Alta Corrupção Como Resposta A Baixos Níveis de Accountability

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
MESTRADO EM CINCIA POLTICA
ALTA CORRUPO COMO RESPOSTA

A BAIXOS NVEIS DE ACCOUNTABILITY
CLVIS ALBERTO VIEIRA DE MELO
Recife
Fevereiro - 2003
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
MESTRADO EM CINCIA POLTICA

Dissertao apresentada ao Curso de

Mestrado em Cincia Poltica do
Centro de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal de
Pernambuco, como parte dos requisitos
para a obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.
Orientador: Prof. Dr. Jorge Zaverucha
Recife
Fevereiro 2003
ii

Dissertao aprovada em 26 de fevereiro de 2003
_______________________________
Prof. Dr. Jorge Zaverucha
Orientador
______________________________
Prof. Dr. Flvio da Cunha Rezende
Examinador
___________________________________________
Prof. Dr. Georges Antnio Sebastio Pellerin da Silva
Examinador
iii
Instituies evitam
que a sociedade se desmantele,
desde que haja algo para evitar
que as instituies se desmantelem.
Jon Elster
iv
Dedico este trabalho, com muito

carinho, a meus pais, Clvis de Melo (in
memoriam) e Maria das Neves; a minha
esposa, Lucola Braz; e a meu filho,
Pedro Henrique.
AGRADECIMENTOS
A minha famlia e meus amigos, pela fora que me deram nesta empreitada.
Ao meu orientador, Prof. Jorge Zaverucha, pela valiosa assistncia na elaborao
deste trabalho.
Aos Professores do Mestrado em Cincia Poltica da UFPE, pelo interesse e
competncia em transmitir conhecimento.
Ao Prof. Flvio Rezende, pelo apoio e estmulo constante.
Aos funcionrios do Mestrado, pela presteza.
A meu irmo, Paulo Srgio, e sua famlia, pelo entusiasmo com me receberam no
Recife e pelos inestimveis incentivos que me prestaram, durante o perodo
compartilhado.
A todos os colegas do Curso de Mestrado, pela saudvel amizade, em especial ao
colega talo Fitipaldi.
Aos amigos Rogrio Cabral e Herbert Bezerra, que gentilmente se dispuseram a ler
o trabalho e emitiram sugestes.
Ao Prof. Jorge Santana, pela reviso e pelas interessantes sugestes, e a Elizabete
Cardoso, pela editorao do trabalho.
A todos aqueles, que direta ou indiretamente, contriburam para a realizao do
objetivo a que me dediquei.
vi
SUMRIO
Lista de Tabelas................................................................................................................xi
Lista de Grficos.............................................................................................................xiv
Siglas...............................................................................................................................xv
Resumo.........................................................................................................................xviii
Abstract...........................................................................................................................xix
INTRODUO.............................................................................................................01
PARTE I ABORDAGEM ANALTICA E TERICA DO FENMENO DA

CORRUPO ...........................................................................................04
CAPTULO 1 CORRUPO, UM FENMENO PLANETRIO ......................05
1.1 CORRUPO COMO UM PROBLEMA DE ESTADO...............................05
1.2 PANORAMA DA CORRUPO MUNDIAL................................................07
1.3 EFEITOS DA CORRUPO.........................................................................13
1.3.1 Estagnao e anemia econmica......................................................13
1.3.2 Instabilidade poltica: governabilidade e governana sob risco....17
1.4 CORRUPO NO BRASIL: OBJETO DE PESQUISA E HIPTESES
ACERCA DA SUA ALTA INCIDNCIA .....................................................22
1.5 ACCOUNTABILITY PARLAMENTAR............................................................26
1.6 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO OBJETO DE ESTUDO..28
1.7 OUTROS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY EXISTENTES NO
BRASIL...............................................................................................................31
CAPTULO 2 ANLISE DO CONCEITO DE CORRUPO.............................35
2.1 NATUREZA DA CORRUPO.....................................................................35
2.2 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA CORRUPO..................................35
2.2.1 Agentes...........................................................................................36
2.2.1.1. Agente pblico...........................................................................36
2.2.1.2 Agente privado...........................................................................37
2.2.2 Interao voluntria dos agentes com vistas a ilegalidades.......40
vii
2.3 ESPAOS DE INTERAO DOS AGENTES..........................................43

2.4 TRADE DA CORRUPO.......................................................................43
2.4.1 Corrupto.......................................................................................44
2.4.2 Corruptor.....................................................................................45
2.4.3 Recursos.......................................................................................45
2.5 CORRUPO E CRIMES ASSEMELHADOS.........................................47
2.5.1 Crimes independentes.................................................................48
2.5.1.1 Apropriao indbita, furto e peculato..........................49
2.5.1.2 Fraude............................................................................49
2.5.1.3 Prevaricao..................................................................50
2.5.1.4 Condescendncia criminosa...........................................51
2.5.2 Crimes interdependentes............................................................53
2.5.2.1 Concusso e excesso de exao.....................................53
2.5.2.2 Extorso..........................................................................54
2.5.2.3 Trfico de influncia.......................................................54
2.5.2.4 Corrupo ativa e passiva..............................................56
2.5.2.5 Uma observao da Lei
de improbidade administrativa......................................57
2.6 INSTITUIES, COMPORTAMENTO RACIONAL E BAIXA
ACCOUNTABILITY ......................................................................................57
CAPTULO 3 LITERATURA ACERCA DA CORRUPO..............................63

3.1 A CONSTRUO DO TERMO CORRUPO NA HISTRIA:
DA DEGENERAO NATURAL SOCIAL. .......................................63
3.2 CORRUPO ENRAIZADA: ESCNDALOS, IMAGINRIO,
MECANISMOS E DEGENERAO INSTITUCIONAL ........................65
3.3 DIFERENTES ABORDAGENS DA CORRUPO NA LITERATUA...68
3.4 CAUSAS DA CORRUPO APONTADAS NA LITERATURA .........75
3.4.1 Tradicionalismo histrico...........................................................76
3.4.2 Conseqncia da modernizao.................................................77
3.4.3 Baixos nveis educacionais e de renda ......................................78
3.4.4 Baixo rigor religioso e desvio de conduta..................................82
3.4.5 A corrupo como benefcio coletivo.........................................84
viii
3.4.6 O modelo de Estado.....................................................................85
PARTE II ABORDAGEM EMPRICA E CRTICA DA CORRUPO NO

BRASIL ...................................................................................................... 88
CAPTULO 4 SISTEMAS DE CONTROLE NO SETOR PBLICO...................89
4.1 A LGICA DOS SISTEMAS DE CONTROLE.........................................89
4.2 CONTROLE DE RECURSOS PBLICOS.................................................90
4.3 CONTROLE INTERNO..............................................................................90
4.4 CONTROLE EXTERNO.............................................................................93
4.4.1 Controle externo poltico............................................................95
4.4.2 Controle externo tcnico.............................................................97
CAPTULO 5 HISTRICO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO............100
5.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO SISTEMA DE
CONTROLE...............................................................................................100
5.2 MONTAGEM INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO........................................................................................................100
5.3 JURISDIO ATUAL E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL.............113
5.4 FUNES E PROCEDIMENTOS............................................................115
5.4.1 Principais funes .....................................................................115
5.4.2 Principais procedimentos..........................................................116
5.4.2.1 Tomada ou prestao de contas e tomada de contas
especial........................................................................117
5.4.2.2 Auditorias e inspees...................................................119
5.5 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO EM NMEROS ....................120
5.6 CLASSIFICAO DO NVEL DE REGULARIDADE DA GESTO
PBLICA, CUSTOS E BENEFCIOS DO TRIBUNAL..........................123
CAPTULO 6 DESEMPENHO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO......127
6.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E SEU DESEMPENHO........127
6.2 PROCEDIMENTOS OU ESTRATGIAS DO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO.................................................................................128
ix
6.3 FISCALIZAO EM 304 OBRAS DO GOVERNO FEDERAL ............128

6.3.1 Perfil das 304 obras analisadas......................................................129
6.3.2 Irregularidades por Estados da Federao..................................134
6.3.3 Irregularidades por rgos e tipos de obra..................................138
6.3.4 Irregularidades por situao fsica e financeira das obras.........142
6.3.5 Irregularidades e indicadores sociais...........................................144
6.4 INTERFERNCIA EXTERNA NAS AES DO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO.................................................................................145
6.5 CRTICAS AO MODELO DE CONTROLE ADOTADO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO.....................................................148
6.5.1 Deficincias em aes concomitantes.............................................149
6.5.2 Direito de defesa e dificuldades de controle..................................150
6.5.3 Descontinuidade do financiamento como pior forma de
punio............................................................................................150
6.5.4 No-diferenciao de erros administrativos e aes dolosas.......151
6.5.5 Deficincias nos critrios de irregularidade..................................152
6.5.6 Benevolncia como incentivo ilegalidade....................................152
CONCLUSES............................................................................................................155
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.......................................................................159
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Distribuio de Pases por Nveis de Corrupo 1999/2002......................08
Tabela 2 Evoluo do IPCorr, de Vrios Pases entre 1999/2002 ...............................09
Tabela 3 Nveis de Corrupo pelos Continentes 2002..............................................11
Tabela 4 Evoluo do IPCorrr pelos Continentes 1999/2000...................................12
Tabela 5 Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2000/2001....................................12
Tabela 6 Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2001/2002....................................12
Tabela 7 Relao entre Gastos Pblicos com Sade e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases 1998................................................................................14
Tabela 8 Relao entre Gastos Pblicos com Educao e Nveis de
Corrupo, em vrios Pases - Mdia do Perodo 1995 /1997.......................14
Tabela 9 Taxas de Crescimento e Nveis de Corrupo, em Vrios Pases
Mdia do Perodo 1990/1999.........................................................................15
Tabela 10 Classificao dos Pases por Nveis de Liberdade
e de Corrupo 2000...................................................................................21
Tabela 11 Relao entre os ndices de Urbanizao e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases. 1999...............................................................................78
Tabela 12 Correlao entre DH e Nveis de Corrupo, em Vrios Pases 2000 ....81
Tabela 13 Correlao entre Nveis de Corrupo e Evoluo do DH, em
Vrios Paises 1995/2000 ..........................................................................82
Tabela 14 Correlao entre Nveis de Corrupo e Religio,
em Diversos Pases 1999............................................................................83
Tabela 15 Correlao entre Nveis de Corrupo
e Tipo de Parlamento, em Vrios Pases......................................................95
Tabela 16 Ministros Aposentados do TCU por Anos de
Permanncia no Cargo 1998.....................................................................112
Tabela 17 Evoluo dos Procedimentos do TCU 1995 / 2001 .............................118
Tabela 18 Tipos de Processos Apreciados pelo TCU 1990/2001...........................122
Tabela 19 Relao entre Dispndios do TCU
e Valores de Condenaes 1995/2000.....................................................124
Tabela 20 Relao entre o Oramento Executado da SFC
e o Retorno Efetivo de suas Condenaes. 1995/2000............................125
xi
Tabela 21 Obras Fiscalizadas pelo TCU e Indcios de Irregularidades

Graves. 1998/2001...............................................................................128
Tabela 22 Obras Fiscalizadas pelo TCU por Tipo de Indcios
de Irregularidade 2001.............................................................................129
Tabela 23 Nmero de Irregularidades por Tipos
e Subtipos, Encontradas pelo TCU 2001.................................................130
Tabela 24 Irregularidades Graves, por Subtipos, Encontradas pelo TCU 2001 .....132
Tabela 25 Outras Irregularidades, por Subtipos, Encontradas pelo TCU
2001...........................................................................................................133
Tabela 26 Falhas e/ou Impropriedades, por Subtipos, Encontradas pelo TCU
2001...........................................................................................................134
Tabela 27 Obras Irregulares Fiscalizadas pelo TCU,
por Unidades da Federao. 2001.............................................................135
Tabela 28 Obras Consideradas sem Ressalvas pelo TCU,
por Unidades da Federao 2001 .............................................................136
Tabela 29 Obras Fiscalizadas pelo TCU com Indcios de Irregularidades
por Partidos Polticos 2001 ......................................................................137
Tabela 30 Obras Fiscalizadas pelo TCU com Indcios de
Irregularidades, pelas Regies do Brasil 2001.........................................138
Tabela 31 Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de
Irregularidades por rgo Responsvel. 2001.........................................139
Irregularidades, segundo a sua Natureza. 2001........................................140
Superfaturamento, por rgo Responsvel 2001 ....................................140
Tabela 34 Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades Graves,
Concernentes ao Processo Licitatrio, por rgo Responsvel - 2001....141
Celebrao/Administrao Irregular de Contratos
por rgo Responsvel - 2001....................................................................141
Tabela 36 Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios
de Alteraes Indevidas de Projetos e Especificaes
por rgo Responsvel 2001....................................................................141
xii
Tabela 37 Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Sobrepreo,

por rgo Responsvel 2001....................................................................141
Processo Licitatrio com Irregularidades Relevantes
por rgo Responsvel. 2001..................................................................142
Irregularidade por sua Situao Fsica,
no Momento da Auditoria 2001................................................................142
Tabela 40 Obras Fiscalizadas pelo TCU, segundo a
Posio nos Cronogramas Fsico e Financeiro e Indcios de
Irregularidade 2001 ..................................................................................145
xiii
LISTA DE GRFICOS E FIGURAS

Grfico 1 Evoluo do IPCorr entre 1999 e 2000........................................................10
Grfico 4 Anlise do Oramento Previsto e Concretizado...........................................16
Grfico 5 Correlao de Liberdade de Imprensa e Nvel de Corrupo 1999 .........22
Grfico 6 Correlao de Accountability e Corrupo Pblica......................................25
Grfico 8 Correlao entre Taxas de Educao e
Nveis de Corrupo em Diversos Pases 2000.......................................79
Grfico 9 Correlao entre Nveis de Renda Per Capita
e Nveis de Corrupo em Diversos Pases 2000....................................80
Grfico 10 Correlao entre DH e Nveis de Corrupo em Vrios Pases 2000....81
Grfico 11 Obras Fiscalizadas pelo TCU com Indcios de Irregularidade Graves
por Faixas de Realizao - 2001...............................................................143
Grfico 12 Relao entre os Cronogramas Fsico e Financeiro
das Obras Analisadas 2001 ..................................................................144
Figura - 1 Conjunto de Delegaes de Responsabilidades...........................................27
Figura - 2 Tipos de Agente...........................................................................................39
Figura - 3 Relaes entre as Esferas Pblica e Privada................................................41
Figura - 4 Relaes Alteradas entre as Esferas Pblica e Privada................................42
Figura - 5 Espaos de Ocorrncia de Corrupo..........................................................43
Figura - 6 Elementos do Circuito da Corrupo...........................................................46
Figura - 7 Trade da Corrupo....................................................................................47
Figura - 8 Elementos do Suborno e da Corrupo........................................................71
xiv
LISTA DE SIGLAS
ACERI - Assessoria de Cerimonial e Relaes Institucionais
ADCON - Secretaria Adjunta de Contas
ADFIS - Secretaria Adjunta de Fiscalizao
AGU Advocacia Geral da Unio
ARINT - Assessoria de Relaes Internacionais
ASCOM - Assessoria de Comunicao Social
ASPAR - Assessoria Parlamentar
BANPAR - Banco do Estado do Par
BC - Banco Central
BM Banco Mundial
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CEF Caixa Econmica Federal
CEI Comisso Especial de Inqurito
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CF Constituio Federal
CGU Corregedoria Geral da Unio
CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CONJUR - Consultoria Jurdica
CPB Cdigo Penal Brasileiro
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico
DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagens
DNIT - Departamento Nacional de Infra-Estrutura e Transporte
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
GAO General Account Office
ICRG Guia Internacional de Risco-Pas
xv
INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions

IPCorr ndice de Percepo da Corrupo
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISC Instituto Serzedello Corra
LABAME - O Laboratrio de Ensaio de Materiais e Estruturas
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LIA Lei de Improbidade Administrativa
LOA - Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MP Ministrio Pblico
PF Polcia Federal
PFL - Partido da Frente Liberal
PIB Produto Interno Bruto
PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PPB Partido Progressista Brasileiro
PRODASEN - Centro de Processamento de Dados do Senado
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
RF Receita Federal
SECEX Secretaria de Controle Externo
SECOB Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio
SECOI Secretaria de Controle Interno
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SEFID Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao
SEFIP Secretaria de Fiscalizao de Pessoal
SEGECEX Secretaria-Geral de Controle Externo
SEGEDAM Secretaria-Geral de Administrao
SEMAG Secretaria de Macroavaliao Governamental
SEPLAN Secretaria de Planejamento e Gesto
SEPROG Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo
SERUR Secretaria de Recursos
xvi
SETEC Secretaria de Tecnologia e Informao

SUDAM Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
SFC Sistema Federal de Controle Interno
SGS Secretaria-Geral das Sesses
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
TCE Tribunal de Contas Estadual
TCU Tribunal de Contas da Unio
TI Transparncia Internacional
UFPB Universidade Federal da Paraba
xvii
RESUMO
A corrupo um fenmeno que vem atingindo, praticamente, todas as sociedades,
em menor ou maior escala. Os danos causados por aes corruptas, particularmente no
setor pblico, tm gerado problemas que comprometem a sua prpria capacidade
administrativa, fazendo com que o seu desempenho seja minimizado e se reflita,
negativamente, em setores importantes da sociedade, como o econmico, o social e o
poltico. Por isso mesmo, a corrupo pblica tem se tornado alvo de intenso debate em
diversos pases. Em alguns casos, o fenmeno tem se transformado em verdadeiros
escndalos miditicos, gerando cada vez mais, reflexes sobre mecanismos de controle,
que inibam e evitem aes predatrias, por parte dos agentes corruptos, contra os interesses
pblicos cristalizados nos Estados. Estudar a corrupo pblica, verificando sua lgica e
quais os fatores que interferem para sua manifestao, o objetivo principal deste trabalho.
Nela, a corrupo entendida como a interao voluntria de agentes racionais, com base
em ordenamento de preferncias e restries, na tentativa de capturar, ilegalmente,
recursos de organizaes, das quais pelo menos um desses agentes faz parte, sendo as
aes propiciadas por ambiente de baixa accountability. O nvel de accountability possui,
assim, importncia central no trabalho, porquanto concebido como intimamente
relacionado aos nveis de corrupo. Desse modo, quanto menor o exerccio da
accountability, tanto maior o nvel de corrupo. Nesse sentido, a corrupo est ligada
diretamente a aes de controle. Na administrao pblica federal brasileira, esse controle
exercido por diversas instituies, destacando-se o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Buscando verificar o desempenho desse Tribunal e, por conseqentemente, os nveis de
accountability, que ele est exercendo na esfera pblica federal brasileira, o trabalho
analisa algumas de suas atuaes, dentre elas, um conjunto de auditorias, implementadas
em 2001, em 304 obras envolvendo recursos do Governo Federal. Em 39,8% delas foram
encontradas irregularidades graves, o que configura nmero bastante preocupante. O
trabalho tambm investiga se as aes desenvolvidas pelo TCU, no combate a atos
irregulares, em especial corrupo, esto sendo suficientes para coibir tais prticas.
xviii
ABSTRACT
Corruption is a phenomenon that has practically reached all societies in minor or in

greater scale. The damage caused by corrupt actions, particularly in the public sector , has
generated problems that endanger its own administrative capacity making its performance
be minimized and negatively reflect itself in important sectors of societies, such as
economic, social and political. Thats why, the public corruption has become the subject of
intense debate in various countries. In some cases, the phenomenon has become real
midiatic scandals that more and more has originated reflections about controlling
mechanisms that inhibits and avoids predatory actions by the corrupt agents against public
interests crystallized in the States. Studying public corruption, verifying its logic and what
factors interfere for its manifestation is the main aim of this work. Corruption here is
understood as the voluntary interaction of rational agents, based on orders of preference
and restrictions, in the attempt of capture, illegally sources of organizations, in which at
least in one of them takes part, and the actions being propitiated by a low accountability
setting. Thus, the level of accountability has central importance in the work, since it is
conceived as intimately related to the levels of corruption. So, the lesser the exercise of
accountability, the greater the corruption level. In this sense, the corruption is directly
linked to controlling actions. In the Brazilian federal public administration, this control is
dmade by many institutions, among them it is highlighted the Tribunal de Contas da Unio
(TCU). In search to verify the performance of this Tribunal, and as consequence the
accountability level that it has been carrying out in the Brazilian federal public sphere,
some of its actuations will be analyzed, among them, a set of audits implemented in 2001
in 304 works involving governmental federal resources.
In these works, serious
irregularities were found, in 39,8 % which configured very worrying numbers. Therefore,
it will be analyzed if the actions developed by TCU in the combat to irregular acts, in
special the corruption, are being enough to repress such practices or not.
xix
INTRODUO
O objetivo deste trabalho discutir um problema, que vem ganhando proporo e
importncia, nas sociedades atuais: a corrupo do setor pblico. Esse fenmeno tem
dificultado o desempenho e a prpria sustentabilidade das administraes pblicas, com
implicaes sociais, econmicas e polticas de elevada magnitude.
Estudiosos das mais diferentes reas tm-se debruado sobre esse problema,
gerando um grande nmero de conceitos e explicaes para ele. Nesta pesquisa, entende-se
que a corrupo interao voluntria de agentes racionais, com base em ordenamento de
preferncias e restries, na tentativa de capturar, ilegalmente, recursos de organizaes,
das quais pelo menos um desses agentes faz parte, sendo as aes propiciadas por ambiente
de baixa
accountability, ou seja, de baixos nveis de responsabilizao, cobrana e
controle. Por isso, o trabalho parte da hiptese de que os nveis de corrupo esto
intimamente ligados aos ndices de accountability, de sorte que a alta incidncia da
primeira resultado dos baixos nveis da segunda. Nesse sentido, corrupo est ligada
diretamente a aes de controle.
O estudo deter-se- em analisar o caso brasileiro, mas especificamente a
administrao pblica federal, que tem sido alvo de constantes casos de corrupo. Para se
ter uma idia, basta considerar que, num conjunto de 304 obras do Governo Federal
analisadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), em 2001, foram encontradas
irregularidades graves em 39,8% delas. Trata-se de nmero bastante alto e preocupante.
O TCU ser, portanto, o objeto da pesquisa. Instituio mxima de controle
financeiro do Executivo Federal, deveria ser capaz de, pelo exerccio da accountability,
coibir atos irregulares no Brasil. Sero analisados alguns casos especficos, envolvendo o
TCU, com o intuito de comprovar as hipteses aventadas.
O trabalho compreende duas partes, cada qual com trs captulos. Na primeira, as
discusses tm carter predominantemente terico e analtico, versando sobre modelos e
conceitos envolvidos no problema. Todavia, apresentam-se alguns dados empricos acerca
de corrupo, em diferentes regies do mundo. Na segunda parte, a discusso tem carter
mais emprico, porquanto expe os resultados da pesquisa feita em trabalhos de auditoria
do TCU.
No capitulo 1, situa-se o problema da corrupo no mundo, buscando mostrar sua
incidncia, entre os anos de 1999 e 2002, nos diversos continentes. Discute-se tambm o
grau de interferncia desse fenmeno nas relaes sociais, econmicas e polticas, bem
1
como a hiptese principal do trabalho e a justificativa da escolha do TCU como objeto da

pesquisa.
O segundo captulo objetiva elaborar um conceito novo de corrupo, a partir da
distino dos seus diferentes elementos, da resultando o modelo de trade da
corrupo. Isso permite diferenciar o conceito de corrupo (adotado no trabalho) dos
relativos a crimes semelhantes, presentes na legislao brasileira. Com esse enxugamento
conceitual evitam-se erros analticos. O comportamento racional dos indivduos tratado
com o fim de identificar os incentivos institucionais capazes de fazer com que eles no
cometam aes corruptas.
No terceiro captulo, verifica-se o que a literatura tem produzido sobre o fenmeno,
concentrando-se a ateno nos conceitos e explicaes a seu respeito.
O quarto captulo, j na segunda parte do trabalho, aborda os sistemas de controle:
sua lgica de funcionamento, suas origens e formas de ao, com destaque para as
diferenas entre seus tipos (interno e externo), de modo a ressaltar a alada e as
prerrogativas de cada um.
No quinto captulo, procura-se traar um panorama histrico do TCU, verificando
o contexto da sua criao e as transformaes institucionais importantes por que passou, no
decorrer dos seus 112 anos de histria. D-se ateno especial s mudanas decorrentes da
promulgao da Constituio de 1988. Discutem-se as prerrogativas atuais do TCU, bem
como sua estrutura institucional e seu corpo tcnico, afora os resultados das aes
empreendidas entre 1990 e 2001.
O sexto captulo faz uma anlise crtica do desempenho do TCU. Para tanto,
levanta os principais problemas, que, supostamente, influenciam nesse desempenho, e,
apresenta os resultados da auditoria de 304 obras do Governo Federal, realizada em 2001.
Por meio dela, pode-se traar uma radiografia bastante clara das malversaes ocorridas
em obras do Executivo Federal, naquele ano, inclusive identificando locais, rgos, tipos
de obras e tipos de irregularidades de maior incidncia.
Por ltimo, apresentam-se as principais concluses a que chegou este trabalho, bem
como suas principais contribuies, tanto para o entendimento do fenmeno da corrupo,
como para a elaborao de solues, que minimizem o problema e, em particular, os
entraves que tm prejudicado as aes do TCU, como sistema de controle da administrao
pblica federal.
A pretenso deste trabalho , ao fim, responder a algumas questes relevantes,
envolvendo o tema da corrupo. Ser este realmente, um fenmeno de proporo
2
mundial? Em sendo, sua incidncia se d de forma igual ou distinta nos diversos pases? A
corrupo possui, de fato, correlao com deficincias econmicas, instabilidade poltica e
problemas sociais? Os padres reguladores cristalizados nas instituies so atingidos por
esse fenmeno? Existe impreciso conceitual sobre corrupo, de modo a prejudicar aes
que visem a combat-la? Sistemas de controle eficazes, como mecanismos de
accountability, podem gerar incentivos a que no se pratiquem atos de corrupo? O TCU
tem conseguido gerar a accountability necessria e bastante para diminuir as aes
corruptas na administrao pblica federal?
PARTE I
ABORDAGEM ANALTICA E TERICA
DO FENMENO DA CORRUPO
CAPTULO 1
CORRUPO, UM FENMENO PLANETRIO
1.1 A CORRUPO COMO UM PROBLEMA DE ESTADO
O mundo contemporneo vem testemunhando uma crescente discusso acerca de
mecanismos de controle, que inibam ou evitem aes nocivas, de indivduos ou grupos,
contra os interesses pblicos representados nos Estados nacionais. Administradores
responsveis por formular e implementar polticas pblicas, rgos de fomento nacionais e
internacionais, instituies pblicas e privadas, meios de comunicao, bem como o
conjunto das sociedades tm colocado esse tema na agenda do dia.
Num mundo sempre mais integrado, no qual as relaes entre os diversos atores se
ampliam com velocidade sem precedente, a necessidade do estabelecimento de modelos de
Estado menos vulnervel a aes predatrias, que o tornam frgil e, por conseguinte, mais
incerto perante seus pares, com o risco de marginalizao no processo de globalizao,
implica reestruturao, instituio e aprimoramento dos mecanismos de controle, visando
assegurar-lhes eficincia e credibilidade.
Tais ajustes inserem-se no conjunto de alteraes mais amplas, que perpassam a
discusso acerca da reforma do Estado, cujo incio data das crises econmicas,
vivenciadas por inmeros pases, a partir da dcada de 1970, e aprofundadas nas dcadas
subseqentes. Elas levaram a reboque alguns dos paradigmas at ento predominantes,
delineando as relaes entre Estado, economia, polticas sociais e administrao pblica,
pautada esta no modelo burocrtico racional-legal weberiano. Para Bresser Pereira
(1997:08), o problema teve como causa fundamental a crise fiscal do Estado, uma crise
do modo de interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma
burocrtica de administrar o Estado.
A forte interveno do Estado teve incio na dcada de 1930 e deu-se
primordialmente em dois campos: no econmico e no social. O investimento pesado em
infra-estrutura e o excesso de interferncia estatal no mercado sintetizam bem o primeiro
aspecto, que objetivava garantir o desenvolvimento de setores estratgicos e o pleno
emprego (ABRUCIO, 2001:175). Na Amrica Latina, essa poltica veio com a teoria
nacional desenvolvimentista, a partir de 1949, elaborada pela Comisso Econmica para
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Com essa teoria, pretendia-se impulsionar as
economias nacionais, por meio da substituio de importaes. No Brasil, o modelo foi

formalizado, na dcada de 1950, por Celso Furtado (BRESSER PEREIRA, 1996:49).
O enfoque econmico adotado complementar-se por outras polticas, destinadas a
garantir, na rea social, o suprimento das necessidades bsicas das populaes. Da a
emergncia do Walfare State: o Estado seria o benfeitor e provedor dos meios que
permitiriam populao satisfazer suas necessidades... (VILLALOBOS, 2000:50). Notese que o carter dessas polticas possua conotaes diferentes, dependendo do pas em que
fossem implementadas. Por outro lado, tais modelos no foram aplicados na totalidade dos
pases. Nos desenvolvidos, as polticas visavam garantir o aprimoramento da satisfao
das necessidades elementares (ABRUCIO, 2001: 175), enquanto nos pases da Amrica
Latina, por exemplo, a idia era prover polticas sociais, visando combater problemas
concretos de ... insuficincia na educao, ms condies de sade, desemprego e
subemprego, falta de moradia, falta de seguridade social etc. (VILLALOBOS, 2000:50).
Devido s crises do petrleo, ao colapso do sistema financeiro internacional
(DINIZ, 1999:175), incapacidade de os governos financiarem seus dficits e s crises de
governabilidade, dentre outros fatores, o modelo ruiu. Fatores endgenos e exgenos,
portanto, contriburam, para um aguamento das crises fiscais, provocando, assim, a
substituio do modelo de Estado intervencionista. Na Amrica Latina, ocorreu o
esgotamento do modelo de desenvolvimento fundado na substituio de importaes
(GAETANI, 1998:84) e (SANTOS, 1997). Alm disso, passou-se a rediscutir o papel do
Estado como provedor de servios, que passaram a ser vistos como caros, lentos e
obsoletos. Comprometeu-se a manuteno do Walfare State, visto que a relao
custo/benefcio no se desenhava vantajosa. Em conseqncia disso, houve uma retrao
importante de alguns governos nessa rea.
A administrao burocrtica baseada no modelo weberiano, que se originou em
oposio ao patrimonialismo, buscava priorizar o mrito e separar o pblico do privado,
pautando-se, dessa forma, na idia de racionalidade e legalidade, ou seja: o burocrata
deveria ser racional, ao exercer suas funes, deixando de lado influncias alheias ao
processo administrativo, como tambm deveria agir sempre na legalidade. Esta ltima
exigncia foi questionada posteriormente, dado que o excesso de regras acabava por
diminuir a capacidade de gesto. Criavam-se, portanto, amarras que poderiam cercear a
capacidade administrativa.
Novos paradigmas comearam, ento, a ser formulados. O Estado regulador tomou
a cena, visando, em tese, minimizar as imperfeies do mercado. Este, por sua vez, passou
6
a agir com maior liberdade e em novos espaos, aguando os nveis de competitividade e

aprofundando a idia de eficincia, eficcia e efetividade, que, mais tarde, permeariam as
discusses sobre a administrao pblica. Nessa redefinio de papis na sociedade, os
Estados absorveram a concepo econmica de minimizao de custos e maximizao de
produtos/servios. A idia de ajuste fiscal passou a fazer parte da formulao de polticas
pblicas, inclusive, por influncia de agncias internacionais (DINIZ, 1999:175),
buscando-se, dessa forma, oferecer servios mais eficientes e com os menores custos
possveis, de modo a atingir a estabilidade. As tentativas de controlar os gastos pblicos,
apesar dos esforos de alguns, tm, em muitos casos, ficado aqum do desejado
(REZENDE, 2000:119).
As transferncias de atividades, antes exercidas pelos Estados, para organizaes
sociais sem fins lucrativos (terceiro setor) so exemplos dessa reestruturao, que retira do
Estado atividades capazes de ser desenvolvidas pelo setor privado.
Os modelos institucionais so, portanto, redesenhados, tanto para adequar-se s
novas situaes, como para corrigir ou minimizar problemas sistmicos, dentro das
administraes pblicas. Um desses, em particular, constitui o foco principal desta
discusso, seja por suas conseqncias danosas e, s vezes, at irreparveis aos cofres
pblicos, seja por seu carter degenerativo perante as instituies, inclusive no-formais: a
corrupo pblica. A ocorrncia desta intrnseca ao corpo burocrtico do Estado. Por
isso, as anlises, no mbito desta pesquisa, se restringem a questes relacionadas ao
controle do corpo funcional, que , por sua natureza, o espao essencial de manifestao da
corrupo pblica. Esse fenmeno ocorre em todas as partes do mundo, sem distino de
credo, raa, lngua, religio ou sistema poltico.
1.2 PANORAMA DA CORRUPO MUNDIAL

Buscando verificar em que p est a corrupo atualmente, foi possvel traar um
panorama do fenmeno, nas mais diversas regies do mundo, enfocando sua incidncia e
evoluo. Para tanto, analisou-se um conjunto de dados produzidos pela Transparncia
Internacional (TI) 1, relativos aos anos de 1999, 2000, 2001 e 2002, e referentes ao ndice
1
Organizao no-governamental sediada na Alemanha, com filiais espalhadas pelo mundo. Preocupa-se
em estudar e combater o fenmeno da corrupo. A TI divulga anualmente o ndice de Percepo da
Corrupo (IPCorr), que agrega diversos surveys produzidos por empresas de avaliao de riscos, nos
quais se verifica a percepo dos entrevistados (empresrios ou executivos de multinacionais) acerca da
corrupo no pas ou pases em que atuem. Isso possibilita TI gerar uma classificao do grau de
corrupo nos paises, variando de 1 a 10. Quanto menor a nota que um pais obtm, mais corrupto ele , e
quanto maior a nota, menor ser seu nvel de corrupo. Vale salientar que a agregao de diversos ndices
de Percepo da Corrupo (IPCorr), abrangendo 99, 90, 91 e 102 pases, respectivamente

queles anos, espalhados pelos diversos continentes2.
Como se v pela Tabela 1, os pases classificados como de baixa corrupo situamse na casa dos 13 a 14%, cabendo pouco mais de 85% aos restantes3. A predominncia de
pases com alta corrupo demonstra o quanto essa prtica est disseminada no mundo.
Tabela 1
Distribuio de Pases por Nveis de Corrupo 1999/2002
Nveis de
Corrupo
Alta
Mdia
Baixa
Total
1999
64
21
14
99
%
2000
64,65
56
21,21
21
14,14
13
100,00 90
IPCorr
%
2001
%
2002
%
62,22
55
60,44
70
68,63
23,33
23
25,27
18
17,65
14,33
13
14,29
14
13,73
100,00 91 100,00 102 100,00
Fonte: TI.
Pde-se medir, tambm, a evoluo individual do nvel de corrupo de cada pas, o

que permitiu verificar a ocorrncia ou no de alterao do IPCorr. Foram escolhidos para
esse teste apenas os 82 pases que estiveram presentes em todos os surveys analisados.
Os pases que mantiveram o mesmo ndice de Percepo da Corrupo, ou seja,
nem aumentaram nem diminuram, entre 1999 e 2000, corresponderam a 17,07% do total
(Tabela 2). Foram iguais os nmeros de pases que tiveram acrscimo e decrscimo do
num s faz com que o IPCorr eleve sua confiabilidade estatstica. E o nmero de pases estudados
enriquece o ndice. Uma anlise mais detalhada desse ndice e de outros clculos sobre corrupo pode ser
visto em Speck (2000) e Mauro (2002).
Existem diversas incurses que visam medir o grau de corrupo nos diferentes pases. Muitas destas
iniciativas devem-se a empresas especializadas em calcular riscos, a exemplo do Guia Internacional de
Risco-Pas (ICRG), produzido pela Political Risk Services. Este trabalho optou por utilizar o IPCorr pela
facilidade de acesso aos dados e pela sua regularidade, possibilitando comparaes de perodos diferentes.
Os dados produzidos pela TI advm de inmeros surveys produzidos por diferentes institutos. As
amostragens que compem os IPCorr, nos anos estudados, possuem as seguintes estatsticas:
Discriminao
N de survey
Mdia do IPCorr
Menor IPCorr
Maior IPCorr
Desvio padro mdio
Fonte: TI.
1999
740
4,6
1,5
10,0
0,973
2000
611
4,76
1,2
10,0
0,404
2001
599
4,76
0,4
9,9
0,813
2002
733
4,55
1,2
9,7
0,760
Note-se que este dado divulgado em forma de ndice. No caso do IPCorr, a escala vai de 0 a 10. Para
classificar entre baixa, mdia e alta corrupo, tomou-se como base a classificao elaborada pelo PNUD
para o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). A escala utilizada para o IDH e sua classificao so as
seguintes: de 0,1 a 0,499 para baixo IDH; de 0,5 a 0,799 para mdio IDH; e acima de 0,80, alto IDH. Para
classificar o IPCorr seguiu-se a mesma lgica, e elaboraram-se trs nveis de corrupo, baseados nas
respectivas escalas: alta corrupo (0 a 4,99); mdia corrupo (5 a 7,99); e baixa corrupo (acima de 8).
Nesse tpico, sempre que se falar de nvel de corrupo, eles se referem aos dados presentes no IPCorr.
nvel de corrupo (41,46%). Fenmeno semelhante ocorreu de 2000 para 2001, com leves
variaes: no perodo, o grupo de paises que se mantiveram estveis diminuiu, cedendo
dois para o grupo de nveis diminudos e dois para o dos que aumentaram, mantendo-se
entre esses grupos um certo equilbrio, quebrado no perodo de 2001 a 2002. Cresceu o
nmero de pases que se mantiveram estveis. Por outro lado, diminuram os nmeros dos
que tiveram acrscimo e decrscimo de nvel de corrupo. Os dados revelam que os nveis
de corrupo so altos, embora no constantes, ocorrendo variaes negativas ou positivas
de um ano para o outro.
Tabela 2
Evoluo do IPCorr de Vrios Pases 1999 / 2002
Situao
1999/2000
2000/2001
2001/2002
N de Pases % N de Pases % N de Pases %
Aumentou
34
41,46
36
43,90
32
39,02
Estabilizou
14
17,07
10
12,20
19
23,17
Diminuiu
34
41,46
36
43,90
31
37,80
Total
82
100,00
82
100,00
82
100,00
Fonte: TI.
possvel, ainda, identificar diferenas de evoluo do fenmeno de um ano para

outro, entre os grupos de pases com baixa, mdia e alta incidncia de corrupo, de forma
a descobrir em que grupo houve aumento ou diminuio mais significativa (Grficos 1, 2 e
3). Percebe-se que o grupo de pases com baixa corrupo teve um aumento do ndice
inferior ao dos demais grupos, ou seja: nos perodos analisados, os pases com menores
nveis de corrupo possuem menor propenso ao aumento de tais nveis, quando no
tendem a diminu-los. Isso indica que nos pases considerados menos corruptos, existe uma
tendncia diminuio do nvel de corrupo, o que, porm, no significa, tendncia
inexorvel. A Finlndia e a Noruega, por exemplo, que, em 1999, obtiveram excelentes
notas no IPCorr, no ano seguinte perderam posio no ranking.
Grfico 1
Evoluo do IPCorr entre
1999 e 2000
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
Mdia
Baixa
corrupo corrupo corrupo
Fonte: TI
Grfico 2
2000 e 2001
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
corrupo
Mdia
corrupo
Baixa
corrupo
Fonte: TI
Grfico 3
2001 e 2002
25
20
Aumentou
15
Estabilizou
10
Diminuiu
5
0
Alta
corrupo
Mdia
corrupo
Baixa
corrupo
Fonte: TI
10
Os Grficos mostram que os pases com alto grau de corrupo se mantiveram no

mesmo patamar, sem diminuio significativa de nvel, de um ano para outro. Por outro
lado, pases desse grupo, que vinham reduzindo seus nveis, tornaram-se estveis.
Considerando-se a corrupo pela vrias regies do mundo, de acordo com o
IPCorr, em 2002 (Tabela 3), percebe-se, de antemo, que, em nmeros absolutos, a frica
e a Europa possuem a maior incidncia de alta corrupo, muito embora, em termos
relativos, a primazia caiba Amrica Central, seguida pela frica e Amrica do Sul.
Tabela 3
Nveis de Corrupo pelos Continentes - 2002
Regies do
Alta
%
Mundo
Corrupo
Amrica Central
11
100,00
frica
19
90,48
Amrica do Sul
8
80,00
sia
15
78,95
Europa
16
44,44
Amrica do Norte
0
0,00
Oceania
0
0,00
Mdia
Corrupo
0
2
2
3
10
1
0
%
0,00
9,52
20,00
15,79
27,78
50,00
0,00
Baixa
Corrupo
0
0
0
1
10
1
1
Total
0,00
0,00
0,00
5,26
27,78
50,00
100,00
11
21
10
19
36
2
1
Fonte: TI
Quanto evoluo do nvel de corrupo, entre 1999 e 2002, nas diferentes regies
(Tabelas 4, 5 e 6), observa-se no ocorrer variao sempre positiva ou sempre negativa em
nenhuma delas. D-se, em todas, um movimento oscilatrio. Entre 1999 e 2000, excluindose a Oceania (com um s pas analisado), a Europa foi a regio de maior aumento do nvel
de corrupo. Inversamente, a Amrica do Sul teve seus nveis diminudos. No ano
seguinte, porm, a Europa ficou em quarto lugar entre as reas que mais aumentaram seus
nveis de corrupo. Na mesma colocao ficou a Amrica do Sul, entre as que obtiveram
maior diminuio.
11
Tabela 4
Evoluo do IPCorr pelos Continentes - 1999/2000
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
6
2
1
0
7
17
1
35,29
25,00
33,33
0,00
43,75
51,52
100,00
2
0
0
1
3
6
0
11,76
0,00
0,00
50,00
18,75
18,18
0,00
9
6
2
1
6
10
0
52,94
75,00
66,67
50,00
37,50
30,30
0,00
17
8
3
2
16
33
1
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
Fonte: TI.
Tabela 5
Evoluo do IPCorr pelos Continentes - 2000/2001
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
12
3
2
2
3
14
0
70,59
37,50
66,67
100,00
18,75
42,42
0,00
3
1
0
0
1
4
0
17,65
12,50
0,00
0,00
6,25
12,12
0,00
2
4
1
0
12
15
0
11,76
50,00
33,33
0,00
75,00
45,45
0,00
17
8
3
2
16
33
1
Fonte: TI
Tabela 6
Evoluo do IPCorr pelos Continentes 2001/2002
Regies
Aumentou
Estabilizou
Diminuiu
Total
frica
Amrica do Sul
Amrica Central
Amrica do Norte
sia
Europa
Oceania
5
5
2
0
8
12
0
29,41
62,50
66,67
0,00
50,00
36,36
0,00
3
2
1
0
5
8
0
17,65
25,00
33,33
0,00
31,25
24,24
0,00
9
1
0
2
3
13
1
52,94
12,50
0,00
100,00
18,75
39,39
100,00
17
8
3
2
16
33
1
Fonte: TI.
12
Sabe-se que, nas regies consideradas, as estruturas polticas, econmicas e sociais

so bastante variadas. H de ditaduras a democracias consolidadas; de economias em graus
avanados de desenvolvimento a estruturas de produo arcaicas; sociedades pobres e
ricas. No entanto, a corrupo est presente em todas elas, pelo que esses fatores no so
suficientes para explicar sua manifestao.
1.3 EFEITOS DA CORRUPO

Os danos causados pelo fenmeno da corrupo envolvem praticamente todos os
aspectos da vida social. Seus efeitos atingem, dentre outros setores, a economia, a poltica
e, em conseqncia, o conjunto da sociedade, gerando desigualdade e injustia social, pois
como escreveu Hofmeister (2000), ... ela (corrupo) aprofunda o fosso entre ricos e
pobres....
1.3.1 Estagnao e anemia econmica

Do ponto de vista econmico, a corrupo provoca uma perda do nvel de
crescimento, dado que parte dos recursos, que se destinariam a polticas de
desenvolvimento, desviada desse objetivo. Obviamente, retornando de forma ilegal para
o meio privado, esses recursos sero alocados, de alguma maneira, no mercado e geraro
benefcios a quem os capturou4. Todavia, conquanto produtivos, estaro fora do leque de
polticas pblicas destinadas a garantir benefcios sociais. E nesse ponto que a corrupo
pblica constitui uma varivel negativa nos nveis de crescimento econmico e melhoria
dos ndices sociais, dado que o Estado detm o papel ou funo de coordenar e impulsionar
esse processo, mediante de suas polticas (BRESSER PEREIRA: 1997:08). Para RoseAckerman (1999:02), altos nveis de corrupo esto associados a baixos nveis de
investimento e crescimento econmico.
Essa constatao pode ser feita, quando se analisam os dados de gastos pblicos,
em diversos pases, nas reas da Sade e da Educao. Naqueles em que as despesas com
Sade so menores, eleva-se a incidncia de alta corrupo, passando dos 80% (Tabela 7).
J os que destinam uma percentagem maior do Produto Interno Bruto (PIB) ao setor da
sade figuram entre os que possuem os menores nveis de corrupo. Em outros termos:
4
Entenda-se aqui recurso produtivo, como todo aquele que aplicado gera rentabilidade, quer seja no setor de
produo de bens, quer seja no setor de servios ou no sistema financeiro, por exemplo. Aparentemente
neste ltimo os recursos poderiam tornar-se improdutivos. No entanto, ele gerar juros para o depositante e
ser utilizado pelos bancos para investimentos e financiamentos em diversas reas do mercado, sendo,
portanto, produtivos.
13
nos pases analisados, em que se verificou o menor nvel de corrupo, ocorreu maior
investimento em Sade pblica. O contrrio deu-se entre aqueles em que a corrupo foi
considerada alta.
Tabela 7
Relao entre Gastos Pblicos com Sade e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases 1998
Despesa com Sade Pblica
(% do PIB)
At 2,5
De 2,51 a 5
De 5,01 a 7,5
De 7,51 a 10
Alta
Corrupo
21
23
7
1
%
84
85
25
25
Nveis do IPcorr
Mdia
%
Baixa
% Total
Corrupo
Corrupo
3
12
1
4
25
4
15
0
0
27
10
36
11
39 28
1
25
2
50
4
Fontes: Programa das Naes Unidades para o Desenvolvimento (PNUD) e TI.
Nos gastos com Educao (Tabela 8) ocorreu fenmeno semelhante. Constatou-se

que, entre os pases considerados altamente corruptos, o nvel de investimento em
educao foi menor do que nos considerados menos corruptos. Isso mostra existir uma
correlao inversa entre gastos com educao e corrupo: nos pases em que o nvel de
corrupo foi menor, a quantidade de dispndios pblicos com sade foi maior. Contudo,
importante ressaltar que parte dos pases com gastos em educao acima de 5,01% do PIB
anual encontram-se entre aqueles que possuem alta corrupo. Logo, no existe uma lgica
rigorosa do tipo: mais corrupo, menos gasto, mas to somente uma tendncia.
Tabela 8
Relao entre Gastos Pblicos com Educao e Nveis de Corrupo, em Vrios
Pases Mdia do Perodo 1995/1997
Gasto Pblico com Educao
(% do PIB)
At 2,5
De 2,51a 5
Acima de 5,01
Nveis do IPCorr
Alta
%
Mdia
%
Baixa
%
Total
Corrupo
Corrupo
Corrupo
8
100,0
0
0,00
0
0,00
8
31
75,6
7
17,07
3
7,32
41
21
46,7
13
28,89
11
24,44 45
Fontes: PNUD e TI.
O crescimento da economia outro indicativo da interferncia da corrupo. Dos

pases que obtiveram taxa de crescimento anual negativa, entre os anos de 1990 e 1999, a
maior parte integrava, no ltimo ano (1999), o grupo dos que possuam alto nvel de
14
corrupo (como se pode ser observar na Tabela 9). Sugere isso que pases com
dificuldades econmicas podem ter na corrupo um fator a mais a para sua situao. No
toa que 88,46% dos paises que tiveram uma taxa de crescimento negativa, no perodo,
esto entre os mais corruptos.
Tabela 9
Taxas de Crescimento e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases Mdia do Perodo 1990/1999
Taxa de Crescimento Anual
Positiva
Negativa
Total
Nveis do IPCorr
Alta
%
Mdia
%
Baixa
%
Corrupo
Corrupo
Corrupo
38
55,07
18
26,09
13
18,84
23
88,46
2
7,69
1
3,85
61
64,23
20
21,05
14
14,72
Total
69
26
95
Fontes: PNUD e TI.
O comprometimento da capacidade de os diferentes governos desenvolverem

polticas pblicas um dos danos mais importantes que a corrupo, no setor pblico, pode
causar. No por acaso que, onde existem quedas dos nveis econmicos e baixos
investimentos em Educao e Sade, os nveis de corrupo tendem a ser mais altos.
A matemtica para entender-se essa lgica bastante simples. Imagine-se que a
capacidade de gastos de um pas em polticas pblicas seja um valor n. Percentagens desse
valor seriam repartidas por diferentes segmentos, conforme as demandas existentes, ou
seja, cada poltica pblica passaria a dispor de uma quantia para sua implementao. A
ao corrupta pode, obviamente, alterar essa quantia. No exemplo fictcio, representado no
Grfico 4, a poltica 1 teve uma reduo de volume, quando concretizada, de 25 para 17%,
podendo ocorrer o mesmo nas demais.
As perdas no so causadas, exclusivamente, pela ao corrupta. De fato, vrias
outras variveis podem interferir nessa reduo, inclusive o grau de eficcia do rgo
responsvel pela implementao, pois, em alguns casos, possvel gastar um valor abaixo
do previsto, sem queda no nvel de qualidade do objeto que recebeu o investimento. Por
outro lado, j se verificou que, onde existe um baixo grau de investimento pblico, so
altos os nveis de corrupo. Isso no significa que, necessariamente, a ao corrupta influa
nos nveis de investimento, mas apenas que os dois fenmenos convivem na mesma
realidade, apontando para a existncia de correlao, dado que ocorrem em diferentes
pases.
15
Grfico 4
Anlise de oramento previsto e concretizado
40%
30%
20%
30
25
17
15 15
10%
22
18
11
12
0%
Poltica Poltica Poltica Poltica Poltica
1
2
3
4
5
Previsto
Concretizado
Outro problema, que se relaciona diretamente com o crescimento de pases com

alto ndice de corrupo, a manuteno de esquemas de pagamento de propinas5. Isso
onera os investimentos, nesses pases, tornando-os menos vantajosos do que os feitos nos
menos corruptos. Com efeito, custos informais da manuteno de tais esquemas entram
como fator de desconto no clculo da rentabilidade dos projetos (SILVA, 2001:67),
levando os investidores a preferir investir em pases com menor nvel de corrupo. Mauro
(2002:140) alerta para a possibilidade de o investidor encarar a corrupo como um tipo de
imposto de natureza extremamente perniciosa, dada a necessidade de sigilo e a incerteza a
ela associada, o que pode reduzir o incentivo ao investimento. Assim, a corrupo
configura-se, um ... risco relevante, que deve ser levado em considerao pelo
investidor... (SPEAK, 2000:25). Tanto sofrem com isso os investimentos estrangeiros,
quanto os nacionais. As propinas para agilizao de documentos so uma prova disso6.
Quando se deseja abrir uma empresa no Brasil, por exemplo, so inmeras as
exigncias e os trmites por que passa o investidor. Em alguns casos ele opta por oferecer
propinas, a fim de adiantar o processo e evitar perda de tempo, isto , perda de dinheiro.
Note-se que, dessa forma, os custos aumentam com a utilizao da propina. Nesse caso, os
investidores se vem num dilema: ou aguardam e perdem dinheiro, ou perdem dinheiro
para no aguardar.
Entenda-se propina como todo valor pago ou presente dado a um funcionrio, por servio prestado, no
exerccio das suas funes. O ato de induzir algum, mediante recompensa, a no cumprir o dever e
praticar aes ilegais conhecido como suborno.
Estas so tidas pelos funcionalistas norte-americanos como um meio que pode beneficiar empresas mais
habilitadas a funcionar. Corrupo, sob esse prisma, vista como mecanismo de otimizao, servindo,
tambm, para aliviar tenses e humanizar o relacionamento entre cidados e burocratas (CARVALHO,
1987:69).
16
O momento da utilizao da propina d-se quando o investidor passa a ter prejuzo

com a demora da abertura de sua firma. Ressalte-se que a corrupo s se concretiza,
quando a soma dos ganhos entre os dois agentes positiva, ou seja, ambos se beneficiam.
Existem casos em que pessoas so levadas, contra a vontade, a contribuir com agentes
pblicos na execuo de atos ilcitos7, embora o crime de corrupo no se configure.
Considera-se, como pressuposto, que os agentes envolvidos so racionais e tomam
decises, objetivando maximizar seus ganhos. Se a perda com a espera normal da abertura
da empresa for menor do que a propina negociada, possivelmente o investidor no
cooperar com a ao ilegal. Caso lhe seja vantajoso, restaro apenas consideraes de
cunho tico-moral, para tomar tal deciso, cujo peso positivo ou negativo depender dos
seus valores, alm, claro, da conscincia da possibilidade de punio.
Johnston (1987:141) alerta que o custo de uma srie de propinas, bem localizadas, e
freqentes, pode ser menor do que o custo normal de uma transao e contribui para a
reduo de incertezas, diante dela, a quase zero. Quando algum paga uma propina a um
guarda de trnsito, por exemplo, para que ele no lhe aplique uma multa, est
economizando a diferena entre o que devia ser pago e o que efetivamente foi entregue ao
policial. Essa reduo de custo pode configurar um forte incentivo a tal prtica.
Num mundo globalizado, as economias internas de cada pas funcionam como
indicador dos seus nveis de credibilidade. Vrios so os fatores que interferem nessa
credibilidade. A corrupo , certamente, um deles e talvez um dos mais importantes, visto
que sua presena sempre levada em considerao. Cresce o nmero de empresas
especializadas em avaliao de riscos, objetivando, sobretudo, oferecer informaes sobre
os nveis de confiabilidade, que se espera de um pas, ... pois pases com alto grau de
corrupo no so viveis para se fazer investimentos... (CHAIA & TEIXEIRA, 2001).
O IPCorr elaborado pela TI e estudos sobre corrupo financiados pelo Banco Mundial
(BM) e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) so outras iniciativas nesse sentido.
1.3.2 Instabilidade poltica: governabilidade e governana sob risco

A diminuio da credibilidade, provocada pela corrupo, no atinge apenas a
economia, mas tambm os setores polticos, que, pelas caractersticas intrnsecas do seu
papel, so sensveis a presses pblicas. A corrupo, como ato ilegal perante a opinio
7
Ilcito o que contrrio ao direito, proibido ou irregular, independente da esfera (MALTA, 1988: 441).
17
pblica, pode levar governantes a crescente descrdito ante seus governados. Esse
descrdito pode gerar ilegitimidade e, como decorrncia, desestabilizao, ingredientes
fundamentais para problemas de governabilidade8. ... Em termos prticos, a
governabilidade se confunde com a legitimidade do governo... (BRESSER PEREIRA,
1997:46). Alguns governos, em situao de ilegitimidade, chegaram, inclusive, a perder, o
poder, mediante golpes militares, que generais justificaram como necessidade do combate
a supostos casos de corrupo (KLITGAARD, 1994:17). No Brasil, sempre que h
rumores de que o governo estar perdendo as rdeas, a tnica da interveno militar vem
baila, sobretudo pelos segmentos no-detentores diretos do poder, ou mesmo pelos
militares, chamados, nos momentos de crise, para solucion-la (ZAVERUCHA,
2000:97). Problemas de governabilidade, portanto, podem apontar para uma ruptura
institucional, levando ao colapso governos ou regimes democrticos estabelecidos.
Ocorre que, do outro lado da moeda, existe a tendncia de alguns no situados no
comando poltico buscarem aguar os problemas de estabilidade dos que governam,
estejam eles em qualquer instncia ou esfera.
comum assistir-se a acusaes de
corrupo, desferidas pela oposio contra o governo e vice-versa. Segundo Speck

(1998:53), ...apontar irregularidades ou desvendar fraudes na administrao do
adversrio poltico uma pea essencial do jogo poltico... O problema instaura-se,
quando a corrupo utilizada como arma poltica sem respaldo na realidade9, ou seja,
quando uma pessoa acusa outra de prticas corruptas, de maneira infundada, visando
apenas a prejudic-la perante a opinio pblica.
A Constituio brasileira de 1998, no seu artigo 53, d margem a parlamentares
exercerem essa prtica, quando estatui que ... Deputados e Senadores so inviolveis,
civil e penalmente, por quaisquer de suas opinies, palavras e votos. Isso os protege de
8
No existe na literatura um consenso acerca do que seja governabilidade, o que propicia uma mirade de
interpretaes. Algumas podem ser encontradas em Martin (1989), Bresser Pereira (1997), Santos (1997),
Faucher (1998) e Diniz (1999 e 2001). Utiliza-se aqui o conceito de governabilidade como sendo a
capacidade poltica que o governante detm para exercer seu poder. Assim, existe governabilidade, quando
um governo consegue arregimentar, em torno de si, foras polticas que lhe dem sustentao, para fazer
valer sua agenda, ou mesmo para manter o sistema poltico no mnimo de equilbrio. Esse entendimento
pressupe uma distino entre governabilidade e governana. Este ltimo conceito diz respeito,
especificamente, capacidade financeiro-administrativa do Estado em implementar suas polticas. Dentre
os que adotam essa linha de pensamento, e que fazem essa distino, destacam-se BRESSER PEREIRA
(1997) e Diniz (2001). H os que no fazem distino entre governabilidade e governana, entendendo que
seriam resultado de um mesmo processo, apenas com timings diferentes. Santos (1997), considerando essa
distino irrelevante, emprega o termo capacidade governativa, construdo pela fuso dos dois conceitos.
Segundo Almeida, com base em hiptese levantada por Theodore Lowi, ... a transformao da corrupo
em questo poltica tem menos a ver com os nveis de corrupo do que com o nvel de conflito entre as
elites e com a existncia de elites dispostas a usar esse instrumento na luta contra outras (REIS,
GIANNOTI, ALMEIDA & SILVA, 2001:12).
18
acusaes de crimes, previstos no Cdigo Penal Brasileiro (CPB), como calnia,

difamao e injria10. como se a arma da acusao, sem fundo de verdade, fosse
institucionalizada para esses atores, na prpria Carta magna. Embora esse artigo tenha
sofrido alteraes pela Emenda Constitucional n 35, de 20 de dezembro de 2001, no
ocorreu nenhuma mudana importante nesse sentido, o que incentiva a utilizao do tema
corrupo como arma perversa, no jogo poltico. Para exemplificar, tome-se o conjunto de
escndalos envolvendo o Governo do Ex-presidente Fernando Collor de Mello, que
culminou com um processo de impeachment e sua renncia. Ao fim, no lhe foi atribudo
nenhum crime de corrupo11. No entanto, pela intensidade das acusaes que lhe foram
feitas, torna-se difcil, ao senso comum, a tarefa de dissociar Collor do fenmeno da
corrupo. interessante lembrar que ele tambm se beneficiou eleitoralmente, em sua
campanha presidencial, com o lema anticorrupo, quando vendeu para o eleitor a imagem
de caador de marajs, esteretipo contrado no Governo do Estado de Alagoas, quando,
segundo ele, perseguia e punia pessoas que se beneficiavam ilegalmente do dinheiro
pblico. Quer dizer: o tema corrupo, na rea poltica, tanto pode ser usado para
beneficiar, como para prejudicar.
Outro problema de similar importncia, decorrente de aes corruptas, a
imobilizao do Estado pela incapacidade financeira ou administrativa de concretizar suas
decises. Compromete-se, portanto, aquilo que a literatura denomina capacidade de
governana. Esse problema normalmente analisado, tomando-se como base as crises
fiscais por que passaram e passam diversos Estados. Na realidade, a corrupo pblica
funciona como um ingrediente a mais, para aumentar a incapacidade gerencial do Estado,
na medida em que os recursos so desviados do seu fim, ou mesmo deixam de ser
arrecadados, atravs de evaso fiscal, inviabilizando, assim, a implementao das aes
previstas. Infere-se disso que um alto grau de corrupo na estrutura do Estado pode gerar
sua prpria estagnao.
Essa estagnao ou imobilizao presente nos governos e nos Estados, bem como
problemas relacionados ao desenvolvimento econmico, em decorrncia de diversas
variveis e, em especial, da corrupo, podem gerar prejuzos sociais de elevada
10
Calnia: imputar a algum falsamente fato definido como crime (art. 138); difamao: imputar a algum
fato ofensivo sua reputao (art 139); injria: ofender a dignidade ou o decoro de algum (art. 140).
11
... Embora o Senado tenha condenado formalmente o ex-presidente, cassando-lhe os direitos polticos at
depois do ano 2000, ele foi inocentado das acusaes criminais (SKIDMORE, 2000:11).
19
magnitude. Uma quantidade insuficiente, ou mesmo a ausncia de polticas sociais12, que

visem a oferecer melhor qualidade de vida aos indivduos, exemplo disso. A deficincia
dos servios pblicos implementados pelo Estado, como os de Educao, Sade, acesso ao
crdito e terra, assim como os de suprimento de gua, esgoto, eletricidade, comunicao
e transporte pblico, dentre outros, contribui para um alto grau de disparidade social e
injustia social.
Obviamente, a corrupo, no setor pblico, constitui um elemento a mais a aguar
as desigualdades sociais, dado que os indivduos, que capturam recursos alheios, se tornam
diferentes daqueles que no o fazem, ou seja, uns tm mais recursos do que os outros,
graas a aes corruptas. Entretanto, importa ressaltar que a corrupo pblica no
contribui diretamente apenas para provocar desigualdades sociais, aumentando assim a
pobreza j existente. A verdade que ela age no sentido de dificultar ou inviabilizar
mecanismos capazes de interferir na diminuio desses nveis de pobreza, atravs do
crescimento econmico e de polticas sociais que minimizem ou erradiquem a injustia
social13.
Os avanos econmicos e sociais, em uma sociedade, so pressupostos
fundamentais para a minimizao da injustia social, e o papel do Estado, nesse processo,
de suma importncia. Sua retrao tende a ser ampliada e aprofundada por interferncia de
atos corruptos, caso no existam mecanismos de controle suficientes e eficazes, no
combate a eles. No limite, os efeitos da corrupo pblica podem gerar a diminuio dos
nveis democrticos, numa sociedade, visto que ela atinge frontalmente as instituies
responsveis por promover qualidade de vida e respeito aos direitos e liberdades
individuais.
12
Entenda-se poltica social como o conjunto de medidas e intervenes sociais que so impulsionadas a
partir do Estado e que tm o objetivo de melhorar a qualidade de vida da populao e conquistar
crescentes nveis de integrao econmica e social, especialmente dos grupos socialmente excludos...
(VILLALOBOS, 2000:49).
13
No se descarta que a corrupo um dos elementos constitutivos da desigualdade social no Brasil.
Apenas se enfatiza o seu papel como empecilho para a erradicao dessas desigualdades, visto que a
quantidade de pessoas, no total da populao brasileira, que se enriquecem por meio de aes corruptas,
talvez uma percentagem nfima, enquanto os que sofrem por polticas sociais deficientes, provocadas por
tais aes, so em nmero elevado. Da sua relevncia. Do processo do TCU que envolve o Tribunal
Regional do Trabalho de So Paulo, por exemplo, quase R$ 170 milhes foram desviados, e apenas quatro
pessoas e duas empresas foram responsabilizadas, o que pode representar muito pouco, na faixa dos 10%
considerados mais ricos do Brasil. No entanto, o dinheiro desviado significa um prejuzo social bastante
considervel para milhares de brasileiros (segundo dados extrados do processo n 3825/2001-5, do TCU).
20
Quando se deseja medir o grau de liberdade de um pas, podem-se utilizar os

estudos da Freedom House14, que construiu uma varivel bastante importante para esse tipo
de estudo: a avaliao de liberdade, fruto da agregao de outras duas variveis (direitos
polticos e liberdades civis). A Freedom House classifica os nveis de liberdade em trs
categorias: livres, parcialmente livres e no-livres. No primeiro deles, esto os pases onde
as populaes gozam plenamente de direitos polticos e liberdades civis. Quando esses
direitos e liberdades tm seus nveis diminudos, a classificao passa a parcialmente livre
ou at a no-livre.
Pela Tabela 10, percebe-se que os pases cuja avaliao de liberdade os classifica
como livres, os nveis de corrupo so proporcionalmente inferiores s demais faixas, ou
seja: nos pases onde os nveis de liberdades civis e direitos polticos so maiores, os dados
apontam nveis de corrupo menores. No se pode dizer, no entanto, que sociedades que
desfrutam de garantias civis e polticas esto imunes corrupo, mas sim que, seus nveis
so inferiores. Note-se que, entre os pases tidos como parcialmente livres e no-livres, a
incidncia de alta corrupo extremamente significativa, ficando acima dos 90%, o que
demonstra o quanto a varivel avaliao de liberdade relevante.
Tabela 10
Classificao dos Pases por Nveis de Liberdade e de Corrupo - 2000
Avaliao de
Liberdade
Baixa
Corrupo
Livres
12
Parcialmente livres
1
No livres
-
%
24
4
0
Nveis de IPCorr
Mdia
%
Corrupo
19
37
0
1
10
Total
Alta
Corrupo
20
27
9
%
39
96
90
51
28
10
Fonte: IPCorr (2000) e avaliao de liberdade da Freedom House (2000).
A liberdade de imprensa outro indicador importante, correlacionado com o nvel

de corrupo. Sabe-se que um dos principais instrumentos para o combate a aes ilcitas,
dentre elas a corrupo, a transparncia. A divulgao das aes governamentais pela
imprensa constitui recurso fundamental para o controle da gesto pblica. Sob esse
aspecto, de imaginar-se que, quanto mais livre for a imprensa, maior ser o nvel de
transparncia e, conseqentemente, a capacidade de combater a corrupo. Para testar essa
premissa, utilizaram-se aqui, os dados do IPCorr de 1999 e os da pesquisa de liberdade de
14
Organizao sediada nos EUA. Preocupa-se em estudar nveis de liberdade, em diversas reas, sobretudo
naquelas que vivenciaram ou vivenciam transies para regimes ou sistemas democrticos.
21
imprensa, realizada pela Freedom House, no mesmo ano. Foi possvel verificar a
existncia de correlao entre eles15. medida que os pontos se situam nos nveis mais
baixos da varivel liberdade de imprensa, maior o valor do IPcorr, o que significa menor
grau de corrupo. E o inverso tambm ocorre. Com isso, pode-se inferir que, nesses
pases, a liberdade de imprensa realmente se correlaciona com o nvel de corrupo,
variando ela de moderada a forte16, com um valor de r igual a 0,595. Quanto maior
liberdade, portanto, menor corrupo, e vice-versa, confirmando a assertiva feita.
Grfico 5
Correlao de Liberdade de Imprensa e Nvel de Corrupo - 1999
12
10
IPCorr - 1999
0
0
20
40
60
80
100
Liberdade de imprensa - Freedom House - 1999
Em sntese, corrupo pode gerar grandes prejuzos para a sociedade, seja por seus
efeitos na economia ou nas aes sociais do Estado, seja pela instabilidade poltica, que
pode apontar para rupturas institucionais. Essas rupturas, por si s, justificam um
aprofundamento maior nos estudos acerca desse fenmeno.
1.4 CORRUPO NO BRASIL: OBJETO DE PESQUISA E HIPTESE ACERCA DA

SUA ALTA INCIDNCIA
A corrupo est presente em praticamente todas as sociedades atuais,
diferenciado-se apenas na sua intensidade. Independentemente do modelo poltico ou
15
16
No nvel de liberdade de imprensa, quanto menor for o nmero, mais livre a imprensa.
O coeficiente de correlao, representado pela letra r, mede o grau de relacionamento entre valores de
variveis x e y (TRIOLA, 1999:236). Para determinar se uma correlao entre variveis forte, moderada
ou fraca, utilizou-se, neste trabalho, a padronizao apresentada por Levin (1987:279).
22
econmico, dos diferentes tipos de religio e cultura, a corrupo pblica tem-se

manifestado. Onde existirem estruturas de Estado com agentes pblicos, que administrem
seus recursos, e interesses privados, agindo no mesmo espao, existiro ambientes frteis a
prticas corruptas.
Quando se pergunta a um pesquisador sobre o que anda escrevendo e se detm
como resposta que sobre corrupo pblica no Brasil, automaticamente o curioso abre os
lbios numa expresso de sorriso e, quase sempre, diz: para voc no falta exemplo, no
? E continua a rir. Essa percepo, que as pessoas tm acerca da existncia da corrupo
pblica no Brasil, bastante firme. E elas sempre demonstram indignao, de forma sutil e
irnica, em alguns casos, ou veemente e dura, em outros.
Torna-se bastante difcil manter-se atualizado o quadro dos casos de corrupo
noticiados constantemente pela mdia nacional, dada a sua quantidade e veloz sucesso.
So raros os dias em que jornais, telejornais, revistas e programas de rdio no noticiam
casos, envolvendo aes corruptas na administrao pblica. A ateno que a sociedade
tem dado a esse fenmeno mostra que a corrupo um problema grave e com srias
implicaes.
Embora o nmero de ocorrncias e escndalos tornados pblicos seja grande, sabese que o visto constitui apenas a ponta do iceberg. difcil mensurar a quantidade de casos
de corrupo, pois quem comete tal ilcito se encarrega de encobri-lo, procurando esquivarse de constrangimentos futuros. Alm disso, segundo Johnston (1987:141), ... a
corrupo, como muitas outras espcies de crime, quase nunca tem uma vtima imediata,
com interesse em denunci-la.... Diferentemente dos crimes de homicdio, cuja
ocorrncia quase sempre revelada, quando se encontra o cadver, a corrupo
desenvolve-se num ambiente de poucas testemunhas e o segredo atende ao interesse das
partes envolvidas (FILHO, 1987:22). Por ocorrer fora do arcabouo legal (ABRAMO,
2000:47), ela tende a gerar um vcuo obscuro entre os praticantes e os mecanismos de
controle existentes, cujo desempenho se deve repensar melhor. Por sua relevncia, a
corrupo pblica, no Brasil, tem sido foco da ateno de diversas reas do conhecimento,
como a Economia, o Direito, a Administrao e a Sociologia, dentre outras. No entanto, a
discusso do fenmeno pela Cincia Poltica brasileira encontra-se ainda bastante
incipiente. Da a escolha deste ferramental terico para a anlise e explicao dele.
O principal objetivo deste trabalho responder seguinte questo: por que na
administrao pblica brasileira, existe um alto ndice de corrupo, particularmente na
esfera federal?
23
Para dar uma idia da presena desse alto ndice, tomou-se como base uma amostra
importante das execues do Governo Federal. Em 2001, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) auditou 304 obras, em 59 rgos que receberam recursos federais e esto
espalhados por todo o Brasil. Em 121 dessas obras (aproximadamente 40% das
examinadas), foram encontradas irregularidades graves, ou seja, 4 em cada 10 obras.
Nessas 121 obras, identificaram-se 252 subtipos de irregularidade grave, envolvendo os 15
classificados pelo TCU. Em apenas dois desses subtipos (celebrao/administrao
irregular de contratos e irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio), foram
encontradas 100 ocorrncias (53 e 47, respectivamente).
A hiptese principal deste trabalho que o nvel de accountability17 presente na
administrao pblica federal est aqum do necessrio, para coibir prticas irregulares e
corruptas. Da o fenmeno ter atingido um grau to alto e sistmico, no mago do corpo
funcional do Estado brasileiro. A corrupo disseminada por praticamente todos os
setores e nas diferentes esferas da administrao pblica, envolvendo todos os escales, o
que leva a questionar-se at que ponto os sistemas de controle existentes esto conseguindo
desempenhar seu papel. Para alguns, a grande incidncia de corrupo no Brasil reside ...
na fragilidade do sistema geral de controle (FONSECA & SANCHES, 2001:93). Da o
entendimento da accountability como sendo ...uma caracterstica essencial de qualquer
abordagem para a estruturao do poder executivo (BEHN, 1998:05). Logo, deve ser
exercida, com eficincia e preciso, na responsabilizao dos administradores pblicos, a
quem cabe gerenciar os recursos pblicos e procurar atender s demandas sociais.
Desse modo, quanto melhores forem os mecanismos de accountability, menores
sero os nveis de corrupo, sendo o contrrio tambm verdadeiro. A accountability traz
em si um elemento punitivo, que constitui um dispositivo chave para se coibir qualquer
tipo de crime. Com efeito, dada a racionalidade com que, quanto maior for a possibilidade
de punio, menor ser a chance de um agente cometer um delito, de modo que o nvel de
17
Costuma-se distinguir accountability de duas formas: a vertical e a horizontal. A primeira se daria quando
os governados responsabilizariam aes de governantes por meio de eleies justas, sem coero
(ODONNELL, 1998:40). Este mecanismo de controle vertical um tanto rechaado pela literatura, pelo
fato de que nem sempre governados possuem informaes completas das aes dos governantes, correndo
assim o risco de construir uma avaliao errada, punindo ou premiando equivocadamente com seu voto o
poltico em questo. Para Przeworski (2001:63) as eleies so em essncia um instrumento grosseiro
de controle: os eleitores tm de avaliar todo o pacote de polticas governamentais em apenas uma
deciso. O mecanismo horizontal, por outro lado, pressupe estruturas intrnsecas ao prprio Estado,
possibilitando com isso maior capacidade de avaliao e ao. Para ODonnell accountability horizontal
... a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal que esto de fato dispostas e
capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o
impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser
qualificadas como delituosas (ODonnell, 1998:40).
24
eficincia dos sistemas de controle dos administradores pblicos se tornam fundamental,

para entender-se o nvel de corrupo existente. O Grfico 6 mostra, em termos tericos, a
relao entre corrupo pblica e accountability.
Com efeito, dada a idia de racionalidade que, quanto maior for a possibilidade de
ser punido menor sero as chances de um agente cometer um delito. A eficincia dos
sistemas de controle perante pblico perante seus administradores fundamental, para
entender-se o nvel de corrupo existente. O Grfico 6 mostra, em termos tericos, a
relao entre corrupo pblica e accountability.
Grfico 6
Correlao de Accountability e Corrupo Pblica
(A)
Corrupo Pblica
(B)
Accountability no setor pblico
A = corrupo > accountability (forte corrupo = fraca accountability)
B = corrupo < accountability (forte accountability = fraca corrupo)
Muitas so as conotaes dadas ao termo accountability. De fato, por mais que se

busque traduzi-lo, s far sentido, quando colocado num contexto. Normalmente, o termo
traduzido como responsabilizao. No entanto, para responsabilizar algum, preciso que
se tenha delegado algo, ou seja, para existir a responsabilizao so necessrios um
delegante e um delegado, que aceite uma dada delegao18 (responsabilidade), pela qual
deva prestar contas (ARAJO, 2001:14). Quando um poltico eleito, com base numa
plataforma apresentada, significa dizer que o eleitor lhe confiou o papel que deve
desempenhar. Eis a primeira relao de accountability: o comprometimento de prestar
contas ao eleitor e a possibilidade de punio. Caso no tenha desempenhado corretamente
18
Lembrando que os servios prestados pelo Estado so sempre delegados a terceiros, pode-se concordar
com a afirmao de que, no Estado, a ... delegao inevitvel... (PRZEWORSKI, 2001:53).
25
seu papel, fecha-se o crculo da accountability, isto , houve uma delegao e aceitao da
empreitada, o compromisso da prestao de contas e a possibilidade da punio19.
comum cair-se no erro de imaginar que accountability meramente uma punio.
Esta , sem dvida, um aspecto. Mas, pode existir accountability sem punio, dado que,
se o hipottico poltico seguiu risca o que se comprometeu e prestou contas ao eleitor,
que, por sua vez, constatou realmente a lisura dos atos de seu representante, certamente
existiu accountability, embora nenhuma punio. Em suma, accountability ...a
obrigao que todos tm de responder por terem assumido uma responsabilidade...
(ARAJO, 2001:16)20. Ressalte-se, ainda que a relao entre o eleitor e o poltico,
hipoteticamente citado, um tipo ideal, pois no se esto levando em conta os empecilhos
comuns para esse exerccio, como, por exemplo, a assimetria informacional por parte do
delegante21, que pode significar um obstculo para o exerccio da accountability.
1.5 ACCOUNTABILITY PARLAMENTAR

Num sistema representativo, aos parlamentos cabe, normalmente, o papel de
fiscalizar e punir as aes daqueles que administram o patrimnio pblico. Ao Congresso
Nacional atribudo, pelos eleitores,o papel de exercer a accountability junto ao Executivo
Federal, que tambm possui uma delegao. Ou seja: ao Congresso cabe a
responsabilidade de fiscalizar e fazer o Executivo cumprir o papel que lhe foi delegado,
compromisso assumido com o prprio Congresso, na Lei Oramentria Anual (LOA), no
caso brasileiro, e com aqueles que o elegeram, com base em sua plataforma de campanha.
Por outro lado, o Congresso Nacional necessita de apoio tcnico, para exercer tal
papel. Levantamentos, fiscalizaes e auditorias tcnicas das aplicaes dos gastos
federais, bem como de suas prestaes de conta, so necessrios, para informar ao
Congresso (delegante) se o Executivo (delegado) est desempenhando corretamente ou no
o papel que lhe fora confiado. Esse apoio tcnico prestado ao Congresso, no exerccio da
accountability, perante a administrao, envolvendo recursos federais, assegurado pelo
19
Lgica semelhante pode ser observada, tambm, na esfera privada, com a diferena de que o delegante,
nesse caso, o proprietrio do patrimnio, que pode delegar a um gerente a tarefa de administrar seus
bens.
20
O escritrio do Auditor-Geral do Canad define accountability de forma semelhante: ... a obrigao de
responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe a existncia de pelo menos duas partes: uma
que delega a responsabilidade e a outra que aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como
usou essa responsabilidade. (In. FREITAS, 2001:17).
21
Entenda-se assimetria informacional como um hiato ou distncia (gap) existente entre aquele que delega e
o que delegado, no qual as informaes que o segundo possui no fluem perfeitamente para o primeiro,
impedindo, assim, que este exera um melhor controle.
26
TCU, Figueiredo (2001). delegada, ento, a essa instituio a responsabilidade de

acompanhar e fiscalizar o Executivo Federal. Como se v, existe um conjunto de
delegaes, envolvendo a relao eleitor/Congresso Nacional/Executivo Federal e TCU, as
quais podero ser visualizadas na Figura 1.
Sendo assim, cabe ao TCU exercer um papel preponderante no controle da
administrao pblica federal brasileira, gerando com isso benefcios difusos para toda
sociedade e, em especial, para os eleitores que, em ltima instncia, lhe delegaram essa
responsabilidade, por meio do Congresso Nacional. Deve-se, porm, atentar para um
eventual problema na relao entre delegado (agente) e delegante (principal). Com efeito,
uma coisa delegar responsabilidades, acompanhar e exigir a prestao de contas, para,
dessa forma, decidir se premia ou pune o responsvel. Outra a criao de incentivos, para
que o agente (delegado) se comporte de acordo com a determinao do delegante
(principal), afastando a necessidade de punio, dado que, como se sabe, burocratas e
polticos so imbudos de interesses prprios e podem coloc-los em primeiro plano, em
detrimento da responsabilidade assumida.
Figura 1
Conjunto de Delegao de Responsabilidades
Eleitor
Congresso
Nacional
Responsabilidades
Executivo
Federal
TCU
Delegao emanada do eleitor ao Congresso e ao Executivo
Delegao emanada do Congresso ao Executivo
Delegao de fiscalizao emanada do Congresso ao TCU
27
A atuao dos agentes pode no se circunscrever apenas negao do bom

empenho na atividade que foi lhe confiada pelo delegante (principal), mas ir alm,
causando danos graves, como ...desvios de fundos, negcios marginais, corrupo de
funcionrio, abuso de autoridade e golpes de Estado. (...) Sempre que um agente estiver
em condies de ameaar gravemente os interesses do principal, indispensvel que o
principal frustre a capacidade do agente de adotar unilateralmente aquele curso de
ao... (KIEWIET & MCCUBBINS in PRZEWORSKI, 2001:56). A soluo estaria,
ento, na fiscalizao institucional, ... que requer que quando se delegue a autoridade a
um agente, haja pelo menos outro agente com autoridade para vetar ou bloquear a ao
daquele. (PRZEWORSKI, 2001:56).
Um ponto a ser levado em considerao, aqui, o custo do combate corrupo.
difcil mensurar seus efeitos, mas sua existncia indiscutvel. Como saber se o que est
sendo gasto no combate inferior aos prejuzos causados pela corrupo? Os sistemas de
controle devem, necessariamente, levar em conta essa questo, quando da montagem da
estratgia anticorrupo, sob pena de se transformarem em um ineficiente escape de
recursos pblicos.
Qual seria, ento, a estratgia adotada, para fazer com que delegados cumpram as
responsabilidades emanadas do delegante? Conforme a Figura 1, o eleitor (principal)
delega responsabilidades diretamente ao Executivo Federal e ao Congresso Nacional, os
quais seriam os agentes (ou delegados). No caso da delegao envolvendo o TCU, o
principal o Congresso, enquanto o TCU, o agente. Quais so, ento, os conjuntos de
incentivos que podem fazer com que os agentes cumpram a determinao dos principais?
Como os eleitores podem influir junto aos polticos, para eles exercerem fielmente o papel
que lhes foi dado? E como os burocratas do TCU podem ser influenciados pelo Congresso,
de forma que suas determinaes sejam cumpridas? Em suma, como fazer com que os
sistemas de controle influenciem nos nveis de corrupo? So questes complexas, a
serem discutidas.
1.6 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO OBJETO DE

ESTUDO
O TCU foi escolhido como objeto do presente estudo, por ser o rgo mximo de
fiscalizao da administrao pblica federal e possuir prerrogativas constitucionais,
estrutura e corpo tcnico qualificado para tanto. Trata-se do melhor exemplo de instituio
28
capaz de contribuir, junto ao Congresso Nacional, no combate a atos de corrupo,

aplicando, para isso, mecanismos de accountability. Recorde-se que, apesar de possuir
essas prerrogativas, o TCU no possui grau de subordinado ao Congresso Nacional, mas
deve servir como seu brao tcnico nas fiscalizaes que envolvem movimentaes de
recursos pblicos federais. Em ltima instncia, portanto, a responsabilizao exercida
pelo Congresso Nacional.
Com mais de um sculo de funcionamento, o TCU tem desempenhado um papel
bastante significativo no controle da administrao pblica federal, sobretudo atravs de
suas investigaes e denncias, que j tornaram pblicos inmeros casos de irregularidade.
Contudo, ele no tem o poder de discricionariedade22, para levar a cabo punies queles
que julgue culpados de atos irregulares. Tratando-se de rgo auxiliar do Congresso
Nacional, o TCU tem de lanar mo de outras instituies, como a Advocacia Geral da
Unio e o Ministrio Pblico, dentre outras, para iniciar qualquer processo judicial. Alm
disso, cabe ao Congresso Nacional o papel de julgar procedentes ou no os diversos
pareceres do TCU. Aqui, h um outro problema: a interferncia poltica do Congresso na
instituio mxima de controle financeiro, no Brasil. Qualquer trabalho desenvolvido pelo
TCU, com esmero e rigidez, que constate irregularidade na aplicao de recursos
pblicos federais, pode simplesmente ser arquivado pelo Congresso, se as correlaes de
foras existentes nessa Casa assim o decidirem. Isso, no caso de um processo que seguiu
seus trmites normais, desde a denncia, as investigaes e os pareceres at o seu
recebimento pelo Congresso para deciso final. Resta saber o seguinte: os atores polticos
nacionais podem influir nos processos do TCU, ainda no seu incio e, dessa forma, impedir
que eles cheguem ao Congresso, dado que pode existir o arquivamento23, no prprio TCU?
O TCU foi idealizado para ... funcionar como um mediador independente, entre o
poder que autoriza despesas e o que as executa, do qual seria um vigia e a mo forte...
(AFFONSO, 1997:109). Como, porm, em ltima instncia, o Congresso Nacional quem
decide, cabe levantar-se a seguinte questo: uma vez que o governo tem forte envolvimento
em todos os processos de deciso legislativa24, no poderia ele influir, indiretamente, nas
decises do TCU? Note-se que ... no interior desse quadro institucional o presidente
22
Entenda-se aqui, por discricionariedade, o poder de ao ilimitado dentro de prerrogativas estabelecidas.

Em outros termos: a independncia de influncias decisrias externas concretiza-se no poder
discricionrio. Interessante notar que, para alguns casos, o TCU possui poder de discricionariedade:
quando entender que deva arquivar um dado processo, tem autonomia para isso; j para levar a cabo
punies que julgue procedentes, no.
23
Os art. 162 e 163 do Regimento Interno do TCU permitem que ele arquive processo, quando entender
necessrio, sem que o mesmo seja apreciado e remetido e ao Congresso Nacional.
24
SPECK, 2000:196.
29
conta com os meios para induzir os parlamentares cooperao... (FIGUEIREDO &

LIMONGI, 2001:222).
A atuao do TCU, em sua totalidade, de difcil mensurao, devido grande
quantidade de processos, atas e resolues, bem como falta de uniformizao dessas
informaes25.Isso obrigaria a uma pesquisa qualitativa muito extensa e minuciosa. Neste
caso, o estudo deter-se-, em um caso especfico: a auditoria feita pelo TCU, em 2001, em
304 obras - financiadas, total ou parcialmente, com recursos da Unio -, e apresentada para
avaliao do Congresso Nacional.
Em tese, os pareceres emitidos pelo TCU sobre essas obras devem ser fundamentais
para a continuidade do seu financiamento, porquanto os congressistas se pautam neles,
para decidir sobre sua incluso no oramento seguinte. Confrontando-se os dados da
auditoria do TCU com a Lei Oramentria para 2002, pode-se ver se, efetivamente, o
Congresso Nacional levou em considerao aquelas informaes, legitimando o trabalho
do Tribunal e exercendo accountability ante os responsveis pelas referidas obras. Em
outros termos: pode-se apreciar se os pareceres so consistentes ou no, e se a deciso do
Congresso Nacional se pautou ou no pelo seu rgo tcnico, responsvel pela avaliao
financeira das obras federais. De outra parte, vale examinar, se o corte na liberao dos
recursos pblicos, para obras com indcios de irregularidade, se configura o melhor
instrumento de ao.
A anlise dos dados contidos na referida auditoria serviu para traar uma
radiografia das irregularidades em obras federais existentes em todo o Brasil. Utilizando a
classificao do prprio TCU (que distingue irregularidades graves, outras
irregularidades e falhas e/ou impropriedades), verificar-se- quais so os tipos de
irregularidade ocorridos, quais os tipos de obra e quais os rgos com maior nmero de
irregularidades e, por fim, quais as obras em que no se achou nenhum tipo de problema e
que foram aprovadas sem ressalvas pelo Tribunal.
Em sntese, a pesquisa procura responder seguinte questo bsica: por que o
Brasil possui um alto ndice de corrupo, na administrao pblica federal? A hiptese
aqui aventada como resposta que o nvel de accountability existente na administrao
pblica federal insuficiente para inibir aes irregulares ou corruptas. Foi para aferir esse
nvel de accountability que se tomou o TCU como objeto do estudo, uma vez que suas
25
Basta ver as atas de reunies de uma das Cmaras do TCU, para verificar-se a dificuldade de tabulao dos
dados, por exemplo. Isso no significa que esses documentos no trazem informaes, mas sim que de
difcil manuseio em sua totalidade. Alguns so facilmente mensurveis, como o relatrio das obras do
Governo Federal apresentado ao Congresso Nacional, em 2001.
30
prerrogativas o colocam como o principal agente inibidor de aes ilcitas, no trato dos
recursos federais.
1.7 OUTROS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY EXISTENTES NO

BRASIL
Alm do TCU, h outros relevantes mecanismos de controle, no Brasil. Na esfera
federal, alvo deste trabalho, existem internamente: a Controladoria Geral da Unio (CGU),
que hoje congrega o Sistema Federal de Controle Interno (SFC) transferido do Ministrio
da Fazenda por Decreto presidencial26 e a Advocacia Geral da Unio (AGU). Esses
rgos tm, dentre outros, o objetivo de fiscalizar, na esfera interna do governo, a
aplicao de recursos da Unio. Acresce a existncia, nas diferentes estruturas da
administrao federal, de sistemas internos de auditorias, sindicncias e correies, dentre
outros. A Polcia Federal (PF) tem, em meio a vrias prerrogativas, a responsabilidade de
apurar infraes penais contra bens, servios e interesses da Unio ou de entidades
autrquicas e empresas pblicas. O Ministrio Pblico Federal (MP), como o TCU, atua
como sistema de controle externo da administrao pblica federal. O Congresso Nacional
possui prerrogativas constitucionais de investigao, atravs de suas Comisses
Parlamentares, que podem apreciar programas implementados ou no pelo Governo
Federal e solicitar depoimentos de qualquer autoridade pblica ou cidado, visando a
contribuir para o esclarecimento de dvidas. As Comisses Parlamentares de Inqurito
(CPI) tm competncia prpria das autoridades judiciais27, o que lhes d uma grande
capacidade de investigao. Note-se, porm, que esses poderes se circunscrevem no campo
das investigaes. As prerrogativas de punio so de exclusividade do Judicirio, o que
significa dizer que, mesmo quando uma CPI detectar irregularidades e sugerir ao
Judicirio, punies, ele no est obrigado a atender.
Como se v, existe uma gama de instituies, que podem funcionar como sistemas
de accountability e contribuir para a diminuio dos altos nveis de corrupo, no Pas.
Tais sistemas contam ainda com uma vasta quantidade de leis, que lhes do suporte, nesse
combate, como, por exemplo, a Lei de Licitaes, a Lei de Improbidade Administrativa, o
Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal, a Lei que organiza e disciplina os gastos do
Governo Federal, alm do prprio Cdigo Penal Brasileiro (CPB), que tem vrios artigos,
visando coibir e punir prticas corruptas.
26
27
Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002.

Art. 58 da Constituio Federal de 1988.
31
Vale, aqui, o destaque de uma promissora, embora fugaz experincia de

mecanismo de accountability. De fato, entre dezembro de 1993 e janeiro de 1995, o Brasil
conheceu um sistema de controle sui generis. Foi criada a Comisso Especial de Inqurito
(CEI), pelo Decreto n 1.001, de 6 de dezembro de 1993, editado pelo ento Presidente da
Repblica, Itamar Franco, conta das crises polticas e institucionais, ocorridas nesse ano e
no anterior, com as CPI do Paulo Csar Farias e do Oramento Federal, a renncia do
Presidente Fernando Collor de Melo e a presso do Movimento pela tica na Poltica,
formado por diversas entidades civis.
A CEI foi oficialmente instalada em 4 de fevereiro de 1994. Era composta de
representantes de diversos segmentos sociais: Cndido Mendes de Almeida (cientista
social), Daniel Quintela Brando (ex-procurador do Estado de Alagoas), Emerson Kapaz
(empresrio), Modesto Carvalhosa (jurista), General Francisco Batista Torres de Melo e os
ex-ministros do Tribunal Federal de Recursos, Evandro Gueiros Leite e Miguel Jeronymo
Ferrante, alm de Romildo Cahim, que era Ministro-chefe da Secretaria da Administrao
Federal e Presidente da CEI28. Recorde-se que Cahim, era general de exrcito. A idia
predominante aqui poderia ter sido que a farda imporia respeito aos corruptos.
No se deixou claro, nos Decretos que instituram a CEI, nem mesmo no seu
regimento interno, a quem ela estaria subordinada. Por outro lado, sua presidncia ficava a
cargo, obrigatoriamente, do Ministro de Estado-Chefe da Secretaria da Administrao
Federal da Presidncia da Repblica. Alm disso, os funcionrios de que a Comisso
necessitasse para execuo dos trabalhos na sua Secretaria Executiva, bem como nos seus
grupos de trabalho29 deveriam ser convocados, em carter irrecusvel e em regime
prioritrio, dentre os servidores e empregados de rgos de entidades da administrao
pblica federal. Ora, isso significava uma importante aproximao. Alm do mais, a
criao e a extino foram decretadas por Presidentes da Repblica. No entanto, a maioria
dos principais integrantes da Comisso no possua qualquer nvel de subordinao direta
Presidncia da Repblica.
A CEI possua as seguintes prerrogativas: auxiliar o Congresso Nacional em
diligncias e procedimentos investigatrios junto a rgos e entidades da administrao
pblica federal direta e indireta; determinar a suspenso de procedimentos e ou execuo
28
Fbio Konder Comparatto (jurista) e Raymundo Faoro (jurista, historiador e cientista social) fizeram parte
da primeira formao da CEI, mas, pela dificuldade em acompanhar os trabalhos da Comisso, foram
substitudos.
29
A Secretaria-Executiva da CEI trabalhava por reas temticas, que eram as seguintes: pessoal; licitao e
contratos; controle interno, oramento; e legislao. Os grupos de trabalho, eram institudos por tempo
determinado, com o objetivo de desempenhar tarefas especficas.
32
de contratos, sob suspeita de leso ao interesse pblico; recomendar e acompanhar

auditorias de sindicncias e de inqurito administrativo; propor, ao Presidente,
providncias com o objetivo de coibir ocorrncias contrrias ao interesse pblico; e
articular procedimentos da administrao pblica com o TCU e o MP (CARVALHOSA,
1995:11).
Algumas das prerrogativas da CEI so encontradas em outros rgos de controle.
Entretanto, o seu diferencial era a presena de representantes da sociedade civil, no seu
corpo funcional principal, o que poderia significar uma independncia de ao em relao
estrutura administrativa e ao Governo. Em um dos seus primeiros atos no Governo, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) a extinguiu, em 19 de janeiro 1994 (Decreto
n 1.376)30, transferindo suas funes para o SFC e seu acervo de documentos, ao
Ministrio da Justia31. Sobre esses documentos, Modesto Carvalhosa afirmou que foram,
pura e simplesmente eliminados, de forma a restar apenas o testemunho verbal de seus
antigos membros (In BORTONI & MOURA, 2002). Carvalhosa disse ainda que, com esse
ato, FHC buscou proteger setores que o apoiaram na campanha eleitoral e que foram
citados em investigaes conduzidas pela CEI.
Em 2001, embalado por acusaes de corrupo e pela eminente criao de uma
CPI, no Congresso Nacional, para investigar denncias de irregularidades, no Governo
Federal, FHC, contraditoriamente lgica pela qual extinguiu a CEI, criou a Corregedoria
Geral da Unio32, rgo composto exclusivamente por funcionrios de carreira do
Executivo Federal e voltado, segundo ele, para o objetivo de investigar denncias de
irregularidade, envolvendo recursos da Unio. Cabe perguntar: se a CEI foi extinta sob o
argumento de que a estrutura do Governo j possua sistemas de controle capazes de
investigar irregularidades, por que, ento, se criar a CGU? Podem-se levantar algumas
hipteses, para responder a essa questo. Deve-se lembrar, entretanto, que, diferentemente
da CEI, que possui um corpo de deciso independente, a CGU subordinada diretamente
ao Presidente da Repblica. Nesse caso, em ltima instncia, as investigaes, para serem
levadas a cabo, dependem do seu aval. A subordinao da CGU ao Presidente da
Repblica pode explicar, em grande medida, a extino da CEI, porquanto seus
30
Um detalhe interessante que os integrantes da Comisso no geravam nus para o Estado

(CARVALHOSA, 1995:11). Logo, no se poderia atribuir sua extino necessidade de corte de gastos.
31
Folha de So Paulo, 21 de janeiro de 1995.
32
Medida Provisria n 2.143-31, de 2 de abril de 2001. A Denominao Corregedoria Geral da Unio foi
alterada para Controladoria Geral da Unio, em 8 de maio de 2002.
33
integrantes, advindos da sociedade civil, ao invs do corpo funcional administrativo

federal, poderiam, em algum momento, agir em desacordo com os interesses do Presidente.
Toda essa discusso leva concluso seguinte: existem, sim, sistemas de controle
da administrao pblica federal, no Brasil. No entanto, importa identificar seus graus de
eficincia, discricionariedade e independncia, a fim de apreender suas falhas e desvelar
suas causas, de modo a conceber modelos institucionais dotados de maior poder de
accountability, uma vez que o Brasil considerado um dos pases do mundo com maior
grau de corrupo, tomando-se por base o IPCorr, divulgado anualmente pela TI.
34
CAPTULO 2
ANLISE DO CONCEITO DE CORRUPO
2.1 NATUREZA DA CORRUPO
A literatura conceitua a corrupo de diversas formas, dependendo da rea ou do
enfoque de quem esteja lidando com o problema. Neste trabalho, busca-se uma
compreenso desse conceito, distinta daquelas j discutidas. O termo ser empregado na
acepo de interao voluntria de agentes racionais, com base em ordenamento de
preferncias e restries, na tentativa de capturar33, ilegalmente, recursos de
organizaes, das quais pelo menos desses agentes faz parte, sendo as aes
propiciadas por ambiente de baixa accountability. Coexistem nesse conceito quatro
elementos diferentes:
a) Agentes racionais;
b) Recursos;
c) Interao voluntria;
d) Baixa accountability.
A corrupo resulta da manifestao simultnea desses elementos, de modo que
qualquer ao anticorrupo deve lev-los em conta. certo que, de tais componentes,
apenas a baixa accountability pode estar ausente, quando da ocorrncia de aes corruptas,
porquanto elas tambm se do em ambientes de alta accountability, o que, porm, no
constitui regra. O nvel de accountability, nesse caso, entra como varivel independente, e,
em geral, diametralmente oposto ao nvel de corrupo. Assim, o nvel de accountability
o nico elemento que pode varia na manifestao de uma ao corrupta, nos termos aqui
utilizados.
2.2 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA CORRUPO

Os elementos constitutivos da corrupo so aqui expostos minuciosamente, de
modo a aclarar o conceito proposto. O propsito escapar do risco de confundi-lo com
fenmenos semelhantes e evitar possveis erros analticos.
33
Entenda-se capturar como subtrair recursos de outros.
35
2.2.1 Agentes
Com o termo agente pretende-se designar indivduos, atores, personagens ou
grupos, que agem num certo espao e com determinados fins. Ele rene, portanto, diversos
outros termos, visando uniformizao metodolgica, de modo a evitar-se o uso disperso
de palavras semelhantes. A figura do agente compreende dois grupos: o do agente pblico
(individual ou coletivo) e o do agente privado (individual ou coletivo), diferenciando-se
apenas pela esfera em que estejam inseridos.
2.2.1.1 Agente pblico

O agente pblico a pessoa legalmente investida de cargo pblico34, quer seja ela
nomeada, eleita ou designada. O agente pblico nomeado o que a literatura comumente
chama de burocrata. Um juiz de ofcio, por exemplo, tem de ser concursado,
obrigatoriamente, para, s ento, ser nomeado e fazer parte do corpo burocrtico da
administrao do Estado35. Diferentemente do burocrata, o agente poltico depende de
eleies, para integrar a administrao pblica. Os prefeitos municipais, por exemplo,
ocupam cargos eletivos, ou seja, foram eleitos, atravs do voto, para desempenhar aquela
funo. J os cargos preenchidos por designao, previstos em lei (tambm conhecidos
como cargos de confiana), so os que no necessitam de concurso para ser ocupados, a
exemplo de secretrios de governo e ministros, dentre outros.
A Lei n 8.429, de 2 e junho de 1992 Lei de Improbidade Administrativa (LIA) ,
traz em seu corpo uma definio bastante clara do que seja um agente pblico:
Reputa-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo na Unio, nos Estados, no Distrito Federal, nos Municpios,
nos Territrio, em empresa incorporada ao patrimnio pblico ou em entidade
para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual (art. 2).
Os agentes pblicos atuam no interior de instituies pblicas formais, que,
normalmente, possuem regras, prerrogativas, objetivos claros e bem definidos. No entanto,
essas instituies podem ser entendidas, tambm, como um tipo de agente pblico
34
Conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas
por um servidor (Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio - Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990).
35
A constituio de 1988 vedou a nomeao para cargo pblico sem concurso, exceto para cargos
comissionados previstos em lei (art. 37).
36
(coletivo), dado que possuem misses claras a serem desempenhadas, a exemplo do TCU,
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e dos ministrios
da administrao federal. A atuao desses agentes coletivos d-se pela unio das aes
dos diversos agentes individuais, que neles exercem cargos com fins comuns. Se o
objetivo, por exemplo, fiscalizar uma determinada obra pblica federal, o TCU destaca
agentes pblicos individuais, para atingir seu propsito, enquanto instituio, ou seja,
enquanto agente pblico coletivo. Obviamente, todo agente pblico individual est
desempenhando algum cargo numa instituio pblica. Desse modo, poderia no fazer
sentido essa diferenciao entre as aes individuais e coletivas de tais agentes. Todavia,
faz sentido, pois o agente pblico individual pode ter atitudes que contrariem
completamente o interesse da instituio em que esteja inserido e qual deva obrigaes.
Lembre-se, tambm, que indivduos podem possuir interesses completamente distintos uns
dos outros, o que pode gerar comportamentos e aes diferentes.
Dentro das instituies pblicas, as funes diferenciam-se e possuem graus de
importncia diversas, no tocante possibilidade de atos ilcitos. Existe, inclusive, a
possibilidade de um agente pblico individual ser induzido por outro, hierarquicamente
superior, a cometer desvios de conduta. Por outro lado, a ao de um agente pblico
individual, que provoca um ilcito, no pode ser confundida com os objetivos da instituio
em que esteja alocado. Se um policial age ilicitamente, no significa que a instituio
polcia age do mesmo modo. De qualquer forma, pode-se dizer que os agentes pblicos
formam o corpo humano da administrao do Estado, quer estejam agindo
individualmente, quer coletivamente, eleitos ou nomeados.
2.2.1.2 Agente privado

Na esfera privada, os agentes atuam individualmente ou em grupo. Qualquer sujeito
desvinculado da administrao pblica pode ser considerado agente privado, quer seja
pessoa fsica ou jurdica, com fins lucrativos ou no. Funcionrios da iniciativa privada,
empresrios, profissionais liberais, empresas ou entidades privadas so exemplos de
agentes privados. Eles atuam na sociedade e/ou no mercado. Mesmo no integrando a
administrao pblica, so regidos pelas regras pblicas e sociais estabelecidas, porquanto
o Estado ... um dos fatores constitutivos das relaes privadas... (PRZEWORSKI,
2001:47).
37
O agente privado pode atuar sozinho (individual) ou em grupo (coletivo). De forma

diversa do agente pblico individual que, obrigatoriamente, est inserido numa instituio
coletiva, o agente privado individual pode ser desvinculado de qualquer tipo de
organizao, ou seja, pode manter relaes unilaterais com pessoas ou grupos de qualquer
tipo, e quando lhe for conveniente.
As organizaes privadas, empresas ou entidades, podem ser consideradas agentes
privados coletivos. Atuando em conjunto, os agentes individuais, no interior dessas
organizaes, visam alcanar objetivos comuns. Sob esse aspecto, tais agentes privados se
aproximam das organizaes ou instituies pblicas, com a diferena de no fazerem
parte da estrutura do Estado. A semelhana entre organizaes privadas e pblicas pode ser
visualizada em diversas reas. O Estado, por exemplo, possui instituies financeiras,
como bancos, funcionando de forma semelhante s suas correspondentes na iniciativa
privada.
A Figura 2 representa as principais diferenas entre os diversos agentes at aqui
referidos. A notao X simboliza o agente pblico coletivo, e a X, o agente pblico
individual. J Y e Y simbolizam os agentes coletivos e individuais, respectivamente, na
esfera privada. O fenmeno da corrupo possui a pr-condio de ter, no mnimo, dois
agentes para efetivar-se. Da a necessidade de ter-se bem claro quem quem nessa relao,
para, s assim, identificarem-se os conjuntos de incentivo que levam prtica de atos
ilcitos. Note-se que o termo funcionrio foi utilizado apenas para diferenciar o agente
pblico individual do seu correlato na esfera privada, o cidado. No significa que o
funcionrio no seja um cidado, pois, obviamente, ele tambm goza de direitos civis
e polticos do Estado. Significa apenas que, na qualidade de funcionrio ou servidor, ele
atua como um agente pblico.
38
Figura 2
Tipos de Agente
Agente
Pblico
Coletivo
Instituio
pblica (X)
Privado
Individual
Funcionrio
(X)
Coletivo
Empresa/
Entidade (Y)
Individual
Cidado
(Y)
Como j se registrou, existem, numa instituio pblica, agentes individuais

atuando e, entre eles, h graus de hierarquia. Significa isso que, mesmo fazendo parte da
mesma instituio e tendo o mesmo status de agente, alguns, por sua situao hierrquica
superior, podem influenciar sobremaneira a ao, errnea ou no, de outros agentes36. Na
esfera privada, a situao pode ser ainda mais grave, pois, o que est em jogo a ocupao
36
Um caso recente e exemplar foi a violao do painel de votao eletrnica do Senado Federal, por ocasio
da votao da cassao do Ex-senador Luiz Estevo, ocorrida em 28 de junho de 2000. Meses depois, o
Senador Antnio Carlos Magalhes, em reunio com alguns procuradores da Repblica afirmou que tinha a
lista da votao da aludida cassao. Esta afirmao gerou uma reportagem na revista Isto (28/02/2001),
que deu origem abertura de um processo de apurao no Senado. Os principais envolvidos tiveram a
oportunidade de manifestar-se e apresentar suas verses sobre o caso. Algumas sofreram modificaes com o
desenrolar dos fatos. O Senador Jos Roberto Arruda negou, inicialmente qualquer participao, mas, logo
depois, assumiu. O Senador Antonio Carlos Magalhes negou seu envolvimento, embora as provas dissessem
o contrrio. A funcionria Regina Clia Peres Borges, diretora do Centro de Processamento de Dados do
Senado (PRODASEN), afirmou ter recebido do Senador Arruda, em nome do ento Presidente do Senado,
Antnio Carlos Magalhes, a incumbncia de conseguir a lista de votao. Se isso fora verdade, houve um
agente pblico de hierarquia inferior sendo influenciado por seu superior. Mesmo que, realmente, o
Presidente do Senado nada tivesse com o caso, ele cometeu o erro de divulgar a lista e deixar de tomar
providncias, para coibir tal prtica por parte da diretora do PRODASEN. No mnimo, o Senador prevaricou
(retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de
lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal, consoante o art. 319 do CPB). O Senador Roberto
Saturnino Braga (relator do processo) acabou por enquadrar os dois Senadores no art. 11 da Lei n 8.429/92
(Lei de Improbidade Administrativa), sob a acusao de terem violado os princpios da administrao
pblica, especialmente os deveres de honestidade, legalidade e lealdade s instituies, e solicitou a abertura
do processo de cassao dos dois Senadores (Parecer n 01, de 2001, do Conselho de tica e Decoro
Parlamentar do Senado Federal).
39
do agente, o que pode significar seu sustento. O agente pblico individual tem a opo de
no cooperar com aquele que lhe faz uma solicitao ilcita, porquanto, agindo assim, no
perderia o emprego; no mximo, seria remanejado ou substitudo da funo, que estivesse
exercendo. J o empregado, que se recusa a cooperar com o patro, corre srios riscos de
ser demitido; e isso pode significar mais incentivo para aes ilcitas de sua parte. Como se
v, no so apenas as relaes entre agentes pblicos e privados que esto em foco, mas
tambm as relaes que ocorrem, internamente, nas organizaes pblicas e privadas.
Acerca dessa relao, pode-se levantar uma questo bastante interessante: da
mesma forma que um agente pblico, hierarquicamente superior, pode influenciar outro a
agir de modo ilcito, ele tambm pode influenciar no sentido de evitar tal tipo ao? Ou por
outra: sob um comando rigoroso e com possibilidades reais de punio, esse mesmo agente
pode transformar-se num empecilho corrupo? Se se concordar que incentivos
direcionados influenciam o comportamento de indivduos e que as nicas organizaes
capazes de gerar incentivos seletivos37 so as que tm autoridade e poder de coero
(OLSON, 1999:148), a resposta seria positiva.
2.2.2. Interao voluntria dos agentes com vistas a ilegalidades

Numa situao normal (legal), os agentes privados relacionam-se com a esfera
pblica, apenas atravs das instituies. O fiscal pblico, que visita um estabelecimento
privado, ou um guarda de trnsito, que aborda um motorista, esto agindo para atingir os
objetivos das instituies que representam. Se agirem de outra maneira, estaro quebrando
a lgica institucional. Em sntese, as relaes possveis entre as esferas pblica e privada
so: X + Y ou X + Y (Figura 3).
37
Segundo Olson (1999:63), os incentivos seletivos podem ser positivos e negativos. Tais incentivos visam a
estimular indivduos racionais a agirem de maneira grupal, usando para isso recompensas ou punies, de
modo a buscar mant-los numa linha em que sempre lhes seja mais vantajoso agir corretivamente do que o
contrrio.
40
Figura 3
Relaes entre as Esferas Pblica e Privada
Esfera Pblica
Esfera Privada
X
X X
X X
X (instituio pblica) + Y (empresa privada) ou X + Y (cidado)
Quando a relao se altera, fazendo com que o papel das instituies pblicas (X)
seja usurpado pelos agentes pblicos individuais (X), ocorre um rompimento da lgica
institucional, abrindo espao para aes corruptas. Na Figura 4, retrata-se a relao
alterada entre as esferas pblica e privada. O fiscal pblico e o policial passam a
relacionar-se diretamente com os agentes privados, com base em interesses prprios e no
mais coletivos. A mudana do eixo X + Y ou X + Y, para X+ Y ou X + Y crucial para
o tipo de fenmeno ora analisado e remete a algumas questes: por que agentes pblicos
deixam de agir em nome de suas instituies e agem em benefcio prprio?38. Quais os
incentivos para essa mudana de comportamento? Como se ressaltou, a hiptese bsica
deste trabalho que o nvel de controle ou accountability insuficiente, para fazer com
que os agentes no ajam por interesses prprios, quando no desempenho de sua funo
institucional. Giannetti (1993:129) afirma que, ... agir ou deixar de agir so eventos que
de alguma formam parte do indivduo e que esto, portanto, abertos a interferncias de
seus estados mentais suas crenas, preferncias e opinies. Sendo assim, cabe aos
38
A partir deste ponto, utilizar-se- o termo agente pblico para designar o agente pblico individual, visto
que, em casos de corrupo, no recorrente a atuao de instituies pblicas agindo com esse objetivo,
apesar de, ao senso comum, ser corriqueiro ouvir-se que a Polcia corrupta, a SUDAM corrupta,
embora, como se viu, se trate de uma caracterstica da natureza de alguns dos seus agentes individuais e
no da instituio de que faam parte. possvel, no entanto, imaginar que uma empresa pblica, em vias
de fechar um contrato com uma empresa privada, procure o gerente da referida empresa e, em nome da
instituio, lhe oferea suborno por alguma vantagem no contrato em negociao. Nesse caso, o gerente,
pela posio que ocupa e usando algum subterfgio, interferiria de forma a baixar o preo do
projeto/contrato, beneficiando assim a empresa pblica. Esta situao, em tese, possvel, mas,
provavelmente, muito difcil de ocorrer. Da porque no se trabalhar com essa possibilidade.
41
sistemas de controle transformar a ao corrupta numa opo desvantajosa para o agente,

induzindo-o ao coletiva.
Note-se, ainda, que a mudana do eixo traz outra novidade: a relao direta de um
agente pblico individual (X) com um agente privado individual (Y), presente no interior
de organizaes privadas (Y). Um motorista de uma determinada prefeitura, por exemplo,
pode, em parceria com um frentista de um posto de gasolina, durante o abastecimento de
um veculo pblico, combinar que se coloquem apenas 20 litros de combustvel e que se
cobrem 30 litros ao rgo pblico responsvel. O que no foi colocado no carro poderia ser
perfeitamente vendido pelo frentista a outro cliente e o dinheiro conseguido com essa
venda seria repartido entre ele e o motorista da ambulncia. Esse um exemplo de
situaes em que os agentes individuais, pblicos e privados, se beneficiam de relaes
corruptas.
Figura 4
Relaes Alteradas entre as Esferas Pbica e Privada
Esfera Pblica
X
Esfera Privada
X X
X X
X(funcionrio pblico) + Y (empresa); X+ Y(funcionrio privado); ou X+ Y(cidado).
Essa explanao teve por objetivo isolar o personagem fundamental para o

entendimento dos processos de corrupo pblica: o agente pblico (X). Este recebe
especial ateno, pelo fato de, sem dvida nenhuma, ser o principal responsvel pelos
casos de corrupo pblica, quer dizer: sem ele, impossvel ocorrer o fenmeno. Desse
modo, qualquer ao que vise diminuir os ndices de corrupo passa, necessariamente,
pela alterao do conjunto de incentivos que motivam esse agente. Almond e Powell Jr.
(1972:99) argumentam que esses agentes so deveras importantes, dado que tendem a
controlar os outputs, pela influncia que possuem em decises que envolvem o Estado.
42
2.3 ESPAOS DE INTERAO DOS AGENTES

A anlise, at aqui feita, mostrou que as aes corruptas no ocorrem no vcuo,
mas, sim, em espaos bastante definidos: o pblico, o privado39, ou o pblico-privado
(espao onde se fundem os dois primeiros). A corrupo, no espao pblico, d-se quando
agentes pblicos, em parceria com outros agentes pblicos, buscam, quebrando a lgica
institucional a que pertencem, capturar recursos do errio, no sofrendo, para isso,
interferncias externas. Da mesma forma, a corrupo, no espao privado d-se quando
seus agentes se unem com o objetivo de desviar recursos no-pblicos, nesse caso, mas de
empresas e/ou entidades privadas. O terceiro espao funciona como interseco dos dois
outros, na medida em que a ao ilcita ocorre entre agentes dos dois espaos, com o
objetivo de privatizar recursos eminentemente pblicos40.
Figura 5
Espaos de Ocorrncia de Corrupo
Pblico
Pblico
Privado
Privado
2.4 TRADE DA CORRUPO

Para a manifestao da corrupo, independentemente do espao em que se d,
necessria a presena de trs elementos bsicos: um agente corrupto, um corruptor e
recursos. Na ausncia de um desses elementos, mesmo numa ao criminosa,
descaracteriza-se o ato de corrupo. Ocorre, nesse caso, outro tipo de crime, que pode ser
39
O CPB no contempla casos de corrupo exclusivamente no espao privado. Alm da corrupo existente
no espao pblico ou no pblico-privado, o Cdigo versa sobre corrupo, com uma conotao diferente,
em questes ligadas a corrupo de menores ou falsificaes de produtos de consumo (art. 217, 218, 271,
272, 273). Sabe-se, no entanto, que esse fenmeno ocorre, com grande semelhana, no setor privado
(OCAMPO in: SOUZA, 1998:1-4). Por outro lado, encontram-se na literatura, a exemplo de RoseAckerman (2002:59), afirmaes categricas de que a corrupo se circunscreve apenas na interface do
espao pblico e privado.
40
Caso essa parceria se d para capturar recursos exclusivamente privados, o agente pblico estaria agindo
como agente privado (Y), configurando, assim, um ato de corrupo exclusivo do espao privado e no no
pblico-privado.
43
encontrado na legislao vigente. A interao voluntria desses agentes, corrupto e

corruptor, buscando beneficiar-se de recursos no seus, mas sim de organizaes pblicas
ou privadas, configura a corrupo. A essa interao chamar-se- aqui trade da
corrupo41, valendo acentuar que a iniciativa para a ao corrupta pode partir de
qualquer um dos agentes envolvidos, como bem acentuou Klitgaard (1994:11).
2.4.1 Corrupto
O primeiro elemento o corrupto: agente pblico ou privado que, ocupando um
espao em uma dada organizao, pblica ou no, age em parceria com outro agente,
visando gerar benefcios mtuos, em detrimento dos recursos de sua organizao. A
caracterstica principal desse elemento sua posio na organizao em que pretende agir
ilicitamente. Com efeito, essa posio que o privilegia na empreitada, quer esteja ele em
organizaes pblicas, quer em entidades privadas. A indisposio desse elemento para a
consecuo do delito inviabiliza o ato de corrupo, nos termos aqui empregados. J a
legislao prev o ato de corrupo apenas como a tentativa de ao de um dos agentes.
Numa certa ocasio, foi apreendido, no Aeroporto Internacional de Guarulhos, um
continer com produtos eletro-eletrnicos, embora do corpo da nota fiscal constasse uma
listagem de produtos infantis. Configurava-se, nesse caso, apenas o crime de contrabando
(art. 334 do CPB). Ao descobrir o crime, a alfndega autuou os proprietrios, aplicandolhes as devidas sanes. Eis que surge uma proposta, por parte dos proprietrios dos
produtos, apreendidos, segundo a qual o funcionrio responsvel liberaria a mercadoria
mediante uma propina de vinte e quatro mil dlares. Ou seja, a trade da corrupo estava
quase completa, porquanto j havia o corruptor e o benefcio, que seria a liberao dos
produtos sem o pagamento do imposto devido, alm do esquecimento do crime de
contrabando. Faltou, porm, a ao corrupta do agente pblico, que no se sujeitou e
acionou a PF, para lavrar o flagrante e prender os indivduos, o que realmente ocorreu42.
Neste exemplo, no ocorreu ato de corrupo, pois um dos elementos necessrios no se
fez presente. No entanto, os proprietrios das mercadorias contrabandeadas foram
autuados, por crime de contrabando e tambm por crime de corrupo ativa.
O CPB, no art. 333, como j dito, considera crime de corrupo o fato de oferecer
ou prometer vantagem indevida a funcionrio pblico. Trata-se de um caso em que o
CPB no preciso, dado que no existiu o ato de corrupo, mas apenas uma tentativa
41
42
A lgica desse modelo aproxima-se do de Coleman (1990).

Reportagem exibida pela Rede Globo de Televiso, atravs do Jornal da Globo, em 27 de maro de 2002.
44
unilateral de cometer tal crime. Saliente-se que o conceito de tentativa est previsto, no
citado cdigo, para vrios crimes. Como se pode ver no art.14: tentativa quando,
iniciada a execuo, no se consuma por circunstncias alheias vontade do agente, o
que foi o caso. Quando h tentativa, mas o crime no se consumo, a pena corresponde do
crime cometido, diminuda de um a dois teros.
2.4.2 Corruptor
O segundo elemento necessrio para a ocorrncia do ato de corrupo o corruptor.
No referido exemplo, o corruptor foi um agente privado, mas no necessariamente
sempre assim. O corruptor um agente pblico ou privado, que, em parceria com outro,
integrante de uma organizao, pblica ou no, busca capturar recursos dela. Note-se que a
parceria do corrupto pode se dar na esfera pblica, com o agente pblico (X), ou na esfera
privada, com o agente privado (Y). No flagrante da alfndega, se o agente pblico
houvesse aceitado a proposta dos referidos proprietrios, ter-se-ia estabelecido uma
parceria entre um corrupto da esfera pblica, com um corruptor da esfera privada (relao
X+ Y, que se consolidaria no espao pblico-privado, porquanto os corruptores, nesse
caso, agiram enquanto empresa).
Um agente pblico pode comportar-se tambm como corruptor, quando exerce
influncia sobre outros agentes pblicos, fazendo com que atuem como corruptos. Em
resumo, as figuras do corrupto e do corruptor esto presentes, na realidade, tanto na esfera
pblica, quanto na esfera privada.
2.4.3 Recursos
O ltimo elemento, talvez, a razo de tudo, o recurso, que pode gerar benefcios
para os dois outros elementos. O recurso constitui um incentivo a aes de agentes
corruptos e corruptores pelos benefcios que lhes possa trazer. Na esfera privada, os
recursos so semelhantes aos da esfera pblica, razo por que, daqui por diante, este
trabalho analisar apenas as aes corruptas que envolvam recursos pblicos.
A corrupo pblica visa, ao fim, capturar recursos, ou seja, retirar das mos do
Estado recursos eminentemente pblicos e que j faam parte do patrimnio dele, bem
como os incorporados por meio do sistema de receita, atravs de arrecadao fiscal,
contribuies sociais, proventos obtidos junto a empresas e/ou entidades, que lhe sejam
incorporadas, e operaes financeiras, dentre outros. Na prtica, a corrupo faz retornar
45
sociedade, de forma desigual, e por vias ilegais, recursos que eram originalmente privados
e se tornaram pblicos. Objetivavam produzir bens coletivos, mas sofreram um processo
de desvirtuamento, rompendo-se a lgica institucional, pela qual o Estado administra os
recursos pblicos.
Recursos so todos os meios fisicamente manipulveis: quantias, valores, produtos,
bens mveis ou imveis e servios43. Tambm devem ser considerado recursos ( R ) os
valores previstos na receita, mas no arrecadados, devido ao antecipada dos agentes
corruptos. Exemplo: um fiscal pblico (X) deve efetuar cobrana de impostos e multas (R)
devidos por uma empresa privada (Y). X (corrupto) e Y (corruptor) entram em acordo e,
por um benefcio (B)44, equivalente a 20% do valor devido (R), X arquiva o processo de
cobrana. O exemplo mostra que o corrupto e o corruptor se beneficiaram, em detrimento
dos recursos do Estado, que, nessa relao, o nico a sair prejudicado. Nesse caso, o alvo
dos corruptos so recursos que ainda no haviam sido incorporados ao patrimnio pblico,
mas que, legalmente, j estavam previstos. Esse tipo de ao bastante comum, nos
sistemas como o de fiscalizao e cobrana tributria, que deveriam agir exatamente para
coibi-lo. A situao est representada na Figura 6.
Figura 6
Elementos do Circuito da Corrupo
Recurso (R)
Empresrio (Y corruptor)
Fiscal (X Corrupto)
Benefcio (B)
43
Lembrando que servio pblico pode ter duas conotaes: a primeira, no tocante implementao de obras
(rodovias, escolas, hospitais e viadutos, dentre outras) e a segunda, no que se refere prestao de servio
(polcia, sade, educao, segurana e outros).
44
o valor/vantagem que, geralmente, o corrupto recebe por seu ato, podendo ser tambm material ou nomaterial. Na realidade, ao fim, esse valor parte do recurso desviado. Esse beneficio ou propina, que
pago ao corrupto, muitas vezes tido como um investimento por parte do corruptor, com o detalhe que
esse investimento bancado pelos cofres pblicos, quando a corrupo nessa esfera. Suponha-se que a
dvida fiscal da empresa acima, fosse de R$ 5.000,00. Para no a saldar, o empresrio resolveu pagar uma
propina (investimento) de R$ 1.000,00 ao fiscal. Este, por sua vez, liberou-a, utilizando subterfgios
ilcitos, o que significou uma economia de R$ 5.000,00 para o empresrio. Desse total economizado, ele
reps os R$ 1.000,00 que havia pago ao fiscal, no seu investimento, e ficou com o restante. Ou seja, at a
propina foi paga pelo Estado. Independentemente de a propina ser paga antes ou depois do ato, ela ser
sempre financiada pelos recursos pblicos, gerando benefcio para o corruptor.
46
A idia principal da trade da corrupo que so indispensveis os trs

elementos discutidos - corrupto, corruptor (numa interao voluntria) e recursos - para
ocorrerem, efetivamente, atos de corrupo. Situaes com a ausncia de um dos trs
elementos devem ser vistas como fenmenos de outra natureza. Fenmenos sociais, s
vezes, so parecidos, mas no iguais. A definio da trade da corrupo busca situar
melhor esse fenmeno, facilitar sua diferenciao dos demais e entend-lo com maior
preciso. A Figura 7 sintetiza o conceito.
Figura 7
Trade da Corrupo
Corruptor
(Y, You X)
Corrupto
(X)
Interao Voluntria
Recursos
(R)
A trade congrega, pois, os trs elementos essenciais para o conceito de corrupo

adotado neste trabalho: corrupto, corruptor e o recurso. O fenmeno se manifesta a
partir da interao destes elementos. Interao esta, que necessariamente deve ser de forma
voluntria. De fato, h situaes em que a trade est presente, mas no se configura uma
ao corrupta, pelo fato de no existir a interao voluntria dos seus agentes (corrupto e
corruptor), conforme se ver adiante.
2.5 CORRUPO E CRIMES ASSEMELHADOS

J se discutiu que a ao corrupta praticada por agentes buscando capturar
recursos para si. No entanto, atuando com esse propsito, muitos esto praticando crimes
47
distintos do de corrupo, o que contribui para gerar conturbaes conceituais em torno do

tema. No raro vem-se pessoas chamando este ou aquele poltico de corrupto, sem que ele
tenha praticando tal crime, conquanto haja cometido outro, como o de apropriao indbita
ou peculato, por exemplo. Basta o crime ocorrer na esfera pblica, que o senso comum
tende a correlacion-lo corrupo45. E por que isso ocorre? Eis a questo central deste
tpico.
A diferena, em relao a crimes assemelhados, , muitas vezes, bastante sutil.
Alm do mais, em alguns casos, h elementos de um crime presentes em outro. Acresce
que, com freqncia, a corrupo obscurecida pelo crime a que ela deu suporte. O que se
deve ter em mente, para evitar possveis equvocos, a trade da corrupo (que contm
em si a interao voluntria dos agentes envolvidos e os recursos). Identificados com
clareza esses elementos, deter-se- mais precisamente a corrupo, diferenciando-a de
outros tipos de crime.
O aperfeioamento conceitual da corrupo vai alm da mera tipificao criminal
ou do diletantismo jurdico, pois conhecendo-se os elementos envolvidos, poder-se-
entender a lgica do seu processo e, conseqentemente, conceber estratgias que visem
impedir a interao ilegal desses elementos.
Buscando minimizar os referidos problemas, de forma a separar os diversos crimes
contra o patrimnio pblico e privado, e para um melhor detalhamento, este trabalho
classifica os ilcitos em dois grupos: crimes independentes e interdependentes. Alm de
permitir que se verifiquem quais aes podem ser praticada unilateralmente pelos
indivduos, a diviso proposta intenta isolar outro elemento fundamental para o conceito de
corrupo: a ao voluntria. Para existir corrupo, nos termos empregados aqui, os
indivduos envolvidos devem estar agindo por livre e espontnea vontade, desprendidos de
qualquer tipo de presso ou coero.
2.5.1 Crimes independentes

Trata-se de crimes praticados unilateralmente por qualquer indivduo que busque se
apropriar de recursos alheios, bem como influenciar processos com o intuito de conseguir
45
Gardiner (2002:29) alerta para a necessidade dessa diferenciao e diz que: fraud and organized crime
are clearly different from corruption, since they are not themselves the acts of public officials. Este
trabalho concorda com a idia do autor, quanto sua cobrana de diferenciao entre corrupo e outros
crimes. Devem-se, tambm, evitar associaes diretas entre funcionrio pblico criminoso e corrupo. O
primeiro pode existir sem o segundo. Quando um prefeito desvia produtos da merenda escolar de um
municpio, para consumo prprio, os quais deveriam ser distribudos entre as escolas da localidade, no est
ele envolvido numa ao corrupta, mas sim num ato criminoso de apropriao indbita.
48
benefcios indevidos. Com efeito, o indivduo independe do auxlio de outro para cometer
os crimes de: apropriao indbita, furto, peculato, fraude, prevaricao e condescendncia
criminosa.
2.5.1.1 Apropriao indbita, furto e peculato
... Apropriar-se de coisa alheia mvel, de quem tem a posse ou deteno (art. 168
do CPB) configura o crime de apropriao indbita. Assemelha-se a ele o crime de
peculato, com o diferencial da presena de um elemento da administrao pblica, como se
v no art. 312 do CPB: ... apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou
qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de que tem posse em razo de cargo, ou
desvi-lo em proveito prprio ou alheio. Observe-se que existem dois pontos em comum
entres esses dois ilcitos: a posse ou deteno dos recursos de terceiro e a sua posterior
apropriao. O primeiro crime manifesta-se tanto na esfera pblica, quanto na esfera
privada, pois qualquer pessoa, nessa situao, pode apropriar-se da coisa alheia. Quando o
indivduo A se apossa de algo que o indivduo B lhe tenha confiado, ele est cometendo o
crime de apropriao indbita. Se, por acaso, inexistir o compromisso de posse, ocorre um
furto comum, que, segundo o CPB o ato de ... subtrair, para si ou para outrem, coisa
alheia mvel (art. 155). Esse crime pode ocorrer, inclusive, com bens pblicos e, mesmo
assim, continua sendo furto, desde que no exista a responsabilidade de posse. J no crime
de peculato, alm de existir a posse e a apropriao, os bens esto a cargo de um agente
pblico, que pode vir a desviar do errio recursos sob sua responsabilidade, em benefcio
prprio. Note-se que est incompleta, nesses crimes, a trade da corrupo. H apenas um
agente privado ou pblico, buscando capturar recursos alheios. No caso de um agente
pblico utilizar seu cargo, para cometer o crime de peculato, inexiste o elemento corruptor,
pois a ao se deu isoladamente.
2.5.1.2 Fraude
No crime de fraude, existir corrupo se o fraudador no tiver condies,
isoladamente, de cometer tal crime e, para execut-lo, firmar acordo com outro, em troca
de benefcios. Exemplo: um indivduo almeja colocar venda uma propriedade de 1.000
hectares; no entanto, deseja aumentar, nominalmente, sua rea para 1.200 hectares, a fim
de conseguir ampliar o valor da venda; para isso, prope a um funcionrio do cartrio,
onde esteja a escritura original, que ele a adultere e acrescente mais 200 hectares, em troca
de uma propina. Caso essa transao se consuma, haver todos os elementos constitutivos
49
da corrupo, funcionando para cometer uma fraude, que o ... ato doloso, e de m f,
que cause prejuzo a terceiro (MALTA, 1988:441). Caso o funcionrio do cartrio no
aceite a proposta e, mesmo assim, o proprietrio, por um documento falso ou outro meio
qualquer, conseguir pessoalmente ou com ajuda de outros, que no seja o responsvel pelo
documento no cartrio, ter sido cometido apenas o crime de fraude. Outro exemplo de
fraude, e que est distante do crime de corrupo, quando algum, por habilidades
tcnicas em Informtica, consegue identificar nmeros e senhas de cartes de crdito de
terceiro e efetua compras no autorizadas.
2.5.1.3 Prevaricao
A prevaricao um crime que tambm pode ser cometido de forma independente.
Ele se configura, sobretudo, pela no-ao do agente envolvido, ou seja, quando, para
atender interesses pessoais, ele deixa de desempenhar a tarefa, que lhe confiada (art. 319
do CPB). Diferenciar esse crime do de corrupo tarefa difcil, dada a similaridade de
ambos. Tome-se o seguinte caso: em 1990, foram descobertos, por uma auditoria do Banco
Central (BC), desvios de verbas no Banco do Estado do Par (BANPAR), os quais teriam
sido cometidos pelo ento Governador Jader Barbalho. Em 1992, o relatrio sobre tais
investigaes foi protocolado pelo BC no Ministrio Pblico do Par e o Promotor
Ribamar Coimbra assumiu o caso. No ano seguinte, Jader Barbalho nomeou Coimbra
Procurador-Geral de Justia e, posteriormente, o relatrio foi engavetado (KRIEGER &
NOGUEIRA, 2001), deixando-se de dar continuidade s investigaes que, mais tarde
(2001), levariam renncia do Senador Jader Barbalho. Nesse caso, o que ocorreu?
Prevaricao ou corrupo. Note-se que, aparentemente, todos os elementos da trade
estiveram presentes: interao voluntria de dois agentes pblicos, buscando gerar
benefcios mtuos, em detrimento do Estado. Se, realmente, o Procurador arquivou o
processo, por causa da nomeao, ele agiu como corrupto e, obviamente, Barbalho agiu
como corruptor, e os recursos envolvidos eram os valores desviados do Banpar, que, sem
as investigaes, continuariam nas mos de Barbalho. No entanto, o Procurador, por
possuir a prerrogativa discricionria de arquivar qualquer processo, quando entender
conveniente, dificilmente ser considerado corrupto, muito menos como prevaricador.
Alm do mais, o conceito de interesse pessoal, citado no crime de prevaricao,
bastante amplo e subjetivo. Se o promotor concordou com o arquivamento do processo em
troca de sua nomeao, no estaria ele agindo com base nos seus interesses pessoais? E os
indivduos envolvidos em relaes corruptas no agem tambm com base no seus
50
interesses pessoais? Ento como diferenciar interesses pessoais envolvidos em crime de

prevaricao dos envolvidos em crime de corrupo? A resposta a essa questo ainda est
distante e a cargo de um debate jurdico doutrinrio, que tenha, como pano de fundo, a
reforma do Judicirio brasileiro. O que cabe aqui acentuar como um modelo institucional
pode gerar dubiedade, a ponto de comprometer o entendimento acerca de alguns tipos de
relao entre indivduos.
2.5.1.4 Condescendncia Criminosa
Outro crime assemelhado ao de prevaricao o de condescendncia criminosa,
que consiste em ... deixar o funcionrio, por indulgncia, de responsabilizar subordinado
que cometeu infrao no exerccio do cargo ou, quando lhe falte competncia, no levar o
fato ao conhecimento da autoridade competente (art. 320 do CPB). Um dirigente de uma
instituio pblica pode deixar de denunciar e punir um funcionrio fraudador por este ser
seu parente ou amigo prximo. Caso receba benefcio, para deixar de punir outro
funcionrio, que tenha praticado crime igual, o dirigente estar inserido numa relao
corrupta, ou seja: ele o corrupto, o funcionrio fraudador o corruptor e o recurso em
jogo seria o obtido com a ao fraudulenta.
Em alguns dos crimes referidos, ocorre um fenmeno importante. A fraude, por
exemplo, um crime comum e pode ser cometida sem que relaes de corrupo estejam
envolvidas. No entanto, em alguns casos, essas ralaes do suporte ao prprio crime de
fraude. Se, no exemplo fictcio apresentado, o funcionrio do cartrio resolvesse cooperar
com o proprietrio do terreno, ter-se-ia o crime de corrupo e, posteriormente, o crime de
fraude, j que necessariamente a ao de adulterao da escritura teria que ser efetivada.
No Brasil, como em outros pases, existe um sistema poltico que incentiva a
poltica de trocas, tidas como legais, entre Executivo e Legislativo. No caso brasileiro, essa
relao ainda mais exacerbada, pois a Constituio de 1988 ampliou os poderes
legislativos (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2001:20), o que lhes rendeu maiores poderes de
barganha. ... Os presidentes oferecem recursos pblicos aos legisladores em troca de
apoio a leis importantes. Os legisladores, por sua vez, oferecem recursos s lideranas
municipais e estaduais em troca de apoio na poca das eleies (GEDDES & NETO,
2000:51). Apesar de no serem institucionalizadas no Brasil, essas relaes acabam por se
configurar como atividades lobistas, nas quais grupos polticos fazem presses mtuas para
atingir seus interesses.
51
Um caso recente e bastante emblemtico no Brasil foi a articulao feita pelo

Governo Federal, no Congresso Nacional, para evitar a criao da CPI da corrupo, que
visava investigar possveis aes irregulares cometidas na Administrao Federal do
Presidente FHC. Essas manobras foram divulgadas pela mdia como operao abafa, na
qual recursos seriam liberados, em troca da retirada das assinaturas de parlamentares, que
constavam da lista dos que requeriam a abertura da CPI46. A liberao proveniente dos
recursos dos cofres da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), cujas
verbas so gerenciadas pela Caixa Econmica Federal (CEF) e se destinam a obras de
habitao, saneamento e infra-estrutura mais do que dobrou, nos dias em que se colocou
em prtica a operao abafa. De janeiro de 2001 at o incio de maio, tinham sido
liberados aproximadamente R$ 17 milhes (uma mdia mensal aproximada de R$ 4,25
milhes). Em apenas dez dias do ms de maio, foram liberados cerca de R$ 60 milhes
(MEIRELES & PEDROSA, 2001:29), o que d uma mdia diria de R$ 6 milhes (contra
os R$ 4,25 milhes ao ms, at ento). O Grfico 14 d uma idia dessa diferena.
Grfico 14
Valores - R$ Milho
Evoluo da liberao de emendas para

parlamentares atravs da SEDU/CEF
70.000.000,00
60.000.000,00
50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.000.000,00
-
jan/01
fev/01 mar/01 abr/01 mai/01

Meses/2001
Fonte: Revista Veja 16/05/2001.
Poder-se-ia, ento, perguntar: em outras circunstncias, o Governo teria liberado

essas emendas? E lembre-se que algumas dessas verbas estavam represadas desde 1999
(GASPAR, 2001). A questo de difcil resposta, pois o modelo institucional permite ao
Executivo agir dessa forma, sem que se viole a legislao, embora critrios de prioridade,
eficincia e probidade possam ser colocados em segundo plano. No mximo, poder-se-ia
46
Perceba-se que os recursos pblicos so utilizados para disciplinar a votao do Congresso com base no
interesse do Executivo. Aqui, h uma relao que interessa a ambos: com o auxlio de Deputados e
Senadores, o Presidente aprova o que lhe interessante e eles tm seu status garantido, com a liberao
eleitoreira de verbas pblicas.
52
discordar do modelo, mas dificilmente alegar ter havido ilegalidade, apesar da presena de
elementos assemelhados aos da trade da corrupo, porquanto os dados mostram a
coincidncia entre a liberao das emendas e a retirada das assinaturas para abertura da
CPI.
2.5.2 Crimes interdependentes

A dependncia de um agente em relao a outro, para a efetivao de um crime, o
que diferencia este grupo do anterior. Se antes era possvel agir isoladamente, agora no
mais, dado que as aes criminosas, neste grupo de crime, possuem o pr-requisito da
interdependncia.
Os crimes interdependentes ocorrem pela coao (como nos casos de concusso,
extorso, excesso de exao e trfico de influncia) e pela livre negociao (entre os quais
o de corrupo, que o CPB distingue entre passiva e ativa).
2.5.2.1 Concusso e excesso de exao
Na administrao pblica, a concusso essencialmente um crime praticado por um
agente pblico, visando conseguir vantagens perante terceiros, em detrimento de seu cargo,
com o uso da coao. A pessoa, a quem o agente pblico aborda, no age, neste crime,
como comparsa, mas sim como vtima, pois ameaada, caso no concorde com a
proposta do agente que a abordou. Um exemplo prtico de concusso quando um policial
procura ou provoca uma irregularidade num veculo para, com isso, exigir vantagem junto
ao proprietrio, sob pena de mult-lo ou utilizar qualquer outra punio. Casos dessa
natureza so constantemente noticiados pela mdia. Aqui, est presente apenas um dos
elementos que compem um ato de corrupo. Com efeito, h o agente pblico, mas falta o
agente secundrio ativo, alm do recurso pblico.
Na cidade de Paraba do Sul RJ, existe um posto da Polcia Rodoviria conhecida
como Barreira do Inferno, denominao dada pelos caminhoneiros e cidados, que por
ali passam e so constantemente, abordados, pressionados e constrangidos com pedidos de
dinheiro, por parte de policiais, em troca da liberao de seus veculos. Uma das vtimas
chegou a afirmar, em entrevista a emissora de televiso, que o dinheiro dos guardas
daquele posto tem de estar sempre reservado, porque, sem ele, os policiais no permitem
sua passagem sem aplicar multas. O exagero tamanho, que a populao do municpio
53
angariou aproximadamente 10 mil assinaturas, solicitando o fechamento do posto47. Isso

mostra como se cria uma generalizao, no imaginrio popular, sobre o que seja corrupo.
Se um policial rodovirio de Paraba do Sul obriga um motorista, por meio de ameaa, a
dar-lhe dinheiro, tecnicamente ele est cometendo um crime de concusso e no de
corrupo, como lhe atribudo.
Outro crime coercitivo o de excesso de exao, uma qualificao do crime de
concusso, caracterizado quando um agente pblico passa a exigir tributo ou contribuio
social que sabe ou deveria saber indevido... (art. 316, 1, do CPB), utilizando meios
ilegais para impor essa exigncia.
2.5.2.2 Extorso
O crime de extorso, tambm assemelhado ao de concusso, ocorre quando se
constrange algum, mediante grave ameaa, com o intuito de obter vantagens econmicas
(art. 158 do CPB). A diferena deste para o crime de concusso que no se faz necessria
a presena de um agente pblico: a extorso ocorre numa esfera eminentemente privada,
onde um agente privado venha a extorquir outro, ou mesmo um agente pblico. Conforme
j se discutiu, quando o agente pblico extorquir o agente privado ou outro agente pblico,
estar praticando concusso.
No municpio de So Gonalo Rio de Janeiro, cmaras de TV registraram a
solicitao de quantias feita por um vereador daquele municpio a um pseudo-secretrio48
da Prefeitura, a fim de poupar o Prefeito da ferrenha oposio, que lhe era desferida pelo
referido vereador. Aqui se trata, no entanto, de um crime de concusso, dado que fora
praticado por indivduo utilizando um cargo pblico, contra outro agente da mesma rea.
Caso o solicitante fosse um agente privado, ter-se-ia caracterizado a extorso.
2.5.2.3 Trfico de influncia
Recentemente, houve, no Brasil uma srie de privatizaes, visando, entre outras
coisas, minimizar a interveno do Estado na economia, na qual deveria passar a influir por
meio de agncias reguladoras, pressuposto imprescindvel para combater-se a corrupo,
segundo estudos feitos pelo Banco Mundial (SIMONETTI & RAMIRO, 2001). Em maro
de 2001 e maio de 2002, vieram tona denncias de cobrana de propinas, aps as
47
Reportagem exibida pela Rede Globo de Televiso, atravs do Jornal Nacional em 28 de fevereiro de 2002.
Durante um ms, uma das Secretarias da citada Prefeitura foi ocupada por um reprter da Rede Globo de
Televiso, que buscava flagrar propostas ilcitas. Essa reportagem foi exibida em 21 de abril de 2001, pelo
programa Fantstico.
48
54
privatizaes bilionrias da Companhia Vale do Rio Doce e do sistema Telebrs, ocorridas

em 1997 e 1998 respectivamente.
As denncias envolviam, dentre outros, o senhor Ricardo Srgio de Oliveira, exdiretor do Banco do Brasil, que teria cobrado R$ 15 milhes ao consrcio, que adquiriu a
Companhia Vale do Rio Doce (OINEGUE, 2001) e uma comisso de 3,47% do montante
utilizado para privatizar o sistema Telebrs (CASADO, 2001). Os valores cobrados seriam
o pagamento do ento diretor do Banco do Brasil, pelo trabalho de organizao dos
consrcios, que compraram as referidas estatais. Segundo as denncias, Ricardo Srgio
teria utilizado, para montar os consrcios vencedores: 1) o cargo que exercia; 2) recursos
pblicos a que tinha acesso; e 3) sua influncia no Governo e nos fundos de penso
estatais. Pois a utilizao desses artifcios que caracteriza o crime de trfico de
influncia: solicitar, exigir, cobrar obter para si ou para outrem, vantagens ou promessa
de vantagens, a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico no exerccio
de sua funo (art. 332 do CPB). Alm de ser funcionrio pblico, o diretor do Banco do
Brasil influenciou junto a outros para a liberao de verbas com vistas formao dos
consrcios.
Pelo menos trs grandes fundos de penso estatais foram utilizados: o PREVI, do
Banco do Brasil, o FUNCEF da Caixa Econmica Federal e o PETROS dos funcionrios
da Petrobrs. Ao lado de outros fundos menores, eles entraram com 39% do capital para
privatizar a Vale do Rio Doce (OINEGUE, 2001) e com 55,2%, na privatizao das
companhias do sistema Telebrs, presentes nos Estados das regies Norte, Nordeste e
Sudeste. E foi esse capital que definiu o poder de compra dos consrcios vencedores. Ou
seja: por influncia junto a funcionrios pblicos, grupos privados obtiveram vantagem. E
a exigncia de fatias dessas vantagens, por parte do agente que influiu, configura o crime
de trfico de influncia.
Um ponto importante a ser observado, nesse caso, que a organizao dos referidos
consrcios foi solicitada pelo Governo, que visava gerar concorrncia e, com isso,
aumentar o gio nas vendas, dado que, no caso da Vale do Rio Doce, existia apenas um
consrcio interessado, liderado pelo grupo Votorantin. Essa fabricao de concorrncia
ficou a cargo de Ricardo Srgio. A Vale foi vendida com um gio de 20% e o sistema
Telebrs, com 1%. Nesse ltimo caso, o Governo interveio e suspendeu o financiamento
do BNDES ao grupo vencedor, obrigando-o a fazer investimento. Sem o financiamento, o
consrcio vencedor se submeteu mudana das regras, que davam ao BNDES poder de
veto sobre qualquer deciso, que achasse inconveniente, tomada pelo comando do grupo.
55
Ressalte-se que Ricardo Srgio tinha uma procurao do Governo, para organizar o
grupo, o que lhe rendeu prestgio junto aos investidores, os quais, mais tarde, segundo as
denncias, seriam alvo de solicitao de propinas. Nesse ponto, se poderiam levantar
algumas questes: teria Ricardo Srgio solicitado a comisso, quando entendeu que sua
participao fora fundamental e, portanto, logo deveria ser remunerada? Os valores j
estariam acertados entre os grupos e o funcionrio pblico Ricardo Srgio para a obteno
da vantagem na compra das estatais? Caso esta ltima suposio se confirme, teria havido
a manifestao de uma ao corrupta, alm, claro, do crime de trfico de influncia.
2.5.2.4 Corrupo ativa e passiva

O Cdigo Penal Brasileiro considera crime de corrupo ativa o ato de um agente
privado que oferece ou promete vantagem indevida a funcionrio pblico, para determinlo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio (art. 333). Quando um agente pblico solicita
ou recebe, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo, ou
antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceita promessa de tal
vantagem, o crime de corrupo passiva (art. 317).
O crime de corrupo , portanto, interdependente e de livre negociao, dado no
existir a presena da coero. Aqui, os agentes atuam por livre iniciativa e vontade. No
so obrigados ou constrangidos a participar de tal ilcito. Assim, os elementos de livre
negociao e interdependncia so fundamentais para a construo do conceito de
corrupo, proposto neste trabalho.
Atente-se para o fato de, nos dois artigos do CPB (317 e 333), persistir a idia de
vantagem indevida, o que constitui o divisor de guas do que lcito e do que ilcito,
implicando este ltimo que a vantagem deve acarretar danos para algum ou para o servio
pblico. Logo, se um agente pblico receber algum tipo de vantagem, sem que tenha
atuado para prejudicar o errio, no ter cometido crime e, se assim for, o fato de oferecer
tambm no (NETO,1988:123). O regime dos servidores pblicos civis da Unio, das
autarquias e das fundaes pblicas federais determina que o funcionrio no poder
receber qualquer vantagem, em virtude de suas atribuies. Ou seja: qualquer vantagem,
que possa influenciar seu ato em detrimento daquele que lhe deu, considerada indevida e,
portanto, ilcita.
interessante notar, no CPB, a inexistncia de referncia a corrupo, na esfera
privada. Apenas aes que visem prejudicar o errio pblico so tidas como corrupo.
56
Caso a ao corrupta se d numa esfera completamente deslocada da pblica, no ser

enquadrada como crime de corrupo, mas em crimes contra o patrimnio. Pode-se
concluir que, nesse ponto, como em outros, o CPB est carecendo de atualizao.
2.5.2.5 Uma observao sobre a Lei de Improbidade Administrativa
Alm dos crimes j referidos, existe o de improbidade administrativa, que se
circunscreve na esfera pblica. Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo
do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas49 (art. 9 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992).
interessante notar que essa lei estabelece como crimes, aes ilcitas j previstas
no CPB, com uma outra roupagem. A leitura dos seus artigos permite perceber-se
exacerbada semelhana com os crimes analisados aqui. Quando, por exemplo, define que
improbidade administrativa auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, em
razo do exerccio de cargo, no estaria a Lei repetindo o que o CPB dispe em relao ao
peculato?
Note-se que, at aqui, se discutiram crimes e suas respectivas leis. A legislao,
porm, mais do que contemplar preocupaes com a punio, trata da regulao. A
punio j uma resposta desobedincia do que est regulado. Leis, como a de licitao,
ou cdigos de conduta, portanto, buscam erigir padres regulares de ao entre os
indivduos.
2.5
INSTITUIES, COMPORTAMENTO RACIONAL E BAIXA

ACCOUNTABILITY
At aqui o trabalho exps os elementos intrnsecos ao corrupta (as interaes
voluntrias entre agentes, em busca da captura de recurso). Neste tpico, discutir-se-o os

incentivos e restries para as aes dos indivduos, tentando mostrar como se d a
interferncia desses fatores, na mudana de comportamento dos diferentes atores
envolvidos em aes corruptas.
A explicao da corrupo passa, como dito, pelo entendimento da interao
voluntria de dois atores, que agem de forma predatria, buscando privatizar recursos, e
das instituies pblicas ou privadas, que sofrem tal ao. No entanto, sabe-se que
49
Entenda-se por entidades mencionadas aquelas citadas no art. 2 da referida lei.
57
instituies so constitudas para normatizar o comportamento de indivduos, de forma a

regular a vida em sociedade. Por que, ento, os indivduos fogem dessa lgica instituda e
praticam aes corruptas? Quais os incentivos que propiciam tais aes?
Pode-se lanar mo de inmeras teorias, para buscar entender e explicar esse
comportamento por parte dos indivduos. Dentre elas a teoria da escolha racional (rational
choice), pautada no individualismo metodolgico e na idia de racionalidade, e a do novo
institucionalismo (new institutionalism) configuram boas ferramentas para essa
empreitadas, porquanto elas se assentam na anlise das interferncias causadas por
restries colocadas ou no por instituies, no comportamento dos indivduos.
A teoria da escolha racional, que advm da teoria econmica, toma o indivduo
como unidade analtica, supondo-lhe comportamento pautado pela racionalidade, que,
segundo Tsebelis (1998:33), no nada mais do que uma ... concordncia tima entre
meios e fins. Significa isso que indivduos so dotados de racionalidade ou capacidade de
calcular suas aes, para atingir determinados objetivos. Em outros termos: os indivduos
tendem a maximizar suas oportunidades, de forma a atingir o melhor possvel, de acordo
com suas preferncias, desejos e crenas. Com isso, pode-se dizer que um dado indivduo
tende preferir A a B. Um agente pblico pode preferir ser honesto a ser desonesto. O seu
comportamento balizado por suas preferncias, a qual procura maximiz-las, como bem
assinalou Cohen (1994:39), rational actions is usually defined optimizing behavior.
Neste trabalho, considera-se o indivduo como um ser racional. Isso no afasta,
entretanto, a hiptese de que possa agir irracionalmente. Distinguir aes irracionais de
erros tarefa bastante complexa, dada a impossibilidade emprica, sobretudo nas cincias
sociais, de verificar-se tal manifestao, o que leva a trabalhar apenas com hipteses. Alm
disso, irracionalidades para uns podem ser perfeitamente racionalidades para outros. Para
facilitar o entendimento da ao do indivduo, devem-se ter sempre em conta as restries
e os espaos onde elas ocorrem. Exemplo: um homem recebeu uma excelente proposta de
trabalho, que, no entanto, deveria ser desempenhado em outra cidade. Para ele, esse
deslocamento no faria diferena, mas para sua esposa, sim. Surgiu, portanto, uma
restrio em seu espao pessoal, que interferiu no profissional. Caso ele tenha decidido
aceitar a proposta, mesmo contra a vontade da sua esposa, estaria agindo de forma
racional. Caso contrrio, seria irracional? No, porque sua preferncia tima, no campo
profissional, teria passado a ser sub-tima, uma vez superada por uma preferncia do
campo pessoal. Isso se repete em vrios aspectos da vida social dos indivduos.
58
Portanto, so vrios os espaos que se devem ter em mente para a anlise do

comportamento individual. Para Reis (2000:1995) ... a figura clssica do homo
economicus, que aparece como resultado pioneiro da aplicao dos supostos da
abordagem a rea econmica, somam-se hoje as do homo sociologicus e do homo
politicus, criado a imagem e semelhana do primeiro.... No entanto, deve-se levar em
considerao que ... os agentes que atuam na esfera pblica devem ser encarados como
homo economicus... (SILVA, 2001:25), pois, na concepo levantada por Silva, todo
agente privado ou pblico age de acordo com princpios privados, o que, obviamente, ter
peso na elaborao de suas preferncias e decises: se tiverem possibilidade, agiro como
caadores de renda (rent-seeking)50.
Outros momentos em que os indivduos podem parecer irracionais, quando, na
realidade, esto cometendo erros, reside no problema da informao incompleta, o que
remete a uma questo elaborada por Downs (1999:31): ... como identificar se um
indivduo irracional ou se apenas lhe faltam informaes?. As questes que envolvem
a racionalidade so deveras complexas. No entanto, no invalidam a sua capacidade
explicativa.
Por outro lado, sabe-se que indivduos no agem no vcuo, mas, sim, em estruturas
sociais, as quais possuem normas e regras de convivncia, que restringem seus atos. Isso
influi sobremaneira na ordenao das preferncias individuais. Ou seja: existem
mecanismos institucionais, que buscam adequar os indivduos vida social, com o intuito
de gerar um tipo de comportamento socialmente benfico, pr-estabelecido pela
coletividade.
A influncia institucional sobre as preferncias possui um papel preponderante na
racionalidade dos indivduos, podendo fazer com que uma preferncia tima, num
momento, passe a ser sub-tima, noutro. Imagine-se que um determinado agente pblico,
no satisfeito com sua condio econmica, resolve buscar alternativas, para resolver o
problema que o aflige. Suponha-se que ele tenha pensado em trs alternativas: arriscar em
jogos de azar (loteria, por exemplo) e ficar milionrio; reivindicar aumento, atravs do seu
sindicato; ou agir como caador de rendas, procurando beneficiar-se do Estado, em
detrimento de sua posio nele, conseguindo, assim, razoveis e crescentes dividendos.
Observe-se que cada alternativa possui possibilidades de xitos, vantagens e restries
diferentes.
50
Sobre esta definio, ver Krueger (1974).
59
Na primeira delas, o agente depara-se apenas com a baixa probabilidade estatstica

de acerto, dado saber-se que, nesse tipos jogos, existe uma quantidade muito baixa de
acertadores. Caso o agente creia em sorte, esta lhe ser uma possibilidade plausvel, e seu
custo ou perda ser apenas o dinheiro investido, o que pode colocar esta escolha no topo do
ordenamento de suas preferncias, ou ento procurar outras opes. A segunda alternativa
requer apenas seu empenho junto ao sindicato, que, dependendo de sua organizao e
fora, pode atingir perfeitamente os objetivos do agente. Ele ter simplesmente que arcar
com sua participao e, no mximo, indispor-se com algum, que lhe seja superior
hierarquicamente. Caso resolva bancar esse custo, esta seria sua preferncia tima. Do
contrrio, poderia repensar a opo da loteria, ou mesmo passar a agir como caador de
rendas, sua terceira alternativa. Suponha-se que esse agente trabalhe com compras
governamentais e que vislumbre a possibilidade de acordo com uma empresa qualquer, que
lhe tenha oferecido 10% do valor de cada compra, em troca de favorecimentos. Aqui, no
existem quantidades e vantagens estipuladas, podendo ser poucas ou muitas. Essa
incerteza, paradoxalmente, pode incentivar o agente a eleger essa opo como tima, em
detrimento das outras. A possibilidade de punio tambm entra como um fator de anlise,
no caso, tambm incerto, porquanto depende de mecanismos de fiscalizao, que podem
funcionar ou no. Por pior que seja o mecanismo de controle, o agente no ter a certeza da
no-punio, e o inverso tambm verdadeiro51. Dependendo do clculo custo-benefcio,
que o ator venha a fazer, essa opo poder ser a melhor, ou a pior.
Comportando-se racionalmente, o agente, em discusso, procurar situar sua
escolha com base na preferncia, que lhe for mais conveniente, verificando a relao entre
custos e benefcios colocados pela situao, dado que, sendo racional, busca atingir seus
benefcios com os menores custos possveis. Caso os custos sejam altos e desproporcionais
aos benefcios, provavelmente o agente tenda a no optar por essa alternativa. No entanto,
no se pode descartar um comportamento contrrio.
Como regra geral, indivduos fazem suas opes com base na diferena entre o
benefcio e o custo. Se o resultado for positivo, ele adotar, como favorvel; caso contrrio,
no. Como a ao corrupta, na maioria dos casos, envolve graus de incerteza, o agente
pode decidir com base em informaes incompletas assim e, tomar uma deciso em que a
relao entre o benefcio a ser conseguido e o custo a ser bancado seja negativa, mas no
irracional.
51
Os prprios agentes responsveis por fiscalizar podem ser passveis de controle e punio, caso ajam
ilegalmente.
60
O que interessa entender com essa discusso, que agentes racionais calculam suas
aes, com base em desejos e crenas, os quais sofrem influncias e restries de custos,
riscos e constrangimentos, que, ao fim podem moldar o seu comportamento. Aqui, porm,
uma questo se coloca: se instituies so resultado de pactos entre a maioria das pessoas,
por que, em alguns casos, no so seguidas? Se a corrupo pblica visa privatizar
ilegalmente recursos do Estado constitudo para resolver problemas coletivos , por que
essa lgica instituda quebrada por aes de pessoas, que tenham concordado com o
pacto?
Segundo Tsebelis (1998:105), existem dois tipos de instituies: umas pautadas em
pactos, que se auto-impem, sobretudo aquelas ligadas a problemas de coordenao, e que
dispensam mecanismos de imposio; e outras, que lidam com problemas de cooperao,
em que indivduos, agindo racionalmente tendem a no cooperar, uma vez que, desviando
as regras, sairiam ganhando. Neste segundo tipo, reside um problema de ao coletiva, pois
indivduos sem incentivos seletivos, positivos ou negativos, podem fazer com que a
racionalidade individual gere uma irracionalidade coletiva (OLSON, 1999:63).
Sob esse ponto de vista, o agente corrupto ou corruptor nada mais do que um
agente racional nocooperativo, que busca maximizar suas oportunidade, desprovido de
mecanismos de coero eficientes ou incentivos seletivos, que o obriguem a agir
racionalmente de forma contrria e o faam colaborar com os pressupostos institucionais.
Passa-se a utilizar, a partir daqui, o conceito de instituies como regras polticas e
sociais, que disciplinam a vida de atores racionais, os quais buscam maximizar seus
objetivos, que podem ou no sofrer coero institucional (TSEBELIS, 1998:100). Sendo
assim, um dos fatores que podem incentivar aes nocooperativas de agentes corruptos
ou corruptores, seria o nvel de coero exercida sobre eles mesmos. Nesse caso, quanto
maior coero, tanto menor corrupo; quanto menor coero, tanto maior corrupo.
Poder-se-ia, ento, imaginar a accountability exercida sobre os agentes como um
mecanismo, de coero. Em sendo assim, quanto maior accountability, tanto menor
corrupo, e, ao invs, quanto menor accountability, tanto maior corrupo.
Ver-se- adiante, que, a corrupo tende a corroer as instituies, embora,
paradoxalmente, elas se possam constituir mecanismos de controle e coero do fenmeno,
pois, como assinalou Elster (1994:175), modificar o comportamento pelo uso da fora o
61
aspecto mais notvel das instituies52.... A accountability, sob essa tica, passa a ser
fundamental.
52
O uso da fora, para Elster (1994:175), ... qualquer ao designada a tornar uma prtica indesejvel
mais cara para aqueles que poderiam sentir-se tentados a empenhar-se nela....
62
CAPTULO 3
LITERATURA ACERCA DA CORRUPO
3.1 A CONSTRUO DO TERMO CORRUPO NA HISTRIA: DA
DEGENERAO NATURAL SOCIAL
A corrupo, h muito, tem sido motivo de inquietao por parte de tericos das
mais diversas reas do conhecimento. Na antiguidade clssica, o termo corrupo nasceu
ligado alterao, modificao ou transformao de coisas presentes na natureza.
Aristteles preocupou-se com essa questo, quando escreveu obras sobre filosofia natural,
buscando entender como as coisas existentes so geradas e modificadas53. A essas
modificaes, ele atribua o conceito de corrupo, pelo qual um corpo original
transformado (corrompido ou putrefato), decompondo-se e mudando-se em outro corpo. A
influncia dessa lgica pode ser observada em alguns artigos do atual CPB, que prev
crimes de corrupo, com penas previstas de recluso e multa para os que alterarem
indevidamente materiais da natureza, como gua potvel, produtos alimentcios e/ou
medicamentos, transformando-os em imprprios para o consumo humano54.
Originalmente, pois, a idia de corrupo referia-se decomposio dos materiais
existentes na natureza. Com a sofisticao das relaes sociais e o aparecimento das
estruturas de Estado, que pressupe organizao social com a presena de um poder
pblico, gerenciando a vida em coletividade, o conceito de corrupo foi transportado da
esfera material/natural para esse novo espao. Se, inicialmente, fora utilizado apenas para
explicar problemas ligados matria, passou, depois, a ser empregado para explicar
problemas existentes dentro de relaes sociais estabelecidas, exatamente o que faz este
trabalho55.
Da mesma forma que uma planta, por motivos naturais ou no, morre e se
decompe, transformando-se em outro material da natureza, com finalidades bem
diferentes, como escreveu Aristteles, as relaes sociais tambm se transformam ou se
decompem com a interveno de indivduos ou grupos e podem desvirtuar-se totalmente
da sua funo original. Claro que relaes sociais se alteram e se ajustam a novas
realidades, mas h problema, quando essas relaes so alteradas por aes indevidas de
53
ARISTTELES, 2001.
Arts. 271, 272 e 273 do CPB.
55
Aristteles desloca o uso do termo corrupo para aspectos da vida poltica, quando crtica a tirania,
escrevendo que uma forma corrupta de monarquia (HEIDENHEIMER & JOHNSTON, 2002:03).
Segundo ele, a corrupo serve a interesses de grupos (SCOTT in GARDINER, 2002:30).
54
63
pessoas, que visem beneficiar-se, em detrimento das demais. Nas relaes sociais, existem
aes de indivduos ou grupos de interesse, que podem vir a decompor completamente as
relaes institudas56.
Tais relaes tm o objetivo de facilitar o convvio de indivduos e grupos,
homogeneizando normas e regras. Com base em suas necessidades, os indivduos planejam
formas de convivncia, buscando com isso garantir liberdades, diminuir custos de
transao e minimizar incertezas. Dentre outras coisas, elas servem para ... auxiliar
pessoas a lidar com problemas e situaes recorrentes que no podem ser antecipados
(TSEBELIS, 1998:104). Instituies so, como j foi registrado, conjuntos de regras e/ou
normas reguladoras do convvio social. Essa concepo encontra-se tambm em Elster
(1994:174), para quem instituies so mecanismos de imposio de regras. A amizade
um exemplo de instituio noformal, pois, apesar de no possuir regras e contratos
escritos, possui normas, que os indivduos se vem obrigados a seguir, se o interesse for
sua perpetuao. Outras normas e regras tm necessariamente de ser escritas e, ainda,
possuir um garantidor, que as faa ser cumpridas. So as instituies formais. As leis so
um bom exemplo disso. So criadas a partir da necessidade de manuteno das regras57,
que se sustentam em penas impetradas pelo poder pblico, a quem cabe em ltima
instncia garantir a manuteno dessas instituies. Para ODonnell (1991:27), instituies
so:
... padres regularizados de interao que so conhecidos, praticados
e aceitos regularmente (embora no necessariamente aprovados
normativamente) por agentes sociais dados, que, em virtude dessas
caractersticas, esperam continuar interagindo sob regras e normas
incorporadas (formal ou informalmente) nesses padres....
J se anotou, neste trabalho, que as instituies se podem constituir mecanismos de
controle da corrupo, mas o inverso tambm possvel. A corrupo possui, junto s
instituies pblicas, um papel desestruturador, na medida em que elas perdem sua funo
original por influncia do fenmeno. A corrupo age, portanto, decompondo regras e
normas criadas para regular a convivncia em sociedade. Da mesma forma que uma
agresso fsica entre indivduos rompe com um princpio de no-agresso estabelecido
56
Entenda-se aqui grupo de interesse ou presso como a agremiao de indivduos que buscam defender
interesses prprios junto ao Estado.
57
Sob esse prisma, o estabelecimento de leis visa a garantir e regular normas sociais e de conduta e
comportamento existentes. Mas, em alguns casos, as leis buscam efetivamente criar novas normas e
condutas, e no apenas regular. Viola-se um tipo de optimalidade jurdica (SANTOS, 1993: 79), no qual
regras so criadas podendo ser desconcatenadas da realidade, mesmo buscando com isso prevenir um
malefcio virtual.
64
entre eles, a corrupo age rompendo com o mecanismo de desenvolvimento e controle

coletivo cristalizado na figura do Estado. Quando um recurso retirado do Estado por ao
de agentes seus, em parceria com outros, a finalidade dele alterada. Ou seja: recursos
capturados, mediante atos de corrupo, fazem com que os Estados deixem de cumprir o
papel para o qual foram institudos inicialmente.
H, portanto, uma degenerao da instituio. Nesse sentido, o fenmeno da
corrupo funciona como um mecanismo, que corrompe as instituies estabelecidas,
transformandoas em algo para o qual no foram pensadas originalmente, ou mesmo
aniquilando-as. A ruptura das relaes sociais, portanto, associa-se bem idia de
corrupo e pode atingir frontalmente a vida social.
3.2 CORRUPO ENRAIZADA: ESCNDALOS, IMAGINRIO,

MECANISMOS E DEGENERAO INSTITUCIONAL
A possibilidade de degenerao das instituies e suas conseqncias colocam a
corrupo pblica no centro das preocupaes de sociedades e governos. No caso
brasileiro, a ocorrncia de casos de corrupo e sua divulgao pelos meios de
comunicao tm sido bastante intensas, gerando, cada vez mais, debates, questionamentos
e desconfiana sobre os agentes pblicos. So polticos, policiais, fiscais, juzes,
funcionrios dos mais baixos at os mais altos escales da administrao pblica, dentre
outros, envolvidos em casos ilcitos, para os quais sua posio na administrao pblica
fora fundamental. Denncias de compra de votos de parlamentares, suborno de
funcionrios e superfaturamento em licitaes pblicas so alguns exemplos de corrupo,
que tm contribudo para o aumento do descrdito do Estado perante a opinio pblica,
com possibilidade de gerar ilegitimidade.
Na ltima dcada, houve, no Brasil, escndalos e denncias de irregularidades
graves em praticamente todas esferas e instncias do Estado. Em diversos setores do
Executivo Federal, do Congresso Nacional e do Judicirio, foram constatadas
irregularidades. Em alguns governos estaduais e municipais, bem como em Assemblias
Legislativas e Cmaras, casos de corrupo foram encontrados e tornados pblicos. A ao
ousada de agentes corruptos e corruptores, no Pas, chegou ao ponto de comprometer os
recursos federais, na origem da sua distribuio, ou seja, no prprio Oramento da Unio.
Com prerrogativas emanadas da Constituio de 1988 (art. 166), o Congresso
65
passou a ter o poder de alterar o oramento, que antes s podia aprovar ou rejeitar58.
Emendar projetos, desde que compatveis com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), passou a ser corriqueiro no Congresso Nacional. Essa
participao dos congressistas na elaborao do Oramento poderia significar maior
democratizao na deciso da destinao dos recursos pblicos, se, na Comisso Mista do
Oramento, criada em 198859, no funcionasse um banco de negcios, no qual projetos
oriundos de ministrios e parlamentares s seriam aprovados em troca de benesses perante
ela. Alves (presidente da comisso) barganhava favores dos ministrios, balces pblicos
encarregados de distribuir dinheiro entre Estados e municpios. A negociao comeava
antes mesmo que o Oramento fosse fechado pelos burocratas do governo e enviados ao
Congresso (KRIEGER, RODRIGUES & BONASSA, 1994:25).
As denncias e indcios de corrupo que foram e so veiculados pela mdia, tm-se
transformado em verdadeiros shows, que movimentam positivamente pontos de
audincia, fazendo com que reprteres e jornalistas se transformem em investigadores,
policiais ou auditores. tarefa bastante difcil acompanhar todos os casos de corrupo
noticiados pela mdia. Da a necessidade de criar modelos analticos, que busquem explicar
tais fenmenos. De fato, apesar de serem muito diversos, eles possuem caractersticas
intrnsecas comuns.
No raras vezes, as autoridades competentes tomam conhecimento dos fatos pelos
prprios meios de comunicao, apontando para a sua deficincia de controle. A
populao, por sua vez, mostra-se bastante interessada em acompanhar os acontecimentos.
A cidade de So Paulo postou-se atenta, durante a CPI da mfia dos fiscais, ocorrida em
1999, cujas sesses eram noticiadas passo a passo, diariamente, pela TV Cmara, daquele
municpio. O mesmo aconteceu com a TV Senado, durante as transmisses dos
depoimentos dos ex-senadores Antnio Carlos Magalhes e Jos Roberto Arruda, em
2001, conta da violao do painel eletrnico do Senado Federal, quando da votao da
cassao do ex-senador Lus Estevo, em 200060.
Esses e outros acontecimentos, envolvendo atos de corrupo, tm criado no
imaginrio social a idia de que a corrupo um fenmeno imutvel. comum ouvir-se
que a corrupo no Brasil uma herana histrica, recebida dos portugueses, que
buscavam apenas surrupiar os recursos destas terras, sem preocupao com o interesse
58
KRIEGER, RODRIGUES & BONASSA, 1994:61

Art. 166, pargrafo 1 da Constituio Federal de 1988.
60
a manifestao daquilo que Thompson chamou de escndalo miditico (In CHAIA & TEXEIRA,
2001), no qual os fatos tomam propores bastante ampliadas.
59
66
da coletividade, e que esse comportamento fora perpetuado at os dias atuais. Segundo

essa concepo do senso comum, a corrupo no Brasil est enraizada no prprio jeito de
ser do brasileiro, que busca levar vantagem em tudo. Nesse caso, uma reverso seria
bastante improvvel, devido a peculiaridades culturais e institucionais. Essa concepo
pode levar seguinte compreenso: so vs todas as investidas no sentido de pensar formas
e modelos, que minimizem a ocorrncia de corrupo. Ou seja: a corrupo um
fenmeno dado, e qualquer ao, para combat-la, seria puro desperdcio de tempo e
energia. No entanto, o Brasil e outros pases oscilam nos ndices que procuram medir o
grau de corrupo, como, por exemplo, o da TI, j apresentado. Isso mostra que o
fenmeno no esttico e, quando se elaboram formas e modelos para combat-lo, os
resultado tendem a ser positivos.
Por outro lado, a presena de casos de corrupo generalizada nas administraes
pblicas mostra que o fenmeno no isolado, mas, sim, extremamente disseminado. A
forma como se manifesta e se sofistica torna-o um problema de grandes propores. A
corrupo no est ligada apenas a pequenos casos, envolvendo pequeno nmero de
pessoas e quantias reduzidas, mas, sim, a verdadeiras quadrilhas, que se tm cada vez mais
estruturado, para agir em busca de proveito prprio, perante o errio pblico61. A ao
desses grupos possui moldes comparveis aos do crime organizado, em outras reas, como
o do trfico de drogas ou de armas, por exemplo. Ferramentas tecnolgicas tm sido
amplamente utilizadas por esses indivduos ou grupos, para fazer valer seus objetivos. Com
auxlio de funcionrios e redes de computadores com acesso pblico, conseguem desviar
vultosas quantias, sem sequer terem acesso fsico a prdios ou reparties pblicas. Da
mesma forma com que a corrupo se sofistica, o seu combate deve tambm sofisticar-se,
buscando estruturar sistemas de controle modernos e eficazes, capazes de lidar, em p de
igualdade, no combate a esse fenmeno.
A organizao e a modernizao de alguns setores do Estado, que envolvam
recursos e interesses de indivduos e grupos, podem configurar-se mecanismos importantes
no combate corrupo. Essas mudanas devem ser implementadas em conjunto, pois uma
sem a outra pode fazer com que a eficincia do Estado seja minimizada. A literatura
sustenta que, de nada adiantar (por exemplo) modernizar prticas, sem que se organize
verdadeiramente a mquina administrativa (CARVALHOSA, 1995: 19). Woodrow
61
Um exemplo foi a mfia dos fiscais, que teve espao na administrao pblica municipal de So Paulo,
como demonstrou Cardoso (2000).
67
Wilson, segundo Behn (1998:06), relacionou a eliminao da corrupo com a melhoria da

eficincia do Estado, com base em reestruturaes administrativas.
A recente automatizao de alguns procedimentos dos Departamentos Estaduais de
Trnsito, no Brasil, tem comprovado esse argumento. O fato de um indivduo receber o
Documento nico de Trnsito (DUT) em sua residncia e, posteriormente, autentic-lo na
rede bancria, consumando assim o emplacamento do seu veculo, pode quebrar a cadeia
de corrupo, h muito denunciada, existente entre clientes, despachantes e funcionrios
nos departamentos de trnsito no Pas.
Esse tipo de procedimento refora uma das vertentes do combate corrupo: a
preventiva. Evitar situaes que possibilitem aes ilcitas, visando capturar recursos do
Estado o principal objetivo dessa vertente. Em alguns casos, tm-se conseguido
importantes sucessos. Por outro lado, sabe-se que a ao meramente preventiva no basta.
Da a necessidade de mecanismos de controle, que reprimam tal prtica, tornando-a
desvantajosa para seu agente. No entanto, essa vertente repressiva de combate corrupo
tem chegado a resultados aqum do desejado, o que demonstra a necessidade de
aperfeioamento.
3.3 DIFERENTES ABORDAGENS DA CORRUPO NA LITERATURA

Faz-se necessrio alertar, antes de tudo, para o fato de a percepo do fenmeno
poder variar, de acordo com o lugar e o tempo, dificultando, assim, o entendimento do que
seja corrupo. Como acentuou Klitgaard (1994:11), esses limites ... dependem das leis e
costumes locais. Uma ao corrupta, embora possuindo todos os elementos at aqui
esmiuados, pode no ser considerada como tal por uma outra sociedade, desde que possua
valores e costumes diferentes. Alm do mais, essas diferenciaes podem-se manifestar no
tempo, porquanto a percepo dos fenmenos sociais construda historicamente. Algo
considerado lcito, h um sculo, pode ser considerado ilcito atualmente. Deve-se,
portanto, contextualizar e contemporizar os fatos, de modo a evitar possveis
anacronismos. ... O exemplo mais cabal do que hoje considerado corrupo, e no
passado no o era, a compra e venda de postos pblicos. Essa prtica, considerada
comum em alguns grandes imprios do Oriente, foi amplamente utilizada na Frana
medieval e durante o Absolutismo. O detentor de um cargo pblico renunciava e passava o
posto a um parente (nepotismo) ou simplesmente vendia-o em troca de dinheiro ou bens...
(SILVA, 2000:08).
68
Parte dos tericos costuma pautar-se em trs elementos bsicos, para explicar a
manifestao da corrupo: o poder pblico (cristalizado na figura do agente pblico), a
ilegalidade (que a violao das normas); e o benefcio individual (que o recurso
capturado pelo agente, que cometeu a ao). Assim, a atuao ilegal de agentes do Estado,
buscando beneficiar-se, o que marca esse tipo de viso, que poder ser constatada na
literatura, a exemplo de Andreski (In SILVA, 2001:23), afirmando ser a corrupo ... a
prtica do uso do poder do cargo pblico para a obteno de ganho privado, margem
das leis e regulamentao em vigor. Numa linha semelhante, ODonnell (1998:46)
sustenta que a corrupo ... consiste em vantagens ilcitas que uma autoridade pblica
obtm para si ou para aqueles de alguma forma associados a ela....
No pano de fundo desses conceitos, est o espao pblico. A ao dos agentes ou
autoridades passa necessariamente por essa esfera62. No fica claro, no entanto, como tal
ao. Um agente pode usar o poder e ter benefcios privados, sem que se d ato de
corrupo. A apropriao indbita63 um exemplo. Um funcionrio dos Correios, por ter
acesso a instalaes da organizao, pode apropriar-se de qualquer bem de valor l
existente, sem que esteja cometendo corrupo. Nesse exemplo, esto presentes apenas
dois elementos da trade da corrupo. Se o rgo fosse da esfera privada, teria existido
apenas o crime de furto. Mais confusa ainda a conceituao apresentada por ODonnell,
na qual qualquer ao ilcita, para obter benefcios por parte de uma autoridade pblica
seria corrupo. Assim sendo, um policial seqestrador seria corrupto, dado que uma
autoridade pblica infligindo a lei, em busca de benefcios para si.
A generalizao presente nos dois conceitos pode comprometer uma viso mais
precisa do que seja o fenmeno. ODonnell (1998:46) admite, inclusive, que acaba por
incluir no termo um comportamento que, em verdade, no se conforma com ele. Isso gera
um tipo de conhecimento distorcido da realidade. Generalizaes similares permeiam
grande parte da literatura analisada.
62
A percepo da corrupo em espaos privados no contemplada por boa parte da literatura. No

comum encontrar esse tipo de enfoque na literatura anterior dcada de 1970 e mesmo em alguns trabalhos
mais recentes. Entretanto, a discusso sobre corrupo privada j tem sido alvo de alguns autores, sobretudo
aps a onda privatizante, que permeou alguns pases, nos ltimos anos, o que criou, inclusive, um verdadeiro
filo no mercado para consultores especializados em estratgias anticorrupo (SOUZA, 1998). No
privilegiar os estudos sobre corrupo no setor privado pode ser fruto de uma deciso deliberada por parte
dos autores, mais recentes, os quais tm, como foco principal apenas a corrupo pblica. No entanto, autores
como Klitgaard (1994:11), constroem conceitos nos quais o espao para ocorrncia da corrupo fica em
aberto, o que pode ser utilizado tanto no setor privado, quanto no setor pblico. Isso pode ser averiguado no
seguinte trecho: ... existe corrupo quando um indivduo coloca ilicitamente interesses pessoais acima dos
das pessoas e ideais a que ele est comprometido a servir.
63
Que, j se sabe, ser o ato de ... apropriar-se de coisa alheia mvel, de quem tem a posse ou deteno
(art. 168 do CPB)
69
Huntington (2002:253), seguindo a mesma linha, sustenta que corruption is

behavior of public officials which deviates from accepted norms in order to serve private
ends... A diferena reside apenas no termo normas (aceitas)64. Estas possuem abrangncia
ampla, podendo ser a prpria legislao vigente, os regimentos e cdigos de conduta
(normalizaes internas de organizaes que buscam responder a questes no
contempladas pelos cdigos legais); ou mesmo regras de convivncia no-formais (que,
como as outras, buscam reger as relaes entre os indivduos, de maneira que um no se
sinta atingido pelo outro). Nesse sentido, Huntington d uma considervel contribuio,
ampliando o leque possvel de quebra de normas, que, nos conceitos anteriores, se
restringiam Lei, o que prprio de definies positivas.
Utilizando os questionamentos levantados por James Scott (In GARDINER,
2002:29), podem-se detectar problemas nos tipos de definies legalistas. Se um
determinado ato considerado corrupo pela Lei, o que dizer de um ato similar, que no
seja contemplado pela legislao? No corrupo? Ou seja: se proibido, corrupo; se
no proibido, no corrupo. Assim, no se deve restringir s elaboraes legais, mas,
sim, ter em mente que nem todos os fenmenos esto contemplados pela legislao. Da a
necessidade de atualizaes (GARDINER, 2002:30).
Apesar de avanar num sentido, Huntington termina por incorrer tambm no erro
da generalizao, pois definir corrupo como comportamento de um agente pblico, que
diverge de normas aceitas, para atingir fins privados, to inconsistente, quanto a lgica
dos conceitos anteriores. Quando um policial abusa do poder e achaca um cidado,
retirando-lhe uma quantia qualquer, ele estaria, com base em Huntington, praticando
corrupo, pois todos os elementos citados no seu conceito estariam presentes (funcionrio
pblico, quebra de normas e fins privados). No entanto, essa foi uma ao unilateral, na
qual no existiu a conivncia do cidado, que, na realidade, acabou sendo vtima do
policial. A legislao brasileira, por exemplo, tipifica perfeitamente a ao deste policial
como crime de concusso (art. 316 do CPB), bem diferente do crime de corrupo,
contemplado no mesmo cdigo. Seu correlato, na esfera privada, extorso (art. 158 do
CPB).
Em trabalho, que discute fontes institucionais da corrupo, no Brasil, Geddes e
Neto (2000:50) citam uma definio elaborada por Key, para quem corrupo ou suborno
o ... controle abusivo do poder e dos recursos do governo, visando a tirar proveito
64
Concepo semelhante pode ser vista tambm em FRIEDRICH (2002:15).
70
pessoal ou partidrio. Tal proveito (...) pode ser na forma de poder ou controle dentro da
organizao poltica ou na forma de apoio poltico por parte de vrios indivduos.
Percebe-se, de antemo, que existe uma confuso no que diz respeito aos conceitos de
corrupo e suborno. Suborno tomado no seu sentido verbal, como ato de subornar,
transmitindo uma idia distorcida de corrupo65. Subornar significa induzir algum,
atravs de propina, a deixar de cumprir seu dever ou a praticar qualquer ao ilegal. O
suborno uma ferramenta, que pode dar suporte ou facilitar a interao dos agentes
envolvidos em aes corruptas, mas no configura o fenmeno da corrupo em si.
Imagine-se uma ao corrupta que influiu na fraude de uma licitao pblica. Seguindo-se
as setas da Figura 8, no sentido horrio, percebe-se que o suborno fez parte dessa relao.
No entanto, possvel que essa relao se d no sentido inverso. O suborno descaracterizase, se o agente pblico, por iniciativa prpria, se propuser a fraudar a licitao em favor da
empresa interessada, em troca de uma posterior propina. Portanto, cabe a ressalva, no
conceito de Key, de que suborno no sinnimo de corrupo.
Figura 8
Elementos do Suborno e da Corrupo
Fraude/licitao
Corrupto
Corrupo
Corruptor
Suborno atravs da propina

Claramente, Key demonstra uma preocupao especfica com o agente pblico eleito,
ou seja, o poltico, pois seu ato se daria a partir do uso abusivo do poder e dos recursos do
Estado em atividades meramente polticas, exercidas junto a partidos ou aliados. Isso d
margem para pensar-se um tipo de corrupo poltica, que fora fundamental para Geddes &
Neto (2000:50-53) elaborarem formas de manifestao diferentes dessa corrupo, por eles
denominadas de poltica de trocas, e corrupo em sentido restrito. A primeira refere-se
troca de recurso pblico por apoio poltico, enquanto a segunda ... a venda de contratos,
65
Apesar de a palavra suborno ser usualmente empregada no sentido verbal, tambm usada no sentido
substantivo, o que pode ser visto em Rose-Ackerman (1999:92) e Rios (1987:96), os quais do uma
conotao de moeda ao termo, que pode ser utilizado para comprar benefcios. Pequenos subornos so
conhecidos como dinheiro para acelerar (JOHNSTON, 1987:140). No sentido substantivo, suborno equiparase idia de propina.
71
servios, privilgios, excees e informaes do governo a indivduos ou empresas por

funcionrios do governo.... preciso, no entanto, alertar para o perigo da generalizao
da idia de trocas polticas discutidas pelos autores. Essa uma prtica comum e faz parte
do modelo poltico brasileiro. Levada ao p da letra essa elaborao, poder-se-ia concluir
que todas as relaes envolvendo polticos seriam corrupo. No extremo, poder-se-ia
imaginar que a prpria poltica seria sinnimo de corrupo. Ora, sabe-se que a realidade
no essa.
Joseph Nye possui uma conceituao do que seja corrupo, pautada tambm em
comportamento desviante de agente pblico, em busca de vantagens. O que difere sua
percepo das demais que as vantagens obtidas no seriam nica e exclusivamente para o
agente da ao, mas tambm para familiares e amigos:
Corruption is behavior which deviates from the normal duties of a public
role because of private-regarding (family, close private clique), pecuniary or
status gains; or violates rules against the exercise of certain types of privateregarding influence.This includes such behavior as bribery (use of reward to
pervert the judgement of a person in a position of trust); nepotism (bestowal of
patronage by reason of ascriptive ralationship rather than merit); and
misappropriation (illegal appropriation of public resources for private-regarding
uses) (NYE, 2002:284)66.
As relaes pessoais passam a configurar um elemento a mais na discusso sobre
corrupo, o que j alvo, inclusive, da literatura. Se, antes, a concepo da ao se
restringia ao benefcio individual, agora passa a lanar olhos nas redes de relaes pessoais
do agente corrupto. A corrupo que da decorre sutil, insinuante, infiltrante. Faz no
convvio, na conversa, no abracinho, no cafezinho, em todas as manifestaes
cotidianas... (RIOS, 1987:98).
Familiares e amigos so vistos como agentes passveis de integrar aes corruptas.
A interao dos agentes deixa de ser pautada apenas nos interesses frios de ambas as
partes, pois configura tambm relaes de afetividade entre eles, o que agua o nvel de
reciprocidade. A literatura denomina esse tipo de relao, de corrupo paroquial (SCOTT
in BEZERRA, 1995:34), em contraponto corrupo de mercado, que ... consiste num
processo impessoal cuja influncia acertada com aquele que pode pagar mais por ele...
(CARDOZO, 2000:18). Advirta-se, porm que uma relao duradoura entre corrupto e
corruptor, mesmo sem traos de afetividade, pode, no decorrer do tempo, aproximar-se de
66
Este um dos conceitos mais aceitos pela literatura, sobretudo na cincia poltica. Ver Johnston
(1987:140), Carvalho (1987:64) e Bobbio (1999:292).
72
uma relao de amizade. No so raras as notcias de que agentes responsveis por

contratos pblicos so vistos freqentando rodas de grupos que tm interesses diretos em
suas aes.
A violao de regras do agente pblico d-se basicamente sob trs formas, segundo
Ney: suborno, nepotismo e peculato67. Dos trs termos, j se discutiu o primeiro, restando,
pois, analisar peculato e nepotismo. Sobre peculato, o CPB define que o ato de
apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou qualquer outro bem mvel,
pblico ou particular, de que tem posse em razo de cargo, ou desvi-lo em proveito
prprio ou alheio (art. 312). J o nepotismo marcado pelo favoritismo empreendido por
governantes, com vistas a beneficiar familiares com funes pblicas, descartando, com
isso, fatores meritocrticos. Devem-se diferenciar os benefcios pautados em ralaes de
amizade e parentesco, citados no pargrafo anterior, daqueles entendidos como nepotismo.
Um agente pode beneficiar seu filho sem que o coloque num emprego pblico.
Em diversas administraes pblicas brasileiras, o nepotismo pode ser observado:
so Vereadores, Deputados, Prefeitos, dentre outros, que apinham as reparties pblicas
com toda gama de parentes. Essa uma faceta do empreguismo, prtica amplamente
disseminada e institucionalizada no Brasil: a distribuio de cargos pblicos, que pode ter
carter estritamente poltico. A obrigatoriedade de concursos pblicos, no Brasil, tem
contribudo para diminuir essa prtica. No entanto, o modelo institucional ainda coloca na
mo de administradores um poder exacerbado: o Presidente da Repblica, no Brasil, dos
anos de 1980 (DINIZ, 2001), e mesmo o Presidente Itamar Franco (FLEISCHER, 2000),
na dcada subseqente, possuam poderes, para deliberar sobre nomeaes que
ultrapassavam a casa dos 50 mil.
No se pode negar que o nepotismo um tipo de corrupo, uma vez que um
agente pblico beneficia (com recurso pblico, no caso, o emprego) familiares, em face da
sua posio. O mesmo ocorre, quando ele nomeia amigos. Mas, como acusar este ou
aquele agente de corrupto, se ele dispe de prerrogativas legais para assim agir? Em tese,
quando algum assume o poder, tem que dispor de cargos para serem preenchidos por
pessoas de sua confiana, que o ajudem na implementao da sua plataforma poltica.
Como dizer, ento, que o irmo de um Prefeito, por exemplo, no a pessoa mais
adequada para auxili-lo em sua empreitada? E como dizer o contrrio? Se um Prefeito
67
Uma vez que a ao apontada por Ney leva em considerao apenas o espao pblico, utilizar-se- o termo
peculato para designar aquilo que ele chamou de misappropriate, que, em ingls, significa desviar, sonegar
roubar. Carvalho (1987:64) tambm usa o termo peculato como correlato ao termo misappropriate.
73
pode nomear alguns cargos sem concurso, como se pode medir o mrito daquele que foi
nomeado? Como saber se o critrio utilizado foi o mero preenchimento do cargo para uso
pessoal, ou a montagem de uma equipe de governo eficiente? Retorna-se, mais uma vez, ao
problema ligado a imperfeies do modelo, o qual remete a questes difceis de serem
respondidas, mas de grande necessidade de soluo. Bobbio (1999:292) alerta, ainda, que
uma mesma prtica considerada nepotismo na esfera pblica, pode no o ser na esfera
privada, destacando que, se um diretor de uma empresa nomeia seu filho, mesmo sem
possuir os requisitos necessrios, sua atitude no tida como nepotismo; caso isso
ocorresse em uma empresa pblica, seria considerado nepotismo. Deve-se, no entanto,
levar em considerao que o capital da empresa privado, e o diretor, para no ser
questionado por tal ao, necessita ser majoritrio nesse capital. Na esfera pblica, isso no
possvel: o salrio do funcionrio, nomeado sem mrito, pago pela coletividade. Desse
modo, a situao configura um ato de imoralidade administrativa.
Outra tendncia recorrente da literatura ver a corrupo como um fenmeno
externo burocracia. Sob essa tica, a corrupo ocorreria por ao de indivduos ou
grupos, visando a influenciar o corpo funcional do Estado em seus processos decisrios e
administrativos68. Tome-se por exemplo o conceito elaborado por Leff (2002:307):
Corruption is an extra-legal institution used by individuals or groups to gain
influence over the actions of the bureaucracy. As such the existence of corruption
per se indicates only that these groups participate in the decision-making process
to a greater extent than would otherwise be the case
Essa concepo bastante plausvel, porquanto agentes externos buscam
influenciar a burocracia com o objetivo de beneficiar-se. Sob certo aspecto, lobby no seria
isso? Contudo, instaura-se o problema, quando o burocrata visto como um ator passivo,
nessa relao, como se ele, originalmente, no tomasse a iniciativa de promover uma ao
corrupta, o que se sabe no ser bem assim. Burocratas podem iniciar a transao, bastando
ser-lhes conveniente. Alm do mais, essa concepo pode contribuir para o esvaziamento
de aes de controle junto burocracia, porque o foco se concentraria, apenas, nos atores
externos, que possuiriam a iniciativa de influenciar.
Bobbio (1999:292) vai mais alm e anota que a corrupo uma forma particular
de exercer influncia: influncia ilcita, ilegal e ilegtima. Essa afirmao possui um certo
68
Note-se que a corrupo tida como um mecanismo de influncia. Nesse aspecto, ela se encaixaria bem
como um tipo de crime suporte, uma ferramenta, que propiciaria a execuo de outros crimes. Sob essa
tica, a corrupo uma ao que antecede aes ilcitas como, por exemplo, fraudar licitaes,
74
obscurantismo, pois o que essa forma particular? Embora trabalhe com conceitos de
outros autores, ele no deixa claro qual o seu entendimento de corrupo. Conceberia a
corrupo como um mecanismo que influencia decises e as torna ilegais? Caso seja esse
seu entendimento, ele estaria compreendendo corrupo como um mecanismo que
antecede ao ilcita. Assim sendo, a idia de corrupo, como crime suporte, estaria
presente no seu pensamento.
Um conceito que contempla inmeros aspectos da corrupo o de Silva (2001:31). A
corrupo, como interao de agentes, constitui o ponto forte dessa abordagem. A captura
de recursos pblicos entendida como uma ao de transferncia de renda dentro da
sociedade, visando, nica e exclusivamente, o benefcio privado. A vantagem, propina ou
pay-off so colocados no seu devido lugar, enquanto ferramentas, que facilitam a interao
dos agentes envolvidos. Nesse conceito, podem-se perfeitamente verificar os elementos da
trade da corrupo:
A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extramercado
e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos
e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda dentro da sociedade ou do
fundo pblico para realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve
trocas de favores entre grupos de agentes e geralmente a remunerao dos
corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de pay-off ( prmio,
recompensa).
3.4 CAUSAS DA CORRUPO APONTADAS NA LITERATURA

Apesar de ser um fenmeno antidiluviano (SILVA, 2001:20), s nessas ltimas
cinco dcadas a corrupo tem sido alvo de anlise por uma vasta gama de estudiosos, os
quais tm produzido uma densa literatura acerca do tema, proporcionando melhor
entendimento do que seja, como e porque ocorre e quais as conseqncias, para a
sociedade, da sua manifestao. No entanto, o carter ecltico desses estudiosos, apesar de
enriquecer o debate com as mais diferentes percepes acerca do fenmeno, tem gerado
uma mirade de explicaes desconcatenadas entre si ou mesmo da realidade, o que, em
alguns casos, produz um saber esquizofrnico, no sentido de buscar explicaes isoladas
e unas para o fenmeno, desconsiderando outros fatores relevantes.
Obviamente, um estudioso do Direito ou da Economia tende a produzir explicaes
pautadas em sua rea, o que comum, at porque o grau de familiaridade terica maior.
Entretanto, um fenmeno de extrema versatilidade, com abrangncia de elevada magnitude
e avassaladoras conseqncias, podendo variar de trivial a monumental (KLITGAARD,
75
1994:11), como a corrupo, dificilmente ter uma explicao, sem que se utilizem
ferramentas tericas de mltiplas reas. Isso no significa que no se deve ter um
referencial terico base, para explicar o fenmeno. Significa apenas que preciso
considerar outras explicaes, se forem plausveis, logicamente69.
A difcil conceituao e explicao das suas causas e conseqncia fazem da
corrupo um fenmeno bastante complexo. praticamente consenso na literatura a
inexistncia de um conceito amplamente utilizado, que d conta dele, em sua totalidade.
Existe uma vasta gama de vertentes, buscando as causas ou fatores, que alteram o nvel de
corrupo. As anlises vo desde as que se detm no comportamento individual
(considerando traos de conduta desviante como problemas idiossincrticos), at as que
ligam essas causas a aspectos mais gerais (como o arcabouo poltico, o desenvolvimento
econmico, ou mesmo as relaes sociais). H correntes que vem a corrupo como
resultado de uma interveno exacerbada do Estado nas relaes econmicas e sociais. J
outros argumentam o contrrio. Na realidade, h uma infinidade de explicaes, de que os
indivduos ou correntes lanam mo, dependendo de suas matrizes analticas.
3.4.1 Tradicionalismo histrico

Em alguns pases e, particularmente, no Brasil, a corrupo pblica tem sido
atribuda, por alguns, cultura poltica e ao tradicionalismo, frutos da herana dos
modelos coloniais70. No caso brasileiro, corrupo teria vindo como um vrus ideolgico
(NETO, 1997:22), um tipo de comportamento antivalor moral, presente na tradio poltica
lusitana e ... transplantado atravs de aventureiros e colonizadores, encontrando aqui
terra fecunda no regime de sesmaria e de capitanias hereditrias para a sua fixao...
(ZANCANARO in NETO, 1997:23).
Ter-se-ia instaurado, aqui, um sistema administrativo vindo da Europa, que Weber
chamou de patrimonialismo. Pela falta de um quadro administrativo, as funes do Estado
passaram a ser gerenciadas por fazendeiros, senhores de engenho e coronis, gerando uma
confuso entre pblico e privado (FAORO, 2000:736). Estabeleceu-se um grupo social,
que, segundo Faoro (2000:737), imperava, regia e governava em nome prprio, sem que se
representasse a nao. Nessa viso, tal seria uma das causas da disseminao da corrupo
no Brasil. A ela, Geddes & Neto (2000:60) acrescentam o que chamaram de cultura
69
70
HEIDENHEIMER & JOHNSTON (2002).

Essa concepo, segundo Jordo (2000:15), gera a idia de que a corrupo faz parte do jeito brasileiro de
ser, como se estivesse, de alguma forma, no cdigo gentico ou no sangue dos brasileiros.
76
clientelstica, erguida sobre os pressupostos patrimonialistas e propiciadora de uma relao

de interdependncia de polticos e eleitores, atravs de cabos eleitorais. A crtica
weberiana, em oposio ao patrimonialismo, prope a formao de uma burocracia
profissional, racional-legalista, pautada na separao entre a respblica e a resprivada, na
qual a influncia das elites, na administrao pblica, seria substituda por uma burocracia
meritocrtica. Para Bresser Pereira (2001:26), o surgimento dessa burocracia seria, sem
dvida, um grande avano, pois constituiria uma ... instituio administrativa que usa,
como instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos inerentes
administrao patrimonialista , os princpios de um servio pblico profissional e de um
sistema administrativo impessoal, formal e racional .
3.4.2 Conseqncia da modernizao

Huntington (2002:253-5), por outro lado, busca explicaes para a corrupo no
processo de modernizao econmica e social por que passaram alguns pases. Para ele,
essa varivel importante sob dois aspectos: o primeiro diz respeito a mudanas ocorridas
no conjunto de valores tradicionais presentes na sociedade; o segundo reporta-se
expanso da autoridade e do nvel de regulamentao do Estado. Os Estados Unidos e a
Inglaterra seriam exemplos da correlao modernizao-corrupo proposta pelo autor,
pois no seria mera coincidncia o fato de esses pases terem seus nveis de corrupo
aumentados paralelamente ao desenvolvimento industrial, sendo que este ltimo criou
situaes propiciadoras da expanso dela71. Huntington argumenta ainda que os diferentes
nveis de corrupo existentes em diversos pases se dariam pelas diferentes polticas de
modernizao e desenvolvimento implementadas por eles.
Pensamento semelhante ao de Huntington tem Rios (1987:91-2), com uma nfase
maior na questo do crescimento urbano provocado pela industrializao. Para ele, as
necessidades ... crescentes de servios urbanos essenciais, como abastecimento dgua,
rede de esgotos, transporte, pavimentao etc., movimentam enorme volume de recursos e
ensejam a contratao de particulares dispostos a burlar as concorrncias, pagando
prmios altos a polticos, funcionrios pblicos, advogados, administrativos e
intermedirios de toda espcie.... Por outro lado, h os que no fazem essa distino e
afirmam que a corrupo comum, tanto nos pases em desenvolvimento, quanto nos
industrializados (ROSE-ACKERMAN, 2002:61).
71
Alerte-se para o fato de que, nos IPCorr de 1999, 2000, 2001 e 2002, esses pases figuraram entre os vinte
menos corruptos.
77
De toda forma, fez-se, aqui, um teste para verificar a relao entre nveis de
corrupo e taxas de urbanizao, estas ltimas distribudas por quatro grupos diferentes:
de 0 a 25 %; de 25,1 a 50%; de 50,1 a 75%; e de 75,1 a 100%. O resultado consta da
Tabela 11.
Tabela 11
Relao entre os ndices de Urbanizao e Nveis de Corrupo,
em Vrios Pases - 1999
Quartis de
Urbanizao (%)
1 (0 a 25)
2 (25,1 a 50)
3 (50,1 a 75)
4 (75,1 a 100)
Alta
Corrupo
4
22
31
6
%
100,00
88,00
73,81
23,08
Nveis do IPCorr
Mdia
%
Baixa
Corrupo
Corrupo
0,00
3
12,00
9
21,43
2
8
30,77
12
Total
0,00
0,00
4,76
46,15
4
25
42
26
Fontes: PNUD e TI.
Como se v, no grupo de pases em que o nvel de urbanizao est entre 25,1 e

75%, concentram-se os de maiores nveis de corrupo, ou seja, 53 casos da amostra total
(97 pases). No entanto, a maior parte (46,15%) dos que detm nvel de urbanizao acima
de 75,1% possui baixa corrupo, o que descarta a hiptese de quanto mais urbanizado um
pas, mais corrupto ser ele. Alm do mais, os 4 pases com menor taxa de urbanizao
esto inseridos no grupo de maior grau de corrupo.
3.4.3 Baixos nveis educacionais e de renda

Existe tambm a idia de que os nveis de corrupo esto correlacionados aos de
educao e de renda, de modo que a baixa escolaridade e o baixo poder aquisitivo das
pessoas seriam elementos importantes, para fazer os indivduos envolver-se em atos de
corrupo72. No primeiro captulo deste trabalho, viu-se que existe, sim, correlao entre
corrupo e gasto pblico com Educao. Os pases com os maiores nveis de corrupo
so exatamente os que investiram menos em Educao.
A princpio, parece fazer sentido imaginar tambm que o baixo nvel educacional
influenciaria os nveis de corrupo, viso, alis, bastante presente no senso comum, sob o
72
Obviamente se poderia tomar a corrupo como causa e no como conseqncia da queda ou do baixo
nvel educacional e de renda, em diferentes pases. No entanto, constantemente se atribuem a essas
variveis as causas do fenmeno da corrupo. Os testes visam, sobretudo, apontar at que ponto existe
essa correspondncia, mostrando, para isso, estatisticamente, seus nveis de correlao.
78
pressuposto de que pessoas com baixa escolaridade teriam menores chances no mercado de
trabalho, no conseguindo, assim, atingir um poder aquisitivo, que lhe seja satisfatrio; por
isso, estariam mais susceptveis prtica da ao ilcita, do que as de renda mais alta. Essa
idia expe um claro preconceito da situao. como se s pessoas desprovidas de
dinheiro cometessem atos de corrupo. Ora, sabe-se que no assim. A corrupo
praticada tanto por pessoas ricas, quanto por pobres. Dessa forma, tais variveis no seriam
adequadas para a explicao do fenmeno. De todo modo, far-se-o alguns testes, para
verificar a existncia ou no da correlao e qual a sua intensidade.
Se, antes, a preocupao foi com verificar at que ponto os baixos gastos com
Educao teriam influncia na corrupo, agora a idia testar se o baixo nvel
educacional e de renda tm correlao direta e forte com os nveis de corrupo. Para isso,
cotejaram-se os IPCorr de 2000 e as taxas de educao e renda per capita divulgadas pelo
PNUD para o mesmo ano. Pelo Grfico 7, constata-se que, quando a taxa de Educao
cresce, a nota no IPCorr tambm aumenta. H, portanto, uma correlao linear positiva
entre as variveis. No entanto, percebe-se que, embora a taxa de educao de alguns pases
se situe entre 0,8 e 1, ou seja, alta, figura tambm no IPCorr com valores bastante baixo, o
que retira a fora da hiptese levantada. No se pode negar, por outro lado, a existncia de
correlao entre as duas variveis, embora moderada, j que o r foi de 0,518. Destaque-se
que no se est, aqui, tomando correlao como sinnimo de causa.
Grfico 7
Correlao entre Taxas de Educao e Nveis de Corrupo,
em Diversos Pases - 2000
12
10
IPCorr - 2000
0
,2
,4
,6
,8
1,0
Taxa de educao - 2000 - PNUD
79
J na varivel renda, a correlao constatada foi mais significativa. Manifestou-se

de moderada a forte, com r chegando a 0,800, o que mostrou, a princpio, maior poder
explicativo, no confronto com a varivel taxa de Educao. Isso pode ser visto no Grfico
8. Nota-se que as nuvens de pontos possuem maior linearidade, se comparadas com as do
Grfico 7. Infere-se, ento, que a renda poderia influenciar nos nveis de corrupo.
No entanto, deve-se levar em conta que, para calcular a influncia exercida pela
varivel renda, foi utilizada a renda per capita, resultante de uma mdia aritmtica que,
em alguns casos, fica distante da realidade. Uma renda per capita alta no significa uma
boa distribuio de renda, o pressuposto fundamental para a diminuio dos nveis de
corrupo (a acreditar-se na influncia dessa varivel). Mesmo a renda per capita sendo
alta, no significa que os nveis de corrupo sejam baixos. A Rssia, por exemplo, possui
uma taxa de renda per capita de 0,74, enquanto sua nota no IPCorr 2,1, ou seja, alta
corrupo. Tal situao se repete em vrios pases, dentre eles o Brasil e a Itlia.
Grfico 8
Correlao entre Nveis de Renda Per Capita e Nveis de Corrupo,
em Diversos Pases - 2000
12
10
IPCorr - 2000
0
,2
,4
,6
,8
1,0
1,2
Renda Per capita - 2000 - PNUD
Podem-se incrementar as variveis, acrescentando-se a taxa de longevidade, por

exemplo, que se reporta qualidade de vida e possui um r de 0,563, superior ao da taxa de
Educao. Com isso, tem-se o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) completo. Tratase de ndice bastante utilizado para orientar as polticas das Naes Unidas e rgos de
fomento. Percebe-se, no Grfico 9, uma linearidade positiva da varivel IDH. O teste de
correlao apresentou um r moderado, chegando a 0,679. Alerte-se para o fato de que a
80
correlao em boa medida puxada pela taxa de renda per capita, que, como se viu, foi
bastante significativa.
Grfico 9
Correlao entre IDH e Nveis de Corrupo,
12
10
IPCorr - 2000
0
,3
,4
,5
,6
,7
,8
,9
1,0
IDH - 2000 - PNUD
Na Tabela 12, possvel visualizar melhor essa distribuio. Proporcionalmente, os

pases com baixo IDH encontram-se entre os de maior nvel de corrupo. Isso no
significa que o IDH fator determinante ou causador dela, visto que, em pases com alto
IDH, tambm se constatou alta corrupo. Mas no se deve desconsiderar o fato de que
100% dos pases com baixo IDH registram corrupo, em alto grau.
Tabela 12
Correlao entre IDH e Nveis de Corrupo,
Nveis de
IDH
Baixo
Mdio
Alto
Nveis de Corrupo
Alta
%
Mdia
%
Baixa
% Total
Corrupo
Corrupo
Corrupo
11
100,00
0
0,00
0
0,00 11
34
89,47
4
10,53
0
0,00 38
10
25,64
16
41,03
13
33,33 39
Fontes: PNUD e TI.
Outro dado importante em relao ao IDH refere-se sua evoluo. De 1995 a

2000 alguns pases melhoraram sua situao, enquanto outros pioraram (Tabela 13).
81
confrontados esse nmeros com os ndices de Percepo da Corrupo de 84 pases,

chamou a ateno o grupo daqueles em que houve queda do IDH: nele, no se registrou
nenhum caso de baixa corrupo; em 37,5% dos pases, foi constatada mdia corrupo; os
restantes 62,5% tiveram-na em alto grau.
Por outro lado, no se pode dizer que, onde o IDH evoluiu, o nvel de corrupo foi
menor. Pelo contrrio, a alta incidncia de corrupo foi praticamente a mesma dos pases
em que diminuiu o IDH. Importa, no entanto, ressaltar que no foi constatada baixa
corrupo entre os paises com queda de IDH. Isso indica que o IDH e os nveis de
corrupo se correlacionam.
Tabela 13
Correlao entre Nveis de Corrupo e Evoluo do IDH, em Vrios Pases
1995/2000
Evoluo do
IDH
Diminuiu
Cresceu
Alta
Corrupo
5
47
%
62,50
61,84
Nveis de Corrupo
Mdia
%
Baixa
Corrupo
Corrupo
3
37,50
0
16
21,05
13
Total
0,00
17,11
8
76
Fontes: PNUD e TI.
A concluso a que se chega, ao se analisarem as variveis taxa de educao, renda e

longevidade (esta ltima congregada com as duas primeiras formam o IDH), que elas tm
correlao com o fenmeno da corrupo, embora moderada. A correlao apresentada
pelo IDH foi onerada, em boa medida, pela renda per capita, que no uma varivel de
bom grau de segurana, para explicar um fenmeno. No entanto, no se pode negar a
correlao existente.
3.4.4 Baixo rigor religioso e desvio de conduta

Existe ainda, sobretudo no senso comum, a tentativa de atribuir, como causa de
alguns tipos de crimes, entre eles a corrupo, a baixa religiosidade presente em diversas
sociedades. Assim, seria de imaginar-se que, em sociedades onde o rigor religioso
estivesse presente, os nveis de corrupo seriam menores. Para verificar isso, separaramse os pases pelas religies predominantes e cruzaram-se os dados com os nveis de
82
corrupo73. O resultado mostrou que, na realidade, a lgica exposta no se verifica. Os

altos nveis de corrupo esto presentes em pases de todas as religies analisadas. Notese que o nvel de corrupo nos pases islmicos, em que o rigor religioso forte, se
comparado com o dos pases cristos, variou de mdia (11,76%) a alta (88,24), no
registrando nenhum como de baixa corrupo. J 19,12% dos pases de religio crist
ficaram entre os de baixa corrupo, embora os haja tambm entre os de mdia e alta
corrupo. No h, portanto, de atribuir-se a uma ou a outra religio, a baixa ou alta
incidncia de corrupo. Em pases de todas as religies, inclusive, nas mais rigorosas,
foram contatados altos nveis de corrupo.
Tabela 14
Correlao entre Nveis de Corrupo e Religio, em Diversos Pases - 1999
Religio
Predominante
Alta
Corrupo
Cristianismo
40
Islamismo
15
Hinduismo
2
Budismo
3
Outras religies
3
Nveis do IPCorr
Mdia
%
Corrupo
58,82
15
22,06
88,24
2
11,76
100,00
0
0,00
75,00
0
0,00
50,00
3
50,00
%
Baixa
Corrupo
13
0
0
1
0
Total
19,12
0,00
0,00
25,00
0,00
68
17
2
4
6
Fontes: Cd-rom Almanaque Abril e TI.
Na perspectiva religiosa, a origem da corrupo, estaria no desvio de conduta, na

medida em que pressupostos ticos e morais seriam atropelados por
atitudes e
comportamentos egostas, na busca de obter benefcios individuais, em detrimento de

interesses coletivos. Esses comportamentos passariam a ser considerados como problema
legal, ou seja, como crime, de modo que, se houvesse a aplicao da lei, ele se resolveria.
Essa concepo bastante disseminada no senso comum, baseando-se na simples
equao de que a punio cobe a ao criminosa, ao passo que a impunidade incentiva o
crime. Filho (1987:23) encontrou evidncia de que a audcia dos corruptos e corruptores
somente chegou ao extremo, devido certeza da impunidade. Sob esse aspecto, a
73
Em muitos pases, h presena de inmeras religies, pelo que a anlise feita poderia no fazer sentido. No
entanto, em geral,existe uma predominante, e foi a utilizada para o cruzamento.
83
impunidade entraria, como um elemento a mais, no clculo racional de um indivduo, que

almejasse praticar tal ao74.
A ineficincia punitiva do Estado para aes corruptas estaria balizada em dois
elementos: a prpria morosidade jurdica (que tem explicaes variadas) e a dificuldade de
detectar a ao ilcita (por parte dos responsveis por sua coibio). A propsito, a hiptese
central deste trabalho para o alto nvel de corrupo presente na administrao federal
brasileira a deficincia do TCU, como sistema de controle. De fato, por seu modelo
institucional e pelos problemas que o afligem, ele no consegue coibir e reprimir as
prticas ilcitas num nvel desejado. Tal situao incentivaria, segundo Johnston
(1987:141), a persistncia da ao corrupta, por parte dos agentes envolvidos.
3.4.5 A corrupo como benefcio coletivo

No outro extremo da discusso, existem correntes de pensadores (funcionalistas),
que vem a corrupo no como um fenmeno maligno, a ser coibido, mas, sim, como
fenmeno a ser incentivado, porquanto teria o mrito de estimular a competio, permitir
inovaes e aumentar a produtividade, sobretudo em pases em desenvolvimento. Essa
concepo, analisada por Carvalho (1987:67), baseia-se no fato de que a corrupo poderia
aliviar tenses sociais provocadas por hostilidades de polticos e burocratas, os quais
buscariam apenas a manuteno do seu status quo, alheios, assim, a segmentos importantes
da sociedade. Sob esse aspecto, a prtica corrupta seria explicada pela necessidade, que as
pessoas sentem, de mecanismos que garantam a integrao e a estabilidade social.
Essa concepo encaixa-se perfeitamente na lgica da fbula das abelhas,
produzida por Mandeville, em que os vcios privados levavam aos benefcios pblicos. A
fbula buscou fazer uma miniaturizao das relaes vividas pela sociedade inglesa do
incio do Sculo XVIII, tal como percebia Mandeville (GIANNETTI, 2002:135). A
principal caracterstica da fbula da colmia era apontar para a dissociao entre o
esplendor econmico e o descontentamento vivenciado, por estarem as abelhas, num
mundo de vcios. A questo que Mandeville coloca que, uma coisa no est
desconcatenada da outra. Os benefcios conseguidos por aquela sociedade eram justamente
sustentados pela disputa e pelos vcios de seus membros, ou seja, mentiras, desonestidades
e hipocrisias seriam os ingredientes de sucesso daquela sociedade. Mandeville, em sua
74
Parece ser consenso na literatura que a impunidade um ingrediente importante no nvel de corrupo, o
que pode ser visto em Leite (1987:17); Carvalho (1987:71); Rios (1987: 110); Azevedo e Reis (1994);
Alves (in CARVALHOSA, 1995: 30-34); Nam & Gall (1996:08); e Jordo (2000:13).
84
fbula, fez desaparecer essas caractersticas, mostrando que sua ausncia significava o
declnio econmico e social da to esplendorosa sociedade. Sob esse aspecto, a corrupo
seria, para os funcionalistas, um ingrediente que colaboraria para melhorar os nveis de
desenvolvimento, mesmo sendo um vcio, mas um vcio que traz benefcios.
Alm dos funcionalistas, Carvalho (1987:70-77) analisa outras duas correntes, que
centram esforos em explicar as causas da corrupo: a evolucionista e a tico-reformista.
O aspecto mais importante da primeira sua preocupao com as transformaes
institucionais provocadas pela corrupo, as quais poderiam ficar distantes do conjunto de
valores, hbitos e costumes existentes nas sociedades. O formalismo existente na Amrica
Latina, por exemplo, seria um resultado importante dessa relao, pois configuraria uma
discrepncia entre instituies sociais, polticas e jurdicas e as prticas sociais (RAMOS in
BARBOSA, 1992:2), o que poderia gerar tenses, a partir do momento em que anseios
sociais, buscando modernizar prticas de gesto pblica, no encontrem respostas positivas
em seus governantes.
3.4.6 O modelo de Estado

J os tico-reformistas vem a corrupo sob uma perspectiva sistmica, na qual os
Estados seriam tomados por grupos de interesse, que buscariam maximizar seus ganhos
nessa relao, mesmo que para isso adotem prticas nocivas maioria dos cidados. Por
esse prisma, a discusso toma um vis reformista, pelo qual as disfunes provocadas pela
corrupo passariam a ser alvo de propostas transformadoras, que, aliadas
implementao de novos valores ticos e profissionais, poderiam contribuir para sua
minimizao.
Os tico-reformistas adentram-se na conformao do espao estatal, para explicar o
fenmeno da corrupo. E nesse espao que se encontra, talvez, a maior quantidade de
esforos analticos sobre a temtica em questo. Discutem-se os modelos de Estado,
buscando vislumbrar quais so os mais vulnerveis a prticas corruptas. Entram na
discusso questes, como o tamanho do Estado, seu formato, seus nveis de interveno na
sociedade e o papel de seu corpo funcional.
A reflexo sobre o tamanho do Estado parece buscar, na corrupo, mais uma
ferramenta retrica, para justificar polticas de enxugamento propostas aps as crises de
vrios Estados, ocorridas a partir da dcada de 1970. Como j foi discutido, essas crises
so fruto basicamente dos dficits fiscais, do modelo de interveno estatal e da forma
85
burocrtica de administrar o Estado. Sem dvida, esses trs elementos podem estar
correlacionados com aes corruptas. No entanto, deve-se ter em mente que esse fenmeno
pode ter contribudo para o aguamento das crises, visto que a corrupo retira recursos
importantes do Estado, os quais podem ser fundamentais para sua manuteno, sobretudo
em momentos de dificuldades. Contudo, prudente no conceber a corrupo como a
causa dessas crises, vivenciadas por alguns pases nas ltimas trs dcadas. Portanto, fazer
correlao pura entre corrupo e tamanho do Estado seria uma simplificao demasiada
do problema. Importa salientar que a ineficincia a que chegaram alguns Estados est
muito mais ligada a deficincias de suas gestes e polticas, as quais aumentaram seus
custos de transao, do que a aes corruptas propriamente ditas.
Por outro lado, inegvel a relao existente entre corrupo pblica e alguns
modelos de Estado. Encontram-se, com freqncia, na literatura, nveis de corrupo
atribudos ao centralismo adotado por alguns Estados e aos seus nveis de interveno na
sociedade. ... O excesso de regulamentao cria campo frtil para o aparecimento da
corrupo, da propina... (SILVA, 2001: 21). Quanto maiores espaos existirem para ser
percorridos dentro de reparties pblicas, quando se deseja abrir uma empresa, por
exemplo, tanto maiores sero as possibilidades de busca de subterfgios ilcitos, que visem
garantir rapidez e eficincia ao pretendente. Isso mostra que, dependendo do modelo
institucional adotado, os nveis de corrupo podem ser diferentes. Nesse aspecto, a
desburocratizao ou diminuio das regulamentaes poderia significar um avano
importante, no combate preventivo da corrupo. Acentue-se que no se identifica, neste
trabalho, desburocratizao ou desregulamentao com mecanismo de reduo da
administrao do Estado, mas, sim, com estratgia que busque agilidade e eficincia. Com
efeito, a diminuio da administrao pblica, atravs de demisses e terceirizaes, dentre
outros, apesar de ser importante no equilbrio financeiro de alguns Estados, no constitui
necessariamente ao de combate corrupo. Entretanto, a desburocratizao, sim,
diminuiria a necessidade de relaes entre agentes pblicos e privados.
Note-se que, num processo de desburocratizao, o servio pode chegar a um nvel
tal de automatizao, que o nmero de funcionrios se reduziria, realocando-se os
necessrios em outras funes e dispensando-se os demais, com o que diminuiriam os
gastos com a administrao pblica, se fosse essa a preocupao principal.
A discusso sobre o papel da burocracia vem ganhando importncia nos debates
sobre administrao pblica, em resposta s disfunes existentes no modelo clssico. O
modelo ps-burocrata tem permeado os debates. O modelo racional-legalista, pensado por
86
Weber, em substituio ao sistema patrimonialista, passa a ser considerado pelos adeptos

dessa nova viso, como um sistema que acaba por ceifar a capacidade administrativa dos
gestores pblicos, os quais se vem amarrados pelo excesso de regras e centralismo, que
contribuem para o surgimento de cartrios, ... grupos que detm informaes
privilegiadas conhecem como ningum e as utilizam para aumentar seu poder...
(ABRUCIO, 1999:24). Tal situao , portanto, uma distoro no modelo pensado por
Weber, no qual ... burocracias governamentais freqentemente atuam de forma
autnoma, ou so capturadas por interesses particularistas de clientelas especficas...
(LOUREIRO, 2001:50). O novo modelo de administrao baliza-se em trs eixos
fundamentais para sua efetivao: qualidade (referente ao atendimento das demandas do
cidado), eficincia (isto , o atendimento com o menor custo possvel) e efetividade (a
idia de que o setor pblico pode ser orientado por resultados claros e definidos)
(RESENDE, 1998:27). Sob esse prisma, a reconfigurao do sistema administrativo pode,
em tese, representar uma importante transformao institucional, que dificulte aes
corruptas, uma vez que a busca da performance seria incompatvel com aes dessa
natureza.
87
PARTE II
ABORDAGEM EMPRICA E CRTICA
DA CORRUPO NO BRASIL
88
CAPTULO 4
SISTEMAS DE CONTROLE NO SETOR PBLICO
4.1 A LGICA DOS SISTEMAS DE CONTROLE
Nos captulos anteriores, fez-se um esforo terico, para demonstrar que o nvel de
accountability est diretamente correlacionado ao nvel de corrupo, de modo que o
crescimento de um significa a diminuio do outro. A partir deste captulo, analisar-se- a
lgica dos sistemas de controle, em especial o Tribunal de Contas da Unio, que o objeto
deste trabalho e configura, no Brasil, a instituio mxima de controle financeiro da
Administrao Pblica Federal. No obstante possuir uma legislao, que lhe d
sustentao, estrutura e um corpo tcnico qualificado, para desempenhar sua funo de
controle, o TCU acaba no a exercendo em toda a sua plenitude, o que afeta diretamente o
nvel de accountability. Por que isso ocorre?
As causas de o Tribunal ter deficincia de desempenho, em sua forma de controle,
correspondem a trs fatores principais: um, de carter interno e dois, de natureza externa.
Se corrigidos, podem interferir positivamente nesse desempenho. O primeiro fator, de
carter interno, tem a ver com alguns dos procedimentos adotados pelo TCU, no seu
trabalho de investigao, as quais so insuficientes, para coibir os altos nveis de
ilegalidade ou corrupo. O segundo fator est ligado ao modelo institucional em que o
TCU est inserido: nele, interferncias polticas, advindas do Congresso Nacional e do
Executivo Federal, acabam por ceifar a capacidade de fiscalizao e controle do Tribunal,
objetivo maior de sua existncia. O ltimo fator tem a ver com o sistema de punio e
cobrana: o TCU possui jurisdio prpria e, em vrios casos, estabelece condenaes; no
entanto, para levar a cabo essa condenao e punir aqueles que considerou culpados, lana
mo de outras instituies, as quais, em vrios casos, no cumprem eficazmente a sua
determinao. A Advocacia Geral da Unio e o Ministrio Pblico so os rgos
responsveis por acionar a Justia. Cabe a esta ltima, o poder efetivo de cumprir as
condenaes. Havendo morosidade na Justia, h automaticamente deficincia na punio
e esta um elemento essencial para incentivar indivduos a praticarem ilegalidades.
89
4.2 CONTROLE DE RECURSOS PBLICOS

No so recentes as discusses, que envolvem mecanismos de controle de recursos
pblicos75. Em menor ou maior escala, esse debate acompanha as diferentes evolues
sociais e as construes das estruturas de Estado. O aparato de Estado, nos termos
utilizados por Giddens (2001:42), para se referir a rgos administrativos de governo, ,
pelas caractersticas intrnsecas sua essncia, o espao central para essa discusso, dado
que, na prtica, o detentor da delegao, para gerenciar interesses e recursos da
sociedade. A centralidade do aparato de Estado, nesse debate, no exclui ou, pelo
menos, no deveria excluir a sociedade, porquanto, em ltima instncia, a ela que os
agentes estatais devem prestar contas. Essa prestao de contas pode ocorrer em duplo
sentido: no primeiro momento, o agente pode informar sociedade acerca de suas aes na
administrao pblica e, no sentido inverso, a sociedade pode buscar essas informaes,
independentemente da iniciativa do agente estatal, quer de forma direta (atravs de
mecanismos como a CEI), quer de forma indireta (por meio de rgos possuidores de
delegao para esse fim, a exemplo da Cmara dos Deputados, que, no Brasil, dentre
outras, possui a prerrogativa constitucional de proceder tomada de contas do Presidente
da Repblica, caso ele no tenha apresentado ao Parlamento, no prazo legal76).
Dentre os diversos elementos componentes do aparato de Estado, as estruturas que
objetivam fiscalizar e controlar a aplicao dos recursos pblicos vm ganhando ateno
por parte da sociedade. Elas se subdividem em dois tipos clssicos: o daquelas que
exercem o controle interno e o das que exercem o controle externo. Essa diviso tem
origem em preocupaes distintas, como demonstra Speck (2000:31) no trecho a seguir:
... primeiro na preocupao gerencial de administrar bem os recursos pblicos.
Essa preocupao nasce no mbito da prpria administrao, e d origem a
instituies de controle financeiro inicialmente alocadas no mbito do prprio poder
executivo. A segunda fonte das instituies de controle financeiro a apreenso liberal
com limitao do poder executivo....
4.3 CONTROLE INTERNO

O sistema de controle interno tem por finalidade produzir informaes acerca de
como est sendo desempenhado o trabalho dos mais diferentes rgos administrativos,
75
Adota-se neste trabalho a definio de controle usada pela Administrao Pblica Brasileira, a qual
segundo Souto (1999:32), ... significa a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder,
rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
76
Art. 51 da Constituio Federal de 1988.
90
verificando, para isso, dentre outros, o cumprimento de metas, a legalidade dos atos e os
resultados, quanto eficcia e eficincia das aes implementadas. O controle interno visa,
assim, dar ao administrador melhor condio de deciso, no que se refere a sua
administrao, fazendo com que ele identifique problemas e/ou irregularidades, para as
quais sejam necessrias aes corretivas e punitivas. Meirelles (In SANTOS, 1997:18)
define controle interno, na esfera federal brasileira como sendo:
... todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes
exercem sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo
que um controle da legalidade e de mrito. Sob ambos esses aspectos podem e devem
operar-se com legitimidade e eficincia, atingindo a sua finalidade plena, que a
satisfao das necessidades coletivas e o atendimento dos direitos individuais dos
administrados....
O controle interno da Administrao Pblica Brasileira possui dois vieses, os quais
tm finalidades distintas, mas complementares entre si:
1) Controle interno de fiscalizao: engloba as atividades de fiscalizao,
auditoria e avaliao de gesto, exercidas atualmente pela CGU, que absorveu as
atividades antes exercidas pela SFC e possui a prerrogativa de identificar prticas
ilegais, dentro da administrao federal, a fim de aplicar as sanes legais, de
forma a garantir a legalidade das aes pblicas;
2) Controle interno de administrao: desempenha atividades de cunho
financeiro e contbil e funciona a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN). Visa, munir o governo de informaes referentes s contas pblicas, de
forma que ele possa maximizar seu desempenho, procurando racionalizar o
conjunto de suas aes, conciliando receitas e despesas, garantindo, assim, uma
boa gerncia. Alm desses controles internos mais gerais, existem ainda, nas
estruturas internas de cada rgo de Estado, sistemas internos que desempenham
auditorias e correies, visando instrumentalizar o administrador da maior
quantidade de informaes necessrias a seu trabalho.
interessante notar que essas preocupaes no se circunscrevem aos Estados
modernos. A fim de exercer controle sobre suas colnias, por exemplo, a Espanha, quando
metrpole, criou trs tribunais de contas na Amrica (em Los ReisPeru, Cidade do
Mxico e Santa FNova Granada), visando a melhor eficincia financeira, segundo
91
Lopez (1986:36). No Brasil, seguindo a mesma lgica, foram criados diversos sistemas,
que buscavam dar maior controle administrao pblica, como o Conselho da Fazenda,
em 1808, que para Roure (In SILVA, 1999:24), foi o embrio do Tribunal de Contas da
Unio, e o Tesouro Nacional, criado com a promulgao da Constituio Imperial de 1824,
encarregado de gerenciar as receitas e despesas da Fazenda Nacional. O foco principal,
aqui, era coibir o excesso de despesas, ou seja, a racionalizao dos gastos. interessante
notar que, na mesma Constituio, j existiam dispositivos, que obrigavam o Governo a
prestar contas de suas atividades ao Parlamento77, o que demonstra que essa preocupao
no Brasil no recente ou apenas ps-proclamao da Repblica.
Pode-se dizer, ainda, que o controle interno, alm de englobar inmeras funes,
possui tambm, sob certa tica, o papel de co-gestor perante as administraes pblicas.
De fato, por sua natureza e com suas prerrogativas de controle, dando-se desde a
elaborao do projeto da obra ou planejamento da gesto at a execuo, ele acaba por
influenciar diretamente as aes administrativas, dado que a interferncia a priori pode
significar alterao na lgica vigente. A Secretaria do Tesouro Nacional pode influenciar
no comportamento do Executivo Federal, quando lhe sinaliza o quanto pode investir numa
dada poltica pblica, levando em considerao, para isso, as informaes quantitativas de
suas receitas e despesas.
A Constituio Federal de 1988, no seu art. 74, expondo algumas atribuies, dispe
que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio devem manter, de forma integrada, um
sistema de controle interno, dotado das seguintes atribuies:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e
avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como
da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o
controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
O pargrafo primeiro do mesmo artigo prev, ainda, a responsabilizao solidria
para os responsveis pelo controle interno, que, ao tomarem conhecimento de
irregularidade e ilegalidade, deixem de informar ao TCU, ou seja, ao Congresso. Essa
prerrogativa constitucional fortalece o papel do controle externo, cristalizado, nesse caso,
no rgo tcnico auxiliar do Congresso, e reforado ainda mais, no pargrafo subseqente,
77
Art. 172 da Constituio de 1824.
92
que inova e amplia, em relao s constituies anteriores, o leque de pessoas, que podem
denunciar irregularidades e ilegalidades diretamente ao TCU, pois o texto constitucional
dispe que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para
apontar atos danosos aos recursos pblicos junto ao Tribunal. Sob esse aspecto, o art. 74 da
referida Constituio traz mais dois dispositivos legais, que podem facilitar a ao do
Tribunal, alm dos que j constam, nos captulos que tratam especificamente das
prerrogativas do TCU (art. 71, 72 e 73).
4.4 CONTROLE EXTERNO

No que se refere ao controle externo das aes do Governo Federal, o Congresso
Nacional, o Judicirio e o Ministrio Pblico78 configuram exemplos de instituies que
podem exercer essa funo79. Ao analisar as diversas administraes, eles buscam
averiguar sua lisura, de forma a munir de informaes o conjunto da sociedade acerca da
administrao em curso. Segundo Almeida (2001:29), o controle externo da
administrao tem a funo precpua de garantir a utilizao dos recursos financeiros e
do patrimnio do pas em acordo com a manifestao legtima dos interesses nacionais.
Cabe ao controle externo, devidamente apoiado pelo controle interno, agir como guardio
do interesse pblico em relao s aes executadas com recursos governamentais.
O Controle externo, como concebido atualmente, tem origem em sistemas
estruturados com base representativa e objetiva limitar os poderes dos administradores, de
maneira a coibir exageros e/ou irregularidades, que venham a praticar. A ocorrncia desse
tipo de controle configura, nas democracias representativas, o que a literatura chama de
check and balances, no qual, pela separao dos poderes ocorre um tipo de controle
intrnseco prpria engrenagem institucional, em que o poder controla o prprio poder, de
78
O Ministrio Pblico (MP) originalmente funcionava como um apndice do Poder Executivo, mas, nos
ltimos vinte anos, tornou-se independente dele (ARANTES, 2002:19). Ele abrange o Ministrio Pblico
da Unio, Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal, Territrios e dos Estados (art. 128 da
Constituio Federal de 1988). comum observar-se na literatura que o controle externo, no Brasil,
exercido fundamentalmente por via parlamentar (SANTOS, 1997:19), devido talvez, ao destaque que lhe
dado, para essa funo, pela Constituio Federal de 1998. No entanto, o Ministrio Pblico e o sistema de
controle tradicional, cristalizado no Judicirio, no se enquadrariam nessa lgica, pois so alheios ao
Parlamento. Eles funcionam e no so excludentes entre si. Pode-se dizer tambm que so sistemas de
controle complementares. Basta ver que as condenaes do TCU, que imputem dbito a algum, so
cobradas pelo Judicirio.
79
Repare-se que, mesmo sendo um controle externo, quase todos esses rgos fazem parte do prprio aparato
de Estado. Diferentemente desse modelo, em que o controle exercido por agentes do Estado, a CEI
constituiu uma experincia de controle externo, em que as decises eram tomadas por pessoas alheias a
estrutura do Estado, ou seja, no limite, esse modelo se desenhou como um tipo de controle social, no qual a
ao de coibir prticas contrrias s normas estabelecidas era exercida por pessoas advindas do corpo da
prpria sociedade.
93
forma a evitar desequilbrio entre eles (ABRUCIO, 1994). Nas democracias

representativas, segundo Anastasia (1999) ... os check and balances so os principais
mecanismos institucionais que facultam aos parlamentos o controle das burocracias....
Esse tipo de controle parlamentar, tambm chamado de accountability horizontal, faz
emergir uma rede de poderes relativamente autnomos, os quais tm a capacidade de
questionar e, eventualmente, punir maneiras imprprias de se administrar o bem pblico
(ODONNEL, 1991:32).
Os modelos de controle de origem representativa ou parlamentar manifestaram-se
inicialmente, atravs de ... comisses parlamentares especializadas para o desempenho
de tarefas de fiscalizao. Posteriormente, surge o modelo de instituies de assessoria ao
Parlamento, para desempenhar essa tarefa de controle (SPECK, 2000:31). nesse
segundo momento que as instituies de controle financeiro so desenhadas e
implementadas em diversos pases. Os tribunais ou cortes de contas so estruturados para
ser braos tcnicos dos parlamentos. Ou seja, auxiliam-nos em anlises econmicofinanceiras, que estejam envolvendo recursos pblicos.
No Brasil, no diferente. A Carta de 1998, no seu art. 70, prev que o controle
externo deve ser exercido pelo Congresso Nacional:
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
importante ressaltar uma discusso, existente na literatura, sobre o regime ideal
de um controle mais efetivo, ou seja, de maior accountability. Os regimes parlamentaristas
so colocados por alguns como o mais adequado (LINZ in ARATO, 2002:93), sobretudo
aquele baseado no unicameralismo (ARATO, 2002:93). Essa viso apia-se na crtica ao
fato de, num regime presidencialista bicameral, haver possibilidade de se atriburem
culpas de um a outro poder, obrigando assim costuras de acordos com vistas a certos
objetivos, o que pode enfraquecer o sistema de controle.
Analisando-se apenas os sistemas de cmaras e buscando-se verificar se existem
diferenas significativas, em nveis de corrupo, entre os pases que adotam o
unicameralismo e os que so bicamerais, foi possvel chegar aos seguintes resultados.
Realmente, constatam-se diferenas, mas no acentuadas. Nos pases com legislativos
unicamerais, a incidncia de alta corrupo maior, mas a situao se reverte, no caso dos
94
nveis de mdia corrupo e, praticamente, se equipara, no caso dos nveis de baixa

corrupo, conforme se pode observar na Tabela 15. Isso indica que o fato de ter um
Parlamento unicameral ou bicameral no interfere no menor ou maior nvel de corrupo
de um pas.
Tabela 15
Correlao entre Nveis de Corrupo
e Tipo de Parlamento, em Vrios Pases
Nveis do IPCorr
Legislativo
Alta
%
Mdia
%
Baixa
% Total
Corrupo
Corrupo
Corrupo
Unicameral
36
70,59
7
13,73
8
15,69 51
Bicameral
26
57,78
13
28,89
6
13,33 45
Fontes: Cd-rom Almanaque Abril e TI.
4.4.1 Controle externo poltico

O Controle externo poltico
... objetiva fiscalizar o Estado no alcance das
aspiraes nacionais, exteriorizadas nos programas e metas do governo, devidamente

traados pelo oramento... (SANTOS, 1997). A dispensa da sano presidencial nas
matrias dispostas pelo Congresso Nacional o que lhe d o status de controle poltico
(ALMEIDA, 1999:17).
Seguindo as experincias adotadas em pases como Alemanha e Espanha, foram
inseridos na Carta de 1988 (art. 70) os conceitos de legitimidade e economicidade,
inexistentes nas constituies anteriores. Isso mostra que se passou a compreender que no
basta fiscalizar a legalidade dos atos, mas que preciso verificar se eles esto dentro das
normas de aceitao social, como tambm verificar se as execues oramentrias
correspondem aos pressupostos legais. A eficcia e a eficincia formam com a efetividade
um trip conceitual, relacionado aos resultados obtidos por uma dada organizao,
focalizando-se a capacidade do gestor em executar, de forma tima, seu trabalho
(BUGARIN, 2001: 41)80.
Dentre as prerrogativas constitucionais de controle poltico j citadas, o Congresso
Nacional detm ainda, por outros trechos da Carta, as atribuies de fiscalizar, aprovar ou
80
O conceito de efetividade foi includo na Constituio de 1988 por meio da Emenda Constitucional n 19,
de 4 de junho de 1998.
95
vetar aes impetradas pelo Executivo, mas consideradas incompatveis, conforme se pode
observar nos artigos 49, 50, 51 e 52, dos quais seguem alguns destaques.
Compete exclusivamente ao Congresso Nacional:
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos
do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (o que pode ser
feito, inclusive, atravs de instaurao de CPIs);
Convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente
subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente,
informaes sobre assunto previamente determinado; aprovar ou autorizar
atos do Poder Executivo, que dependam constitucionalmente do aval do
Congresso;
Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa.
Como se v, a Carta constitucional d amplos poderes e atribuies claras ao
Congresso Nacional, para exercer o controle (ou accountability) perante o Executivo
Federal. No entanto, essa mesma Carta trouxe inovaes, que ampliaram ainda mais o
poder do Parlamento, no tocante elaborao do Oramento Federal, o que,
paradoxalmente, abriu espao para ele ter seus poderes de controle atingidos pelo
Executivo Federal, o qual, por intermdio de liberao de verbas individuais do
Oramento, para atender emendas especficas, pode tentar e em muitos casos, consegue
anular a ao, que lhe seja desinteressante, dos parlamentares. Esse modelo, analisado
inicialmente por Abranches (1988) e j consagrado pela cincia poltica brasileira, tem
demonstrado que, na relao entre Executivo e Legislativo, no Brasil, o primeiro detm os
mecanismos para fazer o segundo cooperar com suas aes. Dessa forma, fica evidenciada
a fragilidade do sistema de controle exercido pelo Congresso Nacional, que, embora
possua amparo legal, para exerc-lo, pode acabar no o fazendo, por influncia do
Executivo. A no-instalao da CPI da corrupo, por exemplo, caso j analisado neste
trabalho, bastante emblemtica desse tipo de interferncia, estendida tambm ao TCU.
Em suma, o controle externo, no Brasil, pode ter seu potencial prejudicado, dada a
relao estabelecida entre quem controla e quem controlado. Com efeito, segundo Souza
(1998:15), a caracterstica fundamental do controle externo deve ser sua independncia em
relao ao rgo fiscalizado. O princpio norteador desse tipo de controle evitar que o
rgo fiscalizado tenha poderes, para influenciar a fiscalizao, de forma a viciar suas
decises. Se o Parlamento um dos responsveis por fiscalizar e controlar o Executivo,
este no pode, em nenhuma hiptese, exercer influncia sobre o primeiro. Trata-se,
96
portanto, de ... uma independncia que no meramente tcnica, mas muito mais ampla,
consubstanciada, por exemplo, no autogoverno, no poder de determinar o plano de ao
sem possibilidade de ingerncias de outros rgos... (SOUZA, 1998:16).
4.4.2 Controle externo tcnico

Contempla a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, patrimonial e
operacional e est a cargo do TCU, que funciona como brao tcnico do controle poltico,
ou seja, do Congresso Nacional. Essa atribuio est presente no art. 71 da Constituio
Federal de 1988, na seo IX, que trata especificamente da fiscalizao contbil, financeira
e oramentria e estatui o seguinte: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Esse vis tcnico do controle externo visa lanar mo de quadros qualificados para
o exerccio dessa funo. Eles lidam com um tipo de trabalho bastante especializado, que
requer uma formao e experincia de carreira especfica, algo difcil de encontrar-se na
grande maioria dos congressistas, os quais, vindo de diversas reas e para cumprir papis
polticos, no tm a obrigao legal de dominar tal conhecimento. Da a necessidade de
contarem com um brao tcnico, a exemplo do TCU, que fale de forma independente e
precisa a respeito das finanas e das administraes federais, cuja fiscalizao est, em
ltima anlise, a cargo do Congresso Nacional.
Diferentemente do controle externo poltico, em que o Congresso busca fiscalizar e
controlar a delegao dada ao Executivo, verificando se as polticas, estabelecidas em
conjunto e contidas no Oramento Federal, esto sendo cumpridas, o tcnico detm-se em
analisar dados e acompanhar essas execues, do ponto de vista legal, alm de verificar se
os princpios de economicidade, efetividade, eficincia e eficcia, pressupostos presentes
na teoria da administrao pblica, esto sendo aplicados. Esta a tarefa que cabe ao TCU.
Deve-se, no entanto, ressaltar que, mesmo sendo um rgo tcnico, o TCU, como qualquer
outro ente burocrtico, no neutro. Abrucio (1999) lembra que burocracias tomam
decises, buscando escolher possveis rumos a tomar. Assim sendo, o TCU, como outros
sistemas de controle, no est isento de envolver-se ou de ser envolvido em conflitos, em
que suas atribuies se choquem com seus interesses, o que pode gerar deficincia de
desempenho ou, em outras palavras, baixa accountability.
O Congresso Nacional lana mo do TCU, para informar-se com preciso acerca
dos gastos pblicos da Unio. Ao mesmo tempo, busca o respaldo tcnico necessrio para
97
legitimar suas decises em relao fiscalizao dos gastos praticados com esses recursos.
Embora o Congresso tenha autonomia para rejeitar os pareceres do TCU, ele acaba, na
maioria das vezes, por aceit-los, o que significa que a responsabilidade em relao ao ato
dividida com aquele Tribunal, o que pode aliviar o desgaste das Casas legislativas, no
caso de uma deciso errada.
Aparentemente, tal situao lgica, mas ocorre que, em alguns momentos, o TCU
sofre influncia, para entrar em sintonia com os interesses do Congresso, mesmo que a
deciso, do ponto de vista tcnico, no seja pautada em exames mais aprofundados, o que
pode fazer com que seus pareceres ou decises lhe gerem desgastes e faam com que arque
com o nus de equvocos decorrentes de superficialidade ou influncia poltica. Nesse
caso, o Congresso transfere para o TCU a tomada da deciso e recebe, em troca, o respaldo
tcnico de um rgo que, sabidamente, possui know-how para desempenhar tais tarefas.
Caso situaes, como essa, ocorram de fato, a escolha do TCU pode gerar-lhe desgaste e,
como conseqncia, descrdito perante a opinio pblica.
Um caso, que exemplifica bem esse problema, e que levou o TCU a uma situao
bastante incmoda, dada uma deciso tcnica errada, por parte de um de seus Ministros,
ocorreu em janeiro de 1996 e foi veiculado, no mesmo ms, pela revista Isto , em relao
ao Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM).
Naquele momento, havia um acordo de intenes assinado pela Aeronutica e a
empresa Raytheon, no valor de US$ 1,4 bilho para construo do SIVAM. O Governo
necessitava de aprovao do Senado Federal, para firmar esse contrato. No entanto, foram
levantadas suspeitas de irregularidade, envolvendo essa transao, por parte do Brigadeiro
Ivan Frota. O Ministro do TCU, Adhemar Ghisi apontou irregularidades entre a
Aeronutica e a ESCA (BARDAWIL, 1996:27), que possua relaes com a Raytheon,
inclusive, no tocante ao SIVAM. Dado o fervor da polmica, o Ministro do TCU viria
isentar a Raytheon das irregularidades levantadas junto ESCA, declarando que o Senado
estava liberado, para dar seu parecer em relao ao financiamento do referido projeto,
alegando que suas investigaes diziam respeito Aeronutica e ESCA e no ao SIVAM
propriamente dito. Segundo Hollanda (1996:21), isso fez com que o lder do governo, Jos
Roberto Arruda (PSDB-DF) elogiasse o integrante do TCU, atravs da seguinte
declarao: o Ministro Adhemar fez uma coisa perfeita. O Senador Antnio Carlos
Magalhes, endossando essa declarao, afirmou ainda que: o relatrio do TCU d
respaldo moral a quem quiser votar (referindo-se aprovao do contrato). Aqui se v
um caso claro de influncia no TCU e da utilizao de seus pareceres, para atingir e
98
respaldar interesses eminentemente polticos. Se a investigao de Ghisi dizia respeito

apenas Aeronutica e ESCA, deveria ter sido ressaltado que esta ltima possui ligaes
com a Raytheon e, em conseqncia, ter sido instaurada uma investigao, para averiguar
essa relao. Independentemente disso, levantaram-se dvidas em relao a essa operao,
por parte do Brigadeiro Frota, as quais nem o TCU nem o Senado levaram em
considerao, o que, no mnimo, deveria ter sido investigado. Alm disso, houve uma
solicitao de abertura de nova licitao, por parte dos Senadores Eduardo Suplicy (PT-SP)
e Osmar dias (PDT-PR), a qual foi simplesmente desconsiderada (BORTONI & MOURA,
2002:17).
Como se v, decises erradas do TCU, por influncia poltica, trazem dois
problemas importantes sua atuao: o primeiro o descrdito; e o segundo, a
contribuio para o aumento da assimetria informacional entre o Executivo e o Congresso,
gerada quando o Tribunal deixa de balizar seus pareceres em preceitos tcnicos e acaba
no cumprindo uma de suas funes precpuas, que informar ao Congresso a regularidade
ou no das aes do Executivo. No caso citado, o Congresso, por sua maioria, no se
mostrou interessado em averiguar as suspeitas levantadas. No entanto, isso no deveria
impedir que o TCU cumprisse a sua parte.
99
CAPTULO 5
HISTRICO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
5.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO SISTEMA DE
CONTROLE
Conta-se, atualmente, com vrias retrospectivas histricas do Tribunal de Contas da
Unio (TCU). Essas incurses procedem de forma ampla, desde a estruturao dos
primeiros sistemas de controle, ainda no perodo colonial brasileiro, composio do
Tribunal, nos dias de hoje. o que pode ser constatado em Silva (1998), Siqueira (1998),
Barros (1998), Souto (1999) e Speck (2000). Por isso, esta pesquisa evitou repetir a
narrativa e optou por fazer um recorte analtico, no qual o modelo institucional, presente
nas constituies republicanas e em diversos decretos e leis, ser o alvo da ateno. Mesmo
assim, o trabalho no pretende englobar, pormenorizadamente, todas as transformaes
provocadas por esses dispositivos, no decorrer dos 112 anos de histria do TCU. Deter-se nas transformaes mais importantes e em algumas regularidades ocorridas, debruandose nos contextos, influncias e conflitos, que vo da sua criao at a atualidade, a fim de
apreender os motivos pelos quais o modelo institucional presente no configura um sistema
eficaz de controle ou de accountability , capaz de inibir, de forma contundente, prticas
ilegais ou corruptas na administrao pblica federal brasileira.
5.2
MONTAGEM INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIO
No dia 7 de novembro de 1890, nas vsperas do primeiro aniversrio da instaurao
da Repblica, no Brasil, Rui Barbosa, ento Ministro da Fazenda do Governo provisrio,

exps os motivos da criao de uma corte de contas no Pas, ressaltando que a ausncia
dela significava um vcuo importante na construo da nova forma de governo
estabelecida. No mesmo dia, pelo Decreto n 966-A, foi institudo o primeiro formato do
Tribunal de Contas, no Brasil81.
interessante destacar que existiram duas fontes de inspirao para a idealizao
do Tribunal de Contas proposto por Rui Barbosa: uma, endgena e a outra, exgena. A
81
Tribunal de Contas fora a primeira designao utilizada para o atual TCU. O Termo Unio s veio a ser
agregado, setenta e sete anos depois, na Constituio de 1967, em seus artigos 114 e 179, que, por sinal,
no tratavam especificamente do Tribunal.
100
primeira, relativa s experincias ocorridas no passado histrico do Brasil, no qual algumas

incurses, visando estabelecer sistemas de controle, foram postas em prtica ou, pelo
menos, debatidas. Uma das principais foi o projeto do Ministro imperial, Manuel Alves
Branco, que, em 1845, submeteu anlise do Parlamento um modelo do que ele idealizava
como sendo um tribunal de contas, que funcionaria separado do Tesouro Nacional, at
ento o responsvel por esse tipo de fiscalizao. Esse tribunal teria competncia para
julgar contas de administradores e visaria, sobretudo, a responsabiliz-los, no tocante ao
no-cumprimento de suas tarefas82. Alm desse projeto, como lembra Silva (1999:36),
havia forte presso, nos ltimos anos da Monarquia, para a criao de um tribunal de
contas, no cenrio interno brasileiro.
A outra influncia sofrida por Rui Barbosa, veio de pases europeus e asiticos,
alm do Chile, na Amrica do Sul. Eles j possuam suas cortes de contas, o que revela
bem a preocupao com o controle dos gastos pblicos, vivenciada por diversos pases
naquele momento. O formato, os procedimentos e as atribuies pensadas para o Tribunal
de Contas, institudo na Carta de 1891, foi, em grande medida, um espelho de algumas das
experincias externas.
A preocupao principal de Rui Barbosa, em sua exposio de motivos da criao
do Tribunal de Contas, no se concentrou diretamente em coibir prticas ilegais ou
corruptas, mas, sim, em controlar as finanas do Estado, cristalizadas na pea
oramentria. Para ele, a racionalizao entre receitas e despesas seria um pr-requisito
bsico, para garantir a estabilidade e a misso de prover s necessidades pblicas. O
oramento deveria tornar-se inviolvel, dada a sua importncia e vulnerabilidade diante
dos que desejam abusar dele, conforme suas prprias palavras:
Nenhuma instituio mais relevante, para o movimento regular do
mecanismo administrativo e poltico de um povo, do que a lei oramentria. Mas,
em nenhuma tambm h maior facilidade aos mais graves e perigosos abusos (In
BARROS, 1998:271).
A frase ... preciso que o oramento deixe de ser uma simples combinao
formal, como mais ou menos tem sido entre ns... bastante atual e poderia ser dita por
qualquer parlamentar, neste momento, mas foi pronunciada por Rui Barbosa, em 1890,
82
Silva (1998), Siqueira (1998) e Barros (1998) apresentam outras experincias de controle ocorridas no
Brasil, que vo desde o Sculo XVI ao Sculo XIX, e que, sem dvida, foram importantes. No entanto,
esta pesquisa elegeu, como marco, as propostas de Manuel Alves Branco, que tiveram maior influncia no
Tribunal de Contas idealizado e institudo por Rui Barbosa, o qual, em ltima anlise, foi o precursor do
atual TCU.
101
mostrando o quanto j era importante e problemtico o tema naquele tempo. Todas as

constituies republicanas, sem exceo, fazem meno ao controle da execuo da Lei
Oramentria por parte da Corte de Contas. No entanto, o problema ainda persiste e foi
aguado ainda mais, a partir da Constituio de 1988, que deu aos parlamentares o poder
de emendar os oramentos, o que, na forma como tratado, tem gerado alguns
descompassos entre a receita e a despesa previstas. Quando a Comisso de Oramento
inicia o recebimento de emendas, ... uma das salas do anexo 2 da Cmara (federal) se
transforma num verdadeiro mercado persa... (KRIEGER, RODRIGUES & BONASSA,
1994:68), no qual cada parlamentar busca inserir na discusso sobre o oramento sua
proposta, que, mesmo se aprovada, no ter garantias de execuo.
O referido Decreto n 966-A 1890 atribua ao Tribunal, entre outras, a
responsabilidade de revisar e julgar todas as operaes de receita e despesa do governo da
Repblica. Em julgando alguma conta irregular, estava previsto que o Tribunal poderia, na
forma da lei, condenar o responsvel a ressarcir o valor devido ao errio. No ocorrendo
esse retorno, a Justia seria acionada, para fazer cumprir a determinao.
O Decreto condicionou, ainda, a publicidade e execuo de despesas pblicas ao
visto antecipado ou registro prvio do Tribunal, ao qual cabia julgar procedentes ou no
tais despesas, com base nos crditos votados pelo Legislativo. Em tese, isso significava um
reforo no controle dos gastos pblicos. Contudo, o Tribunal, mesmo emitindo um parecer
contrrio nova despesa, ela poderia ser executada, caso o rgo responsvel a julgasse
imprescindvel. Nesse caso, o Executivo passaria por cima da deciso do Tribunal e
foraria o registro, permitindo a execuo. Caberia, ento, ao Tribunal apenas comunicar o
fato ao Congresso Nacional.
Esse modelo previsto configurou o tipo de veto limitado, que, mais tarde, com o
Decreto n 1.166, de 1892, se tornaria absoluto, tornando mais forte a deciso do Tribunal.
Entretanto, em 1896, sob o argumento de que o veto absoluto cerceava o poder do
Presidente da Repblica, foi regulamentado, mais uma vez, o veto de carter limitado83.
83
Um episdio bastante emblemtico, envolvendo a importncia do registro prvio, contado por Silva
(1999:47) e demonstra bem o seu significado. Em 1893, poucos meses aps sua instalao, o Tribunal
vetou o registro de uma nomeao determinada por Floriano Peixoto, alegando para isso a ausncia de
dotao oramentria. Essa atitude do Tribunal gerou a insatisfao de Peixoto, que fez a seguinte
declarao: So coisas do meu amigo ministro da Fazenda, Serzedello Corra, que criou um tribunal
superior a mim. Preciso reform-lo. Para essa reforma foi elaborada a figura do registro sob protesto,
que, na prtica, retirava o poder de veto do Tribunal. O ento Ministro da Fazenda, aps essa mudana,
pediu demisso, dizendo que esse tipo de reforma reduz e retira a independncia e autonomia do Tribunal,
deturpando a finalidade da instituio.
102
O Tribunal, apesar de institudo, necessitava ainda de regulamentao, para

funcionar, o que gerou debate no Parlamento at a promulgao da Constituio de 1891,
primeira Carta Magna do perodo republicano brasileiro, que no art. 89, fez a seguinte
referncia ao Tribunal:
institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e
despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.
Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica
com aprovao do Senado, e somente perdero os seus lugares por sentena.
Observe-se que o texto, erroneamente, segundo Rui Barbosa, institui o Tribunal, o
que, de fato, ocorrera no ano anterior, por fora do Decreto n 966-A. Criou-se, ento, uma
situao juridicamente controversa, dado que o Tribunal pr-existia e no havia sido
revogado. A situao causou indignao no criador da Corte, Rui Barbosa, para quem esse
fato no passava de uma pia mentira. Para ele, seria correto estabelecer que: mantido
o Tribunal, e no institudo. Independentemente da polmica gerada (se os constituintes
tinham o intuito de trazer para si o mrito da criao ou apenas utilizar a Constituio para
reforar a instituio), o importante, como lembra Silva (1999:40), foi ... a insero no
texto constitucional que conferiu estabilidade ao Tribunal de Contas, assegurando-lhe
permanncia a despeito de insatisfao e contrariedade que viria criar aos governos.
A Carta ratificou tambm o que j era previsto no Decreto n 966-A, pois
continuava cabendo ao Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado, a funo de
nomear os membros do Tribunal de Contas. Essa prerrogativa de nomeao em conjunto,
por parte do Presidente e do Senado, foi alterada em 1945 (BARROS, 1999:243), quando a
legislao excluiu o Senado, dando total exclusividade ao Presidente nessas nomeaes.
Isso perdurou at a Constituio de 1946, que restituiu ao Senado a prerrogativa de aprovar
as nomeaes. At os dias atuais, o Presidente da Repblica tem, formalmente, poderes
para fazer tais indicaes, embora em menor escala, no confronto com as constituies
anteriores. Contudo, muito debatida a influncia informal que o Executivo pode exercer
nessas nomeaes, gerando uma srie de crticas e desconfianas quanto a algumas das
decises do Tribunal.
Diferentemente do projeto pensado por Manuel Alves Branco, o Tribunal de Contas
criado por Rui Barbosa no se circunscrevia constitucionalmente no mbito de nenhum dos
Poderes da Repblica. A Carta de 1891 localizou-o no ttulo V, na parte referente a
disposies gerais. Sob esse aspecto, ele foi pensado para gozar de plena autonomia e
103
independncia, de modo a funcionar como um intermedirio entre a administrao e a

legislatura, pressuposto fundamental, segundo Rui Barbosa, para esquivar-se do risco de
instaurar-se uma instituio de ornato, aparatosa e intil (BARBOSA in BARROS,
1999:270). Em 1937, o Tribunal de Contas foi inserido no captulo do Poder Judicirio e, a
partir da Constituio de 1946, no do Poder Legislativo, onde se enquadra at os dias
atuais (SPECK, 2000:45).
O Decreto n 1.166, de 17 de novembro de 1892, que veio regulamentar a Lei n
23, de outubro de 1891, e substituir o Decreto n 966-A, estipulou a primeira forma de
organizao do TCU, o qual passou a ser constitudo de cinco membros com direito a voto
deliberativo. Desses, um era o presidente e os demais, diretores, sendo um advindo do
Ministrio Pblico84. Alm da formao, o Decreto n 1.166 exps, ainda, e com maior
discriminao, as atribuies do Tribunal de Contas, inaugurado dois meses mais tarde (em
17 de janeiro de 1893):
I examinar e rever as contas dos ministros e responsveis que tivessem
arrecadado, despendido ou administrado dinheiro ou valores da Unio; II
propor ao Ministro da Fazenda a suspenso e a priso dos responsveis,
faltosos, remissos e omissos; III promover e levantar seqestros e impor
multas; IV fixar e julgar revelia o dbito dos que no prestassem suas
contas no prazo devido; V dar quitao, liberar valores e caues
garantidores de gesto; VI enviar relatrio anual dos seus trabalhos ao
Ministrio da Fazenda; VII examinar decretos, ordens, avisos, tabelas de
crdito e outros atos ministeriais que originem despesas, a se incluindo as
concesses de aposentadoria, jubilao, reforma e montepio.
No ltimo item citado da referida Lei, reside uma das maiores controvrsias vividas
pelo TCU, durante grande parte de sua histria: o registro prvio, tido como um
mecanismo impeditivo extrapolao do oramento pblico, segundo o modelo proposto
84
Reside a uma polmica, envolvendo o Ministrio Pblico junto ao TCU. Primeiro quanto data de sua
criao. A segunda polmica quanto a sua independncia, em relao ao MP comum. Sabe-se que a
sistematizao do MP comum remonta ao Imprio (1832) e que, em 1890, com o Decreto n 848 (11/09), ele
recebeu atribuies no governo republicano, inseridas na regulamentao da Justia Federal. S em
novembro de 1892, o MP citado como integrante do corpo deliberativo do Tribunal de Contas e, para isso,
no fora institudo nenhum tipo de MP especfico. Atualmente, porm, h distino, pois at a formao do
corpo do MP-TCU, em nmero de oito, d-se por meio de concurso especifico, no qual cabe ao ProcuradorGeral do MP-TCU baixar edital e homologar resultados, conforme o Regimento Interno do TCU. Todas as
atribuies dizem respeito a atividades que envolvem estritamente o TCU, como consta na Lei Orgnica n
8.433 do TCU, o que demonstra, mais uma vez, a particularidade dele. Por outro lado, o artigo 117, do
Regimento Interno aplica subsidiariamente ao MP-TCU as decises pertinentes ao MP da Unio, relativas a
direitos, garantias, prerrogativas, vedao, regime disciplinar e forma investidura no cargo inicial da
carreira. Portanto, h uma dubiedade institucional, envolvendo o MP-TCU, j que ele funciona com todas
as prerrogativas prprias, mas no completamente independente do MP comum, apesar de no ter este em seu
organograma a presena do MP-TCU, o que contribui para aumentar a polmica. Lordello (1999) possui uma
discusso mais aprofundada sobre essa questo.
104
por Rui Barbosa, que o conhecera em pases como Itlia, Holanda e Blgica, dentre outros.
O registro prvio ou controle a priori consistia num tipo de crivo, no qual os contratos com
a administrao pblica s seriam regulamentados aps a aprovao do Tribunal de
Contas. Esse tipo de registro fora considerado um mecanismo pouco operacional e um
elemento a mais a onerar e retardar a implementao pblica, alm de no significar rigor
nas fiscalizaes (SANTOS, 1997:64). De todo modo, o controle a priori estendeu-se dos
primeiros anos do Tribunal at a Constituio de 1967, quando foi extinto (SOUTO,
1999:33).
No contraponto dessa discusso, encontrava-se o modelo de controle a posteriori,
que consistia em fiscalizar a administrao ou o investimento pblico, aps a sua
aplicao. Rui Barbosa renegava veementemente esse modelo, sustentando que ... no
basta julgar a administrao, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitncia, ou a
prevaricao, para as punir... (In BARROS, 1998:273). Por outro lado, desenvolveu-se
uma alternativa a esses dois modelos. Foi o controle concomitante, institudo pela
Constituio de 1967 (ZYMLER, 1998:21), posto entre o controle a priori e o a posteriori.
A ao concomitante dar-se-ia no momento da prpria execuo administrativa,
implicando a possibilidade de alterao do curso das aes ainda na sua implementao.
As auditorias e inspees desenvolvidas atualmente pelo TCU possuem essa caracterstica.
No se trata de uma co-gesto, porquanto o TCU no exerce influncia no planejamento e
gesto das obras.
O que ele pode fazer, agindo concomitantemente, em caso de
desvirtuamento do planejado, propor aes corretivas e/ou punitivas, de modo a

assegurar que o planejado seja realmente efetivado.
Em 1896, o Tribunal de Contas passou, com os Decretos n 392 e 2.409, a ter
obrigatoriedade de apresentar as suas contas, tambm, ao Poder Legislativo, o que j fazia,
h trs anos, junto ao Poder Executivo, atravs do Ministrio da Fazenda. Alm disso,
alterou-se a formao da Corte, retirando o poder de voto do representante do Ministrio
Pblico junto ao Tribunal, bem como diminuindo o total de membros de cinco para quatro
(um presidente e trs diretores). Os mesmos Decretos deram ao Tribunal a
responsabilidade de fiscalizar as operaes geradoras de receitas, a exemplo dos impostos.
Buscando reforar um dispositivo constitucional, que, em 1891, dava poderes ao
Congresso Nacional de tomar as contas de cada exerccio financeiro do Executivo, o
Decreto n 2.511, de 20 de dezembro de 1911, determinou a apresentao de contas do
Governo ao Congresso Nacional, com um parecer prvio do Tribunal de Contas. O fato,
porm, que, semelhana do dispositivo constitucional, essa obrigatoriedade tornou-se
105
letra morta, s se efetivando em 1934 (SILVA, 1999:55). Outro ponto importante desse
Decreto foi a obrigatoriedade, para os rgos executivos, da publicao e envio para o
Tribunal de Contas, num prazo de dez dias, da realizao de qualquer contrato para
aquisio de bens e servios. Ao Tribunal caberia um prazo de 15 dias para avaliao e
deciso da legalidade. Caso esse prazo no fosse cumprido, o registro seria firmado
revelia, independentemente do Tribunal.
A autoridade dos membros julgadores do Tribunal de Contas, exceto o
representante do Ministrio Publico, foi reforada pelo Decreto Legislativo n 3.241, em
1917, que elevou seu status ao de Ministro, dando-lhes uma relativa autonomia, porquanto
s poderiam ser responsabilizados pelo Supremo Tribunal Federal.
No ano seguinte o Tribunal passou por mais uma reestruturao: ficou determinado
legalmente que se criariam delegaes do Tribunal nos Estados85. Isso possibilitou, a partir
de 1922, aumentar seu alcance de fiscalizao, respondendo a um anseio remanescente a
1893, quando j se discutia essa necessidade, pois no existia, por parte do Tribunal, um
controle eficaz da implementao conduzida pelas delegacias estaduais do Tesouro.
No mesmo ano, o corpo deliberativo do Tribunal foi dividido em duas cmaras:
uma, com a funo de fiscalizao financeira e a outra, com a finalidade de proceder s
tomadas de conta. A primeira cmara funcionava com os integrantes do Corpo
Deliberativo. A segunda era subsidiada de informaes produzidas pelo Corpo Especial,
composto por auditores nomeados pelo Presidente da Repblica. Havia ainda o Corpo
Instrutivo, formado por tcnicos do Tribunal, com o objetivo de manipular os processos, e
tambm o Ministrio Pblico, composto de cinco membros, dos quais dois atuavam
separadamente em cada uma das cmaras.
Outra mudana importante, ocorrida nesse ano, foi o sistema de eleio do
presidente do Tribunal, at ento nomeado pelo Presidente da Repblica. Instituiu-se a
eleio interna, na qual os prprios membros fariam a escolha (SPECK, 2000:57). O
Presidente tem a funo de coordenar os trabalhos do Tribunal. Logo, sua independncia
fundamental, para um exerccio pautado na iseno. Ressalte-se tambm que a estrutura
das cmaras foi mais uma vez alterada em 1923, quando a Lei n 4.632 a extinguiu,
fazendo com que a Corte deliberasse pela maioria de seus membros. Em 1928, criou-se o
cargo de vice-presidente do Tribunal de Contas, para substituir o titular em sua ausncia.
85
Essas delegaes foram criadas, junto s Delegacias do Tesouro Nacional ou em rgos de Ministrios
presentes nos Estados, atravs da Lei n 3.454.
106
Nos primeiros anos da dcada de 1930, marcada por grandes conturbaes

polticas, o Tribunal de Contas tambm sofreu seqelas, entre as quais, a da supresso do
registro prvio, que visava controlar os gastos e assegurar o respeito aos limites
oramentrios. O Tribunal perdeu, inclusive, quantitativo de pessoal, ficando reduzido de
nove para oito Ministros, alm de ter extintas as delegacias estaduais, estreitando, assim, o
seu raio de ao.
Em 1934, foi promulgada a nova Carta Magma. Nela o Tribunal de Contas ganha
maior destaque em relao anterior. So includos alguns dispositivos, que haviam sido
institudos por meio de leis ou decretos, a exemplo do registro prvio e do parecer prvio
das contas do governo. Este ltimo o Tribunal remeteria para avaliao do Congresso
Nacional. Estava, assim, institucionalizado pelo Congresso Nacional, o controle dos gastos
do governo, perdurando at os dias de hoje.
Ainda em 1934, foi autorizada a construo, no Rio de Janeiro, do edifcio-sede do
Ministrio da Fazenda, que abrigaria o Tribunal de Contas. A edificao iniciou-se, de
fato, durante o Estado Novo, em 1939. Em 20 de dezembro de 1944, foi realizada a
primeira sesso do Tribunal de Contas, no novo endereo. Em 1960, a capital federal
passou a ser Braslia e, um ano mais tarde, o Tribunal para l se transferiu.
A Lei n 156, de 24 de dezembro de 1935, alterou a composio do Tribunal,
determinando que o corpo de ministros, auditores e representantes do Ministrio Pblico
seriam em nmero de sete, quatro e dois, respectivamente.
Getlio Vargas deu iniciou a um perodo ditatorial, em 1937, com a implantao do
Estado Novo. Como outros sistemas de controle, a exemplo do Congresso, o Tribunal de
Contas perdeu fora. Nesse perodo, o Oramento ficou a cargo da Diviso de Oramento
do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que trabalhou em
cooperao com o Ministrio da Fazenda e sob a superviso do Presidente da Repblica.
Houve uma forte retrao, nas atribuies do Tribunal de Contas, na Carta de 1937,
se comparada com a anterior. No art. 114, alis, o nico a tratar especificamente do
Tribunal, constavam as seguintes atribuies:
... acompanhar, diretamente ou por delegaes organizadas de acordo
com a lei, a execuo oramentria, julgar das contas dos responsveis por
dinheiros ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela
Unio, institudo um Tribunal de Contas, cujos membros sero nomeados
pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho Federal. Aos
Ministros do Tribunal de Contas so asseguradas as mesmas garantias que
aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
107
Note-se que essa Carta institui mais uma vez o Tribunal de Contas, repetindo, de
forma semelhante, a polmica travada em decorrncia da promulgao da Constituio de
1891, como lembra Silva (1999:75). O fato , que segundo alguns, o Tribunal assumiu
uma configurao bem diferente daquela que tinha at ento. Mudou-se at mesmo o
caminho, que seguiam os pareceres prvios emitidos por ele: se antes iam primeiro para o
Congresso, passaram a ser enviados, inicialmente, ao Presidente da Repblica e, s depois,
ao Congresso. Com o fechamento deste, durante o Estado Novo, simplesmente inexistiu
controle dos gastos do Presidente.
Na Constituio 1946, houve uma reverso e o julgamento das contas retornou
competncia do Congresso Nacional, o que se repetiu nas Constituies seguintes. O
Tribunal passou a ter localizao e funes mais definidas. Caberia a ele,
constitucionalmente, auxiliar o Congresso na fiscalizao financeira da Unio, sobretudo
no tocante execuo oramentria, atribuio regulamentada pela Lei Orgnica do
Tribunal, em 194986. Esta Lei tambm reestruturou o formato a Corte, dividindo-a, mais
uma vez, em primeira e segunda Cmara, com atribuies e competncias semelhantes s
das primeiras (institudas em 1922), ou seja, de fiscalizao financeira e tomada de contas,
respectivamente. Esse formato de Cmara foi repetido no Regimento Interno, aprovado em
1977 e regulamentado dez anos depois. Modificou-se a estrutura de Corpos (Deliberativo,
Especial, do Ministrio Pblico e Instrutivo), substitudos por Ministros, Auditores,
Ministrio Pblico e Secretaria.
Julgar a legalidade de contratos e aposentadorias, reformas e penses da
administrao pblica (que, alis, j era examinada e no julgada anteriormente) foi outro
dispositivo inserido na Constituio de 1946 (art. 77). Isso tambm constou, embora de
forma dbia, na Carta de 1967 (art. 73), tendo sido ratificado por uma resoluo interna do
TCU, no mesmo ano, e mantido na Carta de 1988 (art. 71). Esse controle necessrio,
pois, como se sabe, as despesas geradas pelos referidos atos administrativos so deveras
86
Note-se que, at 1946, o Tribunal de Contas no figurava como rgo auxiliar do Congresso Nacional.
Gallotti (2000:281) lembra que at a Carta de 1946, ... alm de manter uma linha de atribuies de
carter jurisdicional apartada do Poder Legislativo..., a Corte de Contas funcionava ... por competncia
prpria, originariamente haurida da Constituio no por delegao da Cmara ou do Senado e sem
vnculo algum de subordinao. Deve-se, no entanto, ressaltar que rgo tcnico auxiliar no o mesmo
que rgo subordinado, mas sim colaborador. Nem na Constituio de 1946, nem nas futuras, se
estabeleceu grau de hierarquia entre o Congresso e o Tribunal de Contas. Este possui poder jurisdicional
prprio e privativo em todo o territrio nacional. Ao TCU, foi dada a prerrogativa de proceder, por
iniciativa prpria, por exemplo, qualquer tipo de fiscalizao, que entenda necessria. Para Souza (1998:
14), o Tribunal uma ... instncia administrativa colegiada, autnoma, de foro constitucional,
pertencente ao Poder Legislativo.
108
importantes no equilbrio do Oramento pblico. No exerccio 2001, por exemplo, o

quantitativo de pessoal da Unio era de 2.018.325 servidores (ativos e inativos),
representando um gasto bastante significativo, que girava em torno de R$ 65,4 bilhes
(RODRIGUES, 2002:106).
O sistema de registro, aps a Constituio 1946, manteve-se prvio ou a posteriori.
A nova a Lei Orgnica do Tribunal, por outro lado, estipulou que o registro seria prvio,
quando a lei no determinasse outra forma, o que, na prtica significou sua queda. No
incio da dcada de 1960, esse tipo de registro representava apenas 2% do total da despesa
do exerccio anual (SILVA, 1999:94). Desse modo, abriu-se espao para o declnio do
pressuposto, que Rui Barbosa considerava fundamental para o controle dos abusos da
administrao pblica. Na Carta subseqente (1967), o registro prvio deixou
definitivamente de ser prerrogativa do TCU87.
Entretanto, no se pode afirmar que o controle se daria, a partir daquele momento,
apenas a posteriori, porquanto a mesma Constituio trouxe uma das maiores inovaes
para o desenvolvimento do TCU: a utilizao de auditorias financeiras e oramentrias,
uma metodologia para investigar como estariam sendo feitas as aplicaes de recursos
federais em unidades administrativas dos trs Poderes. Pela nova Carta, caberia a estes
remeter demonstraes contbeis ao Tribunal, o qual poderia realizar as inspees que
entendesse imprescindveis, com o fim de verificao das informaes recebidas,
inaugurando, desse modo, um tipo de controle concomitante, no qual a aplicao seria
acompanhada por ele pari passu. Essa forma de verificao seria o ponto de partida para
metodologias mais avanadas, utilizadas atualmente, a exemplo das auditorias de natureza
operacional, que no se circunscrevem apenas em demonstrativos contbeis, mas fazem
anlises quantitativas e qualitativas mais apuradas.
Pela primeira vez, foi atribuda, constitucionalmente (Carta de 1967, art. 71), ao
Poder Executivo, a responsabilidade pela criao de um sistema de controle interno,
visando:
87
O registro prvio mantm-se, na atual Constituio, apenas nos casos de admisso de pessoal,
aposentadorias, reformas e penses, nos quais verificada a legalidade. Essa fiscalizao, alm da
obrigatoriedade de concursos pblicos, faz-se necessria por dois motivos, como alerta Speck (2000:117):
primeiro, pelo alto custo para o Oramento; e, depois, para evitar-se que as contrataes sejam
incorporadas ao jogo poltico, ... como moedas de troca para recompensar correligionrios polticos pelo
suporte durante a competio eleitoral. No controle de admisso, o TCU acompanha, desde o
lanamento do seu edital, at o ingresso do funcionrio (FERNANDES, 2001:56), verificando, assim, a
legalidade de todo o processo.
109
I - criar condies indispensveis para eficcia do controle externo e para

assegurar regularidade realizao da receita e da despesa; II - acompanhar
a execuo de programas de trabalho e do oramento; III - avaliar os
resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos
contratos.
Para cumprir essas atribuies, pouco mais de oito meses depois, criaram-se, pelo
Decreto n 61.386, as Inspetorias Gerais de Finanas, alocadas nos Ministrios civis. As
atribuies de controle interno foram ampliadas e estendidas aos outros Poderes na
Constituio seguinte.
O art. 26 da Constituio de 1967 estipulou tambm que o TCU calculasse os
coeficientes do Fundo de Participao dos Estados (FPE), do Distrito Federal e dos
municpios (FPM), institudos pela Emenda Constitucional n 18/65 e regulamentados pela
Lei n 5.172, em 1966. Tais fundos surgiram com o intuito de diminuir as desigualdades
inter-regionais, mediante a redistribuio de recursos arrecadados pela Unio entre Estados
e municpios. Para tanto, o correto clculo se fazia necessrio. Durante 13 anos, o TCU
calculou e fiscalizou a aplicao desses recursos. No entanto, por meio de Decreto, o
Governo Federal, em 1980, alegando a necessidade de desburocratizar as transferncias
desses recursos, retirou do TCU a competncia para julgar a aplicao dos Fundos de
Participao, transferindo-a para as Assemblias Estaduais e Cmaras Municipais, que, por
intermdio dos Tribunais de Contas Estaduais (TCE) e dos Conselhos de Contas
Municipais e do Tribunal de Contas do Distrito Federal (SILVA, 1999:123), exerceriam tal
controle. Essa medida gerou ampla discusso entre os envolvidos e especialistas
tributrios.
Seguindo o pensamento de Abrucio (1994:123), pode-se inferir que essa
transferncia de controle no significou sua melhoria. Para ele, nos Estados,
diferentemente do plano federal, no h uma equipotncia dos Poderes, mas, sim, uma
hipertrofia do Executivo, com o ultrapresidencialismo, em que o princpio do check and
balance destrudo. As Assemblias Legislativas e os Tribunais de Contas tendem a ser
aliados dos Governadores e no fiscais do Executivo, o que mais fcil de ocorrer do que
no plano federal.
Ressalte que a alegao para retirar essa prerrogativa de fiscalizao do TCU, fora a
necessidade de desburocratizao, isto d a entender que, poderia existir uma infinidade de
pendncias, envolvendo a liberao dos Fundos de Participao. Analisando-se, porm,
nmeros, o que se v outra realidade: durante os 13 anos em que o TCU exerceu esse
110
controle foram analisados 52.000 casos, dos quais, na data do decreto, se encontraram 529
pendncias, o que significaria apenas 1% do total analisado (PINHEIRO in SILVA,
1999:122).
Em 1988, a nova Carta ampliou o leque de atribuies do TCU. Algumas
permaneceram da Constituio anterior, outras foram inseridas. Enfim, umas tantas foram
alteradas, tornando o papel do Tribunal mais complexo.
Todos os responsveis por gerir dinheiros da Unio, seja da administrao direta,
seja indireta, passaram a est sujeitos a fiscalizaes e julgamentos por parte do TCU.
Empresas de capital privado, em que a Unio participe do capital social, tambm esto
sujeito avaliao e sano do Tribunal.
Um dos grandes avanos trazidos pela nova Carta foi o detalhamento dos tipos de
inspeo e auditoria a serem desempenhadas pelo TCU. Alm da auditoria financeira e
oramentria, cabe a ele tambm a operacional e a patrimonial, abarcando todas as
unidades administrativas, que utilize recursos da Unio.
Foi alterado significativamente o sistema de escolha dos Ministros da Corte de
contas, que era de atribuio exclusiva do Poder Executivo, apenas com posterior
aprovao do Senado. Atualmente, dois teros dos Ministros so escolhidos pelo
Congresso Nacional, e um tero, pelo Presidente da Repblica, a partir de uma lista trplice
apresentada pelo Tribunal e composta de auditores e membros do Ministrio Pblico junto
ao TCU, os quais devem responder aos critrios de antiguidade e merecimento, bem como
aos de: idade; idoneidade; reputao ilibada e conhecimentos jurdicos, contbeis,
econmicos e financeiros, alm de experincia de mais de dez anos em atividades
profissionais, que utilize os referidos conhecimentos. Os Ministros do TCU gozam de
vitaliciedade em seus cargos88.
A mudana na forma de escolha dos ministros significou, sobretudo, retirar do
Presidente da Repblica o poder de indicar aqueles que iriam, posteriormente, fiscaliza-lo,
o que poderia comprometer, por influncia poltica, o sistema de controle. A retirada dessa
prerrogativa, em tese, minimizaria, a influncia do Executivo Federal sobre o TCU.
Contudo, como j foi dito nesse trabalho, o Executivo dispe de ferramentas para tentar
exercer influncia nas decises do Congresso Nacional, de forma a beneficiar-se. E como
este detm o poder de indicar dois tero dos Ministros do TCU, nada impede que estas
indicaes sofram interferncias do Presidente da Repblica, de modo que ao fim e ao
88
Perdem o cargo apenas por sentena judicial transitada em julgado (art. 73 da Lei Orgnica do TCU).
111
cabo exera influncia nas decises do Tribunal. Vale salientar que, dos nove Ministros
atuais (2002), sete so oriundos do Congresso ou de setores polticos (77,7%), enquanto
apenas dois se originam de setores tcnicos (22,3%), um do prprio TCU e outro do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal89.
Speck (2000:203) afirma que constantemente, ... paira sobre as indicaes dos
ministros do Tribunal a suspeita de que elas so usadas para compensar aliados polticos
com cargos considerados uma aposentadoria de luxo. Seria um prmio a servios
prestados ou ainda a prestar. O fato que a mdia de idade entre os Ministros oriundos do
meio poltico de 58,6 anos (tendo o mais novo possui 58 anos e o mais velho 68 anos), o
que contrasta com os dois Ministros de origem tcnica (que tm 42 e 46 anos).
Os Ministros do TCU possuem as mesmas garantias, vencimentos e vantagens dos
Ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ), o que pode lhe propiciar uma situao
bastante confortvel na aposentadoria90. No obstante, o atual Regimento Interno (art.
102), estipulou um tempo mnimo de cinco anos de permanncia no cargo, para o Ministro
fazer jus total dos proventos aposentadoria. A exigncia objetiva evitar passagensrelmpagos de Ministros pelo TCU, o que no seria interessante para os cofres pblicos,
nem tampouco para o bom desempenho da Corte. Essa prtica, como demonstra Speck, era
bastante comum, pois dos 81 Ministros aposentados at 1998, 42% o fizeram antes de
completar cinco anos de servios prestados ao Tribunal, e destes 50% se aposentaram
antes de completar dois anos no cargo (Tabela 16).
Tabela 16
Ministros Aposentados do TCU,
por Anos de Permanncia no Cargo 1998
Permanncia no Cargo Ministros
(Ano)
Aposentados % Percentil
Menos de 1
4
11,8 11,8
1
6
17,6 29,4
2
7
20,6 50,0
3
5
14,7 64,7
4
6
17,6 82,4
5
6
17,6 100,0
Total
34
100,0
Fonte: SPECK, 2000.
89
Dados extrados do site: www.tcu.gov.br.

Essa, obviamente, no seria a nica vantagem do cargo. O mais importante podem ser as decises que os
ministros venham a tomar.
90
112
5.3 JURISDIO ATUAL E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Na Constituio de 1988, existem dois dispositivos principais, que respaldam a
jurisdio, estrutura organizacional e o conjunto de prerrogativas do TCU: os artigos 73 e
96. No primeiro, est descrita a competncia, e no segundo, as prerrogativas de autogesto.
A elaborao do Regimento Interno (atualizado em 2000) e a Lei Orgnica do Tribunal
usam esses dois dispositivos, para regulamentar a sua forma de organizao e de ao.
Apesar de no fazer parte da estrutura do Poder Judicirio, mas sim, do Legislativo,
o TCU valeu-se da sua natureza e das suas caractersticas, para se utilizar as competncias
especficas para este tipo de rgo, previstas no art. 96 da Constituio Federal de 1988,
dentre outras, as seguintes:
eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos; 2)
organizar suas secretarias e servios auxiliares; 3) prover, por concurso
pblico de provas, ou de provas e ttulos, obedecido o disposto no art. 169 da
Constituio federal de 1988, pargrafo nico, os cargos necessrios sua
administrao; 4) conceder licena, frias e outros afastamentos a seus
membros; e 5) alterar sua organizao.
O TCU possui jurisdio prpria e privativa, o que significa que ele detm o poder
de analisar, interpretar e julgar aquilo que lhe compete constitucionalmente, sem que
necessite de reviso por parte do Poder Judicirio, que em princpio, tem a exclusividade
na prerrogativa jurisdicional91. Qualquer contestao das decises do Tribunal de Contas
da Unio, s pode ser feita por meio de Mandato de Segurana junto ao Supremo Tribunal
Federal (STF), (SOUTO, 1999:34), o que demonstra o grau de independncia jurdica de
que dispe o TCU.
A jurisdio do TCU, segundo seu regimento interno, no art. 6, abrange: qualquer
pessoa fsica, rgo ou entidade, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. So inclusos assim nesse rol, todos
aqueles agentes pblicos ou privados que, de alguma forma, administram ou detm
responsabilidade, temporria ou permanente, de gerir recursos pblicos federais, em todo o
territrio nacional. Assim, qualquer dano ao Errio que eles venham a cometer,
independente de onde estejam, coloca-os na jurisdio do TCU.
91
Na literatura jurdica h um debate interessante sobre a funo jurdica do TCU. Algumas correntes o
descolam da funo jurdica e o vm apenas como rgo administrativo. J outras entendem que o TCU,
alm de exercer funo administrativa, possui tambm funo jurisdicional (SOUZA, 1998). Entendo-se
aqui que a viso desta ltima corrente se enquadra melhor na realidade do Tribunal, visto que
constitucionalmente lhe atribudo jurisdio prpria e privativa.
113
Para exercer esta funo, o Tribunal, dispe atualmente de uma estrutura

organizacional deliberativa, composta de nove Ministros, trs Auditores ou Ministros
substitutos92, e oito membros dos MP-TCU93. A Corte exerce o poder de julgamento por
meio de trs colegiados, so eles: Plenrio, Primeira e Segunda Cmara94. O Plenrio
constitui o frum de deciso mximo do TCU, integrado por todos os Ministros e
presidido pelo Presidente do Tribunal. As Cmaras so compostas por quatro Ministros,
um ou dois Auditores e o representante do MP-TCU. Presidem a Primeira e a Segunda
Cmara, respectivamente, o Vice-presidente do TCU e o Ministro mais antigo no cargo.
O Tribunal conta, ainda, para desempenhar sua funo, com um quadro de pessoal
composto de 2.120 servidores (conforme informao publicada pelo Tribunal no Dirio
Oficial da Unio em agosto de 2002), sendo 1.136 analistas de finanas e controle externo,
964 tcnicos de controle externo e 20 auxiliares (rea de servios gerais).
As atividades tcnica, administrativas e operacionais da Corte ficam a Cargo da
Secretaria do Tribunal, a qual visa prover o TCU do suporte necessrio para execuo de
suas aes. Ela se divide em Unidades Bsicas, Unidades de Apoio Estratgico, e Unidade
de Assessoramento Especializado, as quais possuem as seguintes subdivises.
a) Unidades Bsicas
I - Secretaria-Geral de Controle Externo (SEGECEX)
II - Secretaria-Geral das Sesses (SGS)
III - Secretaria-Geral de Administrao (SEGEDAM)
b) Unidades de Apio Estratgico
I - Instituto Serzedello Corra (ISC)
II - Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAM)
III - Secretaria de Tecnologia e Informao (SETEC)
c) Unidade de Assessoramento Especializado
I - Secretaria de Controle Interno (SECOI)
II - Consultoria Jurdica (CONJUR)
III - Assessoria de Comunicao Social (ASCOM)
IV - Assessoria de Cerimonial e Relaes Institucionais (ACERI)
V - Assessoria de Relaes Internacionais (ARINT)
VI - Assessoria Parlamentar (ASPAR)
Pelo visto o TCU possui uma organizao bem estruturada e definida, o que lhe pode
92
Estes so nomeados pelo Presidente da repblica, mediante concurso pblico de provas e ttulos. Devem
satisfazer mesmos requisitos exigidos para os Ministros do TCU.
93
A estrutura do MP-TCU composta de um Procurador-Geral, trs subprocuradores e quatro procuradores.
94
Existe ainda o instituto do despacho singular, pelo qual os relatores, considerando necessrio, podem
sobrestar providncias importantes para o saneamento dos autos, a revelia dos colegiados, embora com a
obrigao de submeter tal deciso aos mesmos logo que possvel.
114
proporcionar um bom desempenho na sua funo institucional. De todas as secretarias,

destaca-se a Secretaria-Geral de Controle Externa. A ela cabe planejar, organizar,
implementar e avaliar as atividades relacionadas com o controle externo desempenhadas
pelo Tribunal, alm de manter o intercmbio com os sistemas de controle internos dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Para desenvolver essas atividades a
SEGECEX dispe de uma estrutura a parte, compreendendo:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Secretaria Adjunta de Fiscalizao (ADFIS)

Secretaria Adjunta de Contas (ADCON)
Secretaria de Fiscalizao de Pessoal (SEFIP)
Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio (SECOB)
Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao (SEFID)
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo
(SEPROG)
g) Secretaria de Macroavaliao Governamental (SEMAG)
h) Secretaria de Recursos (SERUR)
Alm dessas Sub-secretarias, a SEGECEX dispe ainda de 32 Secretarias de
Controle Externo (SECEX) espalhadas por todo o pas, das quais seis se localizam no
Distrito Federal, e as restantes nas capitais de todos os estados da federao. As SECEX
tem por finalidade fiscalizar rgos e entidades federais presentes nos estados, bem como
as administraes estaduais e municipais, que recebam recursos federais, mediante
convnio, acordo, ajustes, entre outros95.
5.4 FUNES E PROCEDIMENTOS

5.4.1 Principais funes
A estrutura organizacional do TCU tem por objetivo desenvolver um conjunto de
funes, classificadas em nove diferentes categorias, como demonstra Souto (1999):
fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, normativa, corretiva, e de
ouvidoria, alm da pedaggica. Dadas as semelhanas de naturezas de algumas dessas
funes e buscando facilitar o entendimento, ento aqui fundidas em apenas seis:
a) Fiscalizadora: como o prprio nome diz, tem como finalidade fiscalizar,
verificando a regularidade, por meio de auditorias e inspees, das aes que
envolvam recursos da Unio;
b) Comunicante: orienta-se para fornecer informaes e atender a solicitaes
95
Diferentemente das antigas Delegaes nos Estados, as quais funcionavam em rgos do governo federal,
as SECEX funcionam nos tribunais de contas dos Estados Federados.
115
do Congresso Nacional. O parecer prvio, emitido anualmente pelo TCU ao

Parlamento, representa bem o primeiro papel. O segundo ocorre, quando o
TCU presta esclarecimentos s Casas legislativas, atendendo a pedido delas;
c) Ouvidoria: da mesma forma que o TCU fornece informao, tambm se
coloca a disposio para ouvir, nesse sentido, ele exerce a funo de
ouvidoria, na qual se prontifica a receber denncias, de todos os cidados,
partidos, associao ou sindicato, assegurando, inclusive o sigilo do
denunciante;
d) Normativa: diz respeito capacidade de regulamentar, com base em seu
Regimento e Lei Orgnica, suas aes;
e) Judicial: refere-se a prerrogativa discricionria de julgar irregularidades e
aplicar sanes, que vo desde a aplicao de multas; condenao ao
pagamento valores referente ao ressarcimento de prejuzos; privao de bens
ou de direitos; at a cominao de providncias prticas cabveis, com o
objetivo de sanear o erro cometido. Em suma, esta a funo ltima do TCU,
que sendo aplicada corretamente, pode reparar danos causados ao Errio,
bem como gerar incentivos negativos a prticas irregulares.
f) Pedaggica: visa orientar e informar os gestores pblicos, no tocante a
procedimentos, formas de controle e melhoria de suas prticas, buscando
interferir na qualidade da administrao pblica.
5.4.2 Principais procedimentos
O TCU emprega trs tipos bsicos de procedimento ou estratgia, para implementar
parte de suas funes. So elas a tomada ou prestao de contas; tomadas de contas
especiais e as auditorias e inspees. Em alguns casos esses procedimentos se
complementam. Com o passar do tempo, eles se tm sofisticado, tanto pelo uso crescente
das tecnologias de informao, tanto por mudanas ocorridas no modelo de gesto pblica,
a exemplo da obrigatoriedade de apresentao peridica dos relatrios de execuo
oramentria e gesto fiscal, prevista na Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal LRF)96.
96
Estas mudanas configuram um importante instrumento de transparncia para o setor pblico brasileiro
(GUEDES, 2001).
116
5.4.2.1 Tomada ou prestao de contas, e tomada de contas especial

A tomada ou prestao de contas tem sido na histrica do TCU o modelo clssico
de fiscalizao das administraes. Consiste em verificar o conjunto de documentos
contbeis dos rgos ou entidades que administram recursos pblicos federais, os quais
possuem a obrigao legal de apresenta-los em 120 (cento e vinte dias), aps o fim do
exerccio financeiro97. Busca-se, nas tomadas e prestaes de contas, verificar se elas se
enquadram nos princpios da legalidade, legitimidade, economicidade.
Quando os administradores pblicos federais se omitem da obrigao legal de
prestar contas de suas atividades, ou quando detectado algum tipo de irregularidade,
como desfalque ou desvio de bens ou valores pblico, prticas ilegais, ilegtimas e
antieconmicas, o TCU instaura a modalidade tomadas de contas especiais98, que consiste
em fazer um levantamento de toda documentao referente ao indcio de irregularidade em
questo, de forma a dirimir as dvidas existente. Para isso, so analisados relatrios de
gesto, do tomador de contas, de auditoria, de sindicncia ou de inqurito, alm das
demonstraes financeiras, como tambm o pronunciamento do Ministro de Estado
responsvel pela rea.
Existem diferenas bsicas entre os dois tipos de verificao de contas. Na tomada
ou prestao de contas, o Tribunal se circunscreve aos dados recebidos, o que configura
uma anlise predominantemente formal. Caso seja detectada alguma irregularidade, dentre
as que exigem tomada de contas especial, o TCU far a instaurao do processo,
aprofundando assim as investigaes. Sabe-se, porm, que balanos formais em alguns
casos no representam bem a realidade99. Administradores desonestos, no colocam em
97
Alguns rgos possuem um prazo de 150 dias para apresentao das suas contas: rgo ou entidade
mantidos com recurso federal da administrao indireta; fundos administrados ou geridos por rgo ou
entidade federal; servios sociais autnomos; as contas nacionais das empresas supranacionais.
98
Ressalte-se que o TCU estipula anualmente um valor mnimo de dano ao Errio para instaurao de uma
tomada de constas especial. Caso esse valor fique abaixo do estipulado, o processo ser anexado a tomada
ou prestao de contas anuais, para serem julgadas em conjunto. Pode ocorrer, tambm, o sobrestamento
do julgamento da tomada ou prestao de contas, quando o relator sentir a necessidade de buscar outros
dados para o saneamento do processo, sem que se instaure uma tomada de contas especial.
99
A fragilidade do sistema de tomada e prestao de contas pode ser vista num caso envolvendo o TCE-RJ, o
qual toma como base o modelo adotado pelo TCU. No ano de 1999, o ento Governador do Estado do Rio
de Janeiro, Anthony Garotinho, efetuou algumas compras com dinheiro pblico para presentear pessoas de
seu interesse particular. Esse fato foi veiculado pela mdia, e comprovado atravs de cpias de notas
fiscais, as quais atestam como comprador o Gabinete Militar (residncia oficial do governo). Quando
indagado sobre esses fatos, o ento Governador do Rio respondeu que no tinha nada com essa histria e
que qualquer dvida deveria ser tirada com o Chefe do Gabinete Militar. Quando procurado para falar do
assunto o Chefe do Gabinete, Coronel Paulo Melo, disse no saber do fato e que as contas apresentadas ao
TCE-RJ tinham sido aprovadas (FILHOS & FILHOS, 2001). Isso demonstra bem a superficialidade dessa
modalidade de controle.
117
seus balanos de prestao de contas, desvios, desfalques, superfaturamento, entre outras

irregularidades que tenha cometido. Pelo contrrio, procuram camuflar. Cabe ao rgo de
controle fazer essa verificao. Esta , uma prerrogativa inerente aos sistemas de controle.
Se um sistema de controle se detm em analisar apenas balanos formais, fornecidos pelo
prprio administrador, abrindo mo da busca de informao, no sentido inverso, ele corre o
srio risco de simplesmente no detectar irregularidades, e como conseqncia no
recuperar o dano ao Errio, nem mesmo punir o administrador criminoso.
Na dcada de 1990, os dois tipos de procedimentos totalizaram 58.139 processos, o
que d uma mdia de 4.885 por ano. Do total 36.34 (62,51%) foram tomadas e prestaes
de contas anuais e 21.799 (37,49), tomadas de contas especiais. (Tabela 17).
Ao separar os tipos de procedimento, percebe-se, pelos nmeros, que suas
evolues foram diferentes no perodo de dez anos. Houve uma reduo significativa do
nmero de tomadas ou prestaes de contas anuais as quais em 1990, somavam 14,99% do
total desse tipo de procedimento, caindo, em 2001, para 4,27%. Com as tomadas de contas
especiais, ocorreu o inverso: no primeiro ano da dcada somavam apenas 1,68% e, no fim
do perodo 8,23%, havendo ano em que esse percentual se aproximou dos 14%.
Tabela 17
Evoluo dos Procedimentos do TCU - 1990 / 2001
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
Tomadas ou
Tomadas de Contas
Prestaes
Especiais
de Contas Anuais
o
o
N
%
N
%
5.448
14,99
366
1,68
4.141
11,40
463
2,12
4.297
11,82
673
3,09
3.411
9,39
1.267
5,81
2.287
6,29
2.430
11,15
2.147
5,91
1.433
6,57
2.449
6,74
2.832
12,99
3.164
8,71
2.979
13,67
2.607
7,17
2.518
11,55
1.830
5,04
2.028
9,30
3.008
8,28
3.016
13,84
1.551
4,27
1.794
8,23
36.340 100,00% 21.799 100,00%
Fonte: TCU
118
A diminuio do nmero de tomadas ou prestao de contas anuais, segundo o

TCU, deu-se em parte pela diminuio do universo de fiscalizao do Tribunal, aps as
desestatizaes e a agregao de contas de unidades menos representativas. Outra hiptese
que parte das administraes fiscalizadas inicialmente apenas por tomadas ou prestao
de contas anuais passaram a atender aos critrios para instaurao de tomadas de contas
especiais, o que sugere ter ocorrido um aumento dos nmeros dos indcios de
irregularidade na administrao federal, no perodo, ou em outros termos, quanto mais
tomadas de contas especiais, tanto maior deve ter sido o nmero de indcios de
irregularidade.
5.4.2.2 Auditorias e inspees
Outros tipos de procedimento adotados pelo TCU, com mtodos sempre mais
sofisticado, so as auditorias e inspees. Trata-se de ferramentas essenciais busca de
informaes, tanto para dar suporte tomada ou prestao de contas anuais tomada de
contas especial, quanto para averiguar denncias ou atender solicitaes do Congresso.
Com as auditorias e inspees, o TCU consegue buscar as informaes que no possui,
mas de que necessita, para o desempenho de suas atividades de fiscalizao, dando-lhe
condies para exercer o seu papel de sistema de controle e atestar ou no a legalidade,
legitimidade e economicidade dos atos administrativos.
Em princpio, as auditorias e inspees implementadas pelo TCU so semelhantes,
pois ambas buscam verificar algum ato ou exercer exame sobre ele, a fim de subsidiar a
deciso o Tribunal. No obstante, os dois procedimentos so usados de forma diferente. As
inspees visam dar suporte s tomadas ou prestaes de contas anuais, na medida em que
tentam identificar omisses e lacunas presentes nos processos. A apurao de denncia
tambm feita por meio desse procedimento, objetivando testar-lhe a veracidade bem
como implementar a fiscalizao necessria, de forma a produzir as informaes
imprescindveis para tomadas de decises correta pelo Tribunal. Em sntese, por meio
das inspees que se suprem lacunas e se investiga denncias de irregularidade.
As auditorias, por outro lado, visam a produzir um conjunto de informaes a
serem comparadas com as apresentadas pelos administradores ao TCU, por meio das
tomadas ou prestao de contas anuais ou por qualquer outro meio, permitindo, assim,
verificar sua consistncia. Essas auditorias se dividem em contbil, financeira,
oramentria e patrimonial. As auditorias podem ocorrer, tambm por solicitao do
119
Congresso ou qualquer uma de suas casas, quando sentir a necessidade de verificao

tcnica de algum setor da administrao pblica. Outra finalidade das auditorias
viabilizar a apreciao dos atos de admisso de pessoal e concesso aposentadoria, penses
e reforma, na administrao pblica federal.
Ressalte-se que os funcionrios do TCU, incumbidos em desempenhar auditorias
ou inspees, tem garantias legais de livre acesso a rgos, documentos e informaes
(inclusive, bancos de dados eletrnicos), necessrias para o cumprimento de seu dever. A
obstruo ou sonegao de informao para com o funcionrio do Tribunal torna o
responsvel sujeito a pagar multa, ser afastado, temporariamente e cautelarmente, de sua
funo, ou mesmo ter seus bens colocados em indisponibilidade, caso seja ele a pessoa
diretamente envolvida na investigao.
5.5 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO EM NMEROS

Em relatrios do TCU, entre os anos de 1990 e 2001, foi possvel identificar a
ocorrncia de 195.701 processos julgados ou apreciados100, de acordo com as classes ou
tipo seguintes:
a) Levantamentos101, inspees e auditorias;
b) Tomada e prestao de contas;
c) Tomada de contas especial;
d) Admisso e concesso (aposentadorias, penses civis e militares, e reformas);
e) Consultas;
f) Denncias;
g) Recursos;
h) Representaes;
i) Administrativos;
j) Solicitaes do Congresso Nacional;
k) Outros assuntos
Os processos relativos a inspees e auditorias chegam a 5.603 (representando uma
mdia anual de aproximadamente 477), o que corresponde a 2,86% do universo 195.701,
bastante baixo, quando se considera que esses procedimentos so os principais
instrumentos que o Tribunal dispe, para lanar mo de informaes no enviadas pelos
gestores pblicos. Significa isso que o grosso dos processos do TCU se circunscreve em
100
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Principais trabalhos do Tribunal de Contas da Unio na
dcada de 1990-1999 Braslia: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da Unio (2001). Relatrio anual das
atividades do TCU: 2000. Braslia: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2002). Relatrio anual
das atividades do TCU: 2001. Braslia: TCU; Motta (2001: 448) ; e Rodrigues (2002:415).
101
O levantamento, neste caso, um processo que antecede as auditorias e inspees, e objetiva verificar se
um trabalho proposto exeqvel e relevante. Caso seja, dever proporcionar uma viso geral do problema,
fornecendo todos os elementos para anlises posteriores.
120
anlises feitas a partir de informaes recebidas.

Percebe-se pela Tabela 18, que os processos envolvendo as admisses e concesses
(118.069) representam a maior fatia do conjunto de processos, durante o perodo analisado.
Vale ressaltar que a averiguao da legalidade das admisses e concesses o ltimo
resqucio da obrigatoriedade de registro prvio do Tribunal. Buscando controlar as
admisses no servio pblico federal, o TCU exerce um acompanhamento, desde o
lanamento dos editas, at a divulgao da portaria de nomeao do funcionrio
(FERNANDES, 2001). Com isso, verifica se tal ao encontra respaldo legal. As
concesses de aposentadorias, penses e reformas so feitas pelo rgo em que o
funcionrio seja vinculado, sendo os processos encaminhados para anlise do TCU, que
avaliar e decidir quanto a sua legalidade. O ato, sendo legal, ter a ordenao do registro
por parte do Tribunal. Havendo irregularidade no processo, o TCU determina diligencia ao
rgo de controle interno vinculado ao rgo solicitante do processo, para que se
providencie o saneamento da falha ou apresente justificativa. O Tribunal poder, tambm,
instaurar processos de inspeo e auditorias, a fim de suprir omisses, esclarecer dvidas,
apurar denncias verificar legalidade das despesas, bem como conferir a conformidade e
consistncia dos dados fornecidos102. Esse tipo de controle visa, sobretudo, a preservar o
Oramento da Unio, que pode ser aumentado, de forma injustificada, por ao de
apadrinhamento ou correlato.
Em mdia, as admisses e concesses representaram 60,33% de todos os processos
analisados de 1990 2001. Houve oscilaes importantes, negativas e positivas, no
perodo. Em 1991 a percentagem desse tipo de processo chegou a 78,60% do total, o
mximo. Em 2000, ficou em torno de 32,21%, a menor participao. No ano seguinte o
patamar voltou a subir, chegando a 52,62%.
102
As auditorias e inspees envolvendo admisses e concesses constituram processos especficos, no

sendo, portanto, somados aos processos de auditorias e inspees aplicados em outros casos (Art. 11,
Resoluo TCU, n 152).
121
Tabela 18
Tipos de Processos Apreciados pelo TCU entre 1990 e 2001
Tipos de Processo
Admisso e concesso
Tomada e prestao de contas anual
Tomada de contas especial
Consulta; recurso; processo. adm;
solicitao do Congresso; e outros assuntos
Levantamento, inspeo e auditoria
Representao
Denncia
Total
Fonte: TCU
N
118.069
36.340
21.799
%
60,33
18,57
11,14
10.205
5.603
2.583
1.102
195.631
5,21
2,86
1,32
0,56
100,00
importante destacar que os nmeros de processos envolvendo auditorias

decorrem, em grande parcela, de denncias e representaes feitas junto ao TCU (1.102, ao
todo). Com efeito, parte das investigaes no partiu do Tribunal, mas, sim de agentes
externos, que o provocaram. Obviamente, nem todas representaes ou denncias se
transformam em auditorias ou inspees. Da a distino registrada na tabela 18. Em suma,
representaes e denncias podem culminar com processos de auditorias e/ou inspees,
mas no necessariamente. A propsito, vale salientar que, todos dos trs grupos de
processos (auditoria e inspees, denncia; e representaes) o que teve maior variao, de
um ano para o outro, e positiva, foi os processos de representao, seguida por auditorias e
inspees, e por ltimo, denncias.
As auditorias tradicionais vm ganhado complexidade e ampliado seu escopo de
atuao. A avaliao clssica da legalidade, legitimidade e economicidade, tem sido
complementada pelas avaliaes de eficincia, eficcia e efetividade. Desenvolveu-se um
novo modelo de anlise, denominada de auditoria de natureza operacional (performance
audit), que visa avaliar sistematicamente as aes governamentais. Ela se ramifica em
auditoria de desempenho operacional; e avaliao de programa. A primeira diz respeito
avaliao da gesto propriamente dita, e busca, utilizando os princpios da economicidade,
eficincia e eficcia, verificando-se se o administrador est gerenciando corretamente os
recursos pblicos, cumprindo suas metas, desde o planejamento at sua execuo, como
tambm se est agindo dentro da legalidade. J a avaliao de programas se descola da
analise operacional da gesto, e concentra-se nos seus impactos. Ou seja, o foco avaliar o
resultado ou a efetividade dos programas e projetos governamentais, de modo a saber-se
at que ponto as aes implementadas surtiram o efeito desejado pela a administrao. Para
122
tanto, faz-se o confronto dos impactos observados e dos impactos esperados103.
5.6 CLASSIFICAO DO NVEL DE REGULARIDADE DA GESTO

PBLICA, CUSTOS E BENEFCIOS DO TRIBUNAL
Com base em sua Lei Orgnica, o TCU enquadra os resultados de suas anlises de
gesto em trs classes: regular, regular com ressalvas e irregular. Havendo lisura e
competncia na gesto, levando a cabo os princpios de legalidade, legitimidade e
economicidade, a administrao ser considerada regular, e o Tribunal dar quitao plena
do responsvel. Caso haja impropriedades ou falhas de natureza formal, que no cause
dano ao Errio, a administrao ser considerada regular com ressalvas, e o TCU mesmo
dando quitao ao responsvel, determinar a adoo de medidas necessrias correo
das falhas ou impropriedades detectadas. Sero consideradas irregulares as administraes
em que forem constatadas: omisses no dever de prestar contas; prtica de ato de gesto
ilegal, ilegtimo, antieconmico ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; dano ao Errio decorrente
de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico; desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou
valores pblicos. O descumprimento das determinaes do Tribunal em processo de
tomadas de prestao de contas anteriores, tambm poder entrar no rol das contas
irregulares.
No caso das contas consideradas irregulares, sobretudo, daquelas que gerarem
dbito ao Errio, o Tribunal agir judicialmente e condenar os responsveis ao pagamento
da dvida atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, podendo ainda aplicar
multas previstas na Lei Orgnica. Esse dbito ter efeito de ttulo executivo, instrumento
jurdico adequado para cobrana, mediante ao judicial. Esta ser encaminhada pelo MPTCU a Advocacia Geral da Unio, qual caber o papel de acionar o Poder Judicirio, que
afinal obrigar o responsvel a pagar a dvida. O mesmo procedimento ocorrer, quando da
necessidade de aes penais.
No perodo de 1992 a 2001, o TCU condenou 10.219 responsveis ao pagamento
de dbito ou multa, que, somados, chegam ao montante de R$ 688.195.082,90104. Deve-se,
porm, ressaltar que condenao no significa necessariamente recolhimento. Para se ter
103
Maiores detalhes sobre estes conceitos em: BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Manual de
auditoria de natureza operacional. Braslia: TCU.
104
Alerte-se que, dos valores envolvendo condenaes, em 2001, aproximadamente R$ 230 milhes
(32,42%) dizem respeito apenas ao TRT de So Paulo.
123
uma idia, o acumulado em recolhimento de 1997 a 2001 foi de R$ 26.342.307,98,

enquanto que o total de condenaes de pagamentos de dbitos ou multas, no mesmo
perodo, foram na ordem de R4 537.444.917,97. Desse total, portanto. Apenas 4,90%
retornaram, de fato, ao Errio. Excludo o valor referente condenao do TRT-SP, o
percentual sobe para 8,57%, o que significa dizer que para cada R$ 100,00 de condenao,
apenas R$ 8,57 efetivamente retorna aos cofres pblicos.
No relatrio de suas atividades em 2001, o TCU argumentou que a cobrana judicial
se torna difcil, dada impraticabilidade de localizar bens dos responsveis. Tentando
minimizar esse problema, o MP-TCU, em entendimentos com a AGU, organizou uma lista
de 463 detentores de bens, o que possibilitou penhora em 21 execues. Quando o
responsvel condenado funcionrio pblico, regido pela Lei 8.112/90 (que dispe do
regime jurdico dos servidores pblicos da Unio, das autarquias e das e das fundaes
pblicas federais), possvel tambm, descontar o dbito diretamente da sua folha de
pagamento. Como se v, a responsabilizao do administrador criminoso no encontra, nas
estratgias de controle adotadas pelo Tribunal, um forte incentivo a um comportamento
probo. Ocorre o inverso, dada a baixa possibilidade de devoluo dos recursos ao Errio.
No obstante, deve-se ressaltar que as estratgias referidas no so as nicas existentes
para incentivar a ao correta por parte dos administradores pblicos. H tambm, as
sanes penais, que se aplicadas, configuram um forte instrumento de combate ao
irregular.
Tomando como base as condenaes, entre os anos de 1995 e 2000, mesmo sabendose que no representa o recolhimento efetivo, e comparando com os dispndios feitos pelo
TCU, no mesmo perodo (Tabela 19), verifica-se que a relao custo/benefcio no se
desenha vantajosa. Em mdia, o valor das condenaes representa 13,77% dos gastos
Tabela 19
Relao entre Dispndios do TCU
e Valores de Condenaes - 1995/2000
Ano Dispndios do TCU Valores das Condenaes B/A
(R$ 1,00) (A)
(R$ 1,00)
(B)
(%)
1995 237.234.368,00
14.847.374,53
6,26
1996 307.314.706,00
83.531.433,59
27,18
1997 367.956.099,00
26.505.562,11
7,20
1998 385.710.705,00
43.814.187,88
11,36
1999 352.760.039,00
37.090.030,67
10,51
2000 375.489.055,00
73.310.000,00
19,52
Total 2.026.464.972,00
279.098.588,78
13,77
Fonte: TCU
124
No entanto, sabe-se que no so apenas os valores quantificveis que representam os

ganham obtidos pela sociedade com as aes do TCU. H economias potenciais com tais
aes, provocadas pela expectativa de controle, por trabalhos de preveno a desperdcios
ou prejuzos, e pela racionalizao de gestes, dentre outras aes que envolvam
quantificao financeira. Portanto, existem, de fato, ganhos potenciais com as aes do
TCU. Por outro lado, estas vantagens so de difcil mensurao, o que torna complicada a
utilizao desses nmeros, para calcular a relao custo-benefcio. Para se ter uma idia, o
Tribunal em seu relatrio de atividades do ano de 2000, apontou uma economia potencial
de R$ 2,8 bilhes, o que, comparado com o oramento por ele executado, representaria um
excelente retorno. No entanto, sabemos que as condenaes, de fato, ficaram em torno de
19,52% do oramento do TCU para aquele ano. Isso sem levar em considerao, os
recolhimentos efetivos do mesmo perodo, sabidamente inferior aos valores de
condenao.
Comparando o desempenho TCU com a performance apresentada pelo antigo Sistema
de Controle Interno do governo federal, atravs da SFC105, no perodo de 1995 a 2000
(Tabela 20), possvel identificar diferenas importantes, que pem o desempenho do
TCU em desvantagem. Em mdia, no perodo analisado, para cada R$ 100 aplicados no
TCU, h R$ 13,77 em condenaes. J na SFC, a relao de R$ 100 para R$ 621, e neste
caso, efetivamente retornados. Da mesma forma que o TCU, a SFC, apresenta tambm
ganhos potenciais, os quais ultrapassariam nesse perodo, segundo o relatrio, os R$ 8,2
bilhes, nmero tambm difcil de ser utilizado nesse tipo de clculo.
Tabela 20
Relao entre o Oramento Executado da SFC
e o Retorno Efetivo de suas Condenaes
Ano Oramento Executado Retorno Efetivo B/A
(R$ 1,00) (A)
(R$ 1,00) (B) (%)
1995
64.516.120,00
464.027.323,00 719
1996
65.710.040,00
160.366.892,00 244
1997
76.634.466,00
379.042.004,00 495
1998
74.603.786,00
249.193.380,00 334
1999
65.593.560,00
511.420.339,00 780
2000
57.713.331,00
750.071.843,00 1300
Total
404.771.303,00
2.514.121.781,00 621
Fonte: SFC
105
BRASIL, Secretaria Federal de Controle Interno. (2001). Relatrio de atividades de 2000. Braslia.
125
Observando-se por outro prisma, o relatrio da SFC, percebe-se que, quanto mais
preventivo o trabalho do sistema de controle, menores so as irregularidades cometidas e,
conseqentemente, as condenaes. Se assim for, o TCU leva vantagens perante a SFC,
pois os valores decorrentes de suas condenaes so irrisrios se comparados ao retorno de
recursos conseguido pelo sistema de controle interno do governo federal. Essa tese
encontra pouca sustentao, pelo simples fato de que o nmero de irregularidades
detectadas pelo TCU alto e crescente ano a ano. O que deve ento ser questionado a
fragilidade do sistema de investigao e de cobrana, visto que no tem trazido grandes
resultados, ante o volume de recursos nele aplicados.
Contudo, a preocupao de ambos os sistemas a mesma, proteger os recursos
pblicos federais. A diferena que um age de forma externa e outro, no mbito interno,
embora com o mesmo objeto a ser controlado. Como explicar, ento essa disparidade de
resultados entre os dois sistemas? Uma explicao plausvel talvez esteja no fato de, com
acesso estrutura governamental, o sistema de controle interno consiga detectar e apurar,
com maior eficincia, os problemas surgidos, no necessitando, assim, da interveno do
TCU. Por outro lado, em alguns casos, o TCU encaminha os problemas ao sistema de
controle interno, ao qual cabe adotar as medidas de saneamento necessrias, e os valores
ressarcidos a partir desse ponto, passa a ser computados pela SFC, e no pelo TCU,
embora este tenha identificado o problema.
126
CAPTULO 6
DESEMPENHO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
6.1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E SEU DESEMPENHO
Vistos a histria, a estrutura e o conjunto de prerrogativas do Tribunal de Contas da
Unio, cabe analisar o seu desempenho, especificamente no que diz respeito ao controle,
que exerce sobre a administrao pblica federal brasileira. As deficincias existentes na
execuo desse controle esto diretamente correlacionadas aos nveis de corrupo e outras
ilegalidades. Em outros termos: isso comunga com a hiptese deste trabalho, segundo a
qual, quanto menor controle ou accountability, maior corrupo e ilegalidade. Aqui se
sustenta que o controle do TCU possui deficincias. Constatou-se, na pesquisa emprica,
que parte dessas deficincias tem a ver com falhas de procedimento. De fato, a atuao do
Tribunal, em diversos momentos, comete erros, que acabam por prejudicar o alcance dos
seus objetivos. Para detectar esses erros, analisou-se, dentre vrios, um caso especfico,
envolvendo aes de investigao direta do TCU. Trata-se de um levantamento de
auditorias desenvolvidas no ano de 2001, em 304 obras do Governo Federal, visando
informar ao Congresso Nacional a situao dessas obras, de modo a subsidiar as decises,
no tocante continuidade ou no da previso de recursos no Oramento Geral da Unio
para 2002.
Alm das falhas de procedimento, outros problemas prejudicam a ao do TCU,
como interferncia poltica nas suas decises, o que, em alguns casos, tem distorcido a
funo dessa Corte de contas, levando-a a no cumprir por inteiro o seu papel e,
conseqentemente, a sofrer desgaste perante a sociedade. Enfim, um terceiro tipo de
problema relevante envolve as decises do TCU: o deslocamento da execuo das
punies por ele encaminhadas ao Poder Judicirio, a que cabe lev-las a cabo. Isso, em
geral, tem ocorrido de forma precria, dados os problemas inerentes a esse Poder.
Conforme se mostrou, no ltimo tpico do captulo anterior, os nmeros envolvendo o
resgate de recursos pblicos no so favorveis ao Tribunal. Ora, a execuo de punies
incentivo seletivo, para evitar prticas corruptas e/ou ilegais, constituindo, portanto, um
instrumento fundamental, para se coibirem tais aes. As deficincias das execues
podem fazer com que esses incentivos sejam anulados, contribuindo, assim, para o
aumento das prticas ilegais.
127
6.2 PROCEDIMENTOS OU
CONTAS DA UNIO
O
TCU
desenvolve,
ESTRATGIAS
corriqueiramente,
um
DO
conjunto
TRIBUNAL
de
estratgias
DE
ou
procedimentos, com o objetivo de averiguar a legalidade, legitimidade, economicidade,

eficincia, eficcia e efetividade das aes, que envolvem recursos pblicos federais.
inegvel que essas estratgias se tm aperfeioado, ano a ano. Entretanto, existem falhas,
que devem ser corrigidas com urgncia, para garantir o melhor desempenho do Tribunal.
Antes de analisar esses problemas, faz-se necessrio expor uma amostra do trabalho
desenvolvido pelo TCU, a fim de avaliar-se o seu potencial investigativo. Essa anlise
importante, entre outros motivos, pela necessidade de ter-se uma idia do grau de
irregularidade existente nas obras do Governo Federal, como tambm de verificar-se a
forma como o Tribunal trata esses problemas, identificando-se, ento, seu desempenho e
seus senes.
6.3 FISCALIZAO EM 304 OBRAS DO GOVERNO FEDERAL

Nas auditorias procedidas anualmente pelo TCU (Tabela 21), tem-se constatado um
nmero elevado e progressivo de indcios de irregularidades graves106.
Tabela 21
Obras Fiscalizadas pelo TCU
e Indcios de Irregularidades Graves 1998/2001
Ano
1998
1999
2000
2001
Obras Fiscalizadas Indcios de Irreg.Graves

(N)
(N)
110
35
135
44
197
66
304
121
%
31,8
32,6
33,5
39,8
Fonte: Dados extrados de: ZYMLER, 2001:287.
106
Frise-se que no se esto considerando indcios de irregularidades como sinnimo de ao corrupta.

Entretanto, notrio que, em muitos casos, a prtica corrupta esteja envolvida nas irregularidades
apontadas. No se pode imaginar que um superfaturamento, numa compra governamental, ou uma licitao
viciada no tenha sido antecedida por uma ao corrupta. A utilizao do termo indcio, pelo TCU, por si
s j bastante complicada. Em muitos casos, clara a existncia da irregularidade de fato, e no s do
indcio.
128
Como se percebe, apesar de as auditorias j serem implementadas h anos, os nveis

de irregularidade no tm diminudo, o que remete necessidade de uma reflexo sobre
esse modelo de controle.
6.3.1 Perfil das 304 obras analisadas

Os relatrios do TCU tm prazos legais para apresentao para anlise ao
Congresso Nacional. O de 2001 foi enviado no dia 25 de setembro107. Cada auditoria trazia
uma gama de informaes sobre cada obra investigada, compreendendo dados gerais
(como rgo responsvel, tipo de obra, localidade e objetivo), as execues fsicas e
financeiras, os indcios de irregularidade e as concluses a que chegou o Tribunal.
As irregularidades apontadas pelo TCU, no seus relatrios, esto classificadas, para
efeitos
de
padronizao
dos
dados,
como:
irregularidades
graves,
outras
irregularidades e falhas e/ou impropriedades. Cada tipo desses comporta diversos

subtipos, alusivos s irregularidades especificamente cometidas. Assim, se o tipo de
irregularidade grave, o subtipo de irregularidade pode ser superfaturamento, por
exemplo. As obras, em que no se encontrou nenhum indcio de irregularidade, recebem do
Tribunal a chancela de obras sem ressalvas.
Tabela 22
Obras Fiscalizadas pelo TCU,
por Tipo de Indcios de Irregularidade 2001
Tipos de Indcios de
Quantidade
Irregularidade
Irregularidades Graves (Grv)
121
Outras Irregularidades (Out)
48
Falhas e/ou Impropriedades (Fal)
41
Obras sem Ressalvas (SRs)
94
Total
304
Fonte: TCU
Observa-se que a distribuio das obras auditadas em 2001 (Tabela 22) seguiu uma
hierarquia: do tipo de maior gravidade ao de menor gravidade. Contudo, preciso destacar
que, numa mesma obra, podem coexistir os trs tipos de irregularidade. De fato, em muitas
das 121 obras com indcios de irregularidades graves, havia, tambm, outras
107
Como exigncia do art. 83 da Lei n 10.266, de 24 de julho de 2001.
129
irregularidades e falhas ou impropriedades, afora diversos subtipos de um ou mais tipos.

Na implantao do Metr de Salvador-BA, por exemplo, no trecho Lapa-Piraj (destacado,
no relatrio, dentre as obras com irregularidade grave), foram encontrados os trs tipos de
irregularidade, e seis subtipos, assim distribudos: irregularidade grave, 4; outras
irregularidades, 1; e falhas/impropriedades, 1. Desse modo, no se pode dizer que, na obra
referida, s existiu um tipo de irregularidade; ocorreram todos. Por isso, analisando-se obra
por obra, foi possvel identificar os nmeros constantes da Tabela 23.
Tabela 23
Nmero de Irregularidades, por Tipos e Subtipos,
Encontradas pelo TCU - 2001
Tipos de Irregularidade
Irregularidades graves
Outras irregularidades
Falhas/impropriedades
Total
Irregularidades
Encontradas *
N (*)
%
121
32,97
121
32,97
125
34,06
367
100,00
Subtipos de Irregularidade
Encontrados **
N (**)
%
251
35,70
196
27,88
256
36,42
703
100,00
Fonte: TCU
* As obras com irregularidades somam 210. Foram excludas, no clculo, as 94 classificadas sem ressalvas.
** Subtipos repetidos na mesma obra foram descartados.
Nas 121 obras com irregularidade grave, destacadas pelo TCU, foram encontrados
251 subtipos. Alm desses, existiam 131 subtipos de outras irregularidades e 138 subtipos
de falhas e/ou impropriedades, totalizando 520 indcios de irregularidade. Em outros
termos: dos 703 indcios de irregularidade encontrados em 210 das 304 obras examinadas,
74% estavam concentrados apenas em 121. Isso d uma mdia de 5,6 indcios de
irregularidade por obra, razo por que elas obras merecem ateno especial da Corte de
contas.
So consideradas obras com irregularidades graves, em geral, aquelas com subtipos
que envolvem, mais diretamente, aes antieconmicas e/ou dolosas com recurso pblico,
propiciadoras de vantagens para o sujeito da ao ou para terceiros. Destacam-se os
subtipos relativos a superfaturamento e a processos licitatrios viciados.
Quando se verifica, em uma determinada obra, a presena do tipo de irregularidade
considerada grave, seus recursos, em princpio, no constariam na Lei Oramentria do
exerccio seguinte, ou seja, ela no receberia mais verbas, at deciso da Comisso Mista
de Planos e Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional, conforme
130
o art. 12 do Projeto de Lei n 32, de 2001, o qual dispunha:... vedada a execuo dos
contratos, convnios, parcelas ou subtrechos relacionados a obras ou servios que
apresentem indcios de irregularidades graves, apontados pelo Tribunal de Contas da
Unio, at deliberao em contrrio da Comisso Mista.... Contudo, em dezembro desse
ano, o Congresso alterou o referido dispositivo, permitindo que as obras com indcios de
irregularidades graves fossem includas na Lei Oramentria Anual (LOA), de forma
condicionada: seriam inseridas na LOA, mas ficariam com a liberao dos respectivos
recursos a cargo da CMO e do Congresso Nacional, com o detalhe de que seria feita aps a
aprovao do texto oramentrio. Poder-se-a perguntar: se possuem irregularidades
graves, por que inseri-las no oramento? A razo que o simples corte na liberao dos
recursos no resolveria o problema e poderia significar a deteriorao fsica das obras com
prejuzo social.
Dos subtipos de indcios de irregularidades graves, a maior parcela (53, ou seja,
21,03%, coube a celebrao ou administrao irregular de contrato. Na Tabela 24, pode-se
visualizar como se deu a distribuio dessas quantidades, nos diferentes subtipos de
irregularidades graves. Chegou-se mdia de 2,1 irregularidades por obra. Vale salientar
que o grosso delas (90, ao todo) incorreu em apenas um ou dois tipos de irregularidade, de
modo que as obras com quantidade exagerada representam uma pequena parte do total. O
mesmo ocorre com os outros dois tipos (outras irregularidades e falhas e/ou
impropriedades). Significa dizer que apesar de existirem irregularidades graves em muitas
obras, no se pode afirmar que estas se encontrem tomadas por elas, de forma
generalizada. Nos casos de tais obras, as irregularidades graves so pontuais e localizadas
exatamente onde existe a manipulao de recursos pblicos, os quais envolvem apenas seis
subtipos diferentes, dentre os quarenta e cinco analisados. Isso pode facilitar,
sobremaneira, a ao do sistema de controle, cuja finalidade proteger os recursos
pblicos.
A obra campe em nmero de irregularidades graves foi a modernizao e
ampliao do Aeroporto Internacional de Salvador-BA. L, foram encontrados nove
subtipos diferentes de irregularidades. Somados os subtipos que se repetem no processo, as
irregularidades graves envolvendo tais obras chegam a 21 casos.
131
Tabela 24
Irregularidades Graves, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU 2001
Irregularidades Graves
N % Percentil
Celebrao/administrao irregular de contratos
53 21,03 21,03
Irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio 47 18,65 39,68
Superfaturamento
25 9,92 49,60
Alteraes indevidas de projetos e especificaes
23 9,13 58,73
Sobrepreo
18 7,14 65,87
Execuo irregular de convnios
17 6,75 72,62
Execuo oramentria irregular
14 5,56 78,17
Pagamento antecipado
12 4,76 82,94
Movimentao irregular de recursos
10 3,97 86,90
Descumprimento de deliberaes do TCU
10 3,97 90,87
Reajustamento irregular
8 3,17 94,05
Desvio de objeto
7 2,78 96,83
Desvio de finalidade
6 2,38 99,21
Desapropriaes ilegais
1 0,40 99,60
Prestao de contas irregular
1 0,40 100,00
Total
252 100,00
-
Fonte: TCU
O tipo outras irregularidades compe-se de subtipos, que, em geral, dizem
respeito a problemas de carter tcnico, embora dotados de gravidade, envolvendo, por
exemplo, falta de licena ambiental, problemas em licitaes ou execues irregulares de
obras, entre outros. As obras classificadas nesse tipo (Tabela 25) no sofrem restries
oramentrias, o que pode significar uma vantagem, no tocante sua incluso no
Oramento da Unio. Mesmo assim, continuam a ser investigadas. O total de obras
enquadradas nessa categoria chegou a 196, o que d 1,6 irregularidade por obra.
132
Tabela 25
Outras Irregularidades, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU 2001
Outras Irregularidades
Inexistncia de licena ambiental

Processo licitatrio co irregularidades relevantes
Projeto inadequado
Execuo irregular de obras
Falta de definio precisa das condies de reajuste
Pendncias em obras j concludas
Celebrao irregular de convnios
Problemas com desapropriaes
Contrato vencido com obra em andamento
Uso inadequado de ndices de reajuste
Pagamento efetuado aps a vigncia do contrato/convnio
Retardamento injustificado de desembolso
Termo de recebimento/aceitao para obra no-concluda
Saques indevidos na conta-corrente do convnio
Prorrogao de prazo injustificada
Contrato encerrado com objeto inconcluso
Falta de prestao de contas de convnio
Incio de invest. c/ durao superior a um exerc., fora do PPA
Total
37
31
28
28
14
10
8
8
7
7
5
4
2
2
2
1
1
1
196
Percentil
18,88
18,8
15,82 34,69
14,29 48,98
14,29 63,27
7,14
70,41
5,10
75,51
4,08
79,59
4,08
83,67
3,57
87,24
3,57
90,82
2,55
93,37
2,04
95,41
1,02
96,43
1,02
97,45
1,02
98,47
0,51
98,98
0,51
99,49
0,51 100,00
100,00
-
Fonte: TCU
Falhas e/ou impropriedade, uma classificao utilizada para obras com

problemas tcnicos de baixa gravidade (Tabela 26). Como as do tipo anterior, no
sofrem restries na LOA. Foram encontrados 256 subtipos dessa categoria, com mdia de
2,05 irregularidades por obra.
133
Tabela 26
Falhas e/ou Impropriedades, por Subtipos,
Encontradas pelo TCU - 2001
Falhas e/ou Impropriedades
Impropriedades na celebrao do contrato
Impropriedades relacionadas documentao
Falhas na execuo de contratos
Impropriedades no processo licitatrio
Falhas na execuo dos convnios
Deficincia de projetos
Impropriedades na celebrao do convnio
Falhas na administrao do contrato
Falhas de manuteno em obras concludas ou paralisadas
Falhas referentes ao meio ambiente
Deficincia de controle patrimonial
Aceitao de relat.de empresas de consult/fiscaliz. contendo
inconsistncias
Total
N.
44
36
33
28
26
23
20
16
13
10
6
%
17,19
14,06
12,89
10,94
10,16
8,98
7,81
6,25
5,08
3,91
2,34
Percentil
17,19
31,25
44,14
55,08
65,23
74,22
82,03
88,28
93,36
97,27
99,61
1
256
0,39
100,00
100,00
-
Fonte: TCU
Os dados colhidos pelo TCU, como se v, so bastante ricos e possibilitam uma boa
viso sobre as obras analisadas. Permitem traar-se um perfil bastante informativo delas.
Esses dados so de fundamental importncia, quando se pretende exercer controle.
possvel identificar, assim, onde, como e quem est praticando atos irregulares na
administrao pblica federal. A Tabela 27 apresenta alguns dados, desagregados por
Estados e regies do Brasil, que facultam uma viso abrangente da situao e das
caractersticas das irregularidades ocorridas nessas obras do Governo Federal.
6.3.2 Irregularidades por Estados da Federao

importante para um sistema de controle com abrangncia nacional, como o caso
do TCU, conhecer o nvel de irregularidades, nos diferentes Estados da Federao ou
mesmo nas regies do Pas. Verificar onde esto localizadas as irregularidades, quais as
incidncias e tipos so informaes de extrema importncia para a concepo de
estratgias corretivas. Supor que, no Brasil, as irregularidades ou casos de corrupo so
homogneos, nas diferentes localidades, configura um ingnuo equvoco. Pode-se ver esse
contraste, quando se compara o Estado do Cear com o de Roraima, por exemplo. No
primeiro, foram encontradas irregularidades consideradas graves em 7% das obras,
134
enquanto no segundo, o nmero chegou a 83%. A mesma tendncia ocorreu nos outros
tipos de irregularidade (Tabela 27).
Tabela 27
Obras Irregulares Fiscalizadas pelo TCU,
por Unidades da Federao 2001
UF Obras
(N)
Irregul.
Graves
Outras
Irregul.
Falhas /
Impropri.
Total
Irregul.
Mdia
dos Trs
tipos de
Irregul
(N).
(N).
(N).
(N)
(%)
AC
AL
5
14
3
7
60,00
50,00
2
2
40,00
14,2
5
2
100,00
14,00
10
11
2,7
3,00
AM
10
50,00
80,00
20,00
15
4,09
AP
67,00
33,33
33,00
2,18
BA
13
31,00
30,77
69,00
17
4,63
CE
14
7,00
42,86
29,00
11
3,00
DF
23
26,00
4,35
14
61,00
21
5,72
ES
11
55,00
9,09
18,00
2,45
GO
15
60,00
20,00
7,00
13
3,54
MA
14
57,00
28,57
64,00
21
5,72
MG
16
13,00
25,00
44,00
13
3,54
MS
40,00
100,00
40,00
2,45
MT
33,00
33,33
22,00
2,18
PA
12
42,00
75,00
10
83,00
24
6,54
PB
22,00
33,33
44,00
2,45
PE
15
53,00
40,00
60,00
23
6,27
PI
12
67,00
33,33
50,00
18
4,90
PR
10
20,00
10,00
20,00
1,36
RJ
12
42,00
41,67
33,00
14
3,81
RN
10
30,00
80,00
40,00
15
4,09
RO
29,00
10
82,65
43,00
15
4,09
RR
83,00
83,33
67,00
14
3,81
RS
14
36,00
35,71
43,00
16
4,36
SC
43,00
14,29
57,00
2,18
SE
44,00
66,67
56,00
15
4,09
SP
14
36,00
64,29
21,00
17
4,63
TO
12
33,00
33,33
0,00
2,18
121
121
367
Total 304
125
Fonte: TCU
135
O Cear foi tambm o Estado que teve a maior quantidade de obras consideradas
legais, ou seja, sem ressalvas (Tabela 28), acompanhado do Paran e de Minas Gerais.
Todas as obras dos Estados do Acre, Santa Catarina e Sergipe foram encontradas
irregularidades, tanto que nenhum deles teve sequer uma classificada sem ressalvas.
Tabela 28
Obras Consideradas sem Ressalvas pelo TCU,
por Unidade da Federao - 2001
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
Total
N.
0
4
3
2
2
9
6
3
5
-
%
0,00
4,26
3,19
2,13
2,13
9,57
6,38
3,19
5,32
-
UF
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
-
N.
4
8
1
3
1
2
3
3
8
-
%
4,26
8,51
1,06
3,19
1,06
2,13
3,19
3,19
8,51
-
UF
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
-
N.
5
2
2
1
4
0
0
6
7
94
%
5,32
2,13
2,13
1,06
4,26
0,00
0,00
6,38
7,45
100,00
Fonte: TCU
Quando se analisam as irregularidades por Estado, surge uma questo bastante

interessante: as administraes estaduais, de um partido poltico ou de outro, podem
influenciar no grau de incidncia de irregularidades em obras do Governo Federal? Como
se v, na Tabela 29, no existe diferena acentuada entre as administraes dos diferentes
partidos polticos, pelo menos no tocante a graus de irregularidade. O PT, por exemplo,
aproxima-se, em nmeros, do PFL, o que pode indicar que bandeira ideolgica no tem
influncia no aumento ou diminuio da incidncia de irregularidades nos respectivos
Estados. Observe-se que mais de 77% das obras esto localizadas em Estados governados
por partidos da base do Governo Federal, o que demonstra o favoritismo dele com seus
correligionrios e aliados, no tocante implementao de obras.
136
Tabela 29
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios
de Irregularidades, por Partidos Polticos - 2001
Partido N
PMDB
PSDB
PFL
PSB
PT
PPB
Total
7
7
5
3
3
2
27
Obras
25,93
25,93
18,52
11,11
11,11
7,41
100,00
(N)
97
82
56
32
24
13
304
%
31,91
26,97
18,42
10,53
7,89
4,28
100,00
Percentil
31,91
58,88
77,30
87,83
95,72
100,00
-
Gr
(%)
35,05
36,59
41,07
50,00
41,67
61,54
-
Out
Fal
Mdia
(%)
44,33
34,15
41,07
28,13
33,33
76,92
-
(%)
55,67
23,17
41,07
25,00
54,17
61,54
-
(%)
45,02
31,30
41,07
34,38
43,06
66,67
-
Fonte: TCU
Obs: Gr= Irregularidades graves, Out = Outras irregularidades; Fal = Falhas e/ou impropriedades.
Agregados os Estados pelas regies (Tabela 30), as disparidades diminuem. Isso
ocorre porque, em todas as regies, existem Estados com alta e baixa incidncia de
irregularidades.
Mesmo
assim,
as
diferenas
persistem.
regio
Norte
proporcionalmente, a que possui maior nmero de obras com problemas. J a regio Sul, a
que possui o menor. A quantidade de obras existentes no Nordeste, que abrange nove
Estados da Federao, faz com que, em nmeros absolutos, esta regio tenha a maior
quantidade de irregularidades. Na mdia dos trs tipos de irregularidade, o Nordeste tem os
piores nmeros, tanto em termos absolutos, quanto em termos relativos (40,87% do total
das 367 irregularidades, em todas as regies).
possvel identificar, tambm, os subtipos de irregularidade mais recorrentes e sua
respectiva localizao. A anlise aponta o Distrito Federal, Gois e o Rio Grande do Sul
como as unidades federativas cujas obras apresentam os maiores problemas, relativos a
superfaturamento e compra ou contratao de servio. J o Esprito Santo, Tocantins e o
Maranho foram os primeiros colocados em casos de sobrepreo. Tais exemplos
configuram apenas uma pequena amostra do que pode ser pinado nos relatrios das
auditorias, realizadas pelo TCU.
137
Tabela 30
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades,
pelas Regies do Brasil 2001
Regio
Obras Irregularidades
Outras
Falhas/
Total
Graves
Irregularidades Impropriedades Irregularidades
.
N
(N) .
Centro-Oeste 53
18
Nordeste
110 45
Norte
58
28
Sudeste
52
20
Sul
31
10
Total
304 121
Mdia dos
Trs tipos
Irregularidades
N.
33,96
40,91
48,28
38,46
32,26
-
17
53
27
14
10
121
32,69
48,18
46,55
26,42
32,26
-
19
52
26
16
12
125
36,54
47,27
44,83
30,19
38,71
-
N
54
150
81
50
32
367
N
14,71
40,87
22,07
13,62
8,72
-
Fonte: TCU
6.3.3 Irregularidades por rgos e tipos de obras

As obras auditadas estavam sob a responsabilidade de 59 rgos diferentes, das
mais variadas reas do Governo Federal. Dentre estas, a presente pesquisa destaca as dez
mais representativas, em nmero de obras (Tabela 31). O ento Departamento Nacional de
Estradas e Rodagens (DNER)108 foi o que maior nmero de obras tinha sob sua
responsabilidade (86), das quais 47% possuam irregularidades consideradas graves, 49%,
outras irregularidades e 49%, falhas e/ou impropriedades. A mdia de irregularidades
encontradas nesse rgo ficou em 48,06%, ou seja, para cada dez obras, quase cinco
estavam com problemas. No menos grave o caso do Ministrio da Integrao Nacional
(41 obras). A Companhia Hidro-Eltrica do So Francisco (CHESF) teve o maior ndice
(57,14%) de irregularidades graves, embora, em nmero de obra (7), esse rgo tenha
ficado distante dos dois citados.
108
O DNER foi extinto pelo Decreto n 4.128, de 13 de fevereiro de 2002 e substitudo, nessa data, pelo
Departamento Nacional de Infra-estrutura e Transporte (DNIT), que havia sido criado em 5 de junho de
2001, pela Lei n 10.233. Este rgo ficou responsvel pela construo, manuteno e operao da infraestrutura de transporte no Brasil.
138
Tabela 31
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidade,
por rgo Responsvel 2001
Ordem
rgo Responsvel
Obras
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
DNER
Ministrio da Integrao Nacional
Fundo Penitencirio Nacional
Min. dos Transportes
DNOCS
CBTU
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A.
CHESF
Furnas Centrais Eltricas S.A.
Sec. Esp. de Denv. Urbano
86
41
22
18
16
12
9
7
7
6
Gr
(%)
28,29 47
13,49 51
7,24 18
5,92 33
5,26 56
3,95 25
2,96 33
2,30 43
2,30 57
1,97
0
Out
(%)
49
44
32
22
38
33
56
43
29
33
Fal Mdia
(%) (%)
49
48,06
34
43,09
45
31,82
33
29,63
50
47,92
42
33,33
22
37,04
86
57,14
43
42,86
17
16,67
Fonte: TCU
Considerados os grupos de obras por suas respectivas irregularidades109, constata-se

que as de transporte (em que se inserem as do DNER) so as mais numerosas (110, ou seja,
36,18% do total). Esse grupo e o de abastecimento dgua (61, isto , 20,07% do total),
superam os 56% do conjunto das obras analisadas. Na mdia, os dois esto,
respectivamente, em 2 e 3 lugar, em nmero de irregularidades, perdendo apenas para o
grupo de obras de arte especiais (48, 48%), responsvel por apenas 11 obras, ou seja,
3,62% do total (Tabela 32).
109
No relatrio do TCU, essas obras esto includas em 28 tipos diferentes. Neste trabalho, foram reunidas
em 9 grupos, isto , obras com caractersticas semelhantes foram colocadas no mesmo grupo. Exemplo:
rodovias em construo e rodovias em duplicao com restaurao, que eram classificadas distintamente,
passaram a fazer parte de um mesmo grupo (transporte).
139
Tabela 32
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de
Irregularidades, segundo a sua Natureza - 2001
Ordem
Grupo de Obras
Percentil
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Transporte
Abastecimento dgua
Infra-estrutura eltrica
Edifcios Administrativos.
Porto e aeroporto
Segurana pblica
Obras de arte especiais
Edif. Educacional/hospital
Infra-estrutura urbana
Total
110
61
40
25
23
22
11
6
6
304
36,18
20,07
13,16
8,22
7,57
7,24
3,62
1,97
1,97
100,00
36,18
56,25
69,41
77,63
85,20
92,43
96,05
98,03
100,00
-
Gr
(%)
40,00
50,82
37,50
36,00
47,83
18,18
54,55
16,67
0,00
-
Out
(%)
40,00
42,62
40,00
48,00
34,78
31,82
36,36
33,33
33,33
-
Fal
(%)
48,18
36,07
42,50
40,00
21,74
45,45
54,55
16,67
16,67
-
Mdia
(%)
42,73
43,17
40,00
41,33
34,78
31,82
48,48
22,22
16,67
-
Fonte: TCU
Das irregularidades analisadas pelo TCU, seis mereceriam uma ateno prioritria,
dado o seu envolvimento mais direto com a manipulao de recursos pblicos:
superfaturamento;
irregularidade
graves
concernentes
processo
licitatrio;
celebrao/administrao irregular de contratos; alterao indevidas de projetos e

especificaes; sobrepreo; e processo licitatrio com irregularidades relevantes. As
Tabelas 33 a 38 fazem um cruzamento desses subtipos de irregularidade com os rgos por
eles responsveis, de modo a identificar, em cada caso, as cinco entidades com maior
nmero de indcios de irregularidades. Observe-se que o DNER e o Ministrio da
Integrao Nacional se revezaram em primeiro e segundo lugar, nas diferentes
irregularidades,
apontando,
assim,
onde
controle
deve
ser
intensificado.
Coincidentemente, durante o perodo das auditorias, os rgos com maior nmero de

irregularidades eram administrados pelo PMDB, que fazia parte da base do Governo.
Tabela 33
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Superfaturamento,
por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
Superfaturamento %
Percentil
DNER
12
48,00
48,00
Min. Integrao Nacional
4
16,00
64,00
FAOAFPF
2
8,00
72,00
TRFs
1
4,00
76,00
1
4,00
80,00
Fonte: TCU
140
Tabela 34
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades Graves
Concernentes ao Processo Licitatrio, por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
DNER
Furnas Centrais Eletricas S.A.
DNOCS
N
13
13
3
2
2
% Percentil
27,66 27,66
27,66 55,32
6,38
61,70
4,26
65,96
4,26
70,21
Fonte: TCU
Tabela 35
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Celebrao/Administrao
Irregular de Contratos, por rgo Responsvel 2001
rgo Responsvel
DNER
DNOCS
Furnas Centrais Eltricas S.A.
N
10
10
7
4
3
Percentil
%
18,87
18,87
18,87
37,74
13,21
50,94
7,55
58,49
5,66
64,15
Fonte: TCU
Tabela 36
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Alteraes Indevidas
de Projetos e Especificaes, por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
N
% Percentil
DNER
6
26,09 26,09
5
21,74 47,83
3
13,04 60,87
Furnas Centrais Eletricas S.A. 2
8,70
69,57
FAOAFPF
2
8,70
78,26
Fonte: TCU
Tabela 37
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Sobrepreo,
por rgo Responsvel - 2001
rgo Responsvel
DNER
DNOCS
EMBRATUR
N
10
2
2
1
1
%
55,56
11,11
11,11
5,56
5,56
Percentil
55,56
66,67
77,78
83,33
88,89
Fonte: TCU
141
Tabela 38
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Processo Licitatrio
com Irregularidades Relevantes, por rgo Responsvel 2001
rgo Responsvel
DNER
CIA. Energtica do Piau
CBTU
N
4
4
2
2
2
%
12,90
12,90
6,45
6,45
6,45
Percentil
12,90
25,81
32,26
38,71
45,16
Fonte: TCU
6.3.4 Irregularidades por situao fsica e financeira das obras

Analisadas as obras por suas diferentes fases de realizao fsica, os nveis de
irregularidade so dspares. Chama a ateno o fato de mais de 70% das obras paralisadas
apresentarem irregularidades consideradas graves (Tabela 39). Trata-se de um forte
indicador de que irregularidade inviabiliza a implementao governamental. Por outro
lado, percebe-se que, em um quarto das obras que no tinham sido sequer iniciadas, j
existiam irregularidades graves. Isso pode significar um fator de entrave a que, de fato,
comecem. Nas obras concludas, o nvel de irregularidades tambm foi muito alto,
passando dos 50%. Tais dados indicam que as irregularidades ocorrem, praticamente, em
todo o decorrer da execuo das obras e mostram o quanto essas prticas persistem na
administrao pblica federal brasileira.
Tabela 39
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidade,
por Sua Situao Fsica, no Momento da Auditoria 2001
Situao da Obra
Em andamento
No iniciada
Paralisada
Concluda
Dado ausente
Total
177
80
27
14
6
304
58,22
26,32
8,88
4,61
1,97
100,00
Grave
(%)
41,24
25,00
70,37
57,14
-
Outras
(%)
44,63
28,75
33,33
71,43
-
Falhas
(%)
46,33
28,75
37,04
71,43
-
Mdia
(%)
44,07
27,50
46,91
66,67
-
Fonte: TCU
O Grfico 10 permite visualizar-se a presena de irregularidades graves em todas as

fases das obras. (A numerao inferior, no grfico, diz respeito s faixas de realizao: 0
142
corresponde a 0% de realizaes; 1-2 representa de 1 a 25%; 2-3 equivale a de 26 at 50%;

3-4, de 51 at 75%; 4-5, de 76 a 99%; e a faixa 5-6 representa as obras j concludas, ou
seja, com 100% de realizaes.)
Grfico 10
Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Irregularidades Graves
por Faixas de Realizao - 2001
Irregularidades graves - em %
(em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1
Faixas de realizao
Fonte: TCU
Quase sempre se faz associao de irregularidades em uma obra com descompassos

entre os seus cronogramas financeiro e o fsico. De fato, teoricamente, se foram liberados
50% do total do oramento de uma da obra, pelo menos 50% do seu cronograma fsico
deveriam estar concludos. No Grfico 11, possvel ver-se que os pontos, em geral, esto
prximos uns dos outros, porquanto os gastos e a execuo caminham mais ou menos
juntos. Entre alguns casos, porm, existe grande descompasso entre o que foi gasto e o que
foi feito. possvel que, nesses casos, exista inconsistncia nos dados fornecidos pelo
TCU (esse problema, alis, inviabilizou um teste de correlao entre os cronogramas).
143
Grfico 11
Relao entre os Cronogramas Fsico e Financeiro
das Obras Analisadas
Relao entre os cronogramas de 258 obras
1,2
1,0
,8
Cronograma fsico
,6
,4
,2
0,0
-,2
-,2
0,0
,2
,4
,6
,8
1,0
1,2
Cronograma financeiro
Ressalte-se que, das 304 obras auditadas pelo TCU, apenas 258 foram analisadas,
neste trabalho, para fins de confronto dos seus cronogramas fsico e financeiro: 135 foram
excludas, por terem desembolso em moeda diferente do real, e 11, por no possurem
dados. Essas 46 obras excludas correspondem a 15,13% do total (304).
Analisando-se os pontos distantes da reta e levando-se em considerao apenas as
obras que esto fora do prazo (72 obras), verifica-se que nem todas possuem
irregularidades, embora uma mdia expressiva (48%) as tenha , conforme a Tabela 40.
Tabela 40
Obras Fiscalizadas pelo TCU, segundo a Posio nos Cronogramas
Fsico e Financeiro e Indcios de Irregularidade - 2001
Posio nos Cronogramas Obras % Grave Outras Falhas Mdia
(N)
(%) (%) (%) (%)
Fora do Cronograma
72 28 53
46
44
48
Dentro do Cronograma
186 72 35
41
40
39
Total
258 100,0 Fonte: TCU
6.3.5 Irregularidades e indicadores sociais

Confrontadas as irregularidades detectadas pelo TCU na administrao federal com
dados sociais nacionais, chegou-se ao seguinte resultado: nos Estados de IDH mdio, a
quantidade de irregularidades foi maior (58,88%), do que a daqueles onde o IDH
144
considerado alto (46,12%)110. Significa isso que as irregularidades ocorrem, com maior
incidncia, exatamente nos locais onde a qualidade de vida considerada inferior, ou seja:
onde mais se precisa de atuao governamental, mais ocorrem irregularidades.
6.4 INTERFERNCIA EXTERNA NAS AES DO TCU

H uma linha bastante tnue entre o TCU e setores da poltica brasileira. Dentre
outros fatores, a influncia poltica nas aes do Tribunal tem configurado, em alguns
casos, um importante empecilho sua atuao, embora se saiba que a comprovao dessa
influncia seja um tanto difcil. J se viu a relao ntima que os Ministros do TCU
mantm com os setores polticos nacionais, dado que quase todos advieram desse meio.
Sabe-se tambm que o Executivo possui instrumentos, para tentar fazer valer seus
interesses no Congresso e, por tabela, no TCU. No caso envolvendo o SIVAM, por
exemplo, isso ficou bastante claro. Contudo, trata-se de influncias pontuais, que no
chegam a comprometer um conjunto de aes investigativas desenvolvidas pelo Tribunal.
Com efeito, de 1990 a 2001, ele analisou mais de 195.000 processos. Talvez apenas uma
pequena percentagem tenha sofrido algum tipo de influncia externa. Que de toda forma
grave. Porque no fcil encontrar informaes dessa relao, o que pode indicar ser o
nmero reduzido, ou, por outra, que no h uma interferncia externa generalizada no
TCU, seno manifestaes isoladas, de grande notoriedade, certo, o que enaltece a
dimenso dessa interferncia.
Dois casos, em que a presena dessa interferncia ficou bastante clara, merecem um
destaque. O primeiro, que se tornou um escndalo nacional, diz respeito s irregularidades
envolvendo o TRT de So Paulo e milhes de reais. O segundo caso envolve o Senador do
PSDB, Romero Juc, acusado de cometer irregularidades na Fundao de Promoo Social
e Cultural do Estado de Roraima, rgo dirigido por sua esposa.
O caso do TRT de So Paulo, numa dcada recheada por grandes escndalos
nacionais, conseguiu extrema notoriedade, tanto por seu montante de valores, quanto por
seus personagens. O TCU foi acusado, por diversas vezes, de ser benevolente com esse
caso. Informaes de irregularidades nessa obra j eram do seu conhecimento, desde o ano
de 1992. Mesmo assim, o Tribunal s instaurou uma tomada de contas especial, em 1998,
portanto, seis anos depois. E, mesmo assim, a indisponibilidade dos bens dos envolvidos,
110
Utilizando-se a classificao de baixo, mdio e alto IDH, adotada pelo PNUD, percebe-se que os Estados
brasileiros atingem apenas as duas ltimas classificaes, no existindo, portanto, baixo IDH.
145
como forma de recuperar o prejuzo, s foi decretada em 2001, ou seja, dez anos depois de
se terem as primeiras informaes sobre o caso.
Como explicar essa inrcia do TCU? Ele possui quadros tcnicos extremamente
bem preparados, para agir em casos dessa natureza e dimenso. O que ocorreu ento?
Figueiredo (2001), afirma que ... o know-how tcnico do TCU e de sua competncia de
auditar as contas governamentais superou sua capacidade de impor mudanas nas
polticas pblicas e sanes contra o mau uso dos recursos pblicos. Por razes polticas,
as recomendaes contidas nos relatrios preparados pelo pessoal tcnico deixam,
geralmente, de ser seguidas pela junta de ministros do TCU. Ou seja: este grupo de
nove pessoas, em ltima instncia, que detm o poder de decidir sobre a continuidade ou
no das investigaes.
Ressalte-se que interessava diretamente ao Presidente FHC a no-continuidade
daquelas investigaes, envolvendo o TRT-SP, porquanto um dos envolvidos no caso
figurava como scio do Ex-secretrio Geral da Presidncia, Eduardo Jorge. Esse fato
deixou o Presidente numa situao bastante delicada, uma vez que se tratava de
ilegalidades, implicando pessoas intimamente ligadas a um auxiliar direto seu, e essa
posio poderia ter sido utilizada, para facilitar a liberao de financiamentos para as
empreiteiras responsveis pela referida obra. Ao mesmo tempo, descobriu-se que Eduardo
Jorge possua bens de todo incompatveis com sua renda, o que serviu, ainda mais, para
aumentar as suspeitas. muito provvel que a inrcia do TCU, nesse caso, tenha ocorrido
por esses motivos.
Nos dois Governos de FHC, houve inmeras denncias de irregularidades, mas ele
sempre as minimizou. No caso do TRT-SP, isso no foi possvel: a mdia, a oposio e
integrantes da prpria base do Governo, insatisfeitos, criaram uma ampla discusso sobre o
tema, dando-lhe grande visibilidade. Nesse meio, o TCU foi acusado de no cumprir o seu
papel institucional de investigar as irregularidades denunciadas. Contudo, ele procurou
defender-se, alegando que os pareceres sobre o caso haviam sido enviados ao Congresso
Nacional. Logo, era a este que cabia fazer cessar o financiamento, evitando-se o aumento
do prejuzo. Segundo os Ministros do TCU, Adhemar Ghisi e Humberto Souto111, o
Congresso passara por cima das decises do Tribunal. Dessa forma, eles buscaram diluir a
responsabilidade pelo problema. No mnimo, ficou evidenciada, para a sociedade, a
111
Jornal Estado de So Paulo, 15 de julho de 2001.
146
inexistncia de controle ou, nos termos aqui utilizados, de accountability, por parte do
Congresso e do TCU, os responsveis pelo exerccio de tal funo.
O ento Presidente do Congresso Nacional, Senador Antnio Carlos Magalhes, era
um dos mais contundentes, em manter as responsabilidades circunscritas ao TCU. Fazendo
isso, o Senador estava matando dois coelhos com apenas uma cajadada: primeiro, ele se
eximia de culpa pelos fatos; segundo, buscava atingir a credibilidade do Tribunal (que, por
sua vez, estava intensificando investigaes no Aeroporto Internacional de Salvador, sob
reforma por empreiteiras ligadas quele poltico, e obra, que, como se viu, apresentou o
maior nmero de irregularidades).
Ficou evidenciada uma queda de brao entre o TCU e o Senador baiano. Este
acusava o TCU de incompetncia. O Tribunal, de sua parte, lanava mo de suas
investigaes, como instrumento de contra-ataque, investindo sobre as irregularidades no
Aeroporto Internacional de Salvador. O Ministro Iran Saraiva, buscando defender o
Tribunal e expressando bem o clima, disse: No adianta procurar um bode expiatrio,
cada um deve assumir a sua parcela de responsabilidade"112.
Pode-se concluir desse caso que, se, de fato, o TCU no agiu por influncia externa,
ele e a sociedade pagaram caro por isso: os prejuzos econmicos e sociais foram enormes
e a imagem do Tribunal ficou extremamente abalada.
Outro caso em que o TCU foi muito criticado e acusado de engavetar processos,
durante um perodo de sete anos, refere-se a atividades envolvendo o Senador de Roraima,
Romero Juc. Este, sendo do partido do Governo e seu lder no Senado, foi acusado, pela
Secretaria da Receita Federal, de cometer irregularidades, em 1993, em uma fundao. Nas
acusaes da Receita Federal, apresentadas e comprovadas pelo TCU, constava que as
irregularidades iam de apropriao indbita a falsificao de notas fiscais. Segundo o
relatrio, apesar de no estar frente, o Senador era o maior beneficirio dessas transaes
ilegais, que tinham o objetivo de produzir fundo de caixa para a campanha poltica dele e
de seus correligionrios.
O fato que o TCU no deu encaminhamento ao caso, durante anos, eximindo-se
de investigar irregularidades denunciadas por um rgo do prprio Executivo Federal. A
justificativa encontrada para tal ausncia de ao, pode estar na posio que o Senador
Romero Juc ocupava, dentro do Governo: fora um dos seus principais articuladores e
lder, no Senado, aps a renncia do seu correligionrio, Jos Roberto Arruda.
112
Agncia Estado, 6 de setembro de 2000.
147
6.5
CRTICAS AO MODELO DE CONTROLE ADOTADO PELO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Em tese, o modelo de controle adotado pelo TCU, no tocante as 304 obras
fiscalizadas, bastante razovel: o Congresso determina a seu rgo tcnico a realizao

das auditorias, ele d encaminhamento a elas e envia os resultados ao Parlamento, que
insere na Lei Oramentria, sem restrio, as obras consideradas corretas e, sob condio
de posterior anlise do TCU, aquelas com indcios de irregularidades graves, de modo a, s
ento, decidir pela liberao ou no dos seus recursos. Dessa forma, todos os trmites
legais estariam sendo cumpridos e o controle, realmente exercido.
Se isso, de fato, est ocorrendo, por que os nveis de irregularidade presentes nas
obras do Governo Federal auditadas pelo TCU no esto diminuindo, mas, ao contrrio,
aumentando, ano a ano? Essa questo coloca em xeque o tipo de controle exercido, pois os
resultados no lhe so favorveis. A razo que as auditorias desenvolvidas pelo TCU no
tm gerado coero suficiente, para influenciar o clculo racional dos agentes envolvidos, a
ponto de no colocarem a ao irregular como sua preferncia tima. Em outros termos:
alguns agentes pblicos no se tm sentido pressionados o bastante, para optar pela noprtica de irregularidades.
Deve-se, entretanto, discutir a que se presta uma auditoria governamental nesse
controle. Ela um mecanismo que visa analisar como se deu a aplicao de um recurso
pblico, bem como os resultados obtidos. Na literatura, clara a concepo de que a
auditoria, sobretudo a operacional, ... a anlise e avaliao do desempenho de uma
organizao no todo ou em parte , objetivando formular recomendaes e comentrios
que contribuiro para melhorar os aspectos de economia, eficincia e eficcia.
(ARAJO, 2001:27)113. Este conceito amplamente utilizado, inclusive pelo TCU. Como
se v, a auditoria uma ferramenta necessria, para analisar-se como anda a administrao
governamental. O General Account Office (GAO)114 estatui que as auditorias servem para
... melhorar a accountability pblica e facilitar o processo de tomada de decises pelos
envolvidos na responsabilidade de fiscalizar ou iniciar aes corretivas (In ARAJO,
2001:31).
As auditorias so, portanto, mecanismos de avaliao administrativa, a exemplo
daquelas empreendidas pelo TCU. Nelas se avalia o desempenho de uma organizao, na
113
Conceitos semelhantes podem ser vistos em Cruz (1997:27) e no Manual sobre Auditoria Operacional do
prprio TCU.
114
rgo mximo de controle financeiro da administrao pblica federal norte-americana.
148
aplicao de recursos pblicos, e os resultados dessa aplicao. Se eles estiverem dentro do

programado, perfeito; caso contrrio, propem-se correes. Ora, as correes propostas
por auditorias tm carter eminentemente administrativo. No entanto, se bem que os tipos
de erro, que elas se propem a consertar, sejam importantes e merecedores de ateno,
devem ser diferenciados de atos dolosos, sobretudo daqueles relacionados diretamente com
recursos pblicos.
6.5.1 Deficincias em aes concomitantes

A no-identificao e priorizao de problemas graves, causados por aes dolosas,
fazem com que o Tribunal, tenha seu desempenho prejudicado. O TRT de So Paulo um
caso exemplar, pois o TCU s instaurou uma tomada de contas especial em 1998, quando
se sabia que as irregularidades j haviam sido detectadas desde 1992, inclusive pelo
prprio Tribunal e envolviam a soma de quase R$ 170 milhes. Mesmo assim, aps a
instaurao da tomada de contas especial, passaram-se trs anos, para, s ento, solicitar-se
a indisponibilidade dos bens dos agentes envolvidos.
Das obras analisadas nas auditorias de 2001, a em que se encontrou maior nmero
de irregularidades graves foi a de modernizao do Aeroporto Internacional de Salvador,
com nove subtipos, dentre os quais o descumprimento de deliberaes do TCU, tendo
ocorrido at mesmo a sonegao de documentos ao Tribunal, o que , por si s, um indcio
claro do intento de encobrir problemas. Irregularidades, na referida obra, j haviam sido
apontadas, no ano 2000. O que se questiona, neste caso, a demora do TCU em adotar
medidas preventivas, que visassem a proteger os recursos, no momento da investigao,
como, por exemplo, uma interveno, e garantir formas de ressarcimento, bloqueando
rapidamente os bens dos envolvidos, atravs da Justia, o que, pelas concluses do
processo, no foi feito.
Isso mostra a necessidade de medidas preventivas e corretivas, a serem tomadas no
momento em que se detecte a irregularidade, ainda na auditoria, buscando corrigir o que se
refere apenas a erros administrativos e punir, penalmente, o que se refere a crime de
responsabilidade e que tenha atingido o errio. Isto, sim, seria um aperfeioamento dos
mecanismos de accountability.
Diante de aes ilegais, a morosidade e a falta de critrios do que deva ser ou no
priorizado, em termos de combate, configuram um forte incentivo a tais prticas. As aes
149
falhas do rgo de controle podem significar o fortalecimento daqueles a quem ele se

contrape.
6.5.2 Direito de defesa e dificuldades de controle

O TCU assegura ampla defesa queles que desejem justificar problemas
encontrados, o que, sem dvida, indispensvel. Mas, em alguns casos, sobretudo em atos
dolosos, essas justificativas acabam por protelar, demasiadamente, a adoo de medidas
corretivas e punitivas, fazendo com que se crie um vcuo, onde se mascaram planilhas, se
ocultam documentos ou se toma qualquer tipo de atitude, para camuflar o problema.
Quem frauda uma licitao ou superfatura uma compra no possui justificativa. O mximo
que se pode fazer esconder os fatos, que, como se sabe, so pr-requisitos fundamentais
para livrar-se da culpa e distanciar-se da possibilidade de punio. Sob esse aspecto, a
ausncia de uma ao mais rpida e enrgica, durante a prpria investigao, faz com que
os resultados da ao do rgo de controle sejam prejudicados.
6.5.3 Descontinuidade do financiamento como pior forma de punio

A no-continuidade do financiamento de uma obra, que pode significar sua
paralisao, talvez seja a pior medida preventiva contra aes irregulares. No entanto,
adotada. Ela pode gerar custos sociais elevados, dado que, com o adiamento da
implementao, a sociedade deixa de ser atendida em suas necessidades e a deteriorao da
obra provoca desperdcio do dinheiro pblico. Tomem-se, como exemplo, situaes
semelhantes em empresas privadas. Se, numa transportadora de carga, com vrios setores
interdependentes, o gerente detectar, por uma auditoria, que, no setor de compras, esto
ocorrendo aquisies superfaturadas, com as quais um funcionrio esteja sendo
beneficiado, ele no optar por paralisar o setor, porquanto isso poder significar a
paralisao da empresa, mas escolher corrigir o problema, tomando medidas cabveis
perante o funcionrio envolvido, substituindo-o e, em seguida, denunciando seus atos
polcia, para a instaurao de um inqurito. O mesmo h de ocorrer no setor pblico. As
auditorias do TCU devem detectar precisamente o problema, com o mximo de rapidez e, a
partir da, propor solues e punies imediatas, sobretudo com relao ao que acarreta
dano ao errio. E essa deteco perfeitamente possvel, pois um simples cruzamento de
dados permite revelar quais os rgos e as irregularidades graves mais recorrentes.
150
6.5.4 No-diferenciao de erros administrativos e aes dolosas

Com o intuito de abranger uma grande quantidade de problemas, o TCU reuniu as
irregularidades em trs grupos, compostos por uma vasta gama de subtipos, o que
louvvel. Entretanto, no h diferenciao entre erros administrativos e aes dolosas. No
tipo irregularidade grave, o subtipo desapropriao ilegal, por exemplo, pode ter o
mesmo status de um superfaturamento, quando, na realidade, ambos podem ocorrer por
intenes dspares. obvio que pode existir superfaturamento sem inteno dolosa
(bastante improvvel, certo, mas possvel). Contudo, quando isso recorrente, percebe-se
haver aes de pessoas com o propsito de gerar benefcios para si ou para outrem. No
exame procedido por este trabalho, foram encontradas 25 obras com esse subtipo de
irregularidade, revelando uma persistncia significativa.
No se deve tratar um indivduo que errou, pelo fato de no providenciar
documentos necessrios para um processo de desapropriao, da mesma forma como se h
de tratar outro que, com seu erro, beneficiou esta ou aquela pessoa ou empresa. Esse tipo
de situao d margens para o seguinte problema: na construo do edifcio-sede de uma
seo judiciria, em Cuiab, foram encontrados indcios de irregularidades graves
concernentes ao processo licitatrio, no qual uma empresa foi desqualificada por
inexeqibilidade, sem que se considerassem os critrios do art. 48 da Lei n 8.666, de 21 de
junho de 1993115. Com isso, uma empresa foi impedida de participar de uma licitao,
mesmo atendendo aos requisitos necessrios para tal. O TCU, sem levar a situao em
conta, optou pela anulao da licitao e pela elaborao de outra concorrncia, o que foi
feito. Sanado o problema, foram retiradas as restries existentes, para liberao dos
recursos na LOA. Isso seria perfeitamente normal, se a empresa tivesse sido
desclassificada justamente, o que no foi o caso. Sabe-se que colocar empecilhos ilegais
para a participao em licitaes, pode ser um mecanismo que vise a favorecer algum,
dado que a concorrncia, com tal ao, afastada. Essa preocupao no esteve presente
na deciso do TCU.
J na construo e ampliao de bens imveis das instituies federais de ensino
superior, no Distrito Federal, percebe-se claramente que as irregularidades so tcnicas.
Nesse caso, o TCU, considerando as irregularidades apenas como erros tcnicos,
sugeriu as correes e, entendendo que eles no geraram dados ao errio, emitiu
corretamente um parecer, favorecendo a liberao dos recursos por parte da CMO.
115
Este artigo estipula as exigncias necessrias para os participantes de licitaes pblicas.
151
6.5.5 Deficincias nos critrios de irregularidade

Existem problemas tambm no tocante no-uniformizao dos conceitos de
subtipos de irregularidade, o que no chega a comprometer todo o trabalho, mas necessita
de aprimoramento. Em alguns casos, atribuem-se subtipos a irregularidades que se
encaixariam em outros, gerando, assim, uma impreciso. Um exemplo pode ser encontrado
na obra referente reforma e modernizao da Academia Nacional de Polcia, no Distrito
Federal: constatou-se que se efetuou o pagamento de um servio, sem sua devida
execuo. A isso atribuiu-se o subtipo superfaturamento, que nada tem a ver com essa
prtica; para esse caso, est previsto o subtipo pagamento antecipado. Em outros
momentos, atribuem-se subtipos diferentes para problemas semelhantes. Em outros dois
casos, foram encontrados fracionamentos de despesa, visando alterar a modalidade da
licitao. No entanto, ao primeiro caso, atribuiu-se irregularidade grave (subtipo
irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio) e, ao segundo, outras
irregularidades (subtipo processo licitatrio com irregularidades relevantes). Ou seja:
para problemas idnticos, designaes diferentes, resultando em um dos casos ter sofrido
restrio na liberao dos recurso, enquanto o outro, no.
Supondo-se que um auditor, que investigue uma dada obra, tenha ligaes pessoais
com os executores, a falta de critrios claros e bem definidos pode dar-lhe margem para
beneficiar o responsvel. Caso tenha este cometido irregularidades em licitao, o auditor
poder enquadrar tal ao num subtipo que no conste do tipo irregularidade grave,
Assim, no sofrer restries na LOA.
6.5.6 Benevolncia como incentivo ilegalidade

O TCU tem a obrigao legal de fiscalizar e punir atos que considere ilegais, de
modo que a sua atuao coba tais prticas. Como j se registrou, o Tribunal abre amplo
espao para a defesa dos seus investigados. No entanto, possvel verificar uma certa
benevolncia para com eles.
Em 2000, o TCU recebeu uma denncia de irregularidade, envolvendo recursos
federais gastos pela Prefeitura Municipal de Pedra Lavrada, no Estado da Paraba
(processo: TC 005.905/2000-9). A Prefeitura havia firmado um convnio com a Secretaria
de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de construir um
aude, a ser utilizado pelos habitantes daquele municpio, que sofriam com a falta dgua.
Pelo convnio, a Prefeitura recebeu R$ 75.000,00 para a execuo da obra.
152
O denunciante comunicou ao Tribunal que a aude fora construdo de forma

irregular, o que culminou com uma ruptura, ainda nas primeiras chuvas recebidas. Consta,
no relatrio do denunciante, que os moradores da regio afirmaram ter-se dado a ruptura,
quando a lmina dgua no tinha atingido nem a metade da parede de sustentao. O
Laboratrio de Ensaio de Materiais e Estruturas (LABAME), da Universidade Federal da
Paraba (UFPB), foi chamado para analisar e explicar o ocorrido. O coordenador do
laboratrio, engenheiro Normando Perazzo Barbosa, concluiu que o aude no tinha sido
construdo com o mnimo de tcnica exigida pelo seu porte. Havia ausncia de
procedimentos e materiais essenciais para a execuo da obra, segundo o tcnico. O laudo
foi anexado denncia e enviado ao TCU. Ora, ausncia de procedimentos e materiais
significa economia de verbas, e estas no retornaram ao Ministrio. Onde foram parar,
ento?
Recebida a denncia, o Tribunal a encaminhou para anlise e instruo da
SECEX/PB, como tambm para o Ministrio do Meio Ambiente, ao qual foi solicitada
informao sobre o aludido convnio, a fim de subsidiar a abertura de uma tomada de
contas especial. Determinou-se ao Ministrio que fiscalizasse a execuo do referido
convnio. O Ministrio emitiu um parecer, afirmando que, quanto ao convnio, no havia
problemas, o que tornaria injustificvel a abertura de uma tomada de contas especial para
ele. O Ministrio afirmou, ainda, que a responsabilidade pela construo deveria incidir
sobre a Prefeitura e a empreiteira contratada. O diretor tcnico responsvel da SECEX/PB,
discordando do entendimento do Ministrio, props a abertura da tomada de contas
especial. O titular da unidade tcnica discordou dessa determinao, alegando que h
notcias nos autos, consoante se constata do relatrio de inspeo, de que a construtora,
acionada pela prefeitura, saneou o problema, ou seja, reconstruiu o barramento do aude,
resolvendo a questo (TC 005.905/2000-9, fl 2). Continuou anotando, ainda, que no
vislumbrava a existncia de dbito, mas sim de impropriedades na fiscalizao, tanto do
rgo repassador, quanto do rgo executor. O Ministro do TCU, Adylson Motta, acolheu
a proposta do titular da SECEX, mandando arquivar o processo.
Vrias questes se colocam aqui. Essa deciso do TCU ter gerado incentivo para
que os administradores pblicos e a construtora no venham a repetir tal ilegalidade? Se
esse caso no tivesse sido denunciado, a construtora teria recomposto a obra? Dificilmente.
Ela s foi recomposta, quando a possibilidade de punio se tornou premente. Sendo
assim, os envolvidos buscaram sanar rapidamente o problema, o que est correto. No
obstante, a ao dos envolvidos no poderia gerar uma deciso benevolente por parte do
153
TCU. Foi como se ele dissesse aos agentes que, se repetissem o erro e, por ventura, algum
denunciasse, eles poderiam corrigir o problema e ser novamente perdoados. O princpio da
punio, como instrumento de incentivo negativo a prticas ilegais, foi completamente
descartado, nesse caso. Quando algum rouba um objeto, o fato de devolv-lo, no o exime
da responsabilidade do crime cometido. Da a necessidade de punio, independentemente
da ao posterior do criminoso.
154
CONCLUSES
Do exposto, neste trabalho, podem-se inferir as concluses a seguir, sobre o
fenmeno da corrupo e a atuao do Tribunal de Contas da Unio, no Brasil.
1 A corrupo , de fato, um problema de dimenses mundiais, embora com
incidncia diferenciada nos vrios pases.
Os dados da Transparncia Internacional mostram que mais de 60% dos pases
analisados, nos ltimos quatro anos, tm elevados nveis de corrupo. Trata-se de um
problema de escala mundial e sua ocorrncia d-se, nos diferentes pases,
independentemente de situao econmica, modelo poltico, raa, religio e cultura.
Contudo, h de ressaltar-se que a incidncia do fenmeno mais acentuada nos pases de
maiores dificuldades econmicas, sociais e/ou polticas, a exemplo de alguns da Amrica
Central e da frica, as duas regies consideradas de maiores ndices de corrupo.
2 A corrupo afeta o crescimento econmico e alguns gastos pblicos, em
diversos pases.
Constatou-se que as variveis crescimento econmico e gastos pblicos tm a
ver com os nveis de corrupo. De fato, nos pases com taxas negativas de crescimento
econmico, entre 1990 e 1999, registraram-se altos nveis de corrupo. Em tais pases, os
gastos com Educao e Sade foram menores do que nos considerados menos corruptos.
3 A corrupo afeta a estabilidade poltica, a capacidade operacional dos
mais diferentes Estados e as liberdades individuais.
Governantes sofrem desgaste e perdem credibilidade perante seus governados,
quando se envolvem em aes corruptas. Esse desgaste, por sua vez, pode gerar problemas
de governabilidade. Alm disso, as aes corruptas tendem a comprometer as aes
governamentais, cujos recursos so capturados, a ponto de, em certos casos, inviabiliz-las.
Por outro lado, as liberdades individuais, um dos pressupostos da democracia,
sofrem maiores constrangimentos, nos pases de maior incidncia de corrupo, tanto que,
em 90% dos pases considerados no-livres pela Freedom House foram constatados altos
nveis de corrupo. Ocorre algo semelhante, quando se leva em conta a varivel
liberdade de imprensa: onde ela considerada baixa, o nvel de corrupo alto.
155
4 A corrupo corri os padres reguladores cristalizados nas instituies.

As instituies, enquanto mecanismos definidores de padres e regras de
comportamento, sofrem influncia da ao corrupta, que, por sua natureza, foge s regras
institudas, porquanto ocorre exatamente para ludibri-las. Dessa forma, o objetivo
principal da instituio, como espao de resoluo de conflitos, fica abalado, levando-a a
sofrer desgaste.
5 A corrupo um fenmeno multi-causal, reforado, sobretudo, pelos
baixos nveis de accountability.
A literatura registra vrias explicaes mono-causais para a corrupo, como o
tradicionalismo histrico, os processos de modernizao, os baixos nveis de educao e
renda, a tolerncia religiosa, vivenciada por algumas sociedades, e o prprio modelo de
Estado. Alguns desses fatores possuem, com certeza, relao com a corrupo, em menor
ou maior grau. No entanto, o mais relevante a baixa accoutability, ou, por outra, a
ausncia de incentivos, por parte de sistemas eficazes de controle, dotados de prerrogativas
que levem a cabo suas punies. Isso configura a mais importante contribuio para a ao
corrupta ou ilcita. Reitere-se que a ausncia ou deficincia de controle e de punio, como
incentivo a prticas ilegais, constitui a principal causa da corrupo.
6 Existem diversas imprecises conceituais envolvendo o conceito de
corrupo, o que contribui para dificultar o seu combate.
A ao corrupta , quase sempre, conceituada de forma incorreta, o que dificulta
sua identificao e seu controle. A necessidade de definir-se o fenmeno, com preciso,
condio fundamental para combat-lo. Este trabalho prope um conceito de corrupo
diferente do encontrado na literatura. Nesse sentido, a trade da corrupo constitui um
modelo, que permite detectar ou isolar precisamente os elementos envolvidos na ao
corrupta (corrupto, corruptor e recursos, os dois primeiros interagindo voluntariamente),
facilitando sua identificao, sua diferenciao de crimes assemelhados e, por via de
conseqncia, a formulao e execuo de uma estratgia anticorrupo.
7 Sistemas de controle eficazes so essenciais no combate corrupo.
Dentre as formas de combate corrupo, merecem ateno especial os sistemas de
controle, cuja funo detectar e analisar os atos ilcitos, estipular a condenao dos
156
agentes por eles responsveis e encaminh-los para os rgos detentores dessa

prerrogativa. Aos sistemas de controle cabe tambm fazer sugestes de mudana de
modelos institucionais, visando a evitar ou dificultar aes de agentes corruptos. O sistema
de controle de tipo externo, dotado de independncia, mostra-se como o de maior
capacidade para coibir irregularidades, visto que no tem grau de subordinao aos
investigados.
8 O Tribunal de Contas da Unio configura um sistema de controle dotado
de instrumentos capazes de propiciar bons resultados, mas, possui
algumas deficincias que comprometem sua atuao.
O TCU, como sistema de controle externo, atuando frente administrao pblica
federal brasileira, tem exercido importante papel e vem aperfeioando, constantemente, sua
metodologia. Alm da funo de combate a irregularidades, tem contribudo, do ponto de
vista pedaggico e tcnico, para dotar os administradores do setor pblico de estratgias de
ao mais eficientes.
Sabe-se que o TCU possui estrutura, prerrogativas e know-how, para exercer um
eficiente controle da administrao pblica. No perodo de 1990 a 2001, ele conseguiu
apreciar 195.631 processos (mdia anual de, aproximadamente, 16.000), o que bastante
significativo. Analisando 304 obras do Governo Federal, propiciou traar-se um panorama
geral das irregularidades nelas cometidas, de forma a saber-se exatamente onde, como e
quem estava praticando tais aes. No entanto, os resultados prticos das aes do TCU,
envolvendo o resgate de recursos pblicos desviados, foram nfimos (pouco mais de 13%)
e muito aqum do desejado. Isso mostra que o nvel de accountability exercido sobre a
administrao pblica, no Brasil, tem sido baixo. Trs causas explicariam esse problema:
(i) erros de procedimento, (ii) influncia externa, e (iii) deficincias do sistema judicirio.
Insista-se em que o TCU possui uma metodologia de ao, cujas falhas, entretanto,
comprometem, em boa medida, o seu desempenho. De fato, em muitos casos, o Tribunal
no exerce uma ao concomitante nas obras investigadas, pelo que no intervm, de
imediato, no problema detectado, de forma a corrigi-lo e a minimizar-lhe os danos.
Tambm no h uma priorizao dos casos, que envolvem diretamente os recursos
pblicos, o que seria essencial para uma punio precisa dos responsveis e, em
conseqncia, para a recuperao do dano causado. Alm disso, confere-se o mesmo status
a erros administrativos e aes dolosas, o que configura outra falha importante. Assim, os
critrios de irregularidade adotados pelo Tribunal tm propiciado a existncia de brechas,
157
por onde se esvai a possibilidade de responsabilizao de inmeros culpados. Acresce que

a benevolncia para com alguns administradores, outro grave problema, afora incentivar a
ao ilegal, no ajuda a recuperar o prejuzo causado.
Ao TCU, portanto, cabe melhorar seu desempenho, aperfeioar sua metodologia,
eleger alguns tipos de irregularidade como prioritrios e ser mais rigoroso em algumas
decises. Os casos envolvendo superfaturamento e licitaes viciadas, por exemplo, devem
receber tratamentos diferenciados.
Quanto a interferncias externas, advindas do meio poltico, torna-se necessrio
tomar algumas medidas, como reformar o sistema de escolha dos Ministros, eliminando a
possibilidade de indicaes polticas. verdade que isso, por si s, no resolve o problema,
dado que mesmo um tcnico de carreira pode sofrer influncia, mas, pelo menos, as
decises do TCU no seriam moeda de pagamento de indicaes passadas. Alm dessa
mudana, a ampliao da divulgao das aes do TCU outro elemento essencial, para
evitar-se o problema. Dificilmente os Ministros se contraporo aos relatrios tcnicos, que
estiverem corretos, tendo os holofotes da imprensa sobre suas cabeas. Sob esse aspecto, a
transparncia e divulgao das aes do Tribunal so de suma importncia, para garantir
sua independncia e, conseqentemente, seu respaldo perante a sociedade.
J a deficincia de resultados do TCU, provocada pela morosidade do sistema
judicirio, , talvez, o problema de maior dificuldade de soluo. Com efeito, trata-se de
problema bem mais amplo, no circunscrito aos processos advindos do TCU. As
discusses atuais sobre a reforma do Judicirio podem trazer novidades importantes, mas
s no mdio ou longo prazo. Nesse caso, importa adotar medidas emergenciais, que
acelerem os processos envolvendo condenaes decididas no mbito do TCU. Afinal de
contas, elas cobram o retorno de verbas aos cofres pblicos, o que essencial para o Pas.
A estipulao legal de metas ou percentagens de encaminhamento de processos por parte
do Legislativo para o Judicirio talvez seja uma alternativa louvvel, porquanto este ltimo
daria maior e mais pronta resposta aos casos envolvendo o TCU, caso a legislao o
obrigue. Resta saber se as correlaes de fora existentes no Congresso suportariam tal
empreitada.
158
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRAMO, C. W. (2000). Relaes entre ndices de percepo de corrupo e outros
indicadores em onze pases da Amrica latina. In: Cadernos Adenauer, N 10, pp.47-62.
ABRANCHES, S. H. (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional
brasileiro. In: Dados, V. 31, N 1, pp.5-34.
ABRUCIO, F. L. (1999). Os desafios da administrao pblica gerencial no contexto
brasileiro (entrevista). In: Reforma Gerencial, N 05, pp.23-26.
ABRUCIO, F. L. (2001). Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma
da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSERPEREIRA, Luiz. Carlos & SPINK, Peter. Reforma do Estado e administrao pblica
gerencial. 4. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.173-199.
ABRUCIO, F. L. (1994). Os bares da federao: o poder dos governadores no Brasil
ps-autoritrio. So Paulo: USP.
AFFONSO, S. B. (1997). Tribunais de contas no contexto do poder judicirio. In: Revista
do Tribunal de Contas da Unio, V. 28, N. 74, pp. 109-119.
ALMEIDA, F. C. R. (1999). O controle dos atos de gesto e seus fundamentos bsicos. In:
Revista do Tribunal de Contas da Unio, V 30, N. 80, pp.17-50.
ALMEIDA, F. C. R. (2001). A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no
processo oramentrio. In: Revista do Tribunal de Contas da unio. V. 32, N 87, pp.1526.
ALMOND, G. A. & POWELL JR. G. B. (1972). Uma teoria de poltica comparada. Rio
de Janeiro: Zahar editores.
ANASTASIA, F. (1999). Responsabilidade por controle parlamentar. Belo Horizonte:
UFMG.
ARANTES, R. B. (2002). Ministrio Pblico e poltica no Brasil. So Paulo: EDUC,
Editora Sumar e Fapesp.
ARATO, A. (2002). Representao e accountability. In: Lua Nova. Ns. 55-56, pp.85-103.
ARAJO, I. P. S. (2001). Introduo auditoria operacional. Rio de Janeiro: FGV
Editora.
ARISTTELES. (2001). Da gerao e da corrupo. So Paulo: Landy editora.
AZEVEDO, L. & REIS, A. (1994). Roteiro da impunidade: uma radiografia dos sistemas
de corrupo. So Paulo: Scritta Editorial.
159
BARBOSA, L. (1992). O jeitinho brasileiro - a arte de ser mais igual que os outros. Rio
de Janeiro: Editora Campus.
BARDAWIL, J. C. (1996). TCU abre porta para o SIVAM. In: Revista Isto, 24 de
janeiro.
BARROS, L. V. (1999). TCU: tua presena na histria nacional. in: Tribunal de Contas
da Unio - Prmio Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras. Braslia: Instituto
Serzedello Corra, pp.221-281.
BEHN, R. D. (1998). O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability
democrtica. In: Revista do Servidor Pblico. N. 04, pp.05-44.
BEZERRA, M. O. (1995). Corrupo: um estudo sobre o poder pblico e relaes
pessoais no Brasil. Rio de Janeiro: Relum Dumar..
BOBBIO, N. & MATTEUCCI, N. & PASQUINO, G. (1999). Dicionrio de poltica (vol.
1 e 2). BRASILIA: UNB.
BORTONI, L & MOURA, R. (2002). O mapa da corrupo no governo FHC. So Paulo:
Editora Fundao Perseu Abramo.
BRASIL, Secretaria Federal de Controle Interno. (2001). Relatrio de atividades de 2000
Braslia: SFC.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2002). Relatrio anual das atividades do TCU:
2001. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2001). Relatrio anual das atividades do TCU:
2000. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Manual de auditoria de natureza
operacional. Braslia: TCU.
BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. (2000). Principais trabalhos do Tribunal de
Contas da Unio na dcada 1990-1999. Braslia: TCU.
BRESSER PEREIRA, L. C. (1997). A reforma do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Braslia: MARE.
BRESSER PEREIRA, L. C. (1996). Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para
uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: Editora 34.
BRESSER PEREIRA, L. C. (2001). Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para
um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz. C. & SPINK, Peter. Reforma do Estado
e administrao pblica gerencial. 4. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.21-38.
BUGARIN, P. S. (2001).O princpio constitucional da eficincia: um enfoque doutrinrio
multidisciplinar. In: Revista do Tribunal de Contas da Unio, V. 32, N. 87, pp.39-50.
160
CARDOZO, J. E. (2000). A mfia das propinas: investigando a corrupo em So Paulo.

So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo.
CARVALHO, G. (1987). Da contraveno cleptocracia. In: LEITE, Celso B. Sociologia
da corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, pp.61-82.
CARVALHOSA, M. (org). (1995). O livro negro da corrupo. Rio de Janeiro: Paz e
Terra.
CASADO, J. (2001 ). Negcio suspeito. In: Revista poca,12 de maro.
CHAIA, V. & TEIXEIRA, M. A. (2001). Democracia e escndalos polticos. In: So
Paulo em Perspectiva, V. 15, N. 4.
COHEN, Y. (1994). Radicals, reformers, and reactionaries: the prioners dilemma and the
collapse of democracy in latin America. Chicago: Chicago press.
COLEMAN, J. S. (1990). Foundations of social theory.Cambridge: Harvard University
Press.
CRUZ, F. (1997). Auditoria governamental. So Paulo: Atlas.
DINIZ, E. (2001). Globalizao, reforma do Estado e teoria democrtica contempornea.
In: So Paulo em Perspectiva, V. 15, N 4.
DINIZ, E. (1999). Crise, reforma do Estado e governabilidade. 2. Rio de Janeiro: FGV
Editora.
DOWNS, A. (1999). Uma teoria econmica da democracia. So Paulo: Edusp.
ELSTER, J. (1994). Peas e engrenagens das cincias sociais. Rio de Janeiro: Relum
Dumar.
FAORO, R. (2000). Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro (vol 1 e
2). So Paulo: Editora Globo.
FAUCHER, P. (1998). Restaurando a governabilidade: o Brasil (afinal) se acertou? In:
Dados, V. 41, N 1.
FERNANDES, J. U. J. (2001). Os Tribunais de Contas e o controle sobre as admisses no
servio pblico In: Revista do Tribunal de Contas da Unio, V. 32, N. 90, pp.47-67.
FIGUEIREDO, A. C. & LIMONGI, F. (2001). Executivo e Legislativo na nova ordem
constitucional. 2. Rio de Janeiro: FGV Editora.
FILHO, A. E. M. (1987). O circulo vicioso da corrupo In: LEITE, C. B. Sociologia da
corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor. pp.21-34.
FILHO, F. A. & FILHO, M. S. (2001). Garotinho generoso. In: Revista Isto, 04 de abril.
161
FLEISCHER, D. (2000). Alm do Collorgate: perspectiva de consolidao democrtica no

Brasil via reformas polticas. In: ROSENN, K. S. & DOWNES, R. Corrupo e reforma
poltica no Brasil: o impacto do impeachment de Collor. Rio de Janeiro: FGV Editora,
pp.81-110.
FONSECA, F. & SANCHEZ, O. (2001). Controle de corrupo e reforma do Estado (o
governo Covas 1995/2000). In: Lua Nova, N 52, pp. 93-119.
FREITAS, C. A. S. (2001). Performance audit: uma proposta de definio. In: Revista do
Tribunal de Contas da Unio, V. 32, N. 90, pp.13-21.
FRIEDRICH, C. J. (2002). Corruption conepts in historical perspective.
In:
HEIDENHEIMER, A. J. & JOHNSTON, M. Political corruption: concepts & contexts. 3.
New Brunswick: Transaction Publishers, pp.15-23.
GAETANI, F. (1998). A reforma do Estado no contexto latino-americano: comentrios
sobre alguns impasses e possveis desdobramentos. In: Revista do Servidor Pblico, N. 2,
pp.83-101.
GALLOTTI, L. O. (2000). Tribunal de Contas e Poder legislativo In: Revista do Tribunal
de Contas da Unio, V. 31, N 85, pp. 281-287.
GARDINER, J. A. (2002). Defining corruption In: HEIDENHEIMER, A. J. &
JOHNSTON, M. Political corruption. 3. New Brunswick: Transaction Publishers, pp.2540.
GASPAR, M. (2001 ). O show do milho. In: Revista VEJA,16 de maio.
GEDDES, B. & NETO, A. R. (2000). Fontes institucionais da corrupo no Brasil. In:
ROSENN, K. S. & DOWNES, R. Corrupo e reforma poltica no Brasil: o impacto do
impeachment de Collor. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.47-79.
GIANNETTI, E. (1993). Vcios privados, benefcios pblicos? So Paulo: Companhia das
Letras.
GIDDENS, A. (2001). O Estado-Nao e a violncia: segundo volume de uma crtica
contempornea ao materialismo histrico. So Paulo: Edusp.
GUEDES, J. R. M. (2001). Comentrios Lei de Resposabilidade Fiscal. Rio de Janeiro:
IBAM.
HEIDENHEIMER, A. J. & JOHNSTON, M. (2002). Introduction to part 1. in:
HOFMEISTER, W. (2000). Apresentao. in: Cadernos Adenauer, N 10, pp.7-8.
HOLLANDA, E. (1996). SIVAM de FHC a qualquer preo. In: Revista Isto, 24 de
janeiro.
162
HUNTINGTON, S. P. (2002). Modernization and corruption. in: HEIDENHEIMER, A. J.

& JOHNSTON, M. Political corruption: concepts e contexts. 3. New Brunswick:
Transaction Publishers, pp.253-263.
JOHNSTON, M. (1987). O paradoxo da corrupo: efeitos grupais e sistmicos. In:
LEITE, C. B. Sociologia da corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, pp.138-152.
JORDO, R. P. (2000). Crime (quase) perfeito. So Paulo: Editora Fundao Perseu
Abramo.
KLITGAARD, R. (1994). A corrupo sob controle. Rio de Janeiro: Zahar editores.
KRIEGER, G. & NOGUEIRA, A. (2001). O lamaal avana. In: Revista poca, 12 de
maro.
KRIEGER, G. & RODRIGUES, F. & BONASSA, E. C. (1994). Os donos do Congresso: a
farsa na CPI do oramento. So Paulo: tica.
KRGER, A. (1974).The Political Economy of the Rent-Seekings Society. In: American
Economic Review, N 64.
LEFF, N. H. (2002). Economic development througt bureaucratic corruption In:
LEITE, C. B. (1987). Desonestidade de pessoas honestas. In: LEITE, C. B. Sociologia da
corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, pp.176.
LEVIN, J. (1987). Estatstica aplicada a cincias humanas. So Paulo: Harbra.
LOPEZ, L. R. (1986). Histria da Amrica Latina. Porto Alegre: Mercado Aberto.
LORDELLO, G. M. (1999). O Ministrio Pblico junto aos tribunais de contas: histria,
conflitos e importncia na defesa do interesse pblico. In : Revista do Tribunal de Contas
da Unio, V. 30, N. 81, pp.28-49.
LOUREIRO, M. R. (2001). O controle da burocracia no presidencialismo. In: Cadernos
Adenauer, N 03, pp.47-72.
LOUREIRO, M. R. & ABRUCIO, F. L. (1999). Poltica e burocracia no presidencialismo
brasileiro: o papel do Ministrio da Fazenda no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso. In: RBCS, V.14, N.41.
MALTA, C. P. T. (1988). Dicionrio jurdico.6. Rio de Janeiro: Edies Trabalhistas.
MARTINS, L. (1989). Ao poltica e governabilidade na transio brasileira. In:
MOISS, J. A. & ALBUQUERQUE, J. A. G. Dilemas da consolidao da democracia.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, pp.223-262.
163
MAURO, P. (2002). Os efeitos da corrupo sobre crescimento, investimento e gastos do

governo: uma anlise de pases representativos. In: ELLIOTT, K. A. A corrupo e a
economia global. Braslia: UNB, pp.134-167.
MEIRELES, A. & PEDROSA, M. (2001). Santa inocncia. In: Revista Isto, 16 de maio.
MOTA, A. (ministro relator). (2001). Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do
governo da repblica - exerccio de 2000. Braslia: Imprensa Nacional.
NAM, M. & GALL, N. (1996). Corrupo e Democracia. In: Braudel Papers, N 14,
pp.01-08.
NETO, G. (1988). Novo Cdigo Penal Brasileiro: comparado, anotado e comentado. So
Paulo: Brasiliense.
NYE, J. S. (2002). Corruption and political development: a cost-benefit analysis. In:
HEIDENHEIMER, A. J. & JOHNSTON, M. Political corruption: concepts e contexts. 3.
ODONNELL, G. (1998). Accountability horizontal e novas poliaquias. In: Lua Nova, N
44, pp.27-54.
ODONNELL, G. (1991). Democracia delegativa. In: Novos Estudos Cebrap, N 31,
pp.25-40.
OINEGUE, E. (2001). Quinze milhes na Vale. In: Revista VEJA, 01 de maio.
OLSON, M. (1999). A lgica da ao coletiva. So Paulo: Edusp.
PRZEWORSKI, A. (2001). Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x
principal. In: BRESSER-PEREIRA, L. C & SPINK, P. Reforma do Estado e
administrao pblica gerencial. 4 . Rio de Janeiro: FGV Editora, pp.39-73.
REIS, F. W. & GIANNOTI, J. A. & ALMEIDA, M. H. T. & SILVA, C. E. L. (2001).
Corrupo (debate). In: Novos Estudos Cebrap, N. 60, pp.03-25.
REIS, F. W. (2000). Poltica e racionalidade: problemas de teoria e mtodo de uma
sociologia crtica da poltica. Belo Horizonte: UFMG.
REZENDE, F. C. (2000). Organizaes e respostas institucionais a poltica de reformas
do Estado: um estudo de caso na administrao direta do Executivo federal brasileiro. In:
Revista de Sociologia e Poltica, N 14, pp.119-138.
REZENDE, F. C. (1998). A nova gesto pblica, performance e reinveno das
instituies: um desafio para a reforma do Estado. In: Reforma Gerencial, N 04, pp.2728.
RIOS, J. A. (1987). A fraude social da corrupo. In: LEITE, C. B. Sociologia da
corrupo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, pp.83-123.
164
RODRIGUES, W. A. (ministro-relator). (2002). Relatrio e pareceres prvios sobre as

contas do Governo da Repblica - exerccio de 2001. Braslia: TCU.
ROSE-ACKERMAN, S. (1999). Corruption and government: causes, consequences and
reform. New York: Cambridge University Press.
ROSE-ACKERMAN, S. (2002). A economia poltica da corrupo. In: ELLIOTT, K. A.
A corrupo e a economia global. Braslia: UNB, pp.59-102.
SANTOS, H. (1998).O controle da administrao pblica. In: Revista do Tribunal de
Contas da Unio, V. 29, N 75, pp.61-70.
SANTOS, M. H. C. (1997). Governabilidade, governana e democracia: criao de
capacidade governativa e relao execultivo-legislativo no Brasil ps-constitunte. In:
Dados, V. 40, N 3.
SANTOS, W. G. (1993). Razes da desordem. Rio de Janeiro: Editora Alfa-Omega.
SILVA, A. A. C. (1999). O Tribunal de Contas da Unio na histria do Brasil: evoluo
histrica, poltica e administrativa (1890 - 1998) In: Tribunal de Contas da Unio Prmio
Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras. BRASILIA: Instituto Serzedello
Corra, pp. 19-141.
SILVA, M. F. G. (2000). Corrupo e desempenho econmico. In: Cadernos Adenauer. N
10, pp.63-78.
SILVA, M. F. G. (2001). A economia poltica da corrupo no Brasil. So Paulo: Editora
SENAC/SP.
SILVA, M. F. G. (1996). A economia poltica da corrupo. In: Estudos econmicos da
construo, N 2.
SIMONETTI, E. G. & RAMIRO, D. (2001 ). O custo econmico da corrupo. In: Revista
VEJA,14 de maro.
SIQUEIRA, B. R. (1999). O Tribunal de Contas da Unio de ontem e de hoje. In: Tribunal
de Contas da Unio Prmio Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras.
BRASILIA: Instituto Serzedello Corra, pp.145-217.
SKIDMORE, T. (2000). A queda de Collor: uma perspectiva histrica. In: ROSENN,
keith S. & DOWNES, Richard. Corrupo e reforma poltica no Brasil: o impacto do
impeachment de Collor. Rio de Janeiro: FGV Editora, pp. 23-46.
SOUTO, H. G. (1999). Congresso Nacional, Tribunal de Contas e controle externo. In:
Revista do Tribunal de Contas da Unio, V. 30, N. 79, pp.31-41.
SOUZA, O. R. (1998). A fora das decises do Tribunal de Contas. Braslia: Braslia
Jurdica.
165
SOUZA, V. (1998 ). Perito argentino "caa" corruptos em ex-estatais. In: Folha de So

Paulo, 03 de agosto.
SPECK, B. W. (2000). Inovao e rotina no Tribunal de Contas da unio: o papel da
instituio superior de controle financeiro no sistema poltico - administrativo do Brasil.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer.
SPECK, B. W. (1998). Fraude e corrupo: como desafios para as democracias
contemporneas. In: Democracia como projeto para o sculo XXI. So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer, n. 17, pp.39-58.
SPECK, B. W. (2000). Mensurando a corrupo: uma reviso de dados provenientes de
pesquisas empricas. In: Cadernos Adenauer, N 10, pp.09-46.
TRIOLA, M. F. (1999). Introduo estatstica.7. Rio de Janeiro: LTC.
TSEBELIS, G. (1998). Jogos ocultos: escolha racional no campo da poltica comparada.
So Paulo: Edusp.
VILLALOBOS, V. S. (2000). O estado de bem-estar social na Amrica Latina. In:
Cadernos Adenauer, N 01, pp.49-69.
ZAVERUCHA, J. (2000). Frgil democracia: Collor, Itamar, FHC e os militares (1990 1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira.
ZYMLER, B. (2001). Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e fiscalizao do
Congresso nacional - levantamento de auditoria em obras pblicas. In: Revista do
Tribunal de Contas da Unio, V. 32, N 89, pp.276-315.
ZYMLER, B. (1998). Questes de controle. Controle das finanas pblicas no Brasil:
viso atual e propesctiva. In: Revista do Tribunal de Contas da Unio, V. 29, N. 76,
pp.15-42.
166

Alta Corrupção Como Resposta A Baixos Níveis de Accountability

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Alta Corrupção Como Resposta A Baixos Níveis de Accountability

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

ALTA CORRUPO COMO RESPOSTA

CLVIS ALBERTO VIEIRA DE MELO

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

ALTA CORRUPO COMO RESPOSTA

CLVIS ALBERTO VIEIRA DE MELO

Dissertao apresentada ao Curso de

Orientador: Prof. Dr. Jorge Zaverucha

CLVIS ALBERTO VIEIRA DE MELO

ALTA CORRUPO COMO RESPOSTA

Dissertao aprovada em 26 de fevereiro de 2003

Dedico este trabalho, com muito

PARTE I ABORDAGEM ANALTICA E TERICA DO FENMENO DA

2.3 ESPAOS DE INTERAO DOS AGENTES..........................................43

CAPTULO 3 LITERATURA ACERCA DA CORRUPO..............................63

3.4.6 O modelo de Estado.....................................................................85

PARTE II ABORDAGEM EMPRICA E CRTICA DA CORRUPO NO

6.3 FISCALIZAO EM 304 OBRAS DO GOVERNO FEDERAL ............128

Tabela 21 Obras Fiscalizadas pelo TCU e Indcios de Irregularidades

Tabela 37 Obras Fiscalizadas pelo TCU, com Indcios de Sobrepreo,

LISTA DE GRFICOS E FIGURAS

INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions

SETEC Secretaria de Tecnologia e Informao

Corruption is a phenomenon that has practically reached all societies in minor or in

In these works, serious

accountability, ou seja, de baixos nveis de responsabilizao, cobrana e

como a hiptese principal do trabalho e a justificativa da escolha do TCU como objeto da

economias nacionais, por meio da substituio de importaes. No Brasil, o modelo foi

a agir com maior liberdade e em novos espaos, aguando os nveis de competitividade e

1.2 PANORAMA DA CORRUPO MUNDIAL

de Percepo da Corrupo (IPCorr), abrangendo 99, 90, 91 e 102 pases, respectivamente

Pde-se medir, tambm, a evoluo individual do nvel de corrupo de cada pas, o

possvel, ainda, identificar diferenas de evoluo do fenmeno de um ano para

Os Grficos mostram que os pases com alto grau de corrupo se mantiveram no

Sabe-se que, nas regies consideradas, as estruturas polticas, econmicas e sociais

1.3 EFEITOS DA CORRUPO

1.3.1 Estagnao e anemia econmica

Fontes: Programa das Naes Unidades para o Desenvolvimento (PNUD) e TI.

Nos gastos com Educao (Tabela 8) ocorreu fenmeno semelhante. Constatou-se

Fontes: PNUD e TI.

O crescimento da economia outro indicativo da interferncia da corrupo. Dos

Fontes: PNUD e TI.

O comprometimento da capacidade de os diferentes governos desenvolverem

Outro problema, que se relaciona diretamente com o crescimento de pases com

O momento da utilizao da propina d-se quando o investidor passa a ter prejuzo

1.3.2 Instabilidade poltica: governabilidade e governana sob risco

comum assistir-se a acusaes de

corrupo, desferidas pela oposio contra o governo e vice-versa. Segundo Speck

acusaes de crimes, previstos no Cdigo Penal Brasileiro (CPB), como calnia,

magnitude. Uma quantidade insuficiente, ou mesmo a ausncia de polticas sociais12, que

Quando se deseja medir o grau de liberdade de um pas, podem-se utilizar os

Fonte: IPCorr (2000) e avaliao de liberdade da Freedom House (2000).

A liberdade de imprensa outro indicador importante, correlacionado com o nvel

Liberdade de imprensa - Freedom House - 1999

1.4 CORRUPO NO BRASIL: OBJETO DE PESQUISA E HIPTESE ACERCA DA

econmico, dos diferentes tipos de religio e cultura, a corrupo pblica tem-se

eficincia dos sistemas de controle dos administradores pblicos se tornam fundamental,

Muitas so as conotaes dadas ao termo accountability. De fato, por mais que se

1.5 ACCOUNTABILITY PARLAMENTAR

TCU, Figueiredo (2001). delegada, ento, a essa instituio a responsabilidade de

A atuao dos agentes pode no se circunscrever apenas negao do bom

1.6 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO OBJETO DE