UNIVERSIDAD INCA GARCILASO DE LA VEGA

Facultad de Derecho y Ciencias Polticas

DIPLOMADO EN GESTIN MUNICIPAL

MATERIALES DE ENSEANZA
COMENTARIOS SOBRE LA LEY ORGNICA DE
MUNICIPALIDADES N 27972
JULIO CESAR CASTIGLIONI GHIGLINO

La dacin de la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972 publicada en el Diario

Oficial El Peruano el 27 de mayo de 2003, era imprescindible, por cuanto
mediante Ley N 27680 Ley de Reforma Constitucional se modific el Captulo XIV
del Ttulo IV sobre Descentralizacin de la Constitucin Poltica del Estado,
mediante Ley N 27783 se dict la Ley de Bases de Descentralizacin, mediante
Ley N 27683 se convoc a la elecciones regionales y mediante Ley N 27867 se
dict la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en consecuencia la Ley Orgnica
de Municipalidades N 23853 vigente en ese momento a la luz de los nuevos
dispositivos era necesaria su modificacin.
La Ley para algunos es de carcter centralista, alcaldista, legalista que contiene
muchas contradicciones y grandes errores sin embargo, debemos precisar que es
una ley importante, la cual a la luz de ms de un ao de vigencia ha aflorado una
serie de vacos defectos e incorrecciones que deben ser subsanados por el
Congreso de la Repblica.
Cuando revisamos el artculo I segunda parte del Ttulo Preliminar encontramos la
real definicin de lo que son las Municipalidades Provinciales y Distritales donde
se establecen que son rganos de gobiernos promotores del desarrollo local con
personera de derecho pblico, efectivamente las Municipalidades siendo
instancias de gobierno sus autoridades han sido elegidas para gobernar las
ciudades dentro de sus facultades y competencias, sin embargo cuando
revisamos el artculo IV del mismo Titulo Preliminar encontramos una
contradiccin que sealada como finalidad representar al vecindario y promover la
adecuada prestacin de los servicios pblicos y el desarrollo integral sostenible y
armnico de su circunscripcin, esta definicin contrasta en una parte con lo
sealado en el artculo I del Ttulo Preliminar por cuanto si bien es cierto la

prestacin de los servicios pblicos es una funcin de los gobiernos locales el da

de hoy no es la mas importante, en mrito al proceso de descentralizacin, la
funcin mas importante es la de ser los promotores del desarrollo local y con ello
va consigo la prestacin de los servicios pblicos.
La prestacin de los servicios era la concepcin originaria de los gobiernos locales
sostenida por el gestor del municipalismo Adolfo Posada, sin embargo dicha
posicin ya ha sido superada por el tiempo y el da de hoy los gobiernos locales
son los pilares bsicos de la sociedad y la democracia, pensar que slo las
Municipalidades prestan servicios pblicos carecera de objeto su existencia, y en
todo caso crearamos agencias municipales.
Cuando revisamos el artculo IX del propio Ttulo Preliminar encontramos la
definicin de los principios de la planificacin y en el artculo 26 los principios
administrativos en el artculo 34 los principios de las contrataciones, en el artculo
38 los principios del ordenamiento jurdico y en el artculo 97 los principios del
Plan de Desarrollo Municipal concertado, si estbamos desarrollando un Ttulo
Preliminar tan importante hubiera sido plausible que se consignen los principios
del municipalismo as como aquellos principios concordantes con su accionar y
mas no estar repitindolos en diferentes artculos, como ejemplo podramos citar
la Ley de Procedimientos Administrativos N 27444 establece en su Ttulo
Preliminar 16 principios rectores del procedimiento administrativo, en
consecuencia hubiera sido preferible consignar todos los principios en el Titulo
Preliminar y no repetirlos en diferentes momentos al interior de la ley.
Cuando entramos al anlisis de la propia ley, nos encontramos que en el artculo
3 segunda parte se habla de las municipalidades de rgimen especial, sin
embargo se omite a las municipalidades rurales, las cuales a tenor del artculo
142 del mismo texto legal estn exoneradas de la estructura administrativa bsica
que deben tener todas las municipalidades, con lo cual se le est dando un
tratamiento de carcter especial.
No podemos dejar de precisar las facultades del concejo municipal y que en el
artculo 9 inciso 22) se ha cometido un gravsimo error de redaccin en tcnica
legislativa y lo que es peor an el Tribunal Constitucional ha declarado
Inconstitucional la accin de inconstitucionalidad planteada por la Municipalidad
Provincial de Sullana y esto se da por cuanto en la redaccin se establece que
corresponde al concejo municipal autorizar y atender los pedidos de informacin
de los regidores para efectos de fiscalizacin, el trmino autorizar est siendo
mal usado, por cuanto mayoras transitorias y abusivas deniegan los pedidos que
formulan los seores Regidores mayormente de la oposicin contraviniendo lo
establecido en el inciso 33) del mismo artculo y en el inciso 4) del artculo 10,
ms an el artculo 194 de la Constitucin Poltica del Estado, seala que el
concejo es el rgano normativo y fiscalizador municipal, lo cual es recogido por el
artculo 5 de la Ley materia de comentario.

Se est llegando al extremo de someter a votacin del concejo municipal los

pedidos que formulan los seores regidores con el argumento que la ley dice
autorizar y esto atenta contra la funcin constitucional que tienen los regidores
de fiscalizar la gestin municipal, creemos que la redaccin debe ser corregida por
el Congreso de la Repblica, toda vez que el Tribunal Constitucional sin entender
y conocer bien la realidad de los gobiernos locales ha declarado improcedente la
demanda de accin de inconstitucionalidad planteada contra este inciso.
En el inciso 26) del propio artculo 9 se establece que corresponde al concejo
municipal aprobar la celebracin de convenios de cooperacin nacional e
internacional y convenios interinstitucionales y paradjicamente en el artculo 20
que son atribuciones del alcalde en el inciso 23) se seala que corresponde al
alcalde celebrar actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus
funciones.

Debemos entender que el concejo municipal aprueba la celebracin de los

convenios en los diferentes aspectos que hemos sealado y slo el alcalde lo
celebra, lo cual no slo cae en contradiccin sino es un recorte de las facultades
del alcalde, por cuanto la anterior Ley Orgnica de Municipalidades N 23853,
estableca en el artculo 48 que corresponda al alcalde celebrar contratos,
convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones, no entendemos esta
duplicidad y en todo caso si se quera tener control sobre la celebracin de los
convenios, hubiera sido suficiente plasmarlo en las atribuciones del alcalde con el
agregado con cargo a dar cuenta al concejo municipal.
Dentro del anlisis del artculo 9 nos encontramos que en el inciso 32) se
establece que corresponde al concejo municipal aprobar el Cuadro de Asignacin
de Personal y las Bases de las pruebas para la seleccin de personal y los
concursos de provisin de puestos de trabajo, efectivamente corresponde al
concejo aprobar el CAP, sin embargo el concejo no puede ni debe aprobar las
bases para la seleccin de personal porque esta es una funcin de carcter
ejecutiva y los concejos no cumplen funciones de carcter ejecutivas, estas
funciones estn reservadas para la Comisin que se forma para estos efectos,
conforme lo establece el Decreto Legislativo N 276 Ley de Bases para la Carrera
Administrativa y su Reglamento Decreto Supremo N 005-90-PCM.
En el artculo 9 existe una gravsima omisin, por cuanto no se ha consignado
como atribucin del concejo municipal la creacin de serenazgo y la polica
municipal contrario a la Ley Orgnica de Municipalidades anterior que s
estableca en su articulo 34 inciso b) la faculta de crear su cuerpo de vigilancia,
pero lo mas criticable es que en el artculo 157 establece las atribuciones del
concejo metropolitano inciso 17) seala que est facultad para aprobar el sistema
metropolitana de seguridad ciudadana y crear el serenazgo municipal
metropolitano, as como reglamentar su funcionamiento, nos parece una gravsima
omisin que en las atribuciones de los concejos distritales de Lima, distritales del
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interior del pas y provinciales de todo el pas no se les otorgue esta atribucin que
s se les ha otorgado a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
El artculo 11 que en su primer y segundo prrafo tienen como fuente la redaccin
original y su posterior modificacin del artculo 38 de la derogada Ley Orgnica
de Municipalidades N 23853, que si bien es cierto la segunda parte del
mencionado artculo tiene su razn de ser cual es la de evitar que existan conflicto
de intereses de un regidor elegido para ejercer cargos ejecutivos o administrativos
sean de carrera o de confianza en la propia municipalidad, as como en las
empresas municipales, expresamos nuestra discrepancia en cuanto se refiere al
personal sea de carrera, porque en todo caso las personas que tienen cargo de
confianza pueden renunciar a ello para ejercer el cargo edilicio.
Prohibirle a un servidor de carrera ejercer el cargo edilicio del regidor atenta contra
el principio de igualdad y con el derecho que tenemos todas las personas de
participar en la vida poltica del pas en forma individual o asociada, es decir con
esta redaccin una persona que sea vecino de un lugar y para coincidencia trabaja
en la misma municipalidad, no puede postular al cargo de Regidor dentro de la
jurisdiccin donde vive, lo cual nos parece un despropsito que podra ser salvado
estableciendo una disposicin transitoria que precise que las personas que sean
elegidas como regidores y que pertenezcan a la carrera pblica debern solicitar
licencia por el tiempo que dure el mandato popular y de esta manera evitamos que
incluso se llegue a la argucia de postular en distritos o provincias donde la persona
no radica sacando constataciones policiales falsas o contratos de alquiler
fraudulentos.
El artculo 12 seala que el rgimen de dietas es aprobada en el primer trimestre
del primer ao de gestin, entindase que estas fueron fijadas en el ao 2003, los
plazos se computan por das, meses y aos y en este caso se refiere al primer ao
que fue el ao que pas, una vez fijadas las dietas estn no pueden ser
aumentadas durante toda la gestin, sin embargo, cuando revisamos el artculo
21, vemos que para fijar el sueldo del alcalde se sigue el mismo procedimiento a
diferencia que dicho monto si puede ser aumentado en forma anual, con lo cual se
ha establecido una discriminacin entre los alcaldes y los regidores, pero la
contradiccin es mayor cuando revisamos el artculo 157 inciso 10) de
competencias del Consejo Metropolitano, donde se establece que aprueban la
remuneracin del alcalde metropolitano y las dietas de los regidores, es decir
aclarando el panorama, los regidores de las municipalidades provinciales y
Distritales, una vez fijadas sus dietas estas no pueden ser incrementadas, los
alcaldes provinciales y distritales, si pueden aumentar su sueldo en forma anual y
el alcalde metropolitano y los regidores metropolitanos por el rgimen especial que
goza la Capital la Repblica, pueden incrementar sus dietas en forma anual, as
como el sueldo del alcalde.
Sin bien es cierto muchas municipalidades no han aumentado las dietas de los
alcaldes, sean distritales o provinciales amparndose en el artculo 13 segunda
parte han aumentado el nmero de sesiones ordinarias, toda vez que la anterior
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Ley Orgnica de Municipalidades estableca que el concejo municipal se rene

cuando menos cada quince das, y el artculo en mencin establece que las
sesiones ordinarias sern no menos de dos, ni mas de cuatro al mes, y en ese
sentido, sin bien es cierto no se han aumentado el monto de las dietas, han
incrementado su nmero de sesiones, y de esta forma se han incrementado sus
dietas en forma mensual.
Dentro del anlisis del propio artculo 12 en el tercer prrafo se establece que el
alcalde no tiene derecho a dietas, lo cual es un error a diferencia de la Ley
Orgnica anterior que si estableca esta situacin, toda vez que existen casos en
que el sueldo que gana el alcalde en la institucin pblica en la cual trabaja o
trabaj, es superior al monto del sueldo que como alcalde le corresponde, lo que
le obliga a optar por la remuneracin mas elevada que es el lugar donde trabaja o
trabaj, toda vez que no puede percibir dos remuneraciones del Estado,
convirtiendo su labor edil en una funcin Ad-Honoren, lo cual creemos que es
equivocado, toda vez que como alcalde siendo su funcin tiempo completo y ms
no a dedicacin exclusiva, y habiendo optado por ganar el sueldo de la institucin
donde trabaja o trabaj, debe tener el derecho de percibir dietas por asistencia
efectiva a cada sesin como sucede con los regidores.
Cuando revisamos el artculo 13 encontramos los tres tipos de sesiones ya
conocidas en el mbito municipal, como son las ordinarias, extraordinarias y
solemnes, sin embargo tambin se consagra las sesiones de emergencia
declaradas conforme a ley, esta figura ha sido tomada de la legislacin espaola y
Angel Ballesteros en su obra El Rgimen Local, detalla con mucha claridad las
sesiones extraordinarias urgentes, en nuestro caso se han denominado de
emergencia, estamos en contra es que esta slo se pueden dar si la emergencia
ha sido declarada conforme a ley, lo cual va en contra de la propia autonoma que
gozan los gobiernos locales y la competencia de gobernar las ciudades, en otras
palabras si sucede una situacin de emergencia, como son los desastres
naturales huaycos, desbordes de los ros, vientos huracanados, fenmenos como
el del nio y otros, el concejo municipal no puede reunirse prescindiendo de las
formalidades de ley, a pesar que existe una necesidad, toda vez que se tiene que
esperar que la emergencia tiene que ser declarada por ley, lo que desnaturaliza el
rol de los gobiernos locales de ser instancias de gobierno y creemos que en
situaciones de emergencia comprobadas el concejo municipal podr reunirse en
sesin de concejo prescindiendo de las formalidades de ley, bastando slo para
ello como primer punto de agenda, establecer la emergencia que se ha
presentado, conforme lo establece la Ley del Procedimiento Administrativo
General N 27444.
El artculo 20 inciso 20), establece que el alcalde puede delegar sus atribuciones
polticas en un regidor hbil y las administrativas en el gerente municipal, en
cuanto a las funciones de carcter poltico no existe mayor problema, pero s en
cuanto a las atribuciones administrativas que a diferencia de la anterior Ley
Orgnica de Municipalidades anterior, en su artculo 47 inciso 18) estableca qu
facultades se podran delegar y cuales no, lo cual es un error porque existen
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facultades indelegables como son la de convocar, presidir y dar por concluidas las
sesiones de concejo, promulgar las ordenanzas, dictar decretos y resoluciones,
someter al concejo el plan integral de desarrollo sostenido y local, someter al
concejo la aprobacin del presupuesto entre otros.
En el inciso 30) del propio artculo 20 se establece que el alcalde preside el
Comit de Defensa Civil de su jurisdiccin, sin embargo, existe la Ley de
Seguridad Ciudadana, la cual incluye a la Polica Nacional, a Defensa Civil, al
Cuerpo General de Bomberos, al Serenazgo y a la Polica Municipal y todo esto es
presidido por el alcalde, es decir, se debi de haber consignado que preside el
Comit de Seguridad Ciudadana, toda vez que si revisamos el artculo 157 inciso
17) del Concejo Metropolitano se establece aprobar el Sistema Metropolitano de
Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano, es decir, en
las atribuciones del Concejo Metropolitano si aparece esta prerrogativa y mas no
en las atribuciones de los concejos del resto del pas.
En el artculo 22 de las vacancias debera incluirse previa modificacin del
artculo 194 de la Constitucin Poltica del Estado, la renuncia como causal de
vacancia del cargo de alcalde o regidor, ms an, si el propio texto constitucional
establece que el cargo del Presidente de la Repblica es renunciable, previa
aprobacin del concejo, en consecuencia donde existe la misma razn existe el
mismo derecho.
Al revisar el artculo materia de comentario, el inciso 8) del nepotismo como causal
de vacancia, que se rige por la Ley N 26771 y su Reglamento el Decreto
Supremo N 021-2000-PCM, no se establece en una disposicin transitoria, que
pasa con aquellos contratos de familiares y del alcalde o regidores que se
produjeron antes de la vigencia de la ley y que han mantenido continuidad, lo que
ha llevado al Jurado Nacional de Elecciones hacer interpretaciones diversas que
por los mismos hechos, es decir que existan parientes trabajando para el
gobierno local, en el caso del distrito de Ascensin Provincia de Huancavelica, no
declar la vacancia del alcalde y sin embargo, en el caso de Pomabamba ha
declarado la vacancia del alcalde provincial, esto en primer lugar por una
deficiencia legislativa de no precisar en una disposicin transitoria cuando se tena
que romper el vnculo contractual, pero adems, el mximo rgano electoral debe
uniformizar sus resoluciones y no emitir resoluciones contradictorias que crean
inestabilidad jurdica y confunden ms a las personas que ya de por s encuentran
serias dificultades en la interpretacin de los vacos que presenta la nueva Ley
Orgnica de Municipalidades.
Cuando revisamos el artculo 22 inciso 10) seala como causal de vacancia, por
sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones
Municipales, despus de la eleccin. El artculo 8 de la Ley de Elecciones
Municipales N 26864 establece los impedimentos para postular y seala quienes
no pueden ser candidatos en las elecciones municipales, personas que van desde
el Presidente de la Repblica, los Congresistas, los miembros de las Fuerzas
Armadas y Policiales, los Ministros de Estado, entre otros funcionarios pblicos, lo
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cual no merece mayor comentario, sin embargo, en la parte 8.1.c seala los
comprendidos en los incisos 7), 8) y 9) del artculo 23 de la Ley Orgnica de
Municipalidades, este artculo se refiere a la Ley Orgnica de Municipalidades
derogada, el inciso 7) se refera al inters en los contratos, el inciso 8) al pleito
pendiente y el inciso 9) al haber sido condenado por delito doloso, en cuanto al
inciso 9) no existira mayor problema porque dicha causal de vacancia ha sido
consignada en el inciso 6) del artculo 22 de la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades quedando sueltos los incisos 7) y 8), y el Jurado Nacional de
Elecciones ha sealado que el artculo 109 de la Constitucin Poltica del Estado
establece que la ley es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el
diario Oficial El Peruano, y la Ley N 27972 entr en vigencia el 28 de mayo de
2003 y en ninguno de sus Disposiciones Complementarias establece que debe
aplicarse la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853 en forma ultractiva,
entindase por ultractividad cuando una ley contina manteniendo su actividad
sobre hechos acaecidos durante su imperio, pese a que ya rige sobre la misma
materia, una ley posterior diversa, conforme lo ha precisado su Resolucin N 1712003-JNE de fecha 19 de octubre de 2003, es decir el Jurado no est aplicando
estas causales de vacancia, por cuanto el legislador no consign en una
disposicin transitoria que los hechos que se produjeran durante la vigencia de la
Ley Orgnica de Municipalidades, es decir del 01 de enero de 2003 donde
ingresaron las nuevas autoridades al 27 de mayo del mismo ao, se debe aplicar
la Ley que estuvo vigente cuando la se produjo la causal de vacancia, es decir la
Ley derogada, por el principio de legalidad y temporalidad.
En cuanto al procedimiento para la solicitud de vacancia que exista acuerdo de
concejo por dos tercios del nmero legal de sus miembros viene hacer irrelevante
porque si bien es cierto en algunos casos el Jurado Nacional de Elecciones, ha
resuelto declarando improcedente el pedido de vacancia por no existir acuerdo de
concejo en los casos de Huacho y de Pomabamba sin que exista acuerdo de
concejo, ha declarado la vacancia, con lo cual los dos tercios de votacin vendra
hacer letra muerta, se podra entender esto cuando se refiere en el artculo seala
que el Acuerdo de Concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de
reconsideracin o apelacin, siendo un acto administrativo, es recurrible por
cualquiera de las partes y como tal opera como segunda instancia el Jurado
Nacional de Elecciones a travs del recurso de apelacin, toda vez que con la Ley
anterior, solo los expediente iban en grado de revisin, el que exista o no acuerdo
de concejo que declara la vacancia, no tendra ningn sentido, por cuanto si a
juicio de este mximo organismo electoral existe la causal, declara la vacancia.
El artculo en comentario establece que quien puede solicitar la vacancia es
cualquier vecino, los requisitos de vecindad se encuentran en el artculo 6 de la
Ley de Elecciones Municipales y en el artculo 8 del Reglamento de Extranjeros y
el Jurado Nacional de Elecciones ha venido desestimando los pedidos de
vacancia solicitados por quienes no ostentan la condicin de vecino, as hagan
suyo el pedido posteriormente los regidores del concejo municipal, lo que no ha
sucedido en el caso de Pomabamba que ha aceptado que el Teniente Alcalde
haga suyo el pedido, toda vez que el peticionante no tena la condicin de vecino,
7

lo que nos lleva a mayor confusin dentro de las resoluciones que emite el
mximo organismo electoral, se requiere ser vecino a no para solicitar una
vacancia y estar inscrito en el respectivo padrn electoral de la jurisdiccin, en
cuanto a lo ltimo ni la Ley de Elecciones Municipales lo exige.
El artculo 24 que seala que en caso de vacancia o ausencia del alcalde lo
reemplaza el teniente alcalde, que es el primer regidor hbil que sigue en su
propia lista, la redaccin es imprecisa porque no habla si la ausencia es justificada
o injustificada, la ausencia justificada la encontramos en el artculo 25 inciso 2)
que establece las causales de suspensin del cargo, que es por licencia
autorizada por el concejo municipal por un perodo mximo de 30 das naturales y
la ausencia injustificada la encontramos en el artculo 22 que establece las
causales de vacancia del cargo de alcalde o regidor y en su inciso 4) seala,
ausencia de la respectiva jurisdiccin municipal por mas de 30 das consecutivos
sin autorizacin del concejo municipal, es decir, un alcalde o regidor puede
ausentarse hasta veintinueve (29) das sin la autorizacin del concejo, con lo cual
no estara en causal de vacancia, por lo que surge el problema cuando se refiere a
la ausencia si esta es justificada o injustificada, si sera justificada el reemplazante
no tiene problemas para asumir las atribuciones del alcalde, por cuanto existira un
acuerdo de concejo, pero si es injustificada quien quisiera reemplazarlo tendra
problemas porque no estara facultado para emitir actos administrativos y actos de
administracin, ms an se expondra a ser denunciado por delito de usurpacin
de funciones y abuso de autoridad.
En el artculo 25 encontramos la suspensin del cargo y en el inciso 4) se
establece por sancin impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno
del Concejo Municipal, en primer lugar los concejos municipales han tenido que
establecer en que consiste falta grave, el tiempo de sancin y modificar el
Reglamento Interno, lo mas preocupante del caso es que en el prrafo siguiente
se establece que el concejo municipal es instancia nica, lo cual atenta contra el
principio universal de la pluralidad de instancias al cual tienen derecho todas las
personas, esta situacin debe ser corregida inmediatamente porque se viene
prestando a que mayoras transitorias abusen de su poder y suspendan a algn
integrante del concejo hasta por perodos de un ao, lo cual constituye un exceso,
creemos que se debe incorporar un prrafo que establezca que la suspensin
correr el mismo trmite establecido para la vacancia, conforme lo seala el
artculo 23 de la Ley Orgnica de Municipalidades.
En el artculo 27 discrepamos que el cese del gerente municipal por falta grave o
delito doloso sea aprobado por acuerdo de concejo municipal, adoptado por los
dos tercios del nmero hbil de regidores, debiendo ser como en todos los casos
de acuerdo por el nmero hbil de los miembros del concejo municipal.
En el artculo 28 encontramos la estructura orgnica administrativa bsica de los
gobiernos locales, en el caso de las municipalidades grandes o medianas no
existe mayor problema, porque estas en base a su autonoma administrativa
elaboran sus propios instrumentos de gestin y se dotan de una estructura acorde
8

a la realidad en la que se encuentran ubicadas, sin embargo no se dice nada

referente a las municipalidades pequeas de centro poblado, dems est decir
que existen municipalidades distritales en el interior del pas funcionan con dos o
tres personas, porque su realidad as lo exige y en consecuencia no estara
obligadas a adoptar la estructura bsica.
Lo referente a las procuraduras pblicas municipales establecidas en el artculo
29 hasta el momento se han convertido en un problema porque si bien es cierto la
municipalidades tienen que aprobar su Reglamento de Organizacin y Funciones
ROF y su Manual de Organizacin y Funciones MOF, el problema no pasa por
ah, sino por la implementacin de que hay que dotarlas; una municipalidad
mediana debe contar con un Procurador, un Procurador Adjunto, un Asistente,
una o dos Secretarias, dependiendo de la carga procesal, una biblioteca mnima
que le permita al Procurador tener los dispositivos legales a la mano para asumir
la defensa de los intereses de la municipalidad, lo que ha hecho difcil que a la
fecha muchas municipalidades no puedan implementar sus Procuraduras, porque
estas representan elevar el presupuesto del gobierno local, que ya de por s se
encuentra ajustado.
Otro problema sobre el mismo artculo en comentario, es los aos de abogado que
se necesita para asumir el cargo de Procurador Pblico Municipal, si nos regimos
por las disposiciones del Consejo de Defensa Judicial del Estado, el Procurador
Pblico Municipal debera contar con mas de quince (15) aos de ejercicio en la
profesin de abogado, y siguiendo la misma lnea su sueldo debe ser equivalente
a la de un Vocal Superior, es decir, aproximadamente S/.15,000.00 Nuevos Soles,
lo que convierte el hecho en irreal, razn por la cual los concejos municipales han
aprobado su Reglamento de Organizacin Funciones y Responsabilidades de la
Procuradura Pblica Municipal, incluso con menos de diez (10) aos en el
ejercicio de la profesin de abogado, en razn de que el sueldo que percibe es
bastante inferior a lo que debera percibir por su cargo, y este se apareja con el
sueldo que percibe un gerente municipal.
Mencin aparte nos merece los rganos de Auditoria Interna de los gobiernos
locales, establecidos en el artculo 30 de la Ley materia de comentario, donde se
establece que est bajo la jefatura de un funcionario que depende funcional y
administrativamente de la Contralora General de la Repblica, definicin que
tambin se encuentra plasmada en la Ley del Sistema Nacional de Control, el
legislador ha llegado a esta conclusin porque la crtica que se haca era que los
auditores pertenecan funcionalmente del Sistema Nacional de Control y
jerrquicamente del alcalde y a la vez econmicamente de la municipalidad, en
consecuencia no hacan una eficiente accin de control, pero el cambio no es tan
radical, por cuanto a la actualidad a los jefes de los rganos de Auditoria Interna le
siguen pagando los gobiernos locales, es decir siguen teniendo dependencia
econmica de las municipalidades, si es que realmente se quiere hacer un cambio
el Sistema Nacional de Control debera asumir el pago de los jefes de los rganos
de Auditoria Interna de las municipalidades, pero como hemos visto, esto no es
posible, por cuanto no hay presupuesto para ello y en todo caso se tendra que
9

redimensionar el presupuesto, incrementar el mismo al Sistema Nacional de

Control o en su defecto recortar en la parte proporcional a las municipalidades,
algn concepto de transferencias para que sea remitido a la Contralora General
de la Repblica, la misma que asumira el pago de las Planillas de los Jefes de la
Oficina de Control Institucional, lo cual constituira todo un desorden administrativo
presupuestario.
El artculo 35 se establece que las empresas municipales son creadas por ley,
situacin que contrasta lo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades
anterior N 23853, que sealaba que las empresas municipales se creaban por
acuerdo de concejo municipal, mayor an es la contradiccin cuando en el artculo
157 del Concejo Metropolitano inciso 13) se establece como competencia aprobar
la creacin, modificacin, ampliacin y liquidacin de empresas municipales y
otros, es decir la Municipalidad Metropolitana de Lima si puede crear sus
empresas municipales por acuerdo de concejo y las municipalidades provinciales y
distritales de todo el pas, tienen que hacerlo a travs de una iniciativa legislativa,
lo cual nuevamente nos lleva al centralismos asfixiante que tanto hemos
rechazado a lo largo de la historia del pas.
Cuando revisamos los dispositivos municipales encontramos que en el artculo 39
se seala que las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo, a
travs de resoluciones y directivas, sin embargo en los artculos subsiguientes no
se ha desarrollado cuales son los alcances de ambos dispositivos municipales,
porque es de entenderse que las resoluciones de gerencia se emiten en primera
instancia y las resoluciones de alcalda en segunda instancia, con lo cual se agota
la va administrativa, conforme lo establece el artculo 50 del texto en comentario.
Las directivas no requieren mayor anlisis, es de entenderse que estas estaban
destinadas a regir la organizacin interna de las respectivas gerencias que emiten
dicho dispositivo.
Cuando revisamos el artculo 40 nos encontramos que la tercera parte del mismo,
establece que las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las
municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades
provinciales de su circunscripcin para su vigencia, el argumento que se tuvo para
consignar esta redaccin fue el tratamiento que tenan en la anterior Ley Orgnica
de Municipalidades con los edictos sealados en el artculo 94 de la N 23853, sin
embargo, las ordenanzas al tener rango de ley, conforme lo establece el artculo
200 inciso 4) de la Constitucin Poltica del Estado y las municipalidades
provinciales y distritales, gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa
en los asuntos de su competencia, conforme lo establece el artculo 194 de la
Constitucin Poltica del Estado, y en ese sentido, el Tribunal Constitucional se ha
pronunciado en reiteradas oportunidades que no existe diferencia entre la
autonoma provincial con la autonoma distrital, por lo cual no puede haber
subordinacin de las municipalidades distritales hacia las municipalidades
provinciales, porque ambas gozan de autonoma y la diferencia radica en las
competencias exclusivas o compartidas que tengan cada una de las
10

municipalidades, por lo cual la ratificacin de una ordenanza distrital por una

municipalidad provincial atenta con la autonoma de que gozan las
municipalidades distritales.
El otro argumento que se esboz para consignar la redaccin que cuestionamos,
era el de uniformizar los criterios en materia tributaria que manejan las
municipalidades distritales a travs de la municipalidad provincial, si esto era as,
era mas sencillo crear el sistema tributario de las municipalidades que establece el
artculo 70 del texto en referencia derogando el inconstitucional Decreto
Legislativo N 776 Ley de Tributacin Municipal y aprobar un nuevo texto que rija
la tributacin de los gobiernos locales donde se uniformicen los criterios de la
tributacin y no solamente resignarnos a modificar algunos artculos del polmico
Decreto Legislativo N 776, quisiramos saber por qu la Comisin de Gobiernos
Locales del Congreso de la Repblica no trabaja la Ley del Sistema Tributario
Municipal.
En lo que concierne a este artculo, sealamos que discrepamos que las
ordenanzas distritales en materia tributaria sean aprobadas por las
municipalidades provinciales, las mismas que se demoran hasta mas de un ao,
en muchos casos para su ratificacin haciendo que los tributos municipales que
cobran las municipalidades distritales se conviertan en ilegales, por no haber
pasado por el tamiz de la ratificacin.
Cuando revisamos el artculo 43 de la Ley en comentario, nos encontramos con
una redaccin imprecisa sobre las resoluciones de alcalda, donde se seala que
estas aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo, lo cual es una
verdad a medias porque tambin mediante una resolucin de alcalda se instaura
un proceso administrativo disciplinario conforme lo establece el Decreto Legislativo
N 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y su Reglamento el Decreto
Supremo N 005-90-PCM.
Cuando analizamos el artculo 46 nos encontramos que la multa ha sido
consignada con la suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso,
retencin de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios,
paralizacin de obras, demolicin, internamiento de vehculos, inmovilizacin de
productos y otras y sin embargo en el artculo 47 se establece la forma como se
aprueban las multas que aplican a los gobiernos locales, sean de carcter
administrativo o de carcter tributario donde existe un gravsimo error de
interpretacin, la multa no es el acto sancionador, sino es el acto reparador y en
consecuencia se confunde entre el acto sancionador con el acto reparador, lo que
conllevara a que el administrado pueda reclamar en el sentido que se le est
sancionado dos veces por la misma infraccin atentando contra el principio de
nevis in idem nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos, el
tratamiento que tiene el acto sancionador con el acto reparador es distinto, una
municipalidad puede clausurar un establecimiento que funciona sin la licencia
respectiva y a la vez puede interponerle la multa correspondiente y no est

11

atentando dos veces contra el mismo acto, porque situacin distinta es como el
acto reparador con el acto sancionador.
El artculo 43 seala que la autoridad podr ordenar la clausura, retiro o
demolicin de obras inmobiliarias que contravengan a las normas legales, no
encontramos contradiccin en cuanto a lo establecido en el primer y segundo
prrafo, pero s en lo sealado en el tercer prrafo que precisa que la autoridad
municipal puede demandar autorizacin judicial en la va sumarsima para la
demolicin de obras inmobiliarias que contravengan las normas legales,
reglamentos y ordenanzas municipales, es decir para llevar adelante una
demolicin de una obra no construida en la va pblica se tiene que acudir a la va
judicial, lo que contradice lo preceptuado en el artculo 93 del mismo texto legal,
que seala que las municipalidades provinciales y distritales dentro del mbito de
su jurisdiccin estn facultadas para ordenar la demolicin de edificios construidos
en contravencin del Reglamento Nacional de Construcciones, de los planos
aprobados por cuyo mrito se expidi licencia o de las ordenanzas vigentes al
tiempo de su edificacin y ordenar la demolicin de obras que no cuenten con la
correspondiente licencia de construccin, con lo cual surge la pregunta qu
artculo es de aplicacin el artculo 49 o el artculo 93? A nuestro juicio el artculo
93 establece las facultades especiales de las municipalidades y el artculo 49
establece el procedimiento, en consecuencia, en el caso de demoliciones de obras
inmobiliarias privadas que hayan sido construidas al margen de la ley y que su
construccin no est en las vas pblicas se tendr que acudir a la va
jurisdiccional.
El artculo 50 establece que la va administrativa se agota con la decisin que
adopte el alcalde con la excepcin de los asuntos de carcter tributario, sin
embargo, la Ley materia de comentario no establece que los actos administrativos
municipales que den origen a reclamaciones individuales se rigen por la Ley del
Procedimiento Administrativo General, tal como lo prescriba el artculo 122 de la
Ley derogada N 23853, con lo cual tenemos que remitirnos a la Ley del
Procedimiento Administrativo General en referencia, la cual en su artculo I inciso
5) de su ttulo preliminar establece que la referida Ley es de aplicacin para los
gobiernos locales entre otras instituciones del Estado.
En el artculo 56 y 62 se habla de los bienes de propiedad municipal y la
condicin de bienes pblicos, sin embargo no se hace la distincin entre los
bienes pblicos de uso pblico, como las calles, los parques y otros, bienes
privados de uso pblico como el palacio municipal, el anfiteatro y otros, y bienes
pblicos de uso privado en razn de alguna concesin como por ejemplo el
Parque Salazar donde funciona Larco Mar, distincin que debera hacerse por
cuanto desde hace varios aos atrs se viene discutiendo a nivel jurisdiccional la
inembargabilidad de los bienes del Estado, entre ellos los de las municipalidades,
por lo cual la distincin es importante para que se pueda establecer en el Cdigo
Procesal Civil artculo 648 que bienes son inembargables.

12

Si revisamos el artculo 70 encontramos que crea el sistema tributario de las

municipalidades donde seala que se rige por la ley especial y por el Cdigo
Tributario en la parte pertinente, en primer lugar no se ha aprobado la Ley del
Sistema Tributario y lo nico que se ha hecho es modificar el Decreto Legislativo
N 776 Ley de Tributacin Municipal con el Decreto Legislativo N 952, pudiendo
haberse dictado un texto ntegro donde se establezcan los nuevos parmetros de
la tributacin, sin embargo el mayor problema radica en la tramitacin que tienen
los expedientes de las municipalidades distritales en materia tributaria conforme lo
ha establecido el Tribunal Fiscal en la RTF de fecha 02 de julio del ao 2003,
donde seala: () Que la competencia de las municipalidades provinciales desde
la vigencia de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, es susceptible
de dos interpretaciones: (i) una primera segn la cual las municipalidades
provinciales continan siendo competentes para resolver las apelaciones de
resoluciones emitidas por las municipalidades distritales dentro del procedimiento
contencioso, y (ii) una segunda que considera que desde la entrada en vigencia de
la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972, el Tribunal Fiscal es el
rgano competente para conocer las apelaciones formuladas contra las
resoluciones emitidas por las municipalidades distritales dentro del procedimiento
contencioso.
Que la segunda interpretacin es la que ha sido adoptada por este Tribunal,
acordndose que "Desde la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de
Municipalidades Ley N 27972, el Tribunal Fiscal es el rgano competente para
conocer las apelaciones formuladas contra las resoluciones emitidas por las
municipalidades distritales dentro del procedimiento contencioso, toda vez que
dicha norma suprimi el texto del articulo 96 de la Ley Orgnica de
Municipalidades N 23853".
Que el mencionado criterio ha sido adoptado por este Tribunal por lo establecido
en el articulo 96 de la derogada Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853,
concordado con el articulo 124 del Cdigo Tributario, para el caso de
procedimientos contenciosos iniciados ante las municipalidades distritales, las
instancias competentes eran las siguientes: Primera instancia va reclamacin:
Municipalidad Distrital. Segunda instancia va apelacin: Municipalidad Provincial.
Tercera instancia va apelacin: Tribunal Fiscal.
Con la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N
27972, se suprime el texto del artculo 96 de la anterior Ley Orgnica de
Municipalidades, establecindose que el sistema tributario de las municipalidades
se rige por la ley especial y el Cdigo Tributario. Ello implica la eliminacin de la
norma que en forma expresa regulaba la relacin de jerarqua entre la
municipalidad distrital y provincial para el caso especifico de las impugnaciones en
materia tributaria. En el articulo 124 de la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades, que en general regula la relacin entre las municipalidades, se
establece que "Las relaciones que mantiene las municipalidades entre ellas, son
de coordinacin, de cooperacin o de asociacin para la ejecucin de obras o

13

prestacin de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias

y gobierno".
En tal sentido, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, a diferencia de la Ley
N 23853, no establece relacin de jerrquica entre las municipalidades
provinciales y distritales, y en el caso especifico del procedimiento contencioso
tributario, no prescribe expresamente que las apelaciones de las resoluciones
expedidas por estas ultimas son competencia de las municipalidades provinciales
como va previa para recurrir al Tribunal Fiscal, ultima instancia en sede
administrativa.
De otro lado, el articulo 61 de la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley N 27444 dispone que "La competencia de las entidades tiene su fuente en la
Constitucin y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de
aquellas se deriven".

Teniendo en cuenta que en el Cdigo Tributario, ni en la Ley del Procedimiento

Administrativo General, se ha establecido que las municipalidades provinciales
Sean una instancia resolutoria previa al Tribunal Fiscal, las etapas dentro del
procedimiento contencioso conforme con lo dispuesto en el articulo 124 del
Cdigo Tributario, son las siguientes: Primera instancia va reclamacin:
Municipalidad Distrital. Segunda instancia va apelacin: Tribunal Fiscal.
En conclusin, el Tribunal Fiscal es el rgano resolutor, en segunda y ultima
instancia administrativa, respecto de las apelaciones que sean presentadas contra
las resoluciones emitidas por las municipalidades distritales dentro de un
procedimiento contencioso ().
A partir del artculo 73 se han establecido competencias municipales, que han
sido distribuidas en competencias exclusivas y compartidas, mientras que las
competencias delegadas o delegables las encontramos en los centros poblados,
no habiendo sido recogidas por el legislador las competencias concurrentes que
establece la doctrina en las competencias por materia, creemos que el tema
competencial es un tema de vital importancia, porque precisamente el proceso de
descentralizacin se cimienta en la transferencia de las competencias y funciones
del gobierno nacional a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales
divididos estos entre municipalidades provinciales y distritales.
Sin embargo, podemos afirmar que no existe una voluntad poltica de transferir en
forma progresiva las competencias a los diferentes niveles de gobierno, toda vez
que como hemos visto se ha emitido Ley de Acreditacin, con lo cual, se obliga a
los gobiernos locales a demostrar supuestamente capacidad de gestin para la
transferencia de las competencias, sin embargo se olvida el gobierno central que
antes que existiera el Estado en nuestro pas, existan los cabildos que eran los
que gobernaban las ciudades y la clulas primigenias del municipalismo peruano,
14

en consecuencia, mal se puede pretender desconocer el da de hoy su capacidad

de gestin, ms an, si los gobiernos locales manejan los recursos recaudados
por los impuestos, las tasas creados por ellos mismos y los impuestos creados a
favor de los gobiernos locales, las transferencias que hace el gobierno central sea
a travs del canon aduanero, petrolero, gasfero, minero, el canon, sobrecanon, el
fondo de compensacin municipal FONCOMUN y los recursos destinados al
vaso de leche, es decir, si tienen una capacidad de gestin, y que en algunos
casos existan malas autoridades que dan un uso indebido a los recursos pblicos
en modo alguno significa que los gobiernos locales no tengan capacidad de
gestin en el manejo de los fondos pblicos, por lo cual creemos que el proceso
de descentralizacin sufre un retraso cuando se demora demasiado la
transferencia de los programas sociales manejados a travs del MIMDES y las
competencias sectoriales con lo cual solamente se demuestra que no existe una
clara voluntad poltica de transferir las competencias del gobierno nacional a los
gobiernos locales, conforme est establecido en la propia Ley Orgnica de
Municipalidades.
Cuando revisamos el artculo 81 de la Ley materia de comentario, vemos que las
municipalidades en materia de trnsito, viabilidad y transporte pblico, ejercen
funciones especficas y exclusivas a nivel provincial, funciones especficas
compartidas, tambin a nivel provincial y funciones especficas compartidas a nivel
distrital, habindose hecho la debida distribucin que corresponda a las
municipalidades, sean provinciales o distritales, sin embargo, cuando revisamos el
artculo 82 encontramos que las municipalidades en materia de educacin,
cultura, deportes y recreacin tienen como competencias y funciones especficas
compartidas con el gobierno nacional y regional, las sealadas en el artculo en
referencia y que suman hasta 20 incisos, este es el caso mas palpable como el
legislador no ha hecho la precisin necesaria que es lo que le corresponde a la
municipalidad provincial en estas materias que es lo que le corresponde a la
municipalidad distrital, al gobierno regional o al gobierno nacional, lo que va traer
consigo un enfrentamiento competencial entre las municipalidades distritales con
las municipalidades provinciales, las municipalidades provinciales con los
gobiernos regionales y los gobiernos regionales con el gobierno nacional y al final
se terminar en el tribunal constitucional que es la instancia competente de ver los
conflictos de competencia conforme lo establece el artculo 127 de la Ley
Orgnica de Municipalidades.
Cuando revisamos el artculo 97 en su segunda parte nuevamente encontramos
principios del desarrollo municipal concertado, donde se confunden estos con
preceptos, con dispositivos legales con programas de gobierno, objetivos y metas,
como ya referimos anteriormente hubiera sido preferible consignar todos los
principios en el Ttulo Preliminar.
Cuando revisamos el artculo 98 sobre el consejo de coordinacin provincial se
establece la composicin del mismo en la cual los representantes de la sociedad
civil solo son en un 40% del nmero que resulte de la sumatoria del total de los
miembros del respectivo concejo municipal provincial y la totalidad de los alcaldes
15

distritales de la jurisdiccin provincial que corresponda, creemos que teniendo

participacin en el consejo de coordinacin provincial los miembros del concejo
provincial y los alcaldes distritales, hubiera sido interesante que la sociedad civil
est representada por un 50% y 50% integrado por autoridades municipales para
ser mas representativa el consejo de coordinacin provincial.
En igual sentido cuando revisamos el artculo 102 sobre el consejo de
coordinacin local distrital creemos que debera seguirse la misma lnea de los
consejos de coordinacin provincial, es decir tambin la sociedad civil debe estar
representada en un 50%.
Es importante la existencia de los consejos de coordinacin local distrital o
provincial porque a travs de ellos se puede coordinar el plan de desarrollo
municipal priorizar las inversiones, aprobar el presupuesto participativo entre otras
funciones, sin embargo al no tener la sociedad civil una representacin equitativa
su representacin se ve bastante disminuida.
Nos parece criticable que en algunas municipalidades haya dejado de lado el
plazo de tres aos de actividad institucional comprobada en beneficio del distrito o
de la provincia haya un dispositivo de rango inferior que en algunos casos ha sido
una ordenanza y en otros casos un acuerdo de concejo, el plazo de tres aos
precisamente tiene como objetivo asegurar que las instituciones que venan
trabajando en beneficio de la colectividad puedan seguir desarrollando y mas no
que a ltimo momento los perdedores del proceso electoral se agrupen a travs de
alguna de las formas de participacin ciudadana y en vez de participar en forma
democrtica en el desarrollo de su localidad se dediquen a socabar las gestiones
municipales.
Por otro lado, tambin nos parece mal que algunas municipalidades provinciales y
distritales no hayan convocado a elecciones para elegir a los representantes de la
sociedad civil y slo hayan invitado a participar en los concejos de coordinacin a
sus allegados o amigos con el pretexto de evitarse problemas desnaturalizando de
esta manera la participacin ciudadana.
El artculo 106 que habla de la Junta de Delegados Vecinales Comunales que es
el rgano de coordinacin, integrado por los representantes de agrupaciones
urbanas y rurales de la localidad y que estn organizadas principalmente como
Juntas Vecinales para cuyo efecto la Ley establece que las municipalidades
regularn su participacin de conformidad con el artculo 197 de la Constitucin
Poltica del Estado, sin embargo, esto no se viene dando y muy por el contrario se
viene utilizando el argumento de que no estn reguladas la participacin de la
Junta de Delegados Vecinales y en consecuencia no pueden participar en la
gestin municipal ni en la fiscalizacin de la misma, lo cual si nos parece un
atentado contra el derecho de participacin que tiene la comunidad ms an
conforme lo establece el artculo 107 que precisa las funciones de las Juntas de
Delegados Vecinales, as como el artculo 109 que seala como se debe elegir al
Delegado Vecinal, as como en el artculo 110 de la regulacin de las mismas.
16

En cuanto a la participacin de los vecinos en el gobierno local, si bien es cierto es

importante el 1% del total de electores del distrito o provincia correspondiente, la
iniciativa est respaldada mediante firmas certificadas por la RENIEC, esto es un
proceso que de alguna manera entorpece la iniciativa en la formacin de
dispositivos municipales, toda vez que creemos que estas se deben hacer a travs
de las instituciones integrantes de los consejos de coordinacin local, quienes de
por s estn representados y reconocidos por la propia autoridad municipal para
este rgano de coordinacin de la funcin municipal.
El referndum municipal de la forma como esta concebida en el artculo 115 que
debe convocarlo el Jurado Nacional de Elecciones referente a la aprobacin o
desaprobacin de las ordenanzas municipales excepto aquellas de naturaleza
tributaria, nos parece que ha sido mal concebido, por cuanto el artculo 200 inciso
4) de la Constitucin Poltica del Estado, establece como se debe enervar la
validez de las ordenanzas ante el Tribunal Constitucional y mas no ir a un proceso
totalmente tedioso como es del referndum municipal, que primero solicita 20%
del nmero de firmas y para su aprobacin el 35% del padrn de electores.
En cuanto a las Juntas Comunales Vecinales establecidas en el artculo 116 estas
tienen participacin con derecho a voz en la sesiones de concejo municipal y este
aprueba su Reglamento de Organizacin y Funciones de las Juntas Vecinales
Comunales, sin embargo, hemos visto que lamentablemente la gran mayora de
municipalidades no ha aprobado el Reglamento, donde se determinen y precisen
las normas a que debern someterse, lo que trae consigo que incluso los propios
alcaldes en las sesiones de concejo sealen que no pueden participar los
representantes de las Juntas Vecinales porque no se ha aprobado su Reglamento,
lo que es lamentable porque el Reglamento lo debe aprobar el propio concejo
municipal.
En cuanto al cabildo abierto consignado en el artculo 119 de la Ley Orgnica de
Municipalidades y que creemos sumamente valioso porque debemos recordar que
cuando el Virrey llegaba a la ciudad capital, la ciudad se vesta de fiesta y el Virrey
esperaba dos das fuera de ella para juramentar ante el Cabildo y cumplir las
ordenanzas que haba dictado la ciudad, segn nos narra Ricardo Palma en sus
Tradiciones Peruanas, de lo cual debemos sentirnos orgullosos, por ser este
mecanismo de participacin la gnesis del municipalismo peruano, cuando se
habla de derecho municipal se seala las organizaciones que tuvieron en Grecia,
Roma, Atenas, sin embargo en el Per tuvimos los cabildos antes de la existencia
de la propia Repblica, que si bien es cierto, fueron trados por los espaoles al
igual como funcionaban en los ayuntamientos de ese pas, constituye la clula
bsica de la sociedad y la democracia para el Per, debemos recordar que el
libertador San Martn aprob en un Cabildo luchar por la Independencia, por
cuanto la aristocracia peruana no quera independizarse de la corona espaola,
porque gozaban de los privilegios que estos tenan.

17

En cuanto a la revocatoria del mandato establecida artculo 122, debemos

expresar nuestra discrepancia abiertamente por este mecanismo de control
ciudadano porque est destinado para los jueces de paz elegidos por voluntad
popular, para las autoridades municipales y para las autoridades regionales y nos
preguntamos por qu no se ampla la Ley de Control y Participacin Ciudadana y
tambin se incluye en ella la revocatoria para los Congresistas de la Repblica, el
Presidente de la Repblica y toda aquella persona elegida por votacin popular, ya
que para las personas que son designadas en un cargo pblico existe la remocin.
La revocatoria no es una causal jurdica como es la vacancia, la suspensin y la
inhabilitacin, este es una mecanismo de consulta poltica donde a la poblacin se
le pregunta si quiere que se quede en el cargo la autoridad que fue elegida, lo mas
grave del caso es que la revocatoria no se prueba, sino solamente se sustenta, es
decir se puede argumentar incluso que las autoridades municipales no cumplieron
con su plan de gobierno municipal y por ello deben ser revocados, lo cual es una
desnaturalizacin del derecho de participacin y control ciudadana.
En los ltimos tiempos hemos visto que los propulsores de la revocatoria son los
que perdieron la eleccin, que como malos perdedores utilizan este mecanismo
para revocar a la autoridad que fue elegida o los enemigos de la gestin que ven
una manera de socavar las gestiones municipales.
Por otro lado, con los topes establecidos en la propia norma que deben ser un
25% de firmas hbiles para los solicitantes y que deben votar el 50% mas uno de
integrantes del padrn electoral, este mecanismo est funcionando en lugares
pequeos, donde es fcil recolectar firmas porque en los lugares medianos o
grandes es muy complejo recolectar la cantidad de firmas que se requiere, salvo
que tras las iniciativas estn algunas agrupaciones organizadas que cuentan con
una estructura de base para poder repartir sus planillones en diferentes lugares y
juntar las firmas o que estn algunas personas con un gran poder econmico que
financia todo el desplazamiento para el acopio de las firmas correspondientes.
El ltimo proceso de revocatoria en trminos generales ha sido un fracaso si
contrastamos el nmero de alcaldes y regidores revocados con el nmero de
alcaldes y regidores de todo el pas.
Nos parece bien lo establecido en el artculo 129 de los requisitos para la
creacin de una municipalidad de Centro Poblado que a diferencia de la anterior
Ley Orgnica de Municipalidades se exige que exista opinin favorable del
concejo municipal distrital sustentada en informes de las gerencias de planificacin
y presupuesto de desarrollo urbano y de asesora jurdica o de sus equivalentes a
fin de evitar de que el nacimiento de los centros poblados solamente tenga como
sustento criterios estrictamente polticos y mas no de necesidad y realidad
geogrfica, lamentablemente ha existido la vieja costumbre en nuestro pas, de
que los centros poblados antes denominadas municipalidades delegadas han sido
creadas en el tiempo, slo por intereses de las municipalidades provinciales o de
sus gobernantes de turno y mas no por la necesidad propia de su existencia.
18

Por otro lado, creemos que las municipalidades de centros poblados es excesivo
el nmero de cinco regidores, que establece el artculo 130 nos parece que
debera estar integrada solamente por tres regidores y un alcalde, porque existen
municipalidades distritales y hasta provinciales a nivel nacional que cuentan con
cinco regidores en razn de su poblacin, adems se establece que existen
concejos municipales, nos preguntamos cules son las atribuciones de los
concejos municipales y de los alcaldes de centros poblados? Toda vez que en la
Ley no se seala las atribuciones que estos cumplen conforme vamos a ver en el
artculo 133.
En el artculo 131 se establece que el alcalde y los regidores de las
municipalidades de centros poblados son proclamados por el alcalde provincial
ratificando el resultado de las elecciones convocadas y en el artculo 132 se
precisa que el procedimiento para la eleccin de alcaldes y regidores de
municipalidades de centros poblados se regula por la ley de la materia, debemos
entender que el proceso de la eleccin de las autoridades de centro poblado se
hace mediante la Ley de Elecciones Municipales, pero sin embargo este proceso
es convocado y conducido por el alcalde provincial, lo que nos parece un
despropsito porque en todo caso las autoridades de centros poblados tambin
pueden ser elegidas en las mismas fechas que se eligen los alcaldes y regidores
sean estos distritales o provinciales, con lo cual realmente los centros poblados
tendran una verdadera participacin democrtica en cuanto a la eleccin de sus
autoridades.
Cuando revisamos el artculo 133 nos encontramos que las municipalidades
provinciales y distritales estn obligadas a entregar a las municipalidades de
centros poblados de su jurisdiccin en proporcin a su poblacin y los servicios
pblicos delegados un porcentaje de sus recursos propios y los transferidos por el
gobierno nacional para el cumplimiento de la prestacin de los servicios pblicos
delegados, como vemos, slo se pueden delegar a las municipalidades de centros
poblados servicios pblicos para su administracin, lo que nos parece una
desnaturalizacin de su real razn de existencia, porque en todo caso si
solamente van administrar servicios pblicos y entindase por servicios pblicos el
mantenimiento de parques y jardines, recojo de residuos slidos, entrega de
partidas de nacimiento, entre otros, se estara relegando a las municipalidades de
centro poblado a una funcin estrictamente administrativa que tranquilamente lo
puede desarrollar una agencia municipal no teniendo objeto su existencia dentro
de esta concepcin.
Debemos recordar que los centros poblados pierden su rango constitucional a
travs de la Ley N 27680 Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV de la
Descentralizacin, toda vez que en la Constitucin de 1979 y 1993 sealaban que
las municipalidades conocidas anteriormente como municipalidades delegadas o
de centro poblado menor gozaban de autonoma econmica, administrativa y
poltica en los asuntos de su competencia, tan igual como las municipalidades
distritales y provinciales.
19

En los ltimos tiempos se ha hablado mucho sobre la importancia de las ms de

tres mil municipalidades de centros poblados existentes en el Per, pero para que
estas recobren realmente el papel importante que les confiere la Ley Orgnica de
Municipalidades, es necesario entrar nuevamente a una reforma constitucional y
devolverle la autonoma de la cual antes gozaban y que le fue recortada por el
actual parlamento y el actual gobierno. No ser posible la transferencia directa del
FONCOMUN conforme lo ha anunciado el Presidente de la Repblica ni la
transferencia de otros recursos en tanto estas municipalidades no gocen de la
autonoma correspondiente que slo se les puede consagrar por mandato
constitucional y esto pasa como hemos referido por una reforma de la Carta
Fundamental.
En tanto se produzca la reforma constitucional se debe modificar el artculo 133
de la Ley Orgnica de Municipalidades para que las municipalidades de centros
poblados no solamente puedan ejercer funciones sobre los servicios pblicos
delegados, sino tambin puedan ser materia de delegacin de las competencias y
funciones especficas, exclusivas establecidas en la Ley Orgnica de
Municipalidades, tanto de las municipalidades distritales como de las
municipalidades provinciales en los casos en que se justifique la necesidad de
brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente o por economas de escala,
conforme lo establece el artculo 76 de la propia Ley Orgnica de
Municipalidades.
Debemos precisar que la delegacin de los servicios pblicos locales que asuman
las municipalidades de centros poblados puede implicar la facultad de cobrar
directamente a la poblacin los recursos que por concepto de arbitrios se
encuentren estimados, percibir como contraprestacin a los servicios, la
percepcin de los recursos por delegacin expresa de las municipalidades de
centros poblados se entiende como transferencia efectuada de la municipalidad
provincial y distrital pertinente para cuyo efecto y por no tener autonoma
econmica deben rendir cuentas mensualmente de los importes recaudados por
dicho concepto, situacin distinta sera que si gozarn de la autonoma
correspondiente y una vez otorgada las facultades para los concejos municipales y
los alcaldes de centros poblados, estos podran definir plenamente cual va ser el
destino de los recursos con los que cuenta y evidentemente tendrn que hacer
una rendicin de cuentas dentro de su presupuesto a la Contralora General de la
Repblica a la Contadura, al Ministerio de Economa y Finanzas, pero mas no a
las municipalidades distritales ni provinciales, porque no estaran subordinadas a
ellas, conforme estaban consignadas en los textos constitucionales de 1979 y
1993.
Continuando con el anlisis de la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, nos
encontramos con el artculo 142 que establece que las municipalidades ubicadas
en zonas rurales no estn obligadas a adoptar la estructura administrativa bsica
que seala la ley, debemos sealar que no se ha establecido cuales son las
municipalidades consideradas como rurales, toda vez que la Novena Disposicin
20

Complementaria de la Ley materia de anlisis seala que mediante Decreto

Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros se aprobar el listado
de las municipalidades rurales, hecho que no ha sucedido hasta la actualidad, lo
cual crea una gran confusin con las municipalidades ubicadas en las zonas alto
andinas en las comunidades campesinas, en las aldeas o tributos nativas. Es
preocupante que habiendo transcurrido mas de un ao y medio de vigencia de la
Ley no se haya dictado el dispositivo en referencia.
El artculo 154 establece que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce
jurisdiccin en las materias de su competencia sobre las municipalidades
distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima, lo cual es concordante
con lo sealado en el artculo 157 inciso 2) que dice que son competencias del
concejo metropolitano dictar ordenanzas sobre asuntos municipales y regionales
dentro de su mbito territorial los cuales tendrn alcance, vigencia y preeminencia
metropolitana, esto atenta con lo sealado por el Tribunal Constitucional en
reiterada jurisprudencia en el sentido de que no existe subordinacin jerrquica de
una municipalidad distrital frente a las municipalidades provinciales, a tenor de lo
establecido en el artculo 194 de la Constitucin Poltica del Estado, y lo que
existe entre ellas son materias de coordinacin, conforme a la Ley y ms no
subordinacin jerrquica.
El legislador ha concebido a la municipalidad como el rgano de gobierno local,
con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia, encargado de organizar, reglamentar y administrar los servicios
pblicos locales, as como planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes, entre otras
funciones, que es instrumento bsico de la descentralizacin del pas.
Asimismo, en el Fundamento N 04 de la sentencia recada en el Expediente N
010-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional precisa que: La autonoma municipal
constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un instituto
constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el
legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la
institucin de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin
legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos
o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o
irreconocible.
La
autonoma
municipal
supone
la
capacidad
de
autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las
municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garanta de la
autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su
rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En
este contexto, respetar el contenido esencial de la institucin constitucionalmente
garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de
autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan
presentar como injustificadas o irrazonables.

21

En ese sentido, el ejercicio de las competencias que corresponden a una

autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripcin territorial
correspondiente; de lo contrario se llegara a pretender que los actos
administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las dems
municipalidades, ms an cuando el artculo 194 de la Constitucin Poltica del
Estado, no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o
distrital, debido, justamente, al mbito territorial dentro del que cada uno de ellos
puede hacer uso de sus atribuciones.
Cuando revisamos el artculo 157 inciso 1) seala aprobar el Estatuto del
Gobierno Metropolitano de Lima mediante Ordenanza, no sabemos a que se
refiere el trmino Estatuto, toda vez que las asociaciones se rigen mediante sus
Estatutos o se ha querido asemejar al Estatuto Provisiorio dictado por el Libertador
San Martn cuando todas las municipalidades se rigen por su Reglamento Interno.
En el inciso 10) como hemos referido, se seala que se puede fijar en forma anual
la remuneracin del alcalde metropolitano y la dieta de los regidores en relacin a
su rgimen especial, sin embargo, esto va en contra de los regidores de las dems
municipalidades, sean estas distritales o provinciales, ya que una vez fijada sus
dietas en el primer trimestre del primer ao de gestin conforme lo ha precisado la
Contralora General de la Repblica al hacer el Examen de Control en el distrito de
Marcar, provincia de Carhuaz, no pueden ser aumentadas en los aos
subsiguientes.
El inciso 13) vemos que la Municipalidad Metropolitana de Lima, puede crear por
Acuerdo de Concejo Municipal sus empresas municipales a diferencia de las
dems municipalidades que necesariamente tienen que ir por la iniciativa
legislativa. En el inciso 17) se faculta al concejo aprobar el sistema metropolitano
de seguridad ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano a diferencia
de las dems municipalidades sean provinciales o distritales que dentro de sus
facultades de sus concejos no tienen esta atribucin y en el inciso 20) se precisa
que es facultad del concejo metropolitano regular el funcionamiento de la Polica
de Trnsito de Turismo y de Ecologa, nos parece que esta competencia tambin
deberan tener las municipalidades provinciales, del interior del pas, mas aun
tratndose del tema de turismo y de ecologa.
En cuanto al artculo 161 inciso 1.3) creemos que debe ser modificado y los
Parques Zonales en base al principio de subsidiaridad deben ser administrados
por las municipalidades distritales y mas no por la Municipalidad Metropolitana, la
cual en todo caso debe cumplir slo funciones de coordinacin.
Cuando revisamos el artculo 162 encontramos la Asamblea Metropolitana con
una distinta configuracin donde se incorpora a la sociedad civil, si existe el
Consejo de Coordinacin Provincial con la participacin de la sociedad civil nos
parece inoficioso que tambin esta participe en la Asamblea Metropolitana. La
Asamblea Metropolitana slo debe estar conformada por el alcalde metropolitano y
los alcaldes distritales para tratar especficamente temas de carcter
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metropolitano, por otro lado, en el caso de los distritos y de las provincias del
interior del pas se ha desaparecido la Asamblea Distrital y la Asamblea Provincial,
lo cual nos parece un contrasentido, si existe una Asamblea Metropolitana, en
consecuencia tambin debera existir una Asamblea Provincial y una Asamblea
Distrital.
Cuando revisamos el artculo 166 vemos que los fondos de INVERMET y otras
empresas municipales constituyen rentas de la Municipalidad Metropolitana de
Lima, habindose desnaturalizado el objeto social de estas empresas municipales,
toda vez que solamente se las ha convertido en entes recaudadores y mas no en
empresas con participacin societaria que aplican sus planes de accin y
desarrollo, evidentemente dentro del marco de la poltica del gobierno municipal.
Las disposiciones complementarias nos encontramos con la segunda, cuarta,
quinta, sexta y stima donde sealan que las competencias de las
municipalidades provinciales y distritales establecidas en el artculo 73 su
transferencia ser en forma gradual, conforme al proceso de Descentralizacin
hecho que a la actualidad no viene sucediendo por cuanto no existe una voluntad
poltica del gobierno central de transferir las competencias a las municipalidades y
muy por el contrario han emitido una irrita Ley de Acreditacin que slo sirve para
poner obstculos a los Gobiernos Locales con el nico propsito de no transferir
las competencias y seguirlas manejando desde el gobierno central, dems esta
decir que el Consejo Nacional de Descentralizacin CND se presta para esta
tarea obstruccionista y hasta la fecha siguen con la perorata de que ya se aprob
en el Consejo de Ministros el Reglamento de la Ley de Acreditacin, sin embargo
hasta la fecha no se ha publicado.
La novena disposicin, nos encontramos que seala que mediante Decreto
Supremo se aprobar el listado de las municipalidades rurales, como hemos
sealado ya anteriormente esto no ha sucedido.
La dcimo segunda disposicin, encontramos que los Centros Poblados deben
adecuar su funcionamiento a lo previsto en la ley, sin embargo no se precisa la
adecuacin en que consiste en la delegacin de facultades en funciones y
competencias que no las tienen o cumplir con los nuevos requisitos para la
creacin de los centros poblados, lo cual sera un contrasentido, toda vez que
estos ya han sido creados con anterioridad.
La dcimo cuarta disposicin seala un plazo de un mes para la regularizacin de
las licencias de construccin en terrenos sin habilitacin urbana producidas hasta
el 31 de diciembre de 2002, lo cual no se pudo cumplir, toda vez que la Ley entr
en vigencia el 28 de mayo y el plazo se venci el 30 de junio de 2003, creemos
que este plazo debe ser ampliado, por lo menos por un perodo de seis meses con
la debida difusin correspondiente para darle la posibilidad a la ciudadana de la
regularizacin de sus construcciones.

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La dcimo quinta disposicin que habla del Sistema

Gobiernos Locales, se debe derogar esta disposicin
Acreditacin porque simplemente se han convertido
burocrtico para sojuzgar a los gobiernos locales
competencias que por ley les corresponde.

de Acreditacin de los
al igual que la Ley de
en barreras de orden
y no transferirles las

La vigsima disposicin que estableca un plazo de noventa das para que por
nica vez las municipalidades puedan declararse en emergencia administrativa o
financiera o hacer los cambios o reformas fue bastante irrisorio debiendo haber
sido todo lo que quedaba del ao 2003, ya que a la actualidad vemos que muchas
municipalidades ni siquiera han terminado de aprobar sus instrumentos de gestin
y dictar sus dispositivos municipales.
Finalmente, no se ha establecido una Disposicin Transitoria que seala que los
hechos producidos como el caso de vacancias y suspensiones se aplica la Ley
Orgnica de Municipalidades N 23853 derogada, ultractivamente por el principio
de legalidad y temporalidad.

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