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A ERA DO
SANEAMENTO
ISBN: 978-85-7970-116-0
3. edio
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HUCITEC EDITORA
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1 9 71 2 011
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GILBERTO HOCMAN
A ERA DO SANEAMENTO
GILBERTO HOCMAN
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HUCITEC EDITORA
GILBERTO HOCHMAN
A ERA DO
SANEAMENTO
As bases da poltica
de Sade Pblica
no Brasil
TERCEIRA EDIO
HUCITEC EDITORA
So Paulo, 2012
CIP-Brasil. Catalogao-na-Fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
SUMRIO
13 Apresentao
15 Introduo
Captulo 1
21 Quando a sade se torna pblica: formao do Estado e polticas de sade no Brasil
21 1. Introduo
25 2. Aspectos tericos e metodolgicos
39 3. Argumento geral, estratgia de anlise e estrutura do livro.
39 3.1. Argumento
40 3.2. Anlise
45 3.3. Estrutura do livro
Captulo 2
48 O micrbio da doena e o poder pblico: o movimento sanitarista brasileiro e o surgimento de uma conscincia da interdependncia
48 1. Introduo
50 2. A sociabilidade da doena: externalidades, conscincia e comunidade
59 3. Brasil = Sertes + Hospital: A equao do movimento pela
reforma sanitria na Primeira Repblica
59 3.1. Apresentao
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Captulo 3
88 A reforma da sade pblica ou quem deve ser o responsvel pela
doena que pega?
88 1. Introduo
92 2. A responsabilidade governamental em sade pblica e saneamento nas primeiras dcadas da Repblica
106 3. A reforma dos servios de sade pblica na agenda nacional:
propostas, crises sanitrias e decises
106 3.1. Repercusso pblica da campanha pelo saneamento
110 3.2. Propostas, debates e decises I Os crculos profissionais
115 3.3. Propostas, debates e decises II O Legislativo federal
124 3.4. Um interregno trgico e uma ameaa permanente: a autoridade pblica sob o impacto das epidemias
130 3.5. Propostas, debates e decises III Depois da epidemia
137 4. Consideraes finais
Captulo 4
141 Sobre o encontro da conscincia com o interesse: uma poltica pblica e nacional de sade
141 1. Introduo
145 2. O poder central como soluo dos problemas sanitrios
145 2.1. Sobre ineptos e incautos ou o perigo mora ao lado
151 2.2. Sobre os benefcios e os custos da coletivizao: uma interpretao
160 3. Dos custos, das oportunidades e das regras: o saneamento
rural como poltica nacional de sade pblica
160 3.1. Os benefcios do poder central, a regra de adeso e os custos tangveis da estatizao
168 3.2. A reforma sanitria: benefcios do Estado, custos externos
e custos do Estado
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Bibliografia e fontes
1. Arquivos Privados e Institucionais
2. Peridicos
3. Legislao e Anais
4. Documentos, textos e relatrios Brasileiros do perodo
1890-1940
240 5. Referncias bibliogrficas
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APRESENTAO
da esfera pblica e estatal no Brasil oligrquico. Por esse caminho, o livro de Gilberto Hochman pode ser lido, ainda, como um corajoso e brilhante experimento
analtico que indica o tema da complexidade do Brasil anterior a 1930. A experincia poltica e institucional da Primeira Repblica brasileira percebida,
no raro at hoje, como uma espcie de hiato na formao do Estado Nacional.
Tanto o universo da poltica imperial, como o da vida poltica posterior a 1930
so tidos como legveis a partir da perspectiva estratgica da construo do
Estado. O domnio parenttico da Repblica Velha segue desinteressante: ele
no passaria de abrigo de uma ordem poltica tida como simples j que traduz no plano poltico as hierarquias do predomnio social e regional e como
hospedeira preferencial do folclore coronelista e da truculncia oligrquica.
Atravs de um ngulo especfico, porm decisivo, Gilberto Hochman nos
persuade que a transformao da sade em um bem pblico interage de maneira
intensa com a constituio de uma comunidade nacional e com o prprio fortalecimento da esfera pblica e estatal. A escolha desse ponto de observao um
dos pontos brilhantes da anlise: dados os padres de complexidade e interdependncia social crescentes, o fenmeno da doena transmissvel e da insalubridade um objeto privilegiado para tratar das relaes entre pblico e privado
e entre poder local e poder central. O que se est indicando , em termos mais
diretos, a presena de uma tradio republicana, anterior mesmo a 1930, que
associa conscincia, valores e interesses no processo de gerao de bens pblicos e
de polticas de combate destituio. Mesmo em um oceano de oligarcas cnicos, foi possvel, graas ao esforo de persuaso do movimento sanitarista brasileiro, perceber o pas como um imenso hospital, cuja letalidade funo
direta da ausncia de poder pblico.
Mas, a meu juzo, aqui fica registrado o mrito principal desse livro: o
de nos sugerir o quanto que nossa experincia civilizatria recente, e desde as
duas dcadas que antecedem a Revoluo de 1930, est marcada pela capacidade de integrao promovida por polticas sociais pblicas e nacionais. Com
todos os problemas contidos nessa tradio, trata-se de um legado que parece
no estar altura da perspectiva contbil e da mercadofilia dos reformadores
contemporneos.
R ENATO L ESSA
Professor titular da UFF.
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INTRODUO
DESTA TERCEIRA EDIO
Se o livro continua essencialmente o mesmo, a vida do autor mudou muito. No s intelectualmente. John Lennon cantou que a vida
aquilo que acontece enquanto fazamos outras coisas. E a vida foi acontecendo enquanto pessoas liam esse trabalho. Novos e outros amigos (alguns por meio do contato com esta obra), novos desafios pessoais e intelectuais, alegrias renovadas, algumas tristezas e uma nova e intensa vida
amorosa e familiar. Minha me, Clara Cohen Hochman, educadora sanitria e a quem dediquei o livro nos deixou em 2010. Saudades eu terei
sempre e esse livro continua sendo em homenagem a ela e ao meu pai
Samuel. E por fim, e o mais importante, essa primeira dcada do sculo
XXI foi atravessada de mos dadas com minha adorvel Simone Kropf e
com nossa filha Ana Clara. Nada seria possvel sem o afeto e amor de
Simone e Aninha.
Como o passado enferruja porm no se apaga retomo aqui parte
da introduo escrita em junho de 1998, ainda no final do sculo XX.
Este livro uma verso revista de minha tese de doutorado em Cincia
Poltica apresentada ao Iuperj em dezembro de 1996. um estudo sobre
a formao de polticas pblicas e nacionais de sade e o seu foco principal so as polticas de saneamento rural no Brasil das duas ltimas dcadas da Primeira Repblica. Nesse perodo, que denomino de a era do
saneamento, a sade pblica, envolvida numa ideologia de cunho marcadamente nacionalista, foi alada ao topo da agenda poltica nacional. Desse
lugar privilegiado foram lanadas as bases de uma poltica estatal de sade
e saneamento de amplitude nacional. Os anos 20 ofereceram oportunidades polticas nicas para uma reforma sanitria ampla. Elas no se repetiriam na histria brasileira. Este um trabalho sobre essas oportunidades, sobre essa reforma, sobre alguns de seus sucessos e fracassos. A
pergunta que o orienta quando, por que e como a sade se torna pblica?
O objetivo mostrar que as polticas de sade e de saneamento
tiveram um papel importante no incremento substancial da penetrao
do Estado na sociedade e no territrio do pas. Enquanto um estudo
sobre a coletivizao da proteo destituio humana, ou sobre a gnese
de polticas sociais, o livro indica que esse processo depende da forma
pela qual as elites enfrentaram os dilemas e impasses gerados pela
interdependncia social. A interpretao apresentada que, primeiro, as
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Sou grato aos demais membros da banca examinadora da tese, professores Luiz Antnio de Castro Santos, Argelina Cheibub Figueiredo e
Fabiano Guilherme Mendes Santos, pelas crticas e pelos comentrios
que foram incorporados neste livro. Luiz Antnio, sempre aberto ao dilogo, fez sugestes fundamentais ao meu trabalho ainda em sua fase preliminar e me incentivou a realiz-lo. Seus artigos e sua tese formam o
conjunto obrigatrio de leituras para aqueles que, como eu, se aventuram
no estudo da gnese e do desenvolvimento das polticas de sade no
Brasil. Fabiano, alm de um interlocutor frequente nestes ltimos anos,
reapresentou-me, em um momento decisivo, autores indispensveis que
j tinham sido por mim sepultados em anotaes amareladas de um curso
de teoria poltica. De Argelina tive todo apoio e o entusiasmo pelo meu
trabalho. Por tudo isso agradeo, muito, a Luiz Antnio, Argelina e Fabito.
Gostaria de registrar o meu reconhecimento quele que, desde o
meu ingresso no Iuperj como aluno do mestrado, influenciou e marcou a
minha formao intelectual e a minha trajetria profissional: Wanderley
Guilherme dos Santos, professor.
O Departamento de Sociologia do Boston College recebeu-me
como pesquisador visitante durante o ano de 1994 e forneceu-me todos
os recursos e facilidades para que eu tivesse tranquilidade para ler, pesquisar
e escrever. Nada me faltou. Diante de tamanho desafio profissional acabei me sentindo como se estivesse em casa. Foi um dos anos mais felizes
e produtivos de minha vida. Devo isso ao profissionalismo e generosidade do professor John B. Williamson, que to bem me recebeu e com
quem tive o privilgio de trabalhar. Contei, tambm, com o auxlio inestimvel de Brodwyn M. Fischer tanto na minha chegada e instalao em
meio a um terrvel inverno bostoniano, como no acesso a bibliotecas e a
informaes importantes. Sou grato a John, Brodie e aos membros do
Departamento de Sociologia do BC.
Agradeo CAPES e ao CNPq pelos auxlios financeiros que recebi no Brasil e nos Estados Unidos e Anpocas pelo reconhecimento
ao meu trabalho e pela oportunidade de divulg-lo por meio de sua publicao. Tema Pechman (in memoriam) tornou a tese inteligvel. Igualmente eficiente foi a reviso dos originais do livro realizada por Luiz
Antnio Aguiar e Marisa Sobral. Obrigado.
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Agradeo o apoio incondicional, a ajuda inestimvel e o afeto ilimitado de duas amigas muitssimo queridas, Wilma Mangabeira e Helena
Bomeny. A Paulo Wrobel e a Christopher J. Ballantyne, amigos prximos. Rogrio Hochman, meu irmo, tem sido uma intensa e afetiva presena em minha vida, enquanto Marcia Sobral me apoiou e me acompanhou durante a realizao da tese que se transformou neste livro.