferentes referentes empricos, como las formas diferentes de
vestir, de elegir a las autoridades, etc., no existan en la realidad
(referentes tambin anclados en lo social y por tanto sujetos a
expectativas y a luchas simblicas, nunca enteramente naturales),
sino que se le asigna a la realidad un lugar en la explicacin de un
problema construido por el investigador18.
Con ello, no queremos negar que las relativizaciones culturales
han tenido un gran valor, aunque, retomando a Nieuwenhuys,
queda claro que la normatividad sobre trabajo infantil se ha basado,
histricamente, en relaciones de poder funcionales a objetivos de
dominacin:
La mayora de administraciones coloniales pas leyes para excluir a
los menores de 14 aos de las fbricas. Sin embargo, estas leyes tenan
solo valor simblico: las colonias eran vistas meramente como fuente
de materias primas baratas y bienes semi manufacturados producidos
por pobladores rurales, mientras que el acceso al sistema de produccin
fabril era enrgicamente desincentivado. La mayor preocupacin de la
administracin era que la poblacin local rural hombres, mujeres, y
nios continen encontrando en las antiguas formas de subsistencia
los medios para sobrevivir, mientras proveyeran los bienes agrcolas
necesarios para mantener la renta colonial19.
Ante un problema tan complejo como el trabajo infantil en

zonas rurales, tanto el Estado como las intervenciones privadas
desde las ONG enfrentan el mismo desafo: operar simplificaciones
para orientar recursos limitados en la intervencin. En el caso del
Estado, difcilmente podra afirmarse que la integralidad es una
18
Guber, Rosana. El salvaje metropolitano. Buenos Aires: Paids, 2004.

Traduccin propia. El subrayado es nuestro. Nieuwenhuys, Olga. The paradox
of child labor and anthropology. Annual Review of Anthropology, vol. 25. Palo Alto:
Annual Reviews publications, 1996, pp. 237-251. Descargar en: goo.gl/8EKf0T
19
Werner Jungbluth M.
97
caracterstica de sus intervenciones. Tal como seala Carlos Monge,

respecto del desarrollo rural, el escenario es de un enmaraamiento
de acciones y rectoras mltiples que se abocan a aspectos
especficos de la problemtica sin contacto entre s20.
En cuanto a las ONG o entidades privadas de desarrollo
(al margen de donde provengan sus fondos), es claro que no se
pueden abarcar tantas brechas al mismo tiempo. Las enormes
brechas entre la educacin urbana y la rural estn evidenciadas
por indagaciones cuantitativas. Al respecto, Carmen Ponce21 nos
dice que los efectos del trabajo infantil varan entre zonas urbanas
y rurales, en lo que se refiere a las competencias en habilidades
matemticas y verbales. En las zonas urbanas se aprecia con mayor
claridad un efecto negativo, mientras que en las rurales el efecto es
muy sutil. Como la prctica de trabajar y estudiar est tan extendida
en el campo, parece que la escuela rural ha adecuado su calidad
hacia abajo, por lo que no representa una alternativa real a hacer
otras cosa que no sea estudiar.
Respecto de la brecha de la pobreza, es conveniente recordar
que en los debates iniciales las variables culturales fueron utilizadas
para argumentar a favor de una serie de disposiciones que
provenan casi directamente de las carencias objetivas, erigindose
as las tesis sobre la cultura de la pobreza, una de conformismo,
20
Por un lado, la poltica macroeconmica ortodoxa que se mantiene en
piloto automtico. Por otro, la poltica cambiaria de flotacin sucia con una constante
intervencin del [Banco Central de Reserva] BCR para controlar la depreciacin del
dlar y la apreciacin del sol (). Pero estn tambin las polticas sectoriales, mineras
y agropecuarias con impacto directo e indirecto en la pobreza, en la produccin, en el
empleo, en la disponibilidad de agua y en los conflictos ambientales () tambin, otras
polticas sectoriales como las de transportes y comunicaciones y comercio exterior las
que con certeza impactan (y bastante) en el mundo rural y el sector agropecuario. En:
Monge, Carlos. Continuidad y cambios en las varias polticas agrarias del presidente
Ollanta Humala. En: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, ed.
Per Hoy. Susurros desde Babel. Lima: desco, 2013. Ver en: goo.gl/CFdMU7
21
Ponce, Carmen. Efectos de las horas de trabajo infantil en el desarrollo de
habilidades verbales y matemticas. Anlisis & Propuestas, n. 18. Lima: Grupo de
Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2012. Ver en: goo.gl/5zR3DY
98
metas cortas, pasividad, poco apego por las leyes, etctera.

Concordamos con Mara Cristina Bayn cuando encuentra que las
dimensiones culturales deben entenderse no dando vueltas sobre
s mismas, sino en relacin con estructuras de desigualdad:
El embate neoliberal contemporneo repauperiz la pobreza, y tendi
a presentarla como un problema de moralidad individual, oscureciendo
la naturaleza poltica y econmica de la desigualdad, el deterioro salarial,
la inseguridad laboral y el escaso dinamismo del mercado de trabajo22.
Reproducir cultura en un contexto de pobreza es distinto a

reproducir cultura en un contexto de privilegio, de abundancia.
Un aporte considerable de Bayn es tomar especficamente los
marcos de referencia, las distancias culturales y las estrategias
como elementos especficamente culturales a usar para analizar la
pobreza. Qu de eso puede usarse como marco analtico para el
estudio del trabajo infantil rural? Cmo funcionan las distancias
culturales entre familias del campo y la ciudad enfrentados a la
decisin de incorporar a todos sus miembros al trabajo? Cmo
este conocimiento ayudara a dialogar con estructuras creadas para
reproducir desigualdad?
Algo que podran tener en consideracin tanto las instituciones
privadas como las estatales es lo que s pueden hacer los NNA
en el campo. Es decir, mostrar la otra cara de la moneda para no
quedarse en un discurso que prevenga de hacer una lista de cosas.
Huelga decir que un discurso de ese tipo sera inconducente pues,
en el extremo, se pedira a los padres que internalicen una lista de
cosas prohibidas como tab. Lo que s hay que hacer es promover
procesos de reflexin colectiva sobre las situaciones en las que
ciertas actividades ocurren y construir colectivamente respuestas
22
Bayn, Mara Cristina. Hacia una sociologa de la pobreza: la relevancia de
las dimensiones culturales. Estudios sociolgicos de El Colegio de Mxico, vol. XXXI,
n.91. Mxico D.F.: Centro de Estudios Sociolgicos (CES) de El Colegio de Mxico,
2013, pp. 87-112.
Werner Jungbluth M.
99
al trabajo que puede resultar riesgoso para la salud, o que afecta

el tiempo de escuela, y de ah proyectar lo que s se puede hacer.
Este reverso de la moneda es ms que una derivacin lgica de
las prohibiciones; en la prctica, vemos que el hecho de que la
norma habilite a los nios mayores de 12 a trabajar en situaciones
controladas es ms problemtico de lo que parece. As se producen
incompatibilidades no siempre evidenciadas como la que ocurri
con una ordenanza de la Municipalidad Metropolitana de Lima que
habilitaba a los nios mayores de 14 aos a trabajar de cobradores
de transporte pblico con el consentimiento expreso de sus padres.
Esto motiv un anlisis y respuesta del Ministerio del Trabajo
y Promocin del Empleo sealando que, dada la normatividad
vigente, considera que trabajar de cobrador, efectivamente, es
peligroso23.
Creemos que existe un discurso, sobre todo acadmico o
pseudoacadmico, contra cualquier esfuerzo por regular el trabajo
infantil rural que parte de no comprender adecuadamente cmo
se estn produciendo las intervenciones actuales, terminando
por reproducir un discurso relativamente inmovilista sobre las
condiciones de vida en el campo. Llama la atencin cmo no se
engarzan las observaciones sobre la diversidad con propuestas
sobre lo que se puede hacer en torno a los trabajos infantiles
peligrosos en el campo que los hay o los que afectan la movilidad
social va la escuela, que tiene que mejorar para ser una alternativa
realmente distinta y distintiva al trabajo.
No obstante, la produccin de valor por parte de los NNA no
debe ser satanizada desde ningn punto de vista, aunque s cabe
esperar algo ms de la sociedad y del Estado como ente hegemnico,
que pueda competir con la pasividad y el lamento por la supuesta
desaparicin de pastores y pequeos ayudantes de chacra. En una
estructura desigual, antes que mirar el defecto en las intervenciones
23
Informe n 45-2013-MTPE.
100
de los otros, se debera resaltar cmo s se est haciendo algo por los
nios y nias del campo, precisamente porque el lugar que ocupa
la pequea agricultura est lejos de ser un lugar de privilegio en la
divisin del trabajo y en la asignacin de prestigio de la sociedad
peruana.
Erradicar el trabajo infantil violentamente y sin respeto por
la forma de vida de las familias sera inaceptable, pero quedarse en
la denuncia de que supuestamente eso es lo nico que se pretende
cuando se visibiliza el tema, es otra forma de dominacin y de
hablar en nombre de.
Volvamos a Pierre Bourdieu:
Ciertas fracciones de intelectuales, impulsados por la lgica de sus
intereses especficos, les piden, por ejemplo, que vuelvan a sus lenguas
vernculas en el momento en el que las exigencias tcitas de los mercados
econmico, matrimonial y escolar, les imponen, ms brutalmente
que nunca, dejarlas de lado (). Pero quiz la contradiccin es ms
aparente que real, ya que las divisiones ms irreductibles en el plano
subjetivo pueden organizarse objetivamente en una divisin del trabajo
de dominacin (). De hecho, en eso consisten las leyes del beneficio
diferencial, la forma fundamental del beneficio de distincin que asigna
a los campesinos sus reservas, con lo cual tendrn todo el tiempo libre
para danzar y cantar sus borracheras y rondas, para mayor satisfaccin de
etnlogos y de turistas citadinos, mientras su existencia siga resultando
econmica y simblicamente rentable24.
Para finalizar, creemos que hay muchsimo por comprender

todava sobre el trabajo infantil y sobre todo sobre el trabajo infantil
rural, no solo en el Per, sino en el mundo. El trabajo domstico en
zonas rurales o proveniente de zonas rurales es un claro ejemplo
de un enorme rea gris. Debemos generar ms investigacin sobre
el tema: para evaluar si existen riesgos fsicos y psicolgicos reales
del trabajo infantil rural; para ver cmo sus dinmicas interactan
con las diversas intervenciones, ms o menos asistencialistas, del
24
Bourdieu, Pierre. Las estrategias de la reproduccin social. Buenos Aires: Siglo
XXI, 2011.
Werner Jungbluth M.
101
Estado; para generar conocimiento etnogrfico sobre el mismo,

no solo sobre sus caractersticas sino sobre su viabilidad como
estrategia (una entre varias otras, seguramente simultneas) para
hacer viables las economas de los pequeos agricultores, sector
claramente olvidado por el Estado; para dilucidar los vnculos con
la adquisicin de escolaridad de los NNA; para conocer cmo otros
pases, incluyendo sus marcos normativos y regulatorios, lidian
con el tema y qu se puede aprender de ellos; para conocer las
estrategias de trabajo desplegadas por las familias en los distintos
tipos de migracin entre la ciudad y el campo; entre otras muchas
consideraciones. Para las intervenciones sobre trabajo infantil rural
nos parece clave empezar por construir conceptos y explicaciones
propias, es decir, contextualizadas.
Esto tambin depende de establecer una relacin flexible con
los financistas, cosa no siempre sencilla. Estas iniciativas deben
escrutar su accin y volver sobre lo que hacen bien y lo que no
hacen bien, tratando de detectar la racionalidad y la lgica de los
errores que siempre se van a cometer. Un aprendizaje del trabajo
en desarrollo es que cada relacin con los llamados beneficiarios
ensea algo que se puede abstraer y convertirse en una leccin. Por
ejemplo, el que los padres en las zonas rurales les den pequeos
trabajos a sus nios con un criterio de gradualidad25 nos dice que
no son negligentes, que aman a sus hijos e hijas y que hay ciertos
parmetros de riesgo tolerables. Lo mnimo que podemos hacer es
preocuparnos en hacer algo para que esos hijos cumplan no solo
con sus propios sueos, ms lejos o ms cerca de quedarse en el
campo, sino para que cumplan tambin con el deseo recurrente de
sus padres y madres: que sean mejores que nosotros, ingeniero.
25
Una seora trata de explicitar esa racionalidad diciendo que se asigna a cada
nio lo que puede hacer solamente: l trabaja en el campo pero de acuerdo a su
edad tiene su palita. Observacin en campo del componente de investigaciones
del Proyecto Semilla, noviembre del 2013.
VRAEM: narcotrfico, terrorismo y militarizacin*

Ricardo Sobern G.
Hace un mes, amigos de una agencia de cooperacin internacional

interesados en ingresar al Valle de los Ros Apurmac, Ene y
Mantaro (VRAEM), con un proyecto de cacao, nos pidieron elaborar
un documento que diera algunas coordenadas, criterios o elementos
para entender esta regin. Entre otras cosas les dijimos que haba
que tener muchsima cautela en la manera en que se estableceran
las relaciones con los actores sociales y polticos de la zona. Luego de
establecer los contactos necesarios con la poblacin, viajaron hacia el
VRAEM dos representantes de dos exsubcontratistas de la Agencia
Internacional de Desarrollo (AID) en la zona. Lamentablemente
las dos personas que viajaron tenan un mal antecedente entre la
poblacin campesina beneficiaria. Por esta razn, en las reuniones
que sostuvieron en Pichari salieron muy mal parados frente a la
poblacin. Los productores nos dijeron que si bien confiaban en
nosotros, esa confianza se haba daado al haber trado a esos
funcionarios asociados a la AID. Inmediatamente nos contactamos
con la gente de la agencia para preguntar qu haba sucedido e
increparles por haber llevado gente con una irregular trayectoria,
hacindonos quedar mal frente a la poblacin. Con este relato
*
El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en descoCentro de Estudios y Promocin del Desarrollo, en el marco del taller permanente de
reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.
106
Vraem: narcotrfico, terrorismo y militarizacin
queremos mostrar la dificultad que hay desde Lima para entender

las dinmicas sociales, polticas y econmicas de estas regiones,
muy distintas a las de la capital.
En ese sentido, y en la bsqueda de comprender mejor esta
compleja problemtica, consideramos que hay tres grandes ejes
para entender el VRAEM:
1. La dinmica global del narcotrfico.
2. Identificacin de ejes temticos y actores puntuales.
3. Problemtica y situacin de la regin.
1. La dinmica global del narcotrfico

Como parte de nuestras tareas de direccin del Centro de
Investigacin Drogas y Derechos Humanos (CIDDH) hemos
participado en Bolivia del IV Foro Internacional sobre la Hoja de
Coca, evento organizado con el gobierno de ese pas para entender
las dinmicas sobre el tema que tiene la actual gestin del presidente
Evo Morales, producto de todo este proceso llamado guerra
contra las drogas y de las polticas de control social sobre la hoja
de coca1. Morales fue en sus inicios un dirigente cocalero, quien en
el 2005 fue acusado por el Departamento de Estado de los Estados
Unidos de tener vnculos con el narcotrfico, lo que posibilit,
paradjicamente, su xito poltico. Por otro lado, hace unas semanas
estuvimos en Bogot en el Foro Nacional sobre Cultivos Ilcitos
y Drogas, una actividad que forma parte de los Acuerdos de La
Habana suscritos entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), cuyo punto n 4 tiene que
ver con el tema de las drogas y los cultivos ilcitos (hoja de coca,
amapola y marihuana). Este foro convoco a 1300 delegados de todos
los departamentos de Colombia, que venan de un paro agrario
1
IV Foro Internacional de la Hoja de Coca: Hacia la Construccin de una Nueva

Poltica de Control Social y Revalorizacin de la Hoja de Coca. Centro de Investigacin
Drogas y Derechos Humanos (CIDDH). Lima, setiembre del 2013.
Ricardo Sobern G.
107
de ms de cincuenta das y que se congreg durante tres das en

Bogot. Lo que encontramos es que tanto las FARC como el Estado
colombiano usan convenientemente este tema tan sensible para
los campesinos y colonos colombianos (el gobierno del presidente
Juan Manuel Santos lo utiliza para su reeleccin el 2014 y las FARC
para que sus militantes no sean extraditados a los Estados Unidos).
Lo que sucede en Bolivia y en Colombia son los dos extremos en
los que se mueven las polticas regionales sobre drogas, y el Per
se encuentra en medio.
Sobre el tema del VRAEM, hace aproximadamente dos semanas
sali el Informe de Naciones Unidas de Monitoreo de los Cultivos
de Coca (2012)2, en donde se nos declara primeros productores
mundiales de hoja de coca y de pasta bsica de cocana. Con ello
se demuestra el fracaso de las polticas basadas en interdicciones
indiscriminadas y poco efectivas ejecutadas a lo largo de los
primeros diez aos del siglo XXI. Este crecimiento indetenible ya
haba sido reconocido por el ministro del Interior y por la directora
de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas
(DEVIDA), ambos defensores de una erradicacin inefectiva y
daosa. Cul es el escenario poltico internacional en relacin a
la cocana? Grosso modo, en el mundo hay entre 16 y 19 millones de
usuarios de cocana y en los Andes hay unas 220 mil hectreas de
sembros de hoja de coca distribuidas en los valles de Colombia,
Bolivia y Per.
Lo que hemos visto en los ltimos 25 a 30 aos con los
sembros de hoja coca han sido procesos de expansin, retraccin,
fragmentacin, traspaso, efecto globo, cclicos, entre otros cambios
ocurridos a merced de las dinmicas del mercado ilegal, antes
que de la eficacia de las polticas aplicadas por los Estados. Todo
ello nos conduce inmediatamente a poner en tela de juicio todas
estas evaluaciones que parten por identificar el comportamiento
2
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Per.
Monitoreo de Cultivos de Coca 2012. Lima: UNODC, 2013. Ver en: goo.gl/vfksr9
108
delospases segn la magnitud de las reas de cultivo ilcito. Hoy,

el rea, la unidad de hectrea, no es ms til para sealar que
un determinado pas se porta bien o se porta mal, porque la
tecnologa agrcola y el uso creciente de insumos agrarios hacen
que en una unidad que antes poda tener 10 mil plantas, ahora
tenga 15 o 20 mil. No solo eso, la tecnologa empresarial de los
narcotraficantes permite actualmente mayores rendimientos por
unidad del peso de hoja de coca seca.
Queda claro entonces que el rea no es ms un factor para
medir rendimientos, hecho que no quiere ser reconocido por la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ni por el gobierno de
los Estados Unidos (EE.UU.). El rea actual de cultivos de hoja de
coca en los Andes es de 220 000 hectreas, en donde anualmente se
producen entre 700 a 900 toneladas mtricas (Tm) de clorhidrato de
cocana para satisfacer, aproximadamente, entre 16 a 19 millones
de usuarios en el mundo. Las policas internacionales incautan
anualmente entre 400 a 450 Tm de cocana, es decir, la mitad de
la cocana producida es incautada. La respuesta empresarial del
narcotrfico es el corte de la droga. Las 350 o 400 Tm que llegan
a su destino son combinadas con anfetaminas, codena u otras
sustancias mediante una simple accin, duplicando o triplicando
as esa produccin3. Por eso, no estamos de acuerdo con la accin
de interdiccin aislada de otras polticas, porque no hace efecto ni
dao en el lado de la demanda.
El gobierno de los EE.UU. seala que s se ha bajado de 10 a 6
millones de usuarios de cocana, pero que su precio al detal no ha
subido, sino que ha bajado, siendo ahora ms barata. De esta manera
tenemos que el enfoque de la reduccin de la oferta es respondido
por la economa del narcotrfico con en la distribucin, mientras
Sobern, Ricardo. Tendances et paradoxes du narcotrafic en Amrique latine.

Alternatives Sud. Narcotrafic. La Guerre aux Drogues en question, vol. 20, n. 3. Louvainla-Neuve: Le Centre Tricontinental (CETRI), 2003, pp. 31-43.
Ricardo Sobern G.
109
que por el lado de la demanda los traficantes hacen el corte de

la droga.
Si analizamos a nivel de precio por unidad de cocana
producida, veremos lo siguiente: en chacra el kilo de cocana
debe estar entre US$ 700 y 900 por kilo salido del laboratorio.
Luego, hay una elevacin sustantiva de los precios de la unidad
de clorhidrato de cocana producida, porque de esos US$ 900
por kilo en el lugar de origen, se pasar a US$ 2000 en los lugares
intermedios como Huancayo, Cusco o Ayacucho. Cuando la
cocana llega a la frontera Arica, Desaguadero, Santa Rosa (en el
trapecio amaznico) o el eje Loja-Ayabaca ya estaremos hablando
de unos US$ 5000 el kilo, que es el precio que ser puesto a las
organizaciones no peruanas. Progresivamente, esa misma unidad
va a ir aumentando de precio hasta llegar a su destino final con
un valor de 50 mil euros, si es en Europa, y US$ 60 000, si es
en EE.UU. Incluso, segn lo dicho en el prrafo anterior, estas
cifras se calculan sin considerar el hecho de que recibido el kilo
de clorhidrato pueden obtenerse de este hasta mil porciones de
un gramo que pueden alcanzar un precio de US$ 120 cada una.
Entonces, estaramos hablando de US$ 120 mil, lo que empez
costando US$ 700 en la chacra. Sabiendo esto, vale la pena
preguntarse quin se queda con la mayor parte de las ganancias
del narcotrfico, el campesino, el traficante peruano o los grandes
grupos criminales en el Norte?
Ese es el enorme dilema de una poltica de represin penal
puesta en un escenario mercantil. No es un prurito de la teora
de la conspiracin para acusar a Washington por sus intereses
geopolticos, sino un enorme problema que debe entenderse a partir
de las complejidades existentes en torno a la oferta y demanda
mundiales de la cocana. Con el agravante de EE.UU. que afirma
que su poblacin est consumiendo cada vez menos y que ahora
el problema es de los europeos, lo cual es cierto solo parcialmente,
porque a pesar de la reduccin efectiva de consumidores de cocana
110
en ese pas, EE.UU. sigue siendo an el principal consumidor de

cocana en el mundo.
De esta manera, el escenario que proyectamos dentro de cinco
aos es uno en el que el problema de los diversos narcotrficos
va a ser fundamentalmente un problema Sur-Sur. Entre ellos,
ya tenemos el eje de la pasta bsica que saliendo del VRAEM,
el valle de Pichis Palcazu y el Trapecio amaznico, cruza los
departamentos del oriente boliviano y llega a las grandes ciudades
de Ro de Janeiro, Sao Paulo, Buenos Aires y Montevideo. Todos los
indicadores existentes lo confirman: la expansin geogrfica de lo
que se conoce como VRAEM, la expansin de Sendero Luminoso
hacia el sur andino amaznico, del narcotrfico, de la minera ilegal
hacia las selvas de Cusco, Urubamba, Vilcabamba, Puno, Sandia,
Inambari y Carabaya, as como la creciente cantidad de detenidos
peruanos en Beni, Pando, Tarija, Santa Cruz y Brasil, nos conducen
a pensar en los nuevos escenarios del narcotrfico a partir de un
complejo corredor geogrfico Sur-Sur, que tiende a confirmarse.
Adems, de aqu a cinco aos el problema y las diferencias
geopolticas entre Brasil y EE.UU. van a ser tan severos que el
pas norteo acusar a los brasileos de no tener control territorial
sobre la Amazona y de estar promoviendo el narcotrfico. Los
hechos ocurridos recientemente a partir de las revelaciones de
Edward Snowden, respecto al espionaje norteamericano a la
presidenta brasilea, es solo una primera muestra de estas tensiones
geopolticas. El problema es que Brasil, frente a la narcotizacin
del territorio amaznico, ha militarizando las reas de fronteras e
involucrado a sus Fuerzas Armadas en operaciones policiales, lo
que a nuestro juicio es un tremendo y grave error.
Por otro lado, es curioso que despus de 30 aos algo est
cambiando en la mirada internacional sobre el tema de las
drogas. Juzgo esto a partir de dos hechos. Primero, la implosin
de la poltica antidrogas en los EE.UU. (varios Estados admiten
el consumo mdico y recreacional del cannabis), y segundo,
Ricardo Sobern G.
111
laexplosin yfractura de la poltica antidrogas norteamericana en el

resto del mundo (por ejemplo, el reciente Informe sobre el Problema
de las Drogas en las Amricas presentado por la Organizacin de
los Estados Americanos OEA4).
Lo que antes era solo una visin europea la permisividad
frente al uso de drogas vista en casos como Holanda, Zrich,
Frncfort y Londres, impensable para los pases de Amrica
Latina ha cambiado. Vemos cambios sustantivos en nuestro
continente cuando la Cmara de Diputados del Uruguay hace
suya la propuesta del presidente Jos Mujica para regular el uso
y la produccin del cannabis, con fuertes posibilidades de que
llegue a ser poltica oficial. Nuestro anlisis nos indica que es una
poltica muy bien pensada, con el objetivo de quitarle al narcotrfico
brasileo o paraguayo el manejo del negocio a travs del precio de
este producto, reconociendo que todos los problemas de salud de
drogas deben de ser vistos desde la salud pblica y que todo lo
relacionado con el verdadero trfico ilcito tiene que ser un asunto
policial.
En EE.UU., despus de la propuesta 19, en noviembre del
2010, la posibilidad de tener una industria de cannabis en el Estado
de California perdi por un margen muy pequeo. Recientemente
Colorado y Washington han aprobado el uso recreativo del cannabis,
sumndose as a otros Estados que han aprobado el uso medicinal
de la planta, lo que significa que dentro de EE.UU. se producen
cambios sustantivos en materia de salud y prevencin, aunque
su poltica exterior mantiene las grandes estructuras de la Guerra
contra las drogas.
Por otro lado, en la VI Cumbre de las Amricas, llevada a cabo
en Cartagena de Indias (en abril del 2012), los presidentes Juan
Manuel Santos de Colombia, Otto Prez Molina de Guatemala
4
Sobern Garrido, Ricardo. Los Intentos de Reforma de las Polticas sobre

Drogas en Amrica Latina. Revista Urvio, n. 13. Quito: Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), 2013, pp. 27-39.
112
yFelipeCaldern de Mxico, le dijeron al presidente estadounidense

Barack Obama que el tema de las drogas no estaba en la agenda y
que deba ser incluido porque no era posible que de este lado se
siga poniendo la sangre, mientras que ellos ponan el plomo. El
presidente Obama fue arrinconado y tuvo que ceder. Cuando el
presidente Santos lee la declaracin final de la VI Cumbre de las
Amricas, dijo que deba de haber una asamblea general de la OEA
y un informe hemisfrico dedicado a las drogas, porque no se poda
continuar haciendo lo mismo y porque ya se haba probado que
las estrategias utilizadas no funcionaban5.
2. Identificacin de ejes temticos y actores puntuales

Pasando al escenario peruano, consideramos que este est
dominado por la ignorancia y los intereses polticos, econmicos y
sociales. Cuando surge la poltica antidrogas en el Per en 1978, a
finales del gobierno del presidente Morales Bermdez, la embajada
norteamericana de ese entonces le deja un regalo, en ingls, al
Estado peruano: el Decreto Ley n 22095. Esta es la ley que la Polica
peruana sigue aplicando 30 aos despus de promulgada. La ley se
basa en la reduccin de la oferta, la erradicacin, la reduccin de los
cultivos, la presencia de la Empresa Nacional de la Coca (ENACO)
y una presencia masiva del Ministerio del Interior a travs del
Proyecto Especial de Control y Reduccin de Cultivos Ilegales en
el Alto Huallaga (CORAH). Para mayor detalle, el encargado de
esos proyectos de erradicacin de cultivos fue Juan Zrate Gambini,
entonces coronel de la Polica. 30 aos despus sigue en manos
En mayo ltimo sali a la luz el Informe hemisfrico del problema de las

drogas en las Amricas, en donde bsicamente plantea cuatro escenarios posibles
de aqu al 2025. La Organizacin de los Estados Americanos (OEA) en el 2014 y la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) en el 2016 harn una revisin profunda
de las polticas antidrogas.
Ricardo Sobern G.
113
deese mismo seor, actualmente civil, porque es el funcionario

puesto por el Departamento de Estado norteamericano.
Por otro lado, el Departamento de Estado norteamericano
aconsej que en la estructura institucional del Estado peruano
hubiese una entidad que ejerza la rectora de las polticas de drogas,
crendose as el Comit Especial de Lucha contra el Consumo de
Drogas (CONTRADROGAS), lo que luego sera DEVIDA. Esta
instancia se form en el ao 1996 y permiti en ese entonces una
interlocucin ya no con el Ministerio del Interior, sino a travs de
CONTRADROGAS6.
De lo expuesto podemos constatar que la poltica antidrogas
peruana siempre ha sido dependiente de los dictados y los
presupuestos del Departamento de Estado norteamericano. Recin
desde el 2009 empieza a decrecer masivamente la cooperacin
financiera del Departamento de Estado y del Pentgono, por
lo que recin desde esa fecha podemos ejecutar acciones con
recursos propios y pensar qu hacemos nosotros como peruanos.
Sin embargo, esta situacin sobreviene en un psimo momento,
porque ahora, en el 2013, somos los primeros productores
mundiales de hoja de coca y vamos a seguir sindolo por un buen
tiempo.
Lamentablemente, si uno analiza en perspectiva la situacin, es
curioso constatar que de los ltimos cinco presidentes peruanos, el
que mejor o mayor posicionamiento ha tenido con el tema frente
a su par norteamericano ha sido el expresidente Alberto Fujimori.
Cuando se analiza la trayectoria de los expresidentes Alejandro
Toledo y Alan Garca, en sus dos perodos, y ahora Ollanta Humala,
vamos a encontrarnos con intereses formados o con ignorancia para
abordar este problema. La ignorancia es no entender las lgicas
globales y las domsticas que estn detrs del problema del trfico
6
Sobern Garrido, Ricardo. El Narcotrfico en el Per y la ausencia de una

Poltica de Estado. En: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, ed.
Per Hoy. Un ao sin rumbo. Lima: desco, 2007.
114
de drogas, es perpetuar el mito de que la amenaza de crcel y la

sancin son suficientes para cortar el vnculo econmico entre la
oferta y la demanda del cultivo de hoja de coca.
Ms an, los intereses creados se ilustran en lo dicho por la
exembajadora norteamericana, Rose Likins, en una reunin en la
que estaba presente un anterior presidente de la Presidencia del
Consejo de Ministros, refirindose a lo frustrada que se iba del
Per por el nivel de involucramiento del seor Alan Garca con el
narcotrfico, viendo que era necesario vetar a esta persona como
potencial candidato presidencial porque l haba debilitado las
estructuras del Estado peruano, y de paso por haber levantado
varios negocios alrededor del manejo de esta problemtica. De
hecho, cuando asumimos nuestras funciones en DEVIDA, lo
primero que encontramos fue un mecanismo denominado task
force, donde mediante un trabajo conjunto entre aduanas, Ministerio
Pblico y DINANDRO, se tom el control de aduanas. Como
parte de ese engranaje, el general de la Polica Nacional, Miguel
Hidalgo, entonces ministro del Interior, retir a la Polica de los
recintos de control aduanero. La embajada norteamericana estaba
muy molesta por el retiro de la polica antinarcticos. A nuestra
llegada hicimos todo lo necesario para que la reintegraran. Este
es un ejemplo de como Garca no solo haba ganado con el dinero
del narcotrfico, sino que haba debilitado las estructuras mismas
del Estado peruano.
En ese contexto, el delito de narcotrfico ha pasado de ser el
cuarto al segundo en incidencia de delitos en el Per7. Actualmente,
de 65 mil presos existentes en las crceles del pas, 25 mil lo estn
por delitos de trfico de drogas8.
7
Centro de Investigacin Drogas y Derechos Humanos (CIDDH). Drogas y

Polticas Carcelarias en el Per. Boletn n. 5. Lima: CIDDH, 2012. Ver en: goo.gl/nXXvXD
8
Washington Office on Latin America (WOLA) y Transnational Institute
(TNI). Sistemas sobrecargados. Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina. msterdam /
Washington D.C.: WOLA y TNI, 2010. Ver en: goo.gl/gq6lTf
Ricardo Sobern G.
115
Como se recordar, durante nuestros primeros 30 das en

DEVIDA fuimos agredidos constantemente por la prensa nacional,
hecho que tena una explicacin: a los tres das de asumir nuestras
funciones se suspendi la erradicacin forzosa de cultivos de hoja
de coca (como ya hemos visto, la erradicacin forzosa no ha sido un
factor de cambio durante los ltimos aos de lucha antidrogas). Era
la primera vez en la historia del Per que un gobierno suspenda
la erradicacin de cultivos de hoja de coca y los diplomticos
norteamericanos no tardaron en manifestar su oposicin a esta
decisin. Ni EE.UU. a travs de su Embajada en Lima, ni todos los
que han apoyado una poltica de Reduccin de la Oferta nefasta
en resultados, estaban dispuestos a aceptar cambios sustantivos
en esta materia. Incluso un 14 de septiembre se nos dijo, a travs
de un seor Kirkpatrick, minutos despus de haber asistido a una
quema de drogas en el fundo Barbadillo, que la tormenta haba
pasado y que en adelante la nica voz autorizada para hablar de
parte del gobierno de EE.UU. era la embajadora. Esto explica la
virulencia inicial de la prensa (El Comercio, Correo9, Canal N, Jaime
Antezana y Fernando Rospigliosi)10 y luego su apaciguamiento,
ante la confirmacin presidencial de nuestra gestin.
La cooperacin internacional
Parte importante en esta problemtica son los roles que juega la
cooperacin internacional, particularmente la norteamericana y la
europea, que presenta bsicamente tres problemas:
1. La dependencia de criterios externos de lo que se debe entender
como desarrollo rural en el pie del monte amaznico. Ni los
polticos ni los funcionarios en Lima terminan de entender elrol
9
Nuevo audio deja mal parado a Sobern. Correo, Lima, 12 de septiembre del
2012. Ver en: goo.gl/6BmjO1
10
Miranda, scar. Sobern, el hombre que sobrevivi. La Repblica (Revista
Domingo), Lima, 11 de septiembre del 2011. Ver en: goo.gl/0nB2ra
116
que le compete a la economa campesina de la selva alta, en

contraposicin a la economa intensiva del monocultivo dirigido
a la agroexportacin. Este grueso error se repite en el Per, Bolivia
y Colombia, los tres principales productores de coca.
Todas las negociaciones de los Tratados de Libre Comercio
(TLC) del Per y Colombia involucran el tema de drogas para
favorecer y subrayar la importancia de los criterios del TLC con
cuatro grandes monocultivos aptos para la selva alta: la palma
aceitera para producir biocombustibles, el palmito, el caf y
el cacao11, estos ltimos dependientes de los precios y ciclos
internacionales. No se toma en cuenta la principal vocacin de la
selva alta, que es la forestacin, ni tampoco se toma en cuenta la
demanda de los mercados internos. Conversando con la gente del
VRAEM, ellos insistan en la importancia de Huancayo, Ayacucho
y Cusco como mercados regionales domsticos, lo que plantea la
necesidad de encontrar una frmula poltica para priorizar los
productos del VRAEM en estas tres ciudades intermedias. Si bien
es clave entender esto para el desarrollo de la zona y plantear
alternativas concretas al cultivo de la hoja de coca, el Estado peruano
no lo comprende as. En ese sentido, cabe preguntarse entonces qu
es primero, la erradicacin forzosa o el desarrollo rural alternativo.
Cuando consultbamos esta interrogante con los norteamericanos, ellos decan: There is not choice, until there is not choice (no
hay alternativa hasta que no haya alternativa), primero que corten
con el cultivo de hoja de coca y luego entramos con el chorro de
dlares. As sucedi en la regin San Martn, en donde se dio un
proceso distinto al del VRAEM, porque topogrficamente es una
zona casi plana (lo que permite espacios de monocultivo intenso,
aunque ya se han acabado casi toda el agua existente en la napa
fretica); porque en San Martn hay toda una trayectoria social
organizativa que viene de la poca de la Federacin Agraria Selva
11
De Rementera, Ibn. La eleccin de las drogas: examen de las polticas de control.
Lima: Fundacin Ebert, 1995.
Ricardo Sobern G.
117
Maestra (FASMA) all por los aos 80 y 90; porque hay un gobierno
regional encabezado por el presidente regional Csar Villanueva
(que luego fuera nombrado Premier) que se ha preocupado en
fortalecer institucionalmente la regin; porque hay buenos precios
internacionales para el cacao; y por ltimo, porque haba suficientes
recursos del presupuesto peruano y de la AID (en ese orden). Ese
es el mal llamado milagro de la regin San Martn.
Adems de estos elementos, existe uno adicional: en los inicios
del siglo XXI el narcotrfico en Amrica del Sur y la regin andina
estaba cambiando de patrn. La productividad de la hoja de coca
en el Alto y Medio Huallaga ya no era tan buena, por lo que se
buscaron otras zonas, como la selva central y el VRAEM, y se
logr detener el transporte areo de coca del Alto Huallaga hacia
el exterior. As, cuando el narcotrfico abandon ese patrn de
trabajo, se crearon las condiciones para el desarrollo rural.
Los europeos en ese sentido tienen ms criterio y plantean la
erradicacin, de un lado, y el desarrollo rural, de otro. Nosotros
creemos que si priorizamos el desarrollo rural iremos reduciendo
cultivos, siendo ese el camino por el que deberamos apostar, motivo
por cual sostenemos y lo haremos siempre que la erradicacin
es un concepto que solo busca arrancar fsicamente una planta,
contabilizarla en las metas y llevarla al Congreso norteamericano
para decir que cumplimos, sin considerar que esa misma mata ha
crecido unas hectreas ms adelante. Por eso, mucho ms integral
y sostenible es el concepto de reduccin, donde cambiaramos la
erradicacin forzada por erradicacin voluntaria, el abandono de
cultivos por sustitucin de cultivos, etc.
Al respecto, pensamos que en los ltimos tiempos los gobiernos
del Per no han sabido negociar este tema bajo el criterio de la
responsabilidad compartida. Por ejemplo, EE.UU. le dio a Colombia,
para el desarrollo del Plan Colombia, despus de fracasado el
proceso de paz del presidente Pastrana, US$ 5 mil millones por todo
concepto, para terminar con el narcotrfico, recuperar territorio,
118
fortalecer la fuerza pblica y de paso atacar tambin a las FARC.

En contraste, este ao el Per, y vamos en bajada, recibir US$ 88
millones de EE.UU., US$ 42 en asistencia policial militar y US$ 46
millones en ayuda econmica y social.
2. El cocalero es el actor clave. El VRAEM es la regin de todas las
sangres, hay chancas, huancas, machiguengas, quechuas, mestizos
y blancos. Si uno quiere integrar la costa con la sierra, pasa por el
VRAEM; si uno quiere integrar lo andino con lo blanco, pasa por
la hoja de coca; aunque las respuestas que le damos a ese dilema
lamentablemente no han seguido esta forma sincrtica. El 16 de
octubre, mientras se desarrollaba un evento organizado por la
Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del
Per y el Comando Conjunto, denominado VRAEM, camino a
la Paz, nos enteramos del ataque de un helicptero del Ejrcito
al poblado de Nueva Esperanza que dejo un muerto y cuatro
heridos. Hay que entender que el cocalero es un sujeto al que
le falt tierra y que tuvo que migrar a lo largo de toda la selva
alta, mimetizndose con esta regin. Conforme nos acercamos al
sur la fuerza andina se impone y por eso en el VRAEM se habla
mucho el quechua y las mujeres usan polleras (aparece la papa
acompaando a la yuca). Si bien esta es una excelente forma de
integracin, al mismo tiempo el VRAEM, como unidad territorial,
es un ejemplo de la confusin enorme que existe a nivel poltico
desde el Estado central.
No hay visin estratgica sobre esta regin. Si bien se habla
de crear una zona econmica especial, pensemos mejor en crear
una regin VRAEM, extrayndola as de los mbitos de Junn,
Ayacucho y Cusco. Lamentablemente el gobierno actual ha
optado por la peor alternativa, la que debilita continuamente
a la autoridad civil y aumenta la importancia de la autoridad
poltico-militar.
Cuando el presidente Ollanta Humala habla de sus guardianes
pretorianos de la democracia, habla de que l confa en
Ricardo Sobern G.
119
losmilitares, demostrando que tiene una visin netamente militar

sobre el asunto. Sin embargo, perviven an al interior de las fuerzas
militares y policiales grandes estructuras de corrupcin que vienen
desde la poca de Vladimiro Montesinos y Alberto Fujimori. Un
ejemplo de ello es la denominada bolsa negra12 que manejan
algunas unidades en zonas complicadas.
Entonces, el gran desafo es hacer que el cocalero se considere
ciudadano13, porque el problema es que no se le considera como
tal, sino como un narco-campesino. En el VRAEM, por ejemplo,
hay una vieja deuda con los comits de autodefensa por la guerra
que le hicieron a Sendero Luminoso. Conocemos personalmente
al comandante Sombra, al comandante Tigre y al comandante
Sombra o Vizcacha, tres personas que en los 90 lucharon contra
las columnas senderistas en las mrgenes de los ros Apurmac y
Ene.
La Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) ha escrito
poco sobre esta parte de la guerra14. Ellos piensan que dieron la
sangre, que fueron entrenados por los comandos de la Marina
para derrotar militarmente a Sendero, y que as lo hicieron, para
luego quedar en la calle porque el Estado no les ha dado ni seguro,
habiendo un pendiente con ellos que an no ha sido pagado.
Por otro lado, debemos tomar en cuenta que esta experiencia de
autodefensa gener una estructura social militarizada, reforzada
por los altos niveles de machismo en el VRAEM (mayores a los que
hemos visto en otras zonas del pas).
12
cuartel.
Recursos manejados por una estructura aleatoria a la estructura formal de cada
13
Sobern, Ricardo. La Presidencia del Consejo de Ministros y la Ordenanza
Legal del Gobierno Regional del Cusco. En Debate Agrario, n 39. Lima: Centro Peruano
de Estudios Sociales (CEPES), 2005, pp. 155-187.
14
Cabieses, Hugo; Cceres, Baldomero; Rumrrill, Rger; y Sobern, Ricardo.
Hablan los diablos. Amazona, coca y narcotrfico en el Per: escritos urgentes. Lima: Editorial
Abya Yala, 2005.
120
Los cocaleros del VRAEM son arrasadores en todo el sentido de

la palabra. Fueron hechos para extraer y arrasar, no para mantener y
perdurar. Eso no los convierte en menos ciudadanos, sino que debe
entenderse esa lgica para intervenir y cambiar. En ese sentido, el
proceso de fortalecimiento del movimiento cocalero hasta el ao
2003 fue muy interesante, hasta que aparecieron Elsa Malpartida
y Nancy Obregn, quienes llegan al parlamento y terminan
estrellndose como locomotoras descarriladas. Un tema adicional
es el proceso progresivo de criminalizacin del cocalero, impulsado
por algunos analistas que, como Rospigliosi o Antezana, acudieron
a la embajada norteamericana en Lima para generar mecanismos
de contencin al crecimiento poltico de este sector.
En los ltimos aos se han realizado megaoperativos policiales
Eclipse, Conquistar, Dinamo, etc. con un mismo patrn, el
uso del Constelation (interceptacin telefnica ms compra de
testimonios de presos en Lurigancho, distribucin de recompensas
y otros mecanismos). Ninguno de estos megaoperativos ha logrado
cumplir con sus objetivos.
El operativo Eclipse que es el ms antiguo llev a la crcel a
62 personas, de las cuales 45 ya estn libres, mientras que Iburcio
Morales, el exalcalde del Monzn, muri en la crcel con cncer
de pncreas sin haberse resuelto su situacin jurdica. En realidad
los operativos estn dirigidos a desarticular el movimiento social
cocalero ante el gran temor de que la experiencia boliviana se repita
en el Per, ms an cuando en el VRAEM los cocaleros tienen una
larga experiencia militar.
Lo curioso es que Carmen Masas, de DEVIDA, y Wilfredo
Pedraza, en ese momento ministro del Interior, con el limesimo
sabor que tienen, decidieron un buen da anunciar la erradicacin
de cultivos de hoja de coca en el VRAEM. Por algunos canales
intentamos decirles que si ellos erradicaban en el VRAEM, los
Quispe Palomino iban a subir como la espuma y rebasar el lmite
geogrfico que hoy tiene Sendero Luminoso/Proseguir en esa zona,
Ricardo Sobern G.
121
ya que las erradicaciones les permitiran concentrar en un mismo

mando las zonas de Aguayta, Alto Huallaga y Puno. Esta decisin
estara revelando tensiones en el Estado pues todo parece indicar
que la Polica quiere llevar a cabo las erradicaciones (alinendose
con las presiones ejercidas por la embajada estadounidense),
mientras que el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas no
sera de la misma opinin.
3. En estas circunstancias nos enteramos del inters del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas por construir un aerdromo
militar a cinco minutos de Pichari. Es verdad que, logsticamente,
las Fuerzas Armadas necesitan operar con una pista de aterrizaje
que permita el descenso de un avin Hrcules en el VRAEM (hoy
solo pueden llegar a Mazamari). Lo interesante del caso es que nos
encontramos con que haba un Proyecto de Inversin Pblica (PIP)
para construir este aerdromo que era vendido entre la poblacin
del VRAEM como uno de naturaleza civil para llevar desarrollo
alternativo (el titular del PIP era del Ministerio de Defensa). A travs
de la congresista Vernika Mendoza le pedimos las explicaciones
respectivas al ministro de Defensa, Pedro Cateriano, sobre esta
situacin. El ministro tuvo que admitir que el proyecto exista.
Luego nos enteramos de la existencia de un subcontratista del
Pentgono, Mobile Military Engineers, que tena un pequeo
proyecto para elaborar el plan de diseo de la pista en Pichari.
Lo grave es que recientemente se promulgo la ley n 30025 que
ordena la expropiacin de un conjunto de bienes a nivel nacional
para distintos fines, donde se incluye el aerdromo militar de
Pichari. Qu se est jugando en ese contexto? Creemos que algo
grave. Los EE.UU. siempre han usado la guerra contra las drogas
en trminos funcionales para sentar presencia en los Andes. Si
bien la guerra contra las drogas est llegando a su fin, el Per, que
tena al demonio chavista personificado en Humala, ahora tiene
al benvolo mandatario articulado a la Alianza del Pacfico, quien
adems mantiene la visin de una guerra contra las drogas flotando.
122
En este contexto, el Per y los EE.UU. tienen que negociar un nuevo

convenio militar de seguridad y defensa que reemplace el firmado
en 1952. Al respecto, ya ha habido conversaciones en Washington
y en Lima, en donde la mayor preocupacin est en el nivel de
atribuciones que se les dara a los militares norteamericanos, lo
que puede ser grave en una zona como el VRAEM.
3. Problemtica y situacin de la regin

La regin
El VRAEM, segn el Informe de Naciones Unidas de Monitoreo
de los Cultivos de Coca (2012)15, tiene 19 700 hectreas de hoja de
coca que pueden producir la tercera parte de la cocana peruana
por su capacidad de tener ms cosechas que el resto de regiones
productoras cocaleras, aun cuando, actualmente, los suelos de
esta regin estn muy debilitados por la intensidad del uso de
agroqumicos.
El rea promedio del predio es de 0.5 hectreas y una porcin
relativamente pequea de predios est entre una y dos hectreas. En
algunas zonas hay propietarios de ms de tres hectreas, quienes,
puede inferirse, estn ms cercanos a la produccin intensiva de
droga. Como puede notarse, la estratificacin social de los cocaleros
del VRAEM se basa en la cantidad de rea que tengas. Por esta
razn, el VRAEM est dividido en tres grupos sociales: pequeos,
medianos y grandes productores; estos ltimos poco interesados
en sus organizaciones y agendas gremiales.
El que tiene una hectrea o menos es un tipo absolutamente
dependiente del circuito, saca sus cuatro cosechas anuales y las
vende. Pero si tiene mayor capacidad da un siguiente paso y se
articula a un procesador, quien lo conduce a la poza de maceracin
15
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Per.
Monitoreo de Cultivos de Coca 2012. Lima: UNODC, 2013. Ver en: goo.gl/vfksr9
Ricardo Sobern G.
123
para elaborar Pasta Bsica de Cocana (PBC), la que es vendida a

comerciantes locales que luego se encargaran de sacarla de la regin
y del pas. Es en este proceso en el que Sendero Luminoso encuentra
su nicho para participar de las ganancias, siendo su objetivo sacar
la PBC del VRAEM y llevarla a Yanatile, a Madre de Dios o hacia la
costa, y a las respectivas fronteras con Chile, Ecuador o el Pacfico.
Los medianos y grandes productores de coca tienen,
obviamente, mayor capacidad instalada. Consideramos que
hacia ellos podra apuntar un programa de interdiccin fina. No
les interesa participar en las organizaciones sociales CODEPA,
DECAS (distintas nomenclaturas para los comits de autodefensa
y rondas del lugar) ni en la Federacin de productores del Valle
de los ros Apurmac y Ene (FEPAVRAE), que es la principal
federacin de productores agropecuarios de la zona. Tampoco
les interesan las acciones con el Estado, y si bien entre ellos hay
presencia criminal colombiana, mexicana, brasilea y boliviana,
esta es muy puntual. Recordemos que las estructuras criminales,
por lo menos las del Per, se caracterizan por la permanente
segmentacin. Para evitar el seguimiento de los organismos de
inteligencia, no forman organizacin alguna. De esta manera hay
quienes se encargan de los cultivos, otros de la cosecha, del acopio,
secado, procesamiento, refinacin, transporte, almacenamiento en
Lima y exportacin, siendo muy posible que ni se conozcan entre
ellos.
El otro elemento en relacin al mercado internacional es que los
mexicanos o brasileos tienen perfil bajo en el Per, siendo su rol el
de asegurar que se coloque en el puerto la carga mensual pactada.
De esa manera, ese diferencial de US$ 700 por kilo de cocana en
el laboratorio y US$ 2500 puesto en el puerto es distribuido entre
peruanos bajo el principio de la libre concurrencia, en el que todos
tienen derecho de participar, siendo uno de los logros de este
capitalismo narco la participacin democrtica. El nico momento
en que puede desencadenarse la violencia es cuando nose cumple
124
con lo pactado. Eso puede ocurrir en Lima, en la selva o en cualquier

lugar.
As tenemos que la fuerza empresarial de los pobladores del
VRAEM es muy fuerte, seguramente por su trayectoria de lucha al
haber participado activamente en la guerra interna de los aos 80 y
90. Esto se ve en Bolivia o Argentina, pases en los que el impacto
de la migracin peruana provocada por el conflicto armado es muy
importante. All el comercio de PBC, crack y bazuco est en
manos de peruanos, hijos de ayacuchanos que han aprovechado
diversas formas y modalidades para llevar la pasta en pequeas
o grandes cantidades. Normalmente el mercado del Sur demanda
PBC y no clorhidrato, como Europa y Amrica del Norte. La pasta
peruana ingresa a territorio boliviano y si se va a El Alto es porque
se va a convertir en clorhidrato; si sigue de largo por Beni, Pando,
Tarija o Santa Cruz, es porque se queda en pasta para abastecer el
mercado brasileo. Otra caracterstica interesante de la actividad
criminal peruana es que estas estn mezcladas, articuladas y
camufladas en actividades perfectamente lcitas. En ese sentido, el
circuito de ida es para llevar droga, mientras que el de retorno tiene
diversas posibilidades (detergentes, gas, insumos, etc.).
Narcoterrorismo
Lo dicho da pie para dar nuevamente un rodeo sobre el trmino
narcoterrorismo. En 1984, el embajador Thumbs, por entonces
destacado en Colombia, acu la frase narcoterrorismo para
tratar de simplificar el problema y poder adecuar las polticas
pblicas globales de EE.UU. y del Pentgono a soportes ms
amplios que meramente los de seguridad16.
16
Sobern, Ricardo. Geopoltica regional del narcotrfico y las polticas

antidrogas. En: Aportes para una nueva poltica de drogas V y VI Conferencia nacional
sobre polticas de drogas. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires, 2010, pp. 277.
Ricardo Sobern G.
125
Al respecto, no deja de ser interesante conocer las relaciones

sostenidas entre grupos irregulares como las FARC, Sendero
Luminoso y grupos fundamentalistas musulmanes con el
narcotrfico. Tambin es importante entender las relaciones
entabladas por los movimientos campesinos y los Estados con los
narcotraficantes. Sobre esto ltimo, tenemos el ejemplo del otrora
presidente de Colombia, Ernesto Samper, quien en 1994 sali
elegido presidente de Colombia con dinero del Cartel de Medelln
(el famoso Proceso 8000). En el caso del gobierno de Alberto
Fujimori, este tuvo durante una dcada a un narcotraficante,
Vladimiro Montesinos, dirigiendo su servicio de inteligencia.
Lo cierto es que terminada la Guerra Fra no hubo motivos para
suponer que los grupos polticos ms radicales en todo el mundo
(Hezbollah, talibanes, grupos kosovares, ETA, IRA, FARC, Sendero
Luminoso) no busquen obtener recursos de las actividades ilcitas,
sin que ello necesariamente los inhabilite de su accionar poltico.
Sin embargo, hay una gran diferencia entre nuestro anlisis y
el que realiza el Comando Sur de Estados Unidos, para el que
las vinculaciones con el narcotrfico los inhabilita como actores
polticos, es decir, dejan de lado su pertenencia a lo poltico y se
convierten en grupos criminales normales con los cuales no cabe
ninguna discusin poltica, sino represin y crcel.
Fueron los militares peruanos los primeros en entender que
esa no era una manera adecuada de diagnosticar el problema,
entre ellos el general Alberto Arciniega. Despus del desastre de
Uchiza en 1987, Sendero Luminoso (SL) control el Alto Huallaga.
Cuando llega el general Arciniega a hacerse cargo del comando
militar de la zona, plantea la existencia de dos enemigos (SL y el
narcotrfico) y la necesidad de elegir el objetivo de la accin militar
del Estado, siendo su decisin enfrentar a Sendero Luminoso
haciendo que el movimiento campesino se alineara con l. El
problema es que el Departamento de Estado norteamericano no
entendi esta lgica. Incluso el embajador Melvin Levitsky afirm
126
que las FuerzasArmadas peruanas eran corruptas, lo que si bien

era parcialmente verdad, no hizo que dejaran de cumplir con su
misin de derrotar militarmente a Sendero Luminoso.
Si bien la doctrina del narcoterrorismo ya haba ingresado en
la Polica Nacional, actualmente ha penetrado en el Centro de Altos
Estudios Nacionales (CAEN), la Escuela Naval y la Escuela de la
Fuerza Area, por lo que hoy es parte del componente ideolgico de
las Fuerzas Armadas peruanas. A nuestro juicio, este es un terrible
error de concepto, porque el narcotrfico es un complejo problema
econmico y social muy tpico de una economa capitalista, donde
intervienen la oferta, la demanda, condiciones ambientales,
laborales y sociales de produccin, condiciones econmicas, sociales
y culturales de consumo, determinacin de precios, de libre acceso
y que se mueve de acuerdo a la oferta y demanda.
El terrorismo, por el contrario, es un fenmeno poltico complejo
que no se mueve bajo esos mismos estndares, que tiene como
propsito fundamental el generar condiciones objetivas y subjetivas
de temor en grandes capas poblacionales para as poder permitir
un determinado objetivo de orden poltico. As fue desde Bakunin
hasta Abimael Guzmn. Para graficar la diferencia, el terrorismo y
el narcotrfico son como el ftbol y el bsquet: hay dos equipos, una
pelota y jugadores, pero la estrategia en cada uno es completamente
diferente. El haber sumado ambos de modo que una misma poltica
pblica fuera a enfrentarlos, no funciona. En Afganistn, por
ejemplo, no ha funcionado. All la ocupacin militar norteamericana
concluy que deban de llegar a un acuerdo con los seores de la
guerra para intentar bajar los niveles de produccin de amapola.
En Colombia, despus de 50 aos de conflicto armado, el haber
juntado estos dos fenmenos va a conducir a un segundo proceso
de paz fracasado, porque las FARC quieren evitar la extradicin de
cincuenta de sus miembros a los EE.UU., mientras que el presidente
Santos quiere la reeleccin. Las verdaderas causas estructurales del
conflicto armado no les importan.
Ricardo Sobern G.
127
En el Per tambin fue as, encontrndonos ahora en una

nubosidad total en la que ni el presidente Humala ni sus militares
saben dnde estn. Cabe recalcar que hay varias tensiones al
respecto, el inters de los EE.UU. por convertir al Per en su aliado
estratgico, pero sin transferirle fondos; la necesidad de Humala
de recuperar territorio y poblacin para el Estado de derecho,
pero sin que el Estado entienda la orientacin; entre otras. La
autoridad que va de Lima al VRAEM llega a la base policial o
militar, se queda un da y regresa de inmediato en helicptero. Si
bien no conocen en detalle cmo es esta regin, sus aldeas y sus
comunidades, la dependencia del VRAEM de todos los programas
sociales es mayscula.
El primer problema estructural tiene que ver con el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Cuando desde
DEVIDA elaboramos nuestra estrategia antidrogas 2012 - 2016,
para presentarla a todos los ministros en diciembre de 2012, el
primero que no la entendi fue el viceministro de Economa. Pidi
cambiar el formato del documento y que se cesara a uno de los
asesores de DEVIDA porque estaba comenzando a malograr los
esquemas del MEF al sealar que no poda levantarse una lnea
de base de lo que se desconoca. Sumado a esta incomprensin
de los problemas est el hecho de que el Estado carece de las
herramientas metodolgicas y estadsticas mnimas para intentar
levantar siquiera informacin bsica.
El segundo problema es la estructura presupuestal (dividida en
partidas y unidades ejecutoras), porque hay una inmensa brecha
entre lo que es el presupuesto pblico y lo que los presupuestlogos
del MEF plantean y lo que la poblacin campesina espera de su
Estado. Las unidades ejecutoras son alcaldas, gobiernos regionales
y gobierno nacional, por sectores. Los alcaldes piensan en cemento,
mientras que el campesino piensa en cmo llegar al mercado con
buen precio, con dominio de su producto. DEVIDA le ofrece talleres,
viveros, parcelas participativas y pasantas. En suma, hay un
128
problema estructural que distancia el diseo de la intervencin del

Estado y las expectativas de la poblacin beneficiaria17.
Otro problema que no es exclusivo del VRAEM es que la
burocracia estatal limea nunca hace caso a las demandas de
la poblacin. No hurgan en el historial social de las zonas, los
procesos de elaboracin de agendas, proyectos, perfiles y planes.
De esta manera, cada actor elabora un nuevo diseo y se pierden
los primeros dos aos de gobierno local o regional para replantear
las propuestas.
El otro problema es la dependencia de los cuatro monocultivos
(caf, cacao, banano y palmito) en los planes de desarrollo alternativo.
Recuerdo cuando Csar Villanueva, presidente regional de San
Martn, hablaba de la parcela prototipo de selva alta: forestera en
la parte alta, un poco de hoja de coca para la caja chica, distintos
tipos de ajes, frutales, los vegetales que se pudieran y forraje para
animales menores. Ese es el tipo de parcela para selva alta.
Pero el Estado limeo no conoce las particularidades de la
selva alta, por lo tanto no se representa en sus acciones ni en sus
actividades. Mucho menos una autoridad como el coronel Rojas
Merino, encargado del Plan VRAEM, quien cuando era militar haca
ranear a los alcaldes, tendr un mnimo de conocimiento sobre el
terreno y la poblacin con la que debe interactuar. Ahora bien,
entre los impactos de la roya en el caf y de otras enfermedades
en el cacao, estar la cocalizacin progresiva de la agricultura de
la selva alta, es decir, tenemos todas las de perder.
Existe otro problema estructural y es que DEVIDA depende
de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), junto con otras
17 dependencias, incluida la Direccin Nacional de Inteligencia
(DINI), disputas territoriales, gobierno virtual, adems de otros,
17
Sobern, Ricardo. Polticas sobre drogas y narcotrfico en el Per. Memoria
de un intento de reforma. En: Santiago Pedraglio, ed. Cuadernos Descentralistas n. 29.
Ollanta Humala. Balance de un gobierno ni de izquierda ni de derecha. Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, 2012. Ver en: goo.gl/zkDFL7
Ricardo Sobern G.
129
donde cada una tiene alrededor de cinco minutos para exponer

la problemtica de cada rea. El ente rector de un problema tan
complejo como el narcotrfico debe estar al lado del Presidente de
la Repblica, porque l es quien debe saber si su ministros estn
cumpliendo con sus funciones (por ejemplo en el caso del ministro
de Agricultura, para saber cmo va la ejecucin de los programas
de desarrollo agrario y los programas de soporte tcnico en las
regiones cocaleras), sin tener que esperar los 5 minutos de todos
los lunes de Consejo.
VRAEM, minera ilegal y otras actividades

Es clave entrar en este anlisis porque la tendencia progresiva
es a la generacin de este complejo corredor geopoltico entre el
VRAEM, Cusco, Puno, Madre de Dios, Bolivia y Brasil. Este es un
intenso circuito comercial donde se observa el continuo incremento
de actividades relacionadas al trfico de drogas en Puno, Sandia,
Carabaya e Inambari. Cabe recalcar que ahora es ms sencillo operar
cerca de la frontera con Bolivia no solo para los que trafican drogas,
sino tambin para Sendero Luminoso pues toda la atencin del
Estado est centrada en el VRAEM.
Ms aun, comparando las dos estructuras, la del cocalero y la
del minero informal o ilegal, veremos que tienen similares patrones
pero distinto rigor de extractivismo, porque el cocalero tiene que
esperar tres meses para recin disponer de desechos txicos, los que
termina arrojando al ro. El problema es que la amenaza de crcel
no tiene ningn impacto sobre estos dos sectores sociales porque
cunde la cultura del todo se arregla. Esto ltimo es clave porque
cuando no se arregla estarn las grandes marchas, como las del
2001 al 2003 de los cocaleros, y las de los mineros en la actualidad.
Puno ser el epicentro de este escenario convulso, donde
debemos prestar atencin al discurso del minero informal metido
en coca porque es espectacular: dicen que cuidan el medioambiente.
130
Enmi opinin, los equipos que desde la PCM intentan abordar

el tema lo que hacen es postergar el tratamiento del problema,
tirndolo para adelante porque se han dado cuenta que no pueden
salir de l. El problema es que ningn gobierno de la regin es
capaz de lidiar con la minera informal, ni tampoco con la grande.
As, el presidente ecuatoriano Rafael Correa acaba de iniciar la
explotacin del Yasuni porque la comunidad internacional no
le respondi respecto a los fondos pedidos para preservar dicha
reserva. Evo Morales y Correa, en Cochabamba, acaban de decir
que hay enemigos entre los ambientalistas. Ese es un problema serio
que no estamos sabiendo abordar ni prevenir sus consecuencias.
No tenemos la informacin necesaria y cada vez ms se deja en
manos de terceros las soluciones. De esta manera, la capacidad
poltica de los representantes de la coca y la minera ilegal ser
mucho mayor en el futuro.
4. A manera de conclusin
En el VRAEM hay una enorme asimetra entre el margen izquierdo
y el margen derecho de los ros. Los distritos de la margen derecha
Cusco estn entre los ms ricos del Per (Pichari, Quimbiri,
Echarate y La Convencin), mientras que la pobreza del lado
ayacuchano Ayna, Llochegua y Sivia, de la margen izquierda,
es estructural.
El presidente regional de Ayacucho pretende enfrentar esta
asimetra con la construccin de una red vial que enlace a las
comunidades de ambas mrgenes, como si eso fuera suficiente.
En realidad la idea geopoltica para el VRAEM es tener un gran
corredor vial que vaya desde Lima, Huancayo, Satipo, el Ene,
Huamanga y Pisco, que circule fundamentalmente la produccin
de soya.
Aun as, lo vial es solo un aspecto y una parte de la solucin.
Debe tambin considerarse la pobre presencia del Estado
Ricardo Sobern G.
131
porque sus autoridades dejan muchsimo que desear. La gestin

presupuestal es muy deficiente y los niveles de corrupcin son
absolutos, sin que la Contralora pueda hacer algo para detenerla.
El periodismo en la zona, salvo en contadas excepciones, est a la
orden del da para hacer lo que la billetera disponga. Las nicas
autoridades son la Polica y el Ejrcito acantonados en Pichari.
Asimismo, subsiste un alto respeto por los comits de autodefensa,
los que an siguen siendo una estructura superviviente del conflicto
y a los que habra que potenciar como posibles guardianes del
bosque en un futuro.
A nivel de partidos polticos nacionales, es lamentable el poco
entendimiento que tienen sobre el VRAEM. Como podr suponerse,
no hay ningn partido poltico presente en el VRAEM, cubrindose
ese vaco con expresiones locales como Hatun Tarpuy, cuya figura
ms conocida es el exdirigente cocalero Nelson Palomino (que ahora
candidatea al gobierno regional por el etnocacerismo), sobre quien
se ciernen sospechas respecto de su capacidad para negociar cosas
con distintos actores, incluida la embajada americana.
Por otro lado, existe un tejido social gremial venido a menos.
Hay cooperativas de cacaoteros y de cultivadores de ajonjol,
quienes, en ambos casos, son pequeas estructuras que asocian
entre 200 y 300 miembros con enormes dificultades para sobrevivir
y participar del mercado. En estas organizaciones hay lderes
muy interesantes aunque no pueden salir adelante porque estn
ocupados en sus problemas cotidianos.
Esa es, a rasgos generales, la situacin de la regin. No veremos
cambios sustantivos al menos hasta el 2016 porque el presidente
Humala no tiene una visin distinta a la de sus antecesores. En todo
caso, hay que esperar que se detenga el proceso de militarizacin
que est ocurriendo, porque pese a que se le ha hecho un dao
severo en el plano militar a Sendero Luminoso, el narcotrfico sigue
idntico, no ha cambiado en lo ms mnimo, por lo que no habr
cambios en ese sentido.
132
El presupuesto de la Repblica para el 2014 sigue con el

problema de ver al VRAEM como un territorio en el que hay que
hacer una simple sumatoria de la programacin de los sectores en
la regin (Salud, Transporte y Educacin), sin plantear en absoluto
un reflote de la economa alternativa, cuando lo que debiera estar
en el debate es el desarrollo rural en selva alta y los resultados
obtenidos por el enfoque de desarrollo alternativo implementado
en los ltimos 30 aos proveniente del AID.
En otras palabras, evaluar los resultados de una intervencin
cuyo eje est en la dependencia de commodities, cuyos precios
internacionales no controlamos y que no permitieron que el
campesino tuviera dominio de su produccin. Por otro lado,
debemos considerar nuevamente la promocin de subsidios para la
agricultura en zonas cocaleras, algo aceptado por la Organizacin
para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y el Banco
Mundial, como un mecanismo legtimo que tienen los Estados
para evitar que ingrese la cocana en el mercado internacional.
Finalmente, en las izquierdas latinoamericanas el tema de las
drogas naturales ha sido muchas veces muy mal entendido, desde
el proceso cubano, el chavismo ms recalcitrante, hasta Evo Morales
(quien identifica el cannabis como una droga, aunque no sea as,
con la hoja de coca la hoja sagrada).
La minera en contextos de informalizacin,

anotaciones sobre Apurmac*
Casi repentinamente la pequea actividad minera que discurre

por cauces que no son formales empez a adquirir importancia
inusitada, aun cuando los efectos de su accin eran temas que
haban despertado atencin y preocupacin por lo menos haca
una dcada. Incluso, este no es un asunto particular a nuestro pas,
pues en la medida en que el extractivismo minero fue tomando
protagonismo en el mundo, esta modalidad fue colocndose como
uno de los aspectos que deban tratar con urgencia las polticas
pblicas.
La intencin del presente documento no es intentar dilucidar
las motivaciones polticas que condujeron al gobierno peruano a
tomar la decisin de enfrentar esta actividad mediante una serie de
acciones en las que predominan contenidos represivos. Tampoco
es delinear una posicin ante estas actividades. En su lugar
buscamos presentar algunos factores estructurales que pueden estar
funcionando en la generacin del problema, tratando de impulsar
una mejor comprensin de lo que viene sucediendo. Luego
esbozaremos el caso de Apurmac, para relevar los principales
*
Este documento fue elaborado en el marco del proyecto Conflictos y dilogo
en torno a las actividades mineras, que se llev a cabo durante el 2013 con el auspicio
de la oficina en el Per de la Fundacin Friedrich Ebert (FES). Agradecemos a Alfred
Stoll, representante de FES en el Per, por el apoyo ofrecido a las actividades del
referido proyecto.
136
La minera en contextos de informalizacin, anotaciones sobre Apurmac
aspectos que estn definiendo el problema, as como los sentidos

que adquiere la intervencin del Estado peruano.
Esta necesidad de entender se debe a que percibimos graves
deficiencias en la accin gubernamental.
En primer lugar, se gener un mbito ad hoc poniendo de lado
los espacios para el tratamiento de la conflictividad ya existentes
agregando instancias en lugar de resumirlas.
En efecto, en agosto del 2012, dando cumplimiento al Decreto
Supremo 075-2012-PCM, se instal en la Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM) una comisin multisectorial de carcter
permanente, presidida por el alto comisionado de la Oficina
Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS), Vladimiro Huaroc,
con el objetivo de realizar el seguimiento de las acciones del
gobierno frente a la minera ilegal y al desarrollo del proceso de
formalizacin1. Adems, esta comisin deba generar una estrategia
nacional para la interdiccin de la minera ilegal, as como hacer
seguimiento al proceso de formalizacin de los mineros informales.
Tambin deba elaborar propuestas de desarrollo alternativo a favor
de las zonas afectadas por la minera ilegal y disear programas
sociales para la erradicacin del trabajo infantil y prostitucin de
menores en las zonas de actividad minera.
Sin embargo, en mayo del 2013 la PCM design al coronel del
Ejrcito peruano en retiro, Enrique Wilfredo lvarez Mendoza,
como: Alto Comisionado en Asuntos de Formalizacin de la
Minera, Interdiccin de la Minera Ilegal y Remediacin Ambiental,
quien asumir las funciones de coordinacin y supervisin de la
Estrategia Nacional para la Interdiccin de la Minera Ilegal que
ejecuta el Estado2.
1
Adems de Vladimiro Huaroc, esta comisin estaba integrada por los

representantes de los ministerios de Energa y Minas, de Ambiente, de Cultura y del
Interior, as como de la Superintendencia de Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT) y de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
2
Ver: goo.gl/uL3ZrQ
137
De esta manera, lvarez Mendoza sera el representante

titular de la PCM ante la Comisin Multisectorial Permanente de
Seguimiento de las Acciones del Gobierno frente a la Minera Ilegal
y del Desarrollo del Proceso de Formalizacin, dejando al titular
de la ONDS con roles fundamentalmente formales. A su vez, este
alto comisionado debe conducir una estrategia nacional cuyos
lineamientos no se conocen, motivo por el cual tampoco se tienen
los criterios para evaluar los resultados que se obtengan.
Finalmente, en setiembre del presente ao lvarez Mendoza
fue relevado de su cargo. En su lugar la PCM design a Daniel
Urresti, otro general retirado del Ejrcito3.
En segundo lugar, se haba constatado desde aos atrs que
existan dificultades para definir y conceptualizar a la minera
informal/ilegal, pues obviamente no tipificaba con lo que la
legislacin denominaba pequea minera tradicional, dentro
de la cual tcitamente se la involucraba, determinando esta
situacin su exclusin de la legislacin minero-ambiental peruana,
a pesar del considerable nmero de personas que involucraba y
de su importante contribucin en cuanto a volumen y valor de
produccin, particularmente en el rubro aurfero4.
Esto es corroborado por Nury Garca, de la Red Muqui, en
una entrevista realizada en enero del 2013, al afirmar que si bien
los ministerios de Energa y Minas y Ambiente dicen que hay
diferencia entre lo que es un minero informal y uno legal: nosotros
encontramos que esa diferencia es poco rigurosa y no te permitira
tampoco determinar quines estn realmente en la informalidad y
quines estn en la formalidad, [pues] solo se recibe a cualquiera
con intencin de explotar5.
3
Ver: goo.gl/vIomy0
Instituto de Ingenieros de Minas del Per (IIMP). Estudio de investigacin
de la minera ilegal en el Per. Repercusiones Para el Sector Minero y el Pas. Encuentro
empresarial: XXVIII Convencin Minera. Lima: IIMP, 2007. Ver en: goo.gl/VotovJ
5
Falcon Miano, Vctor. Minera informal a la peruana. Entrevista a Nury
Garca (parte 1). patiodesociales.com, Lima, 16 de enero del 2013. Ver en: goo.gl/bvMJl7
4
138
De esta manera empezaron a generarse mecanismos legales

para la intervencin estatal, aunque esta normatividad no resolvi
la definicin de los mbitos informal e ilegal en la minera artesanal
con la claridad necesaria. Como seala Csar Ipenza6 sobre el
tema, nuestra legislacin en estos momentos resulta sumamente
contradictoria, ms aun las ltimas normas relacionadas a minera.
En efecto, un resumen de las acepciones de minera ilegal
e informal que se encuentran en estas normas da cuenta de la
indefinicin que sealamos, como queda evidenciado en el cuadro
elaborado por Csar Ipenza7 (ver cuadro n 1).
En tercer lugar est la indeterminacin del nmero de mineros
artesanales existentes en el pas y, por lo mismo, la cantidad de
ellos que estn en situacin de informalidad, y, ciertamente, los
que seran ilegales. Para la PCM en nuestro pas existen unos 100
mil mineros ilegales, de los cuales 70 mil han expresado su deseo
de formalizacin. Pero, segn la Federacin Nacional de Mineros
Artesanales del Per (FENAMARPE), la actividad de extraccin
informal concentra a ms de 300 000 mineros en todo el pas8.
De igual manera, tampoco hay precisin acerca del valor total
que produce esta actividad. Segn la FENAMARPE, el sector
informal genera ingresos por 850 millones de dlares anuales.
Para otras fuentes los mineros informales producen alrededor de
24 toneladas de oro, valorizados en 500 millones de dlares. Segn
las autoridades peruanas la actividad informal genera alrededor
6
Ipenza Peralta, Csar A. Manual para entender la Pequea Minera y la Minera
Artesanal y los Decretos Legislativos vinculados a la Minera Ilegal. Lima: Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental (SPDA), 2012. Ver en: goo.gl/xKpbS8
7
Ipenza Peralta, Csar A. Manual para entender la Pequea Minera y la Minera
Artesanal y los Decretos Legislativos vinculados a la Minera Ilegal. Lima: SPDA, 2012. Ver
en: goo.gl/xKpbS8
8
Costa, Mara Constanza. Los mineros artesanales amenazan con un paro.
portaldelsur.info, 13 de setiembre del 2013. Ver en: goo.gl/3k2rTO
139
Cuadro n 1
Norma
Minera ilegal
Minera informal
Decreto Legislativo
n 1100.
Regula la interdiccin
de la minera ilegal en
toda la Repblica y establece medidas complementarias.
La interdiccin o prohibicin
aplica para aquella persona
que realiza minera ilegal, es
decir, la persona que opera
solo con:
1. Petitorios mineros;
2. Concesin sin tener certificacin ambiental aprobada
(EIA-sd, DIA o IGAC*); o
3. Sin tener todas las autorizaciones solicitadas.
No se define minera informal

aunque esta se puede considerar como minera ilegal.
Decreto Legislativo
n 1102.
Incorpora al cdigo penal los delitos de minera ilegal.
Se configura delito de minera

ilegal cuando una persona
realiza exploracin, explotacin, extraccin u otros actos
similares con recursos minerales metlicos y no metlicos
en los siguientes casos:
1. Sin contar con autorizacin
de la autoridad administrativa competente (GORE**
para la pequea minera y
minera artesanal);
2. Causando o pudiendo causar perjuicio, alteracin o
dao al ambiente, la calidad ambiental o la salud
ambiental.
No se define minera informal,

aunque esta se puede considerar como minera ilegal.
Decreto Supremo n
006-2012-EM.
Aprueba medidas complementarias para la
formalizacin de la actividad minera en las
zonas comprendidas en
el anexo 1 del Decreto
Legislativo n 1100.
Comprende la actividad minera llevada a cabo por personas naturales o jurdicas o

grupos de personas organizadas para tal fin; actividad
que se realiza sin cumplir con
las exigencias de las normas
de carcter administrativo,
tcnico, social y ambiental
que la rigen y que se ubica en
zonas no autorizadas para su
ejercicio.
Comprende la actividad minera que, teniendo caractersticas

de minera ilegal, se realiza en
zonas autorizadas para la actividad minera. Quienes la realizan han iniciado un proceso
de formalizacin en los plazos
y modalidades establecidos en
las normas sobre la materia.
* Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd). Declaracin de Impacto Ambiental (DIA).

Instrumento de Gestin Ambiental Correctivo (IGAC).
** Gobierno Regional (GORE).
140
Norma
Minera ilegal
Minera informal
Decreto Legislativo
n 1105.
Establece disposiciones
para el proceso de formalizacin de las actividades de pequea minera y minera artesanal.
Actividad minera ejercida por

una persona natural o jurdica, o grupo de personas organizadas a travs de una o ms
de las siguientes condiciones:
Usando equipo y maquinaria
que no corresponde a las caractersticas de la actividad
minera que desarrolla (PPM o
PMA***); sin cumplir con las
exigencias de las normas de
carcter administrativo, tcnico, social y medioambiental
que rigen dichas actividades;
que realiza esta actividad en
zonas donde est prohibido
su ejercicio. Sin perjuicio de lo
anterior, toda actividad minera ejercida en zonas en las que
est prohibido el ejercicio de
actividad minera se considera
ilegal. Esta definicin sustituye la definicin de minera
ilegal contenida en el tercer
artculo del Decreto Legislativo n 1100.
Actividad minera que es realizada a travs de una o ms

de las siguientes condiciones:
Usando equipo y maquinaria que no corresponde a las
caractersticas de la actividad
minera que desarrolla (PPM o
PMA***); sin cumplir con las
exigencias de las normas de carcter administrativo, tcnico,
social y medioambiental que
rigen dichas actividades; que se
realiza en zonas no prohibidas
para la actividad minera y por
persona natural o jurdica, o
grupo de personas organizadas
para ejercerla, que hayan iniciado un proceso de formalizacin
conforme se establece en este
dispositivo.
Decreto Legislativo
n 1107.
Establece medidas de
control y fiscalizacin
en la distribucin, transporte y comercializacin de maquinarias y
equipos que puedan ser
utilizados en la minera
ilegal, as como del producto minero obtenido
en dicha actividad.
Actividad minera ejercida por

persona natural o jurdica, o
grupo de personas organizadas para ejercerla, a travs de
una o ms de las siguientes
condiciones: usando equipo
y maquinaria que no corresponden a las caractersticas
de la actividad minera que
desarrolla; sin cumplir con las
exigencias de las normas de
carcter administrativo, tcnico, social y medioambiental
que rigen dichas actividades;
que la realizan en zonas en
las que est prohibido su ejercicio.
No se define minera informal.
*** Pequeo Productor Minero (PPM). Productor Minero Artesanal (PMA).

Fuente: Ipenza Peralta, Csar A. Manual para entender la Pequea Minera y la Minera Artesanal y los
Decretos Legislativos vinculados a la Minera Ilegal. Lima: SPDA, 2012.
141
del 20% de la produccin nacional de oro (40 toneladas anuales) y

genera unos 2600 millones de dlares al ao9.
Otro dato importante es el mbito territorial involucrado por
esta actividad. Para gran parte de los observadores la minera
artesanal est determinada por la extraccin de oro, motivo por
el cual el espacio ms importante para esta actividad es Madre
de Dios, al extremo de extrapolar la problemtica de dicha regin
hacia las dems, en las que sin tener la magnitud expresada en
esta, la actividad minera informal es importante y no se centra
exclusivamente en la extraccin de oro.
Ante este panorama caracterizado por la imprecisin se intentan
formular algunas hiptesis en bsqueda de una mayor claridad. Por
ejemplo, a inicios de setiembre Pedro Pablo Kuczynski10 afirm que
la informalidad no era caracterstica privativa de la minera sino el
denominador comn de todas las actividades econmicas del pas, y
que su presencia se deba a la falta de otras oportunidades: aunque
el mercado del trabajo en el Per ha mejorado notablemente en la
ltima dcada, todava no es un mercado fluido en el cual las nuevas
generaciones pueden conseguir un trabajo formal fcilmente.
As, la presin de la informalidad mantiene los sueldos bajos,
mientras que la debilidad del sistema educativo, sobre todo en
tecnologa, limita la oferta de trabajo formal rentable. De otro
lado, tambin debe tomarse en cuenta la tradicin de corrupcin
existente en varios niveles de las autoridades, a nivel municipal,
policial y judicial. Adems, hay la complicidad de algunos
proveedores de insumos y de equipos, sin los cuales sera imposible
desarrollar una operacin minera rentable.
Costa, Mara Constanza. Los mineros artesanales amenazan con un paro.

portaldelsur.info, 13 de setiembre del 2013. Ver en: goo.gl/3k2rTO
10
Minera informal. ppk.pe, Lima, 2 setiembre del 2013. Ver en: goo.gl/003ddq
142
Esto ltimo es desarrollado con mayor amplitud por Nury

Garca:
Existen muchos congresistas, funcionarios, alcaldes o candidatos a
alcaldes que son dueos de constructoras, gente de la gran minera y hasta
en actividades ilcitas como el narcotrfico que influencian en el diseo de
estas normas y son quienes han aprovechado la precariedad econmica
de mucha gente que se ha sometido a esta situacin de ilegalidad para
que esta cadena productiva y de servicios incluyendo la produccin de
cianuro en Per, quines lo venden, quines extraen el oro de manera
ilegal y lo venden contine bajo otras formas11.
En otras palabras, son los actores indirectos, es decir, los que

no estn en los eslabones estrictamente productivos de la cadena,
quienes ganan ms con esta actividad.
La informalidad
Entonces, enmarcar conceptualmente la informalidad no es un
asunto meramente retrico sino de un alto contenido poltico pues,
dependiendo del valor que le demos al vocablo, se determinar a
quines involucraremos en la cadena productiva de la minera a
pequea escala y cul es el peso especfico de cada uno de ellos.
De igual modo, tambin nos permitir abrir el debate sobre los
reales alcances del emprendedurismo en el Per y qu tan certeras
han sido las celebraciones que han construido quienes consideran
este fenmeno como uno de los principales logros del modelo
econmico.
En esa lnea, el esfuerzo individual entendido como el xito
que se materializa sin intervencin del Estado y, muchas veces,
incluso contra este, es un producto ideolgico muy importante
para la legitimidad del modelo neoliberal. Entre otros efectos, evita
iniciar el debate sobre la captura del Estado por parte de grupos
11
Falcon Miano, Vctor. Minera informal a la peruana. Entrevista a Nury
Garca (parte 2). patiodesociales.com, Lima, 16 de enero del 2013. Ver en: goo.gl/ZU2qbw
143
tecnocrticos e intereses empresariales y, sobre todo, los lmites

que muestra la aplicacin de este modelo, revelados cada vez con
mayor claridad.
Asimismo, se evita que se ponga atencin al hecho de que los
pequeos propietarios, en general, representan no solo la parte ms
importante de la economa, sino que, a su vez, estos se manejan
dentro de una zona autonomizada de los sistemas estatales,
crecientemente dominados por esas grandes burocracias pblicas
y privadas ya mencionadas. En otras palabras, la segmentacin
del Estado su captura hacen imposible que esta economa
de hormiga sea parte de las prioridades de un Estado cuyo
inters est exclusivamente en asegurar el crecimiento econmico
concentrado y centralizado. As, los Estados solo pueden ejercer
su poder sobre lo que pueden conocer, conocimiento que
adems requiere de medicin, sistematizacin y simplificacin,
no pudiendo desplegarse ninguna poltica pblica sin estos
requisitos.
De esta manera, la lgica del modelo econmico obtuvo
como resultado una dimensin subterrnea en la que residen
lo informal, lo ilegal y dems manifestaciones reacias a
enmarcarse en reglas comunes muy elevada, por encima del 50%
del Producto Bruto Interno (PBI), en sus cifras ms conservadoras.
Esta dimensin, que no estaba en el centro de las prioridades de la
poltica, no fue materia mensurada.
Entonces, tomando en cuenta esta caracterstica estructural,
los intentos iniciales para comprenderla (con la definicin de
informalidad que fue tomando forma en la dcada de los 80)
fueron insuficientes, buscndose nuevos acercamientos (entre
ellos el de la economa subterrnea) para permitir una mayor
precisin del universo considerado, los que se distinguan en cuatro
subformas:
1) La economa ilegal, que abarca la produccin y distribucin
de bienes y servicios prohibidos por la ley. Comprende
144
lasactividades como el narcotrfico, la prostitucin y los juegos

de azar ilegales.
2) La economa no declarada, que consiste en la realizacin
de acciones que soslayan o evaden las normas impositivas
establecidas en los cdigos tributarios.
3) La economa no registrada, que comprende las actividades
que transgreden los requisitos de los organismos estadsticos
del Estado en materia de declaracin. Su medida estricta es el
monto de los ingresos que deberan registrarse en los sistemas
de cuentas nacionales pero que no se registran.
4) La economa informal, que abarca las actividades econmicas
que hacen caso omiso del costo que supone el cumplimiento de
las leyes y las normas administrativas que rigen las relaciones
de propiedad, el otorgamiento de licencias comerciales, los
contratos de trabajo, los daos, el crdito financiero y los
sistemas de seguridad social, y que estn excluidas de la
proteccin de aquellas.
Aun cuando no se ha formado la evidencia necesaria, algunas
hiptesis con alta probabilidad de certeza han sido formuladas.
Dentro de ellas destacan las de Francisco Durand12, para quien no
existen dos economas, tal como plantean Hernando de Soto13 y
Jos Matos Mar14, sino tres, desde el punto de vista de la legalidad
de las transacciones econmicas: formal, informal y delictiva, cada
una con su propia dinmica, que habran crecido tanto al punto de
ser parte fundamental de la vida cotidiana del pas.
12
13
De Soto, Hernando. El otro sendero. La revolucin informal. Lima: Editorial
ElBarranco, 1986.
14
Matos Mar, Jos. Desborde popular y crisis del Estado. El nuevo rostro del Per en
la dcada de 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1984.
145
Una premisa para entender la coexistencia de las tres economas

es que la informalidad misma constituye una trasgresin, tolerada
al fin y al cabo, pero proclive a engranar con formas delictivas en
tanto la tolerancia a lo informal le gener entornos favorables.
Entonces, algo que dejaron de ver de Soto y Matos Mar es que en
los mercados informales tambin opera lo delictivo (por ejemplo,
el contrabando), que ya trasciende al concepto de un esquema
empresarial que deja de cumplir cierta normatividad, que es el que
da forma al emprendedurismo informal.
Esto significaba que estbamos ante un problema de mayor
magnitud que no poda ser visto como un desborde popular,
sino como sntomas de un orden que estaba dejando de funcionar
paulatinamente sin que se vislumbrara un orden alternativo. Lo que
se estaba desbordando no era el Estado sino lo que este simboliza,
es decir, ser garante de la legalidad, porque se instal cierto grado
de tolerancia debido a que la amplitud de la informalidad se lea
como una respuesta a un problema social que se agrav en el Per a
partir de la crisis que se gest en los aos 80, debido a la poqusima
capacidad de la economa para generar empleo.
Sin embargo, las novedades respecto a lo que haban visualizado
de Soto y Matos Mar no quedaron all. Durand15 afirma que a partir
de los aos 80 nos estbamos fracturando ms porque las lneas de
separacin entre lo formal, informal y delictivo no eran horizontales,
es decir, que actuaban independientemente una de otra. En otras
palabras, se haba operado una especie de integracin vertical que
desdecan lo planteado por de Soto y Matos Mar respecto a que la
informalidad era la respuesta dada eminentemente por los sectores
pobres como manera de proyectar un plan de vida.
Dicho de otra manera, en cada una de estas tres economas
podamos encontrar los diferentes estratos socioeconmicos
15
146
delpas. Obviamente dcadas atrs era muy difcil dar cuenta de

esta situacin, pero en la medida en que las transacciones crecieron
en nmero y la acumulacin de capital fue incrementndose,
lasunidades productivas fueron complejizndose e integrndose
segn la escala de operaciones, siguiendo una pauta de
concentracin muy parecida a la que vemos en los grandes grupos
de poder.
Si aplicamos este esquema conceptual a la minera de pequea
escala seguramente vamos a concluir de la misma manera en que
lo hace Juana Kuramoto16 cuando seala que en el Per la minera
artesanal ha proliferado por una combinacin de supervivencia y
oportunidad, que da pie a una masiva emigracin, principalmente
desde los departamentos ms pobres del pas hacia yacimientos
de minerales que, en lneas generales, no son atractivos para las
empresas mineras.
Es as como la minera artesanal se ha venido convirtiendo, al
parecer, en un importante generador de empleo para personas que
no pueden insertarse en los cada vez ms dbiles mercados laborales
y en una forma cada vez ms importante de monetarizacin de la
economa campesina. De igual modo y al mismo tiempo, ese tipo
de minera tambin es un alimentador de problemas ambientales
y de salud, especialmente en la extraccin de oro, pues para ello
se utiliza mercurio.
Asimismo, algo a lo que no se le prestando la atencin debida es
a la forma integrada en que opera esta actividad: los intermediarios
informales son el vnculo entre los mineros y los agentes formales
que comercializan oro y piedras preciosas17.
16
Kuramoto, Juana. La minera artesanal e informal en el Per. Londres: International

Institute for Environment and Development (IIED) y World Business Council for
Sustainable Development (WBCSD), 2002.
17
Kuramoto, Juana. Small-scale and Informal Mining: A Big Problem for Latin
American States. Economic Development, Extractive Industries and Conflict Management,
Policy Brief 4. Londres: Evidence and Lessons from Latin America (ELLA) - Grupo
de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2012. Ver en: goo.gl/zQAF1P
147
Entonces, la informalidad, la falta de presencia del Estado y

la vulnerabilidad de los mineros, a menudo crean condiciones
para la aparicin de contratos de trabajo abusivos. Como remarca
Kuramoto, las condiciones de salud son muy pobres y en la
mayora de los casos, el tratamiento de las lesiones sufridas en
accidentes de trabajo es limitada debido a la falta de centros de
salud.
La pobreza rural
De otro lado, al intentar dar forma conceptual a la informalidad en
la minera a pequea escala, inmediatamente surge la necesidad
de reconstruir el entorno social, econmico, poltico y cultural que
la posibilita. De esta manera, un aspecto recurrente de la poltica
pblica es, como sealamos lneas arriba, el desconocimiento
respecto a los actores involucrados en la cadena productiva y, en
ese sentido, la imposibilidad de aplicar una respuesta pertinente a
un problema que no ha terminado de definirse.
Al respecto, una cuestin central debe referir a la liberalizacin
de los mercados como signo del modelo neoliberal y, en ese sentido,
el impulso a aquello que los nuevo ruralistas denominan la
pluriactividad de los hogares campesinos18, en otras palabras, el
involucramiento de estas unidades en una variedad de actividades
no agrcolas productivas y de servicios en el mbito rural:
() para la mayora de los campesinos su creciente participacin en
actividades no-agropecuarias obedece a sus crisis de reproduccin y tales
actividades les permiten la sobrevivencia y por tanto no es una poltica
de desarrollo19.
18
Kay, Cristbal. Algunas reflexiones sobre los estudios rurales en Amrica
Latina. conos. Revista de Ciencias Sociales, n. 29. Quito: Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) - sede Ecuador, 2007, pp. 31-50.
19
Kay, Cristbal. Algunas reflexiones sobre los estudios rurales en Amrica
Latina. conos. Revista de Ciencias Sociales, n. 29. Quito: FLACSO - sede Ecuador, 2007,
pp. 31-50.
148
Qu quiere resaltar Kay con la cita anterior? Que la ruralidad

resultante de la aplicacin del modelo neoliberal fuerza a la
economa campesina a una mayor diversificacin de fuentes de
ingreso, fomentando la pluriactividad, tal como han hecho gran
parte de las intervenciones pblicas y privadas en el campo, sin
incidir que en los cambios del contexto esto es solo reproducir el
modelo y, por consiguiente, el despojo campesino.
Ahora bien, debe tomarse en cuenta que la diversificacin del
portafolio de actividades campesinas es un aspecto consustancial
a la aplicacin de un modelo neoliberal. Como seala Mayer, la
diversificacin es un aspecto central en la estrategia de la familia
campesina para buscar acceder a una mayor cantidad de recursos y,
adems, distribuir mejor el riesgo20. Junto a ello no debe perderse de
vista la integracin de la economa campesina al mercado monetario
nacional y como esta tiene su propia racionalidad, en la que no
necesariamente el mercado libre se presenta como un asignador
eficiente de recursos21.
Dicho esto, entonces, adems de la exacerbacin de la
diversificacin, el neoliberalismo ha dado un nuevo impulso
a la diferenciacin campesina, en tanto se ha incrementado el
empobrecimiento de esta poblacin debido al acceso cada vez
menor a los recursos, obligndolos a buscar otras oportunidades
de empleo e ingresos en condiciones muy precarias. En esta lnea,
la pluriactividad sera un mecanismo de sobrevivencia de los
campesinos ms pobres, en tanto aquellos que tienen mayores
20
Mayer, Enrique. Campesinos y
econmica del campesinado, con nfasis
en: goo.gl/8iHlmp
21
Mayer, Enrique. Campesinos y
econmica del campesinado, con nfasis
en: goo.gl/8iHlmp
neoliberalismo. Discusin sobre la teora

en el medio andino. Ciberayllu, 1999. Ver
neoliberalismo. Discusin sobre la teora
en el medio andino. Ciberayllu, 1999. Ver
149
recursos como educacin y mejores tierras logran insertarse en

actividades como la microempresa y el comercio22.
Esto mismo, de manera minuciosa, lo demuestran Javier
Escobal y Carmen Ponce23 cuando afirman que hubo, al parecer,
una evolucin de precios relativos agrcolas en las ltimas dcadas
desfavorable para la economa campesina que, obviamente, impact
en los ingresos y en su distribucin, aunque no fue el nico factor
relevante pues igual de importante fueron los cambios ocurridos
en los patrones demogrficos.
En otras palabras, el deterioro de los trminos de intercambio
y las novedades que ocurrieron en la composicin de la poblacin
hizo que los miembros de las familias campesinas se emplearan
cada vez ms en actividades diferentes a las tradicionalmente
rurales, como la agricultura y la ganadera. As, la reproduccin
social de las familias depende de una multiplicidad de actividades
tanto urbanas como rurales:
No hablamos de procesos de migracin y proletarizacin, sino de
diversificacin de actividades (...). La familia campesina no abandona el
campo, diversifica las actividades de sus miembros, ampliando su espacio
de accin a los mbitos urbanos24,25.
As, en trminos generales, la tendencia es que en los hogares

campesinos los ingresos no-agropecuarios superan a los que
provienen de las actividades agropecuarias. En esa lnea, resulta
22
Dirven, Martine. El empleo rural no agrcola y la diversidad rural. Revista de
la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), n. 83. Santiago de Chile: CEPAL,
2004, pp. 49-69.
23
Escobal, Javier y Ponce, Carmen. Una mirada de largo plazo a la economa
campesina en los Andes. Desarrollo rural y recursos naturales, n. 2012-2. Lima: GRADE,
2012, pp.15-93.
24
Damonte, Gerardo.Dinmicas rentistas: transformaciones institucionales en
contextos de proyectos de gran minera. Desarrollo rural y recursos naturales, n 2012-2.
Lima: GRADE, 2012, pp. 1593.
25
Escobal, Javier y Ponce, Carmen. Una mirada de largo plazo a la economa
campesina en los Andes. Desarrollo rural y recursos naturales, n. 2012-2. Lima: GRADE,
2012, pp.15-93.
150
fundamental que los ingresos extra-agropecuarios, en tanto se

proponen como piedra de toque de la reproduccin de la economa
campesina, sean protegidos mediante leyes y polticas pblicas,
as como llevar a cabo mayores inversiones en nuevas tecnologas,
infraestructura y capacitacin de los recursos humanos26.
Planteadas de esta manera las cosas, tenemos entonces algunos
elementos firmes para intentar comprender cmo la minera a
pequea escala informal/ilegal fue expandindose, en la medida
en que la economa campesina tuvo inserciones en el mercado
cada vez ms dificultosas sin que se hayan generado programas
pblicos para evitar su deterioro constante y, de otra parte,
encontraba oportunidades de monetizacin con las vetas que no
podan explotarse en la escala que operan las grandes y medianas
empresas, siendo un aspecto importante para la diversificacin de
muchas unidades campesinas.
Los desafos que presenta Apurmac

En ese sentido, la regin Apurmac presenta un caso sintomtico
por varios motivos. En primer lugar, a contrapelo del sentido que
adquiere no tan implcitamente la intervencin gubernamental,
en esta regin no predomina la extraccin informal de oro sino de
metales como el cobre. En segundo lugar, en las labores de campo
estn comprometidas comunidades campesinas, especialmente
en provincias como Grau y Cotabambas, sin que predomine la
presencia de migrantes estacionales que encontramos en otras
regiones, como en Madre de Dios. En tercer lugar, gran parte de la
conflictividad en torno a la extraccin minera en Apurmac, adems
de la resultante por la presencia de la gran minera, giraentorno
26
Kay, Cristbal. Pobreza rural en Amrica Latina: teoras y estrategias de

desarrollo. Revista Mexicana de Sociologa, vol. 69, n. 1. Mxico D.F.: Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2007, pp. 69-10.
151
a problemas intercomunales, planteando una situacin muy

particular que no tenemos en otros lugares del pas.
En efecto, Apurmac es una regin eminentemente agropecuaria,
con predominancia de comunidades campesinas. De otro lado, se
encuentra entre las regiones persistentemente ms pobres del pas27,
con uno de los ndices de competitividad ms bajos (puesto 21 entre
24 regiones)28, que por s solo ilustra bastante bien el hecho de que
Apurmac presenta un cuadro de pobreza irresuelta y, a su vez,
genera pocas oportunidades. Todo ello describe un escenario que
cumple, en el papel, con las caractersticas que habamos subrayado
cuando se esbozaban algunos elementos que deban incorporarse
a los marcos conceptuales con los que debamos entender la
informalidad y la pobreza rural, para explicarnos de mejor manera
lo que viene sucediendo en la minera a pequea escala.
De esta manera, si asumimos que, por ejemplo, en la provincia
de Cotabambas las concesiones mineras alcanzan al 97.83% de su
circunscripcin 241 315.54 hectreas, podemos notar lo disruptivo
que es la presencia minera para una economa que histricamente
ha tenido su base en la agricultura y la ganadera, en la que ms
del 70% de su PEA se dedica a estos rubros.
Un resultado de esta situacin, que espera su respectiva
evaluacin, es que la provincia de Cotabambas es una de las
ms pobres de Apurmac, aun cuando en el transcurso de los
ltimos aos ha recibido 63 millones de dlares canalizados por
la Asociacin Civil Fondo Social Las Bambas (FOSBAM) para ser
destinados al desarrollo comunal, habindose gastado hasta la
actualidad 52 millones.
27
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Evolucin de la pobreza
monetaria 2007-2012. Informe tcnico. Lima: INEI, 2013.
28
Instituto Peruano de Economa (IPE). ndice de Competitividad Regional INCORE
2012. Lima: IPE, 2013. Ver en: goo.gl/bK0VgE
152
Las mltiples modalidades del conflicto

Es necesario indicar que, sumado a la pobreza generalizada,
Apurmac es una de las regiones ms conflictivas del pas,
segn el reporte mensual emitido por la Defensora del Pueblo.
Como podr suponerse, esta conflictividad tiene su origen en
lo socioambiental, aunque solo parte de ella est referida a
diferendos entre las comunidades campesinas y las grandes
y medianas empresas que operan all, como Xstrata, Southern
Per, entre otras. A semejanza de lo que ocurre en otros lugares
del pas, la mayora de los conflictos estn vinculados a los
desencuentros existentes entre las comunidades, dentro de las
comunidades o entre las comunidades, cuyos integrantes hacen
minera artesanal, y las empresas, siendo, en otras palabras,
un problema de competitividad entre una misma actividad
econmica, ms que de un desencuentro entre diferentes
actividades. Cabe recalcar que este punto no ha sido analizado
con la importancia debida, reducindose el problema de la
minera a pequea escala, para los medios de comunicacin, a un
asunto de formalizacin, suponiendo, dicho sea de paso, que este
nico trmite evitar los daos al medioambiente que provoca
una actividad que se ha caracterizado por su desregulacin29.
Actualmente, Apurmac es la segunda regin con mayor
conflictividad en el pas, luego de ncash, reportando para el mes
de agosto del presente ao 20 conflictos activos y uno latente. En la
clasificacin de la Defensora del Pueblo, 16 de los conflictos activos
son socioambientales, uno es referido como asuntos de gobierno
regional, otro como asuntos de gobierno local y dos son catalogados
como comunales. El conflicto latente es socioambiental.
De este total, decamos, es interesante detenerse en casos como
el de la comunidad de San Juan de Chaca (provincia de Aymaraes),
29
En Apurmac existen actualmente ms de 100 empresas mineras en operaciones.
153
en la que un grupo de comuneros acord prohibir la actividad

minera en los terrenos de la comunidad, pues esta ya vena
siendo realizada por pobladores de la zona, quienes integran una
asociacin de mineros artesanales. Adems de ello, la prohibicin
tambin se justificaba en la contaminacin ambiental resultante y
en el uso descontrolado de explosivos.
Otro caso es el de la comunidad de Huancahuire (Coyllurqui,
provincia de Cotabambas), cuyos integrantes demandan a Xtrata
el cumplimiento de varios compromisos, entre los cuales est
la concesin de una cuadrcula de la empresa a la asociacin de
pequeos mineros comuneros que tomaron posesin de ella. Segn
la Defensora del Pueblo, la extraccin de mineral por parte de la
comunidad est en proceso de formalizacin.
Tambin tenemos la situacin que se ha generado entre la
Asociacin de Mineros Artesanales Ccori Llankay, de la comunidad
campesina de Saayca (provincia de Aymaraes), y las empresas
concesionarias que operan en terrenos de dicha comunidad, como
MAPSA, Apu S.A.C. y Juan Espino Torres.
De otro lado, los integrantes de la comunidad campesina
de Collpa (Curahuasi, provincia de Abancay) denunciaron que
algunas personas que se hacen pasar por comuneros de Pucuta
estn realizando actividades mineras en sus terrenos. Adems, la
comunidad tiene un diferendo con la empresa Norte S.A. por haber
invadido sus territorios.
Asimismo, tenemos el caso de las comunidades de Cotahuacho,
Colpa y Quillabamba, todas ellas ubicadas en el distrito de
Pacucha (Andahuaylas), quienes se oponen a que comuneros de la
comunidad de Tocctopata realicen actividades mineras por temor
a la contaminacin ambiental.
Finalmente, debe subrayarse que hasta el momento ha quedado
poco evidenciada la integracin de la actividad extractiva realizada
por los campesinos apurimeos con los sistemas de refinamiento y
comercializacin, los que, al parecer, funcionan bajo modalidades
154
monoplicas, que si bien estn formalizadas, en la prctica se

conducen con sus propias reglas e imposiciones hacia el campesinoextractor.
En suma, el escenario complejo que viene formando la actividad
minera en Apurmac debe aunarse a una serie de otros factores que
no hemos contemplado. As, mal haramos en reducir el mbito de
la minera artesanal/informal/ilegal a la poblacin comunera que
se dedica a estas labores. Actualmente existen alrededor de 20 000
mineros artesanales en la regin, de los cuales no menos de 1000
operan en las concesiones otorgadas a Xtrata, en Las Bambas, una
situacin que para muchos es producto de la incapacidad para
regular la actividad por parte del Estado peruano.
Todo ello est formando una economa regional con
fundamentos sumamente precarios, forzando una migracin
interna muy alta, lo que significa el abandono del ciclo escolar y de
los calendarios agrarios y ganaderos, atrayendo prcticas delictivas,
como la trata de personas, y modalidades de trabajo prohibidas por
la ley, adems de los importantes daos ambientales que causa.
Incluso da pie a la comercializacin ilegal de explosivos y armas
de fuego, lo que plantea la necesidad de abordar seriamente lo que
est sucediendo.
Por todas estas razones, si no vara el marco legal vigente
nada cambiar en la minera informal y los grandes beneficiarios
seguirn siendo las mafias que actan en torno a las concesiones
mineras y a los sistemas de comercializacin y refinamiento. Una
primera cuestin es, sin duda, establecer claramente las diferencias
que existen entre los diferentes actores comprometidos en la
actividad, tal como lo seal el Presidente Regional de Apurmac,
Elas Segovia:
() Lo primero que queremos transmitir es la diferencia entre el
minero comunero campesino y los mineros traficantes que vienen
de otro lugar. Tambin diferenciar la gran minera que invierte en
exploracin y explotacin de los traficantes de las concesiones. En ese
155
marco estamos trabajando y obviamente se tienen que poner condiciones

medioambientales ()30.
Conclusiones
Qu se deduce como elementos a considerar para la generacin
de polticas pblicas, a partir de lo dicho?
En primer lugar, como ha sido planteado por Jos de Echave31,
se necesita construir informacin bsica urgentemente para dejar de
especular sobre el nmero de mineros informales existente en el pas,
as como formular una idea ms clara respecto al valor que genera su
actividad y el impacto social, ambiental y poltico de la misma.
En segundo lugar, es imprescindible la formulacin de un
plan de accin serio que contemple plazos, metas e indicadores
que comprometa a los sectores del gobierno central que estn
involucrados con la problemtica, as como a los niveles regionales
y locales del Estado. Adems, se debe tener una rectora clara
para este tema, garantizando el respectivo alineamiento a ella de
las dems instancias, al igual que las garantas necesarias para su
financiamiento.
Un tercer aspecto es el impulso que debe tener el ordenamiento
territorial, donde se consideren los aspectos cruciales que se
incluyen en los enfoques respectivos32, tales como:
1. El establecimiento de metas en competitividad regional que
impulsen la transformacin productiva de los territorios.
2. El desarrollo institucional que medie las relaciones entre
el Estado, el mercado y la sociedad civil, garantizando
30
Maldonado, Roco. Elas Segovia Ruiz: No se ha formalizado ni el 10% de la
minera artesanal. La Repblica, Lima, 29 de agosto del 2013. Ver en: goo.gl/CH2a8f
31
De Echave, Jos. Elementos para el debate sobre la minera informal en el
pas. actualidadambiental.pe, Lima, 27 de agosto del 2013. Ver en: goo.gl/shzqad
32
Schejtman, Alexander y Berdegu, Julio A. Desarrollo territorial rural. Santiago
de Chile: RIMISP - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, 2004.
156
el cumplimiento de lo contemplado en los planes de

ordenamiento territorial.
3. El fortalecimiento de los actores sociales y de las relaciones
que se entablan entre ellos (no hay gestin territorial sin
participacin ciudadana).
4. La priorizacin de la diversidad social, ecolgica y cultural,
pues debe ser esta la premisa fundamental desde la cual se
levante cualquier concertacin en torno al territorio.
Un cuarto punto es la cancelacin definitiva de intervenciones
aisladas que no contemplan las mltiples dimensiones del problema
y solo atinan a enfrentar los aspectos ms visibles que no son
finalmente los determinantes. En ese sentido, la experiencia en otros
pases propone claramente la necesidad, por ejemplo, de tomar
acciones en los componentes comerciales y tributarios de la cadena
productiva de la minera artesanal/informal/ilegal.
En esa lnea, existen mecanismos desarrollados para mejorar
la supervisin de la produccin minera a pequea escala, as como
para la supervisin tributaria de las empresas proveedoras y las
que compran y exportan el producto.
Incluso hay quienes sugieren debatir la pertinencia de un Banco
Minero (como Pedro Pablo Kuczynski33) que se comprometa a
comprar la produccin ambientalmente certificada de la pequea
minera, promoviendo adems su acceso al crdito creando
asociaciones y/o cooperativas.
En ese sentido, es muy sugerente que se analice la posibilidad
de generar incentivos para la formalizacin mediante la creacin de
un rgimen tributario especial (que contemple la posibilidad incluso
de un borrn y cuenta nueva para los activos que se hubieran
creado con anterioridad) y la programacin de un trnsito para la
ordenacin laboral y legal.
33
Minera informal. ppk.pe, Lima, 2 setiembre del 2013. Ver en: goo.gl/003ddq
157
Un siguiente aspecto a tomarse en cuenta est referido a la

necesidad de que el minero a pequea escala se organice. Es cierto
que durante los ltimos aos han adquirido niveles de organizacin
que no han tenido en el pasado y, por tanto, han incrementado su
capacidad de influencia poltica. Sin embargo, tambin son notorias
sus debilidades, especialmente en su capacidad para negociar.
Sobre esto ltimo, una cuestin que los gremios de pequeos
mineros no negocian es la asistencia tcnica con la que debieran
asegurar el acceso al recurso en mejores condiciones y garantizando
un entorno laboral debidamente regulado. En otras palabras, la
parte sustancial de la solucin del problema pasa por la cantidad y
calidad de inversin que estamos dispuestos a realizar en el propio
minero artesanal.
Por ltimo, pero no por ello menos importante, estn las tareas
que deben llevarse a cabo en la dimensin social. Se deben construir
espacios de dilogo que impulsen un plan de accin en el que se
comprometa no solo a los mineros, sino tambin a la poblacin
afectada.
Problemas y consideraciones bsicas sobre

la medicin del delito en el Per
Jaris Mujica
Resumen. El delito y la violencia son fenmenos difciles de medir. Esto se

debe a la escasez de datos cuantitativos y a los problemas metodolgicos
asociados a esos datos. Este artculo muestra algunos de los problemas bsicos
de la medicin del delito en el Per: la concentracin en la cuantificacin de
denuncias; la brecha entre delitos denunciados y delitos realmente llevados a
cabo; y algunos problemas de comparacin de tasas de delitos denunciados.
Asimismo, se muestra la importancia de los instrumentos para medir la
victimizacin y la necesidad de construccin de un indicador que muestre
la brecha entre la denuncia y la victimizacin.
Palabras clave. Criminologa / Epidemiologa / Delito / Seguridad ciudadana
/ Victimizacin / Per
Abstract. The crime is a phenomenon difficult to measure. This is due to
the precariousness of quantitative data and the methodological problems
associated to this data. This article shows some of the basic problems of
measuring crime in Peru: the focus on the quantification of complaints, the gap
between reported crimes and crimes actually carried out, and some problems
of comparing rates of reported crimes. It also shows the importance of the
instruments for measuring victimization, and construction of an indicator
showing the gap between the complaint and victimization.
Keywords. Criminology / Epidemiology / Crime / Public safety /
Victimization /Peru
El delito no es un fenmeno homogneo, se trata de un conglomerado

de fenmenos (diversos tipos de delitos) cuya etiologa y
fenomenologa requieren una medicin especfica e investigacin
especializada1. Esa heterogeneidad no solo implica el desarrollo
de herramientas particulares para el registro de los fenmenos, su
estructura prctica y sus patrones, sino tambin el desarrollo de
instrumentos que permitan el registro y estudio de cuantificaciones
sobre su recurrencia. Los ejercicios cuantitativos de registro del
delito, sin embargo, se han enfrentado a diversos problemas, debido
a la ausencia de informacin de primera mano y a herramientas
poco precisas para registrar esos fenmenos2.
La concentracin en la medicin de percepciones a travs
de encuestas ha sido uno de los caminos utilizados (ms por
los intereses mediticos que por la disciplinas de investigacin
criminolgicas), aunque con ello se evidencian severos problemas
pues estos estudios registran las sensaciones y no prcticas
1
Ver: Rock, Paul. Sociological Theories of Crime. En: Mike Maguire, Rod
Morgan y Robert Reiner, Eds. The Oxford Handbook of Criminology. Oxford: Oxford
University Press, 2007; Farrington, D. P. Integrated developmental and life-course
theories of offending. Advances in criminological theory, 14. New Brunswick, NJ:
Transaction Publishers, 2005.
2
Ver: Ferraro, K. F. Fear of crime: Interpreting Victimization Risk. Albany, NY: Suny
Press, 1995; Morselli, C. y Vannini, M. Estimating a Crime Equation in the Presence
of Organized Crime: Evidence from Italy. International Review of law and Economics,
vol. 17. Maryland Heights: Elsevier, 1997, pp. 89-113.
162
Problemas y consideraciones bsicas sobre la medicin del delito en el Per
delictivas concretas3. En ese contexto, adems, la tendencia general

es a utilizar la informacin de las denuncias como referencia para la
medicin del delito, lo que significa tambin problemas relevantes,
pues las denuncias implican un considerable subregistro respecto
a la realidad de las prcticas (adems de otros inconvenientes)4.
Qu problemas existen en la situacin actual de la medicin del
delito por parte de las instituciones del Estado? Es claro que en el
Per hay diversos problemas y este artculo tiene como objetivo dar
cuenta de algunos de ellos. As, se trata de determinar problemas
elementales, asuntos bsicos sobre la medicin y la epidemiologa
del delito en el Per, y exponer consideraciones generales para la
construccin de indicadores de registro. Debe quedar claro que no
se trata de un conjunto de consideraciones metodolgicas eruditas,
sino de consideraciones elementales para la medicin del fenmeno
frente a problemas bsicos de mtodo y fuente.
Algunos problemas bsicos de medicin del delito

Primer problema. Hay una concentracin de la medicin del delito
en el estudio de evolucin de las denuncias sobre los delitos.
Es evidente que durante las ltimas dos dcadas hubo un mayor

inters en la academia y en las instituciones del Estado por
3
Ver: Hoyle, Carolyn y Zedner, Lucia. Victims, Victimization, and Criminal
Justice. En: Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, Eds. The Oxford Handbook
of Criminology. Oxford: Oxford University Press, 2007; Observatorio Interamericano
de Seguridad Ciudadana. Encuestas de Victimizacin en las Amricas. Washington D.C.:
Organizacin de los Estados Americanos (OEA), 2011. Disponible en: goo.gl/cXYk6o
(ltima consulta: 14 de septiembre del 2013).
4
Ver: Foglesong, T. Regional variation in public perceptions of organized crime in
the Balkans. Bucarest / New York: Centre of Organized Crime in Southeast Europe
/ Vera Institute for Justice, 2005; Vander Beken, T. Risky business: A risky based
methodology to measure organized crime. Crime, Law and Social Change, vol. 41,
n. 5. Pases Bajos: Kluwer Academic Publishers, 2004, pp. 471-516.
Jaris Mujica
163
construir mediciones sobre crimen5, debido, en parte, al discurso

de seguridad ciudadana que ha penetrado en las polticas pblicas
nacionales y locales6, provocado, en alguna medida, por los
procesos de democratizacin en el que la manutencin de la paz
social y la seguridad pblica son un objetivo central de los Estados7.
Sin embargo, las fuentes de informacin utilizadas para
estudiar el fenmeno del crimen no han sido siempre las ms
adecuadas, debido a la disponibilidad de los datos y a la ausencia
de informacin cualitativa y cuantitativa rigurosa para establecer
estudios de sistemas de organizacin criminal, o mediciones
sociomtricas y epidemiolgicas profundas8. Cules han sido
las fuentes principales para estudiar dicho fenmeno? Una de
las pocas fuentes disponibles ha sido el conteo de las denuncias
que los ciudadanos realizan a las instituciones del Estado (sobre
todo a la Polica Nacional y al Ministerio Pblico). Tanto los
informes nacionales9 como los informes sobre seguridad de las
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Informe del instituto Nacional de

Estadstica y Geografa de Mxico y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito sobre una hoja de ruta para el mejoramiento de las estadsticas de delincuencia a nivel
nacional e internacional. Mxico D.F.: Consejo Econmico y Social de las Naciones
Unidas, 2012.
6
Dammert, Luca; Alda, Erik; y Ruz, Felipe. Desafos de la seguridad ciudadana
en Iberoamrica. Santiago de Chile: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), 2008.
7
Costa, Gino. La situacin de la seguridad ciudadana en Amrica Latina. Washington
D.C.: Dilogo Interamericano, 2012.
8
Maguire, Mike. Estadsticas, pautas y tendencias de la delincuencia: cambios
en las percepciones y sus implicaciones. En: Mike Maguire, Rod Morgan y Robert
Reiner, Eds. Manual de Criminologa. Oxford: Oxford University Press, 2002; y Maguire,
Mike. Crime data and Statistics. En: Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner,
Eds. The Oxford Handbook of Criminology. Oxford: Oxford University Press, 2007.
9
Por ejemplo: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico. El feminicidio
en el Per segn distritos. Lima: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA),
2010. Disponible en: goo.gl/nhvJZ (ltima consulta: 14 de septiembre del 2013); y
Ministerio Pblico. Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico del Per. Lima:
Ministerio Pblico, 2013. Disponible en: goo.gl/vGqQhH (ltima consulta: 14 de
septiembre del 2013).
164
NacionesUnidas10, as como diversos informes de la Organizacin

de los Estados Americanos (OEA)11, y muchos trabajos locales, han
sido realizados sobre estos datos. Cul es el problema de esta
fuente de informacin?
i) El universo de delitos no son abarcados por el universo de denuncias.
El conjunto de crmenes que se producen en la vida social no
son abarcados por las denuncias que se realizan sobre estos.
Existe una tendencia que sugiere que en los pases con un
ndice de Desarrollo de Humano (IDH) medio o bajo, o con
brechas econmicas, de cobertura y capacidades del Estado
deficientes, solo un porcentaje pequeo de los crmenes
realizados son denunciados.
ii) Hay un subregistro importante de delitos. Por lo tanto, es
razonable pensar y existe la evidencia suficiente para saber
que hay un subregistro muy grande del delito si se cuentan
solo las denuncias. Es decir, una brecha importante entre lo
denunciado y los hechos criminales ocurridos.
Segundo problema. Ms denuncias no significan ms delitos: puede
significar ms capacidad del Estado para registrar denuncias.
Las denuncias existen en funcin de que haya donde denunciar,

en funcin del desarrollo de un sistema que permita generar la
denuncia, procesarla y atenderla12. Qu es lo que la denuncia
requiere?: capacidades del Estado, expansin de sus instituciones,
conocimiento del ciudadano sobre sus derechos, sobre las leyes y
10
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Estudio
mundial sobre el homicidio. Tendencias, contextos, datos. Viena: UNODC, 2011. Disponible
en: goo.gl/JVo0ee (ltima consulta: 14 de septiembre del 2013).
11
OEA. Informe sobre seguridad ciudadana en las Amricas. Washington D.C.: OEA,
2012. Disponible en: goo.gl/QaIu2H (ltima consulta: 14 de septiembre del 2013).
12
Hoyle, Carolyn y Zedner, Lucia. Victims, Victimization, and Criminal
Justice. En: Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, Eds. The Oxford Handbook
of Criminology. Oxford: Oxford University Press, 2007.
Jaris Mujica
165
sobre las transgresiones que de ella se manifiestan. Por otro lado,

implica tambin que el sistema sea funcional a las demandas de los
ciudadanos, que las denuncias sean investigadas, que el sistema
sea fluido y predictible, etc.13. Si esto es lo que soporta la denuncia,
qu es lo que la denuncia mide? Pues en gran parte mide esas
capacidades del Estado, su expansin en trminos de registro y
sus servicios. Qu significa que las denuncias aumenten en un
determinado contexto? Pues puede significar la expansin de
las capacidades del Estado para recibir las denuncias, o en otras
palabras, mejores condiciones para establecerlas. Ello implica
realizar tres consideraciones relevantes:
i) El crecimiento de las denuncias no significa, per se, que haya ms
delitos. Esto se debe a que la denuncia registra delitos que
fueron dispuestos a las autoridades debido a su ubicacin
geogrfica, acceso, conocimiento, empoderamiento, etc.;
dicho de otro modo, puede significar mejores condiciones
para denunciar.
ii) Un pas con ms denuncias que otro no implica un pas con ms
delitos que otro. Por ejemplo, la tasa de denuncias por violacin
sexual en Canad para el ao 2009 era de 68.2 por 100 mil
habitantes, lo que implica una cifra muy alta comparada con
un pas como el Per, que tuvo una tasa de 22.4 para ese mismo
ao14. Eso quiere decir que en Canad hay ms violaciones
que en el Per? Considerando que el IDH, la expansin de
la red de instituciones, los datos sobre ciudadana, pobreza,
desigualdad y capacidad del Estado en Canad implican
mejores condiciones que las del Per, esrazonable pensar
13
Reiner, Robert. Political Economy, Crime, and Criminal Justice. En: Mike
Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, Eds. The Oxford Handbook of Criminology. Oxford:
Oxford University Press, 2007.
14
Mujica, Jaris. Violaciones sexuales en el Per 2000-2009. Un informe del estado de la
situacin. Lima: Centro de Promocin y Defensa de Derechos Sexuales y Reproductivos
(PROMSEX), ONU Mujeres y Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), 2011.
166
que ms denuncias en Canad representan en realidad una

brecha menor entre lo denunciado y los hechos criminales,
as como ms capacidades del Estado para recibir denuncias
(en lugar de ms delitos). En la misma lnea lgica de este
argumento, se puede hacer el mismo ejercicio respecto de la
comparacin entre ciudades y espacios rurales en un pas
como el Per.
iii) No se puede comparar tasas de denuncias en contextos de desarrollo
desigual. Por ejemplo, comparar las tasas de denuncias que
tiene el Per con las tasas de Canad puede dar resultados
sesgados, pues podra interpretarse que en Canad hay
ms violaciones, cuando en realidad parece que hay ms
capacidades para realizar una denuncia. Cmo comparar
estos datos? Es posible pensar en criterios de agrupamiento
para las comparaciones. Por ejemplo, comparar tasas de
denuncias de pases que tienen IDH similar, un coeficiente
Gini similar, desarrollos econmicos parecidos o elementos
comunes de desarrollo de la capacidad del Estado y el sistema
de justicia, entre otros aspectos.
Tercer problema. La reduccin de denuncias no es un indicador
preciso de la reduccin del delito.
Al convertirse el registro de denuncias en la data central para hacer

seguimiento cuantitativo del delito, se ha generado una ecuacin
problemtica: se asume muchas veces que controlar las denuncias
implica controlar el delito. As, en algunos casos se ha generado
un problema severo pues se ha propuesto disminuir las denuncias
como elemento indicador correlativo de la disminucin del delito.
El problema es evidente, pues menos denuncias no implican, per se,
menos delitos, sino menos posibilidades de generar o recibir una
denuncia por parte de las autoridades del Estado.
De esa manera, es tambin claro que las denuncias podran
haber aumentado o podran aumentar a un ritmo similar a la
Jaris Mujica
167
expansin de las redes nacionales de comisaras y fiscalas (que

si bien an son insuficientes, es tambin claro que son redes y
establecimientos con mejores condiciones que hace dos dcadas).
Es razonable pensar que ms comisaras y ms fiscalas permitirn
generar, recibir y procesar ms denuncias (lo que no implica
necesariamente ms delitos), y es razonable pensar tambin que
una reduccin de comisaras y fiscalas permitira una reduccin
de denuncias.
Cuarto problema. Hay evidencia suficiente para dar cuenta de una
cifra oculta considerablemente grande respecto de las denuncias de
los delitos y, por lo tanto, para discutir la precisin de herramientas
de lucha contra la delincuencia construidas sobre data de denuncias.
El problema del registro de denuncias implica adems un asunto

severo que se evidencia en una considerable cifra de delitos no
registrada y no considerada en estos datos. Ahora, no sabemos
con certeza la cantidad de delitos existentes y no registrados en las
denuncias. Sin embargo, es claro que lo denunciado corresponde a
un porcentaje muy pequeo respecto a la realidad; adems, es claro
que hay sesgos importantes en las denuncias (un sesgo urbano, un
sesgo geogrfico relativo a la cercana a las instituciones en donde
se realizan las denuncias, un sesgo asociado al conocimiento de
derechos y tipos penales, etctera).
As, es importante considerar dos elementos relevantes. Hay
ciertos delitos cuya brecha de subregistro es pequea, debido a
su propia fenomenologa y dato positivo de registro. Por ejemplo,
los homicidios (en sus diversas categoras) tienden a tener una
escasa cifra de subregistro15, entre otras explicaciones, debido a la
15
Messner, Steven F.; Anselin, Luc; Baller, Robert D.; Hawkins, Darnell F.; Deane,
Glenn; y Tolnay, Stewart E. The Spatial Patterning of County Homicide Rates: An
Application of Exploratory Spatial Data Analysis. Journal of Quantitative Criminology,
vol. 15, n. 4. New York: Springer US, 1999, pp. 423-450.
168
evidencia positiva del delito (el cuerpo muerto de la vctima)16. Pero

hay delitos que tambin por su propia fenomenologa implican
severas dificultades para el registro en las denuncias, por ejemplo,
los robos, los hurtos, las violaciones sexuales, la violencia domstica
en sus mltiples variantes, etctera. Esto se debe, en parte, a que
estos delitos no dejan una marca positiva clara para el registro
criminalstico que no est concentrado en la experiencia de la
vctima-victimario o testigos, y debido a los severos problemas
burocrticos, geogrficos, emocionales, para emitir, recibir y
procesar una denuncia de este tipo.
As, ms all de algunas excepciones, la mayor parte de los
delitos en el Per, en particular, y en Amrica Latina, en general, son
subregistrados por las denuncias. Algunos estudios de estimacin
sobre violacin sexual muestran, por ejemplo, denuncias menores
al 5% del total, con un subregistro relativo de ms del 95%17.
Es posible construir estudios de concentracin, de georreferenciacin, mapas del delito, de clasificacin de tipos, sobre aquello
que es registrado en las denuncias? S es posible. Pero es claro que
estos resultados refieren estrictamente a los escenarios en los que
se producen denuncias y que tienen sesgos evidentes, de manera
que un sistema de georreferenciacin de denuncias no indicara
un mapa de incidencia del delito, sino un mapa de incidencia de la
16
Durante los ltimos aos el Ministerio Pblico elabor un dato de homicidios
que implicaba una tasa in crescendo que fue de 10 a 24 homicidios por 100 mil habitantes
en solo 4 aos. Este dato contrastaba con la informacin de la Polica Nacional que
registraba alrededor de 10 homicidios por 100 mil habitantes en una cifra estable
durante los ltimos seis aos. Si bien hubo y hay una severa discusin sobre la
elaboracin de estos datos, es claro que la cifra del Ministerio Pblico tiene problemas
de construccin. Tan es as que en la reunin del Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (CONASEC) del 12 de septiembre del 2013, el Fiscal de la Nacin indic
que el dato del Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico sobre homicidios
era errneo y que se haba declarado en emergencia el Observatorio de Criminalidad.
17
Mujica, Jaris; Zevallos, Nicols; y Vizcarra, Sofa. Estudio del impacto y prevalencia
de la violencia sexual contra mujeres adolescentes en un distrito de la Amazona peruana.
Lima: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID),
PROMSEX e INTERARTS, 2013.
Jaris Mujica
169
denuncia registrada y de la presencia del Estado. Un mecanismo de

focalizacin de acciones e intervenciones sostenida en un sistema de
monitoreo de denuncias puede indicar, entonces, concentracin en
reas en las que la denuncia es ms efectiva que en otras. Ms denuncia concentrada en la georreferenciacin no implica necesariamente
ms delito concentrado. Por ejemplo, una revisin superficial de
los datos de denuncias en el Per muestra una gran concentracin
de delitos en el espacio urbano. Esto no implica necesariamente
una tasa real mayor en las ciudades, sino una menor presencia de
registro de denuncias e instituciones en el espacio rural.
En consecuencia: la evidencia de subregistro importante en
la mayor parte de delitos; el sesgo de registro de denuncias; el
problema de georreferenciacin sostenida en denuncias; entre
otros asuntos, nos permiten pensar en un problema serio de
fuente, mtodo de registro y de informacin para la construccin
de polticas criminales y polticas de seguridad.
Algunas consideraciones elementales sobre la medicin

del delito
Primera consideracin. Existe una hiptesis razonable que sugiere
que la victimizacin por delito responde a una epidemiologa
constante en el tiempo.
Los fenmenos sociales tienden a mostrar regularidades en

trminos de la estadstica de ocurrencia y en sus patrones de
comportamiento. Excepcionalmente se pueden registrar ascensos
(picos) y descensos (simas) en una ojiva de datos; excepciones que
pueden estar asociadas a factores exgenos o endgenos. As, por
ejemplo, los homicidios pueden presentar ascensos excepcionales
debido a situaciones especficas, como el desorden social por una
guerra, un periodo de violencia poltica, un golpe de Estado, una
crisis econmica, la escasez general, etctera.
170
Qu es lo importante? Que la victimizacin asociada al

crimen, como muchos otros fenmenos sociales, es, en teora,
estadsticamente estable. De este modo la victimizacin relativa
aparecera como constante en el registro cuantitativo y lo que habra
que explicar no es una victimizacin alta constante o victimizacin
baja constante, sino los ascensos y descensos radicales. Los
datos existentes y disponibles muestran cierta estabilidad (en un
porcentaje alto) en el conjunto de delitos entre febrero del 2012 y
agosto del 2013.
Grfico n 1
Poblacin de 15 aos de edad y ms vctima de algn hecho
delictivo declarado en la encuesta de victimizacin de la
Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES)
45
40
35
Porcentaje
30
25
Vctima de
algn hecho
delictivo
declarado en la
encuesta de
victimizacin
20
15
10
5
/1
3/
1
-8
/1
-7
3
2/
1
/1
1/
1
-6
-5
/1
12
12
/
11
/
12
-3
/1
12
10
/
-4
/1
/1
9/
1
-2
12
/1
-1
2
8/
1
12
2/
-1
2
7/
1
6/
1
-1
1/
12
2
5/
1
-1
0/
/1
12
-9
12
4/
8/
12
3/
2/
12
7/
12
Mes/Ao
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Elaboracin propia.
En otras palabras, un fenmeno de alta incidencia en un

registro de victimizacin, pero cuya incidencia alta es constante,
no representa un asunto extrao (lo que no significa que no sea
un asunto social y polticamente relevante). Lo que es irregular
es que un fenmeno que es estructuralmente constante tenga un
pico o una sima. En el ejemplo simulado del grfico n 2, X tiene
una tasa de victimizacin alta pero constante (lo que no representa
171
Jaris Mujica
un asunto estadsticamente extrao), lo mismo que Z (baja pero

constante). A diferencia de ellos, Y s representa un fenmeno
irregular que hay que estudiar en relacin a alguna razn que
explique la intermitencia. De esta manera, un fenmeno que tenga
una variacin relevante en la cuantificacin puede explicarse por
un evento nuevo en el escenario social, jurdico o econmico;
mientras que un fenmeno de alta recurrencia en la victimizacin,
pero constante, puede ser explicado por un fenmeno estructural.
Tasa
Grfico n 2
Simulacin de evolucin y picos de tasas de delitos
30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Delito X
10
11
Ao
Delito Y
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Delito Z
Elaboracin propia.
Segunda consideracin. La construccin de mejores capacidades del

Estado debe llevar al incremento de las denuncias, mientras que la
construccin de mecanismos de seguridad ciudadana debe llevar al
control del delito.
A diferencia de la hiptesis y datos que permiten pensar en que

la victimizacin por delitos es constante, es razonable pensar por
el contrario que el registro de denuncias es irregular y depende
de factores distintos a la victimizacin. As, los datos disponibles
172
en el Per muestran que las denuncias aumentan (en absolutos y

en tasas) en gran parte de los delitos registrados. Sin embargo, es
claro que es necesario que las denuncias aumenten en relacin al
aumento de capacidades del Estado, de presencia de instituciones
en el territorio de un pas, de reduccin de la pobreza y aumento
relativo de la certificacin educativa.
De este modo, no es un asunto extrao observar aumentos
de los nmeros absolutos y las tasas de denuncias en contextos
de sociedades en las que hay fortalecimiento de las instituciones,
expansin territorial del Estado, de la Polica y del sistema de justicia
(ello no significa que funcionen correctamente, sino que tienen
ms posibilidades y probabilidades de registro de denuncias).
Esto, sin embargo, responde sobre todo a los delitos cuyo registro
de denuncia depende de la relacin entre el ciudadano y las
instituciones (robos, hurtos, violaciones sexuales, etctera), pues los
delitos que tienen elementos positivos de registro no deberan en
teora e idealmente representar fluctuaciones radicales de registro
ni de victimizacin ni de denuncia (como los homicidios dolosos
con arma de fuego, por ejemplo). Por lo tanto:
i) Es necesario pensar en mecanismos para la promocin de
la denuncia, lo que puede traducirse en el aumento de los
nmeros absolutos y tasas de denuncia. As, el aumento de
la denuncia puede significar una menor ausencia relativa de
las instituciones del Estado respecto a la victimizacin.
ii) Es importante pensar que un descenso del nmero absoluto
de denuncias sobre delitos como el robo, hurto, violaciones,
violencia domstica, etctera, debe alertar sobre una posible
desatencin del Estado, es decir, una menor presencia de la
autoridad formal.
173
Jaris Mujica
Grfico n 3
Tasa de denuncias de delitos en el Per entre el 2000 y el 2012
900
800
Tasa x 100 000 habitantes
700
600
500
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ao
Fuente: Polica Nacional del Per. Elaboracin propia.
Tercera consideracin. Las mediciones de victimizacin permiten un

contraste entre el delito declarado y el delito denunciado (en una
comisaria o institucin del Estado).
El contraste entre los datos de victimizacin relativa declarados y

los datos de denuncia de los delitos debera mostrar una brecha
(brecha entre lo denunciado y lo victimizado-declarado). As,
i) si es que es una hiptesis racional pensar que la tasa relativa de
victimizacin asociada al crimen es estable (asumiendo que no hay
causas exgenas o endgenas para explicar o generar hiptesis
sobre picos o simas radicales); y ii) si es que la expansin territorial
del Estado y de sus instituciones (sobre todo de la Polica y fiscalas)
permiten pensar y mostrar en los datos el aumento de denuncias
asociadas a varios tipos de delitos; entonces, es relevante pensar en
una brecha que se moviliza y que hay que estimar y cuantificar para
monitorear el aumento o reduccin de la efectividad de recepcin
de denuncias por parte del Estado, y una estimacin respecto a la
victimizacin real.
174
Aquello muestra, en teora, un elemento para monitoreo de

la brecha entre lo denunciado y lo victimizado, de manera que
en un periodo se espera que mientras la victimizacin estable se
monitorea, la denuncia aumente reduciendo la brecha: as debera
suceder que denuncia y victimizacin se encuentre en un punto
0 de subregistro-brecha (B=0). En ese momento ideal (o cuando
la brecha es pequea) la denuncia representara la victimizacin
y permitira generar informacin para la toma de decisiones con
menos sesgos. As, en un siguiente momento ideal, se espera que
la tasa de denuncias descienda, pues debera descender respecto
al descenso relativo de la victimizacin.
Evidentemente existe un problema de datos y metodologa
pues las denuncias se registran en todo el pas y arrojan un nmero
absoluto a nivel nacional que permite calcular una tasa; en cambio
la victimizacin medida por una encuesta permite calcular un
porcentaje del total de la muestra y no una tasa. Ahora, ms all
de aquel problema (y asumiendo que fuera posible un dato de
victimizacin en tasa y extrapolable a nivel comparado con las
denuncias), lo principal es entender la importancia de pensar en
los dos indicadores marchando en paralelo, en donde la brecha
es idealmente =0 o es una brecha pequea y constante. El punto
terico ideal es que la denuncia sea D=0 porque la victimizacin
es V=0 (un indicador 0-0).
Si bien estos modelos tericos son relevantes para el registro
de victimizacin declarada y la brecha respecto de la denuncia
de muchos tipos de delitos, es importante entender que tambin
existen otros tipos de delitos que no pueden ser registrados con
estas herramientas y que tienen problemas de registro diversos.
Por ejemplo, los homicidios no pueden ser registrados a travs de
estudios de victimizacin declarada (para este tipo de delitos son
necesarias otras herramientas, como la estandarizacin de control
175
Jaris Mujica
Tasa
Grfico n 4
Simulacin de reduccin de la brecha entre la denuncia
registrada y la victimizacin declarada
30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
B=0
B=12
B=20
Denuncias
Victimizacin
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Ao
Elaboracin propia.
Tasa
Grfico n 5
Simulacin de reduccin de la brecha entre denuncia registrada y la
victimizacin declarada, y disminucin ideal de la victimizacin
30
29
28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
B=0
Denuncias
Victimizacin
V=0 / D=0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Ao
Elaboracin propia.
176
numrico de cuerpos en pericias forenses)18. Del mismo modo, un

delito como la corrupcin difcilmente puede ser registrado en un
estudio de victimizacin pues los partcipes de estos actos conocen
la situacin no necesariamente como vctimas, sino como cmplices,
lo que dificulta la medicin.
Qu es lo importante? Que existen varios delitos de amplia
recurrencia que s pueden ser registrados por la herramienta. As,
el estudio entre lo denunciado, la victimizacin declarada y la
brecha entre delito y victimizacin permitira un conjunto de datos
con mayor nivel de confiabilidad que solamente el registro de las
denuncias.
Cuarta consideracin. La brecha de registro entre los delitos
denunciados y la victimizacin declarada muestra la importancia de
generar mecanismos para aumentar la denuncia y buscar mecanismos
para reducir la victimizacin.
La cuantificacin del delito es un asunto complejo y requiere de

revisiones especficas por cada uno de los tipos de delitos que se
quiere estudiar, segn su propio contexto, segn sus tasas relativas
y segn su propia fenomenologa. Sin embargo, es claro tambin
que es necesario construir herramientas generales para poder
disponer de un registro epidemiolgico general de los fenmenos
criminales. Para lograr tener este registro es importante considerar,
por lo menos, tres tipos de datos: i) datos sobre las denuncias
respecto a los delitos ocurridos (la sistematizacin cuantitativa de
las denuncias); ii) datos sobre la victimizacin declarada, que no
necesariamente es denunciada (a travs, por ejemplo, de encuestas
18
Durante el segundo semestre del 2013 y ante los problemas de registro de datos
de homicidios evidenciado por el contraste entre la cifra de la Polica Nacional y la del
Ministerio Pblico (ver nota de pie de pgina n 16), se discute la iniciativa de generar
un registro homologado y la unificacin de criterios para el registro de homicidios
dispuestos por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).
Jaris Mujica
177
de victimizacin); y iii) la brecha entre la victimizacin declarada

y los delitos denunciados.
Para poder obtener datos de denuncias precisos y rigurosos,
es necesario construir mecanismos para estandarizar las categoras
de registro entre las instituciones, establecer protocolos de registro
estandarizados y crear una cadena de produccin de datos clara,
rigurosa y verificable19 (lo que implica reconocer los severos
problemas de registro de datos que actualmente tienen instituciones
como la Polica y la fiscala)20. Por otro lado, es necesario tambin dar
cuenta de la riqueza de los datos de las encuestas de victimizacin
que se han ensayado en el Per21 y estudiar la relevancia de una
encuesta de victimizacin nacional con una muestra amplia, con
preguntas a individuos, con diferencias por tipo de delitos y
aplicada regularmente22.
19
Cullen, Francis T. y Agnew, Robert. Criminological Theory: Past to Present.
Nueva York: Oxford University Press, 2011; Maguire, Mike. Estadsticas, pautas y
tendencias de la delincuencia: cambios en las percepciones y sus implicaciones. En:
Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, Eds. Manual de Criminologa. Oxford:
Oxford University Press, 2002; Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Violencia
en Amrica Latina y el Caribe. Seminario: promoviendo la convivencia ciudadana. Un
marco de referencia para la Accin. Cartagena: BID, 1998.
20
Dammert, Luca. Seguridad ciudadana en Per: las cifras del desconcierto. Lima:
Corporacin Andina de Fomento (CAF), 2012. Disponible en: goo.gl/dALQj0 (ltima
consulta: 14 de septiembre del 2013).
21
Ver: Ciudad Nuestra. Segunda encuesta metropolitana de victimizacin. Lima:
Ciudad Nuestra, 2012. Disponible en: goo.gl/PDevd (ltima consulta: 10 de octubre
del 2013); Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC). Resumen de las
principales encuestas sobre percepcin y victimizacin de la seguridad ciudadana. Lima:
CONASEC, 2012. Disponible en: goo.gl/aFyn7M (ltima consulta: 10 de octubre
del 2013); Encuesta Nacional de Programas Estratgicos (ENAPRES). Encuesta de
victimizacin. Lima: ENAPRES, 2011. Disponible en: goo.gl/WxfLOI (ltima consulta:
10 de octubre del 2013).
22
Existe una encuesta nacional de victimizacin, sin embargo, esta se ha
construido como un componente dentro de la ENAPRES que se realiza desde el ao
2010. Si bien se trata de una encuesta de gran valor y funciona como un importante
elemento de monitoreo, no desarrolla an la especificidad de los diversos temas y
delitos y la amplitud de una encuesta de victimizacin especializada a individuos con
una muestra amplia.
178
As podemos pensar en polticas para aumentar la denuncia,

haciendo los procedimientos ms amigables, ms extendidos (con
penetracin rural), con perspectiva de gnero, con reduccin de
la burocracia y efectividad de la atencin y el servicio. En este
horizonte ideal, el desarrollo de mecanismos para mejorar la
denuncia no implica una reduccin de estas, sino su aumento. Al
mismo tiempo, en trminos de poltica criminal y de seguridad,
es importante dar cuenta de que lo que hay que reducir no es la
denuncia, sino la victimizacin. Ello implica medidas diferentes al
control de incidencia de denuncias, georreferenciacin o elementos
asociados al carcter estadstico de la denuncia oficialmente
formulada. En resumen, lo que se debera buscar en trminos
epidemiolgicos de control de la variable de cada tipo de delito, es
la variacin proporcional de denuncias respecto a la disminucin
progresiva de la victimizacin y a una brecha controlada cercana
a cero.
Elementos para el anlisis de las capacidades

de control del lavado de activos
Introduccin
Durante las ltimas dcadas el Per ha ampliado progresivamente
su participacin en los mercados ilcitos. Este crecimiento ha estado
basado principalmente en la expansin de los clster iniciales de
las cadenas de valor tanto del trfico ilcito de drogas, de la minera
y la tala ilegal, como de otras actividades ilcitas con finalidad
econmica. Adems del impacto que estas actividades generan
per se en la seguridad y estabilidad del pas, estas tambin estn
asociadas a otros delitos conexos que generan a su vez otros
problemas.
Entre estos otros delitos, el lavado de activos se asocia a esta
cadena productiva ilcita dada la necesidad de limpiar los recursos
econmicos derivados de la renta generada por las actividades
principales. As, las redes criminales se valen de mecanismos
para reinvertir y recapitalizarse, conectndose con actividades
aparentemente lcitas. Esta problemtica alcanza especial magnitud
dada las escasas capacidades estatales para controlar y fiscalizar
este tipo de actividades ilcitas, especialmente por su naturaleza
subterrnea y compleja.
El objetivo de este artculo es plantear un panorama general
del lavado de activos. Partiendo de algunas definiciones iniciales,
se exponen los mecanismos normativos con los que se cuenta para
182
Elementos para el anlisis de las capacidades de control del lavado de activos
elcombate de este problema, la magnitud que el mismo representa

en la economa, plantendose a su vez una estructura general de
cmo se hace efectivo este proceso que busca hacer uso de recursos
ilcitamente obtenidos. As, antes de brindar una exploracin
detallada, el artculo conduce a tener ideas mnimas de hacia dnde
deberan extenderse las capacidades estatales a fin de dar cobertura
a este problema pblico.
1. Lavado de activos: definicin e implicancias

para la respuesta estatal
Existen diversas definiciones sobre lavado de activos construidas
ya sea para fines analticos como normativos. Tanto en la normativa
internacional como la nacional se entiende que este proceso, que
permite ocultar la original procedencia de los activos, minimizando
as el riesgo de deteccin, se lleva a cabo por dos razones
primordiales: en primer lugar, el seguimiento del dinero puede
convertirse en prueba contra los perpetradores del delito al ser una
parte importante en la cadena de delitos, como el trfico ilcito de
sustancias, la malversacin de fondos, el contrabando de productos,
entre otros; en segundo lugar, el dinero en s puede convertirse en
una prueba para determinar si una actividad ilcita es la que le da
origen o no, siendo objeto de investigaciones y acciones1; es decir,
el dinero puede ser parte del proceso de seguimiento de un delito
o materia de investigacin en s mismo.
1
Para ms detalles ver: Convencin de Viena, artculo 3, letras (b) y (ci); y
Convencin de Palermo, artculo 6, inciso 1.
183
Cuadro n 1
Definiciones de lavado de activos
Organismo
Definicin
Banco Interamericano de
Desarollo (BID)
Permitir el uso legtimo de los recursos procedentes de

actividades ilcitas manteniendo, en la medida posible, el
valor de los activos adquiridos*.
Naciones Unidas: Convencin

de las Naciones Unidas contra el
Trfico Ilcito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrpicas
(Convencin de Viena, 1988) y
Convencin de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada
Transnacional (Convencin de
Palermo, 2000)
Conversin o transferencia de bienes procedentes de

delitos o de actos de participacin en dichos delitos, con
objeto de encubrir el origen de los mismos o de ayudar
a las personas responsables a eludir las consecuencias
jurdicas de sus acciones.
La ocultacin o encubrimiento de la naturaleza, el origen,
la ubicacin, el destino, el movimiento o la propiedad
de bienes, o derechos relativos a tales bienes, con
conocimiento de que proceden de un acto delictivo.
La adquisicin, posesin o utilizacin de bienes, con
conocimiento de que su procedencia es de origen ilcito**.
Per. Decreto Legislativo n 1106
Conversin, transferencia, ocultamiento, tenencia,

transporte o traslado de dinero, bienes o efectos cuyo
origen se conoce o presume que tiene carcter ilcito.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El lavado de dinero en Amrica Latina: qu sabemos de l?.
Desencadenar el Crdito. Cmo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 271-287. Ver en: goo.gl/7KKED3
Schott, Paul Allan. Gua de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo.
Washington D.C.: Banco Mundial (BM), 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB
**
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Naciones Unidas. Elaboracin propia.
El lavado de activos es un conjunto de operaciones comerciales

o financieras que procuran la incorporacin al circuito econmico
formal de cada pas, sea de modo transitorio o permanente, de los
recursos, bienes y servicios que se originan o estn conexos con
actividades criminales2. Por su dinmica, el lavado de activos es
un delito no convencional que difcilmente puede ser tratado por los
operadores de seguridad y jurdicos (Polica Nacional, Ministerio
Pblico y Poder Judicial) del mismo modo que cualquier otro delito.
Esto es de particular relevancia, ya que este delito requiere de
formas particulares de hallazgo o identificacin, de actos especiales
2
Prado Saldarriaga, Vctor. Lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Lima:
Grijley, 2007.
184
de investigacin, de plazos razonables de tramitacin e, incluso,

de una valoracin distinta de los medios probatorios por parte del
juzgador3. Por ello, este delito se ha constituido como un notorio
exponente de la moderna criminalidad organizada4.
Durante los ltimos aos, el Estado ha propuesto diversos
instrumentos normativos de carcter penal a fin de combatir esta
actividad. La comprehensividad de los aspectos ms importantes
de esta prctica como un delito penal se ha logrado gracias a la
notable evolucin de los instrumentos legales a lo largo de los
aos.
Sin embargo, las herramientas jurdico-legales no son suficientes
para mitigar esta prctica. El Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) sostiene que, adems de rganos legislativos eficientes,
es necesaria una buena burocracia, instituciones transparentes
y un bajo nivel de corrupcin en el gobierno. La calidad de las
instituciones se vincula estrechamente con la calidad del sector
financiero; esto constituye un canal importante a travs del cual
los encargados de elaborar polticas pueden procurar minimizar
el lavado de activos5.
3
Salas Beteta, Christian. Anlisis de la nueva Ley Penal sobre lavado de
activos. Gaceta Penal y Procesal Penal, tomo 35. Lima: Gaceta Jurdica, 2012, pp. 13-50.
4
Acuerdo Plenario n3-2010/CJ-116, fundamento 7.
5
BID. El lavado de dinero en Amrica Latina: qu sabemos de l?.
Desencadenar el Crdito. Cmo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp.
277-278. Ver en: goo.gl/7KKED3
185
Cuadro n 2
Instrumentos legales y sus particularidades para la lucha contra
el lavado de activos en el Per
Ao
Instrumento
legal
Particularidades
1991
Decreto
Legislativo
n 736
- Sanciona el lavado de activos provenientes del trfico

ilcito de drogas a travs de los artculos 296-A y 296-B,
incorporados al artculo 296 del cdigo penal.
- Tipifica el delito de lavado de activos como uno contra la
salud pblica.
- Fue paulatinamente modificado hasta incluir al lavado de
activos como un delito contra el patrimonio.
1992
Decreto Ley
n 25428
- Considera al lavado de activos nicamente vinculado al

trfico ilcito de drogas.
2002
Ley n 25428
- Deroga el Decreto Ley n 25428.

- Establece las conductas tpicas del lavado de activos.
- Establece las disposiciones procedimentales referidas a la
investigacin y a la ejecucin penal.
2004
Ley n 28355
- Modifica la ley n 25428.

- Separa los tipos penales segn sus modalidades: actos de
transferencia y conversin; y actos de ocultamiento, tenencia,
administracin y transporte.
2007
Decreto Ley
n 986
- Modifica la ley n 25428.

- Separa los tipos penales segn sus modalidades: actos de
transferencia y conversin; y actos de ocultamiento, tenencia,
administracin y transporte.
2010
Acuerdo
Plenario n
3-2010/CJ-116
- Se pronuncia sobre la naturaleza del delito, los bienes

jurdicos tutelados, los delitos fuente y la prueba.
2012
Decreto
Legislativo
n 1106
- Se enfoca en la lucha eficaz contra el lavado de activos y

otros delitos relacionados con la minera ilegal y el crimen
organizado.
- Redefine las modalidades de las conductas de lavado de
activos.
- Amplia el espectro acerca de los delitos precedentes.
- Establece criterios especiales para los fiscales encargados de
este tipo de casos.
Fuente: Salas Beteta, Christian. Anlisis de la nueva Ley Penal sobre lavado de activos. Gaceta Penal
y Procesal Penal, tomo 35. Lima: Gaceta Jurdica, 2012, pp. 16-18. Elaboracin propia.
186
2. El lavado de activos en la naturaleza econmica

de los delitos asociados
Resulta complejo realizar clculos precisos y confiables sobre
la magnitud del lavado de activos a nivel global, dado que la
naturaleza de esta actividad implica el desarrollo de acciones
encubiertas y mecanismos de evasin de controles6. Sin embargo,
algunas estimaciones sealan que la suma total de fondos lavados
en el mundo podra oscilar, anualmente, entre el 2% y 5% del
Producto Bruto Interno (PBI) mundial7. Segn se reporta y se ver
con mayor detalle en la siguiente seccin, las redes de lavado de
dinero apuestan por distribuir los activos de procedencia ilcita
en diferentes territorios, aprovechando las particularidades en las
regulaciones nacionales.
A pesar de que este delito opera a nivel mundial, Amrica
Latina se ha posicionado como una de las regiones que brinda
mayores facilidades para el desarrollo del lavado de activos. Si
bien es cierto que esta prctica no est tan difundida como en Asia
o frica, es considerablemente superior a las tasas que registran
los pases desarrollados, si se compara la difusin del lavado de
activos a travs de canales bancarios y no bancarios entre Amrica
Latina, el Caribe y las otras regiones del mundo8.

Desencadenar el Crdito. Cmo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004,
pp. 8. Ver en: goo.gl/7KKED3
7
Ver al respecto: Tanzi, Vito. Money Laundering and the International Finance
System. International Monetary Fund (IMF) Working Paper, n. 96/55. Washington D.C.:
IMF, 1996. En: goo.gl/Y83JDN
8
187
Grfico n 1
Difusin del lavado de activos (ndice, 0-10)9
7
0
OCDE
Resto del mundo
Difusin a travs de la banca
Total
Amrica Latina y el Caribe
Difusin a travs de otros canales
Fuente: Foro Econmico Mundial (2003).
En trminos de difusin del lavado de activos a travs de

la banca y de otros canales, el Per se encuentra por debajo del
promedio latinoamericano (que en una escala de 0 al 10 posee
una clasificacin de 5.4, en el caso de canales bancarios, y de 6.57,
en el caso de canales no bancarios), ocupando el puesto 12 y 14
respectivamente. Al igual que con otros pases de la regin, en el Per
resulta difcil detectar el lavado de activos dado que las actividades
ilcitas estn profundamente incorporadas a la economa lcita,
9
Los datos empleados para la elaboracin de este ndice fueron recopilados

por el Foro Econmico Mundial en el 2002. La informacin se basa en un cuestionario
simple en el que se solicit a un gran nmero de expertos de todo el mundo que
calificaran de 1 a 7 la situacin del lavado de activos en sus respectivos pases, siendo
1 la clasificacin ms baja (una prctica sumamente rara) y 7 la ms alta (una prctica
muy difundida). Para una mayor claridad los datos han sido ajustados a una nueva
escala de 0 a 10.
188
con escasa separacin institucional y funcional. De igual modo, es

difcil separar las transacciones lcitas e ilcitas cuando la estructura
comercial de produccin y distribucin de bienes y servicios no
financieros est dominada por pequeas empresas independientes
o particulares que trabajan por su cuenta10.
La sofisticacin del lavado de activos hace complejo obtener
estimaciones precisas de su magnitud. No obstante, existen
algunas herramientas que permiten obtener cifras aproximadas
de activos sobre los cuales se sospecha existe un vnculo con
una actividad ilcita. Una de las herramientas ms usadas por
las autoridades son los Reportes de Operaciones Sospechosas
(ROS). La institucin que se encarga del anlisis de los ROS en
el Per es la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Entre el
2007 y el 2013 esta unidad ha recibido 15 708 ROS, originados,
principalmente, en el sistema bancario. El grfico n 2 muestra el
nmero de operaciones sospechosas por tipo de sujeto obligado
entre el 2007 y junio del 2013.
Grfico n 2
Nmero de operaciones sospechosas por tipo de sujeto obligado
2007 - junio del 2013
Series
Bancos
Empresas de
transferencias
de fondos
38%
26%
Empresas
Cajas
Construc- AFP
adminis- municipales
cin e
tradoras de
inmobiliaria
fondos
12%
4%
2%
2%
Notarios
Vendedores de
automviles,
embarcaciones
y aeronaves
EDPYME
Otros
2%
2%
2%
10%
Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)11.
Como resulta evidente, lo importante en este aspecto es el origen

de los fondos, materia de los reportes emitidos por la UIF. Aagosto
10
pp.277. Ver en: goo.gl/7KKED3
11
Ver al respecto: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de
Fondos de Pensiones (SBS). Informacin estadstica de la Unidad de Inteligencia Financiera
del Per. Enero del 2007 a marzo del 2013. Lima: SBS, 2013. En: goo.gl/oav2lW
189
del 2013, el 70% del total acumulado reportado correspondi a

movimientos asociados a trfico ilcito de drogas, sumando a la
fecha poco ms de US$ 5 mil millones12. La segunda actividad
con mayores montos reportados son los delitos ambientales
(principalmente los delitos contra los recursos naturales, como el
trfico ilegal de productos forestales maderables) que, representando
el 13.8%, suman poco ms de mil millones de dlares. Junto a estas
actividades estn la corrupcin de funcionarios, el contrabando,
la defraudacin tributaria, el proxenetismo, la trata de personas,
entre otros13.
Cuadro n 3
Montos reportados por operaciones sospechosas a agosto del 2013
Actividad asociada
Monto (US$ millones)
% del total
Trfico ilcito de drogas
5187
70.0%
Delitos ambientales
1019
13.8%
Corrupcin de funcionarios
189
2.6%
Contrabando
160
2.2%
Defraudacin tributaria
165
2.2%
Estafa
156
2.1%
Proxenetismo
22
0.3%
Delitos aduaneros
21
0.3%
12
La asociacin se determina por el seguimiento de la cadena del crimen,

usualmente iniciada con la identificacin de activos que no pueden justificar su
procedencia.
13
La corrupcin de funcionarios como origen, se da debido a que esta prctica
permite la obtencin de bienes y activos por parte de los funcionarios, quienes no
pueden justificar la procedencia de los mismos. A raz de ello, es necesario que los
funcionarios distribuyan dichos bienes y activos, y los diversifiquen (transfirindolos
a terceros, invirtindolos, convirtindolos en otro tipo de activos financieros como
bonos, etc), de modo que se blanqueen y se pierda el rastro de su origen.
190
Actividad asociada
Monto (US$ millones)
% del total
Financiamiento terrorismo
0.1%
Trata de personas
0.0%
Enriquecimiento ilcito
0.0%
476
6.4%
Otros
Fuente: Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) / Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.

Elaboracin propia.
En esa lnea, como se observa, una serie de actividades

criminales con evidente trasfondo econmico procuran insertar
los recursos generados al sistema financiero, por ser esta la manera
relativamente ms flexible de dar uso a las rentas generadas. Para
tal efecto, como se ver en la seccin siguiente, el proceso sigue un
orden medianamente regular para insertarse en el sistema, evadir
todo rastro del origen de los fondos e integrarse nuevamente para
usarse con otros fines.
3. El proceso de lavado de activos:

mecanismos de evasin
La preocupacin inicial con respecto al lavado de activos se inici
a raz de su rpida conexin con el trfico ilegal de estupefacientes.
Sin embargo, en la actualidad, las ganancias ilcitas son producto
de una amplia variedad de actividades delictivas como corrupcin,
venta ilegal de armas, trata de personas14, entre otras. Sea cual sea
el delito, pueden identificarse al menos tres etapas en el proceso
seguido para el lavado de activos: la colocacin, la estratificacin
o diversificacin y la integracin.
14
Schott, Paul Allan. Gua de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra
el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB
191
El primer paso corresponde a la insercin de los fondos en el

sistema financiero, siendo este el que ms precauciones requiere15.
Usualmente los fondos ilcitos se colocan en el sistema financiero
a travs de:
- Pequeos depsitos en efectivo, procurando que el monto
est por debajo del lmite impuesto por las regulaciones sobre
lavado de activos.
- Giros postales, que luego son cobrados y depositados en
cuentas de localidades distintas a donde se realizaron estos
giros.
En esta etapa puede darse lugar el cambio de una moneda a
otra, as como la conversin de billetes ms pequeos en grandes
valores monetarios16. Asimismo, los fondos pueden colocarse en
el sistema no financiero a travs de la adquisicin de bienes races,
contratos de seguros y actividades relacionadas con estas.
Una vez que los fondos se encuentran insertos en el sistema
financiero, la estratificacin o diversificacin encubre an ms
su origen o propiedad, dificultando las auditoras17. Este proceso
implica una serie de transacciones comerciales normales con las que
se busca reubicar el bien de origen ilcito mediante, por ejemplo, la
compra de instrumentos de inversin fcilmente transferibles o a
travs de transferencias por concepto de pago de bienes o servicios
a un proveedor verdadero o ficticio. En este proceso, uno de los
mtodos ms fciles involucra transacciones electrnicas, mediante
las cuales los fondos se movilizan de manera ms rpida a travs
15
Spremann, Klaus. Money Laundering Course, 2000 - 2001.

Schott, Paul Allan. Gua de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra
el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB
17
pp.271. Ver en: goo.gl/7KKED3
16
192
dediversas cuentas bancarias, aprovechando el desarrollo de la

banca electrnica, el dinero virtual y las tarjetas de crdito18.
Finalmente, la fase de integracin entra en accin una vez que
los fondos ya no pueden vincularse a la actividad ilcita mediante
la que fueron generados. En esta fase, los fondos pasan a integrarse
al sistema econmico-financiero, de modo que su obtencin parezca
lcita. En esta parte del proceso se pueden involucrar diversas
tcnicas, por ejemplo, el empleo de empresas ficticias que vuelven
a prestar dinero al propietario a travs de la sobrefacturacin o
emitiendo facturas falsas para el comercio transfronterizo19. De
igual modo, el dinero se emplea para comprar activos financieros,
valores o artculos de lujo.
Grfico n 3
Proceso de lavado de activos
Recurso se desvincula
de la actividad ilcita
Recurso ingresa al
sistema
Insercin
Recurso se utiliza para

otros fines
Integracin
Compra de activos financieros
Estratificacin
Adquisicin de bienes mayores
Distribucin en cuentas
Transacciones comerciales
Transferencias
Pequeos depsitos
Giros postales
Adquisicin de bienes menores
Fuente: Schott, Paul Allan. Gua de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento
del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB
Elaboracin propia.
18
Spremann, Klaus. Money Lavadering Course, 2000 - 2001.

19
193
4. Consideraciones sobre las capacidades estatales

en lavado de activos
La asociacin entre actividades criminales, como las ya sealadas, y
el lavado de activos es la evidencia ms plausible del fin econmico
que persiguen las primeras. En esa lnea, las estrategias de control
deben partir de un enfoque que permita reducir la rentabilidad de
estas, ya sea dificultando el acceso a los insumos o persiguiendo
las acciones que transformen estos en productos ilcitos con valor
agregado. En este proceso, la persecucin al lavado de activos
cierra el crculo del control, cubriendo el extremo final de la cadena:
reducir las posibilidades de aprovechamiento de la renta que resulta
de la actividad econmica ilcita.
El marco normativo ofrece elementos importantes para
tal atencin al cubrir diferentes etapas del lavado de activos
(conversin, transferencia, ocultamiento, tenencia, transporte, etc.).
Durante los ltimos aos el Estado ha ampliado sus capacidades
para el seguimiento de esta actividad, donde destaca la labor de
la UIF.
A pesar de ello, estos mecanismos normativos e institucionales
han estado concentrados en la persecucin ex post de la actividad. Si
bien el sostenido incremento de reportes puede relacionarse con la
ampliacin de capacidades de vigilancia de las actividades ilcitas
y sus rentas, este responde como mnimo a cierta estabilidad en
el acceso de estos recursos ilcitos al sistema financiero. Si bien en
los datos no existen indicios que permitan sostener un retroceso
en este campo, lo que ha ocurrido ms bien es una estabilizacin,
a pesar de la mejora de los mecanismos de control.
En esa lnea, de cara a la mejora de los controles, resulta
indispensable que los mecanismos de control para la persecucin
del lavado de activos se integren en los tres niveles graficados.
As, el sistema de control debe construirse con una serie de cercos
perimtricos de accin progresiva que representen limitaciones
194
reales a los mecanismos de evasin. El primer cerco perimtrico

(que va ms all del control que pueda efectuarse sobre la actividad
ilcita que origina los recursos) debe centrarse en evitar que el
producto de esa actividad ingrese al sistema financiero, ya sea en
grandes o pequeos volmenes. Si ese cerco logra ser vulnerado,
el siguiente cerco debe pensarse para vigilar y hacer seguimiento
a la estratificacin de los montos que han ingresado al sistema,
a fin de mantener registro de transacciones sospechosas. Si este
cerco es tambin superado, la tarea pasa entonces por controlar la
integracin.
De esta manera, la construccin de cercos perimtricos
progresivos debe representar sostenidas trabas que limiten la
facilidad del trabajo de los operadores encargados del lavado de
activos. Ello pasa por mejorar las capacidades de los operadores
de seguridad y jurdicos, pero muy en especial por reforzar los
mecanismos de inteligencia financiera con capacidades ms amplias
de control. Para evitar todo tipo de suspicacia sobre el mal uso de
estas facultades, se deben establecer protocolos de seguridad en la
intervencin y seguimiento mediante acciones de inteligencia en
el origen de estos recursos.
En gran medida, el sustento de estos mecanismos de control y
protocolos de seguridad pasan por una agenda de investigacin que
vaya ms all del mbito policial y que permita identificar con mayor
claridad patrones de accin para el lavado de activos, asociados, por
ejemplo, al tipo de actividad ilcita a la que se encuentra relacionada.
Teniendo en cuenta el proceso mnimo reseado en secciones
previas, ello debe permitir identificar mecanismos regulares de
insercin en el sistema financiero, estrategias de estratificacin de
los recursos que han sido ingresados, as como rubros de inversin
en los cuales el dinero es utilizado una vez que ha sido lavado
dentro del sistema.
Naturalmente, atendiendo a la idea sealada inicialmente,
esto redundar en un abordaje integral de las actividades ilcitas
195
principales. La importancia de dificultar el lavado de activos no solo

pasa por reducir la incidencia de este delito, sino principalmente en
dificultar las actividades ilcitas conexas. En esa lnea, el Estado debe
darse cuenta de que es fundamental que construya un ambiente
hostil para el lavado de activos, copando su sistema financiero
con controles eficaces para detectar y sancionar tales actividades,
dificultando el flujo de las inversiones en actividades ilcitas como
el trfico ilcito drogas.
Evasin y elusin tributaria en el Per*

Claudia Viale L.
En los ltimos meses la Superintendencia Nacional de Aduanas y

de Administracin Tributaria (SUNAT) ha aparecido en los medios
de comunicacin en dos oportunidades. Primero en setiembre,
cuando la jefa de esta institucin, Tania Quispe, particip en el
evento PERUMIN - Convencin minera, donde anunci que la
participacin del sector minero en la presin tributaria1 del pas
haba bajado, aunque la presin tributaria total haba llegado
a un nivel rcord de 16% del Producto Bruto Interno (PBI). El
segundo momento fue en octubre, a raz de los anuncios por el
descenso en las cifras de evasin en el pago del Impuesto General
a las Ventas (IGV) de 38%, hace 4 aos, a 29% hoy en da y
por la cifra de evasin en el pago de Impuesto a la Renta que
se mantena en 50% .
Estos dos ltimos datos nos muestran la importancia de la
evasin como determinante de la baja presin tributaria del pas.
En efecto, segn informacin de la SUNAT, las actividades de
fiscalizacin que realizaron en relacin a pequeos y medianos
empresarios hizo posible incrementar la recaudacin tributaria en
*
Este artculo est basado en las entrevistas que se hicieron a Manuel Estela
Benavides, exsuperintendente de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administracin Tributaria (SUNAT), y a Enrique Vejarano, Superintendente Adjunto
de la SUNAT.
1
Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT / Producto Bruto Interno (PBI).
200
S/. 6700 millones, compensando as la cada de los ingresos tributarios

de la minera que disminuyeron cerca de S/. 3000 millones.
La presin tributaria peruana sigue siendo baja en comparacin
con otros pases de la regin. Por ejemplo, la presin tributaria en
Brasil es de 29%, en Argentina de 23%, en Bolivia de 16.8% y en
Chile de 18.7%. Si la nuestra es de 16%, entonces no cabe duda
que las acciones que se realicen para reducir los niveles de evasin
contribuirn significativamente a aumentar nuestra dbil presin
fiscal.
Pero reducir la evasin es una tarea compleja e inmensa. El
objetivo de este ensayo es identificar algunos temas importantes
sobre esta materia, la que adems necesita de ms informacin, ms
anlisis y mayor debate. Revisaremos tambin algunas medidas que
la SUNAT ha implementado recientemente e intentaremos plantear
algunos posibles caminos para continuar la discusin.
La evasin tributaria est inevitablemente relacionada con el
tema de la informalidad en la economa peruana. Sin embargo, el
concepto de informalidad no es suficiente para describir lo que
sucede en lo relativo a la evasin, pues existe mucha interaccin
entre lo formal y lo informal en relacin al pago de impuestos.
Un ejemplo de ello son las pequeas o medianas empresas
que tienen Registro nico de Contribuyente (RUC), que hacen
sus declaraciones de impuestos, pero que no declaran todas sus
ventas para que su utilidad sea menor y puedan pagar menos
impuestos. Tambin hay grandes empresas que hacen parte de sus
transacciones a travs de parasos fiscales para no estar gravadas por
impuestos en el Per. Finalmente, tambin existen vnculos con lo
ilegal, pues algunas empresas formales, que reportan sus utilidades
y pagan impuestos, les compran a agentes ilegales, tal como sucede
con las empresas mineras que compran y exportan oro ilegal.
Por todo ello, en este texto evitaremos utilizar el trmino
informal o formal, detallando a continuacin a qu nos
referimos con evasin y elusin.
Claudia Viale L.
201
Algunas precisiones conceptuales

Si bien en los medios de comunicacin se habla de manera general
de evasin, el concepto ms preciso es el de incumplimiento
tributario.
El cumplimiento tributario voluntario

El cumplimiento tributario se define como la declaracin correcta
de la obligacin tributaria en el momento apropiado y de acuerdo
a las regulaciones tributarias. El carcter de voluntario o
involuntario se define por la accin de la autoridad tributaria.
Es decir, si el cumplimiento se ha dado porque el contribuyente ha
declarado y pagado sus impuestos sin intervencin de la autoridad
tributaria. En ese caso se trata de un cumplimiento voluntario2.
Si, por el contrario, el contribuyente ha pagado solo despus
de que la autoridad tributaria haya realizado una fiscalizacin,
identificando que el contribuyente no ha cumplido con sus
obligaciones y tomando alguna accin para forzarlo a hacerlo,
por ejemplo una cobranza coactiva, esto es cumplimiento
involuntario.
El incumplimiento tributario se refiere, por lo tanto, a
aquellos contribuyentes que no cumplen con sus obligaciones.
Este incumplimiento puede ser de dos maneras. La primera es la
evasin, que corresponde a un incumplimiento en el que el sujeto
est violando la ley tributaria. Esta definicin incluye tanto a las
personas o empresas que no tienen RUC ni pagan nada a la SUNAT,
como a las que estn inscritas pero que no facturan todas sus ventas
para reducir sus utilidades y pagar menos impuestos de lo que les
corresponde. Ambas acciones son ilegales.
2
Reynaldo Iberico, Jaime. Estrategia de la SUNAT para promover el
cumplimiento voluntario. Lima: SUNAT, 2000.
202
La segunda manera es utilizando artificios dentro del marco de

la ley tributaria para reducir su base gravable y pagar menos de lo
que le corresponde. Es decir, se buscan las reas grises dentro del
cdigo tributario para beneficio propio. Esta segunda manera sera
elusin: reduccin de la base gravable usando mecanismos que el
marco vigente permite.
En las secciones que vienen prestaremos atencin a las polticas
relacionadas a ambos tipos de incumplimiento tributario.
La tributacin y el desarrollo
Al hablar de tributacin lo que todos pensamos es en recaudacin.
Es decir, que la razn de ser de la tributacin es generar recaudacin.
Sin embargo, la tributacin debe ser un instrumento para lograr
desarrollo, un compromiso con el bien comn. La recaudacin es
solo un componente de la tributacin y no todo.
En ese sentido, dentro del diseo de una poltica tributaria debe
haber una estrategia de cmo generar desarrollo y no simplemente
una de cmo maximizar la cantidad de recursos recaudados.
Adems, el principio de la tributacin debe ser la justicia y no
la eficiencia. Por ello, el requisito bsico para que haya tributacin
es que exista riqueza. Si no es as, no se puede exigir a un sujeto
que pague o se estara generando un obstculo a esa generacin
de riqueza y, en consecuencia, al desarrollo.
Es de acuerdo a estos criterios que la SUNAT est reorientando
su gestin. Tania Quispe, en su presentacin ante el gremio minero
en PERUMIN, afirm que la tributacin es el compromiso con el
bien comn y por lo tanto con la inclusin social. La reciente ley
n 29972 para los pequeos productores agrarios es un ejemplo de
ello. A continuacin revisaremos los principales elementos de esta
ley que nos llevan a esta afirmacin.
Claudia Viale L.
203
Ley n 29972
El 22 de diciembre del 2012 se aprob la Ley que promueve la
inclusin de los productores agrarios a travs de las cooperativas,
ley n 299723. Esta ley busca promover el desarrollo rural a travs del
instrumento de la asociatividad en cooperativas, en vez de ser un
obstculo a la generacin de ingresos de los pequeos productores.
En sntesis, esta ley establece que los socios de las cooperativas
agrarias se encuentran inafectos al Impuesto a la Renta (IR) hasta
por 20 Unidades Impositivas Tributarias (UIT). Actualmente la
UIT es S/. 3700, por lo tanto no pagan IR si sus ingresos netos son
iguales o menores a S/. 74 000. Despus de ese umbral pagan una
tasa de IR de 1.5% sobre los ingresos netos devengados en el mes.
Esta ley es el resultado de un anlisis de la realidad del sector
agrario rural, identificando el problema de la fragmentacin de la
tierra (ms del 70% del total de unidades agrarias son de menos
de 5 hectreas) y priorizando las cooperativas como instrumento
para generar riqueza en este contexto. En efecto, se establece un
nivel de ingresos por el cual los pequeos productores socios de
cooperativas no pagan IR y luego se les da una tasa bastante ms
baja que la normal. De esta manera se est promoviendo la creacin
de cooperativas, la que sera la estrategia de desarrollo rural elegida.
Es importante notar que en esta ley se encuentra el reconocimiento
de que el Per es un pas heterogneo, por lo que la ley tributaria
se adapta a esta heterogeneidad, creando condiciones especficas
para el sector y las reas locales donde se encuentra.
Esto se ve en la inclusin de provisiones relacionadas a los
lugares donde no existen agencias del sistema bancario, y por lo
que las cooperativas no podan sustentar con un recibo bancario
sus compras y gastos, de acuerdo a lo que establece la legislacin
tributaria actualmente. Lo que ha venido sucediendo hasta
ahora es que al no poder sustentar a travs del sistema bancario
3
Ver en: goo.gl/AAK0jJ
204
sus costos, sus utilidades aparecan como mayores a las reales,

exigindoseles un pago mayor de IR. Esto, por supuesto, afectaba
su capacidad de seguir desarrollndose y en muchos casos ahogaba
a estas cooperativas en deudas impagables que las hubieran hecho
desaparecer.
Para enfrentar este problema, la ley 29972 tambin establece
procedimientos para que las cooperativas puedan regularizar
sus deudas hacia atrs, dndoles facilidades como la extincin
de recargos, intereses y/o reajustes para que puedan continuar
operando.
Otro elemento de la ley que cabe mencionar es que, aunque
se establece un monto de ingresos netos por debajo del cual estn
inafectos del IR, los socios de las cooperativas s deben declarar a
la SUNAT sus estados financieros, lo que generar una importante
riqueza de informacin sobre la situacin de estos productores
agrarios.
A esto se suma la creacin de oficinas descentralizadas de la
SUNAT en lugares donde se desarrollan este tipo de actividades,
por ejemplo en Junn y el Cusco, cerca de la zona del Valle del Ro
Apurmac, Ene y Mantaro (VRAEM), donde hay cooperativas que
se dedican a la produccin de caf y cacao. Antes la oficina de la
SUNAT que se encargaba de esta rea era la de Ica, mientras que
ahora existe una oficina en Quimbiri.
La norma antielusin
Otra medida que ha realizado la SUNAT sobre el tema de
incumplimiento tributario es la aprobacin del Decreto Legislativo
n 11214, el 18 de julio del 2012. Este decreto modifica dos normas
generales del cdigo tributario actual para incorporar textos sobre
elusin. Especficamente, la norma XVI dice lo siguiente: Encaso
4
Ver en: goo.gl/nN4tQB
Claudia Viale L.
205
que se detecten supuestos de elusin de normas tributarias,

la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin
Tributaria - SUNAT se encuentra facultada para exigir la deuda
tributaria o disminuir el importe de los saldos o crditos a favor,
prdidas tributarias, crditos por tributos o eliminar la ventaja
tributaria, sin perjuicio de la restitucin de los montos que hubieran
sido devueltos indebidamente.
Eso significa que en los casos en que la SUNAT no se encuentre
suficientemente informada sobre una transaccin que parece
tratarse de elusin tributaria y el contribuyente no pueda resolver
esta duda con mayor informacin, la SUNAT puede definir que
esta transaccin es un artificio para eludir el pago de tributos y
exigir el pago de la deuda tributaria.
El objetivo central de la ley es identificar transacciones que se
estn haciendo a travs de parasos fiscales y que por lo tanto no
estn siendo gravadas con impuestos. En consecuencia, se entiende
que la SUNAT est identificando este tipo de transacciones como
una fuente importante de elusin y que su identificacin es una
prioridad de la SUNAT en la lucha contra la misma.
A la fecha todava no se ha aplicado esta norma antielusin. El
25 de septiembre del 2013 Tania Quispe afirm: no aplicaremos
la norma general antielusin sin reglas claras5.
La tributacin por sectores: en qu sectores hay evasin

y elusin?
Luego de revisar las medidas de la SUNAT para enfrentar el
problema del incumplimiento tributario, revisaremos alguna
informacin oficial que nos permitir tener una idea de en qu
5
No aplicaremos la norma general antielusiva sin reglas claras. Gestin, Lima,
25 de septiembre del 2013.
206
sectores se concentra y, por lo tanto, dnde se necesitara seguir

trabajando.
Para comenzar presentamos algunos datos sobre el sector
Minera, uno de los principales contribuyentes a la recaudacin
de los ltimos aos.
La importancia del sector Minera dentro de la recaudacin
total del Per es innegable. En el 2007 lleg a representar el 3.16%
del Producto Bruto Interno (PBI), cuando el resto de los sectores
econmicos, todos juntos, representaban el 12.45% del PBI. Pero
en el 2012 y en el primer semestre de este ao la recaudacin de
impuestos del sector Minera ha sido relativamente menor. En
efecto, la presin tributaria, sin contar la minera, fue de 14.23% del
PIB en el 2012, donde el sector Minera solo represent el 1.7%. Las
cifras del primer semestre del 2013 parecen indicar que este ao la
presin tributaria de la minera ser menor.
Grfico n 1
Presin tributaria, minera y resto
18
16
14
2.48
3.16
0.26
0.57
1.06
12.66
12.52
12.53
12.68
12.45
2003
2004
2005
2006
2007
12
2.42
1.14
1.72
2.21
1.77
0.97
10
8
6
13.3
12.63
13.13
13.34
2008
2009
2010
2011
14.23
15.04
4
2
Resto de actividades
2012
2013 (ISEM)
Minera
En valores, entre enero y agosto del 2013, el total de ingresos

tributarios recaudados por la SUNAT del sector Minera fue de
S/.4828 millones (aqu se incluyen todos los impuestos que paga
207
Claudia Viale L.
el sector como IR, IGV y el impuesto selectivo al consumo), aunque

en el 2012, durante el mismo periodo, la cifra recaudada fue de
S/.7805 millones. Esto significa una cada de 39.7%.
Si miramos solo el IR recaudado entre enero y agosto la
situacin es an ms grave. En ese periodo el 2012 se recaud de
las empresas mineras S/. 4791 millones de IR, mientras que en el
2013 se recaud solo S/. 2218 millones, lo que significa una cada
de 54.9%.
El grfico n 2 nos muestra que el sector Minera ha tenido la
segunda cada ms grande de los pagos de IR, despus del sector
Pesca.
Grfico n 2
Variacin porcentual de la recaudacin de IR de 3ra categora
(ene-ago 2013 / 2012)
Pesca
- 55.4
Minera
- 54.9
Hidrocarburos
- 16.9
Manufactura
- 8.1
Construccin
1.8
Otros servicios
4.5
Comercio
13.6
Agropecuario
19.5
Total
-60
- 14.4
-40
-20
20
40
Si bien vemos que la recaudacin del IR en otros sectores ha

crecido (en especial en el sector Agropecuario, el de Comercio y
Otros servicios), aun as, sumando todos esos aumentos, no se
superan los S/. 900 millones, por lo que no se compensa la cada
de ms de s/. 2000 millones del IR del sector Minera.
208
En el grfico n 3 vemos que con la cada en el 2013 el sector

Minera pasa a tener niveles de recaudacin similares a los del
sector Manufactura y Comercio, mientras que antes era el sector
ms importante superando al sector Otros servicios. Por ejemplo, en
el 2011 el IR del sector Minera fue de s/.7764 millones, superando
los S/. 6585 del sector Otros servicios.
Grfico n 3
Recaudacin de IR de 3ra categora
enero-agosto 2012 y 2013
(millones de soles)
7000
6000
5000
5 517
5 922
4 791
4000
3000
2000
2 218
2 690
1 074 1121
1000
0
2 305
2 267 2 139
59 73
Minera
Manufactura Otros servicios Construccin

2012
Comercio
Agropecuario
2013
Al margen de las estimaciones de los precios de los minerales

en los siguientes aos y al aumento o disminucin de la produccin
minera en el pas, este contexto de baja recaudacin minera es una
oportunidad para continuar pensando cmo aumentar la presin
tributaria en general, sin depender de este sector. Las polticas para
enfrentar y reducir el incumplimiento tributario apuntan a este
objetivo. Pero aqu nos preguntamos, quines son los que evaden y
eluden el pago de impuestos? A continuacin intentaremos esbozar
algunas hiptesis con la informacin disponible.
209
Claudia Viale L.
Estructura de la recaudacin tributaria

La presin tributaria compara el total de impuestos (directos e
indirectos) recaudados con la actividad econmica anual (PBI). Si
observamos este dato por sectores econmicos podremos ver cunto
contribuyen al fisco en relacin con lo que producen. Adems, si
comparamos este porcentaje con la estructura porcentual del PBI
del Per por sectores, podremos ver qu sectores representan
un porcentaje mayor de la produccin nacional en base a sus
contribuciones por impuestos y darnos una idea del incumplimiento
tributario por sectores.
Grfico n 4
Estructura del PBI por sectores
2012
Agropecuario
6.4%
Pesca
0.6%
Comercio
15.0%
Minera e
hidrocarburos
10.5%
Construccin
8.2%
Manufactura
14.0%
Servicios
45.3%
Los grficos n 4 y n 5 nos muestran que el sector Minera e

hidrocarburos tienen una presin tributaria bastante ms alta que
el porcentaje que contribuyen al PBI total. Por otro lado, el sector
Servicios representa el 45% del PBI, pero su presin tributaria
es solo de 12.5%. En el sector Agropecuario tambin sucede que
210
lacontribucin al PBI es mayor que la presin tributaria. Por lo

tanto, la evasin podra encontrarse aqu.
Grfico n 5
Presin tributaria por sectores
2012
Agropecuario
2.1%
Comercio
14.3%
Construccin
11.5%
Pesca
11.8%
Minera e
hidrocarburos
29.1%
Servicios
12.5%
Manufactura
18.7%
En el sector Servicios los rubros ms importantes son la

intermediacin financiera, transporte, telecomunicaciones y otros
servicios, que incluyen actividades inmobiliarias, empresariales
de alquiler, entre otras. Al no tener los datos desagregados del
PBI disponibles para los distintos tipos de servicios, no podemos
presentar el dato de la presin tributaria o la contribucin al PBI
total de estos. Aun as, la importancia relativa de los sectores puede
sugerir algunos caminos a seguir para tratar de identificar dnde
est el incumplimiento tributario.
211
Claudia Viale L.
Grfico n 6
Recaudacin de ingresos tributarios del sector servicios, 2012
(millones de soles)
Otros 1/
Intermediacin financiera
Transportes
Telecomunicaciones
Generacin de energa elctrica y agua
Administracin pblica y seguridad social
Salud
Turismo y hotelera
Enseanza
0
2000
4000
6000
8000
10 000
12 000
Dentro del sector Servicios tambin surge la pregunta, qu

tipo de proveedores de servicios son los que tienen ms peso en
el incumplimiento tributario?, se trata de muchos proveedores
individuales o pequeos que no declaran y no pagan? o son unas
pocas grandes empresas proveedoras de servicios que eluden los
pagos que les corresponden?
Recientemente la SUNAT ha realizado acciones en relacin a
proveedores individuales de servicios, especficamente a mdicos.
Por ejemplo, en La Libertad la SUNAT encontr que 96 mdicos
cirujanos no haban declarado ms de S/. 14 millones de ganancias
al no dar recibos por sus servicios. Esto signific que no pagaron
ms de S/. 2 millones de impuestos6.
Este camino es sin duda uno que se debe seguir para aumentar
el cumplimiento tributario. Pero adicionalmente podra haber
empresas grandes que estn dejando de pagar montos relativamente
ms importantes usando mecanismos como los parasos fiscales.
Las nuevas normas sobre elusin podran ayudar a identificarlas
y enfrentarlas.
6
SUNAT detect a 96 mdicos que no declararon ms de 14 millones
de soles. La Repblica, Lima, 17 de octubre del 2013. Ver en: goo.gl/UgSA01
212
La minera ilegal y el narcotrfico

En este punto es importante referirnos a estos dos sectores que
son claramente responsables de una gran parte de la evasin
tributaria. Por esta razn, estos son definitivamente los sectores
donde la actividad de fiscalizacin de la SUNAT debe prestar ms
atencin. Sin embargo, estos rubros representan problemas que son
multisectoriales y no se reducen a lo tributario.
Segn un estudio de Macroconsult publicado en el 2012, el
22% del oro que se exporta no tiene fuente conocida, por lo tanto
correspondera a la minera ilegal. Elmer Cuba, director de esta
institucin, afirm que:
El volumen de exportacin de oro de procedencia ilegal llega por lo
menos a US$1800 millones, ms que el narcotrfico que alcanza los
US$1208 millones [...]el oro ilegal le gana a la cocana7.
El rol que ha asumido la SUNAT en relacin a la minera ilegal

es el de control y fiscalizacin, desde el control del transporte de
insumos hasta la exportacin de oro, incluyendo acciones para la
formalizacin. Sin embargo, esto es solo parte de una estrategia de
todo el Estado que incluye a los sectores Defensa, Interior, Energa
y Minas, Ambiente, etc.
Conclusiones
A lo largo del texto se han planteado distintas interrogantes
relacionadas al incumplimiento tributario. El objetivo de estas
interrogantes es tratar de identificar rutas para continuar el debate
sobre este tema. Los esfuerzos de la SUNAT en fiscalizacin
ya han logrado resultados importantes en la disminucin del
incumplimiento, sobre todo en el caso del IGV.
7
El 22% de exportaciones de oro peruano proceden de minera ilegal.
ElComercio, Lima, 16 de mayo del 2012. Ver en: goo.gl/wqrGjX
Claudia Viale L.
213
Pero adems, es relevante resaltar el trabajo relacionado a la

creacin de leyes y normas que identifican sectores a priorizar
con mecanismos especficos que promuevan el cumplimiento
voluntario, as como mecanismos para poder tomar acciones ante la
sospecha de que se estn usando artificios para eludir la tributacin,
tales como los parasos fiscales.
Tambin se debe continuar con iniciativas que respondan a las
distintas realidades del pas. Por ejemplo, una ley especfica para
el contexto urbano de pequeas y medianas empresas significa un
avance hacia una poltica tributaria que sea adecuada, realista y
sobre todo basada en el principio de justicia. Si la tasa impositiva
para un sector obstaculiza el desarrollo y la generacin de riqueza,
esta no cumplir el objetivo de generar el bien comn y la inclusin,
y menos se generar recaudacin.
Es decir, un elemento importante del esfuerzo hacia la reduccin
del incumplimiento tributario es tener un marco legal adecuado
y justo. Por supuesto, tambin ser necesaria una capacidad
fiscalizadora fuerte para identificar los casos en los que se est
actuando fuera de la ley para no pagar. Ambos elementos deben
ir juntos: mientras un marco legal adecuado, justo y que reconoce
la heterogeneidad del pas promueve el cumplimiento voluntario,
la capacidad fiscalizadora podr reducir el incumplimiento.
En este sentido tambin es importante mencionar la necesidad
de evaluar la simplicidad de los sistemas de pago, por ejemplo del
IGV, para que estos no generen incentivos para la evasin.
Pero el punto ms importante que este ensayo quiere resaltar
es la necesidad de ver la tributacin como un compromiso con
el desarrollo y la inclusin, y no solo como un instrumento para
generar recursos para el fisco.
En la conferencia PERUMIN, Tania Quispe present al sector
minero la ley sobre las cooperativas agrcolas y les seal que los
proyectos de responsabilidad social que ellas desarrollan deberan
invertir tambin en esta estrategia de asociatividad. De esta manera,
214
la minera apoyara en los esfuerzos por lograr el desarrollo

rural junto con la ley tributaria aprobada. Esto muestra como la
estrategia de desarrollo que implica la ley tributaria especfica es
una estrategia amplia que puede incorporar a todos los sectores de
la economa para lograr el objetivo de la inclusin.
Trata de personas: el fenmeno social,

el delito y el Estado
Ricardo Valds C.
La trata de personas es histrica

La trata de personas es inmemorial. Est asociada al desarrollo de
la humanidad y a la tendencia de los seres humanos por dominar
a otros seres humanos. Cundo empez? Difcil precisarlo. Los
vestigios ms antiguos de la formalizacin de esta tendencia los
encontramos en el Cdigo de Hammurabi y en la Biblia, las que dan
cuenta de la existencia de esclavos en el orden econmico y social.
El rol de los esclavos en el auge de la civilizacin griega y en
lacada del Imperio romano est largamente documentado enla
historia de la civilizacin, lo mismo que en la economa feudal
y en la importancia de la servidumbre como una variante de la
explotacin humana durante la Edad Media.
La Edad Moderna mostr un refinamiento hacia diversas
formas de esclavitud, autorizndola y formalizndola durante los
siglos XVI al XIX en diversas variantes y diferentes continentes,
convirtindose en parte de la expansin europea y del proceso de
conquista de Amrica y de las Indias en general.
Sin ir muy lejos, en el Per la esclavitud negra fue una presencia
autorizada en el Virreinato, pues la devastacin indgena a travs
de la explotacin alcanz niveles de genocidio y prcticamente dej
sin mano de obra a la agricultura costera en el Per. Cuando lleg
la Independencia en 1821 el Per segua siendo un pas de esclavos.
218
La poblacin indgena continuaba sojuzgada y la poblacin negra

combati en pequeos contingentes ante la promesa de la libertad.
Muchos de los negros combatientes que ganaron su libertad
terminaron por reengancharse contra su voluntad en las haciendas
costeras que no reconocieron los documentos que los declaraban
libres. La razn fue que los costos de su manutencin no fueron
redimidos y pagados a los propietarios por el Estado, tal como fue
prometido.
As siendo el Per un pas libre y republicano convivi
legalmente con la esclavitud 33 aos ms. Fue en 1854 cuando
Ramn Castilla procedi a darle la libertad a los negros luego de
conciliar con los propietarios de los latifundios y de garantizarles
la provisin de mano de obra barata a travs de la importacin
de chinos provenientes de Macao. A los chinos les ofrecieron
inmejorables condiciones de trabajo, salarios garantizados, pasajes
para el retorno y bonificacin por rendimiento. Todos fueron
engaados al llegar a las haciendas del Per.
Esta captacin, enganche, traslado y engao fue avalada por
el Estado peruano. Un hecho como ese, hoy por hoy, sera un
escndalo pues significara trata de personas internacional a gran
escala con compromiso gubernamental. Para la poca no fue as.
Acostumbrados a explotar semejantes con muy poca vergenza,
los peruanos y extranjeros propietarios de las tierras de cultivo les
abrieron a los chinos cuentas pendientes costossimas muy difciles
de pagar, por lo que los ciudadanos chinos fueron destinados
mayoritariamente a las haciendas azucareras y explotados por
dcadas.
A pesar de ello los chinos no se dejaron amilanar. Con la
paciencia que los caracteriza fueron juntando dinero y comprando,
uno a uno, la libertad de sus semejantes. El liberto se diriga al
barrio chino local e iniciaba negocios con el nico propsito de ir
liberando, poco a poco, a sus otros compatriotas. Hasta que lleg
la guerra con Chile, cuando los chinos se convirtieron en la feroz
Ricardo Valds C.
219
avanzada del ejrcito opositor, una vez que eran liberados de la

esclavitud en los campos peruanos, segn la historia contada desde
el lado chileno.
Al inicio del siglo XX la explotacin laboral continuaba en
los campos de la costa y de la sierra. En este ltimo sector los
latifundios mantenan formas de dominacin ms cercanas a la
poca medieval y asumidas como parte del derecho real que se
transmita ao a ao y de propiedad en propiedad. Posiblemente El
sueo del pongo1, cuento publicado por Jos Mara Arguedas, sea la
expresin ms clsica del sentir andino de las formas de explotacin
que coexistieron con el mundo contemporneo peruano.
Jos Carlos Maritegui tambin transmite, a lo largo de los
7 Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana2, las diferentes
formas de dominacin y explotacin en las haciendas azucareras,
las minas, las islas guaneras y en los latifundios peruanos. Desde
la literatura Mario Vargas Llosa narra en El sueo del Celta3 las
ms crueles formas de explotacin laboral y de exterminio de la
poblacin indgena amaznica durante la explotacin del caucho.
Esto por citar tan solo tres ejemplos del ltimo siglo, espaciados
en el tiempo, en 1928 con Maritegui, en 1965 con Arguedas y en el
2010 con Vargas Llosa, donde la preocupacin por lo que ocurri
y sigue ocurriendo denota que la explotacin de un ser humano
por otro es histrica y que si bien adquiere a lo largo del tiempo
diferentes connotaciones, todas tienen una estructura similar: el
ejercicio del poder y de la dominacin sobre otro ser humano.
No podemos olvidar, adems, que la historia de la dominacin
y explotacin laboral se entrecruza con la historia de la explotacin
sexual. A diferencia de la explotacin laboral y de la trata de
esclavos o la trata negra (que formaban parte de las decisiones
1
Arguedas, Jos Mara. El sueo del pongo. Lima: Ediciones Salqantay, 1965.
Maritegui, Jos Carlos. 7 Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana. Lima:
Amauta, 1928.
3
Vargas Llosa, Mario. El sueo del Celta. Madrid: Alfaguara, 2010.
2
220
de gobierno, primero, y de los grupos de poder, despus), durante

la poca republicana la explotacin sexual de mujeres tuvo un
tratamiento ms reservado posiblemente por la afectacin moral
y la visin catlica imperante.
En todo caso, la explotacin sexual es tan antigua como la
humanidad, encontrndose ejemplos de ella a lo largo de la historia
pues las mujeres han sido parte del botn de guerra de cuanto
enfrentamiento se ha producido en el mundo. Las mujeres han sido
usufructuadas como objetos sexuales y explotadas de mltiples
modalidades, aun hoy en da.
A fines del siglo XIX y a principios del siglo XX ya se empez
a hablar de trata de blancas, al principio como parte del negocio
de trasladar mujeres para el matrimonio con hombres solos que
se encontraban en zonas alejadas del mundo y, posteriormente
como parte de la explotacin sexual simple y pura, a la que se le
acompa el abuso y el engao.
En 1904 y en 1910 las Naciones Unidas ya mostraban su
preocupacin por un fenmeno que se encontraba en crecimiento
y que quisieron controlar a travs de un acuerdo y de un convenio
internacional, respectivamente4.
Un hito en esta historia de explotacin lo marca la Primera
Guerra Mundial que trajo como consecuencia hambre y pobreza
en Europa occidental, lo que increment el traslado de mujeres
europeas a Europa del este, a las colonias de frica y, en menor
medida, a otros pases de Asia. Es en ese momento en que se
internacionaliz el concepto de Trata de Blancas.
Lima no fue ajena a este fenmeno, pues en 1926, cuando se
inicia el Jirn Huatica como una zona de comercio sexual, existi
un sector de extranjeras que haban huido de sus pases como
4
En 1901 la Sociedad de Naciones suscribi el Acuerdo Internacional para
Asegurar una Proteccin Eficaz contra el Trfico Criminal Denominado Trata de
Blancas. En 1910 se firm el Convenio Internacional para la Represin de la Trata de
Blancas.
Ricardo Valds C.
221
consecuencia de los problemas econmicos ocasionados por la

guerra. La trata de blancas se asoci a la prostitucin y al delito de
rufianismo y proxenetismo en nuestra legislacin, y as continu
hasta el ao 2007 en que se modifica el Cdigo Penal.
La ley
Esta modificacin llega con la ley n 289505, Ley Contra la Trata de
Personas y el Trfico Ilcito de Migrantes, en enero del 2007, donde
se crea el delito de trata de personas, adecuando nuestras normas
al Protocolo de Palermo que el Per haba firmado en el 2000 y
ratificado en el 2002 por el Congreso de la Repblica6.
Con la ley n 28950 el Estado peruano pone en su verdadera
dimensin la trata de personas y a las finalidades de explotacin
mencionadas en el protocolo internacional, como son la explotacin
sexual, la explotacin laboral y el trfico de rganos, agregndole
la venta de nios y la mendicidad forzosa.
La definicin de trata de personas en nuestra legislacin
mantiene una redaccin parecida a la del protocolo internacional,
agregndole tambin otras conductas como favorecer, financiar
o facilitar la captacin. El artculo n 153 del Cdigo Penal qued
establecido entonces de la siguiente manera:
El que promueve, favorece, financia o facilita la captacin, transporte,
traslado, acogida, recepcin o retencin de otro, en el territorio de la
Repblica o para su salida o entrada del pas, recurriendo a: la violencia,
la amenaza u otras formas de coaccin, la privacin de libertad, el fraude,
el engao, el abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad, o la
concesin o recepcin de pagos o beneficios, con fines de explotacin,
venta de nios, para que ejerza la prostitucin, someterlo a esclavitud
sexual u otras formas de explotacin sexual, obligarlo a mendigar,
5
6
Ver en: goo.gl/jQQ7BN

Ver en: goo.gl/izPO2x
222
arealizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o

prcticas anlogas a la esclavitud u otras formas de explotacin laboral,
o extraccin o trfico de rganos o tejidos humanos ()7.
Con esta definicin legal la trata de personas toma distancia

del fenmeno de la trata de blancas, alejndose de la prostitucin
y de sus delitos conexos, remarcando para la trata de personas la
finalidad de la explotacin. Como puede verse, la conexin entre
los fenmenos histricos de la esclavitud y de la explotacin sexual
es directa, y la mencin a las variantes del delito que se penalizan
no hace sino reconocer que aquello que considerbamos superado
contina intensamente en nuestros das.
La trata de personas en el mundo de hoy, y particularmente
en el Per, est asociada a las condiciones de vulnerabilidad que
permite a los tratantes captar a sus vctimas. La misma norma
define ciertas conductas violentas relacionadas a la retencin de
las vctimas, pero previo a ello debe analizarse el entorno que
permite o favorece la captacin. Las investigaciones desarrolladas
por organizaciones como Capital Humano y Social Alternativo8,
as como las declaraciones proporcionadas por las vctimas en los
centros de atencin y en los procesos penales, nos llevan a afirmar
que existe una multiplicidad de factores que intervienen para crear
un ambiente favorable para el desarrollo de la trata de personas
en el Per.
Algunos de estos factores los veremos ms adelante, pero
sin duda las condiciones de pobreza, la necesidad de obtener un
empleo, los problemas familiares, la informalidad en la que se
dan las transacciones econmicas, la dbil presencia del Estado,
la escasa voluntad poltica, la corrupcin, el desconocimiento
del fenmeno, su carcter subterrneo y la falta de informacin
7
El artculo n 153 se establece una pena de crcel de entre 8 a 15 aos. En el
artculo n 153 A se desarrollan las formas agravadas que van de 12 aos a no menos
de 25 aos de crcel.
8
Consultar sus publicaciones en su pgina web: www.chsalternativo.org
Ricardo Valds C.
223
preventiva, se constituyen en los principales ingredientes que,

como antao, facilitan en unos casos y aceleran en otros la trata de
personas en el pas.
El pas que tenemos

El Per es un pas con una poblacin de 30 millones 475 mil
habitantes. Durante los ltimos aos el Per ha logrado aumentar
y mantener un crecimiento macroeconmico como pocos pases
han logrado hacerlo no solo en la regin sino en el mundo. En
efecto, el Per se ha convertido en una de las economas de ms
rpido crecimiento de Amrica Latina, manteniendo una tasa de
crecimiento slida a un promedio de 6% entre el 2000 y el 2012.
Aun hoy en da, pese a que el presidente de la Repblica anunci
la poca de las vacas flacas, la economa crecer en torno al 5%
al final del 2013.
Asimismo, de acuerdo a los reportes del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica (INEI), casi el 31% de la poblacin
sali de la situacin de pobreza entre el 2004 y el 2011. Es verdad
que han pasado raspando, pero han pasado. Sin embargo, ello
solo indica que este sector de la poblacin ha superado la lnea de
pobreza monetaria, es decir, de apenas 284 soles (aproximadamente
US $ 103.00) por persona al mes. No hay que olvidar que hasta el
ao pasado el gobierno reconoca la existencia de casi 8 millones
de pobres.
Este dato es importante porque revela una creciente actividad
econmica asociada a inversiones, produccin, comercio y servicios
que demandan ms fuerza laboral y la posibilidad de incrementar
ingresos. Pero tambin denota que la lnea de salto en los niveles
de pobreza monetaria sigue siendo exigua y, por lo tanto, que
ofertas de empleo que permitan duplicar o triplicar esos 284 soles
mensuales facilitan la oferta y el enganche de eventuales tratantes
o traficantes de personas.
224
La bonanza econmica peruana ha trado como consecuencia

que el Per pase a ser considerado un pas de renta media, lo que en
la prctica significa que el pas puede y debe atender sus necesidades
sociales sin mayor intervencin de la cooperacin internacional.
En ese sentido, la colaboracin norteamericana y europea que las
organizaciones no gubernamentales y privadas venan recibiendo
para enfrentar, entre otros temas, el fenmeno social y delictivo de
la trata de personas, se ha visto fuertemente reducida, por lo que le
toca al Estado hacer frente a este problema sin ayuda externa. Ello
no debe llamarnos la atencin pues, qu duda cabe, es un problema
del pas y es el pas quien debe resolverlo9.
Por otro lado, mientras el Per es visto como un pas atractivo
para las inversiones, pues cuenta con un sector financiero slido
y rentable, el Banco Mundial y la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) lo colocan como uno de los pases de Amrica con
mayor informalidad econmica. Consideran, por ejemplo, que entre
el 67% y el 70% del Producto Bruto Interno (PBI) proviene del sector
informal, aproximadamente unos 123 mil millones de dlares.
La informalidad es definida por Hernando de Soto10 como el
conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera
de los marcos legales y normativos que rigen la actividad econmica
y, por lo tanto, se encuentran fuera del alcance tributario y de
ciertos servicios de proteccin. Es esta informalidad la que vemos
fuertemente relacionada a la trata de personas y la que contribuye
al carcter subterrneo de la misma.
Como hemos visto, la definicin de trata de personas de acuerdo
a nuestra ley supone, adems de la captacin y del traslado,
9
En una entrevista al diario Gestin del 12 de abril del 2013 el director de la

Agencia Peruana de Cooperacin Internacional, Luis Olivera, declar que los aportes
del exterior han disminuido, primero porque el Per es un pas de renta media alta
y segundo por los efectos de la crisis mundial. El ao pasado el Per recibi $US 500
millones.
10
De Soto, Hernando. El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia,
1989.
Ricardo Valds C.
225
diversas formas de retencin asociadas al engao, la violencia y

a la explotacin en ambientes que carecen del control del Estado.
Por ejemplo, la principal forma de captacin es a travs de falsas
ofertas de empleo11 que se tramitan informalmente en plazas
pblicas, mercados sin control municipal y paraderos informales
de transporte pblico.
Una vez captada la vctima, esta es trasladada en buses,
colectivos o camiones, todos operando informalmente por rutas
que carecen del control del Ministerio de Transportes y de la
Polica Nacional12, tal como ocurre en las rutas que van de Cusco
y Puno hacia Madre de Dios para abastecer de mujeres a los centro
de explotacin sexual que se cuentan por centenas en la zona de
minera informal y en la capital de la regin.
Una vez llegada a su destino, la explotacin se produce
en mbitos laborales informales, sea en minera informal, en
prostibares, en la industria o en lo que sea, todos ellos bajo
operaciones informales y en su gran mayora con recepcin de
pblico a puerta cerrada. Para empeorar las cosas, adems de que
existen varios lugares donde la presencia del Estado es escasa,
algunos centros de explotacin sexual no se toman el trabajo de
esconder a sus vctimas pues de por s la zona geogrfica se encarga
de mantenerlas ocultas por lo difcil del acceso. Ese es el caso, por
ejemplo, del centro minero La Rinconada en Puno, de los prostibares
en Madre de Dios y de los del Valle de los Ros Apurmac, Ene y
Mantaro (VRAEM).
Por ello, si bien el Per puede ser visto tanto como un pas
responsable con las cuentas nacionales y con su poltica econmica,
es, a su vez, un Estado todava poco desarrollado e informal, donde
11
De acuerdo al Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Pblico, el

52.9% de las vctimas fue captada con esta modalidad, siendo posible que esa cifra se
incremente pues an hay un 33.3% de casos en proceso de investigacin.
12
Capital Humano y Social Alternativo (CHS). La Trata de Personas en la regin
de Madre de Dios. Lima: CHS Alternativo, 2012. Ver en: goo.gl/qzMwjc
226
pese al crecimiento econmico del que dan cuentan las cifras en azul,
subsisten grandes carencias a nivel de gobiernos locales, quienes
desconectados del sistema nacional y sin recursos econmicos para
la fiscalizacin o la seguridad ciudadana, terminan por acoger o
volver invisibles, bajo el pretexto de la proteccin del trabajo y la
actividad econmica, situaciones de explotacin humana.
La inversin del gobierno en la lucha contra la trata

En el caso de la trata de personas, nos preocupa que el crecimiento
econmico vaya a contramarcha con el inters que muestra el
gobierno por las polticas de prevencin y proteccin, as como
para la persecucin del delito. Como se sabe, el gasto pblico es
todo un tema, pues el nutrido marco normativo que establece
responsabilidades a prcticamente todos los niveles del Ejecutivo
nacional no se encuentra financiado.
En una reciente investigacin desarrollada por CHS Alternativo,
en alianza con el Congreso de la Repblica, se determin que
tan solo el Ministerio del Interior y el Ministerio del Trabajo y
Promocin del Empleo han generado partidas adicionales para
financiar el reglamento de la ley y el Plan Nacional de Accin
2011 - 2016.
De los 108 419 millones de soles (39 425 millones de dlares) que
conforman el presupuesto nacional para el 2013, solo el 0.0015%
(US 580 000 dlares o 1 milln 600 mil soles) se ha reservado para
todas las acciones de prevencin y persecucin del delito, as
como para proteger a las vctimas y financiar el plan nacional. Este
nfimo porcentaje contrasta con otros gastos onerosos que realiza el
gobierno central, tales como la publicidad o la mejora de equipos
para el canal estatal (30 millones de soles).
Si de por s la voluntad poltica del Estado en este campo es
mnima, esta se diluye todava ms en medio del contexto de la
informalidad general que existe en el pas. Si bien el esfuerzo por
Ricardo Valds C.
227
formalizar la economa supone una tarea del gobierno a nivel

nacional, los reportes de la aplicacin de la ley contra la trata13
coinciden en sealar que lo que vienen haciendo los otros niveles
de gobierno, como los regionales y los locales, es insuficiente y a
veces simplemente inexistente.
Es en los gobiernos locales donde recae la mayor responsabilidad
por el control y la formalizacin de la actividad econmica, as
como por desarrollar los comits de seguridad ciudadana. En
ese sentido, an hay por desarrollar una mayor sensibilizacin y
capacitacin sobre este tema a 25 presidentes regionales, 195 alcaldes
provinciales y 1643 alcaldes distritales. Esta tarea, contemplada
en el Plan Nacional de Accin contra la Trata de Personas, no se
encuentra financiada.
El impacto de esta situacin an no se puede dimensionar,
aunque no es difcil imaginar que ser negativo para la ciudadana,
pues son mltiples las acciones correspondientes al Estado que
estaran desfinanciadas.
Ahora bien, lo ms preocupante es que con esta escala de
financiamiento el Estado peruano estara convirtindose, por
omisin, en cmplice de las mafias de tratantes al no dotar de
recursos a sus diversas instancias ejecutoras y, por ende, al facilitar
la expansin de este delito. En la prctica se estara reproduciendo
la misma permisividad que se dio en la Colonia y en la poca
republicana que citamos al inicio de este artculo.
13
CHS. Balance de la Implementacin de la Ley 28950 y su Reglamento. Lima: CHS
Alternativo, 2009. Ver en: goo.gl/utXNEa
CHS. Balance de la Implementacin de la Ley 28950 y su Reglamento. Lima: CHS
Alternativo, 2010. Ver en: goo.gl/hoaJX2
CHS. Tercer Balance. Implementacin de la ley N 28950 y su Reglamento. Lima: CHS
Alternativo, 2012. Ver en: goo.gl/ShFjXC
228
El registro de los casos

De acuerdo al Sistema de Registro y Estadstica del delito de Trata
de personas y Afines (RETA) de la Polica Nacional14, del 100%
de los casos registrados hasta el 2012, el 71% correspondan a la
finalidad de explotacin sexual (ms trata genrica), mientras que
la explotacin laboral alcanz en los ltimos nueve aos de registro
el 23%. La diferencia corresponda a las otras finalidades del delito.
Las vctimas registradas suman en total 1960 desde el ao 2004. El
total de casos registrados y publicados era de 630. Cabe indicar que
un caso puede tener ms de una finalidad de trata.
Cuadro n 1
Casos de trata registrados (2004 - 2012)
Fuente: Sistema de Registro y Estadstica del delito de Trata de personas y Afines (RETA) de la
Polica Nacional. Elaboracin propia.
14
Al iniciar el cuarto trimestre del 2013, el Ministerio del Interior no cumple con
actualizar las cifras del Sistema de Registro y Estadstica del delito de Trata de personas
y Afines (RETA) de la Polica Nacional, por lo que estamos considerando las ltimas
cifras publicadas.
229
Ricardo Valds C.
De estos casos denunciados, el 43 % se encuentran concentrados

en la ciudad de Lima y otro porcentaje importante cercano al 30%
en otras cuatro regiones del pas (Madre de Dios, Puno, Cusco y
Arequipa). En el oriente peruano, un 12% corresponde a la ciudad
de Iquitos.
As tenemos que aproximadamente ms de cuatro quintas
partes (85%) de las denuncias a nivel nacional se encuentran en
apenas seis regiones de las 25 que hay en el pas. Es decir, que en
tres cuartas partes del Per pareciera no existir casos de trata de
personas segn el registro policial al 2012. Esto ltimo tiene ver
con el carcter subterrneo del delito.
Grfico n 1
Distribucin de los casos (2004 - 2012)
En porcentaje
15
85
6 regiones
(Lima, Arequipa,
Cusco, Puno,
Madre de Dios y Loreto)
19 regiones
Fuente: Sistema de Registro y Estadstica del delito de Trata de personas y Afines (RETA) de la
Polica Nacional. Elaboracin propia.
Desde la data que manejamos como consecuencia de las

informaciones periodsticas y de las investigaciones realizadas
para corroborar dicha informacin, podemos inferir que la cifra
de vctimas de trata de personas debe encontrarse, por lo menos,
en el orden de las 35 mil personas.
Dos ejemplos nos llevan a dicha inferencia. Por un lado
est el caso de La Rinconada en Puno, con una poblacin de
aproximadamente 35 mil personas, donde nuestra investigacin
de campo arroj entre 3500 a 4500 vctimas de explotacin sexual,
230
sin poder estimar las vctimas de explotacin laboral. Por otro lado
est el caso de Madre de Dios, donde el fenmeno es muy parecido.
La investigacin de campo arroj alrededor de 3 mil mujeres en
situacin de explotacin en las zonas de minera informal, donde
igualmente nos fue imposible estimar la poblacin en situacin de
explotacin laboral. La poblacin minera informal en Madre de
Dios se estima en alrededor de 35 mil y 40 mil personas.
Tenemos en ambos lugares una poblacin cautiva masculina
que demanda servicios sexuales, motivo por el cual los tratantes
de personas encuentran en esas zonas una excelente oportunidad
de hacer negocios. Sin embargo, esta situacin no es exclusiva de
estos dos lugares investigados.
Actualmente a nivel nacional se reporta una fuerza de
aproximadamente 400 mil mineros informales distribuidos en
lugares apartados en todo el pas. Si estimamos que a esta poblacin
se le provee tambin de servicios sexuales, el estimado de 35
mil vctimas a nivel nacional puede quedarse corto, ms an si
consideramos las condiciones laborales de los mineros informales,
varios de ellos en situacin de explotacin.
Otra expresin de las terribles cifras que encontramos en la
trata de personas es que el sistema de la Polica no reporta ni un
solo caso de explotacin domestica o madrinazgo, ni tampoco
estn consignados los casos de reclutamiento forzoso (solo en el
VRAEM se cuentan por centenares los ashninkas cautivos en
manos de Sendero Luminoso), ni otros casos de explotacin laboral
asociados a la tala ilegal de madera, el cultivo ilegal de hoja coca y
el narcotrfico, por citar algunos ejemplos.
El acceso a la justicia
En lo que se refiere al acceso a la justicia para las vctimas y el castigo
de los tratantes, en trminos de una sancin efectiva del delito,
encontramos tambin serios problemas. En el Informe Defensorial
Ricardo Valds C.
231
n 158 de la Defensora del Pueblo15, donde se evala la gestin del

Poder Judicial en los procesos de trata de personas, encontramos
resultados realmente preocupantes. Las nias vctimas de trata no
contaron siempre con un abogado defensor y las indemnizaciones
que otorgaron los tribunales en muchos casos llegaron a ser cifras
absurdas de 300 soles para compensar meses de cautiverio y
violaciones sexuales interminables.
La ley peruana establece claramente dos niveles de agravantes,
considerando para el primer nivel un mnimo de doce aos de
crcel y para el segundo nivel un mnimo de veinticinco aos. En
un estudio realizado a 24 sentencias firmes (ltima instancia), el
80% no respetaba ni siquiera el mnimo contemplado en la ley para
el nivel de agravante en el que se incurri16. Inclusive se sancion
con penas por debajo del mnimo contemplado para el delito bsico
de trata de personas.
Hay que decir tambin que tres de las 24 sentencias contemplaron
penas duras, entre 30 y 35 aos de crcel, en relacin a los agravantes
presentados. Sin embargo, la sensacin de impunidad que se
transmite, por el escaso nmero de condenas firmes y por las bajas
penas otorgadas, crea un clima propicio para que los tratantes
consideren que el delito es escasamente castigado. Si a esta situacin
de impunidad le agregamos el crecimiento de la inseguridad
ciudadana y la limitada presencia efectiva del Estado, as como la
informalidad en las transacciones y la capacidad para encubrirlas, se
estaran generando las condiciones ms apropiadas para impulsar
la explotacin y el trfico humano.
15
Defensora del Pueblo. Informe n 158. La trata de personas en agravio de nios,
nias y adolescentes. Lima: Defensora del pueblo, 2013. Ver en: goo.gl/eftdsv
16
Seguimiento CHS Alternativo 2013 al Segundo y Tercer Balance de la
Implementacin de la ley 28950 y su Reglamento. Aos 2010 y 2012.
232
Y el rol asistencial del Estado?

Por ltimo, si la inversin en prevencin e informacin es an muy
limitada, y los resultados en trminos de la persecucin y sancin
del delito requieren todava de un esfuerzo mayor en consonancia
con la percepcin ciudadana y las investigaciones de campo, ya sean
estas realizadas por la sociedad civil o por medios periodsticos, lo
que podemos ofrecer a nivel de asistencia y proteccin a vctimas
por parte del Estado es muy pobre.
El Per no cuenta con ningn establecimiento especializado en
la asistencia a vctimas de trata de personas. Aun as, las vctimas
menores de edad son atendidas en los tres establecimientos que
existen a nivel nacional para vctimas de violencia. Sin embargo, al
cumplir la mayora de edad deben abandonar el centro de atencin,
quedando libradas a su suerte, pues no se cuenta con asistencia
para mujeres y hombres mayores de edad.
En lo que se refiere a proteccin, en el Per solo hemos tenido
una vctima bajo la custodia de la Unidad de Proteccin de Vctimas
del Ministerio Pblico. Hace pocos meses la fiscal superior a cargo
de dicha unidad coment en la reunin de coordinacin del grupo
de trabajo multisectorial que haba recibido una comunicacin
del Ministerio de Economa y Finanzas donde le informaban
que para el presupuesto del 2014 no se haban asignado recursos
adicionales para los operadores de justicia, por lo que hemos
quedado notificados, tanto funcionarios pblicos como sociedad
civil, que las vctimas de trata de personas continuarn estando
desprotegidas en el Per.
Y ahora...
Quin podr ayudarnos? La respuesta es nosotros mismos.
Como ha ocurrido a lo largo de la historia, haciendo evidente lo
impresentable, convocando nuestra capacidad para indignarnos,
Ricardo Valds C.
233
imprimindole un sentido de urgencia a la labor del Estado,

reclamando por los que no tienen voz. En ese sentido, CHS
Alternativo busca promover la vigilancia y promocin social
de las polticas pblicas a favor de los Derechos Humanos, y en
particular de la trata de personas, el trfico ilcito de migrantes y
las personas desaparecidas17. De esta forma buscamos terminar con
la indiferencia con la que convivimos, tanto funcionarios pblicos
como ciudadanos, frente a las diversas expresiones de la trata de
personas; insistiendo en ello con el claro convencimiento de que
nos encontramos lidiando con pulsiones humanas ancestrales, con
el mundo de lo ilcito y con la anomia social. Y volviendo a insistir,
por el cambio, por la tica y por un mundo mejor.
17
CHS. Informe Alternativo. Un balance desde la sociedad civil sobre la situacin de la
trata de personas en el Per. Lima: CHS Alternativo, 2013. Ver en: goo.gl/vzl55Z
La enseanza de calidad y el beneficio particular

en la escuela privada. Reflexiones de un docente
Jorge Arroyo G.
Las familias piden a la escuela que d ms

y que compense las deficiencias familiares.
Francesco Tonucci
Mario Vargas Llosa, durante la campaa electoral de 1990,

propona la privatizacin de la educacin como solucin a uno
de los problemas ms graves que aquejaba (y que an aqueja) a la
sociedad peruana: la desigualdad. Sobre ello Vargas Llosa escribi:
En Educacin, anticipe una reforma integral, para que la igualdad de
oportunidades fuera por fin posible (). Para elevar el nivel de aquellos era
necesario reformar los planes de estudios (), modernizar la preparacin
de docentes, pagarles buenos salarios y dotarlos de planteles bien
equipados, con bibliotecas, laboratorios y una infraestructura adecuada
Tena el pauprrimo Estado peruano como financiar esta reforma?1.
Veintitrs aos despus vemos que la privatizacin no se llev

a cabo como lo sugera el plan de gobierno del Frente Democrtico
(FREDEMO), sino muy por el contrario, al liberalizarse la
economa con las reformas fujimoristas ha surgido un sector en la
educacin privada que ha crecido de manera rpida, desordenada,
descontrolada y, en la mayora de los casos, sin una evaluacin o
1
Vargas Llosa, Mario. El Pez en el Agua. Barcelona: Seix Barral, 1993.
238
La enseanza de calidad y el beneficio particular en la escuela privada
control de la calidad educativa con respecto al servicio que dice

ofrecer.
Vemos al respecto que desde los medios de informacin se
proclaman las bondades de esta nueva propuesta de educacin
particular, entre la que se destaca la llamada educacin
preuniversitaria (pese a estar vetada por la ley), a pesar de que
existe una numerosa gama de ofertas dentro del sector privado
de la educacin peruana, la que va desde centros de estimulacin
temprana o guarderas, a instituciones educativas de inicial,
primaria y secundaria, as como academias preuniversitarias y
universidades, incluido el nuevo boom educativo, los Centros de
Educacin Bsica Alternativa (CEBAS) para jvenes o adultos que
por diversos motivos no han logrado terminar la escuela primaria
o secundaria.
En general, y a pesar de diversos intentos y esfuerzos, no se
percibe que la calidad educativa haya mejorado, de lo contrario,
cmo se explica que hayamos descendido a los ltimos lugares
de las conocidas evaluaciones del Programa Internacional de
Evaluacin de los Alumnos (PISA) puesto 65 en habilidad lectora,
matemticas y ciencias, de un total 65 pases participantes, segn la
ltima prueba realizada en el ao 2012. Adems, cmo se explica
que no participemos en la evaluacin del Estudio de las Tendencias
en Matemticas y Ciencias (TIMSS) que se aplica al 4to y 8vo grado.
A diferencia de nosotros, Colombia y El Salvador, a pesar de ocupar
los ltimos lugares, participaron en dicha prueba a fin de poder
conocer sus falencias para mejorar las mismas.
El Per es un ejemplo claro de que tener mucha oferta de centros
educativos, ya sean particulares o privados, y a todo nivel, no es
sinnimo de una mejora en la calidad educativa ni de un mayor
desarrollo intelectual y/o tecnolgico. Las pruebas mencionadas
nos dan una idea de lo que nos falta en desarrollo tecnolgico y
cientfico para dar el salto hacia el conocido primer mundo. Sin
embargo, hoy por hoy, en estos das en que se debate la creacin
Jorge Arroyo G.
239
de un nuevo ministerio (de ciencia y tecnologa), es pertinente

preguntarnos (ms all del debate poltico que este proyecto genera,
como el de una mayor burocracia) si tenemos la base educativa para
que la investigacin e innovacin tecnolgica conviertan a nuestra
nacin en una sociedad que sea capaz de producir conocimientos
cientficos y avances tecnolgicos.
El presente artculo pretende explicar algunas situaciones
que, desde mi entender, son extremas y que afectan la eficacia
de la llamada educacin privada o particular, impidiendo que se
convierta en una solucin a la crisis educativa, logrando ms bien
agravar la situacin que ya es por dems critica.
En las lneas finales de este artculo, y a modo de reflexin
sobre la dinmica de la educacin secundaria en Lima, se proponen
alternativas que deberan ser planteadas en el marco de un debate
que las enriquezca.
Cabra entonces preguntarse: con que intencin o intenciones
se forman o constituyen todos estos centros particulares de
educacin?, qu motivaciones son las que impulsan la creacin
de los mismos?, por qu no existen entes especializados que
supervisen el funcionar de dichos centros? Lo que buscamos con
estas preguntas es tratar de poner en evidencia que la educacin
se ha convertido en un negocio comn, que ha perdido su esencia
misma, en donde su fin primordial, es evidente, no son los alumnos
que acogen, y que al no prestarle la atencin debida a este grave
problema, estamos dando inicio a la perdida no solo de nuestros
valores culturales (adems de no dar la debida importancia
al desarrollo de competencias que permitan el despegue de la
educacin cientfica y tecnolgica que el pas requiere) sino tambin
a la de los morales, es decir, a una anomia cada vez ms permisiva,
los cuales deberan ser brindados por una educacin humanstica.
Los puntos que analizaremos son los siguientes:

La infraestructura de las instituciones educativas.

La disciplina o crisis de valores.
240
Mecanismos de control ineficaces.
La mal llamada educacin preuniversitaria.
La infraestructura de las instituciones educativas

Hoy en da se observan cada vez ms y ms instituciones educativas
que no cuentan con la infraestructura adecuada. Muchas de ellas son
casas, por lo que no poseen ni patios de recreo ni espacios adecuados
para realizar educacin fsica o actividades extracurriculares (como
por ejemplo el ensayo de danzas o incluso la celebracin de eventos
como el Da de la Madre). Muchas veces se utilizan lozas deportivas
alejadas de las escuelas que ponen en riesgo la integridad fsica de
nios y jvenes, por el peligro que implica cruzar calles o avenidas
(cuntas de estas instituciones de barrio tendrn asegurados
contra accidentes a sus estudiantes?), o sencillamente se utilizan
las pistas de enfrente de los colegios, cerrando la calle para que
no pasen los carros. Tampoco existen laboratorios de cmputo o
para ciencias qumicas y biolgicas, ni mucho menos bibliotecas
escolares (estas ltimas han cado en desuso con la excusa del uso
del Internet). Todos estos espacios inexistentes, que tendran que
ser parte imprescindible de una escuela, hacen de sus alumnos
estudiantes limitados, ya que la falta de estos dificulta el aprendizaje
vivencial.
La falta de disciplina o crisis de valores

Uno de los problemas ms comunes dentro de los centros de estudios
es la falta de disciplina. Ella trae consigo no solo limitaciones de
aprendizaje, sino tambin genera un nocivo conflicto de valores
que repercute en nuestra sociedad.
Existen muchos centros de estudios que por no perder una
entrada toleran y aceptan alumnos que tienen severos problemas
Jorge Arroyo G.
241
de conducta o adaptacin al grupo que deberan ser analizados

por especialistas, ya sea por deficiencia acadmica, es decir, por
rendimiento, o sencillamente porque muchos no tienen la capacidad
de adecuarse al grupo debido a antecedentes familiares (abandono
familiar por causa de muchas horas en el trabajo por parte de padres
y madres, hogares desestructurados por causa de divorcios, etc.),
mostrando agresividad hacia sus pares y profesores. Muchos de
estos alumnos vienen de familias disfuncionales donde la prctica
de valores morales es nula, mostrando deficiencias afectivas porque
carecen de ellas.
Sin embargo, y a pesar de todo el cuadro mostrado, los alumnos
con estos problemas continan en los centros educativos debido a
que pagan una pensin, ya que retirarlos o expulsarlos significara
en muchos casos una perdida para la escuela, privilegindose as
la estada de un monto y no la situacin de un ser humano con
problemas, o en el ltimo de los casos, sacrificndose el prestigio
de la institucin por el beneficio monetario y, de paso, la razn
de ser de la escuela, que es la de formar a un ser humano con la
capacidad de triunfar en su propia vida.
El fallecido Constantino Carvallo relata la siguiente experiencia,
que juzgo es til para aclarar an ms lo expuesto hasta ahora:
Yo enseo matemticas, el resto no es mi chifa. As me responde un
profesor cuando le pregunto por la conducta de un alumno que no hace
nada y hasta duerme en clase. Qu fcil. Es la escuela que renuncia a su
funcin formativa para dedicarse solo a instruir2.
Por motivo de mi trabajo he visto esta situacin en numerosas

oportunidades: profesores que no cumplen la funcin de ser
maestros, muchos de ellos justificando su actitud en que no han
sido contratados para eso, educar, ni que se les paga para realizar
un mayor esfuerzo que el que no sea dictar su clase.
2
Colegios pblicos y privados no pueden usar denominacin de

preuniversitarios, ratifica Minedu. Andina. Agencia peruana de noticias, Lima, 19 de
noviembre del 2009. Ver en: goo.gl/CVidAF
242
La falta de disciplina repercute en un primer momento en

la escuela, donde los compaeros de clases se ven o sienten
incmodos, o peor an, contagiados, por el comportamiento
distractor que esta clase de alumnos poseen. Los profesores tambin
se sienten incomodos frente a la obligacin de tener que tolerar a
un alumno problemtico o rebelde, que no solo no llega a aprender
sino que incomoda a los dems. Asimismo, en muchos casos los
docentes no llegan a tener la disposicin adecuada para corregir
y educar a quienes son considerados como alumnos problema
o futuras cargas sociales, agravndose la situacin mucho ms
cuando no se manejan tcnicas psicopedaggicas para la reforma
del comportamiento de nios y adolescentes. Por ltimo, la
sociedad misma tambin se ve perjudicada, pues quin recibir a
un individuo que no est preparado para afrontar los retos de la
vida como un adulto responsable.
Mecanismos de control ineficaces

Es por los puntos expuestos lneas arriba que nuevamente podemos
abordar nuevas interrogantes sobre la educacin privada de nuestra
sociedad. La educacin privada es realmente de mejor calidad y
nivel que la educacin estatal (pblica)?, se puede confiar a un
ente privado la educacin integral de una persona bajo estas
condiciones? Ms all de identificar problemas, es necesario
plantear soluciones reales a la grave crisis educativa que vivimos.
En ese sentido, la educacin privada no puede escudarse en su
calidad de particular para no ser evaluada. Gracias en gran medida
a la Ley de Promocin de la Inversin de la Educacin (DL n 882),
promulgada bajo el rgimen fujimorista en 1996, el sector privado
tiene, entre otras cosas, libertades de accin sin que exista un control
efectivo por parte de entidades pblicas, adems de la misin de
promover la modernizacin del sistema educativo, lo que hasta la
Jorge Arroyo G.
243
fecha no ha logrado alcanzar. El resultado de las pruebas nacionales

e internacionales as lo demuestran.
Deben existir mayores mecanismos de control que comprueben
realmente que lo que se ensea y administra es lo se vende u oferta.
Las pocas supervisiones que se dan en una institucin son a inicios
de ao y como parte de la denominada gestin administrativa,
mientras que durante el ao escolar solo se observan supervisiones
a la direccin de las entidades y no a los profesores.
Creo firmemente que si la poblacin se organizase se podran
tener experiencias de provecho en el afn de poder participar en
el proceso evaluador de una institucin educativa, identificando
fortalezas y debilidades, a fin de repotenciar las primeras y mejorar
las segundas. Estas consideraciones las expondremos en la parte
final del presente artculo.
Ahondando en este tema, aun cuando no cae completamente
en el calificativo de mecanismo de control de la calidad educativa,
es importante mencionar que la remuneracin que reciben
los profesores de las escuelas privadas de sectores populares,
emergentes o de clase media, no compensa el tiempo de trabajo
efectivo. As tenemos que mientras un profesor del Estado en el
nivel 1 percibe 1200 nuevos soles mensuales por trabajar 5 horas
diarias, adems de gozar de derechos laborales de acuerdo a ley,
un profesor de colegio particular puede ganar la misma cantidad
pero por trabajar de 6 a 8 horas diarias adicionales. Dems
esta mencionar que un profesor mal pagado es un trabajador
ineficaz que asumir su reto como un emisor de datos y no como
educador.
La importancia que tiene la supervisin por medio de
organismos competentes (teniendo en claro que el principal
responsable es el Ministerio de Educacin, aunque tambin se
pueden conformar organizaciones sin fines de lucro para ello)
radica en el hecho de que sin la adecuada supervisin se genera
un proceso de enseanza basado en la rutina y la improvisacin,
244
mientras que si se logra monitorear o supervisar a los docentes y

a los aprendizajes esperados, as como tambin al desarrollo de
las habilidades y competencias de los alumnos sealadas como
objetivos a cumplirse durante el proceso educativo, tendremos
realmente una educacin rumbo a la calidad, que es la que se espera
en el denominado siglo del conocimiento.
La mal llamada educacin preuniversitaria

Son muchos los obstculos que podemos encontrar dentro de la
educacin privada, tal como hasta ahora hemos podido observar.
Finalmente veremos uno ms de estos problemas que van en contra
de la calidad educativa. Este ltimo obstculo tiene que ver con lo
que se oferta, con lo que se ofrece.
Abordaremos la llamada educacin preuniversitaria. Este
nivel fue creado bajo la idea de una enseanza que prepare para
los exmenes de admisin de las universidades, como si esa fuese
la razn de ser de una escuela, y no la enseanza para afrontar
los retos que se presentan en la vida, corrompindose as la
naturaleza de la educacin bsica.
En este punto es interesante preguntarse: cuntos alumnos no
tienen el deseo de ingresar a una universidad?, cuntos optan por
una carrera tcnica, alentados por su propia condicin (debido, por
ejemplo, a su situacin econmica y/o por la necesidad de acceder
al mundo laboral), o por una carrera artstica o deportiva, debido
a su propia vocacin?
Cabe recalcar que el rotulo de enseanza preuniversitaria o con
mtodos preuniversitarios continua vigente cuatro aos despus de
haber sido prohibido el anunciarse como tal3. Son varios los colegios
en diversos sectores de la ciudad que an ofrecen esa modalidad
3
Consejo Nacional de Educacin. Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educacin

que queremos para el Per. Lima: Ministerio de Educacin (MINEDU), 2007. Ver en: goo.
gl/7zMIPR
Jorge Arroyo G.
245
de enseanza. Por qu continua esta situacin?, por qu las

autoridades permiten que muchas instituciones privadas sigan
empleando este ttulo? Pero por otra parte, por qu los llamados
promotores hacen caso omiso a esta restriccin?, dnde est
el control por parte de las instancias del Ministerio de Educacin
(MINEDU)? A pesar de la prohibicin, varias instituciones
educativas insisten en ofrecer educacin preuniversitaria porque
eso vende la idea de preparar a un joven para el xito econmico en
la vida, y al parecer esto solo se encuentra en la universidad. Ahora
bien, esa preparacin incurre en un desbalance acadmico al darse
prioridades a materias como las matemticas, razonamiento verbal
y matemtico, entre otros, pensando nicamente en el examen de
admisin y dejando de lado la formacin ciudadana y humanstica
que todo ser humano debe tener. Adems, esta modalidad
educativa incluye tambin la adquisicin de los llamados textos
preuniversitarios, libros elaborados en base al ya famoso copiar
y pegar. Muchos de estos textos son obtenidos de otros colegios
(como Trilce y Pamer) o academias (como la ADUNI y la Cesar
Vallejo), entre otras instituciones. Los textos preuniversitarios
son adquiridos incluso en las puertas mismas de las Unidades
de Gestin Locales (UGEL) ante la pasividad de las propias
autoridades estatales.
El resultado de esta educacin, a primera vista, es que no hay
suficientes jvenes que salgan de la escuela secundaria con el
conocimiento necesario para desarrollar un proyecto de vida, que
a primera instancia y de acuerdo a la educacin que se vende en
estas instituciones, sera la universidad. Es pertinente aclarar que
las academias preuniversitarias no forman en valores, pues no es
su misin, ya que estn diseadas para formar en base al manejo
de una cantidad de datos, empleando el sistema memorstico,
mtodo apropiado para los exmenes de admisin. En ese sentido,
valdra la pena preguntarse: cuntos son los jvenes que egresan
de estas escuelas preuniversitarias que ingresan de manera directa
246
a la universidad?, cuntos de ellos logran culminar la carrera

universitaria?
El camino a seguir
Finalmente, de poco vale criticar sin proponer soluciones. El
periodista argentino Andrs Oppenheimer seala que la educacin

es demasiado importante como para dejarla en manos de los
gobiernos4, lo que me lleva a la siguiente reflexin: para solucionar
los problemas de nuestra sociedad, sin lugar a dudas, el punto de
inflexin debe ser forjar una educacin de calidad. Para lograr ello
es imprescindible entender que esta no es tarea nica del Estado
peruano, sino de la sociedad civil y dems autoridades que tengan
competencia educativa que puedan aportar su cuota de experiencia
(universidades, colegios profesionales, colegios privados de
prestigio reconocido, entre otros,), ya que hoy por hoy estamos ante
una clase poltica ajena o desentendida del delicado problema que
aqueja no solo a la educacin pblica sino tambin a la educacin
privada. Es necesaria tambin la formacin de una alianza o pacto
educativo que est por encima de las mezquindades de nuestros
polticos, quienes deshacen o detienen iniciativas beneficiosas para
nuestros nios y jvenes cada 5 aos con el cambio de gobierno
(como lo sucedido con el Colegio Mayor del Per). Dicho pacto debe
trascender en el tiempo y ser evaluado en plazos preestablecidos
a fin de no repetir la experiencia del Proyecto Educativo Nacional
(PEN) al 20215 y sus seis objetivos bsicos, los que no son incluidos
ni tomados en cuenta en el quehacer poltico actual. Alguien podra
decirnos cuntos de esos objetivos se han cumplido a la fecha?
4
Oppenheimer, Andrs. La educacin como motor del crecimiento.

andresoppenheimer.com, Buenos Aires, 19 de agosto del 2011. Ver en: goo.gl/Q35L33
5
Consejo Nacional de Educacin. Proyecto Educativo Nacional al 2021. La
educacin que queremos para el Per. Lima: Ministerio de Educacin (MINEDU), 2007.
Ver en: goo.gl/7zMIPR
Jorge Arroyo G.
247
Tan solo faltan 8 aos para que se venza el plazo que se formul
el Consejo Nacional de Educacin en noviembre de 2006 y el
gobierno hasta la fecha no se ha pronunciado al respecto. Pasados
ya dos aos de este gobierno no sabemos en qu punto nos dej
la administracin aprista en el mencionado PEN o cuntos de
los seis objetivos se cumplieron. Es ahora pues que se requiere
de esta alianza educativa, la que no solo debe estar al pendiente,
vigilando, sino que debe actuar cada vez que se pierda el paso en
el cumplimiento de las metas educativas, por ejemplo utilizando
campaas mediticas.
Los magros y bajsimos resultados que se observan en materia
de aprendizaje, tanto humanstico como cientfico y tecnolgico
(problema no solo del gobierno actual sino que es de larga
data), saltan a la vista dentro del sector estatal. Copiar modelos
forneos de reformas hechos en otras pases, como por ejemplo
Finlandia pas que cuenta con profesores altamente preparados
y que perciben excelentes sueldos, donde de por s ya existe una
gran brecha con nuestra realidad (pareciera que este fuese el
nico modelo que citan los llamados especialistas, el cual no es
muy efectivo), ha sido y seguir siendo un fracaso, al igual que
la imposicin de polticas educativas, as como la adaptacin de
diseos educativos dispares con la heterognea realidad educativa
y humana de nuestro pas. El reconocer esta diversidad sera un
punto de inicio que permitira definir estrategias con inclusin de
directores y maestros regionales, otorgndoseles responsabilidades
en el planteamiento, gestin y capacitacin constante, incluso
en la evaluacin de estos proyectos educativos regionales. Esta
participacin directa y responsable elevara el prestigio de la
carrera docente al convertirlo en un actor protagnico de la reforma
educativa.
El ofrecer incentivos a los mejores maestros es otra solucin que
podra aplicarse en nuestro sistema educativo, tanto en el sector
estatal como en el privado. En el sector estatal sera una estrategia
248
que lograra impedir la fuga hacia el sector privado, traslado que

en muchos casos no iguala ni mejora la educacin recibida en las
instituciones educativas nacionales. Un profesor incentivado puede
elevar su rendimiento profesional ya que se compensa su esfuerzo y
dedicacin a la ardua tarea de formar individuos para la vida adulta,
adems de mejorar las capacidades de aprendizaje de sus alumnos.
La nueva ley magisterial incentiva a sus adscritos a ser mejores
docentes? En el sector privado la situacin es mucho ms compleja
debido a que los honorarios de un profesor son el producto de las
pensiones de los padres de familia, es entonces que la capacidad
de inversin de los promotores debera solucionar esta falta de
incentivo docente por medio de concursos entre sus maestros que
incluyan planes de semibecas o algn otro tipo de capacitacin.
Cabe recalcar que la evaluacin a los profesores es un medio eficaz
para cumplir con uno de los objetivos que se mencionan en el PEN:
maestros bien preparados ejercen profesionalmente la docencia
(objetivo estratgico n 3). Sin embargo, debido a la oposicin
del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per
(SUTEP), la mencionada evaluacin no logra ser aplicada de manera
objetiva. De igual modo, aqu surge otro problema con el sector
privado: estas pruebas o evaluaciones son aplicadas a los profesores
del Estado, sin existir pruebas similares en el mbito privado,
por lo que no se conoce realmente cul es el nivel profesional o
acadmico de quienes ah ejercemos la docencia. Aqu nuevamente
surge la necesidad de la creacin de una entidad supervisora que
permita evaluar a estos docentes, otorgando capacitaciones en
universidades pblicas a aquellos que rindan satisfactoriamente
en los exmenes propuestos, a cambio de horas de investigacin
pedaggica o dictado de cursos.
Por ltimo, cabra preguntarnos si los recursos financieros y
logsticos que maneja el Estado por medio del MINEDU no podran
ser administrados de manera transparente y con participacin de
actores sociales experimentados en el manejo eficiente de dichos
Jorge Arroyo G.
249
recursos. Para ello seran necesarios mecanismos de gestin pblica

que equilibren la vigilancia, as como supervisin privada, la cual
tendra como finalidad facilitar el cumplimiento y seguimiento de
las metas educativas, tanto a nivel de los planes nacionales como
de los regionales (sin caer en politiqueras baratas ni clientelismos
partidarios). Asentar las bases de una verdadera reforma educativa
peruana, especialmente de ciertos modelos de institucin educativa
(no escolarizada, preuniversitaria, gestin no estatal de promotores
en distritos, etc.), ya sean pblicos o privados, implicara una
actividad conjunta de fuerzas gubernamentales y de la sociedad
civil (empresarios, artistas, principales medios de comunicacin) a
fin de evitar el desplazamiento de la poblacin escolar hacia unas u
otras, efecto que nos habla de una bsqueda de calidad por parte de
los padres (que esperan recibir de las Instituciones Educativas (I.E.)
privadas) y de una efectiva cobertura de servicios educativos (que
pueden ofrecer sobre todo las I.E. estatales) por parte del Estado.
Entonces pienso que la respuesta y accin a seguir debera ser
positiva, ya que permitira asentar por vez primera las bases de
una verdadera reforma educativa, no solo de los colegios estatales
o privados, sino de la nacin de aquellos que an miramos con
optimismo el crecimiento y desarrollo personal de quienes solemos
decir son el futuro del Per.
Provisin social de la seguridad

en barrios de Lima Sur
Ramiro Garcia Q. / Jaime Miyashiro T. /
Csar Orejn R. / Anderson Garca C.
Plantearse si es posible que, mientras teorizamos el potencial del

gobierno de la proximidad en trminos de representacin, responsabilidad
y rendicin de cuentas, lo que realmente est emergiendo en nuestras
ciudades sea la erosin de garantas democrticas y la eliminacin de la
tolerancia como ingrediente imprescindible de la vida urbana.
Gemma Galdon Clavell
Uno de los principales retos que enfrentan nuestras ciudades

hoy es la seguridad de sus habitantes. En tanto el impacto de los
contextos de violencia produce un alto grado de desconfianza en
las autoridades, el incremento de la inseguridad no solo pone en
cuestin el orden pblico, sino tambin la gobernabilidad de la
ciudad.
El presente artculo busca mostrar algunas de las motivaciones
que influyen en la eleccin de mecanismos informales para
gestionar la seguridad pblica a pequea escala en barrios de Lima
Sur. En esa lnea, veremos cmo las comunidades se organizan para
responder a la insuficiencia de servicios de seguridad pblica en
zonas de reciente urbanizacin y en proceso de expansin.
En ese marco, presentamos situaciones en que, ante la
insuficiencia del servicio de seguridad pblica, las personas estn
dispuestas a actuar prescindiendo de los mecanismos formales
propuestos por el gobierno local, en un clculo de costo-beneficio.
Grfico n 1
Ubicacin de los barrios estudiados
256
Provisin social de la seguridad en barrios de Lima Sur
Ramiro Garcia Q. / Jaime Miyashiro T. / Csar Orejn R. / Anderson Garca C.
257
Caso estudiado: nuevos barrios

de Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador
Los nuevos barrios de Lima Sur a los que nos referimos en el
presente artculo se ubican en los distritos de Villa El Salvador y
Villa Mara del Triunfo. Para Villa El Salvador tenemos los barrios
Grupo 2A Oasis de Villa, Grupo 3A Oasis de Villa, Grupo 4A Oasis
de Villa en el sector Oasis y Las Palmeras, Hroes del Cenepa y
Valle de Jess en la Zona de Playas. Para Villa Mara del Triunfo
tenemos los barrios Comit Ampliacin 5 sur A zona Virgen de
Lourdes, Virgen de la Candelaria Nueva Esperanza y Edn del
Manantial Quebrada Paraso. Caractersticas comunes entre estos
barrios son su baja consolidacin urbana, la insuficiencia o carencia
de servicios y equipamiento, predominancia de viviendas precarias
y un entorno de vulnerabilidad ambiental y riesgo fsico. Todos
estos barrios son jvenes: su existencia promedio es de 10-12 aos.
El equipo del Programa Urbano de desco - Centro de Estudios
y Promocin del Desarrollo realiz una encuesta1 a los 1043
hogares existentes en los nueve barrios estudiados, adems de
entrevistas a varios dirigentes y vecinos fundadores. Los temas
consultados fueron la percepcin de inseguridad a nivel del
barrio, la incidencia de actos violentos considerados problemas
de convivencia y seguridad pblica tambin a escala barrial y el
uso y funcionamiento de servicios de seguridad, ya sean pblicos
o privados.
Son considerados actos violentos que afectan la convivencia y
constituyen problemas de seguridad pblica los robos a viviendas,
los actos de vandalismo y enfrentamientos entre pandillas y los
asaltos.
1
La informacin forma parte del Sistema Comunal de Ordenamiento Territorial

Urbano Ambiental del proyecto Fortalecimiento de capacidades de grupos vulnerables
para la gestin del riesgo de desastres en el contexto de cambio climtico en los nuevos
barrios de Lima Sur, desarrollado en los distritos de Villa El Salvador y Villa Mara
del Triunfo, con la cooperacin de MISEREOR de Alemania.
258
El grfico n 2 muestra la cantidad de hogares que declaran

haber sido vctima de actos violentos. Del total de hogares
encuestados, 39% ha sufrido al menos un acto de este tipo.
Grfico n 2
Hogares vctimas de acto violento
y n de actos violentos en el hogar
Fuente: Censo Urbano Ambiental 2013 - SICOTUA - desco

Elaboracin: Cyril Berard - Csar Orejn
El grfico n 3 muestra esta situacin de afectacin distribuida

entre los nueve barrios del estudio. En casi todos los casos, la
victimizacin alcanza al menos a un tercio de los hogares.
La proporcin de actos violentos podra estar determinada
por la accesibilidad de los barrios. Los barrios seleccionados de
Villa El Salvador estn conectados de modo ms directo con las
zonas consolidadas del distrito; su ubicacin supone el trnsito
de no residentes y mayores oportunidades de contacto entre
extraos, mientras que los barrios de Villa Mara del Triunfo, al
encontrarse en las partes altas de las quebradas o los cerros en
los que se asientan, son menos accesibles y son transitados casi
exclusivamente por los propios vecinos. All los actos violentos,
259
Grfico n 3
Proporcin de hogares vctimas de actos
violentos por barrio

adiferencia de lo que ocurre en los barrios ms accesibles, parecen

relacionados a situaciones conflictivas en la convivencia vecinal que
a la violencia asociada a delitos. Solo el barrio Comit Ampliacin 5
sur A escapara a esta relacin: a pesar de su difcil acceso, alcanza
un 45% de afectacin por actos violentos.
Respecto al tipo de acto violento, sobre los 1043 hogares
encuestados se registraron 536 actos violentos que afectaron
directamente a 404 hogares e indirectamente a 132. Del total de
casos, 299 se refirieron a robos, 179 casos a situaciones violentas
generadas por la actuacin de pandillas y 44 casos implican
violencia fsica y verbal en el vecindario, segn se muestra en el
grfico n 4.
260
Grfico n 4
Tipologa y representatividad de la violencia

En relacin a la percepcin de inseguridad, el promedio es de

62%: la mayora de vecinos y vecinas de los nueve barrios encuestados
declaran sentirse inseguros, como se muestra en el grfico n 5.
Grfico n 5
Percepcin de la inseguridad

261
Percepcin sobre los servicios de seguridad formal

En Lima no existe una relacin directa entre la dotacin de policas y
la cantidad de habitantes de un territorio. En distritos consolidados
de ingresos medios y altos de la ciudad, como Lince, Surquillo,
Santiago de Surco, San Borja, Miraflores y San Isidro, el promedio
es de un polica por cada 528 habitantes. Para distritos de ingresos
predominantemente bajos, como Chorrillos, San Juan de Miraflores
y Villa El Salvador, el promedio es de un polica por cada 1115
habitantes (ver grficos n 6 y n 7).
Entre los principales problemas que atribuyen los vecinos y
vecinas de los nueve barrios de estudio, figuran especialmente la
insuficiencia y la ineficiencia de los servicios pblicos de seguridad,
encarnados en la Polica (servicio de seguridad a cargo del gobierno
central) y el Serenazgo (servicio de seguridad a cargo del gobierno
local). Al respecto, las entrevistas destacan el poco peso que tienen
la Polica y el Serenazgo en el caso de Villa Mara del Triunfo,
que s cuenta con este servicio en la definicin de problemas
de convivencia barrial o hechos violentos. En ninguno de estos
barrios se registran las actividades de patrullaje la accin mnima
que expresa a la fuerza de seguridad pblica que s se reconocen
para las zonas ms consolidadas de ambos distritos. La experiencia
de todos los das reafirma la percepcin de los vecinos y vecinas
de estos barrios de no ser beneficiarios regulares de los servicios
formales de seguridad del distrito.
262
Grfico n 6
Distribucin de la polica nacional en Lima Metropolitana
263
Grfico n 7
Estadstica de efectivos policiales por poblacin
Tanto al solicitar la accin policial, como al intentar participar

en mecanismos propuestos por el gobierno local como las Juntas
Vecinales de Seguridad Ciudadana, las experiencias de los y las
264
vecinas son negativas. Una vecina de Oasis de Villa nos dice: ...
puedes llamar por telfono y vienen despus de media hora. O a
veces llamas y te dicen: pero seora no hay gasolina o simplemente
ya, tmale foto, tmale su placa y nos lo traes, y despus vamos
a hacer el seguimiento.
De otro lado, los intentos de organizarse mediante las Juntas
Vecinales de Seguridad Ciudadana mecanismo de participacin
ciudadana en seguridad, a nivel local se encuentran con limitantes
determinados por el estatus legal del barrio. En el testimonio de
una vecina del barrio Valle de Jess:
la municipalidad se olvid de nosotros, yo estoy muy molesta con la
municipalidad. Cuando nos invitaron para eso de las charlas de seguridad
ciudadana, yo fui la primera que estaba yendo () pero al final nos dieron
por desconocidos porque nos dijeron que Valle de Jess no era reconocido
por la municipalidad, porque estbamos en litigio, que no tenemos ttulo
[ttulo de propiedad].
Otra sensacin respecto a los servicios formales de seguridad es

que, en una situacin de precariedad, comprometen la participacin
de las y los vecinos ms all de lo que ellos suponen necesario o
justo. En el testimonio de una vecina: nos dicen: bueno seora,
hay drogadiccin y pandillaje, bueno pero, yo quiero pruebas
fsicas, ustedes nos consiguen las pruebas, quines son los
abastecedores, y todo los dems y nosotros vamos contra ellos.
En las experiencias narradas es comn la exigencia de la Polica de
que las quejas y denuncias estn acompaadas de pruebas, lo que
los denunciantes entienden no solo como un exceso en su derecho
de reportar sospechas, problemas de convivencia vecinal o actos
violentos, sino como un riesgo directo a su tranquilidad y seguridad
fsica por una eventual represalia. En el testimonio de una vecina:
Nosotros vamos a hacer el trabajo de la polica y el serenazgo? A
nosotros nos ponen ms en riesgo que ellos mismos, es ese el problema,
ese es el motivo por el cual a veces cuando dicen: y la comisara?, todos
se preguntan: qu comisara?.
265
El grfico n 8 muestra que, de los vecinos y vecinas de los

barrios encuestados, solo un 12% se concibe beneficiario de servicios
de seguridad, en tanto reconoce que en su barrio funciona algn
tipo de servicio de seguridad externa, sea este de gestin pblica
o privada.
Grfico n 8
Presencia de servicio de seguridad

Opcin por la gestin privada del servicio de seguridad

barrial
Ante la insatisfaccin de la demanda de seguridad no abastecida
por el aparato formal, en varios de estos barrios se ha optado por
la autogestin de la seguridad vecinal, distinguindose tres tipos,
en orden de recurrencia: de control, preventivas y reactivas.
Mecanismos de control. Principalmente mediante la contratacin
de personas que hacen las veces de vigilantes, realizando labores de
control de ingresos y trnsito de visitantes o extraos, patrullaje
266
a pie y, eventualmente, alerta a las familias sobre la amenaza u

ocurrencia de un acto delictivo. Esta alternativa es por lo general
la primera que toman los vecinos cuando deciden hacerse cargo
de la seguridad de su barrio.
Estos servicios son ofertados por vecinos sin empleo, personas
naturales con experiencia previa en el rubro o por entidades
informales que intermedian en la contratacin de agentes de
seguridad. En el testimonio de una vecina de Oasis de Villa Grupo
4A: tenamos un vigilante, que en realidad era un vecino de la zona
que no tena empleo fijo y le pagbamos un promedio de 5 soles
semanales cada uno de los lotes () sumaba aproximadamente
150 soles. Cabe recalcar que la polica nacional no cuenta con un
registro de personas o entidades que prestan el servicio de vigilancia
de viviendas a travs del patrullaje a pie en los vecindarios de
Lima Sur.
El costo de este servicio se carga a cada lote del barrio o porcin
de este que acuerde la contratacin del servicio. Este tipo de acuerdo
se torna inestable en el tiempo y difcil de sostener, principalmente
por la falta de pago, que expresa generalmente insatisfaccin con
el servicio o poco convencimiento de la necesidad de contar con
un vigilante pagado. En el testimonio de una vecina de Oasis de
Villa Grupo 4A: eso funcion unos seis meses hasta que algunos
vecinos ya no quisieron pagar y ahora ya no tenemos vigilante.
Otro testimonio lo ilustra acerca de la poca sostenibilidad del
servicio:
Entre todos hicimos una asamblea de este grupo para tener cuatro
guachimanes, todos bamos a pagar cinco soles semanal. Pero qu pasa,
que hay vecinos que decan bueno por mi calle no roban, no, yo estoy
todo el da en mi casa, no, mi hijo est en mi casa, o sea, no pagan,
entonces sacamos un costo de 300 soles para pagarle a cada uno de los
guachimanes, pero descontando a todas las personas que dicen que no, no
salen los 300, sale menos, entonces para evitarnos ese tipo de problemas
con ellos ya pues decidimos que ya no.
267
Otra opcin recurrente es la instalacin de rejas y tranqueras

en las vas de acceso al barrio. La solucin fsica final depende del
nivel econmico y de organizacin vecinal. En el testimonio de una
vecina del barrio Valle de Jess:
Se organiza entre manzanas y de una manzana hay un responsable de
poner la tranquera, y despus el costo lo cubrimos vendiendo las llaves a
los propietarios de los carros y a los vecinos que desean, registran nombre
y apellido y se hacen responsable de la llave que cuesta cinco soles con
eso a veces no alcanza pero tenemos vecinos que donan.
La instalacin de tranqueras define a los barrios como espacios

cerrados, donde el acceso y el trnsito estn restringidos, y en el
que pocas personas las que cuentan con las llaves son las que
deciden. En el testimonio de una dirigente:
La organizacin es as: nos cuidamos las personas que estamos en casa,
aparte de eso las tranqueras o mediante los megfonos, hay una persona
extraa, al toque pasamos la voz a todos si viene un visitante, el vecino
pregunta quin es y si no quiere dar su nombre, pasan la voz a las personas
que somos responsables, parte de la junta directiva.
Luego de la instalacin de la reja o tranquera se asigna la

responsabilidad de las llaves a personas que permanecen mayores
ciclos de tiempo en el barrio, como los bodegueros. Lo que se
inicia como un cargo de confianza termina para muchos en una
responsabilidad incmoda, en la medida en que deben atenderse
diversas situaciones no previstas al aceptar el encargo: atender el
ingreso y salida de proveedores de los pequeos negocios barriales,
repartidores de gas, el trnsito del camin de recojo de basura,
emergencias de salud, entre otras circunstancias.
Iniciativas de orden preventivo. Solo en uno de los casos, en el
barrio Valle de Jess (Villa El Salvador), el vecindario se organiz
en un comit de seguridad para intervenir en los problemas de
drogadiccin y pertenencia a pandillas en un grupo de jvenes.
El comit organiz dilogos con las familias de estos jvenes para
superar la situacin de violencia que aquej al barrio en el ao 2007.
268
En los barrios del sector Oasis de Villa (Villa El Salvador) y Edn

del Manantial (Villa Mara del Triunfo) los grupos de catequesis
catlicos contribuyen con recomendaciones referidas a la seguridad
del barrio.
Suceso de orden reactivo. En algunas oportunidades estos barrios
han registrado reacciones de violencia frente a actos delictivos. El
ejercicio de violencia contra delincuentes o agresores es justificado
y aceptado por los afectados, e incluso visto como necesario, y en
muchos casos entendido como la manera correcta de actuar ante
la ineficiencia y lejana de las instituciones del Estado encargadas
de brindar seguridad en el territorio. Una vecina de Oasis de Villa
(Villa El Salvador) nos dice: ...una vez hace tiempo un chico rob
en moto lo hemos agarrado y hemos quemado la moto. Viene
la Polica, y encima nos quiere llevar a todos a la comisaria, meter
al calabozo. El testimonio de la vecina contina, relacionando
la aparente ineficiencia con la corrupcin: [el delincuente] sale
libre porque hay plata de por medio. Ya sea en violacin, ya sea en
drogadiccin, ya sea en robo, es el mismo sistema policial.
Algunas conclusiones
1. Las organizaciones vecinales, cuya agenda tradicional
aborda los problemas de la habilitacin urbana, la provisin
de los servicios bsicos y la seguridad en la tenencia
del terreno habitado, tuvieron que incluir dentro de sus
responsabilidades la gestin de la seguridad barrial, al ser
este un tema urgente. En esa medida, de no atenderlo, las
organizaciones vecinales estaran aumentando su prdida
de legitimidad.
2. La opcin por la gestin privada la contratacin de vigilantes
o la instalacin de tranqueras gana cada vez ms terreno,
dejndose de lado, en la prctica, intentos de participacin
formal en los mecanismos propuestos por el gobierno local
269
basados en cmo se resolva la gestin de la seguridad

en los momentos fundacionales del barrio. Elaborando
un clculo esfuerzo-beneficio, la opcin de comprometer
tiempo personal en actividades de organizacin, gestin
ante la autoridad o participacin en rondas vecinales, es
dejada de lado frente a soluciones ms expeditivas, como
pagar una cuota peridica para el servicio de vigilancia. Las
comunidades optan cada vez ms por la gestin privada,
que afirma la prdida de lo colectivo, sentida por los vecinos
fundadores como un valor, antes que como un proceso de
ciudadana en que se delegan al aparato pblico funciones
inicialmente solventadas con el sobre esfuerzo de las
familias.
Una entrevistada nos comenta:
Veo una gran diferencia de la situacin actual en relacin a cuando
recin llegamos ac hace ms de 15 aos antes haba mucha
solidaridad, todos nos ayudbamos porque todas las casas eran de
estera, hacamos rondas por la noche para que no vengan a robarnos,
cuando se produca algn problema todos salamos a ver qu pasaba,
era una poca muy bonita (). Ahora tenemos tranqueras y alarmas
que sonamos cuando nos enteramos que se ha producido un robo pero
nadie sale de su casa.
Otro testimonio, tambin de una vecina fundadora, seala:

Los mismos vecinos a veces no se meten, ese es otro problema que
tenemos, no se arriesgan, porque los delincuentes vienen con arma de
fuego, otro porque en realidad no se sienten protegidos por los mismos
vecinos tampoco, unos salen y otros estn mirando, tampoco es as
no?, sino estar todos.
3. La opcin por instalar dispositivos de control de accesos,

como rejas y tranqueras, afirma un sentido de pertenencia
barrial que entra en conflicto con la nocin de lo pblico. Las
tranqueras o rejas lo que hacen es construir espacios en donde
270
la identificacin de lo nuestro y los nuestros se vuelve

central y excluyente. El desconocido se vuelve peligroso,
valorndose ms la seguridad que la libertad de trnsito.
4. La informalizacin del servicio de seguridad posee una
estrecha relacin con la precariedad en la prestacin de los
servicios de seguridad pblicos en la ciudad, priorizando
las zonas ms consolidadas y de mayor valor en el mercado.
Frente a esta situacin, los habitantes definen, disean y
llevan a cabo soluciones que en algunos casos ahondan las
brechas de desigualdad y ciudadana en el acceso a una
ciudad segura, y sobre todo ms vivible.
Orientar la provisin social de la seguridad ciudadana en
los nuevos barrios de Lima debe llevarnos no solo a buscar una
alternativa diferente a las medidas represivas, ya sean estas de
parte del Estado o de la propia sociedad. Debemos pensar y disear
propuestas que ayuden a construir una movilizacin ciudadana
capaz de reorientar la convivencia social.
Las reas naturales protegidas

y el trfico de madera
Introduccin
En el Per existen al menos 66 millones de hectreas de bosques,
es el noveno pas en bosques, el cuarto en bosques tropicales y
posee el 13% de los bosques amaznicos1. Casi dos terceras partes
del territorio nacional est conformado por bosques, ya sean estos
costeos, andinos o amaznicos, situacin que otorga al pas un
reconocido potencial forestal. Nuestra Amazona en especial posee
un importante patrimonio forestal con especies maderables de
inters para la construccin y la mueblera fina.
Para establecer parmetros que ordenen esta actividad
econmica, el Estado peruano ha ido implementando una serie
de polticas pblicas de proteccin y control que permitan la
conservacin de valiosas especies maderables en serio peligro de
extincin; sin embargo, simultneamente se viene demostrando
poca capacidad de accin efectiva. La explotacin forestal peruana
desde sus inicios ha acarreado una serie de defectos como la
depredacin y el deterioro de la diversidad boscosa de manera
indiscriminada. La preocupacin y la poltica forestal han ido
evolucionando desde inicios de la Colonia hasta nuestrosdas.
1
SelqMz
Decreto Supremo n 012-2009-MINAM (23 de mayo del 2009). Ver en: goo.gl/
274
Esta evolucin ha respondido a la necesidad de ordenar la actividad

en todo el territorio. Sin embargo, y pese a ello, la extraccin
forestal ilegal ha llegado incluso a actos de criminalidad variada,
como la corrupcin de funcionarios, la trata de personas, pugnas
de poder, el despojo de tierras y de recursos maderables a los
grupos vulnerables, explotacin ilegal de recursos forestales en
reas naturales protegidas y hasta al asesinato de los opositores a
la depredacin y el desgobierno.
Las reas Naturales Protegidas (ANP) fueron creadas por el
Estado peruano con la finalidad de conservar nuestra diversidad
biolgica. Sin embargo, por su riqueza forestal no son ajenas a
ser susceptibles de depredacin por parte de inescrupulosos que
no tienen lmites en sus afanes mercantilistas. Como institucin,
desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, mantiene
una clara posicin en torno a la importancia de las reas naturales
protegidas, hacia las cuales lamentablemente se extienden una
serie de debilidades que amenazan la conservacin de los recursos
forestales de las mismas. Para la redaccin del presente texto se ha
revisado la bibliografa oficial existente adems de estudios afines
a este tema, se ha entrevistado a autoridades y funcionarios de la
provincia de Oxapampa, as como a pobladores del mbito del
estudio, quienes nos han transferido sus percepciones y vivencias
al respecto. Por lo sensible del tema en cuestin y en salvaguarda
de la tranquilidad de los interlocutores, se mantendr el anonimato
de estas fuentes de informacin.
Es poco probable que con este breve artculo podamos
abordar todas las causas de la depredacin forestal en las ANP,
aunque con este texto esperamos iniciar un proceso de reflexin
de mayor profundidad que permita mejorar la gobernanza y la
conservacin.
275
Las reas Naturales Protegidas (ANP) y la explotacin

forestal ilegal
La regin nororiental es la principal zona de produccin forestal
en el Per. Sin embargo, no se puede dejar de sealar que a nivel
de toda la selva peruana los extractores de madera con fines
comerciales se las ingenian para detectar recursos forestales sin
reparar en si su ubicacin se halla en un rea de proteccin. La selva
central provincias de Chanchamayo, Satipo y Oxapampa no es
ajena a esta realidad de explotacin maderera con fines comerciales.
Debido a que durante aos la actividad se realiz sin considerar
prcticas de reforestacin, es cada vez ms escasa la disponibilidad
de recursos maderables, sin embargo, el dinamismo del rubro no se
ha reducido de manera considerable, por lo que se hace previsible
que no se pueden ofrecer muchas garantas de legalidad sobre la
procedencia del recurso (la madera) que sale de estos territorios.
Segn versiones de los propios pobladores de esta regin del pas,
es poco creble que gran parte de esta madera que sale al mercado
no haya sido extrada de manera clandestina de reservas comunales
y reas naturales protegidas2.
En el caso de la provincia de Oxapampa, ubicada en la regin
Pasco, el 32% del territorio, unas 631 871.5 hectreas, son ANP3 de
diferentes categoras: el Parque Nacional Yanachaga Chemilln4
(ubicado en los distritos de Oxapampa, Huancabamba, Pozuzo,
Palcaz y Villa Rica), la Reserva Comunal Yanesha5 (ubicada
en el distrito de Palcaz), el Bosque de Proteccin San Matas -
2
Entrevistas a pobladores del mbito del Programa Selva Central de desco
- Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo realizadas entre mayo y setiembre
del 2013.
3
Segn el artculo 68 de la Constitucin Poltica del Per: El Estado est
obligado a promover la Conservacin de la diversidad biolgica y de las reas
Naturales Protegidas.
4
Creado por el DS 068-86 AG del 29 de agosto de 1986.
5
Creado por la RS 0193-88-AG-DGFF del 28 de abril de 1988.
276
San Carlos6 (ubicado en Palcaz, Villa Rica, Puerto Bermdez y

Constitucin) y las reas de Conservacin Municipal: El Bosque
de Shollet (ubicado en los distritos de Villa Rica y Oxapampa),
El Oconal (ubicado en el distrito de Villa Rica) y Caminos de los
Colonos Delfn - Chumalle (ubicado en el distrito de Pozuzo). Con
las vecinas regiones Hunuco y Ucayali comparte parcialmente
la Reserva Comunal El Sira7 (ubicada en el distrito de Puerto
Bermdez). Todo en conjunto constituye la Reserva de Bisfera
Oxapampa - Ashninka - Yanesha, reconocida por la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) en el ao 2010. Por lo amplio del mbito en cuestin es
de preverse que existan serias limitaciones para ejercer un efectivo
control de las actividades extractivas forestales.
rea Natural Protegida (ANP). De acuerdo a la Unin
Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN),
es un espacio geogrfico claramente definido, reconocido,
dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos
de medios eficaces, para conseguir la conservacin a largo
plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistmicos y sus
valores culturales asociados.
Segn la clasificacin de tierras de Oxapampa, el 9.35% (171 490ha)
del territorio est destinado para uso agropecuario, el 37.39%
(686 000 ha) para uso forestal y el 53.26% (977 000 ha) para la
proteccin8. En la provincia, la contribucin de cada distrito es
diferenciada. As, en el ao 2003 la mayor participacin en la
generacin del Producto Bruto Interno (PBI) provincial del sector
6
Creado por la RS 0101-87 AG/DFF del 20 de marzo de 1987.

Creado por el DS 037-2001 AG del 22 de junio del 2001.
8
Municipalidad Provincial de Oxapampa. Plan de Desarrollo Concertado del
Distrito de Oxapampa 2009 - 2021. Oxapampa: Municipalidad Provincial de Oxapampa,
2010. Ver en: goo.gl/OwPLjQ
7
277
fue de Palcaz, con S/.266 000 nuevos soles, representando el

39.9%, seguido de Puerto Bermdez, con S/.233 000 nuevos soles
(34.4%) y Villa Rica (9.4%). Cabe destacar que este ltimo distrito,
en los registros de control de salida de madera aserrada, figura con
volmenes que no corresponden exclusivamente a su territorio,
sino que tambin incorpora la procedente de Puerto Bermdez y,
casi en su totalidad, de Iscozacn (Palcaz)9.
Entre las principales especies maderables explotadas se cuenta
al tornillo, cumala, lupuna e higuerilla negra; y entre las especies
forestales no maderables al bamb, ua de gato y chuchuhuasi.
Segn la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONERN)10,
las principales especies forestales en trminos de volumen son
el machimango (Eschweilera sp.), caimitillo (Lcuma caimito),
shimbillo (Inga sp.), cumala (Irianthera sp.), zapote (Matisia cordata),
moena (Lauraceas), tornillo (Cedrelingacatenaeformis) y mashonaste
(Clarisiaracemosa).
Oxapampa, una historia vinculada a la actividad forestal

Desde su colonizacin la provincia demostr vocacin para la
actividad forestal. La extraccin maderera inicial se direccionaba
principalmente para satisfacer la demanda de material de
construccin de viviendas y mobiliario para los colonos de origen
austro-alemn, quienes por incentivo del gobierno peruano llegaron
hacia mediados del siglo XIX11. Estos nuevos moradores de la selva
9
10
Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONERN). Mapa de Clasificacin de
Tierras por su Capacidad de Uso Mayor. Lima: ONERN, 1981. Ver en: goo.gl/ZyzRcc
11
Hacia 1853 haban llegado al Per un millar de migrantes alemanes, quienes se
establecieron en ciudades, merced a la legislacin que promova la inmigracin. En ese
mismo ao dos expediciones de alemanes salieron con destino a Tarapoto y Moyobamba,
de las que solo llegaron tres personas, por lo que terminaron en un estrepitoso fracaso.
Casi al mismo tiempo, Cosme Damin Schtz y su socio Manuel Ijurra firman en 1853
278
central destinaban las especies de menor calidad como lea para la

preparacin de sus alimentos, para la calefaccin de sus viviendas
y para desarrollar actividades de tipo artesanal. Los estudios
histricos demuestran que por parte de los nativos originales
de las etnias yanesha y ashninka, las tcnicas utilizadas para la
ocupacin del territorio eran muy similares a las que aplicaron
los colonos europeos durante la colonizacin de Oxapampa, es
decir, la tala y quema para la preparacin de los terrenos para el
cultivo de yuca y otras especies para su consumo alimenticio12.
La diferencia entre ellas estaba en la intensidad de las mismas,
y tal como ocurri en el caso de la fundacin de Lima13, era de
esperarse que esta colonizacin generara impactos ambientales
que superaban las prcticas habituales de consumo de recursos
forestales de los habitantes primigenios, por lo que la selva sufri
un deterioro forestal bastante agresivo.
En la dcada de 1940, con la aparicin de los primeros aserraderos,
la actividad forestal fue la principal actividad econmica de la
provincia, llegando a abarcar el 14% de la produccin nacional.
Se extrajo madera bajo una explotacin depredadora, para luego
de la extraccin utilizar los campos deforestados, que tenan otras
posibilidades de usufructo, para ganadera y agricultura. Aquellos
terrenos que por las condiciones de accesibilidad y relieve eran
complejos y costosos de ser aprovechados, simplemente quedaban
un contrato con el Estado peruano para traer, en el lapso de seis aos, a 13 mil colonos
alemanes. Cosme Damin Schtz es citado por el historiador Jorge Basadre con ese
nombre e incluso seala que era naturalizado peruano. En otras fuentes aparece como
el Barn Cosme Damin Freiherr Schutz von Holzhausen.
12
13
Dos semanas despus de la fundacin de Lima ya era notoria la depredacin
forestal, los espaoles consuman en unos pocos das, la madera que los indgenas
consuman en un mes. En: Bertram T. Lee; de la Riva-Agero, Jos; y Consejo
provincial de Lima (IV Centenario de la fundacin de la Ciudad). Libro de Cabildos de
Lima. Aos 1534 - 1539. Lima: Torres Aguirre, 1935.
279
abandonados sin reponer plantones de las especies forestales

extradas, lo que demostraba un manejo inadecuado del recurso,
a pesar de que el territorio posea cualidades edafoclimticas
ideales para realizar actividades con fines comerciales de manera
sostenible. Es indudable que con la mejora de la infraestructura vial
de penetracin hacia la selva central, que se implement a mediados
de la dcada del 50 del siglo pasado14, el mayor potencial forestal
de esta zona geogrfica tuvo su mxima posibilidad de desarrollo,
situacin que a la vez favoreci el incremento del uso de prcticas
depredadoras de extraccin con fines de atender las demandas de
las ciudades costeras principalmente.
La estadstica forestal seala que a partir del ao 1998 hasta el
2004 la produccin de madera en la provincia se redujo a la mitad,
pasando de representar a nivel nacional el 12% en madera rolliza y el
14% en madera aserrada, a niveles del 1% y 2% respectivamente. A
pesar de ello, todava se conservan recursos forestales importantes
en los valles del Pichis y Palcaz.
En los ltimos aos diversas instituciones instaladas en la
provincia han promovido la inversin privada en reforestacin.
Actualmente se han otorgado 11 817.52 hectreas en 35 concesiones
para forestacin y/o reforestacin en los distritos de Oxapampa,
Chontabamba, Huancabamba y Villa Rica15. Estas actividades
de reforestacin con fines de aprovechamiento comercial son
insuficientes en comparacin con la explotacin maderera de
dcadas de indiscriminado aprovechamiento, que desde sus pocas
iniciales no se ha reducido de manera considerable, superndose
ampliamente el nmero de hectreas deforestadas, en amplio
desbalance con las reas reforestadas. La actividad forestal
14
En 1943 llega la carretera a Oxapampa, permitiendo una intensa explotacin
forestal y el inicio de una fuerte inmigracin de colonos de la serrana de Hunuco,
Junn, Pasco y Apurmac.
15
280
de la selva oxapampina, a pesar de sus particularidades, tiene

problemas muy similares a los del resto del pas, problemas que
no son extraos de afectar al interior de las ANP.
Segn nos seala el libro, Sobre la institucionalidad forestal en el
Per16:
El Sector Forestal en el Per no cuenta con una institucionalidad
articulada y coherente que pondere, en su verdadera dimensin,
la importancia, magnitud y complejidad de los recursos que busca
preservar y administrar. Tradicionalmente se le ha ubicado como un
subsector marginal dentro del sector agricultura; y se caracteriza por
estar fragmentada en sus estructuras, ser contradictoria con sus fines,
inestable e inconsecuente con sus propias reglas internas. Ello ha trado
como consecuencia un debilitamiento paulatino y sistemtico debido a
la falta de recursos y capacidades para ejercer sus funciones, prdida de
credibilidad en las instituciones, as como la disminucin de importantes
recursos naturales y econmicos para el pas.
Tomando como referencia la correspondencia entre el estudio

aludido lneas arriba y las evidencias y testimonios de nuestros
entrevistados, podemos reafirmar que la realidad forestal de
Oxapampa tiene serios problemas que limitan la aplicacin
de medidas y acciones coherentes en favor de una explotacin
responsable, y que por extensin se facilita que las ANP de su
jurisdiccin estn literalmente amenazadas de manera permanente.
A partir de ello podramos iniciar una larga lista de problemas,
pero solo haremos mencin de los que consideramos de mayor
relevancia dentro del mbito de estudio.
Debemos de considerar, en primer lugar, una excesiva
existencia de organismos gubernamentales que por normatividad
estn relacionados y/o tienen responsabilidad en el tema forestal,
lo que ocasiona dispersin de responsabilidades, aunque estos sean
complementarios entre s y por ende existan situaciones defacto
16
Pautrat, Lucila; Torres, Patricia; y Samaniego, Catty. Sobre la institucionalidad

forestal en el Per. Lima: Sociedad Peruana de Ecodesarrollo, 2010. Ver en: goo.gl/
Dx3fKa
281
para que cada uno de ellos eluda sus obligaciones. Por eso, estas
dependencias del Estado mantienen una compleja situacin de
dualidad, ya que son parte del problema y de la solucin. Para
cumplir con los fines de conservacin, el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas del Per (SERNANP), dependencia
del Ministerio del Ambiente, debe verificar que la normativa de
la proteccin se cumpla, pero como gran parte de la provincia de
Oxapampa es ANP o zona de amortiguamiento, necesariamente
deben de establecerse permanentes coordinaciones con otros
entes encargados de los temas forestales, como la Administracin
Tcnica Forestal de Flora y Fauna Silvestre (ATFFS), dependencia
del Ministerio de Agricultura; los gobiernos locales y regionales,
que por ley tambin tienen competencias en el tema forestal; la
Polica Nacional del Per (PNP), para temas de seguridad de las
intervenciones e incautaciones; la Fiscala, para garantizar que estas
intervenciones cumplan con todas las normas; entre otros.
La PNP es la nica instancia de la que tenemos apoyo, pero como toda
entidad del Estado, a veces no participa porque sus efectivos tambin
son limitados17.
Con el actual responsable de la ATFFS, tenemos una muy buena
coordinacin y realizamos intervenciones y patrullajes de manera
conjunta, considero que nos complementamos bien. Con la anterior no
haba esa facilidad porque lamentablemente ella estaba vinculada a los
madereros18.
En este ltimo testimonio se pone en evidencia, adems, que

por cumplir con sus funciones, los profesionales de la ATFFS y del
SERNANP no estn libres de recibir presiones o interferencias de
poderes econmicos o polticos de nivel local o nacional.
17
Testimonio de un funcionario de la Administracin Tcnica Forestal de Flora
y Fauna Silvestre (ATFFS) de nivel distrital.
18
Testimonio de un funcionario del Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas del Per (SERNANP) de una de las ANP de Oxapampa.
282
Congresista atenta contra los bosques de Satipo. La

mercadera incautada, procedente de la comunidad nativa
de Shimabenzo, perteneca a Maderas de Exportacin S.A.
(Madexa), cuyo presidente de directorio, segn Registros
Pblicos, es Jaime Velsquez Rodrguez, actual congresista de
Per Posible y presidente de la Comisin de Descentralizacin
del Congreso (). Sin embargo, Velsquez responde suelto
de huesos: Nada me impide hacer negocios particulares*.
* Congresista atenta contra los bosques de Satipo, Per21, Lima, 3 de diciembre del 2004.
Ver en: goo.gl/I0EoeS
Como si la amenaza de invasin y apropiacin de tierras dentro del

[Bosque de Proteccin San Matas San Carlos] BPSMSC por medio de
vecinos formales no fuese suficiente, en 1997, con el aval de algunos
congresistas, se present la propuesta de construccin de una carretera
que reducira en muchas horas los viajes Tingo Mara - Pucallpa - Lima.
Si bien esta propuesta podra entenderse como una lgica demanda para
mejorar su conectividad con la capital, y por ende, reducir los costos del
flete para acercarse al mercado, la razn de fondo eran los intereses de los
madereros que pretendan el saqueo forestal indiscriminado.
En el ao 2006 persisti la iniciativa por parte de dos congresistas del
APRA con intereses madereros y de expansin de la frontera agrcola,
quienes, apoyados por madereros ilegales, traficantes de tierras y
funcionarios corruptos, intentaron proponer una norma para escindir el
sector San Carlos del BPSMSC.
Estos dos ltimos prrafos fueron tomados del diagnstico

del Plan Maestro del Bosque de Proteccin San Matas San Carlos,
recuperado en el artculo La fragilidad de nuestros bosques protegidos19,
donde se pone en evidencia el verdadero poder poltico que tienen
los madereros ilegales, aval que lamentablemente no siempre
encuentra el SERNANP ni la ATFFS.
19
Garca Caldern, Luis. La fragilidad de nuestros bosques protegidos.
Quehacer, n. 187. Lima: desco, 2012, pp. 98-105. Ver en: goo.gl/GXjktF
283
Las relaciones entre diversos actores gubernamentales no estn

exentas de problemas. En la gran mayora de casos las buenas
coordinaciones dependen de los compromisos individuales y de
las buenas relaciones interpersonales, y cuando esa empata no
existe, la desconfianza entre instituciones genera un ambiente
poco agradable, sin transparencia, donde las tensiones y conflictos
obedecen a los objetivos e intereses de cada organismo. Como
las competencias estn fragmentadas, es difcil que se asuman
compromisos que contengan la integralidad de las causas y
consecuencias de los problemas del sector. Estas coordinaciones
muchas veces generan lentitud en la toma de decisiones y
ocasionalmente se podran generar infidencias hacia los infractores,
alertndolos de las intervenciones programadas.
Cuando programamos actividades de control de los camiones que
trasladan los troncos de madera, sospechosamente ese da no circula
ninguno20.
Por tanto, es importante replantear el rol de la institucionalidad

del sector forestal y de la proteccin de las ANP a nivel nacional.
Pasar de la lgica del conjunto de organizaciones y entidades
que ejercen competencias y funciones pblicas, a una
institucionalidad que comprenda al conjunto de estructuras
y actividades cognitivas, normativas y reguladoras, que
suministran estabilidad y sentido al comportamiento social,
e incluya al conjunto de creencias, ideas, valores, principios,
representaciones colectivas, estructuras y relaciones que
condicionan las conductas de los integrantes de una sociedad,
caracterizndola y estructurndola*.
* Pautrat, Lucila; Torres, Patricia; y Samaniego, Catty. Sobre la institucionalidad forestal en el
Per. Lima: Sociedad Peruana de Ecodesarrollo, 2010. Ver en: goo.gl/Dx3fKa
20
Testimonio de un funcionario de la ATFFS.
284
Las limitaciones de recursos humanos, tcnicos y financieros de

todas las instituciones que tienen responsabilidades alrededor del
tema son evidentes, lo que impide que el personal pueda ejercer
sus funciones y obligaciones de manera eficiente.
Lamentablemente el Estado y como autocrtica a la institucin se ha
visto debilitado por el recorte presupuestal, la adquisicin de bienes no
se han renovado () todos los equipos que se tienen son heredados del
comit de reforestacin () no contamos con el personal que podra
complementar el trabajo en campo, desde el 2008 no se ha vuelto a
contratar o han sido separados de la institucin y no han habido nuevas
contrataciones que puedan darle sostenibilidad a esto21.
A las limitaciones de recursos se agrega la escasez y dispersin de

la informacin existente. Nada indica la existencia de un inventario
forestal de la provincia y menos an de las ANP, sobre todo de
aquellas en donde subsisten especies que por su valor comercial
merecen un tratamiento especial para reducir las amenazas de
su conservacin. Aun as, de existir este inventario, a nivel local
no se tiene la seguridad de que a partir de l, con los escasos
recursos humanos, tcnicos y financieros, se tenga la capacidad de
implementar estrategias que aseguren su intangibilidad.
Al interior de la Reserva hay rodales de madera fina que siempre sern
una tentacin para los tronqueros22.
Aunque no todo el personal de las ANP de Oxapampa cuente

con el equipamiento necesario, poseen unidades motorizadas
suficientes, equipos de oficina, botes cuando son necesarios,
sistemas de posicionamiento global (GPS), entre otros. A pesar de
ello, todos los entrevistados coinciden en sealar que el principal
problema est en las limitaciones de recursos que ni siquiera
permiten cubrir todos los gastos para usar ese equipamiento.
21
Entrevista a un funcionario de uno de los organismos del Estado encargados

de velar por la legalidad de la circulacin de madera.
22
Testimonio de un funcionario del SERNANP de la provincia de Oxapampa.
285
Gastosen combustible y mantenimiento de vehculos y equipos

de oficina, material de oficina, alimentacin para las labores de
patrullaje, renovacin de uniformes y equipos de seguridad, entre
otros, deben de adecuarse a las realidades de los presupuestos
asignados a cada dependencia. Esto obliga a realizar priorizaciones
de gasto que muchas veces reducen las capacidades de accin de
los equipos en el campo, que es verdaderamente el lugar en donde
se podra visibilizar una accin eficaz.
En la gran mayora de guarda parques se nota mucho compromiso y
vocacin, pero eso no es suficiente porque nos damos cuenta que a veces
tienen que sacrificarse o poner de la suya para hacer los patrullajes23.
De la fiscalizacin y el control forestal

Ejercer funciones de fiscalizacin y control en las condiciones
sealadas no es una tarea agradable ni sencilla para los jefes y
funcionarios de las instituciones encargadas. El personal de las
ATFFS y el SERNANP est inseguro y en permanente riesgo por las
amenazas de los grupos de poder econmico y poltico vinculados
al rubro maderero. Adems, los salarios poco atractivos los hace
proclives a la desercin y vulnerables de ceder ante la tentacin
de la coima. Como ejemplo podemos sealar que el nmero de
integrantes de los organismos vinculados al tema se ha reducido
de manera considerable en los ltimos cinco aos. La plaza que
queda disponible por alguna renuncia no siempre es cubierta, lo
que recarga las labores de quienes an quedan en la ANP.
Para paliar en algo esta precariedad de recursos humanos,
las ATFFS distritales y/o provinciales, as como las jefaturas de las
ANP, recurren a establecer compromisos de vigilancia, conservacin
y participacin con autoridades y lderes delaspoblaciones del
23
Testimonio de un poblador de una comunidad de Palcaz, vecina al Bosque
de Proteccin San Matas San Carlos (BPSMSC).
286
interior de las ANP o vecinas a ella. Si bien este apoyo puede tener
muy buenas voluntades, no siempre se tienen las capacidades
necesarias.
La ATFFS nos ha enviado un oficio, solicitndonos apoyo para controlar
los camiones que traen los troncos () si ellos no tienen personal suficiente,
nosotros tampoco, as que nos limitamos a cobrarles peaje (a los camiones),
para que por lo menos nos dejen dinero para el mantenimiento de nuestra
carretera que ellos destruyen con sus pesadas cargas24.
Algunos piensan que las poblaciones locales no siempre estn

dispuestas a apoyar en la vigilancia, pero nada ms falso, lo que
ocurre es que la mayora de estas estn dentro de los niveles
de pobreza y pobreza extrema, lo que las obliga a dedicarse
principalmente a tareas que les permitan cubrir sus necesidades
bsicas. En algunos casos, para garantizar su sobrevivencia, se
sienten tentadas de ser permisibles con el ingreso de los extractores
forestales. El riesgo de que estas poblaciones se conviertan en
enemigos de la conservacin siempre estar presente si es que no
se les asignan programas de apoyo social para cubrir en algo sus
precariedades.
S pues, desde una oficina de Lima, es fcil decir que hay que proteger
a las ANP, que no debemos tocar nada por eso de la biodiversidad ()
pero, los que estamos dentro del bosque desde antes de su creacin, no
tenemos agua potable, ni electricidad, faltan escuelas, postas mdicas,
no nos construyen carreteras hacia nuestras comunidades y para sacar
nuestros productos es caro y no ganamos suficiente plata para nuestras
necesidades, () qu se imaginan () que de qu vamos a vivir25.
Por otro lado, la desconfianza de la sociedad civil, y en especial

de las comunidades nativas que se ven afectadas por la inoperancia
del Estado ante el avance y descontrol de los madereros, llega a
lmites de violencia exacerbada.
24
Testimonio del alcalde de un centro poblado de la provincia de Oxapampa.

Testimonio de un dirigente de una comunidad al interior del Bosque de
Proteccin San Matas San Carlos (BPSMSC).
25
287
Ashninkas matan a siete madereros. La prensa local indica

que el crimen respondera a una venganza de los nativos
debido a que el pasado 26 de mayo un grupo de sicarios,
supuestamente contratado por un empresario maderero,
asesin al jefe de la comunidad de Nuevo Amanecer Hawi,
Mauro Po Pea, por no permitir el ingreso de leadores a su
territorio*.
* Guerrero, Ernesto. Ashninkas matan a siete madereros por tala ilegal en la selva de
Junn. La Repblica, Lima, 16 de julio del 2013. Ver en: goo.gl/aTdYIl
Es cierto que las acciones de vigilancia y control son ms

efectivas cuando logran el compromiso de las poblaciones locales,
pero de ninguna manera la participacin de las organizaciones de la
sociedad civil pueden reemplazar al Estado, ya que este es el nico
que tiene la capacidad y el mandato de fiscalizar y sancionar.
Segn la ley, son los organismos del Estado correspondientes
los que estn obligados a establecer canales de coordinacin y
complementariedad con la sociedad civil. Al igual que en el anlisis
anterior, encontramos una profusa normatividad al respecto.
A nivel de las ANP se obliga a la convocatoria de la sociedad
civil y de las instancias del Estado competentes para establecer
los comits de gestin para cada una de las ANP. A nivel local
y regional se conforman los comits ambientales distritales,
provinciales y regionales. Vistas as las cosas, se esperara que
estos comits funcionen eficazmente para el provecho de las
ANP y del medioambiente en general. Y si bien se cumple con las
formas, esas relaciones no estn exentas de situaciones de tensin
y conflicto debido a que cada una de las partes acta en base a
sus propios intereses, objetivos y prioridades. La comunicacin
y coordinacin de las instituciones competentes en materia
forestal con la sociedad civil para la planificacin, formulacin
288
eimplementacin de los instrumentos de gestin, muchas veces se

transforman en mero formalismo, dndose solo porque as lo exige
la ley, dificultando la implementacin de acciones para la correcta
administracin de los recursos del bosque. La participacin de la
sociedad civil organizada en estas instancias de concertacin es
a ttulo voluntario y generalmente tampoco cuenta con recursos
de importancia, aunque s muy buena voluntad. As tenemos que
en todas las ocasiones, el gobierno regional, la municipalidad, las
Organizaciones No gubernamentales (ONG) y/o las empresas que
participan, deben financiar los traslados de los representantes de
las comunidades. En ese sentido cabe recalcar que si no se tiene
capacidad de gasto para la representacin, tampoco se tendr
para implementar acciones. De todas formas esta voluntad de las
comunidades nativas y poblaciones vecinas se menoscaba cuando
perciben que estn perdiendo su tiempo porque no se logran
avances importantes.
Otra forma de participacin de la sociedad civil en la gestin
de las ANP son los Contratos de Administracin (CA). Mediante
estos contratos el Estado, a travs del SERNANP, encarga a una
persona jurdica de derecho privado sin fines de lucro (el ejecutor),
desarrollar (de forma total o parcial) las operaciones de manejo y
administracin requeridas para la implementacin de los resultados
del plan maestro de cada ANP. El ejecutor del CA participa en el
financiamiento a travs del apalancamiento de recursos, tanto en
el corto como en el largo plazo.
El Estado tiene muchas expectativas sobre esta modalidad
de cogestin, pero sus verdaderas posibilidades an no son muy
bien entendidas por las poblaciones y en muchos casos ni siquiera
por los miembros del SERNANP, confundiendo los CA con un
proveedor de recursos financieros para poder desarrollar las
funciones de vigilancia, fiscalizacin y control de las ANP. Si estas
funciones no son ni pueden ser transferidas a la sociedad civil, mal
se podra sealar que la falta de recursos para fiscalizacin y control
289
son responsabilidades de los ejecutores de los CA, muy por el

contrario, siguen siendo del Estado, estando los ejecutores obligados
a buscar los recursos para implementar su propuesta tcnica en
favor del plan maestro de las ANP. Es ms, en las condiciones de
los CA se describe explcitamente que no son atribuibles como
responsabilidad del Ejecutor la disminucin de la cobertura vegetal
por causa de procesos naturales o por deficiencias del sistema de
vigilancia a cargo del SERNANP comunicadas previamente por el
Ejecutor. Con el criterio de que el CA es un smil de un proveedor
de recursos, se desperdician las verdaderas posibilidades tcnicas y
propositivas de estas instituciones, con lo cual se contribuye poco
con la gestin de las ANP y con los objetivos de sus planes maestros.
Nuestra riqueza forestal y los convenios internacionales

La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres26 (CITES) es un acuerdo
internacional concertado entre 175 gobiernos, siendo el Per uno
de sus miembros. La CITES tiene por finalidad velar por que el
comercio internacional de especmenes de animales y plantas
silvestres no constituya una amenaza para su supervivencia. Dicha
convencin es jurdicamente vinculante para las partes en otras
palabras, sus miembros tienen que aplicarla, sin que se suplante
por ello las legislaciones nacionales. As la CITES ofrece un marco
que ha de ser respetado por cada una de las partes, las cuales han
de promulgar su propia legislacin nacional para garantizar que la
convencin se aplique a escala nacional. En este caso, el Per tiene
serias deficiencias para su cumplimiento.
26
La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestres (CITES) se redact como resultado de una resolucin aprobada
en una reunin de los miembros de la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN)
celebrada en 1963.
290
Por toda la Amazonia peruana, madereros ilegales y otros legales,

igualmente destructivos, se dedican al madereo a gran escala de los
ltimos rboles de caoba (Swieteniamacrophylla) y cedro (Cedrelaodorata),
dos especies de gran valor. De acuerdo con las ltimas estimaciones, un
90% de la madera extrada en la Amazonia peruana es ilegal. Gran parte
de esta madera es importada en violacin de los acuerdos internacionales
de proteccin al medio ambiente (como la CITES). Por otra parte, la
extraccin de madera peruana muchas veces ha implicado la violacin
de los Derechos Humanos de los pueblos indgenas, particularmente
su derecho a la propiedad, a la consulta previa, a la subsistencia y a la
integridad cultural. En una palabra, la mayor parte de la madera ilegal del
Per es extrada de las reservas comunales de las comunidades nativas, de
las reservas de pueblos indgenas no contactados que viven en aislamiento
voluntario o de las zonas de conservacin protegidas27.
Por otro lado, en los ltimos aos nuestro pas viene luchando
por insertarse comercialmente en el mundo globalizado, por lo
que es necesario tener presente que se han asumido acuerdos de
promocin comercial (tratados de libre comercio) con la Unin
Europea, el EFTA (pases nrdicos), China y con los Estados Unidos
de Norteamrica, en donde se sealan captulos de proteccin y
control forestal, lo que conlleva a tener la obligacin de una gestin
eficiente para cumplir con los compromisos y no sufrir sanciones
de alcance internacional. Cabe recalcar que a pesar de estas
obligaciones, desde hace ya un tiempo los informes internacionales
no son muy halagadores al respecto.
27
Griffiths, Tom. La explotacin ilegal y destructiva contina devastando
bosques y comunidades en la Amazonia peruana. Boletn del Movimiento Mundial por
los Bosques Tropicales, n 98. Uruguay: Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales,
2005, pp. 12-16. Ver en: goo.gl/F0x3Oz
291
El Per podra ser sancionado por tala ilegal. La Agencia de

Investigacin Ambiental (EIA) present un pedido formal ante
el gobierno de Estados Unidos para investigar y verificar el
origen legal de las exportaciones de madera provenientes de
al menos dos empresas peruanas y auditar a varias ms. Un
reciente estimado del gobierno peruano calcul que la tala
ilegal le cuesta al Per unos US$ 250 millones anuales.
De acuerdo con la data de EIA, al menos 77 embarques con
problemas de legalidad han ingresado a EE.UU. provenientes
de una de las dos empresas acusadas. Este pedido busca que
el Anexo sobre el manejo del sector forestal, incluido en el
TLC EE.UU.-Per (2009), sea cumplido, solicitando al Per el
desarrollo de auditoras a los concesionarios o exportadores
sospechosos.
Antecedentes. El EIA hizo pblica una investigacin
que demuestra que el Per, entre el 2008 y el 2010, export
a EE.UU. ms de 100 embarques que contenan millones de
dlares en cedro y caoba extrados ilegalmente de la Amazona
peruana*.
* El Per podra ser sancionado por tala ilegal, Gestin, Lima, 19 de abril del 2012. Ver
en: goo.gl/kwePa
A manera de conclusin
La gestin forestal peruana debe ser entendida como una unidad, es
decir, nuestros bosques deben ser interpretados de manera integral,
indiferentemente de si son ANP o no. Solo a partir de esa mirada,
la estructura organizativa de la gestin forestal del Estado podr
ser reorientada para responder a esa integralidad. Mientras existan
tantas instancias responsables de cada una de las partes, con escasos
niveles de concertacin para la accin efectiva por su dependencia
de diferentes sectores del Estado, se atomizarn los recursos
292
porsu dispersin y escasearn los resultados. Esta decisin no es

de responsabilidad de los funcionarios de nivel bajo y medio, que
a pesar de sus limitaciones, hacen esfuerzos por cumplir con sus
planes operativos en las dependencias locales. Corresponde a los
tomadores de decisiones de diseo e implementacin de polticas
pblicas que se encuentran en las ms altas esferas tcnicas y
polticas del sector asumir acciones ms propositivas, aunque ello
signifique tener que ceder poderes y protagonismos.
El debate de la gestin forestal est abierto, as como su
relevancia para la conservacin de las ANP. Esperamos haber
contribuido a que se visibilicen claramente algunas de las aristas
de esta problemtica.
La educacin superior y universitaria

en la ciudad de Juliaca
scar Toro Q. / Amparo Mamani F. /
Geddil Choque Ch.
La ciudad de Juliaca (provincia de San Romn, departamento de

Puno), ubicada en la interseccin de las vas que interconectan el
sur del Per, se caracteriza por su dinamismo econmico y social,
constituyndose en la bisagra de articulacin econmica y logstica
de la macrorregin sur, espacio que incluye el altiplano boliviano, el
noroeste brasileo y el norte chileno1. En ese marco, Juliaca requiere
de profesionales y tcnicos para aprovechar las oportunidades que
se abren con el dinamismo econmico. A la fecha Juliaca cuenta con
un poblacin estudiantil de 25 973 estudiantes; seis universidades
(cinco privadas y una pblica) y once institutos de educacin
tcnica superior (uno pblico y diez privados); donde se ofrecen
23 profesiones o especialidades (en las universidades) y 19 (en
los institutos). Lamentablemente, la gestin de muchas de estas
instituciones linda con la informalidad, si tomamos como referencia
lo exigido por las polticas pblicas educativas vigentes en el pas.
1
Estos temas son tratados en: descosur. Nuevos elementos socioterritoriales

en el desarrollo descentralizado de la macro-regin sur. En: desco - Centro de
Estudios y Promocin del Desarrollo, ed. Per Hoy. Centralismo y concentracin. Lima:
desco, 2010; y descosur. Juliaca, ciudad abierta. Un eje articulador sureo. En:
desco, ed. Per Hoy. Lo urbano en el Per. Lima: desco, 2012. Juliaca, por ser un eje
articulador y plataforma logstica de la macrorregin sur, es una de las pocas ciudades
de la sierra con un alto ndice de crecimiento poblacional y econmico, y por ende, un
centro de migracin juvenil, principalmente de las provincias de Puno, en busca de
empleo y educacin.
296
El presente artculo da respuesta a las siguientes preguntas:

cul es la expectativa de los jvenes estudiantes? y cmo se
conforma la oferta educativa dirigida a ellos? Para ello se ha
consultado a estudiantes, empleadores y autoridades sobre las
instituciones de educacin superior en la regin, en temas como
infraestructura y equipamiento, currculo, docentes, egresados,
investigacin, prcticas profesionales y el cumplimiento de la
normatividad vigente.
La recoleccin de la informacin necesaria para el estudio se
hizo con la aplicacin de una encuesta a 536 estudiantes de las tres
universidades privadas ms importantes de Juliaca (por la cantidad
de alumnos que tienen y por el nmero de carreras que ofrecen):
la Universidad Andina Nstor Cceres Velsquez (UANCV), la
Universidad Peruana la Unin (UPEU) y la Universidad Alas
Peruanas (UAP). De igual modo, y bajo el mismo criterio, en la
encuesta participaron tambin alumnos y alumnas de tres institutos
superiores: el Instituto Superior Tecnolgico (IST) Tecnotronic,
el IST Manuel Nez Butrn (pblico) y el Servicio Nacional
de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI). Tambin se
realizaron entrevistas a docentes, autoridades institucionales,
empleadores importantes en la regin y especialistas en el tema.
Este artculo es una mirada de las percepciones de las y los
estudiantes sobre la educacin que les ofrecen y no responde
necesariamente a lo que ocurre (y mucho menos al por qu ocurre),
en la medida en que se trabaja solo con percepciones.
Infraestructura y equipamiento
De las tres universidades de mayor importancia en la ciudad de
Juliaca2, segn la encuesta realizada, un 86.5% cuenta con local
2
La Universidad Andina Nstor Cceres Velsquez (UANCV) tiene su sede

principal en Juliaca, mientras que las otras dos son filiales. La Universidad Nacional
de Juliaca viene implementndose recin desde este ao.
297
propio; un 77.2% con aulas y auditorios equipados (audiovisuales

y mobiliario adecuado); un 81.7% con laboratorios equipados; un
92.6% con bibliotecas; y un 70.8% con servicio de Internet.
La UANCV y la UPEU cuentan con campus universitarios
propios, modernos edificios (aulas, laboratorios, cafeteras,
auditorios, etc.), reas verdes y amplios espacios de esparcimiento.
La UAP cuenta con laboratorios, salas de cmputo y biblioteca en
un local alquilado en el centro de la ciudad, que de acuerdo a los
estudiantes es inadecuado3.
Los locales de las universidades se caracterizan por no contar
con el mantenimiento adecuado. Si bien la mayora de las aulas,
auditorios y laboratorios estn equipados, la mayor parte de los
equipos funcionan mal o no estn actualizados. Adems, el acceso
de los estudiantes a los laboratorios es limitado. Las bibliotecas
cuentan con material bibliogrfico actualizado y accesible a los
estudiantes, pero los locales son reducidos. Las salas de Internet
se encuentran en condiciones buenas, aunque las mquinas son
insuficientes, en algunos casos obsoletas, y con acceso limitado a
los estudiantes. Si bien las reas verdes son amplias, estas no estn
siendo mantenidas adecuadamente. Los servicios higinicos son
suficientes, cuentan con un mantenimiento regular (limpieza) y en
algunos casos estn bien equipados.
De igual modo, los institutos tecnolgicos cuentan con
locales propios, pero no con un adecuado mantenimiento,
principalmente por el desinters de los gestores y por los escasos
recursos con que cuentan, sobre todo en el caso de los institutos
pblicos. Elequipamiento es calificado de regular a bueno, como
mxima calificacin, lo que indicara que muy posiblemente estn
equipados precariamente y de manera insuficiente. Lo mismo
ocurre con los laboratorios, pues cuentan con equipos bsicos,
no actualizados e insuficientes (algunos equipos no funcionan
3
Ver el portal web de la Universidad Alas Peruanas (UAP), filial Juliaca, en:
goo.gl/yPz11G
298
Grfico n 1
La infraestructura y servicios en las universidades
80.0
70.0
73.1
70.6
70.3
67.3
62.5
60.0
52.6
50.0
42.1
40.0
32.7
30.0
20.0
10.0
0.0
19.0
10.4
Infraestructura
12.9 14.0
Equipamiento
Regular
19.0 18.5
Laboratorio
33.8
24.1
16.5
13.2
Biblioteca
Buena
16.7 16.0
14.7
Sala de
Internet
rea
recreativa
SS.HH.
Mala
porfalta de mantenimiento). Las bibliotecas cuentan con materiales

bibliogrficos no actualizados y funcionan en espacios muy
reducidos, con limitado acceso de estudiantes. Las salas de Internet
tienen mquinas Core 2 Duo (como las ms modernas) y otras
obsoletas o antiguas (solo con programas bsicos). El acceso a estas
salas tambin es limitado. La mayora de los institutos cuentan
con reas de recreacin y espacios amplios, pero con escasas
reas verdes, las que estn adems mal mantenidas. Los servicios
higinicos tienen lo necesario, aunque el mantenimiento es precario
y con poca limpieza.
De los tres institutos superiores, segn las encuestas, un 86.6%
cuenta con infraestructura propia, un 84.5% con equipamiento, un
77.5% con laboratorios equipados, un 60.6% con bibliotecas y un
71.1% con servicio de Internet. El IST Tecnotronic funciona en un
local reducido (sin reas verdes) y cuenta con cuatro laboratorios y
90 computadoras de ltima generacin, y biblioteca4, sinembargo,
4
Ver el portal web del Instituto Superior Tecnolgico (IST) Tecnotronic en:
goo.gl/EgyT5u
299
este es calificado de regular a malo por los estudiantes. El IST

Manuel Nez Butrn, por otro lado, tiene infraestructura propia
en condiciones adecuadas5 y con reas verdes. El SENATI, de
igual manera, cuenta con infraestructura propia y equipamiento
adecuado para las carreras que ofrece.
Grfico n 2
La infraestructura y servicios en los institutos
80.0
76.8
76.1
70.0
68.3
62.7
60.0
57.0
50.0
49.3
45.1 45.8
39.4
40.0
30.3
30.0
20.0
10.0
0.0
23.9
12.0
12.0
Infraestructura
12.7
10.6
Equipamiento
13.4
9.2
Laboratorio
Regular
Biblioteca
Buena
12.7
Sala de
Internet
11.3
16.2
rea
recreativa
15.5
SS.HH.
Mala
Contenidos, docentes y egresados

Desde la apreciacin de los estudiantes universitarios, los
contenidos de los cursos van de regulares a buenos. Un 69% de
los entrevistados los califican de regulares, un 25.9% de buenos
y un 5.1% de malos. Un ejemplo de esta situacin es el proceso
que se le abri a la UANCV en el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual
5
En diciembre del 2012 el director del instituto sealaba que 34 aulas

pertenecientes a nueve carreras profesionales se encontraban en estado de deterioro
y que desde 1960 no haban sido remodeladas. Ver: Juliaca: Precariedad de aulas del
IESTP Manuel Nez Butrn amenaza a mil 300 estudiantes. pachamamaradio.org,
Juliaca, 1 de diciembre del 2012. En: goo.gl/Z32eEH
300
(INDECOPI) por incumplimiento del plan curricular, trato hostil

y discriminatorio con los estudiantes6.
En los institutos, el 66.9% considera que los contenidos de los
cursos son regulares y 26 .1% buenos. Si bien los cursos en los
institutos son ms prcticos que tericos, como la formacin misma
lo exige, los docentes en su mayora no son pedagogos (pudiendo
ser especialistas en el tema) y no tienen permanencia, pues van
cambiando cada ao.
En lo relativo al cumplimiento curricular en la universidad,
las respuestas de los estudiantes sostienen que se cumplen en su
totalidad, 55.1%; a medias, 41.6%; y que no se ejecutan, 3.3%. Segn
la encuesta, el cumplimiento parcial de los currculos se debe a la
ejecucin de actividades extracurriculares (46.5%), ausencia de los
docentes (28.3%) y porque en algunos cursos se requiere de mayor
tiempo para desarrollar todo el contenido (18.3%). La huelgas en
general (internas o externas) solo afectan en un 6.9%.
En los institutos, en la percepcin de los estudiantes, el plan
curricular se cumple totalmente en 58.5%; de manera regular,
33%; y no se cumple, 8.5%. Los motivos del incumplimiento o
cumplimiento parcial es por ausencia de los docentes (50.5%),
actividades extracurriculares (37.5%) y huelgas (12%).
La apreciacin de los estudiantes universitarios sobre los
docentes muestra que el 68.5% fueron calificados como buenos
a muy buenos (49.2% buenos y 19.3% muy buenos), el 29.2%
como regulares y el 2.3% como malos. Estas calificaciones tienen
que ver con los siguientes motivos: no saben ensear (59.1%),
La denuncia fue presentada ante el Instituto Nacional de Defensa de la

Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) el 20 de
setiembre del 2013. INDECOPI estableci que de comprobarse los hechos la multa
contra la universidad puede alcanzar hasta 450 Unidades Impositivas Tributarias
(UIT), segn la ley n 29571, Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor. Ver:
Denuncian a universidad de Puno por mala calidad educativa y discriminacin.
corresponsales.pe, Lima, 15 de octubre del 2013. En: goo.gl/yGh2NR
301
noestnactualizados en las especialidades que ensean (29.4%)

yno son especialistas en los cursos que ensean (11.1%).
Los estudiantes de los institutos califican a sus docentes en
un 54.5% como buenos, en 24.6% como regulares, en 17.6% como
muy buenos y en 3.3% como malos. Las razones de la calificacin
son por el poco dominio o inadecuada metodologa de enseanza
y la didctica (44.4%), poco compromiso con la formacin de los
estudiantes (37.1%) y porque no estn actualizados en los temas
referidos a la especialidad (18.5%).
Grfico n 3
Calificacin de los docentes en las universidades e institutos
60
54.5
50
49.2
40
Universidades
30
20
10
0
Institutos
29.2
24.6
19.3
17.6
2.3
Muy buena
Buena
Regular
3.3
Mala
En cuanto al desempeo de los egresados universitarios

en los centros laborales, en las entrevistas realizadas muchos
empleadores coinciden en sealar: ... sobre las universidades, yo
s tengo que hacer una crtica muy fuerte. Primero, que hay muchas
universidades, no debera de haber tantas. Segundo, preguntando a
los chicos que trabajan con nosotros, de cmo y quienes les ensean,
manifiestan que si bien es cierto que les ensean profesores que
tienen maestra y otros hasta doctorado, pero que no saben ensear,
no tienen experiencia laboral en las empresas o negocios. Deberan
de ensear los profesionales que han laborado, por ejemplo en la
302
Backus, Electro Puno, Interbank, Oechsle, Plaza Vea, y as creo que

mejorara la enseanza7.
El desempeo de los egresados de un IST, visto desde los
empleadores, segn la entrevista, es: los tcnicos no estn
orientados () no estn adecuados para las necesidades del
comercio nuestro (), hemos buscado en otros institutos con esas
especificaciones () pero tampoco estaban formados8, es decir,
que la formacin de los estudiantes en los distintos institutos
no responde a las necesidades del mercado. Otro empleador
manifiesta: se les ha enseado un poco de todo, como para que
se desempeen en cualquier trabajo y no a fondo en la carrera que
eligieron estudiar9. La opinin generalizada de los empleadores es
que los egresados que entran a trabajar vienen a aprender. Frente a
la deficiente formacin, los empleadores manifiestan que finalmente
no les interesa de qu casa de estudios viene el profesional, pues
lo importante es que tengan capacidad de adaptarse y aprender,
valorando la laboriosidad, el inters en adaptarse, en aprender el
trabajo encomendado y la calidad personal.
Investigacin y prctica preprofesional

La produccin de conocimientos es un factor importante para el
desarrollo socioeconmico de un pas y la principal institucin
de investigacin es la universidad (ley n 23733). El fomento
o no de la investigacin por los docentes de las universidades
fue otra de las preguntas de la encuesta hecha a los estudiantes.
Entrevista a Alfredo Orellana Mauricio, gerente de Promart Homecenter, sobre

la situacin de los estudiantes.
8
Entrevista a Alfredo Orellana Mauricio, gerente de Promart Homecenter, sobre
la situacin de los estudiantes.
9
Entrevista n 15 a un empresario de la zona.
303
Ellos respondieron que, en general, el 68.8% de los docentes

promueven la investigacin10, mientras que el 31.2% no lo hacen.
En cuanto a las prcticas preprofesionales, el 71.8% de
estudiantes manifiestan que las universidades las promueven
activamente, mientras que el 28.2% dicen que no lo hacen con el
suficiente nfasis, o simplemente no las promueven. El 13.2% de las
prcticas se realizan en las entidades estatales (gobierno regional
y local), el 12.2% en entidades financieras, el 10.7% en empresas
constructoras, el 6.9% en los estudios jurdicos y notaras, el 6.3% en
hospitales y clnicas, un 6.1% en la mismas universidades, el 4.6%
en estudios contables, el 2.5% en empresas mineras, el 2.5% en el
sector de servicios y el 8.6% restante en otro tipo de instituciones.
El 69% de los estudiantes de los IST manifiestan que sus
instituciones s promueven las prcticas preprofesionales, mientras
que el 31% dice lo contrario. El 33.1% realizan sus prcticas en
talleres (mecnica y electricidad), empresas textiles y micro y
pequeas empresas (MYPE); un 9.2% en hospitales y clnicas; un
7% en estudios contables; el 7% en entidades financieras; el 4.9% en
el sector pblico (gobiernos locales y regional); el 2.8% en empresas
mineras y sector de Servicios; y el 1.4% en otras entidades.
Formalidad y cumplimiento de las normas

Las universidades son autnomas, lo que implica, entre otras cosas,
que pueden elaborar y aprobar sus propias normas de gobierno,
organizar sus sistemas acadmicos, econmicos y administrativos11.
10
Las acciones de investigacin estn relacionados a cinco formas o maneras:

(a) a los trabajos prcticos, en un 27.2% (la experimentacin en los laboratorios o en las
centros de aplicacin); (b) a los diagnsticos sobre realidad econmico social, en un 23.3%;
(c) a los estudios de productos y mercado, en un 19.4%; (d) a los trabajos de campo (por
ejemplo las prcticas) y visitas guiadas, en un 15%; y (e) a las monografas y resmenes
de lecturas, en un 10.6% (esto ltimo, segn manifestacin de los estudiantes).
11
Ley universitaria n 23733 de 1983, artculo 4. Ver en: goo.gl/vv6CBS
304
Amparados en la Ley de Promocin de la Inversin en la Educacin12,

se han creado universidades en distintas partes del pas. Este es el
caso de la UANCV y de las filiales de las universidades privadas
limeas que estamos evaluando. Las tres universidades aqu
analizadas cuentan con autorizacin del Consejo Nacional para
la Autorizacin de Universidades (CONAFU)13 y se encuentran
en proceso de acreditacin14. Ciertamente, en lneas generales se
observa un acatamiento formal de las normas, aunque la situacin
de las universidades dista mucho de acercarse a las caractersticas
que exige una educacin de calidad.
Los IST privados deben cumplir con los requisitos y las
disposiciones establecidas por la Ley de Institutos y Escuelas de
Educacin Superior15, ley n 29394. Para su funcionamiento deben
tener un proyecto de desarrollo institucional, planes de estudios
de las carreras, disponibilidad de personal, infraestructura y
proyeccin econmica. Deben contar, adems, con la opinin
favorable del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin
de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria
(CONEACES). A pesar de todo ello, la educacin tcnica en general
est alejada de la realidad regional, no hay carreras profesionales
en funcin a las potencialidades que muestra la regin, por lo que
urge una reforma curricular y de la oferta en su totalidad. Si bien
con los procesos de acreditacin se busca mejorar la calidad de
la formacin de los profesionales, uno de los mayores problemas
12
Ver en: goo.gl/q6lwup

Es un organismo autnomo de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) que
autoriza y supervisa el funcionamiento de la universidades en el Per.
14
Segn el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la
Educacin Superior Universitaria (CONEAU), a nivel nacional, de las 134 universidades
en todo el pas, hay solo cinco universidades con acreditacin en algunas carreras de
pregrado (U. Cayetano Heredia, U. de Piura, U. Cesar Vallejo, U. Catlica los ngeles
de Chimbote y U. HermilioValdizn). En la actualidad hay muchas universidades que
estn en proceso de evaluacin.
15
Ver en: goo.gl/9qH76u
13
305
esque no se aporta al desarrollo de la regin porque los currculos

de estudios estn desfasados16.
Las universidades o institutos no son ajenas a la informalidad
reinante en la ciudad de Juliaca. Qu hace que las universidades
e institutos sean informales? Son varias las causas que coadyuvan
a este fenmeno, pero un factor determinante es la proliferacin de
universidades en todas las ciudades medianas y grandes del pas
que ofertan todo tipo de carreras con una serie de facilidades
que atentan contra la calidad acadmica. Otro factor importante,
vinculado al anterior, es la proliferacin de filiales y/o subsedes que
ofrecen programas de formacin alternativos, los que en muchos
casos no se cien al sistema estndar de la educacin universitaria.
El informe sobre la universidad en el Per del Ministerio de
Educacin, elaborado por la Oficina de Coordinacin Universitaria,
el 2006, califica a la explosin de las filiales universitarias como
el colapso de la formalidad universitaria.
Perspectivas y decisiones de los estudiantes

Una conjetura respecto a que los estudiantes no conocen o no toman
en cuenta, en la eleccin de una carrera, el contexto econmico y
social de Juliaca, y de la regin, en donde en primera intencin
buscarn empleo, se prueba en gran medida con los resultados
de la encuesta. Las respuestas de los universitarios a la pregunta,
por qu eligi su carrera?, son: porque les gusta (68.5%), porque
la carrera que eligi le permitir conseguir un trabajo inmediato
(13.1%), porque tuvieron una experiencia previa en el oficio o
especialidad (6%), porque fueron obligados por sus padres (4.3%)
y, finalmente, un 8% que eligi por seguir a sus amigos y/o seguir
una recomendacin, entre otras razones. En los institutos tcnicos,
16
Ver: Ccopa Balcona, Humberto. La acreditacin de los tecnolgicos y
pedaggicos. losandes.com.pe, Puno, 8 de julio del 2013. En: goo.gl/vmFhqP
306
un 72.5% eligieron la carrera que estudian porque les gusta, un

12.7% porque tendrn ms posibilidades de conseguir trabajo, un
6.3% porque tuvieron una experiencia previa de trabajo, un 4.9%
por otros razones y un 3.5% por la imposicin de sus padres.
Otro elemento importante a tomar en cuenta es la eleccin del
centro de estudios. Los jvenes universitarios deciden por dos
condiciones principales: que tengan prestigio (especialmente la
carrera que seguirn), demanda y buenos profesores (34%), y que
les sea accesible econmicamente (23.4%). En los IST la tendencia
es similar a la hora de elegir su instituto.
El desarrollo econmico y el crecimiento demogrfico de
Juliaca (310 mil habitantes para el 2012) reportan una Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) importante: en la actividad comercial
en general est el 26.25% de la PEA; en las industrias manufactureras
el 14.22%; en transporte, almacenes y comunicaciones el 12.42%;
y en la enseanza el 8.25% (segn el Censo Econmico del 200817).
Este ltimo dato confirma la importancia de Juliaca como un centro
de formacin y educacin en el altiplano y en el sur del Per. Es
lgico que lo descrito tenga relacin con la eleccin de las carreras o
especialidades por los estudiantes de las universidades e institutos,
pues entre las tres carreras con mayor demanda estn las Ciencias de
la Administracin y Contabilidad, ambas directamente relacionadas
al comercio y a la industria. Adems, la aspiracin laboral de los
estudiantes sintoniza claramente con el 41.4% que desea trabajar
en una empresa privada, el 25.2% que quiere hacerlo de manera
independiente, el 19.6% que quiere trabajar en instituciones pblicas
y solo el 13.8% que quiere irse a otras ciudades.
17
Ver en: goo.gl/rZ6ira
307
Algunas conclusiones
La formacin profesional y tcnica en las universidades y los
institutos en la ciudad de Juliaca, en opinin de los estudiantes, va de
regular a buena. La infraestructura, el equipamiento y los servicios
son calificados como regulares, al igual que el cumplimiento de los
planes de estudios (los contenidos de los cursos), el desempeo de
los docentes y el cumplimiento de las horas de estudio. Al respecto
de los docentes, la opinin de la mayora de los encuestados (que
tambin se percibe en las entrevistas a otros actores de la educacin
regional) es que los docentes tienen poco dominio o inadecuada
metodologa de enseanza, que no estn actualizados en los temas
referidos a la materia que ensean y que no tienen permanencia
en las asignaturas que dictan, siendo cambiados cada ao (sobre
todo en los institutos).
Enumeremos algunas caractersticas frecuentes que presenta
la educacin universitaria y tcnica en Juliaca:
a) Relativo a los procesos pedaggicos (metodologa de
enseanza). Se promueve un aprendizaje expositivo,
repetitivo y de trasmisin de los conocimientos fuera del
contexto. El plan curricular y la enseanza no estn enfocados
en generar reflexin y capacidades en los estudiantes. Si
aadimos su cumplimiento, la calificacin que le dan tanto
los estudiantes de las universidades como los de los IST es
solo regular, principalmente debido a factores internos o
institucionales18.
b) En los IST no est establecida la carrera docente. Usualmente
en los IST los docentes son profesionales egresados de
las universidades que no consiguen empleo referido a su
profesin y su permanencia es temporal. En las universidades
18
Por la ejecucin de actividades extracurriculares, por la ausencia de los

docentes, porque algunos cursos requieren mayor tiempo en horas de enseanza y
por las huelgas en general (internas o externas).
308
no necesariamente se hace carrera para ocupar los cargos

de direccin o jefaturas, pues priman las designaciones de
carcter amical, de grupo o poltico.
c) Casi un tercio de los docentes universitarios no promueve
ningn tipo de investigacin. Se consideran como actividades
de investigacin a los trabajos prcticos (la experimentacin en
los laboratorios o en los centros de aplicacin), los diagnsticos
en general, estudios de mercado, prcticas, visitas guiadas o
pasantas.
d) Se promueven las prcticas preprofesionales en las
universidades y en los IST, aunque el 28.2% de los estudiantes
universitarios y el 31% de los de los IST manifiestan lo contrario.
Las entidades donde realizan las prcticas usualmente son en
empresas privadas y en el Estado, quienes se caracterizan por
generar empleo por la dinmica de crecimiento de Juliaca19.
Un aspecto relacionado a lo planteado es que los estudiantes
(de las universidades e IST) no toman en cuenta la realidad
econmica de Juliaca, eligen su carrera porque les gusta y en
pos de conseguir trabajo inmediato.
e) Si bien el Estado, de acuerdo a su papel de normar las polticas
educativas, ha implementado diversos mecanismos de
control para observar y mejorar la calidad educativa20, esta
vigilancia o supervisin es escasa e ineficaz. Al no existir una
supervisin y un control real de la situacin, se puede deducir
que la exigencia por una formacin tcnica y/o profesional
19
El grueso de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) de la ciudad de Juliaca
est directamente relacionada al comercio, a la industria manufacturera y al trabajo
independiente (emprendimientos). Las carreras de mayor demanda estn directamente
relacionadas a estos rubros laborales.
20
El CONEAU y subentidades, para las universidades; el Consejo de Evaluacin,
Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria
(CONEACES), para los institutos; as como el Consejo Nacional para la Autorizacin
de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) y la ANR.
309
es insuficiente y que las mismas instituciones (los institutos

y universidades) no estn presionadas a cumplir con las
normas existentes. En Juliaca la demanda por educacin
universitaria aument considerablemente en los ltimos
12 aos, razn por la cual se explica el establecimiento de
numerosas sucursales (en la actualidad en Juliaca existen ms
universidades que en Puno, la ciudad capital de la regin),
las que trabajan con la autorizacin de funcionamiento de sus
sedes centrales21.
f) La educacin tcnica superior y universitaria se ha convertido
en un negocio rentable por los ingresos que genera esta
actividad, entre otras razones, por el crecimiento poblacional22
y econmico de la ciudad. As tenemos que la educacin se ha
convertido en un factor importante en mejorar las condiciones
de vida y el estatus.
g) Un aspecto que preocupa es la calidad educativa de la
educacin superior universitaria, pues las filiales ofertan,
adems de los programas regulares, un sin nmero de
posgrados (diplomados, maestras, etc.).
21
La ley universitaria de 1983 (ver pie de pgina n 11) no permita el
funcionamiento de filiales fuera del mbito departamental. El Decreto Ley n 882
estableci en 1996 que las universidades privadas pudiesen crear filiales en otros
departamentos (ver pie de pgina n 12). En el 2001 la ley n 27504 (ver en: goo.gl/
twx7Cc) otorg a la ANR la facultad de permitir la creacin de filiales para cualquier
universidad (sea pblica o privada). Ver: Daz, Juan Jos. Educacin superior en el
Per: tendencias de la demanda y la oferta. En: Martn Benavides, ed. Anlisis de
programas, procesos y resultados educativos en el Per: contribuciones empricas para el debate.
Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2008.
22
La poblacin de jvenes en edad de estudiar (entre 15 a 24 aos) es de
24484 varones y 24 923 mujeres (49 407 en total), quienes representan el 22% de la
poblacin total de Juliaca (225 146 habitantes). De ellos, 25 973 estudian en institutos
y universidades. Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2007 del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica.
310
h) Otro aspecto que tambin requiere ser analizado es que la

educacin tcnica superior es cada vez menos valorada tanto
por la poblacin estudiantil como por la sociedad en general,
siendo la educacin universitaria la que mayor valoracin
tiene. En Juliaca hay ms universitarios que estudiantes de IST,
aunque la demanda laboral en los ltimos aos, principalmente
por el crecimiento de la minera, la manufactura y los servicios,
es mayormente por tcnicos.
La feria rural de Paucar: generacin de

autoempleo en condiciones de informalidad
Gissela Ottone C. / Alejandro Arrieta D. /
Yuye Cuadros P.
Introduccin
En Paucar, Huancavelica, encontr una feria que deca:
Bienvenidos a Gamarrita. La frase anterior es de Richard Webb
y es una de las maneras como grafica, segn su entender, la
diseminacin del denominado emprendedurismo hacia todas
las esferas de la vida nacional, incluyendo el antes alejado mbito
rural1. Las ferias rurales son espacios donde se realizan transacciones
comerciales en muchas provincias, distritos y comunidades del
Per. En sus inicios, eran espacios donde se realizaban trueques
de alimentos de zonas bajas (maz, fruta, caa, etc.) y altas (papa,
chuo, carne de alpaca, carne de ovino, entre otras). En la actualidad
estos espacios se han convertido en mercados estacionales, donde
se concentran clientes y vendedores de bienes y servicios.
De acuerdo al antroplogo Juan Carlos Cndor Ames2:
Las ferias rurales son espacios donde (los feriantes) comercializan sus
productos en el momento, pero tambin generan sus propios espacios de
empleo fugaz, temporal. Adems las ferias son festivas porque vienen
Ver en: goo.gl/9YXzOj

Docente principal de la facultad de Antropologa de la Universidad Nacional
del Centro del Per. Actualmente desarrolla una investigacin relacionada a ferias y
comunidades rurales.
2
314
personas que intercambian conocimientos de msica al tiempo que

escuchan la produccin musical folclrica que est de moda.
Paucar es un claro ejemplo de esta dinmica comercial

geogrfica, poltica y econmicamente estratgica que concentra
a los lugareos y forneos. Es el lugar donde se comercializan
productos diversos, derivados de actividades agrcolas y pecuarias,
adems de venta de ropa, comida, frutas, verduras y productos
ms elaborados, tales como quesos, dulces, embutidos, entre otros.
Tambin se ofrecen servicios, algunos asociados a la dinmica de
la feria, como el servicio de cochera, transporte en triciclos y autos,
y otros ms generales, como electricidad y construccin.
Queda claro, sin buscar mayores explicaciones, en la celebracin
del emprendedurismo que se expresara en ferias como la de
Paucar, que parte importante de la dinmica de estas en el corredor
del Mantaro3 se inscriben dentro de lo que cabe llamar economa
informal, ya sea en el caso de las familias que se involucran
directamente en la compra y venta en los puestos comerciales o,
de manera indirecta, colaborando en la produccin agropecuaria
y el intercambio de bienes y servicios.
En ese contexto, esta exploracin busc encontrar algunas pistas
sobre la relacin entre la generacin del empleo en condiciones de
informalidad y los ingresos percibidos en la municipalidad a travs
del servicio que ofrecen a los feriantes y usuarios, para concluir con
una valoracin general sobre lo funcional que cada estrategia resulta
para que cada actor alcance sus objetivos. En especfico, buscamos
analizar en qu medida las actividades informales benefician
econmicamente a los comerciantes particulares al tiempo que
permiten la generacin de ingresos hacia la municipalidad, que a
la vez retribuye esos ingresos de forma que los feriantes aseguren
un amparo temporal para sus actividades econmicas y se les
permita continuar con sus actividades de forma normal.
3
Ver cuadro n 1.
315
Una mirada ms especfica nos llev a indagar por los tipos de

autoempleo informal existentes en la feria, los espacios y condiciones
en las que se desarrolla, y, por ltimo, a tratar de evidenciar las
conexiones entre el autoempleo y el crecimiento comercial de la
feria. Teniendo en cuenta dicha dinmica, presentamos a la feria
como un espacio socioeconmico histrico de intercambios.
Por qu preocuparse por el autoempleo en primer lugar
cuando sabemos que es una realidad de la economa rural desde
hace tiempo? Loayza4 utiliza las tasas de autoempleo como uno
de cuatro indicadores para aproximarse a la informalidad en la
economa, siendo que es evidentemente muy difcil tener una
proporcin real de su magnitud e intensidad al ser lo que llama
una variable latente no observada. Ahora bien, como seala
el mismo autor, es preferible una economa informal dinmica
(como la que se observa en este Gamarrita) a una paralizada o
esclertica, lo que no quiere decir que no haya efectos adversos
de la informalidad en trminos de lo que invisibiliza para la gestin
de polticas pblicas basadas en informacin fidedigna y en el bajo
retorno a los servicios pblicos que ofrece una economa con estas
caractersticas; es decir, se utilizan o incluso sobreexplotan los
servicios pblicos pero el retorno para asegurar su manutencin
no existe, porque nada se tributa.
Esto es especialmente relevante en el caso del mantenimiento
de las carreteras, siendo la infraestructura vial, como le queda claro
a Webb, un recurso muy valioso para la rentabilidad agropecuaria.
En una pequea escala, una exploracin como esta permite
evidenciar el contorno de la tensin que hay entre la exigencia de
mejores servicios pblicos contra las retribuciones modestas de
los comerciantes. De acuerdo a las autoridades esto obstaculiza
el ansiado ordenamiento, con toda la carga simblica que tiene
4

316
el concepto de orden, adems. En otra lnea, este ejercicio de

observacin tambin nos permite apreciar cmo se produce hasta
cierto punto una coproduccin de los acuerdos y trnsitos entre
formalidad e informalidad entre el municipio y los feriantes, lo cual
nos lleva a reflexionar sobre la construccin de la legitimidad en
contextos donde se traduce un sutil enfrentamiento entre posiciones
supuestamente culturales: las percepciones sobre el orden contra
las percepciones sobre el desorden.
Contexto
El distrito de Paucar se ubica en la provincia de Acobamba, regin
Huancavelica. Cuenta con 24 317 habitantes, que representan
el 38.12% respecto al total de la poblacin provincial. Tiene una
superficie de 225.60 km y se encuentra a una altitud de 3806
msnm. La temperatura promedio anual es de 10.3 C. La tasa de
crecimiento poblacional es de 3.6% y est dentro de la categora
de zona de pobreza.
La feria dominical marca la vida semanal del distrito de
Paucar. Esta ocupa casi todas las calles de la ciudad5. A ella
asisten comerciantes y compradores de Huancayo (Junn),
Huanta (Ayacucho), Izcuchaca, Anta, Andabamba, Acobamba
y Huancavelica (Huancavelica). En la feria el productor local
comercializa sus productos de pan llevar y compra otros como
ropa, artefactos y abarrotes.
La informalidad surge cuando los costos que implica el ingreso
al marco legal y normativo de un pas son superiores a los beneficios
que ello conlleva6. En palabras de Norman Loayza7, este sector
5
Ver el mapa de la ciudad de Paucar.

De Soto, Hernando. El Otro Sendero. Lima: Editorial El Barranco, 1986.
7
6
317
predomina cuando el marco legal y normativo es opresivo, cuando

los servicios ofrecidos por el gobierno no son de calidad, y cuando
la presencia y control del Estado son dbiles.
La evidencia sugiere que la poca fiscalizacin de las autoridades
locales a dichas actividades, sumado a la percepcin que tiene
la poblacin respecto a la formalidad, generan las condiciones
necesarias para el crecimiento de la informalidad en el contexto de la
feria. Si bien sabemos que la feria crece, no estamos en condiciones
de decir que dicho crecimiento tenga que ver solo con actividades
informales, sino tambin delictivas, como seran las vinculadas al
narcotrfico.
Debido al crecimiento relativamente desordenado de la feria, la
Municipalidad Distrital de Paucar est tomando algunas medidas
al respecto, como la formalizacin de los trabajadores ambulantes.
Sin embargo, estos se resisten debido a que consideran que estas
medidas atentarn contra sus ingresos e intereses econmicos.
1. Historia y conexiones sociales de la feria

La feria de Paucar se remonta al ao 1940, lo inicia el paucarino Antonio
Huaman. l viva en la zona de Cucho Cancha, poblador entusiasta que
saba leer y escribir, l fomenta a la gente que viva en el poblado mismo
a que venda comida, siendo uno de los primeros compradores l mismo;
despus la feria se ubica en la plaza Santo Domingo, en este lugar se
venda comida, verduras, carne de llama, papa, etc.8.
Despus, la feria, ubicada en las principales calles de la ciudad

de Paucar, se vincula con el nacimiento mismo del poblado, incluso
desde antes de su fundacin poltica en el ao de 1943.
Bruno Pariona. Comerciante paucarino.
318
Mapa de la ciudad de Paucar
Fuente: Ottone C., Gissela; Ruiz A., Willy; y Arrieta D., Alejandro. Paucar. De lo rural a lo urbano.
En: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, ed. Per Hoy. Lo urbano en el Per.
Lima: desco, 2012.
319
Por su ubicacin estratgica como punto de paso entre las

ciudades de Huancavelica, Ayacucho y Huancayo, se presume
que ya era utilizada por los arrieros como zona de descanso y
aprovisionamiento. Esta dinmica con el transcurrir del tiempo
origin una pequea feria o alguna clase de ncleo de intercambio
de productos en lo que hoy es la zona central de la ciudad. Todo
indica que la feria se inici con pequeas actividades comerciales,
como la venta de productos alimenticios de la localidad y algunos
artculos que no se producan en el distrito debido a sus condiciones
geogrficas, lo que permiti que la feria adquiriera una influencia
ms regional debido a la confluencia de compradores y vendedores
de otras latitudes, como Huanta, Huancayo, Huancavelica,
Acobamba e incluso de la ciudad de Ica, que dinamizaron su
crecimiento.
As mismo, a travs de los aos la feria de Paucar ha
servido como un ncleo para la generacin de importantes redes
comerciales, dando lugar al fortalecimiento de los lazos culturales
como zona de encuentro de diversos grupos sociales, como
comerciantes de Huancavelica, Ayacucho, la zona del valle del
Mantaro y compradores y vendedores de productos de la misma
zona de Paucar, quienes rotan de feria en feria como se muestra
en el cuadro n 1.
La participacin durante la semana de los feriantes de
Paucar (los que comercializan ropa y los que compran productos
agropecuarios) tiene una secuencia que ha generado una conexin
con otros distritos a travs de las ferias. Estos comerciantes, en
muchos casos, viajan durante cinco das y descansan dos. La
actividad ferial empieza el da jueves en la provincia de Acobamba
(Huancavelica) y termina el lunes en dos ferias. Algunos optan por
trabajar en la feria de Mariscal Cceres en Huancavelica y otros en
la feria del distrito de Huayucachi en Huancayo (Junn), siendo los
das de descanso de las actividades feriales los martes y mircoles.
320
Cuadro n 1
Comerciantes de la feria rural de Paucar
que participan en otras ferias
En ferias de la regin Huancavelica
En ferias de
la regin
Junn
Participacin
Da
Distrito
Descripcin
Lunes
Huayucachi y
Huancayo
Esta feria incentiva la venta de productos agropecuarios.

Este es el caso del distrito de Huayucachi donde, segn sus
feriantes y pobladores, el movimiento econmico los das
lunes en la feria llega hasta los 80 mil nuevos soles.
Lunes
Mariscal Cceres
la Mejorada
Jueves
Acobamba
Viernes
Acostambo
Viernes
Anta- Huayanay
Sbado
Yauli
Huando
Fuente: equipo Programa Sierra Centro

antroplogo Juan Carlos Condor Ames.
En esta feria se venden productos no agropecuarios, principalmente por comerciantes forneos, mientras que los
pobladores locales s comercializan ese tipo de artculos con
la finalidad de generar ingresos, entre otras cosas, para comprar productos exgenos. En esta feria participan alrededor
de 60 comerciantes, generando un movimiento econmico
aproximado de 15 mil nuevos soles.
Esta feria, conocida en el mbito regional, concentra a comerciantes locales de Huanta, Huancavelica y Huancayo. Los
principales productos agropecuarios que se comercializan son
la arveja, la cebada, el maz y la papa. Tambin se comercia
con ganado, en particular la cra y recra de ganado vacuno,
adems de ganado ovino, porcino, aves, etc. En esta feria
participan 400 comerciantes aproximadamente.
En esta feria participan aproximadamente 500 personas,
quienes arriban a la ciudad desde distintas comunidades.
Aqu se vende de todo, desde ropa, comida, abarrotes,
compra y venta de granos, tubrculos, animales, etc. Se
calcula que por lo menos la feria alberga cada viernes a 200
comerciantes provenientes de Izcuchaca, Pampas, Paucar,
Huancayo y otras zonas.
En esta feria se comercializa ropa, abarrotes, herramientas e
insumos agrcolas, comida, compra y venta de granos y cereales, etc. Aqu participan aproximadamente 40 comerciantes
que generan un movimiento econmico de 12 mil nuevos
soles aproximadamente.
La feria genera un movimiento econmico aproximado de 15
mil nuevos soles cada sbado. Alberga a unos 70 comerciantes, quienes venden diversas prendas, siendo los productos
ms demandados las faldas y los fustanes. Esta feria, que
tambin cuenta con secciones para la comercializacin de
verduras, carnes, abarrotes, comida y calzado, se desarrolla
desde hace 15 aos.
En esta feria se comercializan papas, habas, arvejas y cebada, as como ganado ovino, vacuno y porcino. Tambin se
comercializan abarrotes, ropas, frutas, etc. La feria alberga
un aproximado de 50 comerciantes.
desco,
2013. En funcion de la entrevista realizada al
321
En esta lgica, el trabajo del feriante obedece a dinmicas de

articulacin comercial que se dan porque la mayora de los distritos
mencionados (con sus ferias) se encuentran dentro del corredor
econmico Mantaro.
2. La municipalidad y su rol en el desarrollo de la feria rural

Siempre los vecinos y comerciantes se quejan que las gestiones ediles
anteriores no hacan nada. Nosotros a partir del plan estamos tratando
de ordenar la feria, sin embargo, actualmente el comercio se desarrolla
en las calles y veredas a pesar de las campaas de sensibilizacin que
hemos realizado. El comercio informal sigue generando desorden,
congestionamiento9.
En el marco de la descentralizacin y a travs de la ley n 2797210,

la municipalidad debe encargarse de la organizacin y direccin del
proceso econmico de la feria rural dominical, especialmente en el
mbito local. Llevar a cabo esta funcin es una condicin necesaria
para fomentar la participacin de los feriantes y consecuentemente
potenciar la dinmica econmica del distrito. En ese sentido, es
preciso visibilizar las reglas con que opera la municipalidad,
procurando que los sistemas administrativos incentiven y alienten
el proceso de formalizacin reduciendo los costos de transaccin,
respetando la propiedad y fomentando el acceso al mercado de los
agentes econmicos.
En los artculos 83 y 86 de la Ley Orgnica de Municipalidades
se hace referencia a la promocin del desarrollo econmico local.
Dentro de este, en las competencias exclusivas, se hace mencin
a la actividad empresarial en aspectos de gestin integral,
9
Antonio Taipe Vargas. Subgerente de desarrollo econmico productivo y
medio ambiente de la Municipalidad Distrital de Paucar.
10
Ley Orgnica de Municipalidades, publicada el 27 de mayo del 2003. Ver en:
goo.gl/rketzh
322
generacin de un sistema de informacin empresarial y mejora de

las condiciones para la productividad y competitividad.
El subgerente de desarrollo econmico productivo y de medio
ambiente adems menciona:
Esta feria se desarrolla desde aos atrs en el distrito de Paucar, lo cual
nosotros como autoridad local hemos propuesto y se ha emitido una
ordenanza. Viendo la problemtica de la feria dominical, esta feria tienes
problemas. Es cierto que Paucar es un eje comercial bastante grande que
genera un movimiento econmico importante de ms de un milln de
soles, la ordenanza que se emiti contempla control y fiscalizacin de los
establecimientos comerciales, llmese puestos, las tiendas comerciales que
expenden galletas, bebidas, como gaseosas, vinos; esta fiscalizacin se hace
en coordinacin con el sector salud, comisaria de Paucar, gobernador,
juez de paz, presidente de la comunidad; en ese sentido los feriantes,
cuando se hace los operativos, piensan que es por cuestiones polticas,
eso hace que nuestro ordenamiento sea lento. Es as que en Paucar en
las gestiones anteriores no hacan nada justamente por el costo poltico
que implicara ordenar11.
Para intentar poner orden a la mencionada situacin, la

municipalidad ha generado los siguientes instrumentos:
Ordenanza municipal distrital12, que seala que es necesario
adoptar medidas para preservar la seguridad, el ornato, la
higiene y la regulacin y el control del comercio ambulatorio
del distrito de Paucar.
Plan de trabajo de ordenamiento de la feria dominical del
distrito de Paucar.
Registro de comerciantes de la feria dominical, que cuenta
con un padrn de 820 comerciantes acreditados por la
municipalidad.
11
12
Ordenanza n 004-201-CM/MDP, publicada y registrada para que se cumpla
el 1 de abril del 2013.
323
Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA),

aprobado con la ordenanza municipal n 13-2011-MDP, que
cuenta con 68 procedimientos, de los cuales los nmeros 21 y
22 hacen mencin sobre la licencia de operacin de puestos
y el permiso eventual en puestos de mercado.
En el marco de los instrumentos mencionados, la municipalidad
tiene las siguientes definiciones bsicas:
Comercio ambulatorio: la actividad econmica que se
desarrolla en campos feriales o reas reguladas y autorizadas
de la va pblica, en plazos determinados, prestando servicios
y/o comercializando en forma directa y en pequea escala
productos preparados, industrializados y/o naturales.
Vendedor ambulante: el trabajador que carece de vnculo
laboral y que ejerce individualmente el comercio en forma
directa y en pequea escala, con acreditacin de la autoridad
municipal.
Zonas autorizadas para el comercio ambulatorio: lugares
cerrados autorizados expresamente por la municipalidad
con carcter temporal para ejercer el comercio.
Campos feriales: terrenos o zonas especialmente acondicionados por la municipalidad para el ejercicio de la venta
ambulatoria. Estos espacios debern contar con los servicios
pblicos indispensables para su buen funcionamiento.
Zona rgida: reas de la ciudad en donde la municipalidad no
autoriza la venta ambulatoria por razones de ordenamiento
urbano.
Teniendo en cuenta estas definiciones bsicas, la municipalidad
ha generado un sistema de control de la actividad informal en la
feria a partir de un registro de comerciantes. Este empadronamiento
se efectu mediante fichas expedidas por la municipalidad con el
objeto de obtener informacin bsica del comerciante (apellidos y
nombres, DNI, domicilio real y lugar de trabajo).
324
Para proporcionarles el fotocheck13 a los participantes de la

feria se requiere presentar una declaracin jurada que acredite su
condicin de comerciante ambulatorio y el pago por el derecho
a la acreditacin. Asimismo, se han establecido una serie de
condiciones de operacin no aceptables y que propiciaran revocar
la acreditacin: a) la condicin de empleador de otro vendedor; b) la
condicin de mayorista o vendedor al por mayor; c) la condicin de
propietario o conductor de otro comercio o negocio establecido;
d) la adquisicin o comercializacin de mercadera robada,
adulterada, falsificada o que atente contra la industria nacional, la
salud, la moral y las buenas costumbres; y e) el traspaso o venta
del fotocheck.
As, 820 comerciantes han obtenido este fotocheck y han sido
empadronados. Ellos no se consideran a s mismo informales
porque pagan una contribucin, conocida como SISA, por el espacio
fsico que utilizan para sus actividades comerciales. Esto demuestra
la motivacin de los comerciantes por ser vistos como formales. Nos
preguntamos si el hecho de que no se perciban como informales
puede obstaculizar los pasos de la municipalidad en trminos de
concepcin de lo que es el ordenamiento.
Para ilustrar mejor el pago que realizan los comerciantes, la
jefa de administracin tributaria de la Municipalidad Distrital de
Paucar, Alejandra Hilario de la Cruz, nos dice:
La SISA es una contribucin (de cincuenta cntimos) a la municipalidad
por el espacio que utilizan. Ya no debera cobrarse el pago a los feriantes
con la denominacin SISA porque es muy antigua. Estamos proponiendo
cambiar el concepto en el TUPA. En adelante el concepto de pago seria
denominado por comercio ambulatorio.
13
El fotocheck es parte del proceso de formalizacin que la municipalidad
contempla en la ordenanza 004-2013-CM/MDP.
325
Si bien la municipalidad est haciendo esfuerzos en encontrar

soluciones con propuestas nuevas, es pertinente detenerse
a reflexionar sobre las consecuencias de las nuevas propuestas:
cmo van a reaccionar los comerciantes ante este nuevo
cambio?, se espera consultarles sobre este y otros cambios en las
denominaciones y en el fondo de dichos cambios?
En esta perspectiva, todo esfuerzo que despliegue la
municipalidad por aplicar las competencias que le asigna la ley
debe hacerse con un enfoque local y concertado con los pobladores
del distrito y los comerciantes, con la finalidad de recoger sus
percepciones para un ordenamiento adecuado y satisfactorio de la
feria. Lamentablemente, en este proceso concertado, en la prctica,
se obvian los procedimientos mencionados, siendo evitados en
muchos casos por los propios comerciantes, quienes ven ms
conveniente mantenerse lejos de la fiscalizacin municipal. En ese
sentido, el ordenamiento local de la feria debe dirigirse directa y
reflexivamente a crear condiciones para que ms comerciantes
se empadronen por voluntad propia, lo que acrecentara la
capacidad de fiscalizacin de la municipalidad a la produccin,
a los artculos que venden y a los servicios que prestan. De igual
modo, el ordenamiento de la feria incrementara el ingreso para
la municipalidad a travs del pago de la SISA, que en teora
implica un ingreso de 410 nuevos soles por domingo, una buena
recaudacin comparada con la de los distritos o provincias de la
zona que tambin tienen ferias.
Los comerciantes estaran de acuerdo en pagar la SISA, aunque
manifiestan algunas condiciones:
Si la municipalidad recogera adecuadamente la basura, ordenara
los triciclos que generan desorden, se pagara con ganas la SISA. Con
eso no estoy diciendo que no lo hacen, en algunas oportunidades
hay fallas14.
14
Carmen Rosa Huiza Poma. Comerciante de Paucar.
326
Esta justificacin es conocida por los funcionarios. Al respecto

Alejandra Hilario de la Cruz seala que:
Deberan ser S/. 410 lo que se recauda cada domingo, pero de acuerdo a
la rendicin en la prctica es ciento y tantos. La tasa de morosidad es casi
del 70% (...) esta morosidad se sustenta en algn error que la municipalidad
pueda tener, por ejemplo que el espacio est sucio, () este es un mvil
para argumentar que el servicio est mal y por ello no pagan.
Finalmente, el balance de la funcionaria sobre las estrategias

de la municipalidad no es muy halagador:
La feria en teora est distribuida por sectores, hemos planteado que sea
por sectores, pero no ha tenido xito, la gente ha vuelto a su mismo lugar,
hemos insistido un tiempo y luego se quedo all.
Resulta previsible que un futuro ordenamiento implicara un

costo poltico que le reste pretensiones a las candidaturas polticas
locales, teniendo en cuenta que un gran sector de la poblacin de
Paucar se dedica exclusivamente al comercio, entendiendo que
esta ciudad depende mucho de la dinmica agropecuaria. Eso
quiere decir que existe una cadena entre productores, vendedores
y compradores de la feria.
Tenemos un plan de ordenamiento, la gente est acostumbrado al desorden
por el nivel de educacin, no entienden, por ello la disconformidad se nota
al momento de cobrarles la SISA. Los que recogemos lo que la gente piensa
somos nosotros, los que ms problemas tenemos son los que cobramos,
toda la vida nos insultan. Este reordenamiento es para la feria y todas las
actividades asociadas15.
En esta declaracin se entiende que los conceptos de orden

y desorden estn sujetos al nivel de educacin, y por ende, el
bajo nivel de entendimiento de los comerciantes. Esto lleva a
preguntarnos, qu otros prejuicios carga la municipalidad a
la hora de actuar? y cmo afecta este bagaje a la comunicacin
15
Julio Enrquez Riberos. Polica municipal de Paucar.
327
entre los diferentes actores? Adicionalmente se percibe que

los agentes encargados de efectivizar las normas se sienten
agredidos, lo que llevara a pensar que existe una relacin tensa
entre la municipalidad y los comerciantes. Lejos de afirmar que
la municipalidad no busca soluciones a la problemtica, s es
pertinente encontrar puntos dbiles en la mirada que alberga la
municipalidad hacia los comerciantes, con la intencin de buscar
soluciones con enfoques ms inclusivos.
3. El empleo en la informalidad de la feria rural

Hay que distinguir trabajo de empleo. Este ltimo es el trabajo
asalariado. El trabajo, que es una categora ms amplia, incorpora a
los autoempleados, los independientes y tambin al asalariado que se
particulariza en empleo16.
Por tanto, la feria rural de Paucar incorpora a los autoempleados

y a los independientes, quienes dinamizan sus propios negocios,
trabajan en los puestos de algn familiar o se emplean solo el da
de la feria. Esta forma de autoempleo se da porque hay negocios
que se desarrollan en las calles, los que se establecen en un lugar
asignado por y para el propio comerciante.
Cabe mencionar que estos negocios no estn sujetos a
administraciones, regulaciones legales, fiscales y/o laborales que el
Estado peruano direcciona a travs de la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria (SUNAT) y el Ministerio de Trabajo
y Promocin del Empleo (MINTRA). Sin embargo, esta dinmica
laboral temporal es parte de la Poblacin Econmicamente Activa
(PEA), aunque invisible para las estadsticas del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica (INEI).
16
Gamero, Julio y Carrasco, Gabriela. Trabajo informal y polticas de proteccin social.

Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) - Women in Informal
Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO), 2010. Disponible en: goo.gl/zXdT12
328
Alguna de las razones para esta invisibilizacin se encuentran

en la mirada de los comerciantes. Los comerciantes refieren que
se dedican a estas actividades comerciales debido a que no han
encontrado un lugar en los espacios de trabajo formal y asalariado.
Adems, capitalizan la flexibilidad que pueden tener con este tipo
de trabajo en la medida en que no tienen un horario definido de
entrada y de salida, disponiendo as de sus tiempos de acuerdo a
la necesidad del negocio. Las caractersticas del autoempleo en la
feria de Paucar son: los comerciantes no cuentan con un contrato,
no tienen beneficios sociales que contempla la legislacin laboral, no
existe un salario mnimo, el pago por el trabajo realizado en la feria
son proporcionales a la venta que realizan, en los casos pagados el
monto oscila sobre los veinticinco nuevos soles por da trabajado y
si se es un pariente el posible pago revierte en el capital del negocio.
Las ganancias de todo lo que se vende durante el da de feria vara entre
cien a quinientos nuevos soles, en caso de mayoristas, pero tambin hay
personas que venden cosas pequeas y su ganancia va desde los veinte
a los ochenta nuevos soles17.
Si bien es cierto que Paucar es un distrito en crecimiento con

una actividad agrcola considerable, se desprende de nuestro
estudio que el comercio informal es tan importante para el distrito
como lo es la mencionada actividad, pues dinamiza el autoempleo
y por ende la economa de la provincia de Acobamba y la regin
Huancavelica.
Las actividades en la feria dominical de Paucar son
consideradas como comercio ambulatorio e informal, tal y como
se seala en la ordenanza municipal:
Aun cuando la definicin de informalidad pueda ser simple y precisa,
estimar su tamao no resulta sencillo. Puesto que se identifica este
fenmeno con la actividad econmica que permanece ajena a los marcos
legales y normativos del Estado, se le describe mejor como una variable
17
Noem Tardeo Vidalon. Comerciante de Paucar.
329
latente no observada, es decir, como una variable para la que no existe

una medida exacta y completa, pero a la que es posible aproximarse a
travs de indicadores que reflejan sus diversos aspectos18.
4. Tipos de autoempleo informal existentes en la feria

El autoempleo en la feria, para efectos de la investigacin, se
clasifica por giros (que vendran a ser los tipos de negocio) sobre
los cuales trabajan los comerciantes forneos y de la zona. La jefa
de administracin tributaria mencion:
Adems del registro de comerciantes nosotros tenemos fichas de
informacin de los comerciantes. En base a ello podemos decir que los
giros que concentra la mayor cantidad de mujeres empleadas es la venta
de vestimenta y el comercio de productos agrcolas concentra en mayor
cantidad a varones. Adems podemos decir que la formacin acadmica de
la mayora de comerciantes es primaria completa y secundaria incompleta,
y que las edades de los comerciantes oscila entre los 30 y 45 aos19.
En base a estos datos nos preguntamos qu tipo de polticas

podran derivarse del conocimiento de las caractersticas de los
feriantes.
De acuerdo al registro de comerciantes de la Municipalidad
Distrital de Paucar, hay 820 puestos de trabajo directos generados
en la feria domingo a domingo, hasta inicios del 2013. Cuando
se triangula esta informacin con la encuesta y la observacin
participante realizada por el equipo Sierra Centro desco ,
encontramos tres trabajadores promedio involucrados por puesto,
lo que significara 2460 puestos de trabajo indirectos que generan
las actividades ejecutadas en la feria.
18

19
Alejandra Hilario de la Cruz. Jefa de administracin tributaria de la
Municipalidad Distrital de Paucar.
330
Es importante hacerse varias preguntas respecto a la cifra

encontrada: quines componen el puesto de trabajo?, cul es la
dinmica laboral de los diferentes participantes en cada puesto?,
cuntos de estos puestos estn compuestos por ncleos familiares?
Sobre este ltimo punto podramos suponer que no pocos de los
trabajadores que prestan ayuda al dueo del puesto pueden
ser trabajadores infantiles en situaciones de mayor o menor
vulnerabilidad.
Grfico n 01
Giros o negocios en la feria
0%
(1)
Agrcolas
4%
(36)
Abarrotes
23%
(189)
33%
(274)
Servicios
Medicina
Ferretera
Librera
23%
(192)
2%
(13)
3%
(21)
11%
(88)
Vestimenta
Ganadera
Utencilios
1%
(6)
Fuente: equipo Programa Sierra Centro desco, 2013. En funcion a registro de comerciantes de la
Municipalidad distrital de Paucar.
El grfico n 1 nos muestra que del total de giros, el 33% est

orientado a la venta de vestimenta moderna y tpica de la zona,
seguido de los negocios dedicados a la venta de abarrotes, con
un 23%, los mismos que proveen de alimentos no perecibles a
las familias de las zonas alejadas que acuden semanalmente a la
feria. As mismo, el comercio de productos provenientes de las
331
actividades agrcolas de la zona, denominados giros agrcolas,

ocupan el 23%, al igual que los abarrotes. Cabe precisar que un
2% est constituido por los negocios informales de medicina,
que son en su mayora ofrecidos por vendedores de medicina
natural. Pensando en la perspectiva de ordenamiento fsico de la
municipalidad, podramos suponer que al haber hasta tres grandes
concentraciones en bienes agrcolas, de vestido y abarrotes, esto
podra ayudar a generar espacios ad hoc centrados alrededor de ellos,
con los dems ocupando espacios menores en sus inmediaciones.
Al producirse el crecimiento demogrfico y econmico del
distrito, nacen actividades que facilitan las dinmicas econmicas
y sociales de la feria y de la localidad. Estas se encuentran en el giro
servicios (transporte, alimentacin, construccin, diversin, etc.),
que representa un 11% de comerciantes, siendo la cuarta actividad
dentro de la feria.
Grafico n 2
Procedencia de los comerciantes
1%
13%
1%
Acobamba
3%
Rosario
13%
4%
4%
Paucar
Andabama
Anta
6%
55%
Huancayo
Huanta
Huancavelica
Junn
Fuente: equipo Programa Sierra Centro desco, 2013. En funcion al registro de comerciantes de la
Municipalidad distrital de Paucar.
332
Respecto de la procedencia de los comerciantes, el grfico n 2

nos indica que el 55% de ellos provienen de los anexos, comunidades
y centros poblados del distrito y sus colindantes, demostrando
que la feria es el principal espacio de articulacin comercial de
la provincia de Acobamba y que beneficia directamente a la
gente de la zona. Por otro lado, el grfico tambin muestra que
el 45% son comerciantes forneos de Huancavelica, Huancayo y
Huanta, haciendo visible que esta feria concentra buena cantidad
de negociantes por su dinmica comercial y ubicacin estratgica
dentro del corredor econmico Mantaro. En vista de la importancia
del nmero de comerciantes forneos, este 45% tambin debera
ser tomado en cuenta a la hora de plantear estrategias municipales
para el ordenamiento de la feria.
5. Aporte de la dinmica comercial informal

en el desarrollo local
Las actividades que se realizan en este espacio ferial son consideradas
como de economa informal, tambin denominada invisible, oculta
y/o subterrnea, ya que son actividades generadoras de renta no
declaradas para efectos fiscales y por lo tanto no reflejados en el
Producto Bruto Interno (PBI) del distrito, de la regin y del pas.
Sin embargo, el subgerente de desarrollo econmico productivo y
medio ambiente de la Municipalidad Distrital de Paucar considera
que:
La feria viene mejorando las condiciones econmicas de las familias
porque la mayora del pueblo cuenta con algn tipo de negocio, los
terrenos estn valorizados y si la feria desapareciera las familias se
volveran ms pobres, no tendran trabajo y existira migracin a las
ciudades como sucede en los distritos cercanos20.
20
333
Es importante mencionar que si bien la municipalidad local

toma en cuenta la trascendencia de la feria a nivel econmico,
existen otras reas igual de importantes que esta fortalece, como
es la importancia de la feria a nivel de identidad social y como
espacio de confluencia, entre otras. Este reconocimiento ayudara
a la municipalidad a darle un giro al enfoque de sus estrategias de
formalizacin y quiz mejorar sus resultados.
Sin embargo, podemos decir que la feria es generadora de
puestos de trabajo, que permite ingresos econmicos, lo que genera
mejoras en las condiciones de vida de las familias paucarinas, que
en su gran mayora se dedican a la produccin agropecuaria y al
comercio. Entre un 70 y 80% de las viviendas cuentan con algn
tipo de negocio como bodegas, restaurantes, farmacia, servicio de
hospedaje, cabinas de Internet, agencias de servicios, entre otros,
todos ellos favorecidos por el movimiento econmico producido
por la feria.
Cabe recalcar, adems, que el aporte de los comerciantes por
el espacio utilizado no es significativo para la municipalidad,
pues estos ingresos no permiten realizar acciones relevantes para
el desarrollo del distrito. Sin embargo, tal como hemos visto, es
notorio el aporte de la feria al crecimiento econmico del pueblo.
Esto se visibiliza en:
La valorizacin de los terrenos para construccin. En el
centro de la ciudad los terrenos llegan a costar entre 100
y 20021 nuevos soles el metro cuadrado, dependiendo de
su ubicacin. Este precio es el equivalente a los costos de
terrenos en ciudades como Huancayo y Huancavelica,
mientras en distritos con similares caractersticas, como Anta
y Rosario, colindantes a Paucar, el metro cuadrado esta
valorizado entre 5 a 10 soles.
21
Los costos de los terrenos son reportadas de la informacin recabada por los
agentes entrevistados y consultados in situ.
334
El aumento de la construccin de viviendas de material noble.

A la actualidad, el 40% de las construcciones de viviendas son
de este material, en comparacin con los distritos de Rosario
y Anta que solo cuentan con entre 2 y 3%.
Aumento del parque automotor. De acuerdo a la informacin
obtenida del gerente de desarrollo econmico del distrito,
existen 150 vehculos (autos) que realizan servicios de
transporte hacia los distritos y comunidades aledaas, desde
la capital del distrito, considerados estos tambin dentro
del trabajo informal. Cabe mencionar que los choferes de
estas unidades no cuentan con ningn documento y/o
licencia que les permita realizar el servicio de transporte
de pasajeros, resaltando los problemas de sobrecarga de
personas (vehculos que normalmente son de 4 pasajeros
trasladan hasta 10 personas entre la maletera y los asientos).
Como indicador al aporte del crecimiento econmico del distrito
se tiene la presencia de entidades prestatarias, como son las cajas
y Edpymes. Paucar cuenta con cinco entidades financieras22 y el
Banco de la Nacin, lo que demuestra que es uno de los distritos
rurales donde se genera mayor movimiento econmico.
La feria, con sus defectos y virtudes, representa una oportunidad
de acceso a bienes y servicios para los pobladores de estas zonas que
estn consideradas con alta tasa de pobreza23: 89.1% de pobres a nivel
del distrito, 57.5% de pobres extremos y 31.5% pobres no extremos.
Ellos pueden encontrar en la feria productos de primera necesidad a
precios accesibles a su economa, pero tambin ofrecer lo producido
en sus chacras directamente a los consumidores. Asimismo, la feria
contribuye a una dinmica econmica extradistrital porque es una
zona abastecedora a nivel regional y nacional de los siguientes
22
Las entidades financieras en Paucar son: Confianza, Caja Pisco, Caja

Huancayo, Caja Piura, Cooperativa de Ahorro y Crdito Huancavelica.
23
Plan de Desarrollo Concertado 2011-2021-Paucar.
335
productos, en orden de importancia: la papa que se vende a travs de

comerciantes acopiadores en Paucar, Acobamba, Huancayo, Lima,
Huancavelica y Huanta; habas secas en Huancayo, Lima, Huamanga
y Huancavelica; y cebada como morn y grano en Huancavelica,
Huancayo, Lima y Huanta.
Esperamos que esta acotada observacin anime a la realizacin
de otros estudios sobre el movimiento de las economas informales
en espacios feriales como el presentado, considerando otros ejes
como el de los comerciantes migrantes o la participacin de las
mujeres. Hay muchas preguntas por hacer sobre la convivencia
entre los deseos por ordenar el panorama comercial de los agentes
municipales y la realidad. Los conceptos de orden y desorden
se esgrimen junto a justificaciones simplistas y ciertamente
equivocadas que parten del desconocimiento de las estrategias
econmicas y que presuponen, errneamente, la existencia de una
especie de cultura de la pobreza.
Finalmente, las diferentes estrategias para lograr los objetivos de
los actores, municipalidad y comerciantes, confluyen en una meta
comn, que es la de lograr el desarrollo econmico del distrito de
Paucar, a pesar de la informalidad natural de los negocios rurales.
El objetivo se lograr porque por un lado la municipalidad tiene
ingresos, aunque no significativos, que le deberan permitir realizar
algunas acciones en favor de la feria, como el recojo de basura y
otros que mencionan los mismos comerciantes; mientras por otro
lado, los comerciantes pueden desarrollar una actividad econmica
adicional, ya que la gran mayora son productores agropecuarios.
Alejandro Arrieta D.
Licenciado en Antropologa por la Universidad Nacional del
Centro del Per. Desarrolla la maestra en Gerencia Social en la
Pontifica Universidad Catlica del Per (PUCP), con experiencia en
fortalecimiento de procesos participativos de planificacin y gestin
del desarrollo a nivel de comunidades campesinas, gobiernos locales
y gobiernos regionales, con los que implementa procesos de desarrollo
social y econmico. Actualmente se desempea como responsable de
fortalecimiento institucional del Programa Sierra Centro de desco.
arrietadiaz2@gmail.com
Jorge Arroyo G.
Bachiller en Educacin por la PUCP. Actualmente cursa una maestra
en Historia en esa misma casa de estudios. Profesor de Educacin
Secundaria en la especialidad de Historia y Geografa. Se desempea
como profesor en la IEP Jean Piaget y el CEBA San Marco. Tiene como
intereses la historia, al igual que la situacin actual de la educacin en
nuestro pas, entre otros.
jarroyogonzalez@gmail.com
Socilogo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP).
Doctor en Ciencias Sociales (sobresaliente) por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Maestro, con honores,
por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO) de
Mxico. Es consultor independiente y profesor del Lincoln Institute
of Land Policy de Boston y de la Universidad Nacional de Ingeniera
338
de Lima (UNI). Ha escrito ms de 20 libros, incluyendo Los pobres

urbanos y la propiedad (EAE, Madrid 2013) y La ciudad ilegal. Lima en el
siglo XX (UNMSM, Lima 2005). Adems ha escrito unos 70 captulos
de libros y artculos en revistas cientficas publicados en Amrica
y Europa. Fue Decano Regional de Lima y Callao del Colegio de
Socilogos del Per (2011-2012).
calderon@chavin.rcp.net.pe
Magali Centeno A.
Ingeniera en Recursos Naturales Renovables (especialidad de
forestales) por la Universidad Nacional Agraria de la Selva. Estudios
de maestra en Conservacin de Recursos Forestales en la Universidad
Nacional Agraria - La Molina (UNALM). Tiene experiencia en la
ejecucin de proyectos productivos en zona de selva. Actualmente es
responsable del componente ambiental en el Programa Selva Central
de desco.
nogalita_08@hotmail.com
Yuye Cuadros P.
Ingeniero Agrnomo por la Universidad Nacional del Centro del
Per (UNCP), con estudios de maestra en Gestin Ambiental y
Desarrollo Sostenible en la mencionada casa de estudios. Tiene
experiencia en proyectos de desarrollo rural, gestin de cuencas,
sistemas de riego, planes de desarrollo, planes de negocio y manejo de
cultivos.Actualmente se desempea como responsable de produccin
Sierra en el Proyecto Semilla del Programa Sierra Centro de desco.
yuyec@hotmail.com
Geddil Choque Ch.
Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional de San Agustn
de Arequipa (UNSA). Actualmente trabaja en el Programa Regional Sur
de desco y es responsable de la lnea de fortalecimiento institucional
del proyectoGestin y educacin ambiental en seis distritos del valle
del Colca, en la provincia de Caylloma, Arequipa.
geddichoque@yahoo.com
339
Francisco Durand
Socilogo. Ph.D. en la Universidad de California, Berkeley.
Actualmente ensea Ciencia Poltica en la Pontificia Universidad
Catlica del Per (PUCP). Ha sido profesor principal de Ciencia Poltica
de la Universidad de Texas en San Antonio. Es consultor internacional.
Columnista en el diario La Repblica y colaborador del Latin American
Advisor y Financial Services Advisor (Inter-American Dialogue). Es
autor de diversos artculos y libros publicados en varios pases sobre
la relacin entre empresarios y gobernantes. Sus publicaciones ms
recientes son: Poder empresarial y sociedad civil en Sudamrica. Entre el
dilogo y el enfrentamiento (2010), La Mano Invisible en el Estado: crtica
a los neoliberales criollos. Segunda edicin (2011) yLos Romero: fe, fama
y fortuna (2013).
franciscodan123@gmail.com
Melina Galdos F.
Estudiante de pregrado en Ciencia Poltica y Gobierno de la Pontificia
Universidad Catlica del Per (PUCP). Ganadora de la Beca de
Investigacin PAIN de la PUCP con el estudio Las zonas grises en el
control de lavado de activos: un anlisis de los problemas de diseo de
las polticas y mecanismos de control de lavado de activos en el Per.
Asistente de Investigacin del Laboratorio de Criminologa Social y
Estudios sobre la Violencia, grupo del CISEPA - PUCP.
galdos.melina@pucp.pe
Julio Gamero R.
Economista por la Universidad del Pacfico y Magister en Gestin y
Desarrollo por la UNI. Especialista y consultor en temas de empleo,
microempresa y polticas sociales. Cuenta con diversas publicaciones
en dichas materias. Es profesor asociado en la FIEECS - UNI y en
la PUCP es profesor en la maestra de Relaciones Laborales y en la
facultad de Gestin. En la actualidad viene desempendose como
gerente del Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al
Desarrollo de la Pequea y Microempresa (COPEME). Entre el 2010
y el 2011 fue coordinador regional de los proyectos sociolaborales
340
de la Comunidad Andina De Naciones(CAN). Ha sido viceministro

de Promocin del Empleo y Microempresa en el 2004 - 2005. Fue
presidente de desco entre el 2001 y el 2005, donde ingres a laborar
en 1986.
jgrconsultoria@gmail.com
Anderson Garca C.
Bachiller en Sociologa por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Egresado del Mster en Sociologa de la Poblacin, del
Territorio y de las Migraciones en la Universidad Complutense de
Madrid. Actualmente se desempea como asistente de la Coordinacin
Social en el Proyecto Urbano Integral para el Programa Barrio Mo de
la Municipalidad Metropolitana de Lima.
agarciacristobal@gmail.com
Ramiro Garcia Q.
Administrador de empresas por el Instituto Superior Pblico Julio Csar
Tello de Villa EL Salvador. Con estudios en el Mster internacional
en Desarrollo por el Instituto de Altos Estudios Internacionales y del
Desarrollo de Ginebra (Suiza), y en Gestin de Riesgos, por el Centro
de Formacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
Especialista en el diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos de
promocin del desarrollo sobre gestin social del hbitat. Miembro
de la Coalicin Internacional por el Hbitat (HIC). Actualmente se
desempea como jefe del Programa Urbano de desco.
ramiro@desco.org.pe
Luis Garca-Caldern S.
Diplomado en Gestin Local para el Desarrollo Sostenible. Exdirigente
de Villa El Salvador, con experiencia en procesos de planificacin
concertada con organizaciones sociales de base y gobiernos locales.
Labor en la Lnea de Desarrollo Econmico del Programa Urbano
de desco y actualmente es coordinadordel Programa Selva Central
de esa institucin.
lgarciacs@gmail.com
341
Werner Jungbluth M.
Socilogo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP)
y Comunicador para el Desarrollo por la Universidad de Lima.
Profesor de un curso de metodologa de investigacin en la PUCP.
Actualmente es jefe de la unidad de investigaciones de desco y oficial
de investigaciones del Proyecto Semilla.
werner@desco.org.pe
Amparo Mamani F.
Bachiller en Sociloga por la Universidad Nacional del Altiplano
(UNA) de Puno. Egresada de la maestra de Ciencias Sociales por la
misma casa de estudios. Diplomada en Gerencia Social por la PUCP y
la UNA. Actualmente trabaja en el Programa Regional Sur de desco,
en donde es responsable de la lnea temtica de fortalecimiento
institucional en el proyecto Fortalecimiento de las capacidades para
la nutricin, la salud y el ejercicio de la ciudadana, en la provincia
de Melgar, Puno.
amparoflor@hotmail.com
Jaime Miyashiro T.
Arquitecto y Urbanista por la Universidad Ricardo Palma de Lima,
con especializacin en Gestin de Riesgos por el Centro Internacional
de Formacin de la OIT. Tiene experiencia profesional en planificacin
urbana y proyectos de desarrollo social. Entre 2003 y 2009 trabaj en
el Programa Urbano de desco, en los proyectos de densificacin
habitacional, mejoramiento de barrio, desarrollo econmico local y en
el Observatorio Urbano en Lima Sur. Entre 2009 y 2010 se desenvolvi
como responsable del rea de infraestructura de la Asociacin Peruano
Japonesa. Desde el 2011 trabaja nuevamente en el Programa Urbano
como coordinador y responsable general de la lnea de mejoramiento
de barrios y vivienda.
jaime@urbano.org.pe
342
Jaris Mujica
Es candidato a Doctor en Ciencia Poltica, Magister en Ciencia Poltica
y Licenciado en Antropologa por la Pontificia Universidad Catlica
del Per (PUCP). Autor de diversos libros y artculos cientficos, ha
sido Jefe de la Oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario
Peruano, Jefe de la Unidad de Informacin de la Procuradura
Anticorrupcin, Comisionado de la Unidad Anticorrupcin de la
Defensora del Pueblo e investigador para diversas instituciones
peruanas e internacionales en temas de crimen, violencia y corrupcin.
Actualmente es profesor del departamento de Ciencias Sociales de la
PUCP e investigador principal del Laboratorio de Criminologa Social.
jmujica@pucp.edu.pe
Csar Orejn R.
Bachiller en Ingeniera Geogrfica por la Universidad Nacional
Federico Villarreal (UNFV), con experiencia en procesos urbanos ambientales, en especial en temas de gestin de riesgo de desastres
en Lima Sur y en la ciudad de Pisco. Tambin tiene experiencia en
espacios pblicos y medioambiente. Es especialista en Sistemas de
Informacin Geogrfica. Responsable del Observatorio Urbano en el
periodo 2008 - 2009. Coordinador del rea de Fiscalizacin Tributaria de
la Municipalidad de Miraflores en el periodo 2010 - 2011. Actualmente
se desempea como miembro del equipo tcnico de la Lnea de
Mejoramiento de Barrios y Vivienda del Programa Urbano de desco.
cesar.orejon34@gmail.com
Gissela Ottone C.
Ingeniera en Industrias Alimentarias por la Universidad Nacional
Agraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administracin en
Negocios y maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el
acompaamiento a microempresas rurales con habilidades en los
negocios de produccin de cereales transformados, carne y fibra de
alpaca, as como de productos lcteos. Se ha desempeado como
responsable de planificacin y seguimiento de proyectos, luego como
343
administradora, y actualmente se desempea como jefa del Programa

Sierra Centro de desco.
gottone@desco.org.pe
Oscar Toro Q.
Con estudios de Sociologa en la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos y Periodismo en la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Tiene 35 aos de experiencia en ejecucin y gestin de proyectos de
desarrollo rural. Actualmente es miembro del Consejo Directivo de
desco y responsable de la Unidad de Comunicacin e Incidencia
del Programa Regional Sur (programa descentralizado con sede en
Arequipa, del que fue jefe por ms de 22 aos) de la misma institucin.
otoro@descosur.org.pe
Eduardo Toche M.
Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Magster en Historia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) - Ecuador. Becario senior del Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO). Exinvestigador de la Comisin de la
Verdad y Reconciliacin (CVR). Profesor en la unidad de posgrado
de la maestra de Historia de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Miembro del Consejo Directivo del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO). Coordinador nacional del grupo
de trabajo del Programa Regional de Cooperacin en Seguridad de
la Fundacin Friedrich Ebert. Coordinador del proyecto Conflicto
y dilogo en torno a las actividades extractivas, que se realiza en
convenio entre desco y la Fundacin Friedrich Ebert, en tres regiones
del pas (Lima, Piura y Apurmac). Especialista en temas de violencia
social, instituciones y anlisis poltico. Vicepresidente e investigador
de desco.
etoche@desco.org.pe
344
Ricardo Sobern G.
Abogado, M.A. en Poltica Internacional por la Universidad de
Bradford (Inglaterra). Director del Centro de Investigacin Drogas y
Derechos Humanos (www.ciddh.com), expresidente ejecutivo de la
Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)
durante el 2011. Miembro del Colectivo de Estudios Drogas y Derecho
(CEDD), autor de diversos ensayos, artculos y libros sobre polticas de
seguridad y Ddogas en los pases andinos. Expositor en diversos foros
internacionales (Bolivia, Colombia, Guatemala, Mxico y Ecuador).
rasg642000@yahoo.com
Ricardo Valds C.
Psiclogo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP).
Presidente de Capital Humano y Social Alternativo, ONG especializada
en trata de personas, personas desaparecidas y trfico Ilcito de
migrantes. Ha sido jefe del gabinete de asesores del Ministerio del
Interior y viceministro del Interior durante la gestin de Alejandro
Toledo. Primer presidente del Grupo de Trabajo Multisectorial
Permanente contra la Trata de Personas.
rvaldes@chs-peru.com
Claudia Viale L.
Economista por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP).
Actualmente es investigadora del Revenue Watch Institute en temas
relacionados a la gestin y el impacto de los ingresos generados por
la minera y los hidrocarburos en Amrica Latina.
cviale@revenuewatch.org
Molvina Zeballos M.
Sociloga por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Diploma en
Estudios Sociolgicos por la PUCP. Con 23 aos de experiencia en
investigacin de temas de desarrollo, polticas sociales y pobreza.
Especializada en aspectos metodolgicos para el diseo, ejecucin,
seguimiento, evaluacin y sistematizacin de proyectos de desarrollo,
as como en tcnicas de investigacin cuantitativa y cualitativa.
345
Presidenta del Consejo Directivo del Grupo Propuesta Ciudadana

(GPC) y de la Escuela para el Desarrollo. Directora de polticas de
gnero en la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de
Promocin al Desarrollo A.C. (ALOP) y presidenta de desco en los
periodos 2005 - 2009 y 2011 a la fecha.
molvina@desco.org.pe
Nicols Zevallos T.
Investigador en criminologa y polticas de seguridad. Doctorando
y Magster en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica
del Per (PUCP). Es investigador del Grupo de Investigaciones sobre
Poltica Criminal y de Seguridad y del Grupo de Investigacin sobre
el Estado, ambos en la Escuela de Gobierno de la PUCP. Asimismo es
director ejecutivo del Laboratorio de Criminologa social y Estudios
sobre la Violencia del Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA-PUCP).
nicolas.zevallos@gmail.com
ISBN: 978-612-4043-56-7
9 786124 043567
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo 2013

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El Per subterrneo

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin

La ciudad ilegal en el Per

La informalidad laboral: entre los conceptos

Algunas notas sobre el trabajo infantil rural

VRAEM: narcotrfico, terrorismo y militarizacin

La minera en contextos de informalizacin,

Problemas y consideraciones bsicas sobre

Elementos para el anlisis de las capacidades

Evasin y elusin tributaria en el Per

Trata de personas: el fenmeno social, el delito y el Estado

La enseanza de calidad y el beneficio particular

Las reas naturales protegidas y el trfico de madera

La educacin superior y universitaria en la ciudad de Juliaca

La feria rural de Paucar: generacin de autoempleo

Notas sobre los autores

est violando la ley, predomina entre los peruanos la sensacin de que

Schneider, Fredrich y Enste, Dominik. Shadow economies: causes, size and

existencia de una zona invisible para formular polticas; y iii) influye

Es verosmil que los marcos legales sean tan opresivos (siguiendo

Loayza, Norman. Causas y consecuencias de la informalidad en el Per.

sospecha y traicin. Difcil no evocar esto cuando se lee en un diario

econmicos para incumplir con el pago de impuestos. Para ello revisar

experiencia como maestro de secundaria en Lima. En momentos en que

Han quedado por fuera temas importantes, sin duda, como la

Loayza, Norman. Causas y consecuencias de la informalidad en el Per.

Socioeconomas informales y delictivas*

Durante las ltimas cuatro dcadas ha venido ocurriendo un

El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en

Socioeconomas informales y delictivas

porque crece, se reproduce, transmuta, penetra nuevos mbitos y

una tendencia sino choques y fricciones que no las reducen de

Socioeconomas informales y delictivas

popular y crisis del Estado2, fenmeno harto visible en Lima), haban

imperio de la ley. Era en el fondo admitir que estas transgresiones

Socioeconomas informales y delictivas

desarrollarse formalizndolo al derribar las barreras burocrticas

De Soto, Hernando. El misterio del capital. Lima: Ediciones El Comercio, 2001.

Se requera un enfoque realista que considerara que junto a

Socioeconomas informales y delictivas

La crisis y la violencia poltica hicieron que el Estado la tolerara

tambin como reflejo de una actitud que igualmente se observa al

Socioeconomas informales y delictivas

en el caso de la delictividad, ms peligrosa porque paralizaba

Thoumi, Francisco. Economa poltica y narcotrfico. Bogot: T y M, 1994.

Luego de haber aclarado el problema desde el lado histrico,

Socioeconomas informales y delictivas

que emergiera con fuerza una cultura de transgresin que atacaba

Lo que se sugiere es que, siendo diferentes la informalidad y

Siunoanaliza casos concretos, a pesar de que no tengamos una idea

Socioeconomas informales y delictivas

actores informales y criminales pues en esa actividad predominan

losdeja existir. Incluso las lumpemburguesas pueden llegar a

Socioeconomas informales y delictivas

informales para ingresar al mundo formal y de los delincuentes

y elimina el sentimiento de culpa. Esta cultura, a su vez, se

La ciudad ilegal en el Per

A la memoria de Emilio Duhau,

Este artculo plantea algunas lneas de reflexin sobre la ciudad

La ciudad ilegal en el Per

sistmicas el que haya un porcentaje de la poblacin de la economa

La ciudad ilegal. Notas conceptuales