SEMINARIO INTERNACIONAL

REGLAS SIMPLES PARA UNA SOCIEDAD LIBRE

SEGUNDA JORNADA

Richard Epstein
Universidad de Chicago
Expositor
Buena y mala regulacin
Las buenas y malas formas de regulacin. Como un investigador de la
ley y de los estudios regulados, creo que se trata de un asunto interesante, pero
no voy a plantear la discusin en los dos niveles propuestos, sino en tres. Pens
en trminos de: lo bueno, lo malo y lo feo, tal como en la pelcula de Sergio
Leone. Sin embargo, en este caso particular, no creo que me sirvan de mucho.
Por eso prefiero hablar de lo bueno, lo difcil y lo horrible. Tratar de explicar
cada una de esas categoras y cmo es que las regulaciones caen en dichos
costales. Paralelamente aclarar lo que queremos decir cuando hablamos de
regulacin.
No creo que la regulacin sea una situacin en la que el Estado tenga que
decidir si utiliza su poder o algo ms. No hablar de la regulacin en el sentido
tradicional, segn el cual debemos forzar a que el poder ejecute algunas
acciones. La razn por la que no lo har es porque, en la mayora de los casos,
esa primera aproximacin provoca que la gente asuma que la esencia de todo es
protegerse contra la agresin. Si es no es as, entonces piensan que no hay
mucho de qu discutir.
Si queremos hablar de regulaciones, buscamos debatir sobre algo que
tiene un sentido mucho ms angosto. Se trata de situaciones en las que el
Estado ejerce su poder y decide bajo ciertas circunstancias limitar la libertad
de contratos, por ejemplo, y estipular la forma en que ciertas transacciones
tienen que realizarse para que sean justas y vlidas. Esos tipos de regulacin
tienen que ver con la forma, con la sustancia y la tradicin.
Estoy buscando una teora comprensiva que nos permita deducir el
significado de las regulaciones buena, difcil y horrible. Lo bsico es desarrollar
una serie de criterios para medir esos aspectos. Una primera aproximacin es la
siguiente: Asumamos que tenemos una ley que protege contra el uso de la
fuerza y el esfuerzo entre los contratos. No tenemos que pensar en que este
mundo es necesariamente perfecto en todo sentido. Pero la pregunta que

debemos plantearnos ante cada tipo de regulacin es si producir una mejora

social, general, en el mundo que acabo de definir.
Podemos mejorar a base de categoras, regulaciones, de ese tipo? La
respuesta es que hay diferentes niveles. Y creo que en muchos de ellos no se
puede progresar bajo esa lgica. Ahora bien, el objetivo tcnico es elevar
nuestra situacin. En trminos generales esto significa que estamos buscando
una frmula que, a partir del uso de la fuerza, haga que al menos una persona
est mejor y nadie peor.
De hecho, en buena parte de los estratos sociales las personas tienen una
idea de la justicia unida al concepto de eficiencia. Podemos hacer que esto
tambin funcione. Cuando se crean mejoras, no se quiere que una sola persona
reciba todos los beneficios, mientras el resto del mundo se mantiene al margen.
Las ganancias deben ser compartidas por todos los individuos. Por igual. Aqu
habr seguramente una gran batalla sobre lo que quiere decir igual, pero
prefiero evitar tal discusin. En este mundo, la regulacin constituye una
mejora social si logra el progreso de todas las personas en una proporcin justa.
Ese es el objetivo que quiero plantear.
La pregunta es: Se puede hallar diferentes tipos de regulacin que nos
lleven a esa meta? Empezar con las formas de regulacin que tienen que ver
con la actitud necesaria, y que son normas que pueden ser usadas a nivel social.
Regreso al tema de los contratos, nuevamente, y tratar de definir cules son las
dificultades en tal rgimen.
Un contrato comn y corriente es una situacin en la que dos o ms
personas asumen ciertas obligaciones mutuas con respecto al futuro. Los
contenidos de los compromisos son definidos en gran medida por las partes y
segn la categora. Al lidiar con este mundo, los libertarios dicen: Si queremos
libertad de contratos, es porque pretendemos lograr ganancias. Pero el sistema
est sujeto a demasiadas formas de poder y cada una requiere algn tipo de
respuesta regulatoria.
Los trminos contractuales usualmente son muy difciles de alcanzar. Por
lo tanto, para poder esforzar un contrato por parte del Estado, es necesario
comprender que el contrato tiene que ser esforzable desde el primer da. Estas
fuerzas van a ser diseadas para apreciar cules sern los requerimientos. Y
creo que en la mayor parte de los casos eso se justifica como una forma de
buscar seguridad en las transacciones. Ocurre en todos los casos? No. Si uno
piensa en una transaccin comn y corriente, donde la gente intercambia algo
en una sala, y se requiere que cada movimiento sea registrado, pero se corta al
momento de su ejecucin, todo el mercado se paralizara. Lo que sucede es que
hemos desarrollado una teora sobre cundo la forma es apropiada y cundo el
contenido. Es el mismo sistema que se puede emplear con relacin a la
velocidad de las transacciones en cualquier tipo de rea.
Si tendremos algunas transacciones muy grandes, aunque pocas, como la
venta de bienes races, el tema no ser la esencia. La formalidad ser muy
importante para garantizar a la durabilidad de los activos que se intercambian.
Pero ante la posibilidad de una gran cantidad de transacciones rpidas, las
formas son una parte muy importante. Se tiene que trabajar con
profesionalismo para respetar la naturaleza de los contratos y para que estos

vayan bien. En conclusin, mientras ms rpidas y comunes sean las

transacciones, mayor ser la conviccin de que no necesitamos formalidades
para protegerlas. Cuanto ms lentas e infrecuentes sean estas en el mercado,
ser ms probable que demandemos algunas formas.
Este es un buen tipo de regulacin, si ustedes toman sus activos y crean
asociaciones en un rea y en otras no, podrn ver que las formalidades actan
como buenas formas de regulacin. Aunque, en otros casos, no ser as. Esa es
la primera idea: cmo distinguir entre las transacciones que deberan estar
sujetas a regulaciones y aqullas que no lo deben estar.
El segundo tema es, en varios aspectos, el ms importante. Tomar una
idea de Hernando de Soto, quien ha escrito al respecto en sus libros y en sus
conferencias: Si observamos las historias de los terratenientes las transacciones
de los bienes races, el dominio de las economasdescubriremos que los
permisos de tierras siempre crearon una dificultad de ttulos. Si uno no conoce
quin es el dueo de una propiedad, no sabr a quin comprar o pedir es bien.
Uno de los sistemas ms claros de la regulacin correctamente ejecutada,
es un sistema de registro monopolio estatalque impida comprar o vender
irregularmente. De lo contrario existir regulacin, a menos que haya un simple
registro de propiedades.
No puedo expresar bien cmo es tal sistema debera convertirse en una
forma de monopolio estatal. Porque si registramos un pedazo de tierra en
diecisis lugares diferentes, nadie sabr dnde buscar los documentos. Pero si
las cosas se hacen de la otra manera, se crear una industria competitiva donde
todos accedern a los registros, y luego podrn organizar su propio plan de
ttulos. Slo as se efectuarn ventas seguras, pues siempre se conocer quin es
el dueo del inmueble y, por tanto, a quin se le debe comprar.
Otorgar ttulos y contar con un sistema de registros son aspectos
determinantes de la seguridad de las transacciones. Por ejemplo, para evitar
fraudes comunes y corrientes, como cuando alguien vende un activo dos veces
a personas diferentes. Adems, con ese tipo de regulacin, la complejidad se
crear con respecto a la estructura del capital. Si se cuenta slo con un sistema
de ttulos, la nica manera de dividir la tierra ser que una persona posea el
ttulo y otra, la posicin. Si uno construye un condominio o una gran estructura
de bienes races, entonces debe disponer de varias personas con diferentes
prioridades sobre el mismo activo. Slo un sistema de registros permitir la
existencia de complejos mltiples, as como de estructuras de capital
complicadas, las cuales son necesarias para transacciones de ese tipo.
Ustedes se preguntarn por qu hablo tanto de los registros ac, si en los
Estados Unidos no hago lo mismo. Ese es el punto: una de las razones por las
cuales el sistema de regulacin tiene xito es porque, en gran medida, es
invisible. La tasa de cumplimiento es tan alta que realmente se manifiesta en s
misma durante los litigios, y los grupos polticos interesados no son muy
notorios. El ciudadano no advierte lo que ocurre. Existe una forma de
regulacin que se introduce tanto en el panorama, que ya uno no se da cuenta
de cundo se produce un error y cundo las cosas son correctas. Es el tipo de
regulacin que todo el mundo quiere tener porque nadie siente que existe.

Ese es el primer tipo de ordenamiento del que voy a hablar. Tal parece
que quienes creen en el lessez faire estarn muy presionados para decir:
Queremos un gobierno pequeo para que todas estas funciones tengan un
desempeo adecuado. Hay otra rea donde la regulacin es indispensable,
aunque muy difcil de alcanzar. El problema es importante. Como un primer
mecanismo lo digo en trminos generales preferimos que los recursos se
mantengan de manera privada en los individuos. Para ello necesitamos lmites
claros entre personas, y, por lo tanto, transacciones libres y voluntarias. Una de
las vanidades del lessez faire es que asume que todo activo est mejor en manos
privadas que en manos comunes.
La vida es muy sorprendente. La propiedad no comienza como
propiedad privada sino como propiedad pblica. El agua, el mar y las playas
son bienes abiertos para todos. Ayudarnos a entender por qu un rgimen
comn es lo mejor para tales recursos, es un objetivo de las diferentes formas de
regulacin.
Cuando se empieza a crear la propiedad privada, uno de los aspectos del
lessez faire es que toda ganancia trae incluida una cuota de dolor. Lo primero
que un abogado debe entender es que cuando se cambia una norma legal, es
para buscar una mejora, aunque haya riesgo de generar desorientacin. En la
realidad, si se pasa de un dispositivo a otro, siempre se va a tener ms que
menos. La idea es discernir y no asumir que un aspecto es mejor que el otro en
s mismo.
Por lo tanto, cuando uno crea la propiedad privada debe entender que la
exclusividad es buena. Pero si bloquea diferentes tipos de coordinaciones ser
mala. Entendamos: la exclusividad que desarrolla oportunidades para el
comercio, es tambin la exclusividad que crea la posibilidad de bloquear. Para
cada caso es pertinente considerar qu tan grande es el riesgo de bloqueo, en
comparacin con las posibilidades de tener una privatizacin y de ganar algo
con ello. Sin embargo, el bloqueo usualmente no es muy importante, as que
podemos olvidarnos de l.
Si hablamos del litoral o de un ro los bloqueos pueden ser
extremadamente importantes, pues para levantar enormes casas en una playa
se requiere una gran inversin y ocupacin. En el caso del uso del mar, el riesgo
de bloqueo se vuelve mucho ms grande porque el asunto es ms arriesgado en
s. Uno inmediatamente empieza a ver algn tipo de bien comn dentro de
movimientos privados. Un ro que fluye vale la pena, porque el agua discurre
en lugar de que alguien le ponga unas barreras y diga: este ro es mi ro. Esa
es la forma en que el mundo se organiza usualmente: o es pblico o es comn.
El siguiente problema es la tragedia del gobierno. Si creamos una
empresa comn con acceso para todos, la teora econmica augura que las
personas van a consumir muy rpido. Las ganancias se van a internalizar a
partir de lo que las personas consuman, y las prdidas se compartirn con el
resto. Cuando se piensa en la propiedad comn, se debe evaluar diferentes
formas de regulacin y cmo utilizarlas.
Con respecto a los ros, qu tipo de normativa puede darse? Hay tipos
de regulaciones que disponen quines pueden sacar agua del ro y en qu
cantidades. Hay normas que establecen quin puede usar el ro para transporte

y navegacin, quin puede pescar en las profundidades y quin puede hacerlo

en la superficie. En cada caso, hay que preocuparse de que los derechos
exclusivos no interrumpan los derechos comunes. En este punto, la idea se
convierte en una tcnica. Un ejemplo: las mltiples maneras de regular en la
industria pesquera, con el objetivo de contener la sobre-explotacin. Existen
normas que determinan las especies que se puede extraer, el tipo de redes que
se debe utilizar, las caractersticas de las flotas que pueden navegar. Abunda
literatura sobre el tema.
Si se tiene que legislar sobre un aspecto comn, la eleccin de los
instrumentos regulatorios es tan importante como la decisin de normar en s
misma. Literalmente, podemos aumentar la produccin pesquera en cuatro
veces, si utilizamos las regulaciones correctas con ese fin.
Siempre debemos preguntarnos es si tal como los recursos se ordenan
podemos contar con un sistema a prueba de balas. La definicin de a prueba
de balas se refiere a un sistema normativo que garantice justicia al resto de la
sociedad, en un contexto en que los productores de petrleo, gas o harina de
pescado quieran maximizar sus ganancias. Con incentivos correctos, se evitar
muchos problemas. Si son inadecuados, la regulacin traer consigo el desastre.
Lo mismo es vlido para la propiedad que se privatiza.
Un tipo de normativa que ha demandado gran parte de mi vida es la
regulacin que permite al Estado adquirir propiedades para uso pblico. Si el
gobierno quiere construir una oficina postal, hay dejar que compre un terreno
como lo hace cualquier persona. Si se trata de construir una carretera, ser un
problema ms grande, porque una simple persona que se niegue a vender su
lote, puede evitar la edificacin de toda una va.
Bajo tales circunstancias, cuando se pasa de la produccin al transporte
donde hay una gran cantidad de posibilidades de bloqueo y donde hay
inversin de las constructoras,uno comprueba que siempre hay una amenaza
del dominio hacia el sistema. En ese sentido, dicho dominio se convierte en una
forma de regulacin complicada. Se puede decir: Busquen un programa de
transporte que funcione, pongan los impuestos para financiar el sistema y
hagan lo que necesiten. Una carretera es el tipo de bien que har que todos
estemos mejor que antes, cuando la va no exista. Este ejemplo tambin tiene
algo que ver con la pesca pues bajo estas circunstancias, podemos acaso
disear un sistema de regulacin que perjudique la privatizacin, a travs de
una serie de males.
Estados Unidos es una buena muestra de eficiencia en este asunto
especfico. Existen reglas que han permitido la expropiacin de las tierras de
algunas personas, y a quienes se les ha pagado por sus costos justos y sus gastos
de mudanza. Pero si un pas tiene un sistema de compensacin incorrecto,
puede generar problemas polticos. Cualquiera podra decir: No expropian a
cualquiera. A m s. Entonces me quejar. Esto se evitar con un adecuado
programa de pagos adecuados.
A veces las normas se justifican para solucionar el problema en general,
pero los detalles de un sistema particular de regulaciones dependen mucho de
los mecanismos de compensacin y de las leyes de adquisicin que se

produzcan. He escrito dos libros sobre el particular, pero valgan verdades

todava no estoy seguro de cul ser la transaccin ni la respuesta correcta.
Las expropiaciones siempre ocurren con respecto a los monopolios
naturales, en medio de un contexto donde se procuran las fusiones. Con ellas,
los costos de produccin sern mejores, incluso cuando se crear un problema
contra el resto del mundo. Hay que buscar las tasas apropiadas bajo tales
circunstancias. Eso es muy importante. Ya lo dije: Es ms fcil mezclar las cosas
y no darles un reconocimiento.
Una idea: la historia de la regulacin en los Estados Unidos comenz en
1888. Fue durante un caso de Smith versus Ames, el cual implic que los jueces
aplicaran una frmula muy complicada, que de hecho era tan simple que se
poda hacer. Nebraska era un estado con abundante produccin agrcola y
haba invertido mucho en carreteras. De pronto, el Estado decidi bajar las tasas
que todos pagaban a 25 por 100. Por qu veinticinco de golpe? Por qu no 25
ahora, 25 el prximo ao y 25 el siguiente ao? Si se habla de regulaciones de
las inversiones de capital cuando existe un retorno propicio para ellas no se
debe proteger la inversin por medios constitucionales teniendo algn tipo de
rgimen de compensaciones. Contar con la forma adecuada de regulacin en
esta rea tan complicada, significa asegurar que la gente reciba muy poco
dinero durante el transcurso de la vida del proyecto. Menos de lo que debera,
por su puesto. Y, al mismo, tiempo impedir una gran renta monoplica,
aprovechando que no tienen organizaciones apropiadas. A estos casos de usos
comunes, monopolios y dems, los considero de regulacin difcil. En principio,
buscamos una mejora social. Pero el mundo est lleno de fallas producidas por
gente que no entiende la complejidad del problema. Hay muchos casos notables
debido a sus exitosas regulaciones.
Ya he hablado de lo bueno y lo difcil. Ahora me dedicar a comentar lo
horrible. Empezar por ponerme muy agrio, grun, para estar a tono con el
lado desagradable de las regulaciones. Expondr, primero, y luego dar un par
de ejemplos del mercado laboral, donde creo que se encuentra el mayor
problema de los pases desarrollados y subdesarrollados. Es tambin el caso de
los Estados Unidos, que es una nacin subdesarrollada. Muchos discreparn de
lo que digo, pero no es un chiste. Veamos.
La primera forma de regulacin de la que habl, fue diseada para crear
transacciones y los mercados competitivos. La segunda lo fue para enfrentar los
problemas de las industrias en redes y los monopolios naturales. Un tema difcil
de encarar. El tercer tipo se da cuando queremos regular los mercados
competitivos.
Es aqu donde se producirn denuncias fanticas de quienes piensan que
pueden tener ms regulacin en estos mercados ya regulados, yendo incluso
ms all de las condiciones para cumplir con los precios, calidades y cantidades.
Sobran las ilustraciones de cmo las ganancias potenciales se pueden mantener
en un mercado competitivo. Tambin es cierto que ningn mercado es
competitivo si no esclarece las transacciones que se efectan en l. Aqu todos
tenemos responsabilidad, porque estamos tratando de tener formalidades y
registros, y nuestro objetivo es reducir el costo de los movimientos para que
este mercado competitivo sea ms adecuado.

Uno de los puntos de vista ms peligrosos y populares en los Estados

Unidos es que, si ya existe regulacin en varios aspectos, cmo es que no se
puede aplicar regulaciones a otros temas como tasas o tarifas. Respondo: si uno
tiene un mercado competitivo, cualquier forma de regulacin de tarifas ser un
problema. Veamos dos maneras particulares. La primera forma de regular tasas
o tarifas mnimas, es mediante el cobro de un tanto mnimo. El ejemplo ms
famoso en los Estados Unidos es el llamado caso Nashville () versus Nueva
York, donde un precio fue aumentado en cinco centavos durante la Depresin.
Cul era el propsito de esta regulacin? Ciertamente, no era para proteger a
quienes fabricaban ciertos productos, ni para que se dijera que el precio de una
leche era mejor que otra. Uno no puede ir por ah haciendo tonteras. Se quera
crear un crtel de agricultura que, de otra forma, hubiera sido industria
competitiva. Lo que se pretenda conseguir con la regulacin era lo opuesto a lo
anterior.
La antigua teora de la regulacin consista tomar mercados monoplicos
y encontrar maneras de volverlos ms competitivos. La nueva teora, sin
embargo, intenta tomar los mercados competitivos para hacerlos monoplicos.
Observemos dos tendencias: Primero, de dnde vienen los costos de las
regulaciones? Pues, de los impuestos. Entonces, se establecen. En segundo
lugar, nos adecuamos para crear una serie de carencias artificiales para subir los
precios y dirigir todo en ese sentido.
Pero hay que darnos cuenta de que el costo administrativo es un gran
problema, porque se acumula. Tenemos dos problemas y queremos
deshacernos de ambos de la mejor forma. As que tengamos un nuevo sistema.
Y punto. Esto significa que no nos gustan esos precios mximos. Pero, entonces
por qu no regulamos precios mnimos, por decir algo. Imaginen: primero
precios mximos y luego precios mnimos. Cul es el objetivo de este punto en
particular? Casi invariablemente hay individuos que piensan que tienen una
posicin adecuada. Por ejemplo, cuando el precio tiende a ser menor, ellos
podrn establecer aun un precio ms competitivo. En efecto, terminarn
haciendo una fortuna limitando la oferta y la demanda artificialmente. El
resultado es un grupo de gente que trata de obtener lo bueno a un precio
ficticio.
Me parece que cuando se eleva o baja los precios ilusoriamente a travs
de la regulacin, se origina una gran distorsin social. Esta teora es cierta o
no?, se preguntarn. Despus de todo, ustedes, que son profesores, me dirn:
Usted es un simple profesor, qu sabe de eso. Pero tengo una ilustracin
maravillosa con respecto a la regulacin de gas y petrleo, de cuando se
produjo la cada de 1972 en los Estados Unidos. La crisis dur cuatro aos, pero
eso no importa. Estoy seguro de que pas lo que se predijo: Hubo gran cantidad
de demanda de combustible y no se poda pagar los precios en el mercado
porque eran muy altos. Entonces, lo que era muy bueno, debido a los altos e
inasequibles precios, gener gran prdida en todo el mundo. Por eso no se debe
respetar los precios mximos.
Ahora bien, cul es el mercado ms competitivo? La respuesta, en cierta
forma, es que si uno quiere un mercado que tenga una competencia natural,
dentro de cualquier limitacin geogrfica (por ejemplo, los mercados de tierra),

se puede comenzar a ver el mercado laboral. Si tratamos de darnos cuenta de

cuntos individuos tienen, en la prctica, competencia razonable en algn
mercado, la teora econmica nos dar una propuesta muy simple: No pueden
existir monopolios con seis jugadores ubicados en el mismo lado del mercado.
Es decir, no se puede organizar un crtel entre media docena de personas. Y
ser factible en la medida que traten de provocar precios oligoplicos, porque
necesitan ms bien precios competitivos.
Conozco una serie de mercados laborales. Pero estoy seguro de que en el
Per hay cinco o seis jugadores. Eso es nos define un mercado laboral
competitivo. Si en una nacin de veintisiete millones de habitantes existen seis
trabajadores en seis firmas, tenemos, despus de todo, un mercado competitivo.
Pero, por supuesto, hay mucho ms trabajadores y ms compaas. Lo que
sucede es que si la competencia es permitida y hay mercados abiertos, la nica
ventaja local que se ofrecer a una firma ser que el empleado tenga la
posibilidad de pasarse de una compaa a otra. Pero, a qu rgimen podemos
involucrar en este sentido? Hay que el mercado avance, a menos que permitan
que la gente se involucre en fraudes sistemticos. Lo usual es que tratemos que
pase el tiempo, mientras esperamos que se cumpla el contrato, en lugar de
reinventarlo. Lamento decir que esta propuesta est presente en todos los pases
industrializados, ya sean desarrollados, subdesarrollados, redesarrollados o
como quieran nombrarlos.
En los Estados Unidos todos los das hay alguien que afirma tener el
poder suficiente para explotar a un empleado. Es raro que transcurra un da sin
que nos preguntemos quin tiene el poder para interrumpir las cosas de un
momento a otro. Si el empleado decide no cultivar el grano, y ese producto se
pudre en el campo, ser l quien tenga el poder y no dueo. Cuando se habla de
los mercados laborales, el proteccionismo y el monopolio son el lado feo. Esa es
una de las siete maravillas del mundo americano: que en el siglo XVII la gente
decidiera que estaba bien tener mercados laborales, aunque fuera una violacin
per se a la tenencia de bienes y servicios. Desde ese momento los trabajadores
comenzaron a ser ms importantes, porque tenan mayores necesidades.
Cuando se toque este tema habr que recordar lo siguiente: No es slo la
firma que est cartelizando la que tiene que pagar el costo, sino tambin los
trabajadores excluidos del crtel a causa de esa renta. De manera que, se
favorecer a alguien que est all. Irnicamente, no hay posibilidad de que un
empleador explote su condicin en ausencia de una regulacin, porque la
entrada libre de trabajadores adicionales lo va a llevar a un nivel de
competencia. Tentar as ms y ms posibilidades.
Por lo tanto, hay un aspecto poderoso en que la regulacin es necesaria y
difcil en medio circunstancias sin ms opciones. Es el caso de los monopolios.
Pero cuando existe una buena situacin, con opciones que pueden ser
ejercitadas a costos relativamente bajos, lo mejor como juez, profesor o
regulador es retirarse de la lista y permitir que los combatientes determinen
bajo qu trminos harn sus negocios. De lo contrario, buscarn alternativas.
He dicho suficiente, ahora debo permanecer en silencio.

Hugo Santa Maria

Apoyo
Panelista
Debo recordar al auditorio que mis conclusiones son las de un
economista. No soy abogado. He recogido tres ideas bsicas acerca de los tipos
de regulacin. En el Per tenemos normas de toda especie: buenas, malas y feas.
Mi primera conclusin es que la buena regulacin debe reducir costos de
transaccin, minimizar el uso de la fuerza en el cumplimiento de los contratos y
disminuir la posibilidad de fraudes. Es un papel sumamente claro.
La figura se complica cuando uno piensa en la regulacin con presencia
de otro tipo de distorsiones: Alteraciones como la presencia de bienes pblicos
que motivan la tragedia de los comunes (cuando todo el mundo consume un
bien sin establecer su costo), problemas de coordinacin y monopolios
naturales. El mensaje que plantear, al respecto, es que la receta para una buena
regulacin se encuentra en los detalles. Es difcil pensar en los principios que
pueden guiar una buena regulacin, sin que sta se vuelva una guerra poltica
(y me imagino, tambin, en un instrumento redistributivo de lo que viene
despus).
La tercera leccin es que el tipo de regulacin ms recomendable, es el
que hace que los mercados funcionen y sean competitivos. Se trata de la no
regulacin. Porque si los mercados funcionan, al regulador le corresponde no
entrometerse.
Quiero sintetizar la conferencia del doctor Epstein en esas tres ideas. Pero
coment los dos ltimos puntos. En el mbito de los servicios pblicos del Per,
existen varios tipos de regulacin. Hay, por ejemplo, mercado de capitales,
sistema bancario (con un modelo con Superintendencia de Banca y Seguros),
Banco Central de Reserva (en cierta medida, tambin con una funcin
reguladora), economa constitucional. La regulacin en esos sectores ha
funcionado razonablemente bien. O sea que, en trminos de estabilidad
monetaria, al Per le va muy bien. Y en cuanto a la regulacin bancaria, pienso
que, a pesar de que hay afinamientos pendientes, el pas tiene una buena ley.
Pero en lo que respecta a la provisin de servicios pblicos, creo que si
hiciramos una encuesta, se demostrara que existe una sensacin de que no
funciona. Y eso a pesar de que la ley no es mala. En la prctica los rganos
reguladores no tienen autonoma constitucional aunque, segn la norma, sus
presidentes son elegidos por un concurso, los directores son nombrados por
perodos fijos, no pueden ser removidos sin causal de falta grave y cuentan con
un perodo para defenderse (creo que diez das).
Cuando uno revisa la ley termina por preguntarse qu ms se puede
hacer para corregir el marco regulatorio, que no funciona. Cul es la receta que
estamos discutiendo ahora en el pas para resolver ese problema? Pues se trata
de la economa constitucional. Yo me pregunto: Qu hacer cuando un sistema
institucional, que tal vez tiene una buena ley en el papel, no funciona? Qu
mecanismo de defensa se puede introducir para que la norma sea respetada,
para que a los directores no se les pida la renuncia bajo presin poltica, para
que se deje que los organismos reguladores hagan su tarea? En resumen, cmo

le damos fuerza a esa buena ley para que sea efectiva en la prctica? Cuando
viene una misin del Banco Mundial, se dice que hay que cambiar la norma.
Pero uno revisa el texto y, repito, no hay mucho que modificar. Lo que ocurre
en el fondo es sencillo: Nadie cumple las reglas. Ms aun, los consumidores
carecemos de mecanismos de defensa cuando el propio Estado incumple los
dispositivos legales.
Mi tercer comentario es respecto al papel que cumple el Estado en los
mercados competitivos. Es claro que si estos funcionan, hay que dejarlos en paz.
No distorsionarlos. Lamentablemente, en pases como el Per ni siquiera
existen mercados. Aqu necesitaramos algunas pautas de solucin para que el
Estado cree una institucionalidad que permita que el mercado funcione.
Creo que en el pas existe una especie de decisin binaria: si el mercado
es imperfecto, no funciona o, simplemente, no existe. Luego, el Estado
interviene directamente. Es lo que ocurre siempre y no tenemos patrones para
fomentar las instituciones y, con ellas, los mercados.
Por ltimo, me referir a la poblacin. Una frase econmica dice que ser
mejor para todos si nadie empeora y al menos una persona mejora. No creo que
esto se practique en el Per. La intervencin estatal, la regulacin, siempre
provoca que alguien empeore, al menos un poco. Quiz el doctor Epstein
podra explicar un poco ms lo que piensa sobre la posibilidad de contar con
polticas redistributivas. En Nueva Zelanda, donde se busca la alta
transparencia con responsabilidad fiscal, se ha permitido que el Estado tenga
una poltica de subsidios, con la condicin de que sean explcitos y difanos.
Una receta como esa, funcionara en el Per? Dejo la pregunta al aire.
Alejandro Falla
Estudio Bullard, Falla, Ezcurra & Rivarola Abogados
Panelista
Quiero comentar el dilema que tuve la semana pasada al preparar dos
pequeos comentarios. Una de las dificultades que me asalt fue cmo hablar
de buena o mala tributacin cuando los polticos y el periodismo estn
concentrados en discutir un hecho tan delicado como el Informe de la Comisin
de la Verdad. Hablar de buena, mala o fea regulacin, podra parecer superfluo
en dicho contexto. Pero luego de una relectura conclu que no es as. Quiz no
haya mejor oportunidad para debatir nuestro tema que mientras se discuten las
consecuencias de la guerra interna. Pienso esto porque, la polmica en torno a
ese importante asunto que, lamentablemente, se ha limitado a definir quin
dispar primero, ha dejado de lado un problema que de fondo.
Cuando hablamos de la violencia poltica en el pas, quiz no hallemos
mucho de mala y de fea regulacin. Ms bien encontraremos noticias de un
Estado que dej de hacer lo que deba y se puso a hacer cosas que no deba. Y
probablemente esas cosas tambin las hizo mal. Es sintomtico que el clima de
violencia poltica se haya producido en una etapa en el que el Estado haba
decidido, como mecanismo de regulacin, participar directamente en la
economa. Es sintomtico que se haya producido cuando el cual el Estado

regulaba los precios y la calidad de los productos. Y es sintomtico, tambin,

que la violencia de ese perodo coincidiera con prdidas muy importantes en las
empresas pblicas.
Segn datos del Instituto Peruano de Economa (IPE), durante las dcadas del
setenta y ochenta se registran las ms altas tasas de vctimas de la violencia.
Durante esos aos las empresas pblicas del sector no financiero perdieron
cerca de mil millones de dlares. Vale la pena preguntarse, entonces, qu habra
ocurrido si ese dinero esfumado se hubieran invertido en el desarrollo de
aquellas zonas ms afectadas por la violencia. Quiz la historia sera distinta.
Mi segundo comentario tiene que ver tambin con la pertinencia de
discutir sobre el tema de la buena, mala y fea regulacin. Se vincula a un dato
que he recogido del Informe de la Comisin de la Verdad. Las vctimas de la
guerra interna, registradas oficialmente entre 1980 y 1990, son 22.507. Pero
resulta que, en el mismo perodo, los accidentes de trnsito generaron un mayor
nmero muertos. Alguien podra argumentar en contra y sealar que la
Comisin de la Verdad ha estimado una cifra ms grande. Efectivamente, hay
un clculo adicional de 46.773 fallecidos. Las vctimas estimadas registradas
entre 1980 y 2000 ascienden a 54.000. Pero si consideramos datos de aos
anteriores (de 1973 al 2002), concluiremos que han muerto, probablemente, ms
personas en accidentes de trnsito que como consecuencia de la violencia
poltica.
De ah la pregunta, hubo buena, mala o fea regulacin? Lo interesante
del tema es que tenemos cifras elevadas de fatalidades (muertes), que
probablemente superan los clculos de fallecidos en accidentes de trnsito de
otros pases. Por qu? Tal vez detrs de todo hay una fea normativa,
abundante, profusa, difusa. Y mltiples autoridades que son competentes para
regular un mismo tema (existe un conflicto sobre temas de trnsito entre las
municipalidad de Huarochir y Lima que est lejos definirse). Hay un
presidente regional que, por ejemplo, ha decidido que el Seguro Obligatorio
contra Accidentes de Trnsito no es aplicable en su jurisdiccin. Ahora bien,
adems de autoridades polticas, existen autoridades policiales, un Ministerio
del Interior, distintas dependencias, en fin. Conlusin: Estamos ante una fea
regulacin en medio de un contexto feo.
Por eso creo que los temas que estamos discutiendo con la presencia del
doctor Epsteincontribuyen a repensar muchos de nuestros problemas actuales.
Y de alguna manera estos debates evitarn que volvamos a caer en las mismas
tragedias.
Jos Luis Sardn
Director Ejecutivo de la Sociedad de Economa y Derecho UPC
Panelista
Un problema que estamos padeciendo en el Per actual es el crecimiento
del Estado regulador. Pero no somos tan conscientes de lo que eso significa.
Quiz vale la pena ubicar dnde es que la sobre-regulacin debe ubicarse
realmente.

La sobre-regulacin es una forma de confiscacin encubierta, la cual ha

coexistido en el Per hemos con la confiscacin abierta. Un ejemplo del primer
tipo es la Reforma Agraria. No me logro responder por qu en el Informe de la
Comisin de la Verdad no se dice nada sobre esas expropiaciones que
descoyuntaron a la sociedad peruana. La otra gran tragedia del pasado fue la
hiperinflacin, que, por cierto, es una confiscacin estatal encubierta, pues se
lleva el poder adquisitivo de la gente.
Felizmente ahora estamos un poquito mejor, aunque no tanto. Tenemos
la excesiva carga impositiva (el sales tax es de 19 por 100), una forma de
confiscacin ms solapa aun. Esta succiona los poderes que son inherentes a la
propiedad. En los Estados Unidos dicen que si la propiedad es un ramillete de
derechos, la sobre-regulacin se encarga de deshojar sus flores.
Algo que me gusta en los trabajos del profesor Epstein es que siempre
enfatiza la existencia de la continuidad de la libertad. No hay blanco y negro
solamente, sino que, entre las propiedades estatal y privada, est tambin la
sobre-regulacin; muy cerca de la propiedad estatal, as como la buena
regulacin es ms prxima a la propiedad privada.
Recuerdo que el constitucionalista Roberto Ramrez del Villar deca que
la regulacin es el derecho comn (civil y penal), mientras el derecho
administrativo en tanto un disciplina especializada es, por definicin, una
sobre-regulacin. Lo grave es este ltimo ha sido encargado a la administracin
pblica (del derecho comn est encargado al Poder Judicial), pues ya sabemos
qu pasa en el Per con el Estado: los cambios de gobierno tan bruscos, en fin.
Otro comentario: La ola migratoria en el Per y a Argentina se produjo a
inicios del siglo XX, cuando tenamos un Cdigo Civil de cuatro libros. El cdigo
de 1936 ya tena cinco, mientras que el del 1984 ostenta diez. En el pas tenemos
ahora treinta mil leyes y millones de regulaciones. Es ms, cada ao se
acumulan millones de regulaciones.
Concluir mencionando otro aspecto muy presente en los trabajos del
profesor Epstein: el escepticismo. Yo creo que hay dos principios bsicos para la
regulacin, si es que decidimos tenerla. Primero, en la duda abstente, y,
finalmente, In dubio, pro mercado.
Luis Vinatea
Estudio Miranda & Amado
Expositor
Mercado Laboral: Regulacin y desempleo
Por alguna razn, los organizadores saben que los laboralistas debemos
hablar sobre la regulacin porque quiz la hemos inventado.
Voy a plantear lo que est pasando en este mercado sobre-regulado y,
luego, ensayar un punto de vista a partir de las experiencias ingeniosas que ha
compartido el profesor Epstein.
Lo primero: En el mercado laboral las regulaciones responden a una
contraposicin de intereses. Adems, los dispositivos se dictan, por lo general, a
base de criterios jurdicos, polticos, sociales, econmicos, sustituyndose as la

voluntad de las partes. Esas normas jurdicas imaginan lo que las partes quieren
y, a partir de esas elucubraciones, organizan la realidad. Al final, ocurre que
casi nunca las reglas coinciden con lo que los interesados necesitan. Digmoslo:
La funcin de la norma laboral es sustituir la voluntad de las partes, con
resultados intiles. Esto nos enfrente a normas tpicamente complejas. De
hecho, la caracterstica de las leyes laborales es su tremendamente complejidad.
La explicacin quiz ya la dio Alfredo Bullard: El fundamento de los
dispositivos laborales est en el artculo 143 de la Constitucin, en la
denominada clusula del Estado social.
Quin es capaz de explicar el sentido de lo social? Quin es capaz de
aclarar el alcance de esa regla? Supongo que muy pocos. Y si esto es as, ya
podemos imaginar lo que se puede esperar de las normas derivadas de esa
clusula. Si algn grado de complejidad podemos definir en la normativa
laboral, es que sta cumple una funcin de proteccin muy difcil de
determinar.
Fernando Cantuarias nos ha ilustrado sobre la alucinante complejidad
del sistema normativo en materia de garantas. Yo, la verdad, me qued
sorprendido porque, honestamente, imaginaba que los laboralistas tenamos el
monopolio de la complejidad. Resulta, pues, que estaba equivocado de cabo a
rabo. Hay otros ordenamientos, como la normativa civil, cuyo cuadro de
complejidad puede llegar a palidecer a los ms complicados laboralistas.
Lo que quiero decir es que, a pesar de que ya no ostentamos el
monopolio de la complejidad, seguimos haciendo que las normas laborales sean
complicadas, cargndolas, encima, de un grado de proteccin adicional. Los
laboralistas nos hemos encargado, incluso, de constitucionalizarlas. Y al hacerlo,
hemos complicado tanto las cosas que, ahora, para modificar esas normas, es
necesario intervenir la Constitucin. Y no slo eso, para cambiar aspectos
especficos de la carta magna hay que poner de acuerdo a ms ochenta
congresistas, quienes debern avalar los cambios. Finalmente, hay que someter
las enmendaduras a un proceso de referndum. As, es imposible hablar de
simplicidad. Ese concepto no existe dentro del derecho del trabajo.
Veamos lo que ofrece la Constitucin en materia de dispositivos
protectores. Hay normas referidas a la fijacin de principios estructurales (como
el de irrenunciabilidad, el pro operario, el de igualdad de oportunidades),
normas de proteccin contra el despido arbitrario, normas contra la
discriminacin (jornadas, trabajos forzosos, madres trabajadoras), proteccin
frente a la insolvencia, proteccin contra los riesgos laborales... Es decir, hay
una cantidad tan alucinante de normas de rango constitucional, que es
imposible hablar de simplicidad en esta rama del Derecho. Hay ms. No
solamente nos hemos preocupado de que esas normas sean difciles de
comprender en el nivel constitucional. Tambin hemos hecho un esfuerzo
particular para que en el plano legal, los dispositivos repitan la misma
caracterstica.
Yo slo he mencionado cuatro o cinco puntos, que estn basados en la
consideracin anterior. La normativa laboral toma en cuenta a todas las normas
constitucionales para, luego, levantarse encima de ellas. Pero adems los
reglamentos contribuyen a enrarecer todo el sistema normativo laboral.

Cuando se emiten normas laborales en el Per, es rara la ocasin en la

que el legislador haga interrogantes tiles. No conozco casos en que los
congresistas hayan preguntado siquiera cul es el contenido de la norma, quin
ha ideado ese contenido, por qu est ese contenido y no otro. Tampoco he
sabido de casos en los que hayan preguntado si la regla ser eficiente o si ser
econmicamente sostenible. La verdad es que cuando uno investiga el origen de
las normas y va a los antecedentes, encuentra unas exposiciones de motivos y
estudios de anlisis econmicos que son un chiste. Yo me he visto textos
realmente lamentables que, sin embargo, sustentaban esas normas laborales.
En el caso del laboralismo continental, y especficamente en el caso
peruano, nos hemos preocupado porque las normas vengan robustecidas por
un principio: La irrenunciabilidad de derechos. Este fundamento tiene una
caracterstica especial: Los laboralistas suponemos que el mundo es inmutable,
que nada puede cambiar. Entonces, ocurre que las personas que quieren
modificar esas leyes, no pueden hacerlo. Parece que el legislador dice: Seores,
ustedes no tienen ni idea de lo que hacen. El nico que es capaz de entenderlos,
de atender a sus expectativas, soy yo, el Estado.
En las ltimas tres o cuatro dcadas, no he conocido una sola
oportunidad en la cual el Estado haya normado razonablemente y en funcin
de los trabajadores o de los empleadores. Ms aun, sus intentos han sido
lamentables. Repito, no conozco una norma de carcter laboral que haya
producido un resultado favorable dentro del mercado.
Como es lgico, esto nos ha llevado a lo que yo he planteado aqu como
vicisitudes. Nuestro sistema normativo laboral est sujeto a una permanente
inestabilidad. Cuando vemos con expectativa el planteamiento de una iniciativa
desrreguladora, y estamos inmersos en ella, nos encontramos con que hay
una fuerza en sentido contrario: No, seor. Que ya no se desrregule. Ahora
hay que volver a regular. Una vez que nos convencemos de que,
efectivamente, se tiene que volver a regular, aparece una iniciativa que busca
exactamente lo contrario. Al final, ni empleadores ni trabajadores saben a qu
atenerse. La permanente inestabilidad le har muchsimo dao a nuestro
sistema normativo.
A partir de esta conclusin, formulo algunos planteamientos: El derecho
del trabajo est cumpliendo la funcin que dice tener, o sea, proteger? El
derecho del trabajo est buscando un efecto econmico eficiente? Debemos
insistir en la regulacin? Acaso debemos desrregular? Debemos
flexibilizar? Estas son preguntas que estn sobre el tapete, pero que deberamos
resolver, ms all de la teora, en la realidad.
Y la realidad es esta: En el Per el desempleo oscila entre 8 y 11 por 100.
El subempleo ronda el 43 y 47 por 100. Se trata un mercado de trabajo
francamente pattico, que ha sufrido regulacin laboral, sobre-regulacin y
desrregulacin. Las normas no son complejas e ineficaces. Y, por lo tanto,
malas.
El sector privado est concentrado fundamentalmente en las actividades
de las mypes y, eventualmente, en el autoempleo. Lo cual nos hace ver que
estamos ante un mercado poco competitivo. La gran empresa (compaas con
ms de cien trabajadores) representa ms o menos, el 5 por 100 del total, lo cual

significa que dentro de ellas existen apenas seiscientos mil empleados. En el

sector de microempresas hay 2,3 millones de trabajadores. Ni qu decir del
autoempleo, que tiene una cifra ms o menos similar. Esta es la radiografa del
mercado. Un mercado que slo ha recibido normas durante los ltimos aos.
Mencionar cinco ejemplos de esta legislacin. El primero es el caso de la
CTS, una norma que tiene un objetivo concreto: garantizar un dinero al
trabajador que ha sido cesado. La ley ha sido modificada en los ltimos dos
aos. En virtud de ello, ahora el trabajador puede cobrar esa CTS cuando desee.
Pero el da que deje de trabajar, no tendr posibilidad de recibir una suma
adicional. Esto, por cierto, demuestra que la regulacin ha sido totalmente
ineficaz.
El tema de los services es igual de grave. La norma ha determinado que
muchos trabajadores, que tenan un puesto, de pronto lo perdieran.
La regulacin del despido ya es de Ripley. Aqu encontramos un
pronunciamiento del Tribunal Constitucional que ha conseguido que, hoy sin
que exista una regulacin en ese sentido, haya un ambiente de estabilidad
laboral absoluta.
El caso de los vales de alimentos parece una broma. Si t eres un
trabajador y quieres un aumento de remuneraciones, te lo darn va vales de
alimento. Por qu vales de alimentos, si lo que el empleado demanda es dinero
en efectivo? El Estado considera que la mejor alternativa es que recibas comida.
La ley de Pymes es, quiz, el tema ms interesante, porque es el nico
supuesto en el cual la norma contiene un anlisis econmico bastante serio.
Aunque sus efectos no necesariamente sern favorables. Por lo menos no
tenemos evidencia de que lo vayan a ser.
A partir de lo mencionado, planteo las siguientes reflexiones: Visto el
panorama de nuestro mercado de trabajo y vistas las regulaciones, nos
encontramos con que hay unas regulaciones que buscan proveer proteccin.
Pregunto, dadas las caractersticas de ese mercado, son razonables esas
protecciones? Pareciera que s, porque estamos en un entorno en el que hay
empresas competitivas. El gran problema es que el resguardo llega a muy
pocos. Y si eso ocurre, quiere decir que la normativa no sirve y se tiene que
volver a pensar al respecto. Hay que analizar el verdadero efecto econmico de
las regulaciones y, a partir de ah, replantear las leyes con un criterio de eficacia.
Qu hacer? Tengo cinco ideas bsicas. La primera de ellas es simplificar
el marco normativo laboral. No podemos continuar con una profusin de
normas que impida comprender el sistema de proteccin, volvindolo ineficaz.
En segundo lugar, hay que volver a pensar el carcter indisponible de los
derechos laborales. No se puede sustentar un sistema normativo en la absoluta
indisponibilidad de los derechos. Es imprescindible que creemos claves para
que ciertos derechos sean disponibles y haya una libre transmisin de los
mismos dentro del mercado. Lamentablemente, esto no se comprende, est
enraizado en nuestro sistema y ni siquiera se piensa en la posibilidad de
flexibilizar a travs de, por ejemplo, la negociacin colectiva.
Tercero. Las reformas laborales que se emprenden, no pueden dejar de
considerar las reformas que la economa del pas necesita, mucho menos las
reformas institucionales en curso.

Cuarto. Flexibilizar las normas a travs del sistema de fuentes.

Olvidemos del Estado regulador. Pensemos que, por ltimo, las partes
trabajadores y empleadores pueden intentar la regulacin. Si esto no ocurre,
quiz se podra pensar en el rgimen de negociacin individual. Pero es
necesario intentar que esa flexibilizacin se d a travs del sistema de fuentes,
va negociacin colectiva, y no por contenidos.
Quinto. Hay que considerar que la proteccin no es el fin ltimo de la
norma laboral sino, su efecto. De manera que cualquier mecanismo que se logre
en el mercado del trabajo para proveer proteccin debe ser finalmente aceptado.
Si hay alternativas, optemos por ellas. La norma en nuestro sistema no ha
funcionado porque ha tenido una caracterstica sobre-reguladora.
Finalmente, para darle coherencia a todo el sistema, creo que se debe
intentar que todas las reformas pongan nfasis en la capacitacin. Que no sea
monopolio del Estado proveer adiestramiento, sino que el propio trabajador se
interese en ello. Un empleado capacitado tendr mayor poder de negociacin y,
eventualmente, podr lograr mejores condiciones laborales. Eso lograra el
equilibrio que esperamos y, tal vez, un impacto mucho mejor dentro del
mercado.

Luis Pizarro
Muiz, Forsyth, Ramrez, Prez-Taiman & Luna-Victoria Abogados
Expositor
Mercado financiero: Cmo cuidar mejor mi plata?
Confieso que me ha resultado muy difcil disear ideas sobre este tema.
Explicar la razn. El mercado sobre el que voy a exponer es el ms regulado a
nivel mundial. La banca ostenta la normativa ms frondosa del planeta. El
volumen, sofisticacin y complejidad de esta industria tiene un gran nivel de
ascenso en trminos de cantidad y calidad de regulacin de normas. Adems, a
diferencia de lo que ocurre con el mercado laboral (en el que, segn el doctor
Vinatea, podemos diagnosticar, cuestionar y entender la sobre-regulacin
irracional), en el entorno bancario el cuestionamiento y la reflexin son ms
trabajosos.
Empezar sealando una premisa bsica y poco cuestionada: En el
mercado bancario se tiene que sobre-regular porque es imprescindible proteger
el ahorro del pblico. Sin embargo, intentar hacer una serie de reflexiones
crticas al respecto. Esta es la propuesta de mi exposicin.
Cul es el cuestionamiento bsico? Existe alguna proporcionalidad
entre la profundidad de la regulacin bancaria y el acceso al crdito de las
personas naturales o de las empresas al mercado? Hay relacin entre la
profundidad de la regulacin bancaria y la proteccin efectiva del ahorro?
Existe una demostracin exacta de que si regulamos ms protegemos ms al
ahorro? Hay relacin entre la profundidad de la regulacin bancaria y el
desarrollo financiero de un pas? Existe relacin entre la profundidad en la
regulacin bancaria y el aumento de la intermediacin financiera en un pas?

Cmo respondemos a esas preguntas? Pues, contrastando los datos

generales que distinguen el mercado bancario peruano y la regulacin existente.
De manera general, podemos sealar muchos detalles y estadsticas que
demuestren lo que quiero transmitir. He escogido cuatro datos que nos dicen
qu mercados financieros hay y qu nivel de importancia tienen en la economa.
Primero: En el Per, slo el 22 por 100 de las transacciones financieras se
realizan en la banca formal. Ah el inters del Gobierno por bancarizar.
Segundo: En 1998 existan en el pas veintisis bancos. Hoy son catorce, y no me
sorprendera que en los prximos aos esa cantidad se reduzca, o que las
entidades disminuyan su actividad hasta la inocuidad. Tercero: El 85 por 100 de
los ahorros y los crditos vigentes estn concentrados en pocas instituciones. En
otras palabras, bastaran cinco bancos para que la economa nacional funcione
en trminos financieros. Cuarto: Aunque se trata de un dato discutible y
polticamente ms complejo, se calcula que el salvataje de algunos bancos (lase
Wiese, Latino), la intervencin de otros, los bonos para mejorar la liquidez
bancaria, los bonos para mejorar las provisiones de la mala banca (emitidos
entre 1998 y 2001), todo esto, digo, le ha costado a la ciudadana no menos de
800 millones de dlares.
Estos datos pintan de cuerpo entero el panorama financiero en el Per.
Si los contrastamos con la regulacin bancaria, es decir, si enfrentamos la
realidad de un sistema bancario reducido y preocupante versus la normativa
que ha existido, entonces comprobaremos lo siguiente: En los ltimos tres
lustros han existido tres leyes de bancos, la 637, la 770 y la actual, que data de
diciembre de 1996.
Cul es la tendencia de la regulacin bancaria, ms all de los detalles
del incremento de normas o de nuevas instituciones? Con los ltimos cambios,
la normativa bancaria peruana se ha sofisticado y se ha complejizado. Y de
alguna manera se ha procurado la compatibilidad con el Concordato de Basilea,
grupo de pases que, en 1975, hizo recomendaciones para una mejor regulacin
bancaria. La regulacin bancaria peruana en trminos tericos es una de las
ms desarrolladas dentro del conjunto de pases emergentes. En otras palabras,
tenemos una normativa desarrollada.
Dicho esto, determinaremos en qu forma y con qu expresiones ha
evolucionado la regulacin financiera. En trminos muy simples, las
vulnerabilidades crediticias o financieras han cubierto ese tipo de riesgos
crediticios (de mercados, operacionales, de liquidez y tecnologa) con un claro
acento en los controles patrimoniales y contables.
La supervisin bancaria se sustenta en un criterio controlista patrimonial
o contable. Si planteamos ese concepto, encontramos lo siguiente: El control de
regulacin bancaria se centra en el ingreso al mercado. Entrar en l es
sumamente complejo. En los ltimos tiempos, los requerimientos de acceso se
han incrementado en cuanto a requisitos patrimoniales y de calidad de
accionistas. El funcionamiento mismo de la actividad bancaria se ha
profundizado y sofisticado de manera exponencial, de tal manera que existen
tambin barreras de salida del mercado bancario. Salir de l, o quebrar en l, no
es lo mismo que hacerlo en entidades comerciales, pesqueras, mineras o de
cualquier otra actividad. De hecho, ni los accionistas ni los acreedores tienen un

efectivo control de salida o de la crisis bancaria. El Estado s, pero con un

criterio de control ex ante, y bajo la presuncin de que a travs de una Ley de
Bancos se sabe cul es el modelo terico ideal de regulacin bancaria. As,
impone un criterio controlista que llega a situaciones extremas. Por ejemplo,
actividades como el leasing (que no implican ahorro del pblico, ni riesgo moral,
ni vulnerabilidad alguna en trminos de repercusin social) estn sujetas a nivel
de control igual al que tiene un banco.
Si queremos constituir una empresa de leasing, donde no captemos
ahorro del pblico (sino que simplemente nos fondeemos u originemos un
capital y creemos operaciones de colocaciones), nos controlarn igual que si
tomsemos dinero de los ahorristas. Esto es inconsecuente, porque si mi
empresa de leasing quiebra, los ahorristas no pierden. Pierden los accionistas o,
eventualmente, los inversionistas, como en cualquier entidad.
Ahora, tres ejemplos integrados. En trminos de acceso, el caso ms
sensible es el mito de que, a mayor capital mnimo de exigencia, tendr una
mejor entidad bancaria. Pero est comprobado que no existe ninguna relacin
entre mayor capital (o fortaleza patrimonial de una empresa), y el hecho de que
ese capital responda al comportamiento o a la crisis. Sera perfectamente posible
que un banco se constituya, no con capital, sino solamente con deuda. Su
comportamiento sera exactamente igual, dependiendo de la gestin o el
negocio bancario y no del capital.
Existen decenas de lmites que regulan ex ante la sofisticacin de la
operacin bancaria. Un ejemplo menor, pero grfico: En el Per existe una
norma que establece que un banco no puede tener ms del 15 por 100 de su
patrimonio en oro. Eso presupone que si una entidad tiene 8 por 100 en metal
precioso, tiene vulnerabilidad. Entonces, el legislador presume a priori que con
este tipo de control, que limita el funcionamiento bancario, protege mejor al
ahorrista. Ni qu decir de los requerimientos para la salida del mercado o ante
eventuales crisis bancarias. Existe un fondo de seguro de depsitos el cual tiene
un patrimonio negativo. Es un instrumento obligatorio, pero no ofrece criterios
racionales.
El sustento conceptual de esta sobre-regulacin bancaria es muy simple:
Los bancos saben ms que los ahorristas y, por eso, hay que sustituir su
voluntad y, crearles un ritmo moral. La normativa, lejos de atenuar o atacar la
asimetra de la informacin, reemplaza el problema con ms dispositivos
legales. Esa es la lgica.
Cul es la conclusin preliminar? El sistema bancario peruano es
reducido y concentrado. Padece un exceso de regulacin. Tengo una hiptesis
de trabajo, de difcil desarrollo, pero de fcil de comprensin. Simplemente
contrasto la realidad con la ley: La regulacin bancaria peruana proyecta altos
costos de transaccin, los cuales afectan la proteccin del ahorro, el acceso al
mercado y la salud del sistema financiero.
La tarea es cambiar la lgica de una regulacin controlista por otra que
aliente la competencia, la transparencia y el mayor flujo de informacin. Que
elimine tambin las barreras de acceso, generando ms agentes en el mercado
para que, a travs de la competencia, se mejoren los ratios de financiamiento
general.

El cambio de criterio supone que se sustituya un parmetro de control

patrimonial de los bancos (segn el cual la Superintendencia de Banca y
Seguros o el legislador saben ms que las personas respecto de cmo cuidar su
dinero), por modelos de informacin que fomenten y profundicen las
comunicaciones, las clasificaciones de riesgo y las centrales de riesgo. De modo
que sean los propios agentes del mercado no el Estado los que decidan quin
cuida el dinero.
La conclusin de la lgica expuesta implica introducir criterios de
mercado en la regulacin bancaria. Eso requiere, sin duda, romper algunos
prejuicios. Exige modificar la regulacin bancaria concentrada en un control
patrimonial para fomentar la autorregulacin. La complejidad de la normativa
bancaria y la tecnologa (que se multiplica exponencialmente el volumen de
operaciones y que reduce los costos de transaccin interbancaria internacional)
obligan a desterrar algunos mitos con el fin de proteger al ahorrista. La mejor
forma de cautelar el ahorro es procurando que cada uno de los agentes que
pone su dinero en una institucin, disponga de la informacin suficiente para
decidir plazos, rentabilidad e intereses.
Quiz lo ms importante no sea cmo se protege mejor el dinero, sino
quin lo cuida mejor. Yo creo nadie lo har mejor que uno mismo.
Richard Epstein
Universidad de Chicago
Expositor
Segunda Exposicin, Dia 2
Respuesta de preguntas
Comentar las inquietudes que Hugo Santa Mara y Alejandro Falla han
expresado.
El primer tema es acerca del criterio de pared. Se dijo que en la prctica
no funciona. Explico. Como un criterio abstracto, siempre preferimos un mundo
con las mejores paredes, porque eliminan daos o riesgos de perjuicio. Como
forma prctica, cualquier forma de regulacin que se imponga a las personas
nos hace suponer que alguien tendr menos que otro, porque no todos pueden
hacer lo mismo de manera simultnea. Lo que se busca, por lo tanto, es
comprender la regulacin como una totalidad. Pensemos en veintisiete millones
de personas que sern beneficiadas por un grupo de leyes. Entonces, ser ms
fcil entender que no habr un bloqueo parcializado.
Otra manera de considerar el problema es preguntndonos si la cantidad
de gente que se beneficia supone una compensacin terica ante el nmero de
los que pierden. Qu tan grande es la ley, es un asunto de juicio poltico. As es
como yo reconcilio ambos aspectos.
El segundo asunto es el de la distribucin social como poltica, un tema
muy complicado y del que podra hablar mucho tiempo. Ensayar una
respuesta. Vemoslo en trminos de ganancias y prdidas. Elevamos la presin
ms baja del espectro a travs de las relaciones voluntarias, y tratamos de
limitar el problema. No solamente porque generamos ms ingresos sino porque

tambin la gente sabe que va a tener barreras. As es que la manera en que uno
puede pensar en una distribucin justa, es considerndola al final. Entonces,
creo que trataremos de ser muy cuidadosos, a menos que se presente un caso
excesivamente complicado.
En cuanto a la aplicacin de los contratos y la preservacin del mundo
social, no quiero decir que sea algo bueno o malo. Lo que trato de ver es dnde
es que la parte marginal est mejor en manos privadas. No puedo comprender
por qu este defecto que te proporciona una buena regulacin en un lugar, y
mala regulacin en otro lugar es importante aqu. El asunto es muy duro y
difcil, porque no nos estamos refiriendo a la regulacin en el sentido del que yo
habl, que era una restriccin entre los tipos de transacciones voluntarias. El
profesor Santa Mara ha hablado del juego, y esto es una terrible pesadilla.
Una de las razones por las cuales pensamos en un gobierno limitado, es
porque la administracin pblica tiene el monopolio de la fuerza, pero es
tomada por gente mala que hace cosas terribles. Cuando se crea un monopolio
(por definicin consideramos la posibilidad de diversificacin, como ganancia
que uno obtiene de la competencia) hay que ser cuidadosos con los lmites que
se plantean, para que eso nunca ocurra.
Sobre lo que dijo el profesor Alejandro Falla. Yo me imagino que el
nombre de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin tiene que ver con que el
tema de la reconciliacin sea importante aqu. Tengo un comentario al respecto,
que es importante pues vuelve a vincular los temas econmicos con los
polticos.
Hace tres aos tuve una situacin muy similar a sta y le dije al Congreso
Nacional sin obtener gran inters que un problema social no es una
justificacin. Hay problemas que a veces son tan malos que, aunque uno los
justifique o los rectifique, seguirn siendo malos. Si el apartheid fue una forma
estpida de conducta, no hay razn para que se establezca otra conducta
estpida para remediarlo. Pasa lo mismo aqu. Tengan mucho cuidado y
entiendan que el remedio de los males pasados, bajo la teora de la justicia
correctiva, no es lo mismo que la regulacin de la economa.
Por nuestra parte, lo importante no es solucionar estos problemas.
Quiero ser muy tico en este sentido. Todo lo que quiero es hablar de la tesis de
la separabilidad: Queremos manejar la retribucin, el castigo y la
compensacin, muy aparte de propuestas sobre cmo organizar un monopolio
natural regulado, un mercado competitivo o un sistema sin regulacin.
Fernando Cantuarias
Decano de la Facultad de Derecho UPC
Moderador
Seguidamente vamos a tener tres anlisis de coyuntura a cargo de Ludwig
Meier, de Adepsep, quien hablar sobre el Mercado de Infraestructura. Luego
trataremos el tema de Mercados Regulados de Telecomunicaciones, con Juan
Haro y Cayetana Aljovn. Y, finalmente, el Mercado de Energa, con Luis de
Bernales.

Ludwig Meier
Adepsep
Expositor
El Mercado de Infraestructura
Mi tema es un tanto legal. Tiene que ver con la importancia de la
estabilidad en el desarrollo del pas. En concreto se trata de la infraestructura
de servicios pblicos y la inversin.
Como primer punto considero que, dadas las actuales circunstancias de
estabilizacin de la inversin en el pas, ocurre algo sumamente interesante. El
Per tiene un importante plan, que es Camisea, pero no hay ms proyectos
trascendentales. Esto revela una mirada de muy corto plazo. Pregunto,
despus, qu? S que no siempre fue as. En pocas anteriores el Per tena
grandes proyectos simultneos.
Necesitamos continuar con el proceso de inversin para generar un
crecimiento econmico estable, y que podamos legar a las generaciones
venideras. Por eso es importante el denominado consenso nacional para la
inversin. Tenemos que cambiar el clima de confrontacin que algunos
polticos promueven respecto a la inversin. Debemos eliminar el clima de
demaggica meditica que algunos polticos explotan, aprovechndose de
temas relacionados con la inversin. Algunos dirn que as es la democracia. Un
ministro amigo mo se expres de esa manera, pero discrepo de ello. Seales de
ese tipo, emitidas durante los ltimos aos, han asustado a los inversionistas, y
han provocado que aquellos todava estn en el Per, se sientan cautivos,
rehenes.
Por qu necesitamos el consenso?, me pregunto. Primero, para
recuperar la confianza de la gente. En una encuesta le que la ciudadana ya no
confa en nadie. El mayor grado de credibilidad de una institucin es de 10 por
100; de una empresa privada, el 7.8 por 100; de los polticos y el Poder
Ejecutivo, mucho menos aun. Si las personas no creen en la propia gente del
pas hay un grave problema. Esto se resuelve con consenso. Un acuerdo que nos
devuelva la estabilidad poltica democrtica, clima ideal para las inversiones.
Qu situaciones tenemos que superar? El estancamiento econmico, la
pobreza, el desempleo y la desesperanza.
La inversin privada de la dcada del cincuenta, es similar a la de los
aos 94 y 98. Los capitales nuevos nos hicieron crecer y nos han permitido
recuperar el PBI de pocas anteriores. Sin embargo, en trminos de PBI per
capita todava estamos en niveles de los aos setenta. Mientras nos aquejen los
niveles de pobreza que ya conocemos, y mientras suframos estos niveles de
estancamiento econmico, seguiremos necesitando mayores capitales.
He visto unos datos de Apoyo que son realmente pavorosos: Cada vez
los sectores A y B son ms pequeos, pero sobre todo la primera letra A de
nuestro alfabeto socioeconmico. Hasta se dice que nuestros pocos ricos son
muy pobres a nivel internacional.

Un cuadro elaborado por el Ministerio de Economa del Gobierno de

Transicin, explica que aun si tenemos un crecimiento moderado de entre 2 y 3
por 100, como en los ltimos aos, la brecha de desempleo seguir
incrementndose rumbo al 2025. Si crecemos a un ritmo de 5 6 por 100, la
brecha, en ese ao, ser igual a la que de 1980. Eso ya supone grandes esfuerzos
de inversin. Cuatro o cinco mil millones de dlares por ao.
Desesperanza. Por qu menciono este tema? Es que, en realidad, no
existe confianza en el propio del pas. Basta ver una encuesta hecha a jvenes de
entre veintids y treinta aos de los niveles socioeconmicos B, C y D: El 72 por
100 piensa en irse del Per. Consideran que, en las actuales circunstancias, no
tienen porvenir. Esto es lo que tenemos que cambiar. Cuando a los jvenes se
les pregunta cul es su opinin respecto de la inversin privada, o cmo se debe
generar empleo, lo tienen claro: Los polticos no estn escuchando el mensaje.
En 1994, cuando hubo mayor inversin, el PBI creci. Un cuadro del
Instituto Peruano de Economa nos muestra cmo, en diferentes perodos, el
pas ha sido ms o menos competitivo. Entre los aos 1951 y 1960, el incremento
de la competitividad fue de 29 por 100. De 1971 a 1980 retrocedimos casi en 18
por 100. No hay datos de la dcada del ochenta. Haba hiperinflacin. Pero en
total, de 1951 a 2001, hemos perdido en competitividad 7.8 por 100. Un hecho a
todas luces contraproducente para enfrentar la globalizacin. Entre 1990 y 1994
ganamos en competitividad. Fue el perodo de las reformas. Pero entre 1995 y
2000 se produjo un retroceso de la reactivacin, disminuyeron las
privatizaciones, se estancaron las concesiones. La contraccin es de 7 por 100.
Consideramos que la estabilidad econmica, poltica y social es algo
bsico para garantizar el crecimiento, Es casi una plantilla que los inversionistas
analizan. La seguridad jurdica no significa que no cambie nada, sino que se
mejoren el acceso al mercado y las reglas de competencia. Para el sector de
servicios pblicos siempre sern fundamentales los principios rigen a los
organismos reguladores, por ejemplo. A los inversionistas les preocupa,
tambin, la seguridad interna y la fortaleza institucional del pas. Pero, como he
explicado antes, en el Per tenemos instituciones muy dbiles y con muy poca
credibilidad.
Es importante el papel que desempea el Estado en la economa. Debe
garantizarse que la administracin se dedique a lo que tiene que dedicarse, y
que funcione de manera efectiva el principio de subsidiariedad. An hay reas
productivas donde el Estado cohabita y compite deslealmente con el sector
privado. Por ejemplo, el caso del petrleo. PetroPer tiene criterios polticos
para fijar sus precios, sin considerar que existe actividad privada en el mismo
rubro. Creo que nada impedira que la empresa estatal sea privatizada y que se
cree un organismo regulador fuerte.
El tema de los organismos reguladores del sector de servicios pblicos es
fundamental. Para lograr ms inversin privada es indispensable que los
organismos reguladores sean autnomos y que estn libres de interferencias
polticas. Lamentablemente, en los ltimos dos aos el Congreso ha generado
todo tipo de interferencia hacia los organismos reguladores. Los temas del
sector se han politizado. Por el contrario, se necesita tcnicos eficientes,
transparentes y predecibles. Porque la predictibilidad es un asunto primordial

para la inversin. Yo tengo una posicin un tanto distinta a la posicin del

gremio. El organismo regulador no se debe concebir como protector del
consumidor. Esa funcin debera estar en Indecopi, pues la esencia de esas
entidades es, ms bien, procurar equilibrios ptimos entre los intereses del
Estado y las empresas prestadoras. Deben actuar como verdaderos rbitros del
mercado, para poder resolver problemas donde hay un nmero de
participantes reducido. Sus consejos directivos deberan estar integrados por
funcionarios del Estado, los cuales no tienen que estar vinculados a ninguna de
las partes.
Volviendo al tema de la competitividad, ahora estamos en 1.54. Dentro
de la lista general, hemos subido cuatro puestos. Pero comparados con Chile
an estamos bastante atrasados. En la dcada del ochenta la inversin en
servicios pblicos en el Per era fundamentalmente del Estado. Luego, a partir
del 1992, se dieron inversiones privadas, principalmente en los sectores de
telefona y electricidad. En relacin a Chile y Argentina, los niveles de inversin
en infraestructura todava eran muy bajos.
El caso chileno es interesante: En cuanto al rgimen de concesiones,
increblemente exitoso en infraestructura de carreteras y puertos, la
participacin estatal se ha reduciendo en los ltimos aos, mientras que la
actividad privada se ha acelerado significativamente. Esto significa una
reorientacin importante del Estado. La administracin pblica destina sus
recursos a otros temas ms importantes para garantizar el progreso, como la
educacin, por ejemplo.
Tengo un estudio respecto a la inversin que requerimos en el Per para
acercarnos a los servicios que Chile ofrece a sus ciudadanos y a las empresas.
En transportes necesitamos seis mil millones de dlares. En saneamiento, cuatro
mil millones. En electricidad, cinco mil millones. En comunicaciones, que es uno
donde ms se ha invertido, todava demandamos dos mil millones. El total
suma dieciocho mil millones de dlares. Otros gremios han expresado sus
requerimientos de inversiones y mencionan cantidades para otros sectores,
incluyendo la agricultura y la minera. La suma que necesitan asciende a
cuarenta mil millones de dlares.
Para finalizar, pregunto: Qu planteamos para lograr el consenso? Creo
que hay cuatro temas fundamentales: Primero: Continuar con el manejo
responsable de la economa. Buscar los equilibrios macroeconmicos, es decir,
que la inflacin sea baja, que haya divisas suficientes, que el dficit fiscal est
controlado. Son temas centrales que analizan los inversionistas, pues les
demuestran una garanta de estabilidad econmica en el largo plazo.
Segundo: Brindar garantas de seguridad jurdica y poltica a la inversin
privada. Ejemplo de lo contrario: Ahora estamos cambiando nuevamente el
espectro tributario.
Tercero: El tema de los contratos de concesiones es bsico, sobre todo, el
respeto a los contratos ley. Los polticos debera abandonar los discursos
demaggicos al respecto. Hay que poner en marcha el rgimen de las
inversiones privadas en las regiones. Existen buenas seales de parte de
algunos gobiernos regionales. Tienen proyectos, pero es importante que
continen as y que, adems, establezcan regmenes de estabilidad jurdica en

sus propios territorios. En realidad, su legislacin los faculta y podran

establecer convenios modelo con los inversionistas, con mucha ms libertad que
con la normativa vigente.
El cuarto tema primordial, como algunos ya intuyen, es que se contine
fortaleciendo la autonoma de los organismos reguladores. Y sobre esto, ya he
dado explicaciones.

Jos Juan Haro

Telefnica
Expositor
Telecomunicaciones
Quiero referirme a un artculo que escrib hace algn tiempo. En l
comparaba la visita de Alicia al Pas de las maravillas, con la forma en que
nuestras cortes calculan el costo de las indemnizaciones. De hecho, hasta hoy
nadie tiene idea de cmo se realiza el proceso maravilloso de calcular cunto es
lo que se debe pagar por un incumplimiento contractual.
Un amigo que estudi conmigo en Chicago me condujo a un pasaje de
Alicia en el pas de las maravillas que puede explicar muy bien cmo funciona el
mercado de las telecomunicaciones y las industrias en red. Dice as: Cmo es
que har para ingresar?, pregunt Alicia nuevamente y en un tono ms alto.
Acaso debes ingresar?, dijo el mayordomo. Esa es la primera pregunta, lo
sabes.
Las preguntas que se hacen estos personajes, son tambin las ms
importantes en la industria de las telecomunicaciones, y tienen que ver con el
problema de la coordinacin. La primera es si debe permitirse que los nuevos
actores accedan a las redes de sus competidores. El ingreso es, precisamente, lo
que quera resolver el mayordomo. La segunda cuestin, cuando se decide que
debe producirse tal acceso, es en qu trminos y condiciones debera ocurrir?
Bajo qu tipo de arreglos o bajo qu tarifas? Tratar de responder estas
preguntas contando la historia reciente de nuestras telecomunicaciones.
Desde los aos setenta hasta 1994 la penetracin telefnica permaneci
inmutable. Despus se produjo un crecimiento abultado. De un lado, la
administracin estatal decreca; del otro, la administracin privada avanzaba.
Pareca un ring de box. Los no tan jvenes recordamos la poca entre los setenta
y principios de los noventa, cuando haba que hacer cola para comprar
cualquier cosa: pan, azcar, leche. La gente se conoca en la cola, se enamoraba
en la cola, y, probablemente, hasta mora en la cola. Tambin hacamos cola
para el telfono: Pagbamos de antemano mil o dos mil dlares slo para
conseguir el derecho a esperar durante media docena de aos a que nos
instalaran una lnea. Eran tiempos de administracin estatal. Qu obtenamos
despus? Un hermoso regalo: Tarifas muy bajas que eran subsidiadas con las
cuotas de acceso de los que estaban al final de la cola.

Qu de bueno hizo el Estado? En 1994 privatiz. Entonces, se hizo un

contrato de concesin que le garantiz a la empresa una concurrencia limitada.
Cinco aos ms tarde, el mercado se abri por completo a la competencia. Las
cifras demuestran que la decisin fue correcta. Sin embargo, cuando la
competencia ingres un ao antes de lo previsto -, la penetracin en lneas fijas
dej de crecer y aument la de la telefona mvil.
Existen dos explicaciones. Primero: El contrato de concesin estuvo mal
diseado, y, por eso, haba que declararlo inconstitucional, violentando los
derechos que fueron conferidos al inversionista. Segundo: A pesar de haberse
abierto la competencia, todava existen restricciones sobre los derechos de
propiedad e incertidumbre normativa que impiden la expansin de la telefona
fija.
Observemos cmo se distribuye el mercado de telefona mvil.
Telefnica tiene un 54 por 100 del mercado. Bell South, 23 por 100. TIM, 17 por
100. Nextel, 6 por 100. Este ltimo est concentrado en un mercado
tremendamente productivo: el nicho corporativo.
Veamos ahora lo que ocurre con los derechos de concesiones conferidos
por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Hasta mayo del 2003, en
televisin por cable existan muchos operadores pequeos, en total 146
concesiones. En telefona de portador de larga distancia, 57 concesiones. En
otras concesiones de telefona, 46. En telefona fija, ocho. En telefona pblica,
cinco. En tranking, seis. En telefona mvil, cinco. Esa es la situacin de nuestro
mercado.
Podramos copiar el modelo de telefona mvil en el mbito de telefona
fija, para intentar una solucin al problema, pero nos hemos propuesto regular
la telefona mvil como si fuera el nico camino. Y no creemos que ese sea el
principal embrollo en nuestro pas.
Mencionar algunos problemas del mercado de telecomunicaciones. El
primero ya lo he dicho: Se ha llegado a una meseta en los niveles de penetracin
de la telefona fija. El segundo: hay un modelo normativo del tipo el que llama,
paga, que, desde un punto de vista personal, me parece cuestionable. La regla
bsica en el negocio de las telecomunicaciones que es sistema en red es que el
dueo de la llamada (y, por tanto, el que tiene derecho a fijar la tarifa) es el
titular de la red desde la cual se origina la llamada. De esta manera, si alguien
llama desde un telfono de Telefnica a un aparato de Bell South, la tarifa
debera ser establecida por la red de la primera compaa. El titular de la red de
Bell South tendr derecho a un cargo por interconexin, por supuesto.
Cul fue la idea que se le ocurri al regulador y que termin por alterar
los incentivos en el mercado? Sucedi en 1996 y fue la siguiente: Como hay
competencia en telefona mvil (dos o tres empresas que existan aquella vez) lo
que debemos hacer es reversar la titularidad. En las llamadas que se originen
en una red de telefona fija propiedad de Telefnica hacia redes de telefona
mvil, el dueo ya no ser Telefnica. Expropiaremos esa titularidad declarada
por una ley anterior y, en consecuencia, se la asignaremos al dueo de la red
mvil. Para qu? Como haba competencia en la red mvil y luego las
llamadas fijo-mvil estaban sujetas a ese rgimen, se esperaba que los titulares

de las redes mviles de Bell South y Telefnica compitieran entre s para que se
redujeran las tarifas.
Paso eso? No, por una sencilla razn: Si la competencia est planteada a
partir del precio de una llamada desde un telfono fijo hacia un telfono mvil,
cmo se puede concretar esa competencia cuando yo quiero, por ejemplo,
llamar a un amigo que slo tiene un celular de Bell South. No existen opciones.
Siempre tendr que llamar a Bell South. As que los motivos por los que alguien
compra un telfono mvil no tiene que ver con las tarifas fijo-mvil. Paga
siempre el que origina la llamada.
El sistema el que llama, paga ha generado una tremenda distorsin en
el sistema de precios. Las llamadas ms caras entre celulares son ms baratas
que las que se producen entre fijo-mvil. Esto es generado por la sobreregulacin.
Adicionalmente, hay una demanda social de tarifas ms bajas (una
bsqueda de beneficio en el corto plazo) que fue el modelo de los aos setenta y
ochenta, y que conden a muchos a no tener telfonos. Como deca el doctor
Epstein, tenamos precios bajos, pero para bienes que no se producan.
Otro embrollo se refiere al acceso a la sociedad de informacin, que se
viene debatiendo mucho en nuestro pas. Cmo hacemos que ms peruanos
accedan a Internet? El problema es que la autopista tiene que construirse
precisamente sobre una red de telefona. En consecuencia, la baja penetracin
tambin nos aleja de la sociedad de informacin. Por ltimo, existe una fuerte
presin en relacin a los contratos de concesin que se suscribieron en 1994.
Hay varias posibilidades, esos son los problemas. Si quiero enfrentar la
baja penetracin, puedo elegir dos vas y producir resultados inversos. Los
operadores de telecomunicaciones estn discutiendo sobre un modelo de
competencia en infraestructura y un modelo de competencia en servicios.
Cmo podemos hacer para que las tarifas bajen? Muy fcil: permitamos
que cualquiera que quiera hacerlo, as no instale ninguna infraestructura, le
compre a Telefnica (o a cualquier otro operador de telecomunicaciones) lo que
produce sus minutos a precios al por mayor y los venda despus a precios al
por menor. Suena muy bien: Al fin Telefnica tendr competencia. Pero en el
fondo resultar malo. Porque, al final se reducirn los incentivos para que la
empresa invierta en la expansin de su red. El mismo problema de la
administracin estatal.
Una competencia sana en un pas como el nuestro, necesitado de
inversiones, como deca Ludwig Meier, debe darse en el terreno de la
infraestructura que incremente niveles de penetracin. Para ello hay que
proteger los derechos de propiedad, lo cual supone restringir la posibilidad de
que los competidores se apropien del capital de la empresa en convenio.
Las tarifas fijo-mvil no se han reducido. Qu hacemos? La receta que se
viene debatiendo es poner topes. Pero ese no es el problema. Este es un
mercado competitivo. De pronto existe un mal flujo de informacin: La gente no
termina de entender que las tarifas fijo-mvil que cancela en su cuenta de
Telefnica, son fijadas por algn otro operador mvil. Si lo supieran, quiz la
competencia sera ms agresiva. Tal vez lo nico que hay que hacer es
promover esa la competencia y no regular.

El ltimo tema que quera plantear es el del Tribunal Constitucional. El

presidente de ese colegiado, refirindose a la accin de inconstitucionalidad
interpuesta contra los contratos que garantizan la inversin de Telefnica, ha
dicho que la resolucin se producir no necesariamente sobre base legal, sino
bajo criterios sociales y polticos. El trmino social complica la situacin. Qu
quiero decir en este caso? Pensemos en el caso del sistema nacional de
pensiones. Tambin recordemos el debate constitucional de la cdula viva: Un
buen da, el Tribunal Constitucional dijo que era inconstitucional que algunos
tuvieran lmites en su rgimen pensionario y que todos tenan derecho de
acceder a un rgimen de cdula viva. No les importaba cunto haba
contribuido una persona al sistema, igual tendra derecho a retirarse con una
remuneracin equivalente a la que recibira alguien en actividad. Adems, el
monto se homologara cada vez que un empleado activo recibiera un aumento.
Entonces, se gener un escndalo porque, tratndose de que un sistema pblico,
se iba a producir un gran agujero fiscal. Dos semanas despus, el Tribunal
emiti una resolucin distinta, en un sentido absolutamente contrario, para un
caso similar. Dijo que, como no poda corregir el anterior fallo, pues era cosa
juzgada y tras evaluar con mayor profundidad el tema, haba resuelto
cambiar radicalmente su criterio para no desfinanciar al sistema nacional de
pensiones. Cul fue la razn o la justificacin jurdica? Ahora he analizado la
cuestin con profundidad.
El problema es que el de Telefnica es un caso nico. Si el Tribunal
resuelve mal y despus se da cuenta de que meti la pata y quiere revertir la
situacin, no tendr un caso similar para darse cuenta que debi analizar mejor
el tema. Nuestro pas est tremendamente retrasado en trminos de inversin.
Quisiera terminar con una frase de Lewis Carrol que aparece en Alicia a
travs del espejo. Dice as: 'Bien, en mi pas dijo Alicia- uno generalmente llega
a un sitio distinto si uno corre rpido por un tiempo largo, como hemos estado
haciendo'. 'Qu pas ms lento el tuyo dijo la reina-. Aqu, como t ves, es
necesario correr lo ms que se pueda para permanecer en el mismo sitio. Si
quieres llegar a otro sitio debes correr por lo menos el doble de rpido'. As es
el Per.
Cayetana Aljovn
Estudio Miranda & Amado
Expositora
Telecomunicaciones
Me pregunto cul es la mejor regulacin. Pues aquella que proviene de
las fuerzas del mercado. Creo que si nos preguntaran quin es el mejor
regulador, no nos importara si es el ms tcnico, el ms profesional, el que ms
normas dicta o el que menos dispositivos produce. El mejor regulador ser
aquel que un da dicte la norma de su propia desaparicin. Entonces habr
cumplido su misin, logrando que la competencia se convierta en regulador.
Slo cuando existen imperfecciones en el mercado como asimetra de la
informacin o monopolios la regulacin es conveniente. Sin embargo, como ha

escrito el profesor Epstein, ocurre que muchas veces las autoridades alaban al
mercado, pero no tienen reparos en intervenir a travs de la regulacin. Sucede
en la economa moderna, tan igual como cuando el Estado confiscaba los
medios de produccin. El mercado de telecomunicaciones no est libre.
Existen mercados que requieren una regulacin. El de telefona fija es
uno de ellos. Pero existen otros mercados, como el de la telefona mvil, donde
la competencia cumple perfectamente con su papel de ordenamiento. Sin
embargo, el regulador sigue interviniendo y sigue regulando sobre aspectos que
la competencia resolvera de una manera ms eficiente.
Al intervenir se generan sobrecostos en la industria y una serie de
ineficiencias sobre las que vamos a hablar a continuacin. Por ejemplo, aspectos
vinculados a la calidad y cobertura del servicio mvil, as como a la forma en
que se presta ese servicio, han sido dejados de lado por el regulador. En su
lugar, el mercado y los competidores se encargan de esa tarea.
Veamos el reglamento de calidad. Esta normativa establece parmetros
para medir la tasa de intentos de comunicacin no consumados, la cobertura
radioelctrica y la tasa de llamadas ininterrumpidas en el mercado mvil.
Sabemos que existen cuatro operadores mviles. Entonces, me pregunto si yo
no cambiar de operador si es que la empresa con que trabajo me impide
completar la tasa de intentos de llamadas, si me niega una cobertura adecuada
y, encima, si al marcar un nmero slo me suena el bip bip de ocupado. No
buscaramos acaso una oferta con mejor calidad de servicio, dentro de las otras
que existen? Creo que s. O de repente estaramos dispuestos, como usuarios, a
escoger un operador no tan eficiente, si al final la tarifa es de un centavo. Lo
mismo ocurre en las cabinas Internet, donde permanecemos dos horas sin
podernos comunicar, pero como el servicios es tan barato, seguimos
utilizndolas.
El usuario decide dentro del sistema. El regulador, no. El mercado
sancionar a aquellos operadores que me cobren caro y que me den un servicio
de mala calidad. Estos aspectos no deben ser regulados. Eso constituye un
sndrome de sobre-regulacin.
Otro caso es el del reglamento de tarifas. En un mercado como el de la
telefona mvil, si yo soy un operador, tengo que comunicarle al regulador
cules son mis tarifas y mis promociones, con un da de anticipacin. Me
pregunto: No creen que el Departamento de Marketing me ahorcara si yo no
difundo mis promociones, si no saco anuncios en el peridico o en la televisin?
A m, como empresario, me conviene que el mercado conozca mis promociones
para que los usuarios me elijan. El regulador no tiene siquiera que decirme
cundo tengo que comunicar mis promociones. Sin embargo, este tema trae
consigo una serie de sanciones. Ah lo tienen: Hay que comunicar las
promociones al regulador con un da de anticipacin. Si es un da no til, se le
debe informar un da despus. Qu pasa si me olvido? Una castigo
administrativo, leve, pero un castigo al fin. Este es otro ejemplo de un sndrome
de sobre-regulacin.
El proyecto de condiciones de uso, que felizmente todava no se ha
aprobado, es otro caso. Las empresas no pueden establecer contratos sujetos a
plazos forzosos por ms de seis meses. Pero el regulador se olvida que a veces

esos contratos son necesarios, porque a travs de un mayor plazo de

permanencia el usuario se beneficia. Porque , es a travs de los contratos
forzosos que me subsidian el equipo. No interesa. Son seis meses y punto. Y
por qu seis y no cinco ni cuatro ni veinte? Preguntmosle al regulador. Este
nos lo explica todo en varios pasos. Dice que debemos hacer una solicitud por
escrito, de manera clara y precisa. Qu es clara y precisa? Slo el regulador
sabe. Dice que la empresa debe entregar un documento anexo con una carpeta
de informacin. El anexo debe extenderse en un color distinto al del contrato,
con una letra no menor de cuatro milmetros. Si esto no es una sobre-regulacin,
entonces, qu es? Felizmente todava es un proyecto. Esperemos que no se
convierta en norma. De lo contrario el sndrome avanzar.
Cules son las consecuencias de la sobre-regulacin? Los sobre costos en
la industria. Preguntemos en las empresas de telecomunicaciones. Todas tienen
un departamento con varias personas dedicadas exclusivamente a responder las
preguntas del regulador, a absolver toda la informacin que demanda el
organismo. Esto genera un costo adicional. Adems, se convertido la tarifa en el
nico factor de competencia, cuando en un mercado competitivo, los
operadores pueden lidiar a travs de la calidad, la prestacin del servicio y la
cobertura.
Un ejemplo que no olvidar es el de los planes mnimos de expansin. En
un mercado competitivo el plan mnimo de expansin no tiene ningn sentido.
Si una empresa quiere competir contra otras tres, es claro que tendr que
comenzar a pensar en extender sus servicios a lugares vrgenes. Si no, lo harn
las otras compaas.
Coincido con el doctor Haro en cuanto a las tarifas fijo-mvil. Como dijo
l, cuando yo quiero llamar a un amigo que tiene un telfono Bell South, llamo a
Bell South porque es lo lgico. Es absurdo que yo decida, en aras de una mejor
tarifa, que en vez de llamar a mi amigo doctor Avendao, me comunicar con
el doctor Sardn que tiene un celular de la competencia. Si tengo que hablar con
el doctor Avendao lo llamar al telfono que tenga.
Existe un mercado monoplico y es el de terminacin mviles. Si las
tarifas fijo-mvil son altas, se debe a que el cargo de terminacin que las leyes
de mviles han establecido es excesivo. Un pago de veinticinco centavos en la
industria es altsimo, y no est orientado a costos, sino a la utilidad. Esta no est
en lo que se le cobra al usuario, sino en la cantidad de llamadas que se realizan
a una red. Por lo tanto, los seores reguladores tienen la obligacin de
establecer ese cargo y regularlo.
A eso le llamo reglas complejas para un mercado en liberalizacin. Lo
cual es una contradiccin. Si estamos liberalizando deberamos buscar reglas
simples. En el mercado de telecomunicaciones ocurre lo opuesto. Las reglas son
extensas y detallistas. Comprensibles para abogados. Oscuras para los
ciudadanos comunes. Adems son contradictorias y sobrepuestas, dependiendo
del rgano que las dicte. Por ejemplo, cuando quiero instalar una antena,
intervienen el ministerio, el Indecopi, las municipalidades, el INC. El resultado
es una empresa desorientada.
Las leyes tambin son inciertas. Hay una serie de aspectos oscuros. Me
pregunto si es que un sistema de participacin de ingresos ser igual a uno de

cargo de terminacin. No se sabe. Mucha controversia se ha generado sobre la

oscuridad. Qu es la telefona pblica? La tarjeta pre-pago es telefona
pblica? Se ha establecido que no, el tema flotan sin que el regulador norme al
respecto. Al final, trata de solucionarlos los dilemas por medio de controversias.
Por tanto, las reglas son inciertas.
Las leyes en telecomunicaciones son complejas. Esa naturaleza se traduce
en obstculos regulatorios que impiden que los privados alcancen sus objetivos.
Si tengo que poner una antena y para eso debo consultar con el INC, la
municipalidad, el gobierno regional, y el ministerio, entonces nunca podr
cumplir mis metas. Hay mucho por hacer en este campo y deberamos buscar
una simplificacin de las reglas. El doctor Epstein dice que, a pesar de que la
meta de una sociedad sin Estado es utpica, una sociedad con menos
intervencin estatal es lo ideal. A eso debemos apuntar.
Luis Marcelo De Bernardis
Estudio Miranda & Amado
Expositor
Energa
Nadie en el Per ha pretendido regular la velocidad de la luz, los flujos
de electricidad o los lugares en los cuales se encuentran los hidrocarburos en
estado natural. Sin embargo, hay antecedentes. Un congresista quiso derogar la
ley de la oferta y la demanda para evitar que los precios subieran. Otro
legislador, cuando se discuta sobre la movilidad de los feriados, pretendi
dictaminar que la Semana Santa fuera siempre jueves y viernes, y lunes ni
martes.
A pesar de que los rayos ultravioletas son perniciosos para la salud,
todava nuestros legisladores no se han atrevido a regular la exposicin de las
personas a la energa solar. Tendramos que esperar, por ejemplo, una multa
que grave el exceso de baos solares. O quiz la creacin de un organismo
especial, el OCISOL, encargado de supervisar el cumplimiento de la norma y
que cobre una tasa por inspeccionar la conducta de los veraneantes.
Ms all de que las leyes de la fsica estn fuera de control de los
hombres, uno de los sectores que, a nivel internacional, ha estado expuesto a la
sobre-regulacin (y a la perjudicial creatividad de los reguladores) es el de la
energa. De hecho, hasta principios de los noventa, al comn de los peruanos no
le interesaba la regulacin del ramo, pues la mayora de los medios de
produccin estaban en manos del Estado, y la cobertura era muy baja. Como
muchos recuerdan, en esa poca poda considerarse afortunado quien tena ms
de ocho horas diarias de electricidad en la casa. Con ms suerte, se tena un
telfono. El agua tambin era racionada aunque, como todos los servicios
pblicos, su costo era ridculo. Ni el operador del servicio ni los usuarios se
ocupaban de la calidad del servicio, pues, sencillamente, no existan
alternativas. Todas estaban en manos del Estado. No haba ante quien reclamar;
y no existan adelantos tecnolgicos como, por ejemplo, la telefona celular,
alternativa de la red fija.

De ese Estado propietario de todos los medios de produccin y de los

servicios energticos, hemos pasado una situacin peor: El Estado empresario
que compite con el sector privado, al mismo tiempo que desempea funciones
de regulador. Pero no me voy a referir a los graves perjuicios que la ineficiente
y desleal gestin estatal, le ocasiona a la sociedad. Para ello estn los diarios u
organizaciones como Ciudadanos al da.
Pareciera que la concepcin de una economa centralmente planificada
no hubiera sido abandonada por el estado peruano, pues este ha conservado la
propiedad de ciertos medios de produccin del sector de energa. Y aquellos
que ya no controla, los sigue regulando. El efecto es similar. Se contina
aplicando conceptos contrarios a una economa de mercado y a la propiedad
privada de las industrias.
Este fenmeno de regulacin excesiva, complicada y sin beneficios
aparentes no es privativo del Per. Tampoco tiene nacionalidad la obstinacin
de normar aquello que no requiere ser normado, ni el afn de crear reglas
complicadas donde se necesitan leyes simples. El pensar que las leyes
resolvern todos los problemas, es un fenmeno mundial. Lo mismo que la
existencia de actores que, encargados de aplicar la ley o de regular, cambian de
opinin a cada rato. En conclusin: los abogados existen en todos lados.
En un sector como el de la energa, donde los proyectos se desarrollan a
largo plazo, la estabilidad de las reglas de juego es imprescindible. La seriedad
de las normas dan confianza a los inversionistas. En energa las inversiones que
se hacen en la maana, ya en la tarde estn funcionando. Seales equivocadas
en economas ms desarrolladas, como la chilena o como la de California, han
ocasionado graves crisis en el sector.
Es absurdo, sin embargo, que esperemos que la estabilidad de las reglas
de juego por s mismas determinen el nivel de inversin. Pero es cierto que, si
las reglas se mantienen estables, el mercado se encargar de hacer ese trabajo.
Las razones que usualmente justifican la intervencin del Estado a travs
de la regulacin son: asimetra en la informacin, monopolios naturales,
carencia de buenos sustitutos para la oferta de bienes y servicios, y la necesidad
de proteger al usuario de los abusos de los proveedores. Es la tpica teora del
pobrecito, hay que defenderlo. El Estado suele acudir, presuroso, a identificar
fallas en el mercado y corregirlas va regulacin, sin tomar en cuenta los
verdaderos intereses y objetivos de los supuestos beneficiarios. Por el contrario,
el costo de la regulacin es pagado por todos los usuarios.
La regulacin extrae elementos de los derechos del individuo y los
transfiere al Estado, donde terminan siendo presas de la planificacin
centralizada. De esa manera, la administracin pblica termina por determinar
la composicin del trfico, en lugar de las reglas del camino, que es su
verdadero papel. El sector de energa est lleno de esos eventos. Hace algunos
aos el Estado peruano inici un proceso de reforma estructural que dio
resultados positivos. Entre los nuevos procedimientos se inclua la
simplificacin administrativa, la reduccin de trmites y requisitos para
desarrollar actividades econmicas, y la reduccin de costos. Lamentablemente,
la contrarreforma fue diligente y volvi todo a la normalidad. Al caos.

A continuacin quisiera dar algunos ejemplos de regulacin

esquizofrnica vigente. El primer caso, realmente curioso, es el de la
complementacin con los sistemas secundarios de transmisin. Un generador
de electricidad tiene que construir una lnea si quiere llegar al sistema, igual que
una fbrica que tiene que hacer una carretera para que sus camiones puedan
repartir sus productos. El Osinerg, segn ley, es el nico que puede fijar cunto
va a pagarle el generador al transmisor. Con eso, el organismo pretende generar
trabajo, as justifica su existencia, su burocracia. En realidad, no existe ninguna
razn para que el generador y el transmisor negocien directamente sobre el
costo del servicio de transmisin.
El segundo problema grave, cuestionado por los generadores, es la
discrecionalidad que ostenta el regulador para fijar los precios. Estos se
establecen mirando un horizonte de cuarentiocho meses. Y es obvio que hacer
clculos a ese plazo, supone un margen de precio-ganancia. Es implcito. Esto
genera un grado de manejo poltico en la aplicacin de los precios de
electricidad, totalmente ajeno a lo que dice la norma. Entonces, vemos a Osinerg
en una constante discusin con los generadores, acerca de si el proyecto A es
correcto, o quiz lo sea el proyecto B. En 48 meses hay mucho para debatir. Mi
propuesta es reducir ese plazo en lugar de cuarentiocho meses- a un ao. En
doce meses sabremos perfectamente qu cosas funcionarn y qu otras no van a
operar. As le quitamos la discrecionalidad al regulador, y nos basamos en la
realidad.
El tema de las tasas de supervisin, del que habl hace un momento, es
un ejemplo pattico de cmo la regulacin estaba de espaldas a las personas
(que por cierto cubren el costo de la regulacin). Osinerg no slo se dedica a
determinar qu, cmo y cundo hace sus tareas. Adems goza de excedente del
dinero que entregamos los usuarios. Al treintiuno de diciembre del 2002, esa
entidad tena resultados acumulados de 122 millones de soles. Es obvio que
estaban recibiendo ms dinero del que necesitaba. Pero, claro, sus ingresos
estn fijados en una norma: y Osinerg no necesita demostrar que es eficiente. ni
tiene que defender su trabajo en el Congreso. Siempre recibirn el dinero.
Tienen el presupuesto asegurado. Para colmo, los generadores que no pagan
son sancionados por la misma entidad que cobra.
Alternativas de solucin: Fusionar a todos los reguladores y crear un solo
gran organismo. O privatizar la actividad. No hay razn que impida licitar la
actividad de supervisin del sector energa, entregndola a una o ms
compaas. As, los regulados quienes solventan el pago podran determinar
qu tipo de supervisin quieren, qu cosa se debe supervisar con mayor o
menor nfasis y, adems, una tasa que realmente refleje los costos de quien est
supervisando. Los 122 millones de soles que Osinerg mantiene por beneficios
acumulados, estarn mejor nuestros bolsillos.
Una seal de que existen mecanismos que el mercado percibe como
adecuados (si bien es una trampa a la regulacin), son los contratos de
transmisin. En ellos se le garantiza al inversionista que su capital evolucionar
de una manera determinada. Distinto de lo que dice la norma. Segn esta, cada
cierta cantidad de aos se establece el nuevo valor de reemplazo de las
instalaciones sobre las cuales se aplica la rentabilidad. Como el inversionista no

confa en el Estado regulador, pero s en el Estado contraparte contractual (y,

sobre todo, en el mecanismo de solucin de controversias internacional), se
hacen las inversiones. Porque si se mantuviera el esquema que se deriva de la
norma, las inversiones seran un sueo.
Siempre estar abierta la oportunidad de reducir costos, modificar las
reglas complejas e innecesarias que abundan en el sector energa, y aprobar
normas que reduzcan la participacin del Estado y que retornen sus derechos a
los individuos. No es necesario hacer un gran evento de relanzamiento de la
reforma del Estado. Las modificaciones se puede comenzar una por una.
Adems, el desarrollo de una industria como la distribucin del gas
natural (que es un ejemplo nico y que comienza desde cero), nos da una
magnfica posibilidad de estrenar un marco regulatorio que est basado en
reglas simples. Al contrario de lo que ocurri en los sectores elctrico e
hidrocarburos.
Richard Epstein
Universidad de Chicago
Expositor
Reflexiones finales
Esta es la parte ms peculiar de mi charla, porque no s cmo terminar.
Han sido dos jornadas muy largas, en las que he tenido muchas conversaciones.
Pero la razn por la cual estoy terriblemente molesto con el panel, es que no me
han dado motivos para discrepar. No es una situacin usual para m. Por lo
general, discuto con todo el mundo, y busco con desesperacin la manera de
disentir. En promedio, siempre hay veinte que se avienen conmigo y doscientos
que discrepan.
Tengo algunas observaciones. He tratado de explicar las regulaciones,
segn mi tipologa: buenas, malas y feas. Como hay un sesgo tan antiregulatorio en esta sala, les pido que las llamen buenas, malas y horribles. Creo
que difcil no forma parte de vuestro vocabulario. Pero voy a quedarme con
esa clasificacin porque tiene poder sobre un rango muy amplio de industrias.
Las buenas formas de regulacin son todas aquellas que facilitan las
acciones del mercado. Hay muy poco que decir al respecto, una vez que se
entiende que tales intercambios generan, por s mismos, algunas ganancias
positivas. La teora es que mientras ocurran uno tras de otro, mayores sern los
beneficios. El elemento clave para los mercados no es una sola transaccin
voluntaria, sino una red donde cada una siga a otra anterior, con gran
competitividad y velocidad.
Eso significa que si ustedes trabajan en mercados competitivos, tendrn
que buscar siempre formas para que las industrias puedan competir con sus
precios y, para que cuenten con canales elaborados y eficientes de distribucin.
Creo que si ustedes van a lidiar con ello de forma seria, en su calidad de
empresarios privados tienen que desarrollar, adems de transacciones, tambin
supervisin y planificacin. Tienen que crear la infraestructura que permita que
las transacciones ocurran de una manera adecuada. Esto significa que tienen

que preocuparse de cmo los fabricantes interactan con los distribuidores, los
minoristas, en fin. Tienen que ver cmo funcionan las garantas y cmo se van a
aplicar los contratos. Tienen que ver las limitaciones de las responsabilidades
que se van a establecer. Tienen que definir cmo controlar los contratos que
ustedes hagan. Tienen que reconocer, por supuesto, que no siempre se puede
decir dejen esto al mercado. En algunos casos debern pensar en trminos de
yo soy el mercado y tengo que darme cuenta de qu quiero hacer, y hacerlo
rpidamente. Ese es el primer punto que quera desarrollar.
El segundo aspecto es qu hacer con los casos difciles. Una industria en
red es complicada, porque alguien tiene que darse cuenta de cmo solucionar
los problemas de coordinacin que vinculan a la gente, de un extremo a otro.
Cuando uno se da cuenta de que ese es el origen de las discrepancias,
finalmente se puede buscar un tipo de regulacin adecuada a la caracterstica
distintiva de esa industria, en lugar de daar la competitividad.
Por ejemplo, en las telecomunicaciones, contar con una compaa que se
conecte a otra es crtico. Ha estado implcito en todas las industrias de las que
hemos odo, que no todos las facetas de la industria estn en red, sino slo
algunos de sus aspectos. Por lo tanto, no hay razn para tener un contrato
donde no existen problemas de conexin que justifiquen la regulacin.
Lo mismo puede ser cierto para otras industrias. Hemos hablado poco de
los seguros, que es un sector muy importante aunque con problemas tan serios
como los de telecomunicaciones. Por ejemplo, existen casos en los que, recibido
el dinero desde el principio, se tiene que pagar enormes cantidades unas veces,
y otras veces no. Aqu hay un tema de riesgo de solvencia. Cmo es que uno se
organiza para lidiar con eso? Una alternativa es que cada firma lo haga
individualmente. Pero el riesgo de que nadie responda al contrato puede crear
una serie de crisis de confianza con respecto a los mercados. Eso ocurre en la
industria bancaria.
Lo primero que uno tiene que hacer es preguntarse si hay algn paquete
privado en el que uno se pueda involucrar. La segunda pregunta es si el
gobierno puede llenar el vaco. A veces s puede, aunque casi siempre empeora
las cosas. Este es un tpico caso de regulacin fea en los Estados Unidos. All los
depsitos bancarios de los clientes se garantizaban hasta los cien mil dlares,
aunque podra haber sido ms justo. Una vez que los bancos y los clientes se
enteraron de que tenan que garantizar estos prstamos, las entidades
financieras tomaron riesgos ms altos con la idea de que, si ganaban, podan
quedarse con todo el dinero. Mientras que si perdan, el gobierno federal
respondera por la garanta. Cantidades enormes de colapsos se sucedieron,
como resultado de la serie de garantas que se introdujeron para estabilizar la
industria.
Cuando uno busca mejorar los mercados con regulaciones imperfectas,
se pueden crear todava imperfecciones mucho ms grandes que las que se
intentaba corregir. Si un analista serio encuentra un error en el mercado, no
culpa a la regulacin, simplemente se pregunta si la regulacin empeorar ese
problema.
Terminar planteando un conjunto de desafos que sern importantes
para las conclusiones de la conferencia. Creo que hay una gran cantidad de

regulaciones intiles en todos los pases del mundo. La pregunta tiene que ser
descriptiva: Cules son las creaciones de las instituciones del gobierno que han
llevado a una falla tras otra? La respuesta evitar que nos involucremos en los
mismos problemas de otros pases. Esto tiene que ver tambin con la
Constitucin, las estructuras del gobierno, la separacin de los poderes, la
independencia de las agencias administrativas, entre otros aspectos.
La siguiente interrogante es: Cul es la estructura final del gobierno que
permitir lidiar con el problema? Se dijo que uno de los embrollos de la
constitucin peruana es que todas las ramas del gobierno cambian al mismo
tiempo, cada cinco aos. Si ustedes se quedan en esos trminos vern que habr
menos discontinuidades, menos conflictos. En otras palabras, lo que se debe
hacer es combinar el entendimiento de los mercados privados con la
comprensin de los mecanismos de opcin pblica, para ver cmo uno
influencia en el otro.
As se resume mi propia trayectoria acadmica. Comenc como abogado
de entuertos. Me preocupaba mucho de las cosas individuales. Hasta que
descubr que si poda evitar que se daara la gente, no haba forma de confinar
mis esfuerzos en una sola rea. Entonces, abr otra puerta. Si uno cree que el
entuerto funciona bien, y la competencia no, se cruza el puente. Tarde o
temprano uno descubre en el Derecho o en la Economa que existe una red
constante, sin limitaciones. Una vez que se entra a un lugar, se abre la puerta de
otro donde hay una serie distinta de problemas.
No tengan dudas al respecto. Los problemas de los que hablamos aqu
son muy grandes, pero las decisiones sern tambin importantes. El hecho de
que no haya un mecanismo de retroalimentacin inmediata no significa que, a
largo plazo, el xito o el fracaso determinar cmo ustedes manejan sus desafos
intelectuales. Entiendan que no es suficiente persuadir a todos los asistentes en
esta sala. La idea es crear un mundo mejor y evitar la falta de credibilidad que a
veces les impide hacer lo que quieren hacer.
Luis Bustamante Belaunde
Rector UPC
Clausura del seminario
En nombre de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC),
expreso una gratitud institucional a quienes han hecho posible que se realice
este seminario internacional. Y agradezco, en primer trmino, a nuestro
expositor invitado, el profesor Richard Epstein, tanto por su participacin,
cuanto por haber dispensado a la UPC el privilegio de la primera traduccin
castellana de su libro Principios para una sociedad libre. Y debo anunciar que la
universidad ha incorporado a este ilustre intelectual en su plana docente, en
calidad de profesor honorario.
Gracias especiales tambin a los expositores, panelistas y moderadores.
Su concurso ha sido fundamental para el xito de este seminario. Quiero
manifestar la satisfaccin de la universidad por haber realizado este seminario
conjuntamente con Miranda y Amado Abogados. Y agradezco el auspicio de

la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, as como el

apoyo del diario Expreso y de la AFP Nueva Vida. Gracias tambin a cada uno
de los asistentes.
Finalmente, me tomar una licencia y cumplir con felicitar a la Sociedad
de Economa y Derecho de la UPC por la iniciativa de esta actividad acadmica,
y por el indesmayable esfuerzo de difundir, en la opinin pblica nacional, una
conciencia sobre la necesidad de fortalecimiento de la economa de mercado y el
Estado de Derecho.
Declaro clausurado el seminario.