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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

1
COMISIN DE ALTO NIVEL

ANTICORRUPCIN

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN)


Coordinacin General de la CAN
Vasco Nez de Balboa N 636
Lima - Per
Telfonos: (511) 255-7792 (511) 255-7786
Internet: http://can.pcm.gob.pe/
Diseo, diagramacin e impresin:
RS Servicios Grficos S. A. C.
Jr. Chancay 360, Of. 101 - Lima
Primera edicin: Lima, Per, enero de 2013.
1000 ejemplares.
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 201304004
El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 ha sido aprobado
por el Gobierno del Per mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM, en
base a la propuesta formulada por la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
(CAN) como resultado de un trabajo participativo, entre diversos actores
del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial.
Auspiciado por:
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, por
encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ)
La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin agradece el apoyo del Programa
Buen Gobierno y Reforma del Estado de la Cooperacin Alemana al
Desarrollo GIZ en el Per, quien hizo posible la presente publicacin.

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

NDICE
Presentacin

Introduccin

13

CAPTULO I:
PERSPECTIVAS DE APROXIMACIN Y CONSIDERACIONES
METODOLGICAS SOBRE LA CORRUPCIN

17

1. El contexto de la construccin de planes e iniciativas anticorrupcin en el Per.

19

2. Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la corrupcin: gran corrupcin y pequea corrupcin.

28

3. Sobre la diferencia entre los enfoques de prevencin y los enfoques de combate de la corrupcin.

40

4. Sobre la funcin de indicadores de percepcin


de la corrupcin y otras formas de medicin del
fenmeno.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

5. Consideraciones sobre el estudio de la corrupcin y sobre las medidas para la lucha contra este
fenmeno.

62

CAPTULO II:
EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN 2008 - 2011: UN DIAGNSTICO SOBRE
SUS OBJETIVOS Y ACCIONES

67

1. El proceso de elaboracin y los objetivos del Plan


Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20082011

69

2. Un diagnstico sobre el cumplimiento del Plan


Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20082011

74

Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin


articulado

75

Objetivo 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen


gobierno, la tica, la transparencia y
la lucha contra la corrupcin

80

Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin

108

Objetivo 4: Promover prcticas y/o conductas


en el sector empresarial para combatir la corrupcin

129

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Objetivo 5: Promover la activa participacin de


los medios de comunicacin en la
lucha contra la corrupcin

131

Objetivo 6: Lograr el compromiso de la


sociedad en la participacin y
fiscalizacin activa en la lucha
contra la corrupcin

133

Objetivo 7: Desarrollar esfuerzos concertados a


nivel internacional en la lucha contra la corrupcin

137

3. Conclusiones sobre el cumplimiento de los objetivos, estrategias y acciones, del Plan Nacional de
Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011

145

CAPTULO III:
EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN 2012 - 2016: OBJETIVOS, ESTRATEGIAS,
ACCIONES

157

1. Una definicin operativa de la corrupcin y el


enfoque de trabajo del Plan 2012-2016

159

2. El mbito de aplicacin temporal e institucional


(2012-2016)

170

3. Visin y Objetivos del Plan Nacional de Lucha


Contra la Corrupcin 2012-2016

178

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Objetivo 1: Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la


corrupcin

179

Objetivo 2: Prevencin eficaz de la corrupcin

182

Objetivo 3: Investigacin y sancin oportuna y


eficaz de la corrupcin en el mbito
administrativo y judicial

186

Objetivo 4: Promocin y articulacin de


la participacin activa de la
ciudadana, sociedad civil y sector
empresarial en la lucha contra la
corrupcin

189

Objetivo 5: Posicionamiento del Per en


espacios internacionales de lucha
contra la corrupcin

192

4. Indicadores, metas, responsables y mecanismo


de seguimiento

195

Consideraciones Finales

196

Referencias

199

Anexos

219

Participantes

245

Decreto Supremo N 119-2012-PCM

249

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PRESENTACIN
La corrupcin es un mal endmico que afecta gravemente
la legitimidad de las instituciones, distorsiona el sistema
econmico y constituye un factor de desintegracin social. Estas
consecuencias nefastas que produce la corrupcin han generado
que sea preocupacin constante de los Estados la formulacin,
adopcin e implementacin de medidas encaminadas a prevenir
y combatir dicho fenmeno.
En esa lnea, el actual gobierno, consciente de las repercusiones
negativas que supone la corrupcin para el desarrollo econmico
y social de nuestro pas, viene trabajando firmemente en el
restablecimiento del principio de la tica pblica; combatiendo
la corrupcin y el despilfarro del dinero del Estado. Para ello,
en concordancia con lo establecido en la vigsimo cuarta y
vigsimo sexta poltica del Acuerdo Nacional, se ha considerado
importante la elaboracin de un Plan Nacional de Lucha Contra
la Corrupcin que delimite el camino que debemos transitar
para alcanzar dicho fin.

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Coordinacin General de la CAN
Vasco Nez de Balboa N 636
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Internet: http://can.pcm.gob.pe/
Diseo, diagramacin e impresin:
RS Servicios Grficos S. A. C.
Jr. Chancay 360, Of. 101 - Lima
Primera edicin: Lima, Per, enero de 2013.
1000 ejemplares.
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 201304004
El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 ha sido aprobado
por el Gobierno del Per mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM, en
base a la propuesta formulada por la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
(CAN) como resultado de un trabajo participativo, entre diversos actores
del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial.
Auspiciado por:
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, por
encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ)
La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin agradece el apoyo del Programa
Buen Gobierno y Reforma del Estado de la Cooperacin Alemana al
Desarrollo GIZ en el Per, quien hizo posible la presente publicacin.

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para llevar al terreno de la ejecucin lo establecido en el Plan y


as mostrar avances tangibles en la lucha contra la corrupcin.
Definitivamente, luchar contra la corrupcin no es una opcin
sino un deber de todos los peruanos.
Dr. Juan Jimnez F. Mayor
Presidente del Consejo de Ministros
Presidente de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

INTRODUCCIN
La corrupcin es un fenmeno que afecta la gobernabilidad, la
confianza en las instituciones y los derechos de las personas.
Pero la corrupcin no es un fenmeno unitario ni unidireccional,
no se concentra en un solo sector econmico, en una sola institucin, y no se explica por un solo factor. Por el contrario, la corrupcin tiene diferentes formas y aparece de manera diversa en
el escenario social, poltico y econmico de nuestro pas. Desde
la afectacin en el acceso a servicios que las diversas prcticas de
pequea corrupcin generan en la vida cotidiana de las instituciones de educacin, salud o justicia, hasta los grandes desvos
de fondos pblicos que la gran corrupcin ha producido en los
ltimos aos: es claro que la corrupcin afecta a la economa del
pas y a la economa domstica de los ciudadanos, pero tambin
afecta derechos, acceso a servicios, afecta la gobernabilidad y la
confianza en el Estado y en sus funcionarios.
As, la corrupcin es definida para los fines del Plan como el uso
indebido del poder para la obtencin de un beneficio irregular,
de carcter econmico o no econmico, a travs de la violacin

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de


la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona. Se
trata de una definicin abierta que permite entender el carcter
multidireccional del fenmeno y su complejidad.
Este documento presenta el Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin 2012-2016, y representa el esfuerzo de coordinacin
de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin y las instituciones
del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial que se han
comprometido en la lucha frontal contra este fenmeno y que
plantea como visin de la lucha contra la corrupcin un pas libre
de corrupcin con una administracin pblica eficiente, honesta
e inclusiva y una ciudadana donde impere una cultura de valores ticos. Esta visin marca el objetivo general del Plan: un
Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control
y sancin efectiva de la corrupcin en todos los niveles.
El Plan se divide en tres captulos. El primero est dedicado
a construir un enfoque general sobre el fenmeno de la
corrupcin, enfoque que luego aparece de manera transversal
en los objetivos y en las acciones del Plan 2012-2016. As, este
captulo muestra el marco institucional y legal en el mbito
de la lucha anticorrupcin que se construy a partir del 2000,
una discusin sobre las definiciones clsicas del concepto
corrupcin, los enfoques sobre la pequea y gran corrupcin,
los enfoques de combate y prevencin y las consideraciones

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

sobre las maneras de medir la corrupcin y el impacto de las


medidas anticorrupcin.
El segundo captulo muestra un diagnstico general del Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, describe el
contexto de creacin del Plan, sus objetivos, sus estrategias y un
balance del cumplimiento de cada una de estas. El tercer captulo se concentra en el Plan 2012-2016 que, sobre los hallazgos
de los resultados del Plan anterior y sobre los enfoques planteados en el primer captulo, contiene 5 objetivos, 15 estrategias
y 55 acciones generales. As, los objetivos que plantea el Plan
2012-2016 son: 1) Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la corrupcin; 2) Prevencin eficaz de
la corrupcin; 3) Investigacin y sancin oportuna y eficaz de la
corrupcin en el mbito administrativo y judicial; 4) Promocin
y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin; 5)
Posicionamiento del Per en espacios internacionales de lucha
contra la corrupcin.
Las estrategias y las acciones generales que ellas implican, deben entenderse en el marco que los objetivos del Plan trazan.
Sin embargo, es importante entender que el Plan debe desenvolverse en planes sectoriales u otros instrumentos de gestin
que lleven a terreno operativo estos objetivos, dando cuenta de
la particularidad de la situacin de los sectores, pero en coordinacin y coherencia con las lneas matrices del Plan. As, la labor

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de la CAN aparece como la gran articuladora y cumple la misin


de organizar estas medidas en funcin de la coherencia del Plan
Nacional. La construccin de este Plan y el desenvolvimiento
de sus objetivos, estrategias y acciones significan un punto de
anclaje en el marco institucional del Per en la lucha contra la
corrupcin, pero solo con el compromiso de las instituciones del
Estado, de la sociedad civil, del sector privado, de la ciudadana
en general y del esfuerzo conjunto ser posible plasmar estos
objetivos en resultados concretos para pensar y tener un pas
ms justo y ms inclusivo.

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPTULO I
CAPITULO

Perspectivas
Perspectivasde
de
Aproximacin
Aproximacinyy
Consideraciones
Consideraciones
Metodolgicas
Metodolgicassobre
sobre
la Corrupcin
Corrupcin

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CAPTULO I

PERSPECTIVAS DE APROXIMACIN Y
CONSIDERACIONES METODOLGICAS
SOBRE LA CORRUPCIN
1. El contexto de la construccin de planes e iniciativas
anticorrupcin en el Per
El 14 de Setiembre del ao 2000 fue una fecha significativa en la
historia del Per: los acontecimientos de aquel da precipitaron
la cada del gobierno de Alberto Fujimori y pusieron al
descubierto una red de corrupcin al ms alto nivel. Se trat
de la difusin a nivel nacional de material secreto, grabado en
video, en el cual apareca el entonces Asesor de la Alta Direccin
del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), y el congresista
electo por el partido Per Posible, Luis Alberto Kouri Bumachar,
negociando el traspaso de este ltimo, por la suma de quince
mil dlares americanos, a las filas del oficialismo. El efecto de
la difusin de este material fue devastador, pues termin por

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

socavar los ya precarios fundamentos de legitimidad que tena


el rgimen. A los pocos das de ser difundida la cinta, Fujimori
convoc a elecciones, desactiv el SIN y renunci desde Brunei
(La Repblica, 2012a; El Comercio, 2000b):
(...) La ciudadana vio, y supo, ya sin lugar a dudas, lo
que para entonces era un secreto a voces: la corrupcin
generalizada del rgimen [...] A diferencia de La
Cantuta, que era un caso de violacin brutal de DDHH,
lo que visionamos el 14 de setiembre fue un delito de
corrupcin, que atentaba contra el pacto fundacional
del rgimen. (Degregori, 2000: 374-375)
En dicho contexto, la aparicin de aquella y las subsiguientes
grabaciones desde el SIN ratificaron la existencia de una vasta
y compleja red de corrupcin, que se organizaba desde aquel
centro de inteligencia, y se extenda a travs de todos los
niveles e instituciones de gobierno (Rodrguez Alegre, 2007).
Representantes del Congreso de la Repblica, miembros
del Poder Judicial, del Jurado Nacional de Elecciones, de las
Fuerzas Armadas y Policiales, jefes de medios de comunicacin,
estuvieron coludidos o fueron cmplices (Cameron y Maxwell,
2002; Degregori, 2000). En ese sentido, una vez instalado
el Gobierno de Transicin, se dio inicio a una trayectoria de
mecanismos institucionales, legislativos y penales dirigidos a
prevenir, controlar y, eventualmente, sancionar todas las formas
de corrupcin.

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

En ese contexto nace la primera iniciativa dirigida a combatir


de modo expreso la corrupcin dentro del aparato estatal.
Nos referimos a la creacin, durante el gobierno de transicin,
del Programa Nacional Anticorrupcin (Resolucin Suprema
160-2001-JUS) y, coextensivamente, la creacin del Grupo de
Trabajo Iniciativa Nacional Anticorrupcin (INA), cuyo principal
objetivo fue la elaboracin de un diagnstico de la situacin
de la corrupcin en el pas y el consiguiente diseo de polticas
pblicas para enfrentar este problema. Como resultado de
este trabajo se public el documento Un Per sin corrupcin:
condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha
contra la corrupcin, que defini los requisitos y lineamientos
centrales para la elaboracin del Plan Nacional Anticorrupcin; a
saber: a) la institucionalizacin de la lucha contra la corrupcin;
b) el fomento de la transparencia y el rendimiento de cuentas; c)
la promocin de la tica pblica; y, d) el impulso de la vigilancia
ciudadana (INA, 2001).
Si bien hubo un amplio consenso alrededor de las
recomendaciones

formuladas

por

la

INA,

corresponde

entonces preguntarse Cules fueron las principales polticas


anticorrupcin a partir de entonces? Qu leyes y resoluciones se
emitieron dirigidas al control de este delito? Qu instituciones y
organismos pblicos se instituyeron con ese objetivo? En suma,
cmo cambi el Estado en lo que respecta a su ingeniera
institucional y normativa en materia de lucha anticorrupcin?

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

En el mbito preventivo, los esfuerzos anticorrupcin han


descansado, principalmente, en 4 pilares: el Sistema Nacional
de Control, en la modernizacin de la gestin pblica y
simplificacin administrativa, en la reforma del empleo pblico y
en el Rgimen de Contrataciones. En el caso del Sistema Nacional
de Control, la Contralora General de la Repblica se focaliz en
la creacin progresiva de un corpus jurdico que ha significado
avances en la legislacin peruana. Sobresalen desde el seno
de esta institucin: la Ley de Control Interno de las Entidades
del Estado (Ley 28716, 2006); internamente, la constitucin de
un Grupo de Inteligencia Anticorrupcin (Res. 203-2003-CG)
y su posterior conversin en la Gerencia de Prevencin de la
Corrupcin, la Gua Tcnica de Probidad Administrativa (Res.
373-2006-CG); la Resolucin sobre rendicin de cuenta de los
titulares de las entidades (Res. 372-2007-CG); la Gua para la
Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades
del Estado (Res. 458-2008-CG); y el Reglamento de los rganos
de Control Institucional (Res. 459-2008-CG).
Por otra parte, es pertinente referirnos a un primer grupo
de normas caracterizadas por la prescripcin de conductas
y comportamientos ticamente plausibles. Posiblemente la
ms importante es la Ley del Cdigo de tica de la Funcin
Pblica y su reglamento (Ley 27815, 2002; Decreto Supremo
033-2005-PCM), que determina los principios, fines, deberes y
prohibiciones ticas para el ejercicio de la funcin pblica.

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En la misma lnea versa la Ley Marco del Empleo Pblico, que


seala la responsabilidad civil, penal y administrativa del funcionario pblico ante el incumplimiento de las normas legales
y administrativas a las que se debe su servicio a la nacin (Ley
26991, 2000; Ley 28024, 2003); la Ley que regula la publicacin
de la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los
funcionarios y servidores pblicos del Estado (Ley 27942, 2003),
til para la prevencin de enriquecimientos ilcitos y desbalances patrimoniales de los servidores pblicos. Finalmente, la reglamentacin de la Ley de Nepotismo, que prohbe y establece
sanciones administrativas a quienes contraten o nombren dentro de la administracin pblica a familiares dentro del cuarto
grado de parentesco, segundo de afinidad y por razn de matrimonio (Decreto Supremo 021-2000-PCM).
Otro aspecto importante es la promocin de la transparencia
como mecanismo de prevencin de la corrupcin. Con dicha
finalidad y para combatir la cultura del secreto en el Estado, se
emiti la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
y su reglamento (Ley 27806, 2002; Decreto Supremo 043-2003PCM; Decreto Supremo 072-2003-PCM). En el mbito de las
contrataciones pblicas, y en el marco de la implementacin
del Acuerdo de Promocin Comercial, se emiti una nueva Ley
de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo 1017, 2008)
y su reglamento (Decreto Supremo 184 -2008 EF, 2009). Esta
norma, que deja sin efecto la Ley 26850, Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado, regula los distintos procedimientos

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


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de contratacin pblica, desde los actos preparatorios hasta la


etapa de ejecucin contractual y crea el OSCE en reemplazo del
CONSUCODE.
En materia penal, si bien el conjunto de actos de corrupcin que
involucra a funcionarios pblicos estn tipificados en el artculo 376-A Delito de abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios y en las secciones II, III
y IV del Captulo II del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo
Penal, se han expedido dispositivos legales que han complementado las normas ya existentes. En efecto, es pertinente referirse a la Ley de Colaboracin Eficaz (Ley 27379, 2000), la Ley
de creacin de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) (Ley
27693, 2002). En materia de disposiciones administrativas, sobresalen resoluciones concretamente dirigidas a la creacin de
fiscalas provinciales y salas superiores especializadas en lucha
anticorrupcin (024-2001-CT-PJ; 047-2001-P-CSJL; 088-2001-PCSJL;

059-2001-P-CJL-PJ;

129-2003-CE-PJ;

024-2004-CE-PJ;

041-2005-CE-PJ).
Desde el Ministerio Pblico es evidente tambin un incremento
sustantivo en la legislacin y sus mecanismos de control.
Sobresale por ejemplo la ley que faculta a la Fiscala de la
Nacin a designar un equipo de fiscales anticorrupcin (Ley
27380, 2000); paralelamente tambin se emitieron desde esta
oficina resoluciones de ampliacin de creacin de fiscalas
anticorrupcin a nivel provincial y distrital, y referidas a la

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ampliacin de facultades y competencias de las mismas (Res.


020-2000-MP-FN; Res. 053-2000-MP-FN; Res. 141-2000-MPFN; Res. 9888-2002-MP-FN; Res. 1707-2003-MP-FN; Res.
774-2005-MP-FN). Igualmente, fue de suma importancia la
normativa que delimit funcionalmente a la Procuradura
Pblica Ad-Hoc para casos de corrupcin (Resolucin Suprema
240-2000-JUS; Resolucin Suprema 241-2000-JUS).
Esta ampliacin de las fiscalas, juzgados y procuraduras
correspondi a un esfuerzo por constituir descentralizadamente
un Subsistema Nacional Anticorrupcin (Ley 27380, 2000).
Siguiendo esa misma lgica, la Polica Nacional del Per (PNP)
cre la Direccin de Polica contra la Corrupcin, unidad cuya
funcin es prestar apoyo tcnico-profesional para el control,
fiscalizacin e investigacin en diversos organismos del
Estado (RM. 100-2001-IN/PNP). As tambin, ya en un contexto
de descentralizacin poltica, se dispuso la creacin de una
Procuradura Pblica Regional, dirigida a representar la defensa
de los intereses del Estado a nivel subnacional.
Estas

reformas

normativas

institucionales

estuvieron

acompaadas de iniciativas (comisiones, consejos, oficinas)


focalizadas en materia anticorrupcin. En efecto, a partir de
la INA, desde el Poder Ejecutivo ha sido constante la creacin
de iniciativas anticorrupcin siguiendo parcialmente la
recomendacin referida a la institucionalizacin de la lucha

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

anticorrupcin1. As, una vez concluido el Gobierno de Transicin,


se cre el 18 de noviembre del 2001 la La Comisin Nacional
de Lucha Contra la Corrupcin y la Promocin de la tica y la
Transparencia en la Gestin Pblica y en la Sociedad (Decreto
Supremo 120-2001-PCM, modificado por el Decreto Supremo
047-2003-PCM y Decreto Supremo 035-2005-PCM). Esta
Comisin estaba presidida por un representante del Presidente
de la Repblica al cual se le denomin el Zar Anticorrupcin
y se le asign (a dicha Comisin) funciones de denuncia ante
el Ministerio Pblico [de] aquellas conductas que comprendan
actos de corrupcin cometidos por personas naturales o jurdicas
que involucren fondos pblicos2.
Posteriormente, por medio de los Decretos Supremos 082-2005PCM y 002-2006-JUS, se integr a la estructura orgnica del Ministerio de Justicia y se modific su denominacin a Consejo
Nacional Anticorrupcin (CNA). La duracin de dicho consejo,
no obstante, fue breve; mediante el Decreto Supremo 085-2007PCM del 19 de octubre de 2007, qued desactivado y se dispuso
la creacin de la Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA).
Esta nueva entidad tuvo el encargo de desarrollar investigaciones
preliminares para detectar patrones de actos y prcticas de
corrupcin y, a partir de ellos, promover la implementacin
1
2

La recomendacin formulada por la INA precisaba la creacin de una institucin autnoma


cuyo titular fuera elegido por votacin calificada de las dos terceras partes de los miembros
del Congreso de la Repblica y que gozara de autonoma poltica y administrativa.
Inciso c) del artculo 3 del Decreto Supremo 120-2001-PCM.

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

de polticas pblicas que permitan consolidar una tica


adecuada para la funcin pblica. Consustancial a sus funciones
principales fue el encargo de elaborar un nuevo Plan Nacional
de Prevencin y Lucha Contra la Corrupcin. Sin embargo, la
creacin de la ONA fue criticada desde diversos sectores de la
opinin pblica, y desde el Ministerio Pblico y la Contralora
General de la Repblica en particular por la superposicin de
funciones. Ello precipit la renuncia de sus miembros y por
medio de Decreto Supremo 057-2008-PCM del 15 de agosto de
2008 qued oficializada su desactivacin.
Luego de dos aos de ausencia de una oficina que haga seguimiento a las polticas de Estado anticorrupcin, fue creada, por
Decreto Supremo 016-2010-PCM, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin. Se trata esta vez de un espacio de coordinacin
entre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, los organismos autnomos, representantes de los gobiernos subnacionales, gremios
empresariales y la sociedad civil; todos aunados en el esfuerzo
de proponer polticas y acciones a mediano y largo plazo para
prevenir y sancionar la corrupcin. El principal objetivo de esta
comisin es hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de
Lucha Contra la Corrupcin, dirigida a la concrecin de acciones
especficas con el fin de erradicar la corrupcin en el pas.
En resumen, se trata de una dcada que gener -a travs de la
reaccin coyuntural a la situacin poltica- una serie de elementos normativos y una lnea institucional para luchar contra la

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

corrupcin. Es evidente, sin embargo, que muchas de estas iniciativas tuvieron poca coordinacin, lo que ha generado cierto
desorden en el tema. Pero cmo se plante la lucha contra la
corrupcin?, qu es lo que se entiende por corrupcin?

2. Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la


corrupcin: gran corrupcin y pequea corrupcin
La literatura sobre corrupcin se organiza alrededor de tres
grandes ejes: desde la economa, el estudio de las determinantes
econmicas de la corrupcin y sus consecuencias sistmicas;
desde las ciencias de la administracin pblica en conjuncin
con estudios microeconmicos, la construccin de modelos
(teora de principal agente) para el estudio de las estructuras
de oportunidades e incentivos de la corrupcin; y desde las
ciencias jurdicas, el estudio sobre implementacin de polticas
de prevencin y fiscalizacin de la corrupcin.
El campo de estudios macroeconmicos ha producido
investigacin dirigida sustancialmente a cuantificar la corrupcin,
aislar los factores subyacentes a su alta o baja incidencia,
determinar las consecuencias sobre el funcionamiento de los
sistemas de gobierno y proveer soluciones a nivel de reformas
e ingeniera institucional (Rose Ackerman, 2001). En la misma
lnea, los estudios macroeconmicos han intentado controlar
una variable corrupcin, para el diseo de mejores polticas

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

pblicas y la prediccin de factores de riesgo en inversiones por


parte del sector privado (Banco Mundial, 2012; Anwar, 2007; Azfar,
2007; Kaufmann y otros, 2006). En un intento por acercar ambas
miradas, la literatura se ha venido concentrando en las formas
de medir y controlar la penetracin econmica (incentivos de
empresas y entidades financieras) en las estructuras estatales
(Kauffman y otros, 2006; Charap, 1999; Tanzi, 1998). Desde ese
punto de vista, el Banco Mundial ha sostenido que la corrupcin
es un fenmeno medible, estadsticamente aprehensible en
funcin de la cantidad de dinero desviado producto del abuso
de un puesto pblico (Banco Mundial, 2012).
El control de la variable corrupcin se ha orientado tambin
al estudio de agentes individuales, por ejemplo, funcionarios
que son inducidos a actos de corrupcin por los superiores,
una firma o cargo pblico (James, 1969). En las teoras de la
eleccin racional y del principal agente se construyen modelos
sobre la base de la existencia de un individuo (el principal) que
induce a un agente (un funcionario pblico, por ejemplo) a
actuar en beneficio de aquel. Quizs el modelo ms conocido
sea el popularizado por Gary Becker, en el cual un funcionario
pblico, en tanto agente racional, acepta incentivos por parte
de un principal si y solo si el clculo de las ganancias esperadas
supera el clculo de posibles riesgos de detencin y castigo
(Becker, 1968). A partir de este modelo, la corrupcin es pasible
de mitigacin: i) reduciendo el nmero de transacciones sobre
las cuales se dispone una gran discrecionalidad por parte de los

29

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

agentes; ii) reduciendo el espectro de posibles ganancias; iii)


incrementando el nmero de controles; y iv) incrementando la
severidad de los mecanismos punitivos (Anwar, 2007; Acconcia
DAmato & Martina, 2003).
Posicin anloga prepondera en los enfoques administrativistas.
Primero, segn la escuela de la Nueva Gestin Pblica la
corrupcin es un fenmeno relativo al mal funcionamiento
de las estructuras de gobierno; concretamente, es producto
de un desfase entre las metas de gobierno, las capacidades
de la burocracia administrativa y, en segundo lugar, la cultura
organizacional afn a esta (caracterizada por el afn de lucro
y ganancia). As por ejemplo, segn Klitgaard, la corrupcin
al interior de las estructuras de gobierno sera un problema
de motivos y oportunidades: los motivos estn en relacin
a bajos salarios y ausencia de incentivos (para una gestin
limpia); las oportunidades refieren al abanico de posibilidades
para el ejercicio de un poder discrecional y libre de control. La
ecuacin es la siguiente: corrupcin= monopolio del poder +
discrecionalidad rendicin de cuentas (Klitgaard, 1988). Desde
estos enfoques, las conclusiones coinciden en la necesidad
de cambios en la gestin, mayores regulaciones y reformas
contractuales dirigidas a crear una funcionalidad orientada
hacia el logro de resultados. Bajo esa lgica, los funcionarios
mantendrn sus cargos en funcin de si cumplen con sus
obligaciones contractuales (Anwar, 2006; Shah, 2005, 1999).
Avances en los estudios neoinstitucionales se han centrado por

30

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ello en este tipo de reformas y en la reduccin de los costos y


nmero de transacciones a realizar en la prestacin de servicios
(Von Maravic, 2003; Lambsdorff, 1999).
Las conclusiones de los estudios econmicos (sean estos macro
o micro) muestran una disposicin analgica a las conclusiones
de varios estudios administrativistas: ambos enfoques demuestran un vnculo entre mayores niveles de corrupcin y un inadecuado funcionamiento de las estructuras gubernamentales y
empresariales: La corrupcin es un sntoma de que algo no ha
funcionado bien en la gestin del Estado. Las instituciones diseadas para gobernar la interrelacin entre los ciudadanos y el Estado se utilizan, en vez de ello, para el enriquecimiento personal
y para proporcionar beneficios a los corruptos (Rose Ackerman,
2001: 11). Similar diagnstico presentan algunos estudios desde
la escuela neoinstitucionalista, en los que se correlaciona la incidencia del fenmeno en economas emergentes con el hecho
concreto de estructuras de gobierno precariamente institucionalizadas (Acemoglu, 2004). En la misma lnea versan estudios
que correlacionan altos niveles de corrupcin con bajos niveles de inversin pblica (Mauro, 1998; 1995). Y desde las ciencias
polticas se viene estudiando el aumento de la corrupcin en relacin con la expansin de los aparatos burocrticos inexorable
a las polticas de descentralizacin; varios autores coinciden en
afirmar que no solo se descentraliza el gobierno, sino tambin
las formas de corrupcin, a la vez que disminuye la eficacia de
los mecanismos de control intragubernamental (Gardner, 2002;

31

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Ahlin, 2001; Shleifer & Vishny, 1993). En suma, bajo estas disposiciones tericas se ha privilegiado la formulacin de respuestas
normativas, a nivel de ingeniera poltica, es decir, resolver el
problema de la corrupcin y minimizar su impacto (negativo)
en las economas nacionales y sistemas polticos (Mdard, 2000;
Charap, 1999, Wademan, 1997).
Las ciencias jurdicas han seguido una lnea de anlisis semejante a los estudios econmicos y administrativistas. En el terreno
del derecho son tres las perspectivas de anlisis: i) el estudio de
las deficiencias penolgicas, esto es, falencias sistmicas que
permiten que ocurra un acto de corrupcin o que este quede
impune; ii) los modos en que se deben implementar y reglamentar las leyes anticorrupcin; y, iii) el intento de explicar las
conductas en funcin a ambiciones personales, un juego de intereses que es preciso controlar a travs de mecanismos punitivos. Estas asumen como premisas deductivas fundamentales los
cdigos y tipificaciones, y restringen as el anlisis a los comportamientos penados (Montoya Vivanco, 2000; Berdugo y otros,
1999). Por ejemplo, la discusin constitucionalista y penalista ha
girado en torno a pensar no solo penas disuasivas, sino tambin
incentivos para alentar comportamientos probos. Se ha tendido
as a privilegiar reformas del Estado bajo la idea que una mejora
en la eficiencia del aparato institucional tiene como resultado la
disminucin de los riesgos de corrupcin. El smil jurdico con la
pretensin econmica de aislar la variable corrupcin es evidente: se trata de controlar la variable corrupcin ya sea para fines

32

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

de predictibilidad en el destino de las inversiones, o bien para la


construccin de ms y mejores leyes anticorrupcin.
En este espacio [el de las disciplinas jurdicas] el estudio se ha realizado fundamentalmente en intento de
construir polticas anticorrupcin. As como en el terreno econmico se parte de un modo deductivo, las premisas se encuentran en los cdigos penales y es desde
estos que se estudia lo corrupto, sin entrar en el terreno prctico, y agrupndose en entrever las falencias del
sistema legal para condenar, procesar o permitir que se
lleven a cabo actos corruptos. (Mujica, 2011: 32).
La literatura sobre corrupcin desde las ciencias sociales no
es de la ms abundante. La mayora de investigaciones se ha
dirigido a comprender la figura del clientelismo (Gelnner, 1997
citado por Mujica, 2011), y tambin la estructuracin de redes
familiares en estructuras criminales afines al modelo mafia
(Hobsbawn, 2000; Gambetta, 1993 citados por Mujica, 2011). La
va de comprensin fenomnica de algunos estudios asume una
disposicin semejante a las centradas en un agente principal;
como indica Mujica sobre estas miradas: [] la corrupcin
funcionara bajo una lgica de clientelas, en donde un patrn
determina las posibilidades y servicios frente a un cliente (o un
conjunto de clientes), esto en lgicas estables de manutencin
de dicho vnculo asimtrico y de subordinacin (Mujica, 2011:
30-31). Una revisin panormica del terreno de investigacin en

33

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ciencias sociales permite constatar que hay avances importantes


desde perspectivas etnogrficas, las cuales permiten pensar
el fenmeno de la corrupcin como un fenmeno activo,
indisociable de las prcticas sociales en la vida cotidiana de los
sujetos (Mujica, 2011; Medard, 2000; Gupta, 2000). Sin embargo,
son escasos los estudios que han intentado construir una
conceptualizacin de la corrupcin distinta de la economa, el
derecho o la gestin administrativa.
En ese sentido, es posible constatar que estas disciplinas,
aunque obedecen a premisas y objetivos diferentes, convergen
a la hora de conceptualizar el fenmeno corrupcin. La
definicin ms recurrente afirma que la corrupcin consiste en
la la mala utilizacin de un bien pblico en beneficio privado
(Zegarra, 1999; Eigen, 2004); y, equivalentemente, segn Tanzi:
[la corrupcin] es el abuso de un cargo pblico en beneficio
privado (Tanzi, 1998:4). Estas definiciones, aunque con
variaciones semnticas y matices (por ejemplo, ya sea un nfasis
en el desvo de bienes materiales y/o simblicos en beneficio
propio, o simplemente en el abuso de poder de cargo), recorre la
literatura sobre el tema; en efecto, el campo de estudios muestra
la existencia de un tejido conceptual comn y una aceptacin
unvoca de la corrupcin y su vinculacin al abuso del poder
en funcin del inters privado. Estas conceptualizaciones se
organizan desde la academia y se desplazan en el terreno de
las agencias internacionales de cooperacin, los organismos,
convenciones y tratados internacionales.

34

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

En efecto, gran parte de la literatura desde los organismos


internacionales se centraliza tambin alrededor de una
definicin de corrupcin en tanto abuso de un cargo pblico
en beneficio de un inters privado o anlogas variaciones
semnticas (OECD, 2009; Anwar, 2007; Dye, 2007 UNODC, 2004).
Sin embargo, es una constatacin que esta definicin, plausible
en trminos de acuerdos y convenciones internacionales, es
un problema para la investigacin centrada en corrupcin
en empresas y organizaciones no gubernamentales, y no
es siempre traducible en indicadores para la elaboracin
de mecanismos de fiscalizacin y control jurdico. As, por
ejemplo, las definiciones jurdicas que se basan en las tcnicas
de comisin de delito definen un espectro de posibilidades de
actos de corrupcin (prevaricato, cohecho, extorsin, etc.); sin
embargo, operacionalmente, la legislacin internacional utiliza
estndares que, a menudo, exceden la legislacin penal de varios
pases (OECD, 2009; Norad, 2007). A partir del reconocimiento
de este problema, los organismos internacionales y la literatura
acadmica han invertido esfuerzos en la creacin de tipologas
y estndares cada vez ms universalizables a las realidades
sociales, siempre diversas y contingentes. En tal sentido,
uno de los documentos de referencia ms importante es el
UnitedNationsHandbookonPractical-AnticorruptionMeasuresfo
rProcecutors and Investigators, que contiene una tipologa de
actos de corrupcin y prescripciones sobre formas de medicin,
organizacin de evidencia y mecanismos de judicializacin de
casos de corrupcin.

35

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2012 - 2016

i)

Gran Corrupcin y Pequea Corrupcin. La Gran


Corrupcin describe una forma de corrupcin
que suele invadir o producirse en altas esferas de
los gobiernos, implicando consecuentemente
grandes abusos de poder, violacin sistemtica
de la legalidad, inestabilidad econmica y
desconfianza en la institucionalidad formal
del gobierno. En ocasiones suele referirse a
esta forma de corrupcin como la captura del
Estado, toda vez que suele implicar intereses
externos direccionando el sistema poltico
a fines privados. En trminos analticos, la
Gran Corrupcin se distingue de la Pequea
Corrupcin o corrupcin administrativa. Esta
involucra el intercambio de pequeas sumas de
dinero a cambio de favores, y aunque localmente
situada en puntos especficos de la estructura
de gobierno, suele conllevar considerables
prdidas y, de volverse endmica, grandes
desfalcos del erario pblico. Sin estar disociadas,
la diferencia principal entre ambas no reside
en su magnitud o escala, sino en los actores
implicados: la primera involucra actores del
pice estratgico de la estructura de gobierno;
mientras, la segunda, suele involucrar personal
administrativo y funcionarios de mediano y bajo
rango (Anwar, 2006; UNODC, 2004).

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ii)

Corrupcin activa y corrupcin pasiva. En las discusiones terminolgicas sobre el fenmeno corrupcin es usual diferenciar entre corrupcin
activa y pasiva. La primera engloba todos aquellos actos de corrupcin en los que se ofrece un
pago (la figura del soborno), mientras la segunda agrupa todos aquellos casos en las cuales
un funcionario exige o requiere la entrega de
alguna forma de pago. Ambas son modalidades
que pueden dar inicio a un acto de corrupcin.
En ese sentido, es necesario que las estrategias
anticorrupcin cubran, bajo la nomenclatura de
corrupcin activa o corrupcin pasiva, tanto
aquellos casos en los que el ofrecimiento o requerimiento de pago tuvo respuesta afirmativa,
como aquellos otros en los que se obtuvo una
respuesta negativa (Anwar, 2006; UNODC, 2004).

iii) Soborno. El soborno, o coima, es un acto de


corrupcin en el que se otorga o recibe una
ddiva a cambio de un favor u omisin de las
obligaciones a las que est sujeta el cargo.
Esta es la forma ms comn y extendida de
corrupcin. Esta dadiva puede adoptar formas
diversas: dinero en efectivo, acciones en una
compaa, favores sexuales o la promesa de un
futuro mejor (Anwar, 2006; UNODC, 2004).

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

iv)

Fraude y Malversacin. Ambas formas de


corrupcin implican la sustraccin y apropiacin
-total o parcial- de un bien sea este pblico o
privado- por parte del personal encargado de su
administracin. As por ejemplo, malversacin
supone el robo total o parcial del bien
administrado. Mientras que fraude implica el uso
de informacin falsa o engaosa para as inducir
a un propietario o administrador la entrega,
involuntaria, del total o parte del bien a su cargo
(Anwar, 2006; UNODC, 2004).

v) Extorsin. A diferencia de un soborno, que


siempre asume la figura de incentivos o ddivas,
una extorsin consiste siempre en la aplicacin
de alguna forma de coercin para inducir
as la cooperacin del agente (Anwar, 2006;
UNODC, 2004).
Qu es lo relevante de estas discusiones y acuerdos? Que la
corrupcin no es un fenmeno unitario, ni homogneo (Mujica,
2011; 2009) y, por lo tanto, no puede ser abarcado por medidas
unvocas y unidireccionales. Lo primero a destacar de las
definiciones es que la lucha contra la gran corrupcin es diferente
de aquella que se establece frente a la pequea corrupcin.
La primera requiere enfoques de combate de equipos
especializados, la segunda requiere enfoques preventivos

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

(Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). Esto se debe a


que la gran corrupcin tiende a concentrarse en altas esferas
de la administracin, moviliza grandes recursos econmicos o
decisiones de alto nivel en la jerarqua estatal y, por lo tanto,
tiende a implicar sumas desviadas muy altas (las que tienden
a pasar por el sistema financiero) generando enriquecimientos
ilcitos. Esta, la gran corrupcin, genera la desconfianza en las
autoridades centrales, pervierte el funcionamiento del aparato
estatal y desva los recursos. La pequea corrupcin, en cambio,
se concentra en las esferas locales de la administracin pblica,
en el acceso a servicios, en la relacin con los ciudadanos. Tiende
a movilizar pequeos montos de recursos econmicos u otros
bienes, y se ubica en el escenario procedimental de atencin
al ciudadano (Mujica, 2011; 2009). No obstante, hay que llamar
la atencin a este tipo de corrupcin pues mina de manera
progresiva las bases de la legitimidad de las autoridades y
genera una sensacin generalizada de corrupcin en el Estado.
Esta forma de la corrupcin extendida y constante, difcilmente
puede ser abordada con enfoques de combate, pues implicara
una inversin considerable en miles de acciones cotidianas,
sin embargo, los enfoques preventivos s pueden evitar los
elementos que la provocan o la permiten.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

3. Sobre la diferencia entre los enfoques de prevencin y


los enfoques de combate de la corrupcin
La lucha contra la corrupcin implica por lo menos dos enfoques
complementarios: uno concentrado en el combate frente a los
actos de corrupcin realizados, otro concentrado en acciones
preventivas de los posibles actos de corrupcin que se puedan
cometer. Cul es la diferencia entre estos enfoques y a qu tipo
de actos de corrupcin se refieren? (Mujica, Quinteros, Castillo y
Chvez, 2012).
Es evidente, como vimos en las secciones anteriores, que la
corrupcin no implica una forma unvoca, sino prcticas diversas
y muchas veces dispersas en el escenario local. Qu implica el
combate contra la corrupcin? Implica: i) la investigacin de los
casos de corrupcin, ii) la determinacin del dao y el cobro
de la reparacin civil producida por el acto de corrupcin, iii)
existencia de equipos especializados para el seguimiento de los
casos (equipos de peritos, equipos de inteligencia e inteligencia
financiera, abogados especializados, etctera), iv) un marco
normativo para que estos delitos estn tipificados, para que
existan los instrumentos para la deteccin, persecucin y
sancin, y marcos normativos para compartir informacin y
elaborar estrategias conjuntas(Mujica, Quinteros, Castillo y
Chvez, 2012).

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

El enfoque de combate contra la corrupcin tiende a


concentrarse sobre la gran corrupcin (lo que no quiere decir que
no haya enfoques preventivos respecto de la gran corrupcin o
enfoques de combate respecto de la pequea corrupcin); se
trata de concentraciones de enfoques, sin exclusin de medidas
combinadas, por las siguientes razones:
i)

El costo, tiempo y personal que requiere una


investigacin de un acto de corrupcin. Ello implica un entrenamiento especializado y, por lo
tanto, un personal especial que no es abundante
y funciona como unidades de lite. Estos procesos difcilmente pueden ser replicados por cada
caso de pequea corrupcin de la vida cotidiana
(no porque no sean casos importantes) sino por
el tiempo, costo y recursos que ello implica.

ii)

Los actos de gran corrupcin tienden a dejar


huellas en los registros financieros (pues
implican por lo general la movilizacin de
grandes recursos econmicos e intereses en
juego). Ello significa que el rastro dejado permite
el seguimiento a travs de los procedimientos
de inteligencia aplicada e inteligencia financiera
y el uso de las vas de informacin regular
(informacin bancaria, de registros pblicos,
de enriquecimiento en general, migraciones,

41

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

aduanas, etctera). Ello permite que las labores


de investigacin y deteccin de las unidades
especializadas puedan llevarse a cabo. En cambio,
en los actos de pequea corrupcin, debido al
tipo de actores y montos en juego, difcilmente
se deja un rastro en el sistema financiero o en las
vas regulares de informacin. Cmo combatir
e investigar actos que se producen por pocas
cantidades de dinero, en transacciones rpidas y
sin huella en los registros de informacin?
La pequea corrupcin es parte de la vida cotidiana de las
personas y de las instituciones. Sus consecuencias son diversas
y nefastas, no solamente en trminos de la confianza en las
instituciones locales (Transparencia, 2011), en el impacto a
la economa domstica (Yamada, 2011, determina que en
promedio el 5,11% de los ingresos de una familia de escasos
recursos econmicos se destina para el pago de coimas) o en la
calidad de los servicios (Defensora del Pueblo, 2010), sino que,
adems, son la principal causa del aumento de percepciones
sobre la incidencia de la corrupcin. En efecto, los ciudadanos
miden y construyen sus percepciones sustancialmente respecto
a aquello que experimentan y que se asume como un elemento
constante. La pregunta que surge al respecto es si es posible
establecer estrategias de combate respecto a estos fenmenos,
y la respuesta es s, sin embargo, el costo que ello implica es muy
alto, el personal entrenado es escaso y los actos de pequea

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

corrupcin son muchos: detectar, investigar y sancionar a cada


uno de los actores que han participado de un acto de corrupcin
es una tarea muy grande (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez,
2012). Pero, adems, como indicamos antes, es difcil utilizar las
estrategias de investigacin especializada y litigio en casos de
pequea corrupcin.
De esta manera, como ya se ha sealado es el enfoque preventivo el que tiende a concentrarse sobre esta parcela del fenmeno. En efecto, son las miradas preventivas y las formas de accountability las que parecen tener mejor y mayor efecto sobre la
pequea corrupcin, debido a que:
i)

La pequea corrupcin est ms asociada a


actos individuales, a carencias y desigualdades
econmicas y sociales, a desigualdades de
acceso a los servicios y a la precariedad de estos,
que a redes complejas o sistemas organizados
de corrupcin. Ello hace que sean mecanismos
que existen ms por la ineficiencia del sistema,
de los escasos o precarios mecanismos de
control o por la ineficiencia de la burocracia
y el servicio pblico, que por la organizacin
intencional de patrones organizados para el
enriquecimiento ilcito. Por lo tanto, las formas
de accountability tienden a permitir una
intervencin con cierta eficacia.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ii)

Del mismo modo, el control de estas prcticas


implica tanto un cuidado efectivo con los
procedimientos, el resguardo de los riesgos de
corrupcin a travs del accountability vertical,
horizontal y societal, como la formacin en tica
pblica, transparencia y valores ciudadanos. Se
trata de formas de relaciones sociales a travs
de prctica de control, y no tanto el combate de
acciones individuales que no modifican por s
mismas un sistema.

As, es posible pensar en una forma heurstica un esquema simple


de concentracin de las iniciativas segn los tipos de corrupcin
y los enfoques que se tienen sobre estas. La Tabla 1 sintetiza
estas ideas y permite mostrar la tendencia de concentracin
de enfoques y medidas (sin que estas sean exhaustivas ni
excluyentes). Es importante entender que la concentracin de
enfoques en tipos de corrupcin funciona como elementos
complementarios de una estrategia ms amplia:

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Tabla 1
Los tipos de corrupcin y el impacto de las medidas
Enfoques e
impactos / tipos
de corrupcin

Gran corrupcin

Pequea corrupcin

A travs de unidades de investigacin especializadas


(fiscales, procuradores, contralores, inteligencia, inteligencia financiera, etctera)
y herramientas aplicadas de
investigacin penal, pericia
legal, administrativa y financiera.

A travs de rganos de
control interno, a travs de
la deteccin de casos tipo
(y tipologas especficas)
en la vida cotidiana de las
instituciones y su difusin
como parte de la prevencin general.

A travs de la adecuacin y
precisin de los tipos penales al fenmeno concreto,
y la adopcin de normativa
recomendada por las convenciones y tratados internacionales.

A travs del corte de los


flujos de procedimientos
que permiten actos de corrupcin; en la produccin
de mecanismos de accountability vertical, horizontal
y societal; y, en la garanta
de mayor transparencia y
la promocin de valores
mediante campaas de difusin.

Medicin y
registro

A travs del registro de investigaciones, el sistema de


informacin de las unidades
de combate, y los ndices de
riesgo de corrupcin de las
instituciones.

A travs de encuestas de
percepcin, ndice de quejas y denuncias y los ndices
de riesgo de corrupcin de
las instituciones locales.

Impacto central

Eficiencia institucional, confianza en las instituciones,


recuperaciones, cobro de
reparaciones civiles.

Mejora de las percepciones


de los ciudadanos, mejora
la confianza en las instituciones locales.

Combate

Prevencin

Fuente: Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Cmo diferenciar las medidas y qu informacin permite


saber cul es la situacin de la gran corrupcin o la pequea
corrupcin? Uno de los problemas relevantes reside en que
no se ha diferenciado las estrategias sobre estos fenmenos, y
tampoco los mecanismos de medicin; as, no siempre hay indicadores claros para separar estos elementos. Hay una concentracin en la medicin de percepciones que es importante, pero
que no es siempre suficiente para entender la situacin del fenmeno. De ah radica la importancia de entender la funcin de los
indicadores de percepcin respecto de los tipos de corrupcin
(pequea y gran corrupcin) y respecto de los enfoques de accin (prevencin y combate).

4. Sobre la funcin de indicadores de percepcin de la corrupcin y otras formas de medicin del fenmeno
La corrupcin es un fenmeno de la vida social. Su disposicin
activa la muestra en las prcticas cotidianas dentro de la
formalidad estatal y su ingeniera institucional (Mujica, 2009).
Pero este fenmeno implica un conjunto de prcticas construidas
para no dejar huella. La corrupcin es un fenmeno de difcil
acceso y, por tanto, epidemiolgicamente complejo de medir
en sus alcances e incidencia. La investigacin aplicada se ha
centrado no tanto en medir la corrupcin, per se, sino en construir
registros de percepciones sobre la corrupcin (Kauffmann,
2005; Lambsdorff, 2004). Si bien los ndices de percepcin de

46

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

corrupcin han contribuido a visibilizar la problemtica en


varios pases, y a la formacin de un movimiento global dirigido
a eliminar todas las formas de corrupcin (Galtung, 2005), existe
actualmente un problema eminentemente metodolgico de
consecuencias polticas3: Hasta qu punto hay correlato entre
las percepciones en cierto sentido, la representacin social
del fenmeno- y la prctica concreta de la corrupcin? (Olken,
2005); Cules son las consecuencias de legislar el problema sin
tener certeza de los niveles realmente existentes? (Olken, 2005;
Galtung, 2005; Beaumont y otros, 1998).
Una de las crticas ms importantes al mtodo de registro y
seguimiento subjetivo de la corrupcin ha apuntado a que esta
sustancialmente gira en torno a la petty corruption, mas no sobre
la grand corruption; por tanto, muchos pases que figuran como
escasamente corruptos, en realidad es por sus bajos niveles de
corrupcin administrativa, mas no por sus niveles (en gran parte,
desconocidos) de corrupcin al ms alto nivel (Olken, 2005;
Galtung, 2005; Beaumont y otros, 1998). Otra crtica apunta a
que, dado que la subjetividad social se constituye a partir de la
experiencia cultural del fenmeno delictivo, y de sobremanera
a partir del registro testimonial de ciudadanos exteriores a la
estructura estatal, el efecto de las reformas institucionales y
3

Al respecto, no pocos pases han adoptado como metas de sus planes de lucha
contra la corrupcin, el liderar la lista de pases percibidos como escasamente
corruptos; otros tantos dejan de percibir ingentes ingresos y sufren desvos generalizados de inversiones a raz de figurar en el ranking de los pases con ms
altos niveles de corrupcin. (Galtung, 2006; Gupta, 2000)

47

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de los mecanismos de control institucional implementados


dentro del aparato estatal, efectos que se disponen sobre el
funcionamiento administrativo, no sera a priori perceptible
a travs de los mecanismos de medicin empleados en los
estudios de percepciones(Olken, 2005; Galtung, 2005; Beaumont
y otros, 1998).
Sin embargo, sobre todo en pases en vas de desarrollo como
el Per, en los cuales el fenmeno parece concentrarse en casos
de petty corruption4, que implican la existencia de una vasta red
informal al interior de la estructura estatal (Mujica, 2009; Huber,
2008, Poole, 2006), que implica un constante desplazamiento y
movilizacin de influencias administrativas y, correlativamente,
un know how ciudadano de cmo vincularse efectivamente y
utilizar apropiadamente los cdigos (Huber, 2008), la medicin
y seguimiento de la corrupcin en funcin a la percepcin
social de la misma es indispensable e ineludible. Por ello en
este apartado hemos sintetizado los principales estudios, a
nivel internacional y nacional, que dan cuenta de la situacin y
magnitud aproximada del fenmeno en el Per.
El ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC) de Transparencia
Internacional es un indicador global, de base perceptiva,
sobre magnitud y alcance del fenmeno de la corrupcin.
4

De acuerdo a la informacin recopilada por la Procuradura Anticorrupcin, del


total de casos que dicha Procuradura investiga, el 63.8% est referido a casos de
pequea corrupcin. (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012: 7)

48

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Construido a partir de un procesamiento de datos compuestos,


proporcionados por instituciones especializadas de cada pas,
se mide el alcance general de la corrupcin en razn a las
percepciones ciudadanas de frecuencia y magnitud de sobornos
al interior del sector pblico. La estandarizacin de esta data ha
permitido (desde 1995) una importante clasificacin por pases.
Los resultados se organizan en una escala que va del 0 al 10,
donde 0 equivale a altamente corrupto y 10 equivale a poco
o nada corrupto.
La publicacin ms reciente (2011) de este organismo internacional ubica al Per en la posicin 80 (de un total de 183 pases),
con un puntaje de 3.4. Un seguimiento de la evolucin temporal
de la percepcin de corrupcin en el Per, marca que esta ha
variado poco, fluctuando alrededor del mismo puntaje por lo
menos en los ltimos seis aos de publicaciones. Considerando el puntaje actual, el pas se ubica actualmente en la escena
mundial en el segundo quintil ms bajo. Ahora bien, como indica la Tabla 2, considerando solamente pases del continente
americano y el Caribe, el Per se ubica en la posicin nmero
14 de un total de 28 pases (debe sealarse, sin embargo, que
otros dos pases comparten el mismo puntaje: Colombia y El
Salvador), esto es, por encima del promedio regional. Segn el
Plan Bicentenario, el Per tiene como meta al 2021 ocupar en
este ndice el primer lugar de los pases menos corruptos a nivel
latinoamericano.

49

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Tabla 2
Comparativo ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC)
entre pases de la regin
Pas

Posicin IPC
Amrica

Puntaje

Canad

8.7

Barbados

7.8

Bahamas

7.3

Chile

7.2

Estados Unidos

7.1

Santa Lucia

Uruguay

San Vicente

5.8

Puerto Rico

5.6

Dominica

10

5.2

Costa Rica

11

4.8

Cuba

12

4.2

Brasil

13

3.8

Colombia

14

3.4

Salvador

14

3.4

Per

14

3.4

Jamaica

17

3.3

Panam

17

3.3

Trinidad y Tobago

19

3.2

Argentina

20

Mxico

20

50

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Surinam

20

Bolivia

23

2.8

Ecuador

24

2.7

Guatemala

24

2.7

Repblica Dominicana

26

2.6

Honduras

28

2.6

Guyana

28

2.5

Nicaragua

28

2.5

Paraguay

30

2.2

Venezuela

31

1.9

Hait

32

1.8

Fuente: Transparencia Internacional, elaboracin propia.

Otro instrumento de medicin de la percepcin es el barmetro


sobre corrupcin global de Transparencia Internacional, el cual
se elabora sobre la base de encuestas a ms de 100 mil personas
en 100 pases. El barmetro de corrupcin mide frecuencia de
casos (por ejemplo, sobornos) y la percepcin sobre los esfuerzos
invertidos por los gobiernos en la lucha anticorrupcin y cun
efectivos han sido estos. En el Barmetro del 2010, en Per, la
mayora de encuestados considera que los esfuerzos invertidos
han sido Inefectivos, mientras solo un 8% juzga que los
esfuerzos del gobierno han sido efectivos. Luego, en la misma
lnea, es interesante verificar que es una constante en todos los
pases que las percepciones de corrupcin estn centralizadas
en instituciones que, paradjicamente, se ocupan de combatirla,
y el Per no es la excepcin conforme el cuadro siguiente.

51

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Grfico 1
Percepcin de la corrupcin por sector en el Per

3.9

sia
le

2.4

Ig

ON
G

un
ica

ad
Pr
iv

or
ct

2.7

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Se

2.9

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3.4

aJ
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Si
Co
n

4.2

Co
m

4.3

4.4

sd

5
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0

Fuente: Transparencia Internacional. Elaboracin propia.

El Banco Mundial presenta desde 1996 su ndice global de


gobernanza. Son seis dimensiones las que componen el
diagnstico realizado por este organismo internacional:
participacin popular y rendicin de cuentas, estabilidad
poltica y ausencia de violencia, efectividad del gobierno,
calidad del marco normativo, el imperio de la ley y control
de la corrupcin. Este ltimo, al igual que el de Transparencia
Internacional, es tambin un indicador compuesto, de base
perceptiva, y elaborado a partir de encuestas realizadas
a

empresas,

ciudadanos

expertos

de

instituciones

especializadas por cada pas. En tal sentido, el indicador


control de corrupcin representa percepciones que miden

52

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

la extensin del uso del poder pblico en beneficio privado,


e incluye tanto grand corruption como petty corruption, entre
otras formas afines al fenmeno de la corrupcin. La escala de
medicin va de -2.5 (dbil control de la corrupcin) a 2.5 (alto
control de la corrupcin).
En el ltimo informe de esta entidad (2012), el Per obtiene un
puntaje de -0.20. A lo largo de la dcada pasada, la puntuacin
del pas se mantuvo estable, en un rango de entre -0,49 y -0,10
Cul es la posicin relativa del pas actualmente respecto de los
otros que integran el listado? Segn el clculo en percentiles,
el Per se encuentra en el rango 50-75 del total de pases en
el Mundo, es decir, por encima del promedio mundial. A nivel
sudamericano, ocupa el cuarto lugar (de un total de 10 pases).

53

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Grfico 2
ndice Control de la Corrupcin
Chile
Uruguay

Brasil
Per

Colombia

Argentina
Bolivia
Paraguay
Ecuador

Venezuela

Chile

1.57

Argentina

-0.39

Uruguay

1.28

Bolivia

-0.46

Brasil

0.17

Paraguay

-0.73

Per

-0.2

Ecuador

-0.82

Venezuela

-1.22

Colombia

-0.31

Fuente: Banco Mundial, elaboracin Propia. Escala: +2.5 = percepcin de baja corrupcin; -2.5 =
percepcin de alta corrupcin.

54

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Por ltimo, una fuente de datos importantes es el Latinobarmetro,


corporacin que realiza estudios cualitativos sobre imagen y
niveles de satisfaccin con las instituciones democrticas en los
pases de Amrica Latina. As, segn las encuestas del ao 2011
presentadas en el ltimo informe de dicha institucin, para los
peruanos entre los ms importantes problemas sobresalen: la
delincuencia (20%), en segundo lugar el desempleo (19%), en
tercer lugar los problemas econmicos (13%), la pobreza (17%) y
la corrupcin (8%) (Latinobarmetro, 2012). En todos ellos salvo
la delincuencia, indica la fuente- el Per se halla por encima del
promedio latinoamericano. As, por ejemplo, en la misma lnea,
un 43% de los encuestados juzg estar de acuerdo o muy de
acuerdo con la afirmacin No es bueno para la democracia
que las personas se salten el procedimiento regular para hacer
trmites. En la misma lnea, un 15% estuvo de acuerdo con la
afirmacin [es aceptable] Pagar coima a un funcionario pblico
si esta es la nica manera de obtener las cosas; lo cual coloca al
pas por debajo del promedio regional, de un 24% que afirm
estar de acuerdo con dicha afirmacin (Latinobarmetro, 2012).
El latinobarmetro tiene una virtud heurstica importante; a
diferencia de las otras fuentes consultadas (si bien ellas presentan
indicadores ms concretos y cuantitativamente procesados),
aquel presenta informacin sobre corrupcin que permite no
solo su comparacin sino tambin su correlacin agregada con
el indicador confianza en las instituciones (Latinobarmetro,
2012). As, no es casualidad que, en paralelo a este y otros
problemas, en la subjetividad social de los peruanos la confianza

55

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

en sus instituciones sea escasa. Existe continuidad en ello, lo cual


est marcado por esa tendencia, que es posible relacionar con la
incidencia de conflictos sociales, el descontento generalizado de
varios gremios y sindicados pblicos, etctera.
A nivel nacional han sido consistentes los esfuerzos dirigidos a
construir un registro de percepciones ciudadanas sobre el problema de la corrupcin. Son tres las fuentes de informacin ms
importantes: Las encuestas nacionales de corrupcin llevadas
a cabo por Protica; las encuestas nacionales sobre corrupcin
llevadas a cabo por la ONG Ciudadanos al da; y, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a cargo del INEI. A continuacin presentamos una breve sntesis de los principales resultados.
Grfico 3
Porcentaje de encuestados que consideran a la corrupcin
como el principal problema del pas
60
51%

50

47%

37%

40
29%
30

25%

30%

26%

20
10
0
2002

2003

2004

2006

2008

Fuente: Protica. Elaboracin propia.

56

2010

2012

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Segn la VII Encuesta Nacional sobre percepciones de corrupcin


en el Per elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica-5,
la corrupcin es actualmente la segunda preocupacin ms
importante, luego de seguridad ciudadana. En efecto, hoy en da
el 61% de los encuestados considera como principal problema
la inseguridad ciudadana; mientras el 47% de encuestados
considera la corrupcin como el principal problema. Esto
marca un descenso al segundo lugar, respecto del ao 2010,
en el que el 51% de los encuestados identific aquella como
el principal problema nacional. Como muestra con nitidez el
grfico anterior, es el primer descenso luego de una trayectoria
in crescendo; en correlato con un aumento de la inseguridad y
su cobertura meditica.
Ahora, en la misma lnea de Transparencia Internacional, este
estudio establece un ranking respecto a las instituciones en
donde se percibiran mayores niveles de corrupcin6. Al respecto,
si bien estos ndices de percepcin de corrupcin no diferencian
entre lo que puede ser un problema real de corrupcin frente
a lo que puede ser un problema de gestin (ej: demora), s
reflejaran un descontento de la ciudadana respecto del servicio
que brindan dichas entidades.
5
6

Metodologa aplicada sobre la base de 5,914 encuestas a hombres y mujeres de todos los
niveles socioeconmicos de las principales ciudades de todos los departamentos del pas.
Segn la Encuesta, aparece el Poder Judicial (56%) como la institucin donde se perciben
mayores niveles de corrupcin, seguido de la Polica Nacional del Per (52%), el Congreso
de la Repblica (47%), los Partidos Polticos (27%), las Municipalidades (24%), los Gobiernos
Regionales (20%), la Fiscala de la Nacin (16%), el Gobierno Central (9%), el Sector educativo (9%) y el Sector defensa (9%).

57

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Por otra parte, es interesante notar que en la encuesta del 2012,


el 15% manifiesta haber recibido solicitudes de sobornos, 9% de
los cuales asegura haber accedido. El ao 2010 el porcentaje en
este campo fue de 8% y 4%, respectivamente. Esta informacin
contrasta con el crecimiento de la poblacin que rechaza de una
manera definida (tajante) los actos de corrupcin. As, en el 2010
la poblacin que rechazaba la corrupcin era en promedio de
20%, en tanto en el 2012 aument a 30%. Una lectura conjunta
de ambos datos puede llevarnos a aseverar que la mayor
intolerancia a la corrupcin lleva a una mayor denuncia.
Es pertinente trazar una conexin y establecer una lnea de
continuidad con el estudio de Ciudadanos al Da del ao 2010.
Este estuvo dirigido, sobre la base de 15,500 encuestas en 158
entidades pblicas de todo el pas, a estudiar la propensin
ciudadana a recibir solicitudes de soborno y de denuncia. Segn
los resultados publicados en el boletn de dicho ao, slo el
3% de ciudadanos declar que alguna vez un funcionario o
empleado pblico solicit regalos, propinas, sobornos y/o
coimas para favorecer al concurrente en tramites o gestiones de
su inters. Similarmente, los datos que proporciona anualmente
la Encuesta Nacional de Hogares (INEI, 2012), construida a partir
de una muestra de 26,456 viviendas a nivel nacional del mbito
rural y urbano, ratifican que la corrupcin es el segundo principal
problema del pas; el 25.7% lo reconoci as; por delante incluso
de la falta de empleo (22.0%) y la inseguridad ciudadana

58

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

(21.6%). El anlisis del registro nacional e internacional sobre


percepciones permite colegir que este es un problema presente
en la cotidianeidad, un problema que manifiesta estabilidad.
Todo lo anterior permite dos reflexiones relevantes: i) que
la informacin construida respecto de las percepciones es
importante, pero mide sustancialmente la sensacin de
los ciudadanos respecto de aquella parte del fenmeno
de la corrupcin que toca directamente su vida cotidiana
(normalmente asociada a la pequea corrupcin petty
corruption-) y difcilmente permite dar cuenta de acciones
concentradas en el combate a la gran corrupcin (medidas
normativas, creacin de instituciones o unidades especializadas)
que no tiene correlato con estas formas de la corrupcin. ii) Por
lo tanto, permiten una medicin importante respecto de la
sensacin ciudadana respecto al impacto de medidas asociadas
al combate de la corrupcin en la esfera cotidiana del sujeto y al
impacto de estas medidas en los procedimientos concretos, en
la administracin de bajo nivel.
Ahora bien, resulta pertinente analizar el impacto de dichas
mediciones en las medidas que se toman en la lucha contra
la corrupcin. Sin duda, la medicin de percepciones es
una herramienta importante y necesaria, pero no mide el
impacto de todas las medidas y acciones realizadas y puede
no revelar de manera objetiva y justa los avances en una

59

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

determinada institucin y pas7. En ese sentido, fenmenos


como la corrupcin, pero tambin fenmenos como el robo y
el hurto, las violaciones sexuales, la violencia domstica y otros,
implican cifras considerables de subregistro (porque no se
denuncian, porque no se registran o porque hay pocos estudios
de estimacin de la cifra oscura). Qu elementos se pueden
tomar en cuenta entonces para elaborar mediciones racionales
y coherentes respecto de las medidas que se disponen? Qu
informacin se puede medir para complementar de manera
objetiva la informacin basada en percepciones? Por un lado, es
necesario dar cuenta de las fuentes existentes disponibles:

i)

Los registros de bases de datos de la Procuradura


Anticorrupcin, las bases de datos del Ministerio
Pblico, del Poder Judicial y de la Contralora
General de la Repblica, adems del registro de
las comisiones de procesos disciplinarios de las
instituciones y sus mecanismos de denuncia, son
una fuente de informacin importante para estudiar
los tipos de actos de corrupcin y medir su incidencia.

ii)

Los registros de las encuestas de percepcin y


sensibilidad respecto a la corrupcin permiten
establecer comparaciones de la transformacin

En el ao 1999, caracterizado por altos niveles de corrupcin, Per registr su mejor ubicacin en el ndice de Percepciones de Corrupcin (Corruption Perceptions Index). En efecto,
de una evaluacin de 99 pases, Per registr un CPI de 4.5 ubicndose en el puesto 40 a
nivel mundial y en el puesto 5 a nivel regional.

60

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

de las percepciones y del impacto de medidas preventivas locales o de lucha contra la gran corrupcin que han sido publicitadas a travs de medios
de difusin masiva. Ello marca un elemento: que
estas encuestas miden el impacto en la percepcin, y esta se dispone ante la experiencia cotidiana y ante la informacin difundida por los medios
(por lo que las campaas de difusin de logros y
acciones exitosas son de mucha importancia).
iii)

Los ndices de riesgo de corrupcin institucionales estn destinados a medir la efectividad de


las normas, de la actualidad y adecuacin de la
normativa interna para la prevencin de la corrupcin y la eficiencia de la ingeniera.

Qu es lo importante: que estas mediciones deben ser


estudiadas en funcin de las medidas asociadas a su impacto y
no como elementos abiertos frente a cualquier tipo de accin.
As, las medidas de prevencin construidas a travs de la mejora
de la legislacin especializada difcilmente impactarn en

las percepciones de los ciudadanos. Del mismo modo, la


efectividad y aumento del cobro de reparaciones civiles
producto de actos de corrupcin probablemente no
repercuta en los ndices de riesgo. Es importante entender
la adecuacin de las acciones, objetivos y estrategias
anticorrupcin asociadas a otros modos de medicin.

61

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

5. Consideraciones sobre el estudio de la corrupcin y


sobre las medidas para la lucha contra este fenmeno
Los elementos que se han discutido en este captulo permiten
algunas

consideraciones

que

sirven

como

elementos

metodolgicos y conceptuales para pensar la estructura de


los planes anticorrupcin y sus elementos tericos de fondo.
Estas consideraciones implican cuatro asuntos metodolgicos
relevantes (1, 2, 3, y 4) y cuatro consideraciones sobre las
acciones (5, 6, 7 y 8):
1. Diferenciar lo macro de lo micro. La construccin de un
plan anticorrupcin requiere dar cuenta de la diferencia
entre los tipos de corrupcin, pues no todas las medidas
afectan a todos los tipos y sus formas particulares. Si no
se tiene en cuenta esta diferencia general entre la gran
corrupcin y la pequea corrupcin (y la especificidad
de prcticas ms precisas dentro de esta generalidad) las
medidas dispuestas pueden perder fuerza y precisin.
2. Diferenciar el combate de la prevencin. Muchas veces se
asume que la lucha contra la corrupcin implica solo una
mirada de combate o sancin de la corrupcin o se piensa que los enfoques represivos deben abarcar todos los
tipos de corrupcin. Diferenciar las medidas de combate
de las medidas de prevencin (que son complementarias) permiten dar cuenta del objetivo de las acciones y

62

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

de los resultados que se pueden esperar de estas. Del


mismo modo, es importante entender que las miradas
de combate tienden a tener poco impacto en los actos
de pequea corrupcin y que las miradas preventivas
tienden a ser ms tiles en este campo; viceversa, los
enfoques de prevencin tienen dificultades para evitar
actos de gran corrupcin, pero los enfoques de combate
permiten una lucha eficiente en este campo.
3. Comprender las funciones de las herramientas de medicin
de la corrupcin disponibles y sus lmites. Si bien las mediciones de percepcin son importantes, estas tienden
a concentrarse en medir el impacto de cierto tipo de
acciones (preventivas) y para ciertos tipos de actos de
corrupcin (pequea corrupcin), sin hacer diferencia
frente a lo que pueden ser problemas de gestin. Es importante ampliar el abanico de fuentes de informacin y
determinar qu acciones impactan en estas.
4. Entender la relacin entre las acciones anticorrupcin y el
impacto en las herramientas de medicin disponibles. Es
necesario diferenciar los resultados de las mediciones y
sus variables y asociarlas a las acciones y medidas que les
correspondan. As, si bien se puede tener como objetivo
mejorar las percepciones, se debe tener en cuenta
qu medidas y acciones impactan de manera clara y
concreta en este indicador de medicin y no establecer

63

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

asociaciones no racionales entre acciones e impacto en


la herramienta de medicin.
5. La produccin de un Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin es una herramienta general. Un plan nacional
para luchar contra la corrupcin debe tener un enfoque
general y estratgico marcado por la necesidad de
generar cambios institucionales y normativos que
consoliden la necesaria articulacin entre las entidades
destinadas a combatir la corrupcin. En ese sentido,
un plan debe tener un enfoque concentrado en la
mayor parte de sus objetivos y estrategias en la gran
corrupcin y en un enfoque de prevencin y combate,
el cual deber traducirse en planes operativos u otros
instrumentos de gestin que tomen en cuenta las
principales vulnerabilidades o riesgos, las necesidades
y consideraciones metodolgicas en cada sector del
Estado. Para la realizacin de dicha tarea se requiere una
centralizada coordinacin y asistencia tcnica a efectos
de guardar coherencia entre dichos instrumentos y el
Plan Nacional Anticorrupcin.
6. Los enfoques de prevencin y combate, as como la
concentracin en la gran y pequea corrupcin deben
tomarse en cuenta en el desarrollo de los planes
operativos sectoriales de lucha contra la corrupcin u
otros instrumentos de gestin. Se trata de enfoques

64

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

complementarios que permiten la adecuacin de


medidas concretas al esquema conceptual y la agenda
central que propone el Plan Nacional, ello implica tomar
en cuenta la especializacin y concentracin de cada
uno de los sectores en tipos de corrupcin especficas y
en medidas especializadas.
7. Es importante establecer el diagnstico de los tipos de
actos de corrupcin de cada sector. Esta tarea permitir
dar cuenta de los tipos de actos y la construccin de
inventarios y tipologas, sobre las cuales se pueden
construir mecanismos especficos de combate y
prevencin y la concentracin en la gran corrupcin o
en la pequea corrupcin.
8. Es necesario construir indicadores del impacto de las
acciones y estrategias, adems de las unidades de medida
de la realizacin de las mismas. As, es importante que
se determinen metodologas comunes, e indicadores
de impacto registrables, medibles y comparables
(cuantitativos y cualitativos) que permitan no solamente
hacer un inventario de acciones, sino una evaluacin de
su impacto en las percepciones, en la erradicacin de
tipos de actos de corrupcin o en la reduccin del riesgo
de corrupcin en las instituciones del Estado.

65

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

66

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPTULO
CAPITULOIII

El Plan Nacional
Perspectivas de
de Lucha Contra la
Aproximacin y
Corrupcin 2008-2011:
Consideraciones
un Diagnstico
Metodolgicas sobre
sobre sus Objetivos
la Corrupcin
y Acciones

67

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

68

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPTULO II

EL PLAN NACIONAL DE LUCHA


CONTRA LA CORRUPCIN 2008 2011: UN DIAGNSTICO SOBRE SUS
OBJETIVOS Y ACCIONES
1. El proceso de elaboracin y los objetivos del Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011
El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011
se elabor en dos etapas. En la primera (iniciada el 2006),
el Ministerio de Justicia prepar un proyecto atendiendo al
mandato del Decreto Supremo 004-2006-JUS1; pero este no
fue aprobado por el gobierno de Alejandro Toledo. El gobierno
1

Mediante este Decreto Supremo, publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de enero


del 2006, se cre un Grupo de Trabajo encargado de la elaboracin de la propuesta del Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, otorgndosele un plazo de 60 das. Dicho grupo
estuvo conformado por representantes del Ministerio de Justicia, Consejo Nacional Anticorrupcin que sustituy a la Comisin Nacional de Lucha contra la Corrupcin y Promocin
de la tica y Transparencia en la Gestin Pblica y en la Sociedad-, Presidencia del Consejo
de Ministros, Polica Nacional del Per, Ministerio de Educacin, Poder Judicial, Ministerio
Pblico y organizaciones de la sociedad civil; siendo su Secretara Tcnica el mencionado
Consejo.

69

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

siguiente, presidido por Alan Garca, se encarg de realizar un


nuevo anlisis y revisin del Plan2, y en el segundo trimestre del
2007, el proyecto fue puesto a consideracin del Consejo de
Ministros, que a su vez condicion su aprobacin a la revisin de
los sectores responsables.
La segunda etapa se inici en el 2008 con la elaboracin de
un nuevo proyecto, en cumplimiento de lo anunciado por el
Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon (quien se
desempe en el cargo entre el 14 de octubre del 2008 y el 11
de julio del 2009), en su presentacin ante el Congreso de la
Repblica3. Este seal que se contara con un Plan Nacional de
Lucha Contra la Corrupcin en un plazo no mayor de 45 das. En
esta etapa el proyecto primigenio elaborado por el Ministerio de
Justicia, fue sometido a un proceso de consulta abierta.
Como resultado de ese proceso se recibieron 32 aportes (22 de
ciudadanos y 10 de entidades pblicas, organizaciones de la
sociedad civil, sector empresarial, polticos y de la cooperacin
2

En esta revisin se recibieron nuevos aportes de instituciones como la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el
Poder Judicial, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economa y Finanzas,
el Ministerio del Interior, el Ministerio de la Produccin, el Ministerio de Agricultura, la Fiscala de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos, el Congreso de la Repblica, el Instituto Nacional Penitenciario, la Contralora General
de la Repblica, la Agencia Peru ana de Cooperacin Internacional; as como Gremios Profesionales, por ejemplo, el Colegio de Abogados de Lima, el Colegio de Contadores, el Colegio
de Notarios, los Gremios Empresariales como Confiep, APEMIPE, entre otros, elaborndose
un proyecto denominado Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y la tica Ciudadana.
El artculo 130 de la Constitucin Poltica establece Dentro de los treinta das de haber
asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso en compaa de los
dems ministros, para exponer y debatir la poltica general del gobierno y las principales
medidas que requiere su gestin ().

70

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

tcnica internacional). Los aportes fueron considerados en el


texto final del proyecto, cuyos ltimos cambios se debatieron
en el Foro del Acuerdo Nacional. Finalmente, luego de esas
actividades de validacin, el 23 de diciembre del 2008, en una
ceremonia realizada en la Presidencia del Consejo de Ministros
se present4 el documento (Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin 2008-2011), que contena 7 objetivos especficos:
1. Promover el fortalecimiento del Sistema de
Lucha contra la Corrupcin articulado.
2. Institucionalizar en la administracin pblica
las prcticas de buen gobierno, la tica, la
transparencia y la lucha contra la corrupcin.
3. Articular una estrategia judicial eficaz e integral
contra la corrupcin.
4. Promover prcticas y/o conductas en el sector
empresarial para combatir la corrupcin.
5. Promover la activa participacin de los
medios de comunicacin en la lucha contra la
corrupcin.
6. Lograr el compromiso de la sociedad para que
participe de manera activa en la lucha contra la
corrupcin.

El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 nicamente fue presentado pblicamente, mas no se aprob mediante norma.

71

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

7. Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin.


Estos objetivos fueron desarrollados en 19 estrategias que a su
vez contenan 41 acciones, 135 medidas de desempeo, y 162
metas. Este Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin deba ser
ejecutado hasta fines del ao 2011, por lo que el cumplimiento
de sus metas se organiz de la siguiente manera: i) 115 metas en
el ao 2009, ii) 36 metas en el ao 2010, y iii) 11 en el ao 2011.
Posteriormente, en mayo del ao 2010, la Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin decidira priorizar 5 de las 19 estrategias del plan
(CAN: Acuerdo 005-2010).
Cmo se llev a cabo el cumplimiento de estos objetivos y
estrategias? Qu mecanismos se utilizaron para dar seguimiento
y evaluar el nivel de cumplimiento del Plan? Para lograr esto se
cre un Grupo de Trabajo Multisectorial5 que present el 24
de agosto del 2009, el Primer Informe Semestral de Avances del
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (como resultado del
trabajo de seguimiento a la implementacin del Plan). Poste5

Creado por Resolucin Ministerial 044-2009-PCM (29 de enero del 2009) e integrado por
un representante designado por la Secretara General de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidi, y por un representante titular y otro suplente de cada uno de
los Ministerios. Este grupo tena entre sus funciones: coordinar la implementacin de los
objetivos, acciones, medidas de desempeo y metas de competencia sectorial para la ejecucin efectiva del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin; supervisar la aplicacin de
las polticas pblicas sectoriales en materia de Lucha contra la Corrupcin; disear y aplicar
los indicadores de gestin que permitan medir los avances en la Lucha contra la Corrupcin
y Transparencia en el mbito sectorial; coordinar y presentar las iniciativas legislativas que
correspondan, en el marco de la implementacin de las acciones del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin, con la finalidad de prevenir y/o sancionar los actos de corrupcin en la
administracin pblica.

72

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

riormente, desde enero del 2010 hasta diciembre del 2011, los
Ministerios remitieron reportes sobre el cumplimiento del Plan
(acumulando 90 informes correspondientes a 17 ministerios)6.
Por otro lado, con la finalidad de monitorear el cumplimiento
del Plan, el Pleno del Congreso de la Repblica aprob
por unanimidad la Mocin de Orden del Da 8445 (mocin
presentada el 24 de septiembre y aprobada el 7 de octubre del
2009), disponiendo la conformacin de una Comisin Especial
Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento
y evaluacin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin.
Mientras estuvo activa, esta comisin emiti cuatro informes (en
marzo del 2010; en julio del 2010; en noviembre del 2010; y en
marzo del 2011).
Finalmente, a travs del Decreto Supremo 016-2010-PCM
del 28 de enero del 2010, se cre la Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin (CAN), establecindose que las labores del Grupo
de Trabajo Multisectorial, y en especial la de supervisin del
cumplimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin
2008-2011, deban ser asumidas por esta entidad. Sin embargo,
el Grupo de Trabajo logr fusionarse a la CAN solamente un ao
despus (a pocos meses de que culmine la gestin de gobierno
2006-2011).

El contenido de cada uno de los informes pueden verse en: http://can.pcm.gob.pe/index.


php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=29

73

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

2. Un diagnstico sobre el cumplimiento del Plan Nacional


de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011
Para la construccin del diagnstico del Plan se han utilizado
los informes de seguimiento referidos en el acpite anterior,
as como informacin recopilada por parte de la Coordinacin
General de la CAN. Al respecto, se debe precisar que dicha
informacin corresponde principalmente- a informes oficiales
de entidades del Estado e instituciones internacionales
que dan cuenta de acciones y avances en materia de lucha
anticorrupcin implementadas por distintas instituciones en el
marco de sus funciones. Asimismo, es importante relevar que
dicha informacin comprende el perodo de diciembre del 2008
a septiembre del 2012.7
Este diagnstico no analiza el cumplimiento del Plan en funcin
asus medidas de desempeo y metas debido a que el monitoreo
y evaluacin del Plan se bas esencialmente en la recepcin de
reportes que no incluyeron informacin completa y, en algunos
casos, relevante. Esta limitacin metodolgica, ha llevado a
la necesidad de recopilar de otras fuentes las acciones ms
importantes en cada uno de los objetivos planteados. As, esta

Si bien el perodo de vigencia del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011
culmin en diciembre del 2011, la Coordinacin General de la CAN consider pertinente dar
cuenta de todas las acciones realizadas hasta la culminacin del proceso de elaboracin del
nuevo Plan 2012-2016. Ello con la finalidad de brindar informacin ms actualizada respecto de los esfuerzos que en materia anticorrupcin se han desarrollado en nuestro pas.

74

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

seccin muestra de manera condensada las principales acciones


en cada una de las estrategias planteadas, organizadas segn
sus objetivos correspondientes.
OBJETIVO 1:
Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la
Corrupcin articulado

75

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 1.1
Fortalecer un Sistema Nacional Coordinado de Lucha
contra la Corrupcin
Acciones

Observaciones
Creada por Decreto Supremo 016-2010PCM, del 28 deenerode2010.

Proyecto de Ley 117-PJ-2011, mediante el


1. Creacin de la Comisin
cual se busca elevar a rango de ley la norma
de Alto Nivel Anticorrupde creacin de la CAN y, de esa manera, concin (CAN).
solidar su institucionalidad. Dicho proyecto
de ley cuenta con dictamen favorable de la
Comisin de Fiscalizacin y Contralora del
Congreso de la Repblica.
2. Creacin del Grupo de
Trabajo Multisectorial de
Coordinacin para el combate contra el crimen organizado y la corrupcin.

Creado mediante Decreto Supremo 0102012-PCM del 17 de febrero del 2012, con la
finalidad de articular el trabajo de las Procuraduras Especializadas en los delitos asociados al crimen organizado (narcotrfico, trata
de personas, lavado de activos, terrorismo,
corrupcin y contrabando).

El Per aprob mediante Resolucin Ministerial 085-2012-PCM del 9 de abril del 2012
el Plan de Accin para su incorporacin a
3. Creacin del Grupo de
la Sociedad de Gobierno Abierto. La finaliTrabajo para la incorporadad es establecer compromisos en materia
cin del Per a la Sociedad
de transparencia y acceso a la informacin
de Gobierno Abierto.
pblica, integridad pblica, participacin
ciudadana, gobierno electrnico y mejoras
en los servicios pblicos.
4. Creacin del Grupo de
Trabajo de Lucha contra
la Corrupcin en el Sector
Pblico.

Este grupo fue creado en diciembre del


2011 a partir del impulso de un grupo de
congresistas de la Comisin de Fiscalizacin
y Contralora del Congreso de la Repblica.

76

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

La Estrategia 1.1. se refiere a la creacin de espacios de


coordinacin que integren el esfuerzo de las instituciones del
Estado con competencias funcionales en el mbito de la lucha
contra la corrupcin, as como de organizaciones de la sociedad
civil comprometidas con el tema. As, la creacin de la CAN
responde a esta estrategia, al ser un espacio integrado por el
Poder Ejecutivo, Poder Judicial, organismos constitucionalmente
autnomos, Gobiernos Regionales y Locales, la Confederacin
Nacional de Instituciones Empresariales Privadas - Confiep, la
secretara ejecutiva del Acuerdo Nacional y la Direccin Ejecutiva
del Consejo Nacional para la tica Pblica - Protica.
La CAN tiene por mandato articular, coordinar y planificar las
acciones que en materia anticorrupcin, realizan las instituciones
pblicas,

respetando

las

competencias

atribuciones

establecidas por ley (Defensora del Pueblo, 2008: 12). Su papel


es fomentar la cooperacin institucional, la estandarizacin
de procesos y la adopcin de acciones conjuntas. Si bien la
CAN constituye la accin ms representativa en este mbito,
otras instancias ms temticas y especficas de coordinacin
interinstitucional han sido creadas (los Grupos de Trabajos
contra el crimen organizado, para la Sociedad de Gobierno
Abierto, y para la lucha contra la corrupcin en el Sector Pblico)
en forma simultnea y la CAN - a travs de su Coordinacin
General - participa activamente en todas.

77

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 1.2
Coordinar y realizar el seguimiento de las polticas de
carcter multisectorial, regional y local en la lucha contra la
corrupcin
Acciones

Observaciones

1. Creacin del Sistema Regional de Lucha contra la Corrupcin en la Regin Piura.

Creado mediante Ordenanza Regional 202


-2011/ GRP-CR del 2 de marzo de 2011. Integrado por el presidente Regional, consejeros
regionales, titulares o jefes de las instituciones pblicas del mbito regional y representantes de la sociedad civil regional (Cmara
de Comercio, colegios profesionales, entre
otros).

Creada mediante Ordenanza Regional


011-2012-CG-Apurmac/CR del 5 de junio
2. Creacin de la Comisin
del 2012. Integrada por representantes del
Regional Anticorrupcin en
Gobierno Regional, Poder Judicial, Ministerio
la Regin Apurmac.
Pblico, Municipalidad Provincial de Abancay, Universidad Nacional Micaela Bastidas
de Apurmac y representantes de la sociedad
civil regional.
3. Creacin de la Comisin de
tica, Transparencia e Integridad Institucional (CETII) de la
Municipalidad Metropolitana
de Lima.

Creada mediante Resolucin de Alcalda 462


del 22 de diciembre del 2011. Integrada por
representantes de la Mesa de Concertacin
de Lucha contra la Pobreza, PCM, Protica,
Asociacin Civil Transparencia, un gremio
del Sector Empresarial y un gremio de Trabajadores.

Constituidas en Lambayeque, La Libertad,


4. Redes Anticorrupcin -reAbancay, Cusco, Arequipa y Ayacucho. Esta
gionales- promovidas por la
ltima red se ha consolidado y se denomina
Defensora del Pueblo.
Mesa de Trabajo Anticorrupcin de Ayacucho.
Integrada por representantes de organiza5. Creacin de la Red Nacional ciones sociales, periodistas y estudiantes
Anticorrupcin de Protica.
universitarios. Busca desarrollar iniciativas
locales contra la corrupcin.

78

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Suscrita por el Ministerio Pblico y la Contra6. Alianza Estratgica para lora General de la Repblica, para coordinar
institucionalizar la lucha con- y unir esfuerzos en las acciones de preventra la corrupcin.
cin, deteccin, investigacin y sancin de
los actos de corrupcin.
Suscrito por el Poder Judicial, Ministerio Pblico y Contralora General de la Repblica,
7. Convenio Marco Tripartito
para promover y desarrollar una accin intede Cooperacin Interinstiturinstitucional articulada en materia de precional.
vencin, investigacin y sancin de actos de
corrupcin.
8. Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional
para la interoperabilidad en
el Sistema de Administracin
de Justicia (SAJ).

Suscrito por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Poder Judicial, Ministerio Pblico, CNM, Tribunal Constitucional, AMAG y
MININTER; para facilitar el intercambio de informacin entre las instituciones firmantes.

En el perodo 2008-2011 se crearon espacios oficiales


de coordinacin a nivel regional y local, los cuales estn
conformados por las principales autoridades de ese mbito
de gobierno, cuya labor se enmarca en la lucha contra la
corrupcin. Del mismo modo, la Defensora del Pueblo ha hecho
lo propio promoviendo la constitucin de Redes Anticorrupcin,
conformadas por funcionarios pblicos y representantes de la
sociedad civil del mbito regional.
De modo complementario, la sociedad civil ha coincidido en
este mismo esfuerzo, a travs de la conformacin de redes de
lucha contra la corrupcin a nivel nacional. Estas redes cuentan
con el concurso de representantes de organizaciones sociales,
periodistas y estudiantes universitarios del mbito regional, y su

79

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

finalidad es promover la transparencia y la rendicin de cuentas


en la gestin pblica. De otro lado, el inters que han tenido
las instituciones de realizar un trabajo coordinado y articulado
tambin se ha visto expresado en la celebracin de diversos
convenios, principalmente, para el intercambio de informacin
y la armonizacin de normas y procedimientos (como las que
han promovido y llevado a cabo las instituciones del Sistema
de Justicia).

OBJETIVO 2:
Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas
de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin

80

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 2.1
Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la informacin, promocin de la tica y
transparencia en la administracin pblica
Acciones

Observaciones
Acceso a la informacin pblica

1. Resolucin Ministerial 301-2009PCM, que aprueba la Directiva 0032009-PCM/SG Lineamientos para el


reporte de solicitudes de acceso a la
informacin a ser remitidos a la Presidencia del Consejo de Ministros

Mediante esta norma se regul el envo


anual de reportes institucionales sobre la
atencin de las solicitudes de acceso a la
informacin, a fin de que la PCM elabore
su informe anual ante el Congreso de la
Repblica. El Informe anual 2011 report
86,512 solicitudes de informacin. Fueron
atendidas, 81,915 y no atendidas 4,597.

2. En algunas instituciones se aprobaron directivas internas para la


atencin de solicitudes de informacin. Algunas incluyeron sistemas
informticos de atencin en lnea.

Ejemplos: Defensora del Pueblo, Ministerio de Salud, Biblioteca Nacional del Per,
Municipalidad Metropolitana de Lima,
municipalidades distritales de Comas y
San Isidro y gobiernos regionales de Cusco y Junn (Defensora del Pueblo, 2009:
85; Minsa, 2011).

3. Resolucin Ministerial 051-2009PCM que aprueba la Directiva 0022009-PCM/SGP Gua para la elaboracin del informe mensual de avances
en la aplicacin de medidas contra la
corrupcin y para la resolucin de denuncias

Estableci la obligatoriedad para todas


las entidades de emitir un reporte mensual donde figuren las principales acciones preventivas y sanciones efectuadas
en el mbito administrativo por casos de
corrupcin.

4. Organizacin de la I (2011) y II
(2012) Feria Metropolitana sobre
acceso a la informacin pblica, por
iniciativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2012).

Cont con la participacin de la PCM, Defensora del Pueblo, Archivo General de


la Nacin, Universidad Coherente, Suma
Ciudadana, Lima Cmo Vamos, Protica,
Consejo de la Prensa Peruana y la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GIZ).

81

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Acciones

Observaciones
Portales de transparencia

5. Decreto Supremo 063-2010-PCM


que aprueba la implementacin del
Portal de Transparencia Estndar
PTE en las entidades de la Administracin Pblica.

Norma aprobada con el objetivo que las


instituciones del Estado cuenten con un
formato nico para la creacin y desarrollo de sus respectivos PTE.

6. Resolucin Ministerial 200-2010PCM que aprueba la Directiva 0012010-PCM/SGP Lineamientos para


la implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las entidades de
la Administracin Pblica*

Norma de desarrollo que establece criterios tcnicos para la implementacin de


los PTE.

Rectora en transparencia y acceso a la informacin pblica


7. Presentacin del Proyecto de Ley
1072/2011-CR, que propone declarar
de inters la creacin del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la
Informacin-INTI.

Se tratara de un Organismo Tcnico Especializado, creado con la finalidad de


centralizar las funciones normativas,
sancionadoras, de control y supervisin
en materia de transparencia y acceso a la
informacin.

tica Pblica
8. Resolucin Ministerial 050-2009PCM que aprueba la Directiva 0012009-PCM/SGP Lineamientos para
la promocin del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo.

Complementa la Ley 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica que establece un conjunto de principios, deberes
y prohibiciones aplicable a todos los empleados pblicos de la administracin del
Estado.

Rendicin de cuentas
9. Acciones de control en el marco
de la Directiva 04-2007-CG/GDES
Rendicin de Cuentas de los Titulares
aprobada por Resolucin de Contralora 332-2007-CG.
*

Mecanismo de rendicin de cuentas para


una mejor fiscalizacin de los rganos de
control.

Esta resolucin ha sido modificada recientemente por la Resolucin Ministerial 203-2012PCM, del 11 de agosto del 2012, que incorpora el Registro de Visitas en Lnea al PTE.

82

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

La estrategia 2.1 organiza sus acciones a partir de los


siguientes temas i) acceso a la informacin pblica; ii) portales
de transparencia; iii) rectora en transparencia y acceso a
la informacin pblica; iv) tica pblica; y v) rendicin de
cuentas. En cada uno de estos temas se han registrado avances
importantes y la construccin de iniciativas diversas:
i) Acceso a la informacin pblica.- La Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, tiene ms de 10
aos de vigencia. Sin embargo, es recin el 30 de enero del 2009
que la PCM public una directiva para verificar la atencin de las
solicitudes de acceso a la informacin pblica. Este seguimiento
se encuentra a cargo de la Secretara de Coordinacin de la PCM,
dependencia responsable de elaborar un informe anual sobre
la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin pblica
por parte de todas las instituciones del Estado8. Antes y despus
de aprobada la directiva, los informes anuales (PCM, 2011) de
seguimiento han descrito con regularidad las principales causas
por las cuales las entidades del Estado no cumplan con atender
los pedidos de informacin presentados por la ciudadana
(Entre las causas ms recurrentes, se encuentran la inexistencia
de la informacin, la no atencin por las reas administrativas
requeridas y la falta de pago de tasas).

De 1988 entidades obligadas a informar sobre las solicitudes de acceso a la informacin,


slo 620 han cumplido. Las faltantes se concentran en las municipalidades distritales, municipalidades provinciales, gobiernos regionales y universidades.

83

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

En la misma lnea, a travs de reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y el trabajo realizado por la Secretara de
Gestin Pblica de la PCM9, se han establecido algunas causas
que impiden el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la informacin pblica: el desconocimiento de la ley por parte de los
servidores pblicos10, la falta de apoyo y constante rotacin de
quienes en algn momento asumen la responsabilidad de aplicarla en cada entidad, la falta de mecanismos de seguridad y
conservacin de documentos, la ausencia de archivos organizados, los cobros indebidos (distintos a los costos de reproduccin
de documentos), la aplicacin indebida de las excepciones previstas en la ley para la entrega de informacin y la ausencia en la
ley de un rgimen sancionador eficaz, entre otros.
Este escenario da cuenta de una agenda pendiente en trminos de
mejora del marco normativo existente, as como la importancia
de crear mecanismos de control y seguimiento eficaz de las
solicitudes de acceso a la informacin pblica. Ello implica,
por ejemplo, la necesidad de optimizar los reportes de modo
que generen indicadores claros sobre lo que se ha logrado y
lo que est an por desarrollar en la Ley, para que el Congreso
de la Repblica, en el marco de sus facultades, proponga las
9

La Secretara de Gestin Pblica para identificar las causas que impiden el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica ha realizado diversas reuniones de trabajo en las
cuales han participado entidades pblicas y la sociedad civil.
10 Por ejemplo, se confunden las solicitudes de acceso a la informacin presentadas como
expresin del derecho fundamental, con aquellas solicitudes de los congresistas en ejercicio
de sus funciones parlamentarias o de los regidores en ejercicio de sus funciones de fiscalizacin, as como las solicitudes de informacin que se verifican entre entidades del estado en
el marco de deber de cooperacin interinstitucional.

84

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

soluciones normativas pertinentes11. Al respecto, la Secretara de


Gestin Pblica ha constituido un grupo de trabajo en diciembre
del 2011 conformado por entidades pblicas y organizaciones
de la sociedad civil a fin de revisar la normatividad y elaborar una
propuesta de modificacin normativa.
De igual modo, la necesidad de revisin normativa es aplicable
a las polticas de transparencia sobre lucha contra la corrupcin.
Medidas como la establecida en la Directiva 002-2009-PCM/
SGP (que regula la difusin mensual de acciones preventivas
y sancionadoras en el mbito administrativo por actos de
corrupcin), no han sido efectivas ni han generado indicadores
claros que permitan evaluar su impacto (por lo que es importante
una modificacin).
ii) Portales de Transparencia.- En materia de portales de transparencia, adems de la implementacin del PTE en las entidades
de la Administracin Pblica, es importante destacar una permanente accin de supervisin respecto de su cumplimiento. En
el mbito de los gobiernos regionales y municipalidades provinciales, resaltan los reportes trimestrales de la Defensora del Pueblo; y en el mbito del gobierno central la evaluacin regular de
la Secretara de Gestin Pblica de la PCM. En ambos casos, se
observan avances diferenciados en los procesos de implementa11 Como indica la Defensora del Pueblo, los informes anuales no han constituido herramientas adecuadas para revertir situaciones de vulneracin del derecho de acceso a la informacin pblica (Defensora del Pueblo, 2011: 87).

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

cin del PTE12: en los gobiernos regionales el desarrollo es mayor


que en los municipios provinciales13; y en el gobierno central, la
evaluacin de los 19 ministerios da cuenta de significativas mejoras con relacin a los niveles de cumplimiento registrados en
el ltimo trimestre de 201114.
Este tipo de supervisin no se da a nivel de las municipalidades
distritales, sin embargo, segn la Asociacin de Municipalidades
del Per (AMPE), un nmero significativo de gobiernos locales
del mbito rural no cuenta con las posibilidades tecnolgicas
y/o presupuestales para la implementacin de dichos portales.
En definitiva, a partir de la supervisin efectuada por la
Defensora del Pueblo se concluye que los gobiernos regionales
y las municipalidades requieren de un procedimiento interno
que les permita mantener debidamente actualizados sus PTE
(Defensora del Pueblo, 2011a: 38). Por su parte, la Secretara de
Gestin Pblica ha iniciado en el 2011 un proceso de evaluacin
a efectos de plantear una propuesta de modificacin normativa
que ayude a superar algunas dificultades identificadas, por
ejemplo, la limitada informacin que estos difunden o el no
12 Con relacin a la implementacin del PTE, la Municipalidad Provincial de Huamanga mantiene implementado su PTE en un 100%, seguido de la Municipalidad Metropolitana de
Lima con un 91%. A nivel de los gobiernos regionales, Huancavelica, San Martn y Tacna
comparten la primera ubicacin con un nivel de cumplimiento de 97%. (Defensora del Pueblo, 2011a)
13 Segn la Defensora del Pueblo (2011a), el 66% de los gobiernos regionales y 51% de las
municipalidades provinciales de capitales de departamento han implementado sus PTE.
14 En efecto, en la supervisin de los PTE de los Ministerios efectuada en el ltimo trimestre del
2011 se advirti que ninguno de los 19 Ministerios alcanz el 100% de nivel de cumplimiento. Para el primer trimestre del 2012 se verific que 5 de ellos alcanzaron el 100%, mientras
que en el segundo trimestre se verific que 9 ministerios alcanzaron el 100%.

86

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

uso de lenguaje amigable que garantice su accesibilidad a la


diversidad de los ciudadanos.
iii) Rectora en transparencia y acceso a la informacin pblica.Actualmente la rectora en los temas de transparencia y acceso a
la informacin la tiene la Secretara de Gestin Pblica de la PCM,
que tiene como funcin formular, coordinar, supervisar y evaluar
las polticas de acceso a la informacin pblica y transparencia.
Sin embargo, otras dependencias de la administracin pblica
asumen funciones complementarias como la Secretara de
Coordinacin de la PCM con respecto a los informes anuales
sobre atencin de las solicitudes de acceso a la informacin,
y la Autoridad Nacional de Proteccin de Datos Personales,
creada tras la promulgacin de la Ley de Proteccin de Datos
Personales, que se encarga de supervisar, fiscalizar y controlar
el cumplimiento de la normatividad en materia del tratamiento
de los datos personales y de detectar infracciones a la misma.
Frente a esta situacin, en el Plan de Accin de Gobierno Abierto
aprobado por Resolucin Ministerial 085-2012-PCM (abril del
2012), se consider como un compromiso del Estado peruano
evaluar la creacin de una institucin autnoma y especializada
en esta materia. En esa misma lnea, a travs del Proyecto de Ley
1072/2011-CR impulsado por el Congresista de la Repblica, Luis
Ibrico, se propone declarar de inters la creacin de una autoridad
central que ejerza rectora en el tema.

87

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

iv) tica Pblica.- Desde el 2008, se han aprobado normas de


complemento a la Ley27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, disponiendo actividades para la promocin de la
tica pblica, as como incentivos para los empleados pblicos
del Poder Ejecutivo que cumplan con esta Ley. Sobre la base
de este marco, algunas entidades han adoptado herramientas
orientadas al fortalecimiento de las cualidades ticas del empleado pblico, por ejemplo, campaas de promocin de la
tica pblica (PCM, 2009: 15), normas internas que regulan la
proteccin, incentivos y estmulos para los funcionarios y servidores que cumplen con el Cdigo de tica de la Funcin Pblica15, cdigos de tica institucionales16, comisiones de tica17, o
planes de promocin, difusin y prctica del Cdigo de tica de
la Funcin Pblica18.No obstante estos avances, es necesaria una
mayor difusin y conocimiento de la normatividad sobre tica
pblica, mecanismos de sancin efectivos frente a su incumplimiento y mayores incentivos para lograr cambios en el comportamiento de las personas que prestan servicios al Estado (Mesa
de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, 2009: 19).

15 Ver Resolucin de Acuerdo de Directorio 015-2009-APN/DIR del 27 de abril del 2009 de la


Autoridad Portuaria Nacional y la Resolucin Ministerial 187- 2010-SERNANP, del 6 de octubre del 2010, del Servicio Natural de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP).
16 Resolucin 378-2009-TR del 28 de diciembre del 2009, que aprueba el Cdigo de tica del
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
17 La Municipalidad Metropolitana de Lima mediante Resolucin de Alcalda 462 del 22 de
diciembre del 2011 constituy la Comisin de tica, Transparencia e Integridad Institucional
(CETII).
18 Por ejemplo, la Resolucin Ministerial 0153-2012-AG que aprueba el Plan de Promocin,
Difusin y Prctica del Cdigo de tica de la Funcin Pblica del Ministerio de Agricultura-2012.

88

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

v) Rendicin de cuentas.- La regulacin de la rendicin de cuentas


en Per est orientada a generar informes para el procesamiento
de la entidad de control, mas no como una herramienta de
rendicin de cuentas hacia la ciudadana. Este ltimo aspecto
requiere desarrollarse definiendo contenidos, periodicidad,
formato, publicidad, plataformas de comunicacin, entre otros.
Estrategia 2.2
Simplificacin administrativa como estrategia para la lucha
contra la corrupcin
Acciones
1. Resolucin Ministerial 228-2010PCM que aprueba el Plan Nacional
de Simplificacin Administrativa
2010-2014.

Observaciones
Plan aprobado dentro del marco de
la poltica nacional de simplificacin
administrativa.

Dentro de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2010-2014, cabe destacar dos acciones en particular: i) difundir la informacin contenida en el Texto
nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) y ii) disear
lineamientos para la adecuada difusin de informacin sobre
procedimientos y servicios administrativos. Si bien este esfuerzo resulta importante en aras de la eficiencia en la prestacin
de servicios pblicos (menos costo, menos tiempo), debe complementarse con acciones dirigidas a la reduccin de riesgos
de corrupcin, que surgen de la conducta de los funcionarios

89

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

pblicos o son propiciados por la falta de transparencia en el


gestin. As por ejemplo, un procedimiento administrativo injustificadamente complejo puede generar riesgos de corrupcin
al posibilitar el pago de coimas o sobornos para agilizarlo. En
ese sentido, es importante disear una estrategia especfica para
identificar y evaluar los riesgos de corrupcin.
Estrategia 2.3
Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la
prevencin de la corrupcin
Acciones

Observaciones
Sistema de recursos humanos

1. Resolucin de Presidencia
Ejecutiva
079-2009-ANSC-PE, que
aprueba el Plan de Mediano Plazo con un horizonte de cinco aos
(2010-2014).

Norma que orienta la implementacin progresiva de funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir. Servir fue creado por Decreto
Legislativo 1023 y es responsable de la poltica
de recursos humanos en la administracin pblica peruana.

2. Perfiles de competencia para cargos pblicos


desarrollados por Servir

Servir ha desarrollado perfiles para Gerentes de


Recursos Humanos y 5 perfiles de puestos tipo
en el SNIP*.

3. Construccin del Registro Nacional de Personas del Servicio Civil


(RNSC).

Se ha iniciado el proceso de construccin de un


sistema que permitir conocer el nmero de personas que prestan servicios al Estado, su historia
laboral, calificaciones, entre otros aspectos, que
garantizarn mayor transparencia en las contrataciones de personal**.

90

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Conflictos de inters e incompatibilidades


4. Proyecto de Ley
1268/2011-CR Ley que
Regula la Declaracin Jurada de Intereses de Personas que prestan servicios
al Estado.

Proyecto que obliga a las personas que prestan


servicios al Estado, a declarar informacin sobre
sus actividades y relaciones de parentesco, en
previsin a que estas puedan generar conflictos
de intereses en el ejercicio de sus funciones. El
proyecto tambin prev deberes de registro de
la informacin, de control posterior y sanciones
frente al incumplimiento de la norma.

5. Proyecto de Ley Busca crear un nuevo marco legal en materia de


1269/2011, Ley para la gestin de intereses.
Gestin de Intereses en la
Administracin Pblica.
Declaraciones juradas de bienes y rentas
6. Proyecto
96/2011-CG.

de

Ley Propuesto por la Contralora General de la Repblica el 24 de agosto de 2011, con la finalidad de
mejorar el marco normativo existente.

Se trata del responsable de Oficina de Programacin de Inversiones (OPI), responsable de la Unidad de Formuladores (UF), Coordinador de Asistencia Tcnica (AT), evaluador y formulador.
** Segn la informacin de Servir hacia fines del 2010 se contaba con informacin correspondiente a ms de 600 mil servidores pblicos de los tres niveles de gobierno.
(SERVIR, 2010: 14).

Esta estrategia, concentrada en los recursos humanos, organiza


sus acciones a partir de los siguientes temas i) sistema de
recursos humanos; ii) conflictos de inters e incompatibilidades;
iii) preservacin y uso adecuado de los recursos asignados; y iv)
declaraciones juradas de bienes y rentas.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

i) Sistema de recursos humanos.- El sistema administrativo


de recursos humanos es uno de los ms importantes en la
administracin pblica, y su mejora y modernizacin contribuye
a contar -de acuerdo a la terminologa usada por la Convencin
de Naciones Unidas Contra la Corrupcin- con sistemas de
convocatoria, contratacin, retencin, promocin y jubilacin
de empleados pblicos basados en principios de eficiencia y
transparencia y en criterios objetivos como el mrito, la equidad
y la aptitud; herramientas y condiciones importantes para la
lucha contra la corrupcin.
La entidad responsable de la poltica de recursos humanos en la
administracin pblica peruana es SERVIR, y la implementacin
progresiva de sus funciones se ejecuta conforme a su Plan de
Mediano Plazo (2010-2014) aprobado en diciembre de 2009
(SERVIR, 2009: 38-39). Como parte de sus funciones, Servir
trabaja en la implementacin de las propuestas normativas
relacionadas con el servicio civil.
Con la aprobacin de estas propuestas en el Congreso de la
Repblica, los espacios para la comisin de actos de corrupcin
en la gestin de los recursos humanos se reduciran. As,
se supone que no existiran problemas en la asignacin de
remuneraciones, los procesos de seleccin y promocin
de personal seran predecibles. Entre los aos 2006 y 2011
ello no fue posible por la no aprobacin y archivo de las

92

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

propuestas normativas presentadas19. De otro lado, sobre la


base de sus propios diagnsticos, Servir desarrolla perfiles por
competencia con la finalidad de hacer elegibles a profesionales
de determinadas caractersticas que estn en condiciones de
dar un valor agregado a la gestin. La utilidad de los perfiles
trasciende el mbito de los diagnsticos, pues representa una
herramienta de gestin importante que puede ser aplicada para
los procesos de seleccin de personal (SERVIR, 2009: 3 y 15).
El Reporte 2010 de Global Integrity indica que es comn que muchas posiciones en diferentes niveles de gobierno sean asignadas a personas provenientes del partido que gan las elecciones
(Global Integrity, 2010: 82). Frente a este escenario el Segundo Informe del Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de
la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin recomienda
la observancia de los Manuales de Organizacin y Funciones al
momento de contratar personal en las entidades pblicas.
ii) Conflictos de inters e incompatibilidades.- La Constitucin Poltica prev supuestos en que los intereses particulares podran
entrar en conflicto con los intereses del Estado20. Existen diver19 En el periodo parlamentario2006-2011, fueron archivadas dos propuestas del Poder Ejecutivo, en observancia de la Ley Marco de Empleo Pblico: 1) Ley de Funcionarios Pblicos,
Empleados de Confianza y Directivos, y 2) Ley de tica, Incompatibilidades y Responsabilidades. Asimismo, en el mismo periodo, el gobierno de turno no aprob un anteproyecto
de Decreto Supremo que propona la creacin de una Central de Riesgos de Funcionarios y
Servidores (CENTRIFUS) a partir del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despidos (PCM, 2012a).
20 Ver artculo40 que prohbe el desempeo de ms de un empleo o cargo pblico a la vez; y
el artculo 126 establece que los ministros (funcionarios pblicos) no pueden ejercer actividad lucrativa, ni intervenir en la direccin o gestin de empresas ni asociaciones privadas.

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

sas leyes21 que se han ocupado del tema, establecindose una


normativa dispersa. Esta dispersin de normas lleva a dificultades para su observancia y cumplimiento, pero adems requiere
ser adecuada para mejorar su efectividad: ampliar supuestos de
incompatibilidad a casos de uniones de hecho o estableciendo
nuevos grados de parentesco y afinidad22, por ejemplo23.
En ese sentido, a fin de dar solucin a la problemtica descrita, el
14 de junio del 2012 se present el Proyecto de Ley 1268/2011CR Ley que Regula la Declaracin Jurada de Intereses de
Personas que prestan servicios al Estado que dispone la entrega
obligatoria de declaraciones juradas por parte de quienes prestan
servicios al Estado, incluyendo precisiones sobre la informacin
a proporcionar, mecanismos de fiscalizacin posterior a cargo de
la Contralora General de la Repblica, y mecanismos de sancin
por incumplimiento de la Ley.
21 Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; Ley 27588, Ley de incompatibilidades y responsabilidades del Personal del Empleo Pblico; Ley 28175, Ley Marco de
Empleo Pblico, Ley 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley 26771, Ley
que establece la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y contratacin y Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
22 En ese sentido, el Comit de Expertos del mecanismo de Seguimiento de Implementacin
de la Convencin Interamericana de Lucha contra la Corrupcin ha recomendado al Per
Realizar evaluacin de la utilizacin y efectividad de las normas de conducta para prevenir
conflictos de intereses y de los mecanismos para su cumplimiento existentes en Per, como
instrumentos para prevenir la corrupcin y, como resultado de dicha evaluacin, considerar
la adopcin de medidas para promover, facilitar y consolidar o asegurar la efectividad de los
mismos con dicho fin.
23 Al referirse al Congreso de la Repblica, el informe de Global Integrity (2010), seala que el
rgimen de incompatibilidades de los legisladores no menciona ninguna restriccin sobre
el empleo en el sector privado despus de dejar el gobierno. Del mismo modo, con respecto al Poder Judicial, seala que el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades para los
miembros del Poder Judicial no menciona ninguna restriccin sobre el empleo del sector
privado despus de dejar el gobierno.

94

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Otro problema en materia de incompatibilidades es la Ley


28204, Ley de Gestin de Intereses en la Administracin Pblica, pues esta no ha resultado eficaz por deficiencias en sus
mecanismos de control y fiscalizacin24, adems de resultar excesivamente engorroso el procedimiento de registro. Ante esta
situacin se ha presentado el Proyecto de Ley 1269/2011, Ley
para la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica. Con
esta propuesta y la anterior se busca contar con un marco legal
fortalecido y evitar un clima proclive a los actos de corrupcin.
Finalmente, se advierte falta de precisin en la legislacin sobre
el otorgamiento de regalos y ddivas en la administracin pblica considerando los aspectos culturales que tal acto involucra25.
iii) Preservacin y uso adecuado de los recursos asignados.- Si bien
se trabaj una propuesta para reglamentar el uso eficiente de
los bienes pblicos -como vehculos e inmuebles-, que prev
imponer sanciones a quienes usen indebidamente dichos
bienes (PCM, 2009: 51), an no existe tal normatividad, lo cual
genera espacios para la imprecisin y, ciertamente, vulneracin
a normas ticas en uso de aquellos.
24 Segn el artculo 21 de la Ley, la sancin ante su transgresin es aplicable por la mxima
autoridad competente de la entidad; y, en segunda instancia, por un Tribunal Administrativo Especial, que por sus integrantes (un representante del Presidente de la Repblica, del
Presidente del Congreso y de la Corte Suprema) nunca se ha constituido.
25 El informe de Global Integrity menciona que la percepcin frecuente es que los miembros
del Poder Ejecutivo reciban regalos y hospitalidad a cambio de informacin importante o
para facilitar procedimientos administrativos o polticos especialmente en los relacionados
a los procesos de contrataciones. Refiere la existencia de restricciones para la efectividad
de las normas que regulan los regalos y hospitalidad. Existiendo muchas reuniones entre
los grupos de inters y los legisladores con el fin de ponerse de acuerdo sobre diferentes
decisiones, no existiendo un registro pblico de esas reuniones.

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2012 - 2016

iv) Declaraciones juradas de bienes y rentas.- Desde el ao 2001


el Per cuenta con la Ley 27482 Ley que regula la publicacin
de la declaracin jurada de ingresos y de bienes y rentas de
los funcionarios y servidores del Estado en la que se precisan
aspectos como un listado de los obligados, su contenido, la
oportunidad para su presentacin, la autoridad responsable de
registrar y archivar las declaraciones juradas, entre otros aspectos.
Actualmente existe un proyecto de ley de la Contralora General
de la Repblica, presentado en agosto del 2011, pendiente de
aprobacin, que intenta mejorar el marco normativo existente
y las herramientas destinadas a su fiscalizacin26. Entre otras
medidas, destaca la posibilidad del levantamiento de algunas
reservas de informacin (bancaria, tributaria y datos de carcter
personal) previa autorizacin expresa del propio obligado en
su declaracin jurada. Cabe agregar que en un estudio sobre el
sistema de declaraciones juradas, elaborado por la CAN con el
apoyo del Banco Mundial, tambin se establece la necesidad de
hacer ajustes a la normatividad y a los mecanismos de recojo y
verificacin de informacin a fin de perfeccionarlos y mejorar su
operatividad. (Ver anexo 1).

26 Sobre la presentacin de declaraciones juradas, busca ampliar el tipo de funcionarios obligados a declarar, ampliar el contenido de la declaracin, fijar plazos anuales para actualizar
la informacin declarada y posibilitar al rgano contralor cumplir con su obligacin legal de
conducir el proceso de presentacin y publicacin de la declaracin jurada y su correspondiente fiscalizacin.

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 2.4
Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado para prevenir la corrupcin
Acciones

Observaciones
Profesionalizacin del personal

1. Decreto Legislativo 1017


Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento.

Establece requisitos mnimos para los Encargados de Contrataciones de la Entidad (OEC), sean
profesionales y/o tcnicos certificados.

2. Proceso de medicin de
competencias de las personas
al servicio del OEC.

Desarrollado por Servir en coordinacin con el


Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado (OSCE). Su objetivo fue medir las brechas
de conocimientos y orientar las estrategias de
capacitacin a las necesidades que se identifiquen*.

3. Resolucin 159-2011-OSCE/
PRE, aprob la Directiva 0012011-OSCE/CD Procedimiento para la certificacin de los
funcionarios y servidores que
laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la
Entidad.

Busca contribuir con que las compras pblicas


sean eficaces y eficientes y que la poblacin
goce de sus beneficios y que las entidades cumplan con sus objetivos institucionales de manera
ms rpida, y que, adems, las mismas puedan
ejecutar obras con mayor prontitud y menor
riesgo de error.

* Como resultado de este proceso: i) Se han identificado siete funciones bsicas del ciclo de
contrataciones, las que permitirn en el futuro el diseo de perfiles por competencias, contenidos mnimos de cursos de capacitacin, as como identificacin de una tipologa de oficinas
de contrataciones del sector pblico. ii) En cuanto a los resultados, los responsables y operadores de contrataciones respondieron correctamente 18 de las 30 preguntas en promedio,
siendo los del nivel nacional los que mejores resultados han obtenido. Las brechas de conocimiento ms amplias las tienen los responsables en temas normativos y los operadores en
la funcin de irregularidades en el contrato. iii) Existe evidencia de que la capacitacin puede
estar relacionada de manera positiva con los resultados obtenidos, por lo que resulta necesario fortalecer los espacios de capacitacin a partir de la identificacin de estas brechas de
conocimientos. (SERVIR, 2010a)

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 2.4
Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado para prevenir la corrupcin
Rgimen de sanciones
4. Decreto Legislativo 1017
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

Establece una tipologa de 11 infracciones, sobre


la cual el Tribunal de Contrataciones, segn la
gravedad, podr imponer sanciones de inhabilitacin temporal y definitiva.

5. Ley 29873Ley que modifica


el Decreto Legislativo 1017.

Hace ms severo el rgimen de sanciones cuando se presenta documentacin falsa o informacin inexacta.

Acciones

Observaciones

Expansin del Seace en los tres niveles de gobierno


6. Decreto Legislativo 1017
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

Establece la obligacin de todas las entidades


del Estado de usar el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (Seace).

Veeduras cvicas e institucionales


7. Resolucin de Contralora
119-2012-CG que modifica la
Directiva 002-2009-CG/CA Ejercicio del Control Preventivo
por la Contralora General de la
Repblica - CGR y los rganos
de Control Institucional OCI.

Se incorpora al Sistema de Veeduras los Procesos de Seleccin y Contratos del Estado.

Bases de procesos licitatorios y catlogo de precios de productos


estandarizados
8. Decreto Legislativo 1017
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

Establece informacin que obligatoriamente


deben contener las bases de todo proceso de
seleccin.

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Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

9. Resolucin 293-2012-OSCE/
PRE que aprueba la Directiva
018-2012-OSCE/CD Disposiciones sobre el Contenido de
las Bases Estandarizadas que
las Entidades del Estado deben utilizar en los procesos de
seleccin que convoquen.

Conforme lo dispuesto por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece disposiciones sobre el contenido de las Bases estandarizadas que las entidades del Estado utilizarn
obligatoriamente en los procesos de seleccin
que convoquen para la contratacin de bienes,
servicios, obras, consultoras y suministros.

10. Suscripcin de Acuerdos


de Convenio Marco** para la
provisin de bienes y servicios al Estado, va catlogo de
precios de productos estandarizados.

A la fecha se han suscrito convenios marco para


provisin de tiles de escritorio para el sector
pblico; y con las empresas LC Busre y Peruvian
Airlines, para la emisin de Boletos Electrnicos
para el Transporte Areo Nacional de Pasajeros.

** El convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a los proveedores con los que
las entidades debern contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a
travs del Catalogo Electrnico de Convenio Marco.

Esta estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes


temas i) profesionalizacin del personal; ii) rgimen de sanciones;
iii) expansin del Seace en los tres niveles de gobierno; iv)
veeduras cvicas e institucionales; y v) bases de procesos
licitatorios y catlogo de precios de productos estandarizados.
Algunas consideraciones sobre estos:
i) Profesionalizacin del personal.- Desde el ao 2009, se han
aprobado varias normas dirigidas a exigir mayor grado de
capacitacin a las personas encargadas de contrataciones de la
entidad (OEC), las cuales deben cumplir requisitos mnimos para
ejercer la funcin. Los programas de capacitacin son diseados
sobre la base del nivel de conocimiento de los involucrados

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Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

y las necesidades propias de su labor. Segn la base de datos


que maneja el OSCE, al mes de julio del 2012, existen 1159
profesionales y tcnicos con dicha certificacin.
iii) Rgimen de Sanciones.- El Decreto Legislativo 1017, Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sus modificatorias y
normas reglamentarias han mejorado el rgimen sancionador, a
travs de la definicin de tipologas y la imposicin de sanciones
ms severas. Por ejemplo, para la infraccin de presentacin
de documentacin falsa o informacin inexacta ahora la
inhabilitacin temporal ser no menor de tres aos ni mayor de
cinco y, en caso de reincidencia, la inhabilitacin ser definitiva.
Antes la inhabilitacin temporal era no menor de un ao ni
mayor de tres.
El aumento de las sanciones ante la infraccin citada resulta
positivo, pues del anlisis de las resoluciones emitidas desde
enero a octubre del 2012 (aproximadamente 1, 000) por parte
del Tribunal de Contrataciones, se aprecia que la infraccin
ms recurrente es la presentacin de documentacin falsa o
informacin inexacta por parte de los participantes, postores y
contratistas (57.6%), seguida por la resolucin de contrato por
culpa del contratista (30.5%) y la no suscripcin de contrato
injustificadamente (7.9%)
iii) Expansin del Seace en los tres niveles de gobierno.-.Si bien la
plataforma del Seace constituye un esfuerzo del Estado peruano

100

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

para facilitar la vigilancia ciudadana y de ese modo prevenir


la corrupcin y reducir las ineficiencias estatales, el contexto
actual demanda la necesidad de implementar una plataforma
de bsqueda de informacin que represente una mayor
accesibilidad en materia de contrataciones pblicas, tanto para
los empleados pblicos como para los ciudadanos.
iv) Veeduras cvicas e institucionales.- La Veedura Ciudadana
es un mecanismo de participacin social a travs del cual
representantes de instituciones de la sociedad civil se agrupan
con el fin de hacer seguimiento al cumplimiento de obligaciones,
compromisos, competencias y funciones de las entidades
pblicas. En efecto, de acuerdo a Protica, la vigilancia es una
forma de participacin ciudadana que permite colaborar con
la gestin de las instituciones pblicas en tanto coadyuva en la
deteccin temprana de errores en su subsanacin, as como en
el caso que las irregularidades ya se hayan cometido, la vigilancia
facilita su oportuna identificacin. (Protica, 2011: 7).
Si bien el artculo 2 inciso 5) y 31 de la Constitucin Poltica
reconocen la vigilancia ciudadana y a nivel de la Contralora
General se han registrado avances en torno a la veedura que
ejerce este rgano de control, es importante fomentar la
vigilancia ciudadana a travs de pautas claras en el mbito de
las contrataciones pblicas.

101

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Un trabajo interesante al respecto lo constituye lo realizado


por Protica a travs del documento denominado Vigilancia
ciudadana de Contrataciones y Obras Pblicas Gua para
los vigilantes que contiene los pasos que deben seguir los
ciudadanos para realizar actividades de seguimiento o vigilancia
a procesos de contratacin pblica. (Protica, 2011: 45 al 54).
v) Bases de procesos licitatorios y catlogo de precios de productos
estandarizados.- El artculo 26 de la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado determina la informacin que
obligatoriamente deben contener las Bases de todo proceso
de seleccin. Sin embargo, como aporte principal prev que el
OSCE apruebe Bases Estandarizadas para su uso obligatorio en
todas las entidades, las que servirn para facilitar el monitoreo y
procesamiento de las contrataciones (As lo precisa el artculo 38
del Reglamento de la Ley). A partir de esta disposicin, el OSCE
aprob una directiva especfica en la materia, con lo cual, a la
fecha, las entidades del sector pblico, a nivel nacional, regional
y local, deben usar las citadas bases.
Con relacin al catlogo de precios de productos estandarizados,
es importante sealar que el 21 de febrero de 2011, 117
proveedores suscribieron Acuerdos de Convenio Marco para
proveer tiles de escritorio al sector pblico. El 28 del mismo
mes se dio inicio a la puesta en operacin del Catlogo

102

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Electrnico27, cuya vigencia se estableci por un ao. Segn el


Reporte Anual de Operaciones en el Catlogo Electrnico del
Convenio Marco de tiles de Escritorio (OSCE, 2012a), del 28
de febrero de 2011 al 28 de febrero de 2012, el volumen de
las contrataciones asciende a S/. 100,994, 454 (Ver anexo 2).
Asimismo, desde el 21 de mayo del 2012 existen Acuerdos de
Convenio Marco con las empresas LC Busre y Peruvian Airlines.
Estos acuerdos permiten a las entidades del Estado acceder a un
mecanismo adicional para la compra de pasajes areos va web
directamente con las lneas areas que operan en el pas.
Cabe resaltar que las contrataciones pblicas son el mbito que
representan mayores gastos para el Estado. En efecto, segn
el reporte del Seace, en el 2011, los gastos por contrataciones
en los tres niveles de gobierno, incluidas las empresas bajo el
mbito de Petroper, ascendi a S/. 26, 160.52 y sin Petroper
a S/.23, 257.64; siendo el nivel que realizo mayor gastos el
gobierno nacional, seguido de los gobiernos regionales y
locales. (Ver anexo 3).

27 El catalogo electrnico es una herramienta electrnica de gestin de compras utilizada por


entidades pblicas (compradores) y proveedores adjudicatarios del proceso de seleccin
que diera su origen (vendedores) que posibilita a las entidades gestionar la contratacin de
productos de manera virtual, para luego ser atendidas por los proveedores adjudicatarios

103

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 2.5
Desarrollar fortalezas de los rganos de control y
supervisin
Acciones

Observaciones
Contralora General de la Repblica

1. Ley 29555, publicada el 13


de julio del 2010.

Norma que dispuso la incorporacin progresiva a


la Contralora General de la Repblica de las plazas y presupuestos de los OCI a partir del 2011*.
En una primera fase se incorpora a los jefes de los
OCI y la segunda incorpora a personal auditor, especialista y administrativo que presta servicios en
los OCI.

2. Asignacin de facultades
sancionadoras a la Contralora General de la Repblica, a travs de la Ley 29622
(diciembre 2010) y su reglamento (Decreto Supremo
023-2011-PCM, marzo 2011).

De cara a fortalecer las labores de control y supervisin de la Contralora General de la Repblica,


en diciembre del 2010, se le otorg facultades
sancionadoras por responsabilidad administrativa funcional para infracciones graves y muy graves.

Acciones

Observaciones
Contralora General de la Repblica

3. Resoluciones de Contralora 058-2009-CG y 1732009-CG.

Modifican la Resolucin de Contralora 063-2007CG que aprob el Reglamento de las Sociedades


de Auditora. Una norma previa a ambas fue la
Resolucin 460-2008-CG.

4. Resolucin de Contralora
458-2008-CG de octubre del
2008.

Gua para la Implementacin de las Normas de


Control Interno en las entidades pblicas.

104

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Ministerio de Educacin y Ministerio del Interior


5. Decreto Supremo 0062012-ED, que aprueba el
nuevo ROF del Ministerio de
Educacin.

Crea la Oficina General de tica Pblica y Transparencia, de la cual dependen dos Oficinas, la de
Promocin de la tica y la de Control y Seguimiento.

6. Implementacin de lnea
de consejera y atencin de
denuncias por casos de corrupcin cometidos por efectivos policiales.

La lnea de consejera se implement en el Ministerio del Interior en el marco del Programa Umbral. Su objetivo fue no slo brindar orientacin,
sino tambin promover la denuncia ciudadana.

* Esta ley tiene como antecedente la Dcimo Tercera Disposicin Final de la Ley 29465, Ley del
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010, que establece la conformacin de
una comisin encargada de elaborar y proponer instrumentos y disposiciones que se requieran para incorporar progresivamente las plazas y el presupuesto de los rganos de control
institucional a la Contralora General de la Repblica.

La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes


temas i) Contralora General de la Repblica; ii) Ministerio de
Educacin Y Ministerio del Interior.
i) Contralora General de la Repblica.- Luchar contra la corrupcin
requiere una plataforma jurdica de control, que debe tener sus
cimientos en la imparcialidad, y principalmente en la autonoma
e independencia. Esos son los principios, contemplados en la
Carta Magna de la auditora gubernamental, que la Organizacin
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai)
ha recogido en la Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas
de la Fiscalizacin, aprobada en Lima (Per) en 1977, en el IX
Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

105

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

En ese sentido, con la finalidad de consolidar la autonoma


e independencia de la Contralora General de la Repblica, se
aprob la Ley 29555, publicada el 13 de julio del 2010. La norma
otorga un carcter integral (vinculacin funcional, administrativa
y laboral) de los jefes y personal de los OCI hacia la Contralora
General de la Repblica, a diferencia de la situacin anterior,
en que el financiamiento de las actividades que otorgaba
la entidad a los OCI poda despertar dudas respecto de su
actuacin imparcial, independiente y objetiva. En la actualidad,
se ha logrado incorporar a la Contralora General de la Repblica
doscientos dos (202) jefes de los OCI, as como cuarenta (40)
auditores (Oficio1237-2012-CG/SGE del 7 de septiembre del
2012) (Ver anexo 4).
Asimismo, cabe sealar que, actualmente, la Contralora General
de la Repblica, conforme a la Ley 29622 (7 de diciembre del
2010) y su reglamento (Decreto supremo 023-2011-PCM, 17
de marzo del 2011) tiene atribuciones para imponer sanciones
por responsabilidad administrativa funcional derivada de los
informes de control emitidos por los rganos del Sistema,
con la excepcin de las autoridades elegidas por votacin
popular, los titulares de los organismos constitucionalmente
autnomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa
de antejuicio poltico.
Otro aspecto importante del Sistema Nacional de Control son
las sociedades de auditora, que segn el artculo 20 de la Ley

106

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la


Contralora General de la Repblica, son personas jurdicas calificadas e independientes en la realizacin de labores de control
posterior externo. Estas son contratadas por la Contralora General. Dentro de este marco, desde el 2007, la Contralora General
de la Repblica, ha reglamentado la participacin de estas Sociedades de Auditora, estableciendo parmetros cada vez ms
rigurosos para su contratacin. Las dos ltimas modificaciones
se produjeron en el ao 2009. Actualmente el proceso de contratacin incluso contempla el uso de medios electrnicos.
Finalmente, con la finalidad de impulsar la implementacin
del Control Interno en las entidades pblicas, en el marco de
la Ley 28716, la Contralora General de la Repblica emiti la
Resolucin de Contralora 458-2008-CG de octubre del 2008 que
aprueba la Gua de Implementacin de las Normas de Control
Interno en las entidades pblicas. Si bien han habido avances en
su implementacin, por ejemplo, los Comits de Control Interno,
elaboracin de diagnsticos con identificacin de los procesos
de mayor riesgo a la corrupcin y planes de accin de control,
an queda pendiente asegurar la efectiva implementacin de
estas herramientas en todas las entidades pblicas.
ii) Ministerio de Educacin y Ministerio del Interior.- Con relacin a
la consolidacin de los rganos de supervisin del Ministerio de
Educacin, cabe destacar la creacin de la Oficina General de tica
Pblica y Transparencia (en marzo de 2012) como parte del nuevo

107

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ROF del Sector. De esta dependen dos oficinas, la de Promocin


de la tica y la de Control y Seguimiento. Esta ltima encargada
de recibir, analizar y derivar a la instancia correspondiente las
denuncias de los ciudadanos y tambin de orientarlos en los
procedimientos a seguir para la presentacin y resolucin de
sus sanciones (Artculo 75 del ROF del Ministerio de Educacin).
Esta nueva estructura sustituye el sistema anterior, al excluir del
ROF a la Superintendencia Nacional de Servicios Educativos,
cuyo responsable nunca fue designado, y asume las funciones
de la Comisin de Atencin de Denuncias y Reclamos (CADER)
a nivel nacional (Cuarta Disposicin Complementaria y Final del
ROF del Ministerio de Educacin).
Con relacin al Ministerio del Interior, en el marco del Programa
Umbral, con el objetivo de fomentar la denuncia de los actos
de corrupcin cometidos por los efectivos policiales, as como
brindar orientaciones claras a la ciudadana sobre qu hacer
frente a estos actos de corrupcin, se estableci una lnea de
consejera telefnica. No obstante, cabe precisar que dicha lnea
actualmente no brinda el referido servicio.

OBJETIVO3:
Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la
corrupcin

108

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 3.1
Fortalecer y modernizar el sistema de administracin de
justicia
Acciones

Observaciones
Monitoreo de Expedientes

1. Resolucin Administrativa
170-2011-P-PJ y Manual de
Funciones del SIJ Supremo.

Dispone el funcionamiento del Sistema Informtico Judicial denominado SIJ Supremo en las
Salas Penales Permanente y Transitoria, Sala Penal Especial y Vocala de Instruccin de la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica.

Fortalecimiento de OCMAS y ODICMAS (actualmente ODECMAS)


2. Resolucin Administrativa
129-2009-CE-PJ, que aprueba
el nuevo ROF de la OCMA.

Este ROF crea la Unidad de Visitas y Prevencin


as como la Unidad de Investigacin y Anticorrupcin.

Actos sospechosos de Corrupcin y Lavado de Activos


3. Decreto Legislativo 1106,
Ley de lucha eficaz contra el
Lavado de Activos y otros delitos relacionados a la minera
ilegal y crimen organizado.

Esta norma reconoce la autonoma del delito


de Lavado de Activos, el valor probatorio de los
informes de la Unidad de Inteligencia Financiera
de la SBS y crea el Registro de Casas de Cambio,
Empeo y Prstamos.

4. Creacin de la Unidad de
Anlisis Financiero de la Procuradura Especializada en
Delitos de Corrupcin.

Creada como unidad de apoyo a las labores del


equipo de litigio.

Causales en la Ley de Prdida de Dominio

5. Decreto Legislativo 1104,


que modifica la legislacin sobre prdida de dominio.

Con esta norma, el proceso de prdida de dominio se aplicar cuando se trate de objetos, instrumentos, efectos o ganancias, entre otros, relacionados con los siguientes delitos: concusin,
peculado, cohecho, trfico de influencias, enriquecimiento ilcito y acciones que generen efectos o ganancias ilegales en agravio del Estado.

6. Decreto Supremo 0932012-PCM

En setiembre de 2012, se aprueba el reglamento


del Decreto Legislativo 1104.

109

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Distribucin porcentual del Fondo de Prdida de Dominio (FONPED)


7. Decreto Supremo 0042012-JUS.

Modifica el Decreto Supremo 009-2010-JUS, establecindose porcentajes para la distribucin


del dinero cobrado por el Estado, por concepto
de reparacin civil.

Ley de la Carrera Fiscal


8. Aprobacin por el pleno
del Congreso, del proyecto de
Ley de la Carrera Fiscal

La autgrafa de ley fue observada el 24 de junio


del 2011

Consejo Nacional de la Magistratura


9. Alianza Estratgica suscrita
entre el CNM y la Contralora
General de la Repblica.
10. Convenio de Cooperacin
Interinstitucional suscrito por
el CNM y la SBS (UIF-Per).

Con el objeto de promover y desarrollar acciones


conjuntas que contribuyan a la lucha contra la
corrupcin, al fortalecimiento del control de la
gestin pblica, a la probidad administrativa y a
la mejora de la administracin de justicia.
Con el propsito de detectar posibles operaciones sospechas presuntamente vinculadas a actos
de corrupcin u otros delitos, en el marco de los
procesos de ratificacin de magistrados.

Acciones

Observaciones

Capacitacin de los Operadores de Justicia


11. Resolucin de Jefatura
092-2009-J-OCMA/PJ, de abril
de 2009, se determinan los
mecanismos para el funcionamiento de las Mesas de
Trabajo por la Transparencia
Judicial en las ODECMAs.

Estas mesas fueron implementadas en todos los


Distritos Judiciales del pas, llevndose a cabo
Los Dilogos de la OCMA promoviendo la Transparencia Judicial, en el marco del Programa Umbral Anticorrupcin, que la OCMA ha implementado a nivel nacional.

12. Los Mdulos Pedaggicos


de Socio Drama, como parte
de acciones de control preventivo de la OCMA a nivel nacional, en las 31 Cortes Superiores de Justicia del pas.

Consiste en la representacin o escenificacin


breve y dinmica de alguna situacin del mbito
judicial con el objetivo de que los magistrados y
trabajadores judiciales identifiquen y mejoren su
conducta tica de servicio y de trabajo.

110

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

13. Suscripcin del Pacto tico Judicial de Lucha contra la


Corrupcin.

Como parte de talleres organizados por OCMA.

14. Programas de capacitacin organizados por el Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial del
Per.

Sobre diversas materias, como Nuevo Cdigo


Procesal Penal, corrupcin, transparencia y tica
judicial. (Ver anexo 5).

15. Programas de capacitacin organizados por el Ministerio de Justicia y Derechos


Humanos

Principalmente dirigidos a procuradores pblicos y defensores de oficio. Estos programas abordan diversos temas, como derecho penal, Nuevo
Cdigo Procesal Penal, criminalidad organizada,
medidas cautelares, investigacin y prueba en
delitos de lavado de activos, corrupcin, entre
otros.

16. Programas de capacitacin del Ministerio del Interior.

A partir de diversas iniciativas, entre ellas las


correspondientes al Programa Umbral Anticorrupcin. El personal de la PNP a nivel nacional,
ha recibido numerosas capacitaciones en temas
diversos como: tica y transparencia, corrupcin,
liderazgo, rgimen disciplinario, entre otros. (Ver
anexo 6)

17. Programas de capacitacin de la Academia de la Magistratura.

Mdulos de capacitacin sobre corrupcin en el


marco del Nuevo Cdigo Procesal Penal.

La estrategia se concentra en la administracin de justicia y


organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) monitoreo
de expedientes; ii) fortalecimiento de OCMAS y ODECMAS;
iii) actos sospechosos de corrupcin y lavado de activos; iv)
causales en la Ley de Prdida de Dominio; v) distribucin
porcentual del Fondo de Prdida de Dominio (Fondep); vi) Ley
de la Carrera Fiscal; vii) Consejo Nacional de la Magistratura; y
viii) Capacitacin de los operadores de justicia.

111

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

i) Monitoreo de Expedientes.- Este Sistema Informtico slo


funciona a nivel de la Corte Suprema y permite una distribucin
equitativa y aleatoria de los expedientes provenientes de las
Cortes Superiores de Justicia de la Repblica, y los que conoce
de manera directa. La designacin de los jueces ponentes se
efecta utilizando un software especialmente diseado que
impide su manipulacin. El sistema integra pautas para el
orden de vista de las causas, teniendo en cuenta los plazos de
prescripcin, detencin y otros parmetros.
ii) Fortalecimiento de OCMAS y ODECMAS.- Desde la vigencia
del nuevo ROF de la OCMA, en abril de 2009, se modifica la
denominacin de las ODICMAS por las Oficinas Desconcentradas
de Control de la Magistratura (ODECMAS) as como su estructura
orgnica, que como se sabe son los rganos competentes
en cada Corte Superior. El principal aporte en trminos de
trasparencia y lucha contra la corrupcin de este nuevo ROF, es
la creacin de la Unidad de Visitas y Prevencin, y la Unidad de
Investigacin y Anticorrupcin.
iii) Actos sospechosos de Corrupcin y Lavado de Activos.- Destaca
la aprobacin, en abril de 2011, del Decreto Legislativo 1106
Ley de lucha eficaz contra el Lavado de Activos y otros delitos
relacionados a la minera ilegal y crimen organizado. Esta norma
busca fortalecer el marco legal en materia de lucha contra
la corrupcin y se complementa con otras medidas como el
Convenio especfico de cooperacin interinstitucional suscrito
entre el Ministerio Pblico, el Poder Judicial y la Contralora

112

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

General de la Repblica, as como la recin creada Unidad


de Anlisis Financiero al interior de la Procuradura Pblica
Especializada en Delitos de Corrupcin.
iv) Causales en la Ley de Prdida de Dominio.- Mediante el Decreto
Legislativo 1104, de abril de 2012, se modific la legislacin
sobre prdida de dominio. Esta norma busca fortalecer el marco
legal en materia de lucha contra la corrupcin, ya que incluye
varias modalidades de este delito como causal para iniciar
proceso de prdida de dominio. An cuando no se mencionen
expresamente todos los delitos contra la administracin pblica,
su incorporacin puede deducirse del supuesto general que
incluye la norma, referido a acciones que generen efectos o
ganancias ilegales en agravio del Estado.
v) Distribucin porcentual del Fondo de Prdida de Dominio
(FONPED).- La asignacin de un porcentaje no menor al 25%
del monto sealado en el certificado de consignacin, donde
consta el pago de reparaciones civiles abonado por las personas
condenadas por actos de corrupcin, constituye un mecanismo
efectivo para garantizar el accionar del Procurador Pblico
Especializado en Delitos de Corrupcin. Tambin constituye un
incentivo para el mejor desempeo de esta unidad de litigio.
vi) Ley de la Carrera Fiscal.- La propuesta de ley contiene una serie
de disposiciones para el ingreso y la permanencia en el cargo
de magistrados del Ministerio Pblico. Entre otras medidas,
establece que estn impedidos de postular al cargo de fiscal

113

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

(en cualquier nivel) mientras ejerzan la funcin pblica, el Jefe


de Estado, los vicepresidentes de la Repblica, congresistas,
alcaldes, regidores autoridades regionales y los ministros de
Estado, entre otros funcionarios.
vii) Consejo Nacional de la Magistratura.- El Consejo Nacional de
la Magistratura (CNM) es un organismo constitucionalmente
autnomo que se encarga de la seleccin y nombramiento,
evaluacin y ratificacin de los jueces y fiscales del pas. A su vez
ejerce las funciones disciplinarias que le seala la Constitucin.
Como resultado de este trabajo entre enero y octubre del 2011 el
CNM ha nombrado un total de 370 jueces y fiscales, de los cuales
68 corresponden al Poder Judicial y 302 al Ministerio Pblico
(Consejo Nacional de la Magistratura, 2011: 24). Para el mejor
desarrollo de sus funciones de evaluacin, ha suscrito convenios
de cooperacin con la Contralora General de la Repblica y la
Unidad de Anlisis Financiero de la SBS.
viii) Capacitacin de los operadores de justicia.- Las distintas
entidades vinculadas a la administracin de justicia han
realizado actividades destinadas a fortalecer las capacidades de
los operadores del sistema de justicia en el mbito de la lucha
contra la corrupcin. Es as que el Poder Judicial, a travs de la
OCMA y el Centro de Investigaciones Judiciales; el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos; el Ministerio del Interior y
la Academia de la Magistratura, han venido desarrollando
numerosos programas de capacitacin, abordando diversas
aristas de la gran temtica anticorrupcin, adaptadas a sus
respectivos marcos de competencia.

114

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 3.2
Mejorar la transparencia en la administracin de justicia
Acciones

Observaciones

1. Pgina web del Poder Judicial y proyecto de consulta


de expedientes en lnea.

El 2010, el Centro de Estudios de Justicia de las


Amricas (CEJA), consider a la pgina Web del
Poder Judicial como la cuarta mejor en Latinoamrica. Asimismo, en el 2011, el Proyecto del Poder Judicial Consulta de los Expedientes en lnea,
fue premiado como la mejor Buena Prctica sobre
transparencia dentro del Estado peruano (premio
otorgado por la ONG Ciudadanos al Da y diversas instituciones pblicas y privadas).

2. Sistema Informtico Judicial denominado SIJ Supremo.

No solo se encarga de la distribucin aleatoria


de los expedientes judiciales; tambin permite al
ciudadano consultar el estado de expedientes a
travs de Internet.

3. Jurisprudencia sistematizada.

La actual plataforma web del Poder Judicial permite acceder a las decisiones ms importantes
emitidas por la Judicatura Nacional a partir de un
catlogo de opciones con propiedades sencillas
y funcionales. Dichas mejoras se dividen en dos
plataformas denominadas: Corte Suprema* y Corte Superior**.

4. Resolucin 061-2011-PCNM, del 19 de mayo del


2011.

A partir de esta resolucin, el CNM pone a disposicin de la ciudadana un Reporte Trimestral que
da cuenta de los principales resultados del trabajo
que realiza. El reporte incluye datos estadsticos.

5. Fortalecimiento del Registro de Procesados y Sentenciados por delitos de


corrupcin y creacin e implementacin de los Registros de deudores de reparaciones civiles, y de prfugos
por delitos de corrupcin
en el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.

En el primer semestre del 2012, con la finalidad de


fortalecer la transparencia en el mbito de la administracin de justicia, se actualiz y public el
Registro de Sentenciados y Procesados. Asimismo,
en abril del 2012, se cre el Registro de deudores
(Resolucin Ministerial 0116-2012-JUS) y el de Prfugos.

115

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

El Poder Judicial, en el marco de las estrategias de Aseguramiento


de la transparencia en el quehacer jurisdiccional y administrativo
y Dinmica de Acercamiento al Usuario descritas en el Plan
de Gobierno 2011-2012, concordado con el Plan de Desarrollo
Institucional 2009-2018, ha logrado grandes avances en materia
de transparencia. Tales avances, expresados en herramientas
informticas, como la pgina web institucional y sistema
de distribucin y consultas de expedientes, han merecido
importantes reconocimientos nacionales e internacionales.
No obstante, un problema importante en materia de
transparencia en la administracin de justicia, que se
desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
es la dificultad que tienen los ciudadanos para acceder a las
sentencias y/o piezas procesales en el marco de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Como se
seala en el diagnstico de la Secretara de Gestin Pblica
de la PCM, an prima el criterio segn el cual la informacin
de carcter jurisdiccional no forma parte del mbito de
* A nivel de Corte Suprema, encontramos el servicio denominado Jurisprudencia Vinculante,
donde se ubican los Plenos Casatorios en materia civil, as como las Sentencias Plenarias,
Acuerdos Plenarios y Precedentes Vinculantes en materia penal. Del mismo modo, tenemos
a las Casaciones publicadas en el Diario Oficial El Peruano, a partir del ao 2008, as como las
Casaciones emitidas bajo el Nuevo Cdigo Procesal Penal a partir del ao 2007. Apreciamos
tambin a las denominadas Resoluciones Relevantes, que consisten en sentencias emitidas
por las Salas Supremas.
** En la plataforma de Cortes Superiores, encontramos dos servicios: el primero denominado
Resoluciones Sistematizadas, emitidas por los rganos Jurisdiccionales de cada Corte Superior. El segundo, denominado Publicacin de Resoluciones, permite acceder a las resoluciones publicadas por cada Corte Superior a partir del ao 2011.

116

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

aplicacin del derecho de acceso a la informacin pblica. Es


ms, segn el propio Cdigo Procesal Civil, la Ley Orgnica del
Poder Judicial y el Cdigo de Procedimientos Penales, a esta
informacin slo pueden acceder las partes del proceso, sus
abogados o apoderados (lo que se conoce en doctrina como
publicidad interna o intra procesal, esto es, referida a las partes).
El panorama descrito exige, por tanto, evaluar la normativa a
fin de garantizar o contribuir con la vigencia del derecho de
acceso a la informacin pblica en su vertiente de acceso a la
informacin extra procesal o externa.
De otra parte, cabe resaltar que aun cuando no se visibiliza una
accin puntual en el marco de esta estrategia, el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos ha realizado grandes esfuerzos en la
labor de transparentar informacin registrada en la Procuradura
Anticorrupcin sobre los procesados y sentenciados por delitos
de corrupcin, los prfugos y los deudores por los mismos
delitos. Ello ha permitido, adems, contar con informacin
valiosa para sensibilizar a la ciudadana en el rechazo absoluto
a la corrupcin.

117

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 3.3
Implementar y optimizar los rganos de control del sistema
judicial que fortalezcan la lucha contra la corrupcin
Acciones

Observaciones

1. Ley 29277, Ley de Carrera Judicial del 7 de noviembre de


2008.

Prev la facultad del rgano disciplinario


de solicitar al Juez, el levantamiento del
secreto bancario y de las comunicaciones.

Tanto el nuevo ROF de la OCMA, aprobado por Resolucin


Administrativa 129-2009-CE-PJ, como la vigente Ley de
Carrera Judicial, han fortalecido la actuacin de este rgano
de control disciplinario. En el primer caso, se han mejorado
los procedimientos de investigacin y sancin. En el segundo,
se ha contemplado expresamente la facultad de solicitar el
levantamiento del secreto bancario y de las comunicaciones de
los investigados. En este ltimo caso, el Colegio de Abogados
del Callao, cuestion que esta medida por considerarla
inconstitucional. No obstante, el Tribunal Constitucional
desestimo dicho extremo de la demanda28.

28 STC0019-2009-PI/TC, sentencia del 21 de marzo del 2011, recada en la accin de inconstitucionalidad planteada por el Ilustre Colegio de Abogados del Callao contra diversos artculos
de la Ley de Carrera Judicial, FJ N 57.

118

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 3.4
Establecer un marco jurdico y eficaz en la lucha contra la corrupcin
Acciones

Observaciones

Implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004)


1. Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal.
Cumplimiento de metas al
2009.

Al 2009, el CPP-2004 deba implementarse en


Lambayeque, Piura y Tumbes. Esta meta fue cumplida en su totalidad y a la fecha el cdigo se ha
implementado en 22 distritos judiciales del pas.

2. Ley 29648, del 1 de enero


del 2011.

Dispuso que el CPP-2004 entre en vigencia en todo el


territorio nacional desde el 2011, nicamente en el caso
de delitos de corrupcin de funcionarios.

Casos complejos de corrupcin


3. Resolucin Administrativa
136-2012-CE-PJ de 13 julio
del 2012.

Establece la competencia de la Sala Penal Nacional para el conocimiento de casos complejos de


corrupcin precisando parmetros para identificar
los casos de esta naturaleza*.

4. Resolucin de la Fiscala
de la Nacin 1833-2012-MPFN, de 19 de julio del 2012.

Dispone la conversin de la 1ra. Fiscala Superior


Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios de Lima, en la Fiscala Superior Nacional
Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios, y la 1ra. Fiscala Provincial Corporativa
Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios de Lima, en la Fiscala Supraprovincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupcin
de Funcionarios.

Testigos, Peritos, Agraviados o Colaboradores


5. Decreto Supremo 003-2010JUS, aprueba el Reglamento
del Programa Integral de Proteccin a Testigos, Peritos, Agraviados o Colaboradores que intervengan en un proceso penal.

Establece la estructura y competencias funcionales y administrativas de la Unidad Central de Proteccin que depende de la Fiscala de la Nacin.

* Deber tratarse de hechos que generen repercusin social y el proceso sea complejo conforme a la ley procesal. Los hechos deben involucrar los siguientes delitos: Colusin Agravada,
Peculado Doloso, Cohecho Pasivo Propio, Soborno Internacional Pasivo, Cohecho Pasivo Impropio, Cohecho Pasivo Especifico, Cohecho Activo Transnacional, Cohecho Activo Especifico,
Trfico de Influencias e Enriquecimiento ilcito.

119

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Imprescriptibilidad de los delitos de Corrupcin


6.
Proyectos
de
Ley
00079/2011-CR, 134/2011CR,
150/2011-CR
y
151/2011-CR, en debate.

Proponen la modificacin del artculo 41 de la


Constitucin a fin de establecer la imprescriptibilidad de todo acto de corrupcin.

Acciones

Observaciones
Soborno transnacional

7. Ley 29316, del 14 de


enero del 2009.

Incorpor en nuestra legislacin penal, el delito de


Cohecho Activo Transnacional a travs del artculo
397-A del Cdigo Penal**.

8. Ley 29703, del el 10 de


junio del 2011.

Incorpor a nuestra legislacin el tipo penal del


Cohecho Pasivo Internacional mediante el artculo
393-A del Cdigo Penal***.
Proteccin al denunciante

9. Ley 29542 Ley de Proteccin al Denunciante,


del 22 de junio del 2010.

Tiene por objeto proteger y otorgar beneficios a los


funcionarios y servidores pblicos o a cualquier ciudadano que denuncie en forma sustentada la realizacin de hechos arbitrarios o ilegales que ocurran
en cualquier entidad pblica y que puedan ser investigados o sancionados administrativamente.

10. Decreto Supremo 0382011-PCM, del 25 de abril


del 2011

Aprueba el reglamento de la Ley de Proteccin al


Denunciante, para garantizar su efectiva aplicacin.

Pago de reparaciones civiles


11. Decreto Supremo 0032012-JUS, del 23 de enero
de 2012.

Para el caso de personas condenadas por actos de


corrupcin, se condiciona la concesin de los beneficios de redencin de la pena por el trabajo o estudio,
al pago previo del integro de la reparacin civil.

120

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes


temas i) implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004);
ii) estadsticas sobre casos de corrupcin; iii) casos complejos
de corrupcin; iv) testigos, peritos, agraviados o colaboradores;
v) imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin; vi) soborno
transnacional; vii) proteccin al denunciante; y viii) pago de
reparaciones civiles de condenados por actos de corrupcin.
i) Implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004).Actualmente el CPP-2004 se encuentra vigente en 22 distritos
judiciales del pas (Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua,
Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Puno, Cuso, Madre de
Dios, Ica Caete, Cajamarca, Amazonas, San Martn, Ancash, Santa,
Pasco, Hunuco, Ucayali y Loreto), lo que ha sido posible gracias
al esfuerzo del Poder Judicial y el Ministerio Pblico a travs de la
aprobacin de diversas medidas administrativas que facilitaron

** Artculo 397-A.- El que, bajo cualquier modalidad, ofrezca, otorgue o prometa directa o
indirectamente a un funcionario o servidor pblico de otro estado o funcionario de organismo internacional pblico donativo, promesa, ventaja o beneficio indebido que redunde en
su propio provecho o en el de otra persona, para que dicho servidor o funcionario pblico
realice u omita actos propios de su cargo o empleo, en violacin de sus obligaciones o sin
faltar a su obligacin para obtener o retener un negocio u otra ventaja indebida en la realizacin de actividades econmicas o comerciales internacionales, ser reprimido con pena
privativa de la libertad no menor de cinco aos ni mayor de ocho aos.
*** Artculo 393-A.- El funcionario o servidor pblico de otro Estado o funcionario de organismo internacional pblico que acepta, recibe o solicita, directa o indirectamente, donativo,
promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en el ejercicio
de sus funciones oficiales, en violacin de sus obligaciones, o las acepta como consecuencia
de haber faltado a ellas, para obtener o retener un negocio u otra ventaja indebida, en la
realizacin de actividades econmicas internacionales, ser reprimido con pena privativa
de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho aos.

121

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

su implementacin (Ver anexo 7). A partir de la Ley2964829, slo


en el caso de delitos de corrupcin de funcionarios, el CPP-2004
est vigente en todo el territorio nacional.
ii) Estadsticas sobre casos de corrupcin.- No obstante existir
informacin ms detallada sobre el tema (Ver anexo 8), cabe
mencionar que en el periodo 2008-2011 se ha registrado el
ingreso de 19,218 denuncias al Ministerio Pblico por actos de
corrupcin. En el 2010 se registr el mayor nmero de ingreso de
denuncias con 5,308 en total (27.62%). El ao de menor ingreso
de denuncias fue el 2011 con 4,010 lo que representa el 20.87%.
Durante el mismo periodo, el delito ms denunciado fue el de
Peculado seguido del delito de Colusin.
Con relacin a los casos judicializados por corrupcin y que
han llegado a la Corte Suprema de Justicia de la Repblica
(va recurso de nulidad o recurso de casacin) se cuenta con
informacin estadstica del 2009 al mes de agosto del 2012. En
este periodo se ha registrado 1,777 ingresos de expedientes a
la Corte Suprema de Justicia por corrupcin, y es el ao 2010
el que registra mayores ingresos con 809 en total (45.53%). Del
total de dichos ingresos, 1,735 corresponden a Recursos de
Nulidad y 42 a Recursos de Casacin. Sobre este mismo universo
de casos, se registra que 1,356 ya han sido resueltos por la Corte
Suprema. Ahora bien, en cuanto al tipo de delito por corrupcin
29 Esta ley estableci el siguiente calendario: 1) El 15 de enero de 2011 en el distrito judicial de
Lima; 2)El 1 de abril en los distritos de Lima Norte, Sur y Callao; y, 3) El 1 de junio de 2011
para los dems distritos judiciales.

122

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

judicializado, se aprecia que, del total de causas ingresadas,


mayor incidencia registr del delito de Peculado (993 casos)
seguido del delito de Colusin (323 casos).
De otro lado, segn informacin del Registro Nacional de
condenas, en el periodo del 2007 al 2012, se aprecia que a nivel
nacional el total de condenas inscritas por delitos de corrupcin
asciende a 5,130, siendo el delito por el cual se ha impuesto
ms condenas el de Peculado (62.11%), seguido por el delito de
Colusin (11.56%).
Las estadsticas, arrojan como un indicador transversal que
los delitos de corrupcin que registran mayor incidencia al
momento de la denuncia, durante el proceso penal y al momento
de recibir sentencia condenatoria, son (1) el delito de Peculado y
(2) el delito de Colusin.
En cuanto al cobro de reparaciones civiles, la Procuradura
Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin, sobre la base
de lo reportado por la Unidad de Anlisis Financiero, seal
que durante los aos 2008 al 2011 se registr irregularidad en
cuanto a los montos de cobro. En efecto, en el 2008 y 2009 a
travs de esta Procuradura solo se cobr por ao S/. 100.00,
lo que aumento en el 2010 y 2011 a S/ 103.939 y S/. 291.323
respectivamente, mientras que a travs de la ex Procuradura Ad
Hoc Fujimori Montesinos en el 2008 se cobr S/. 1.287.361, en el
2009 S/. 878.009, en el 2010 S/ 3. 081.751, para volver a bajar en

123

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

el 2011 a S/. 1.047.671 (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012:


17). Al mes de julio de 2012 la deuda por reparaciones civiles
a favor del Estado era de S/. 1,066,012,186 lo que representa
ms de mil millones de nuevos soles no pagados. Aunque
es importante indicar que en este ao se ha registrado un
aumento en el cobro de reparaciones civiles de cerca del 100%,
en comparacin con el ao 2011. Esta situacin evidencia: i) la
ausencia de unidades especializadas de cobro de reparaciones
civiles y medidas especficas para cumplir esta funcin; ii) que
los picos de cobro se deben a grandes casos y no a la sumatoria
de casos pequeos o casos medianos. iii) que no hay rastro de
una estrategia ni concentracin o especializacin en este tema
(Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012).
iii) Casos complejos de corrupcin.- Con la finalidad de atender
con especial atencin los casos complejos de corrupcin, se
ha extendido la competencia de la Sala Penal Nacional para el
conocimiento de estos delitos. Asimismo, se han reasignado
competencias en el Ministerio Pblico, para que determinadas
Fiscalas Superiores y provinciales especializadas en delitos de
corrupcin de Lima, asuman la misma competencia nacional.
A estas nuevas instancias nacionales se les ha asignado
competencia para los delitos contra la Administracin Pblica
cometidos por funcionarios pblicos, atendiendo a su gravedad
y complejidad, y cuando sus efectos tengan repercusin nacional
o superen el mbito de un Distrito Judicial. Asimismo, dichas
instancias conocen delitos derivados de las acciones de control

124

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

llevadas a cabo por la Contralora General de la Repblica y


delitos cometidos por organizaciones criminales.
Sobre el particular, y teniendo en cuenta que estas medidas se
encuentran en implementacin, cabe indicar que a nivel del
Poder Judicial resulta importante aprovechar la experiencia de
los equipos a cargo de las Salas Especializadas Anticorrupcin
que han venido conociendo los casos complejos de corrupcin,
con la finalidad de garantizar una atencin eficaz de los mismos.
iv) Testigos, peritos, agraviados o colaboradores.- En cumplimiento
del artculo 252 del CPP-2004, en febrero de 2010, se aprueba
el Reglamento del Programa Integral de Proteccin a Testigos,
Peritos, Agraviados o Colaboradores que intervengan en
un proceso penal (este artculo establece la necesidad de
reglamentar el ttulo referido a las medidas de proteccin y de
crear un Programa de Proteccin de agraviados, vctimas, testigos
y colaboradores). Este reglamento establece la estructura y
competencias funcionales y administrativas de la Unidad Central
de Proteccin, dependencia que cuenta con unidades distritales
y reas de apoyo (reas de apoyo: 1) Seguridad y Proteccin, 2)
Anlisis de Riesgo y Seguimiento y 3) de Asistencia) para el mejor
desarrollo de sus funciones. El mismo reglamento, establece la
Unidad Especial de Investigacin, Comprobacin y ProteccinUECIP de la Polica Nacional del Per, dependencia que trabaja
bajo la conduccin del fiscal que tiene a cargo la investigacin,
en coordinacin con la Unidad Central o Distrital de proteccin.

125

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Segn informacin estadstica del Ministerio Pblico de enero


a marzo de 2012 la Unidad Central de Proteccin y Asistencia
a Vctimas, Testigos y Colaboradores habra atendido un total
de 7,400 usuarios, de los cuales, nicamente, 7 habran sido
derivados por las Fiscalas Anticorrupcin.
v) Imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin.- El artculo 41 de
la Constitucin Poltica de 1993 duplica el plazo de prescripcin
para los funcionarios y servidores pblicos que cometen delitos
contra del patrimonio del Estado. Sin embargo, los actos de
corrupcin no slo afectan el patrimonio, sino tambin el orden
moral y la justicia(as lo reconoce la Convencin Interamericana
de Lucha contra la Corrupcin, suscrita por el Per). Actualmente,
los cuatro proyectos de ley que proponen la modificacin a este
artculo para incorporar la imprescriptibilidad de todo acto de
corrupcin se encuentran en el Congreso de la Repblica. Estos
proyectos, luego de recibir opinin favorable de la Comisin
de Constitucin y Reglamento, fueron debatidos en el Pleno
de la representacin nacional y luego derivados para su
revisin a la Comisin de Justicia y Derechos Humanos. Hasta
la fecha de cierre de este documento, no se haba resuelto una
reconsideracin contra la decisin de derivar los proyectos a
la Comisin de Justicia y Derechos Humanos, y sta ltima
tampoco haba emitido dictamen.
vi) Soborno transnacional.- El Per incorpor como tipos
penales los delitos de cohecho activo transnacional y cohecho

126

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

pasivo internacional. El primero, desde 2009, en el marco de


implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial, suscrito
entre Per y Estados Unidos; y el segundo, desde el 2011.
vii) Proteccin al denunciante.- Con la Ley 29542 Ley de
Proteccin al Denunciante, se intentan crear las condiciones
de seguridad adecuadas e incentivos para la denuncia de actos
de corrupcin en el Estado. La entidad competente para recibir
y evaluar las denuncias presentadas contra los funcionarios
pblicos es la Contralora General de la Repblica, la que se
encargar de disponer las medidas de proteccin30 y beneficios
que se pueden otorgar a los denunciantes independientemente
del rgimen laboral en el cual se encuentren, a fin de que no sean
objeto de represalias. Si como consecuencia de la denuncia,
la Contralora General de la Repblica concluye que existen
indicios de la comisin de algn hecho delictivo, dar cuenta
al Ministerio Pblico a efectos de que inicie la investigacin
fiscal correspondiente. En ese caso el denunciante puede
acogerse a los beneficios establecidos en la Ley 27378, Ley de
Colaboracin Eficaz.
viii) Pago de reparaciones civiles de condenados por actos de
corrupcin.- A partir de la promulgacin del Decreto Supremo
003-2012-JUS, los condenados por actos de corrupcin slo
30 Una de las medidas que se adopta es la reserva de identidad del denunciante para lo cual se
le otorgar un cdigo de identificacin y tambin la prohibicin de que sea cesado, despedido o removido a causa de su denuncia.

127

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

pueden acceder a los beneficios de redencin de la pena por


trabajo o estudio, una vez que hayan pagado el ntegro de
las reparaciones civiles que adeuden al Estado. Esta norma
contribuye a reducir los marcos de impunidad generados por el
vaco legal en la materia y al mismo tiempo incentiva el pago de
deudas a favor del Estado.

128

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

OBJETIVO 4:
Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial
para combatir la corrupcin
Estrategia 4.1
Desarrollar una cultura de tica y de promocin de denuncias en el sector empresarial
Acciones

Observaciones

1. Confiep propicia entre


sus agremiados, la adopcin de Cdigos de tica.

Tal accin surge de la propia Confiep, en su calidad de miembro pleno de la CAN. Los Cdigos
de Conducta fueron publicados en la pgina
web de los agremiados. Tambin fueron recogidos en la publicacin Cdigos de Conducta de
los gremios asociados a la Confiep*.

2. Confiep asume desde


2005 la secretara tcnica
del Pacto Mundial de las
Naciones Unidas.

El pacto constituye un compromiso tico destinado a que las empresas de todos los pases
acojan como parte de sus estrategias y operaciones, principios de conducta y accin en materia de derechos humanos, normas laborales,
medio ambiente y lucha contra la corrupcin.

3. Apoyo de la Confiep
para la elaboracin y difu- Esta encuesta fue desarrollada por Protica ensin de la Encuesta Nacio- tre los aos 2010 y 2012.
nal sobre la Corrupcin.

Esta publicacin fue presentada a los miembros de la CAN Anticorrupcin durante su sexta
sesin, llevada a cabo en el mes noviembre del 2010.

129

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

En esta estrategia, las acciones desarrolladas por la Confiep


resultan destacadas. Asimismo, puede mencionarse que son
ms de 90 empresas peruanas las que han suscrito al Pacto
de las Naciones Unidas y reportan anualmente sus avances
(Confiep, 2012).
Estrategia 4.2.
Establecer medidas que promuevan prcticas para prevenir
la corrupcin en el mbito empresarial

Acciones

Observaciones

1. Participacin del Per en la Iniciativa para la Transparencia de las


Industrias Extractivas (EITI)*.

Esta participacin ha significado para


el Per, recibir una certificacin internacional de reconocimiento, siendo el
primer pas de Amrica en obtenerla.

En el Per participan de esta iniciativa 51 empresas tanto del sector minero como petrolero
y gasfero.

La participacin del Per en la Iniciativa para la Transparencia de


las Industrias Extractivas EITI, constituye una de las medidas ms
importantes de prevencin de la corrupcin, que ha contado
con la participacin del sector empresarial. La Iniciativa EITI es
una alianza entre gobiernos, empresas y redes de sociedad civil
para transparentar todas las cuentas, pblicas y privadas, del
sector extractivo ante la ciudadana. Se hace pblica, entonces,
la informacin referida a los pagos que hacen las empresas
extractivas al Estado, as como los ingresos recibidos de este
ltimo como consecuencia de dichos pagos.

130

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

OBJETIVO 5:
Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin
Estrategia 5.1
Velar por la independencia de los medios de comunicacin
y fortalecer su rol de difusin de valores ticos
Acciones

Observaciones

1. Durante el ao 2009 y 2010


se resolvieron 10 quejas interpuestas por agrupaciones
sociales sobre algunos programas de televisin.

Estas resoluciones forman parte de procedimientos abiertos con la finalidad de cautelar el


cumplimiento de los principios del Cdigo de
tica de la Sociedad Nacional de Radio y Televisin (SNRT)*.

2. Espacios de fortalecimiento
de valores ticos en los medios
de comunicacin.

3. Slo algunas entidades del


gobierno nacional y regional
han cumplido con publicar sus
contratos de publicidad, en
virtud de la Ley 28874.
*

Protica, a travs de la Red Anticorrupcin, en la


cual participan periodistas de todas las regiones
del pas, ha implementado un programa de televisin que difunde casos de corrupcin.
Por su parte, el Instituto de Prensa y Sociedad
Ipys, viene impulsando la denuncia e investigacin de la corrupcin a travs del concurso
Mejor Investigacin Periodstica de un Caso de
Corrupcin.
Entre las entidades que han cumplido con esta
obligacin, se encuentran el Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio de Salud y el Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo.

Los principios que incluye este Cdigo son los siguientes: a) La defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad. b) la libertad de expresin, de pensamiento y de opinin. c) el
respeto al pluralismo informativo, poltico, religioso, social y cultural. d) la defensa del orden
jurdico democrtico, de los derechos humanos fundamentales y de las libertades consagradas en los tratados internacionales y en la Constitucin Poltica del Per. e) la libertad de
informacin veraz e imparcial. f ) el fomento de la educacin, cultura y moral de la nacin.
g) la proteccin y formacin integral de los nios y adolescentes, as como el respeto de la
institucin familiar. h) la promocin de los valores y la identidad nacional. i) la responsabilidad social de los medios de comunicacin. j) el respeto al honor, la buena reputacin y la
intimidad personal y familiar. k) el respeto al derecho de rectificacin.

131

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

La ciudadana, para participar en la lucha contra la corrupcin,


requiere estar informada y en ese sentido los medios de
comunicacin desempean un rol importante. Pero adems la
participacin de dichos medios resulta esencial en la promocin
de la cultura de valores y la integridad como herramientas
eficaces para prevenir la corrupcin. En ese sentido, es
importante indicar que no todas las entidades del gobierno
central y gobiernos regionales, cumplen con la publicacin
de los contratos de publicidad que suscriben, de acuerdo a lo
establecido en la Ley 28874. (Ver anexo 9)
Una iniciativa importante a destacar es el trabajo que viene
realizando Protica a travs de su red anticorrupcin en la cual
participan periodistas de las distintas regiones del pas. Ello
contribuye de manera decidida a su empoderamiento en la
investigacin y denuncia de casos de corrupcin, lo cual incentiva
la promocin de valores ticos en los medios de comunicacin
en los que laboran. Un ejemplo tangible de este esfuerzo
impulsado por Protica es la produccin y emisin del programa
Poder ciudadano a cargo de periodistas experimentados el
cual est dedicado a difundir casos de corrupcin en todas las
regiones del Per.
En la misma lnea, se debe relevar el esfuerzo constante del
Instituto de Prensa y Sociedad (Ipys), el cual desde el ao
2001 viene desarrollando el concurso a nivel regional Mejor
Investigacin Periodstica de un Caso de Corrupcin. Dicha

132

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

iniciativa, cuenta, adems con el apoyo de Transparencia


Internacional y Open Society Institute (OSI).
OBJETIVO 6:
Lograr el compromiso de la sociedad en la participacin y
fiscalizacin activa en la lucha contra la corrupcin
Acciones

Observaciones

1. Mdulos relacionados a la educacin en valores desarrollados por el


Ministerio de Educacin.

Estos mdulos requieren ser potenciados


y extendidos a los institutos, universidades colegios profesionales y a toda la sociedad.

2. Decreto Regional 001-2012/GRP-PR


Reglamento de Ordenanza Regional
que crea las veeduras ciudadanas en
el mbito jurisdiccional del Gobierno
Regional Piura.

Constituye una buena experiencia de


promocin de la participacin que requiere ser potenciada.

3. Suscripcin del Pacto Nacin, por


parte de representantes de diversos
partidos polticos, en julio del 2010.

Establece el compromiso de promocin


de medidas especficas para luchar contra la corrupcin.

4. Proyecto Voto Informado, ejecutado en el marco del Proceso Electoral


llevado a cabo en el 2011.

5. Suscripcin del Pacto tico Electoral en todas las regiones del Per.

A travs del cual el Jurado Nacional de


Elecciones inform a los electores, va pgina web, sobre las hojas de vida y planes
de gobierno de los candidatos a la Presidencia de la Repblica. Tambin sobre
los partidos polticos, sus miembros y la
lista de candidatos al Congreso y el Parlamento Andino.
En el marco de las elecciones generales
de 2011, cont con la participacin del
98% de los movimientos regionales inscritos y el 82% de partidos polticos.

133

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Toda poltica de lucha contra la corrupcin requiere contar


con una sociedad civil que sea capaz de ejercer labores de
participacin, control y vigilancia de la administracin pblica.
No obstante, para que esto ocurra es necesario dar lugar a un
marco normativo e institucional que ordene y genere espacios
de interaccin entre la ciudadana y la sociedad civil. Esto ha
requerido la adopcin de un enfoque de polticas pblicas que
no burocratice una agenda de acciones a la sociedad civil
-la que por su propia naturaleza tiene un desarrollo distinto
y diferente al de la administracin pblica-, sino que facilite y
promueva la organizacin y la participacin de la ciudadana.
La Constitucin Poltica en su artculo 31 reconoce como
derecho ciudadano participar en los asuntos pblicos mediante
mecanismos como la remocin y revocacin de autoridades, y
la demanda de rendicin de cuentas. Esta disposicin ha sido
desarrollada a travs de la Ley 26300 Ley de los Derechos de
Participacin y Control Ciudadanos, as como otras normas que
reconocen y regulan diversos mecanismos que posibilitan la
participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra
la corrupcin. Al respecto, el Primer Informe del Mecanismo
de Seguimiento de la Convencin Interamericana Contra la
Corrupcin, al referirse a los mecanismos de participacin
ciudadana, seala que, sobre la base de la informacin que tuvo
a su disposicin, estos resultan pertinentes para la promocin
de los propsitos de la Convencin (MESISIC, 2004: 33). Sin
embargo, tomando en cuenta los informes de la Defensora

134

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

del Pueblo (Defensora del Pueblo, 2003: 490-491) existe la


necesidad de hacer reformas concretas a las normas que regulan
los derechos de participacin.
En el Sexto Informe Anual del Defensor del Pueblo al Congreso de
la Repblica 2002-2003, se seala que, considerando la vigencia
de la Ley 26300 Ley de Participacin y Control Ciudadano, se
hace necesaria su reforma, modificando aspectos ya regulados
e incorporando nuevos procedimientos. En esa lnea, el mismo
informe considera necesario modificar el procedimiento
de revocatoria de alcaldes o regidores vinculndolo con la
demanda de rendicin de cuentas que podra establecerse como
un requisito previo. Tambin considera importante precisar
el nmero total de votantes necesarios para que proceda la
revocatoria, de tal manera que se corrija la actual interpretacin
que la hace prcticamente inviable en los poblados con un alto
ndice de migrantes. Asimismo, el Informe Defensorial seala la
necesidad de regular el derecho de reunin a fin de armonizar
su ejercicio con otros derechos fundamentales, tales como la
libertad de trnsito, las garantas para la seguridad personal y
patrimonial, entre otros.
En el mismo sentido, el Informe de la Iniciativa Nacional
Anticorrupcin Por un Per Sin Corrupcin (INA, 2001: 51)
expresa que se constata que el marco legal sobre participacin
ciudadana no slo es escaso, sino que haba sido elaborado
de forma tan complicada que en la prctica hizo imposible su

135

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

aplicacin. Por ello, propone, entre otras medidas, incluir a los


Congresistas de la Repblica en los mecanismos de revocatoria,
reglamentar el derecho de remocin de autoridades y revisar los
requisitos y procedimientos para la presentacin de demandas
de rendicin de cuentas, esto ltimo para establecer criterios
flexibles que no impidan el ejercicio de este derecho. Atendiendo
a dichos antecedentes y considerando la antigedad de la Ley
de Participacin y Control Ciudadano, cabe la realizacin de un
estudio o evaluacin oficial que permita extraer conclusiones y
aportes para mejorar el marco normativo e institucional sobre
la materia.
Ya en el plano de las polticas pblicas se constata que desde
el Estado no se cuenta con una poltica especfica y articulada
orientada a promover la participacin ciudadana en la lucha
contra la corrupcin. Por ello, teniendo en cuenta que la tarea
educativa es permanente, desde la administracin pblica se
debe promover la construccin de una cultura de valores que
surja o tenga como centro a las instituciones de formacin
educativa. Actualmente, el Ministerio de Educacin ya ha
emprendido esta tarea. Por otro lado, desde la administracin
pblica se requiere potenciar el uso de los mecanismos de
participacin ciudadana a travs de la provisin de informacin
y la educacin ciudadana; por ejemplo, a travs de campaas
activas que promuevan el uso de los procedimientos de acceso a
la informacin, transparencia, vigilancia ciudadana, entre otros,
con un lenguaje amigable y con un enfoque intercultural.

136

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Existen buenas experiencias de promocin de la participacin


que requieren ser potenciadas, como las audiencias pblicas o
los presupuestos participativos que se encuentran concentradas
sobre todo en los niveles local y regional. Por ello, es importante
la construccin de una lnea de base especfica que constate si
el ejercicio de estos mecanismos ha fortalecido la participacin
ciudadana y la legitimidad de las instituciones que las desarrollan.
La experiencia del Gobierno Regional de Piura, a travs de la
creacin de veeduras ciudadanas es un buen referente para
este anlisis.
En lo concerniente a la construccin de una alianza poltico
social contra la corrupcin, destaca el Pacto Nacin, suscrito
por representantes de diversos partidos polticos. Es preciso
resaltar, la suscripcin del Pacto tico Electoral en todas las
regiones del Per, as como la implementacin del proyecto
Voto Informado, que facilit datos de inters en el marco de
las elecciones generales de 2011. Este ltimo proyecto tuvo
difusin masiva a travs de medios de comunicacin y otros
eventos a nivel nacional.
OBJETIVO 7:
Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la
lucha contra la corrupcin

137

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 7.1
Aplicacin de los acuerdos internacionales suscritos en
materia de lucha contra la corrupcin a la legislacin nacional
Acciones

Observaciones
Tipificacin de delitos

1. Incorporacin a la legislacin
nacional de los delitos de cohecho
activo transnacional (artculo 397A del Cdigo Penal) y cohecho pasivo internacional (artculo 393-A
del Cdigo Penal)

Esta accin tambin ha sido incluida en la


Estrategia 3.4. (Objetivo 3), en lo que respecta al Soborno Transnacional.

2. Proyecto de Ley 1131/2011-CR,


presentado en mayo de 2012.

Busca tipificar los Delitos contra la Administracin Pblica de conformidad con las Convenciones Internacionales de lucha contra la
corrupcin*.

Ratificacin de Tratados
3. Suscripcin de Alianzas para la
promocin de la transparencia y la
lucha contra la corrupcin.

An cuando no se trata de ratificacin de


tratados, vale la pena mencionar la incorporacin del Per, a la Alianza para el Gobierno
Abierto y la Alianza del Pacfico.

4. Suscripcin de tratados de libre


comercio, en tanto incluyen clusulas expresas en materia de lucha
contra la corrupcin.

Por ejemplo, el Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos detalla un


conjunto de obligaciones a ser consideradas a fin de garantizar la transparencia en
las transacciones comerciales entre ambos
pases.

Entre los citados tipos penales se encuentran: Abuso de autoridad (artculo 376), Abuso
de autoridad, condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artculo 376-A),
Omisin, rehusamiento o demora en actos funcionales (artculo 377), Colusin (artculo
384), Peculado (artculo 387), Malversacin (artculo 389), Cohecho pasivo propio (artculo 393), Cohecho pasivo transnacional (artculo 393-A), Cohecho pasivo impropio (artculo
394), Cohecho pasivo especfico (artculo 395), Cohecho activo genrico (artculo 397),
Cohecho activo transnacional (artculo 397-A), Cohecho activo especfico (artculo 398),
Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo (artculo 399), Trfico de
influencias (artculo 400) y Enriquecimiento ilcito (artculo 401). Asimismo, incorpora el
artculo 388-A uso indebido de informacin privilegiada.

138

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Como resultado de la ratificacin y/o aprobacin de diversos


instrumentos internacionales vinculados a la lucha contra la
corrupcin antes de la dacin del Plan Nacional Anticorrupcin
2008-2011, el Per ha participado -y contina participando
activamente- en diferentes espacios internacionales vinculados
a la lucha contra la corrupcin. (Ver anexo 10). Esta estrategia
organiza sus acciones a partir de dos temas i) tipificacin de
delitos; y ii) ratificacin de tratados.
i) Tipificacin de delitos.- Aun cuando se presentan avances en
la adaptacin de tipos penales conforme al marco normativo
internacional en materia de lucha anticorrupcin, an existe
una agenda pendiente en la materia. Por lo pronto, el Proyecto
de Ley 1131/2011-CR, que propone el perfeccionamiento de
determinados tipos penales, se encuentra en la Comisin de
Justicia y Derechos Humanos pendiente de dictamen.
ii) Ratificacin de Tratados.- Dentro de este mbito es importante
sealar que desde el mes de junio del 2011, el Per tiene la
condicin de observador en el Grupo de Trabajo de Cohecho en
Transacciones Comerciales Internaciones de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OECD. En ese contexto,
Per ha presentado su solicitud de adhesin a la Convencin
de la OECD para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos
Extranjeros en Transacciones Comerciales y para ser miembro
pleno del mencionado grupo. El Ministerio de Relaciones

139

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Exteriores y la Coordinacin General de la CAN vienen realizando


acciones orientadas a lograr este objetivo.
Otro espacio internacional importante es la Alianza para el
Gobierno Abierto (Open Government Partnership) impulsada
por los Estados Unidos de Amrica y el Brasil (que si bien no
supone la ratificacin de un tratado, nos obliga a determinados
compromisos como pas). El ao 2012 el Per se incorpor
a dicha alianza con el objetivo y compromiso de promover
la transparencia y la lucha contra la corrupcin (Para tal fin se
aprob la Resolucin Ministerial 85-2012-PCM del 9 de abril
del 2012, que establece el Plan de Accin del Per para su
incorporacin en esta Alianza). En esa misma lnea, existe la
Alianza del Pacifico, que es un acuerdo suscrito durante la IV
Cumbre Presidencial realizada el 6 de junio de 2012 en Paranal,
Antofagasta (Chile). El acuerdo fue suscrito por Colombia, Chile,
Mxico y Per, como Estados miembros, y por Panam y Costa
Rica en calidad de Estados observadores. Este acuerdo tiene
dentro de sus componentes varios aspectos relacionados a la
lucha contra la corrupcin.

140

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 7.2
Promover el fortalecimiento de la reciprocidad y
cooperacin judicial entre pases
Acciones

Observaciones

Organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica


1. Apoyo del Per para la creacin
de la Organizacin Interamericana Hasta la fecha, no se ha concretado la
de Instituciones de Contratacin P- creacin de esta organizacin.
blica (OIICP).
Cooperacin judicial internacional
2. Nuevo Cdigo Procesal Penal
(CPP-2004). Captulo VII vigente
desde 2007.

Ha considerado un amplio catlogo


de medidas para posibilitar la cooperacin y asistencia entre estados
para la prevencin, deteccin, investigacin y sancin de los actos de
corrupcin.

La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes


temas i) organizacin Interamericana de Instituciones de
Contratacin Pblica; ii) cooperacin judicial internacional; y iii)
recuperacin de activos.
i) Organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin
Pblica.- La iniciativa de creacin de la Organizacin
Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica
(OIICP), antes llamada Organizacin Interamericana de
Instituciones de Compras Gubernamentales (OIICG) (el cambio
de denominacin obedece a que el concepto de Contratacin

141

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Pblica implica un sentido ms amplio e inclusivo que el de


Compras Gubernamentales), es un proyecto de integracin
regional que busca promover la unin de todos los pases
del continente americano a travs de sus entidades de
contrataciones. Estas ltimas pueden operar a nivel estadual o
provincial para el caso de las repblicas federativas, siendo una
de sus principales metas contribuir de manera directa a mejorar
la transparencia, la efectiva participacin ciudadana y el acceso
imparcial y oportuno a la informacin pblica. El Per, durante
la ejecucin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin
2008-2011, ha promovido la creacin de esta organizacin, a
travs de su participacin en distintos foros. Sin embargo, pese
a los esfuerzos realizados, hasta la fecha no se ha concretado su
creacin.
ii) Cooperacin judicial internacional.-El CPP-2004 es un
instrumento legal de reciente vigencia y an no existen
evaluaciones o reportes oficiales sobre su eficacia en el
tema. Sin embargo, en el marco del Mecanismo de Revisin
de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin,
recientemente se ha realizado una evaluacin cuyos resultados
sern presentados en el ltimo trimestre del presente ao. A
partir del CPP-2004 la Autoridad Central en este tipo de trmites
es el Ministerio Pblico, a travs de la Unidad de Cooperacin
Judicial Internacional (esta unidad es la responsable de
centralizar las consultas, coordinaciones y habilitar el trmite
nacional e internacional de una peticin activa o pasiva para
nuestro pas).

142

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Cabe precisar que de acuerdo al ordenamiento procesal penal, la


asistencia judicial internacional, as como el trmite de solicitudes
de extradicin31, se rige por los tratados suscritos por el Per, y
en su defecto, por el Principio de Reciprocidad y la legislacin
interna, en un marco de respeto de los derechos humanos.
Asimismo, el Per es suscriptor de importantes instrumentos
jurdicos internacionales que permiten ejercer acciones de
asistencia y cooperacin judicial, destacndose la Convencin
Interamericana de Asistencia Mutua en Materia Penal. El Per
ha suscrito diversos tratados internacionales bilaterales para
la asistencia mutua y para facilitar la extradicin de personas
procesadas por delitos de corrupcin, as como el traslado de
condenados y personas sentenciadas. (Ver Anexo 11)
Finalmente, cabe sealar que existen otros importantes
mecanismos para la cooperacin judicial internacional, como
la Red de Ministros de Justicia (REMJA) auspiciada por el
Departamento de Cooperacin Jurdica de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA) y sustentada en el denominado
Documento de Washington (OAS, 2008).
iii) Recuperacin de activos.- El CPP-2004 en su artculo 511
considera la posibilidad de utilizar mecanismos de cooperacin
31 Con relacin a los procedimientos de Extradicin, la Constitucin Poltica en su artculo 37
expresa que La extradicin slo se concede por el Poder Ejecutivo previo informe de la Corte Suprema, en cumplimiento de la ley y de los tratados, y segn el principio de reciprocidad
(). Esta disposicin constitucional ha sido desarrollada en el Nuevo Cdigo Procesal Penal
estableciendo un conjunto de reglas y procedimientos sobre el particular.

143

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

judicial internacional incluyendo mecanismos como el bloqueo


de cuentas, la confiscacin de bienes, entre otros, para lograr la
recuperacin de activos. As, por ejemplo, la Unidad de Anlisis
Financiero de la Procuradura Pblica Especializada en Delitos
de Corrupcin, adems del cobro de las reparaciones civiles,
se ocupa de impulsar la repatriacin de activos generados por
actos de corrupcin. Segn la informacin reportada por esta
unidad, desde el 2001 al mes de septiembre del 2012, el dinero
repatriado asciende a US$ 185,160,18432.
No obstante los avances registrados, resulta importante
fortalecer la participacin del pas en iniciativas internacionales
de cooperacin judicial promovidas por organizaciones de
cooperacin multilateral como la iniciativa StAR (Stolen Asset
Recovery) impulsada por la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia y el Delito y el Banco Mundial33.

32 A esta cantidad debern sumarse US$ 80,000 repatriados de Panam y posiblemente, antes
de finalizar el ao, aproximadamente US$ 15 millones de Luxemburgo.
33 El propsito principal de StAR es reducir las barreras existentes que dificultan la recuperacin de activos, y adems ayudar a prevenir su robo y ocultacin apoyando los esfuerzos de
pases que buscan recuperar capitales pblicos que se encuentran ocultos en el extranjero;
trabajando conjuntamente con los pases receptores de dichos activos y con aquellos que
han sido vctimas de este delito; con centros financieros y con pases en vas de desarrollo
(Stolen Asset Recovery, 2007).

144

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

3. Conclusiones sobre el cumplimiento de los objetivos, estrategias y acciones del Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin 2008-2011
Objetivo 1:
Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la
Corrupcin articulado

1.

Luego de casi tres aos de funcionamiento, la CAN


Anticorrupcin requiere ser consolidada en sus funciones y
extender su accin a los espacios regionales. Ello teniendo
en consideracin el artculo 6 de la Convencin de Naciones
Unidas Contra la Corrupcin. Por ello, resulta importante la
aprobacin del Proyecto de Ley que eleva a rango de ley la
norma de creacin de la CAN.

2.

Las iniciativas de coordinacin encaminadas a lograr


una investigacin y sancin efectiva de la corrupcin
entre ellas la celebracin de convenios de cooperacin
interinstitucional entre entidades vinculadas a la lucha
contra la corrupcin,

requieren ser reforzadas y

complementadas con medidas que faciliten el intercambio


de informacin, para la elaboracin y anlisis de data
cuantitativa que sea til a las labores de investigacin,
juzgamiento y sancin de actos de corrupcin.

145

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

3.

Es imprescindible un sistema de indicadores que mida


los riesgos de corrupcin, lo que permitir monitorear
peridicamente las medidas de prevencin de la corrupcin
que adopten las entidades pblicas, as como adoptar
las medidas necesarias para reducir las vulnerabilidades
institucional frente a este tipo de delito.

Objetivo 2:
Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas
de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra
la corrupcin
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
4.

Pese a los avances registrados en materia de transparencia


y acceso a la informacin pblica, resulta necesario
revisar y mejorar el marco normativo que le es aplicable,
a fin de garantizar la entrega oportuna de la informacin
solicitada, la publicidad de la informacin y la imposicin
de sanciones frente al incumplimiento de la ley. Este
marco normativo debe ser complementado con directivas
o normas internas que, atendiendo a las expectativas
del ciudadano comn, faciliten los mecanismos formales
de acceso a la informacin y hagan ms amigable y
accesible las herramientas de uso virtual, como el Portal
de Transparencia Estndar - PTE, teniendo en cuenta la
particular realidad de los gobiernos locales.

146

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

5.

La regulacin vigente sobre entrega de reportes anuales


relacionados a solicitudes de acceso a la informacin
presentadas por las diversas entidades del Estado no
permite contar con indicadores claros para determinar los
niveles de incumplimiento en la atencin de solicitudes de
acceso a la informacin pblica ni para disear propuestas
de solucin destinadas a superar sus limitaciones y
problemas de aplicacin. Estas normas y las herramientas
que hacen parte de ellas requieren ser mejoradas.

6.

El marco institucional en cuanto a la rectora en materia de


transparencia y acceso a la informacin pblica requiere ser
evaluado, teniendo en cuenta la coexistencia de distintas
entidades con competencias complementarias en esta
materia. Esta evaluacin debe tener como objetivo evitar
la duplicidad de funciones y fortalecer el rol de supervisin
sobre cumplimiento de la ley, as como considerar la
asignacin de la funcin de sancin al ente rector.

tica Pblica
7.

Slo un pequeo grupo de entidades pblicas i) cuenta con


normas internas para hacer efectivos los procedimientos y
sanciones que establece el Cdigo de tica de la Funcin
Pblica ii) ha desarrollado actividades para difundir dicha
normativa; y; iii) otorga incentivos a las buenas prcticas
que han permitido lograr cambios en el comportamiento

147

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de quienes prestan servicios al Estado. En ese sentido, se


requiere que estas medidas sean implementadas por todas
las entidades pblicas, lo cual demanda el compromiso de
cada uno de sus titulares.
8.

Las disposiciones sobre conflicto de intereses se encuentran


dispersas y esto genera dificultades para el cumplimiento
de las normas por parte de quienes prestan servicios al
Estado. Resulta importante contar con un slo marco
normativo que est adecuado a las circunstancias actuales
y aspectos que garanticen su efectividad.

9.

En nuestro ordenamiento jurdico an no existe pautas


claras que regule el otorgamiento de regalos y dadivas
en la administracin pblica as como el uso de los bienes
pblicos como vehculos, inmuebles u otros bienes.
Tampoco existen sanciones claras a quienes se encuentran
involucrados en tales situaciones, lo cual genera espacios
para la comisin de actos de corrupcin.

Rendicin de Cuentas
10. La rendicin de cuentas debe tener como beneficiario
central a la ciudadana. Sin embargo, la normativa existente
slo permite generar informes para el conocimiento
y fiscalizacin interna de los rganos de control. Esta
situacin requiere modificaciones en la ley, de modo que

148

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

se establezcan parmetros que permitan la vigilancia de la


gestin pblica y el uso de los recursos pblicos por parte
de la ciudadana.
Declaracin Jurada de Bienes y Rentas
11. Est pendiente la realizacin de ajustes a la normatividad
sobre

Declaracin

Jurada

de

Bienes

Rentas,

especficamente en espacios vinculados a los sujetos


obligados, el contenido y alcances de la declaracin,
el plazo de presentacin, el acceso a informacin
protegida por el secreto bancario y reserva tributaria,
as como en los mecanismos de recojo y verificacin de
la informacin declarada.
Recursos Humanos
12. El diseo, elaboracin y aprobacin de las normas sobre
el servicio civil que exige la Ley Marco de Empleo Pblico
an se encuentra pendiente. Ello demanda un trabajo
activo por parte de SERVIR, la Presidencia del Consejo
de Ministros, el Ministerio de Economa y Finanzas, el
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, y en su
oportunidad por parte del Congreso de la Repblica, que
en ltima instancia es el competente para aprobar las
propuestas de ley que se formulen.

149

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

13. An est pendiente definir con precisin los requisitos para


acceder a los puestos pblicos. Ello es necesario, para que
el aparato pblico cuente con servidores y funcionarios
competentes y calificados. Urge una pronta actualizacin de
los Manuales de Organizacin y Funciones de las entidades
pblicas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional
y local).
14. No existe informacin pblica sobre las personas que
prestan servicios al Estado en sus diferentes modalidades,
as como de sus calificaciones e historial laboral. En ese
sentido, resulta fundamental culminar con la construccin
del Registro Nacional de Personal del Servicio Civil y en
general transparentar la informacin sobre los recursos
humanos del Estado.
Contratacin Pblica
15. La nueva regulacin en materia de contrataciones
si bien contiene mejoras importantes, requiere ser
complementada con esfuerzos destinados a fortalecer
las capacidades de los funcionarios y servidores que
laboran en el rgano encargado de las contrataciones
de la Entidad (OEC), a fin de garantizar su eficacia y que
se constituya en una herramienta disuasiva frente a los
riesgos de actos de corrupcin.

150

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

16. Pese a las experiencias que existen desde la sociedad


civil, como la desarrollada por Protica, no existen pautas
especficas que regulen la veedura cvica o participacin
ciudadana en el mbito de las contrataciones pblicas.
17. En este mbito, adems de las medidas que se adopten
desde el Estado, resulta importante establecer alianzas
voluntarias entre el sector pblico y el sector empresarial,
que estn destinadas a reducir los riesgos de corrupcin en
el mbito de las contrataciones pblicas.
18. Si bien hay avances en cuanto a la acreditacin de los
funcionarios y servidores que laboran en el rgano
encargado de las contrataciones de la Entidad (OEC), esta
labor requiere ser fortalecida, a fin de contribuir a que las
compras pblicas sean eficaces y eficientes para todas las
entidades pblicas, y exista menor riesgo de error.
19. El Seace constituye una herramienta importante para la
transparencia en las compras pblicas, no obstante, dicho
instrumento requiere ser potenciado a efectos de proveer
reportes de informacin por rubros, anlisis de negocios,
generacin de indicadores y alertas que conduzcan a una
adecuada focalizacin de la supervisin.

151

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Objetivo 3:
Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la
corrupcin
20. Si bien existe un mejor marco normativo y voluntad de
los actuales titulares de las entidades pblicas vinculadas
a la lucha contra la corrupcin para garantizar una
sancin oportuna y efectiva (lo que incluye hacer exigir el
ntegro del pago de las reparaciones civiles), es necesario
fortalecer la institucionalidad del sistema judicial y fiscal
anticorrupcin, as como de la Procuradura Anticorrupcin.
Deben implementarse acciones coordinadas entre aquellos
y actores como la Contralora General de la Repblica, la
Polica Nacional del Per y la SBS.
21. Las estadsticas por casos de corrupcin recogidas por
los distintos sectores, han resultado de mucha utilidad.
No obstante, resulta imperativo apuntar a la construccin
de una sola herramienta que produzca y ample este tipo
de reportes. Esta herramienta debe procurar sistematizar
la informacin correspondiente a todas las fases del
proceso penal, desde la denuncia ingresada al Ministerio
Pblico hasta la decisin final. Ello requiere un sistema de
informacin adecuado, eficiente y amigable.
22. Si bien se cuenta con un marco normativo que brinda proteccin y beneficios a los funcionarios y servidores pblicos
que formulan denuncias por actos de corrupcin, resulta
fundamental fortalecer el Sistema Nacional de Denuncias
(SINAD) de la Contralora General de la Repblica, a efectos
de cautelar la reserva de la identidad de los denunciantes.

152

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Objetivo 4:
Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial
para combatir la corrupcin
23. Si bien se han incrementado el nmero de Cdigos de
Conducta en el sector empresarial, es necesario generar
mecanismos de seguimiento y monitoreo de dichos
Cdigos, as como establecer mecanismos de sancin de la
corrupcin y/o fortalecer los existentes en este sector.
24. En el caso de la iniciativa EITI, se debe asegurar el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por el
Per, as como propiciar y difundir buenas prcticas de
transparencia en el sector empresarial.

Objetivo 5:
Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin
25. Los medios de comunicacin han realizado esfuerzos
importantes para luchar contra la corrupcin. Sin embargo,
se requiere involucrarlos en la vigilancia continua contra
este fenmeno, no solamente desde el mbito represivo,
sino tambin preventivo, pues son un aliado importante en
esta tarea.

153

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Objetivo 6:
Lograr el compromiso de la sociedad en la participacin y
fiscalizacin activa en la lucha contra la corrupcin
26. Teniendo en cuenta que no existe una poltica especfica
orientada a promover la participacin ciudadana en la lucha
contra la corrupcin, se requiere desarrollar programas de
formacin en valores en la ciudadana, as como incentivar
la promocin de una cultura de valores en las entidades,
organizaciones civiles y organizaciones polticas.
27. Como consecuencia de las recomendaciones planteadas
por el Mecanismo de Seguimiento de la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin, y considerando
la antigedad de la ley que regula los derechos de
participacin y control ciudadano, se hace necesaria la
revisin de dicho marco normativo, as como la promocin
y difusin a la ciudadana del ejercicio de este derecho y los
mecanismos que los regulan.

Objetivo 7:
Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en
la lucha contra la corrupcin
28. Si bien se han registrado avances en la incorporacin de tipos
penales reconocidos en las Convenciones Internacionales

154

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

de lucha contra la Corrupcin como la regulacin del


Cohecho Activo y Pasivo Internacional, an es necesario
perfeccionar estos y otros tipos penales, as como realizar
una revisin del Cdigo Penal. Tales modificaciones son
fundamentales para garantizar la plena adecuacin de este
cuerpo normativo a los estndares internacionales de lucha
contra la corrupcin.
29. La adhesin a la Convencin de la OECD para Combatir
el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales, as como cambiar el status del
Per de Observador a miembro pleno en el Grupo de Trabajo
de Cohecho en Transacciones Comerciales Internaciones,
son metas que an estn pendientes de cumplimiento.
Las acciones que se han adoptado tanto a nivel legal como
institucional, requieren ser fortalecidas a fin de lograr esos
objetivos en corto plazo.
30. El Per registra una participacin activa en los mecanismos
internacionales vinculados a la lucha contra la corrupcin y
recientemente se ha incorporado a nuevos espacios, como
la Alianza de Gobierno Abierto. Sin embargo, debe ser una
tarea constante promover nuestra incorporacin a otros
mecanismos que existan y los que surjan posteriormente.
31. Existen avances positivos en materia de recuperacin de
activos que se traducen en los montos recuperados hasta la

155

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

actualidad. Sin embargo, la sostenibilidad del trabajo que se


viene realizando, demanda el fortalecimiento de la Unidad
de Anlisis Financiero de la Procuradura Especializada en
Delitos de Corrupcin y su Observatorio, y la adhesin a
iniciativas de cooperacin judicial (como es el caso de la
iniciativa Stolen Asset Recovery StAR).

156

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPTULO
CAPITULOIIII

El
Plan Nacional
Perspectivas
de
de
Lucha Contra
Aproximacin
y la
Corrupcin
2012-2016:
Consideraciones
Objetivos,
Estrategias,
Metodolgicas
sobre
Acciones
la Corrupcin

157

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

158

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPTULO III

EL PLAN NACIONAL DE LUCHA


CONTRA LA CORRUPCIN 2012-2016:
OBJETIVOS, ESTRATEGIAS, ACCIONES
1. Una definicin operativa de la corrupcin y el enfoque
de trabajo del Plan 2012-2016
Sobre la base del diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra
la Corrupcin 2008-2011 y teniendo en cuenta diversas fuentes
que contienen polticas anticorrupcin, sobre todo, el Acuerdo
Nacional (Cuarto Objetivo, Polticas de Estado N 24, 26 y 29) y el
Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021 (Eje Estratgico 3: Estado
y Gobernabilidad), se abri un espacio de trabajo participativo
entre representantes del Estado, la sociedad civil y el sector
empresarial (en especial de las entidades integrantes de la CAN)
y expertos nacionales en materia anticorrupcin con la finalidad
de construir un nuevo plan. Este espacio se enriqueci con
diversos comentarios y sugerencias recibidas entre los meses

159

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de julio al mes de octubre del 2012 en reuniones de trabajo


especializado (Ver anexo 12).
Uno de los principales temas planteados fue la necesidad de
construir una definicin operativa de corrupcin dentro del
cual se inscribiera el Plan. Sin duda, la construccin de dicho
concepto es un asunto complejo que obedece a la construccin
de criterios para reconocer el fenmeno, enfrentarlo, sancionarlo
y disponer medidas para prevenirlo. Es evidente que la discusin
acadmica sobre el concepto implica un largo debate, debido a
la diferencia de los sistemas jurdicos que restringen el concepto
a ciertas conductas penales (principalmente el soborno) y otros
que tienen criterios ms abiertos. Estos debates se refieren
tambin a la asociacin entre la corrupcin y ciertas conductas
de actores que no pertenecen al servicio pblico (el problema
de la concentracin del concepto en la funcin pblica); as,
tambin hay discusiones sobre el uso del concepto respecto
a formas de corrupcin tipificadas pero que responden a
causalidades culturales, econmicas o institucionales (el
problema la causalidad de la corrupcin).
Es evidente que no hay criterios uniformes sobre el concepto, sin
embargo es posible reconocer algunas definiciones operativas
existentes1:
1

Definiciones extradas de Parker, Norma, Berthin, G., De Michelle, R. y Mizrahi,Y. (2004). La


corrupcin en Amrica Latina: Estudio analtico basado en una revisin bibliogrfica y entrevistas. Casals & Associates USAID. p.15

160

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

i)

Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas


(PNUD): La corrupcin es el mal uso de los poderes
pblicos, cargos o autoridad para beneficio privado
mediante el soborno, la extorsin, el trfico de
influencias, el nepotismo, el fraude, la extraccin
de dinero para agilizar trmites, o la malversacin
de fondos.

ii)

Banco Interamericano de Desarrollo (BID): La


corrupcin abarca actos realizados por funcionarios
que usan su posicin con fines propios, o bien lo
hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficio
para s mismos o para terceros. Entre las actividades
corruptas se cuentan el pedido, la oferta o el
recibo de sobornos, consideraciones o comisiones
clandestinas, la extorsin, el uso impropio de
informacin o bienes, y el trfico de influencias.

iii)

Banco Mundial (BM): Por lo comn se define como


el abuso de un puesto pblico para ganancia privada. El Banco Mundial desglosa el concepto de
corrupcin, y hace principal hincapi en la distincin entre la corrupcin como captura del estado
y la corrupcin administrativa. La corrupcin como
captura del estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o firmas, tanto en el sector pblico
como en el privado, para influir sobre la formacin

161

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

de leyes, reglamentaciones, decretos y otras polticas gubernamentales para beneficio propio. La


corrupcin administrativa se refiere a la imposicin
intencional de distorsiones en la implementacin
de las leyes y reglamentaciones existentes a fin de
dar ventaja a protagonistas estatales o no estatales
(gran corrupcin y pequea corrupcin).
iv)

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo


Internacional (USAID): Corrupcin es el abuso de
un puesto pblico en beneficio privado. Abarca
abusos unilaterales por funcionarios de gobierno
como malversacin de fondo y nepotismo, as
como abusos que vinculan al sector pblico con el
privado, tales como soborno, extorsin, trfico de
influencias y fraude. La corrupcin ocurre tanto en
puestos polticos como burocrticos. Puede ser en
pequea o gran escala, organizada o no organizada.

v)

Transparencia Internacional (TI): Corrupcin es el


uso indebido del poder otorgado, para beneficio
privado. La corrupcin entraa conductas por
parte de funcionarios en el sector pblico o sus
allegados, por las cuales se enriquecen indebida e
ilegalmente mediante el mal uso del poder que se
les ha confiado.

162

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Qu elementos se han considerado para la construccin de un


concepto operativo sobre la corrupcin? Las conclusiones del
diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin
2008-2011, y las consideraciones de los estudios sobre este
fenmeno muestran la necesidad de establecer un concepto
para adoptar medidas concretas y verificables en cinco
mbitos: i) institucionalidad para luchar contra la corrupcin;
ii) prevencin de la corrupcin; iii) investigacin y sancin de
la corrupcin; iv) participacin de la ciudadana, sociedad civil
y el sector empresarial en la lucha contra la corrupcin; y, v) los
espacios internacionales en la lucha contra la corrupcin.
Ello requiere, a su vez, encajar la definicin en un enfoque
conceptual ms amplio que permita situar este concepto
en varios niveles. As, si bien la corrupcin es asociada a las
actividades de los servidores pblicos es importante entender
que no se restringe a este espacio. En el contexto econmico
actual las empresas y corporaciones privadas han adquirido gran
importancia y, en muchas ocasiones, las acciones y decisiones
de sus gerentes y directivos comprometen las condiciones de
vida de los consumidores y ciudadanos, quienes se pueden ver
afectadas por prcticas de corrupcin empresarial, sobornos y
otras modalidades del fenmeno (Tanzi, Solimano y del Solar,
2009: 29).El Informe Global de la Corrupcin 2009 Corrupcin y
Sector Privado de Transparencia Internacional indica:

163

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

muchas de las condiciones que propiciaron la crisis estn estrechamente relacionadas con los riesgos de corrupcin para las empresas. Estas condiciones incluyen serias deficiencias en los sistemas
de integridad corporativa, como los conflictos de
intereses que involucran a garantes externos clave,
una transparencia y rendicin de cuentas insuficiente en mercados importantes as como por ciertos agentes del mercado y mecanismos de control,
y fallas graves en materia de auditora integral corporativa, de gobernabilidad e integridad (Transparencia Internacional, 2009: 29).
Adems, es necesario enmarcar una definicin operativa en consideraciones sustanciales acerca del fenmeno (que han sido
estudiadas en el Captulo I de este informe): la importancia de
diferenciar la pequea corrupcin de la gran corrupcin (petty
corruption, grand corruption); la importancia de diferenciar el impacto de la corrupcin en la prctica local, en la administracin
y tica pblica, en los procedimientos y trmites institucionales,
en las percepciones; la importancia de diferenciar los enfoques
de combate contra la corrupcin de los enfoques de prevencin
(complementarios pero diferentes); la necesidad de entender que
la corrupcin no es un fenmeno homogneo ni unidireccional y
que requiere ser estudiado, investigado, prevenido y sancionado
con enfoques complejos. Ahora, ms all de estas consideraciones y de las diferencias en las definiciones existentes expuestas
antes, es posible establecer algunas caractersticas comunes:

164

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

i)

El uso indebido del poder.- En todo acto de


corrupcin existe un claro uso indebido del
poder que se materializa en la intencin de evitar
o infringir una determinada norma que obliga
a determinados actores a mantener o cumplir
con ciertas acciones. Estas normas por lo general
tienen naturaleza positiva y son de carcter penal
o administrativa; no obstante, tambin existen
otras normas o cdigos de naturaleza poltica, tica
o cultural cuyas violaciones -en algunos casos- si
bien no llegan a configurar conductas tpicas y
antijurdicas que les den un carcter de ilegalidad,
por lo general influyen en la percepcin ciudadana
sobre los lmites o mbitos de la corrupcin. En
complemento, algunos consideran que existe un
tipo de corrupcin de carcter legal, que si bien se
trata de actos que no infringen las leyes vigentes
generan beneficios indebidos para sus autores2.
Esta conducta puede expresarse en una accin o
en una omisin deliberada dependiendo de las
circunstancias y por lo general se realiza en un
marco de discrecin u ocultamiento por parte de
sus actores (Malen, 2002: 34).

Es tpico por ejemplo el caso de los contadores que aprovechando de ambigedades en las
normas tributarias ayudan a los contribuyentes a evadir impuestos o el aprovechamiento
de un cargo pblico para emitir normas que beneficien a determinadas personas o sectores
econmicos en particular (Tanzi, Solimano y del Solar, 2009: 29).

165

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ii)

Beneficio irregular.- Todos los actos de corrupcin


buscan lograr un beneficio que de una manera legal no se hubiera obtenido. Estos beneficios son
de distinta naturaleza y no estn restringidos solamente al mbito econmico pudiendo presentarse
beneficios relacionados con la influencia, el poder
poltico, entre otros. Este beneficio no necesariamente est relacionado con una persona en particular ni con un beneficio exclusivo para quien
comete el acto de corrupcin pudiendo ser beneficiarios parientes, superiores, miembros de grupos
sociales, polticos, religiosos, entre otros3.

iii)

Consecuencias multidimensionales.- Los actos de


corrupcin tienen consecuencias de distinta naturaleza que complejizan el fenmeno obligando
a considerar distintos enfoques segn sea el caso.
Hay a) consecuencias econmicas que se presentan
cuando el acto de corrupcin afecta o disminuye el
presupuesto pblico al impedir que se recaude con
regularidad los ingresos provenientes de los servicios pblicos, o cuando el costo de la corrupcin es
asumido por el agente corruptor ajeno a la administracin sin afectar directamente el volumen de

El acto de corrupcin no necesariamente implica un intercambio inmediato de bienes (sino


que incluso el acto corrupto podra perfeccionarse con posterioridad) pudiendo una simple
promesa de entregar algo ser considerada como un acto de corrupcin.

166

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ingresos del Estado. b) Hay consecuencias polticas,


que implican la prdida de legitimidad de la autoridad en razn a que el ejercicio del poder deja de
atender asuntos pblicos en favor de intereses privados. As, la corrupcin atenta contra el desarrollo integral de los pueblos (Exp. N 1271-2008-HC),
como ha reconocido el Tribunal Constitucional en
alusin al prembulo de la Convencin Interamericana de la contra la Corrupcin. c) Hay una afectacin negativa los derechos humanos al impedir el
acceso a los servicios pblicos en forma regular a
los ciudadanos. La corrupcin pone los servicios
pblicos bsicos fuera del alcance de los que no
pueden darse el lujo de pagar sobornos. Al desviar
los escasos recursos destinados al desarrollo, la corrupcin tambin hace ms difcil satisfacer necesidades fundamentales, como las de alimentacin,
salud y educacin (UNODC, 2005: 1).
El uso de estos elementos bsicos, a la luz de las definiciones
existentes y tomando en cuenta las consideraciones de uso de
los conceptos, el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin
2012-2016 plantea la siguiente definicin operativa:
Definicin operativa del concepto corrupcin para el
Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-

167

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

2016: Uso indebido del poder para la obtencin de


un beneficio irregular, de carcter econmico o no
econmico, a travs de la violacin de un deber de
cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de
la autoridad y de los derechos fundamentales de
la persona.
En el marco de qu enfoque se plantea esta definicin? Para este
Plan se ha adoptado un enfoque de carcter poltico institucional
y econmico. Este enfoque explica a la corrupcin como un
problema de gobernabilidad que se expresa como el resultado
de un conjunto de reglas formales e informales, pblicas y
privadas que generan incentivos para que los individuos
adopten estrategias de uso de los bienes pblicos en beneficio
propio, el cual es mayor a los beneficios que obtendra si actuara
de forma diferente o en cooperacin con el sistema4.
4

A efectos de la formulacin de este enfoque se han utilizado los planteamientos polticos


institucionales del profesor Michael Reisman (1981), quien seala que en todo sistema administrativo coexisten normas formales mticas emanadas por la autoridad oficial y normas informales u operativas. Las primeras definen un marco para establecer los aspectos
permitidos y prohibidos y por lo general cuentan con sistemas de sancin en caso de su
incumplimiento; mientras que las segundas definen el modo en el que los actores pueden
actuar en forma contraria a las reglas formales sin ser sancionados. En ese sentido las polticas anticorrupcin devienen en un esfuerzo por develar los cdigos operativos y reducir
su efectividad a travs de un reforzamiento de las normas formales. Asimismo, el enfoque
econmico de la corrupcin ha sido tomado de los planteamientos Susan Rose Ackerman
(2001) quien plantea a la corrupcin como un proceso de eleccin racional segn el cual
los actores adoptan una estrategia en beneficio propio sin detenerse a analizar si puede
conseguir un beneficio actuando de una manera cooperativa con el sistema. Atendiendo a
este enfoque la lucha contra la corrupcin debe estar orientada a reducir los incentivos que
hacen que los individuos acten de un modo perverso o corrupto, principalmente a travs
de la reduccin de las brechas de informacin entre los servidores y los ciudadanos, y de la
discrecionalidad de los servidores al momento de ejercer la funcin pblica.

168

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

As, bajo este enfoque las polticas de lucha contra la corrupcin


son planteadas como polticas pblicas orientadas a reducir los
riesgos de corrupcin en la administracin pblica que pudieran
estar generando incentivos perversos para la corrupcin. Es
decir, se trata de dotar a la administracin pblica de adecuadas
herramientas para prevenir, perseguir, investigar y sancionar
la corrupcin (ello implica superar las polticas restringidas
al mbito sancionador penal y adoptar una orientacin ms
integral del problema).
Este

enfoque

es

importante

porque

permite

relevar

explicaciones parciales de la corrupcin que la circunscriben


a un problema derivado de la cultura, la moral, el desarrollo
econmico, el nivel educativo, entre otros aspectos que si bien
tienen importancia para explicar el fenmeno de la corrupcin,
deben ser consideradas en un marco de anlisis de polticas
pblicas mayor. Por otro lado, el enfoque adoptado permite
delinear los objetivos del Plan como esquemas progresivos,
mensurables y concretos para la mejora permanente de las
polticas pblicas de lucha contra la corrupcin (evitando
frmulas maximalistas difciles de cumplir como las de erradicar
plenamente la corrupcin).

169

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

2. El mbito de aplicacin temporal e institucional (20122016)


El mbito de aplicacin temporal del Plan Nacional de Lucha
Contra la Corrupcin es del 2012-2016 (restringido al mes de
diciembre del 2016). La eleccin de esta fecha se justifica en la
necesidad de precisar un horizonte de aplicacin intermedio
considerando la polticas de Estado del Acuerdo Nacional
vinculadas a la lucha contra la corrupcin (Cuarto Objetivo,
Polticas de Estado N 24, 26 y 29) y el horizonte de largo plazo
para las polticas de Estado precisadas por el Plan Bicentenario:
El Per al 2021.Este horizonte intermedio permitir realizar una
evaluacin previa de lo avanzado en materia anticorrupcin y,
de ser el caso, establecer los correctivos necesarios para que las
metas precisadas en el Plan Bicentenario: El Per al 2021 puedan
ser cumplidas satisfactoriamente5.
Debe considerarse tambin las facilidades en la ejecucin que
tendra el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016 al contar con el respaldo poltico y administrativo, lo cual
se traduce en un aseguramiento de la planificacin y dotacin
de presupuesto para la ejecucin de sus medidas. Siendo as
el gobierno que se inicie en el ao 2016 podra contar con la
5

El Plan Nacional Bicentenario Per al 2021 en materia anticorrupcin se ha planteado como


meta alcanzar el primer lugar de Amrica Latina de los pases con menor percepcin de
corrupcin de acuerdo al ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) de Transparencia Internacional.

170

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

oportunidad para corregir y de ser el caso priorizar las medidas


anticorrupcin que considere necesarias con el objetivo de
cumplir las metas fijadas para el ao 2021.Cabe precisar que la
ejecucin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin en
el ao 2016 se extiende hasta el mes de diciembre (seis meses
despus de haber culminado la actual gestin presidencial) en
razn a que el Presupuesto General de la Repblica cuenta con
una programacin de carcter anual.
En relacin al mbito de aplicacin institucional del Plan Nacional
de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, se ha considerado el
conjunto de entidades pblicas: todas aquellas que componen
el Poder Ejecutivo y los organismos constitucionalmente
autnomos, as como los gobiernos regionales y locales que
componen la administracin pblica peruana. La participacin
de estos actores se realiza en el marco de las funciones que la
Constitucin y las leyes especiales les facultan en concordancia
con los planes estratgicos y operativos de cada entidad.
Se debe precisar, sin embargo, que si bien el mbito de
aplicacin es transversal a todas las entidades, no por ello se
debe dejar de mencionar la identificacin de espacios de mayor
vulnerabilidad a la corrupcin dentro del aparato estatal. En
efecto, durante el proceso participativo de elaboracin del Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, se puso
de manifiesto la necesidad de fortalecer estrategias y acciones
en determinados sectores o mbitos de intervencin estatal

171

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

en donde la corrupcin tendra niveles ms elevados, sea por


la existencia de organizaciones destinadas a ello o porque la
estructura institucional o procedimental permite el abuso del
poder en la atencin directa al ciudadano.
[] los actos de corrupcin son muy diversos. []
las estrategias para combatirlos pueden ser muy
complejas []. Por esta razn es conveniente dar
prioridad a determinados tipos de corrupcin y
mbitos de ocurrencia. En particular, se podra tomar
aquellos actos que son ms visibles para el pblico
en el da y da, porque son los que contribuyen a
crear en gran medida la sensacin generalizada de
desconfianza [](IPAE, 2010: 15)
Ahora bien, teniendo en consideracin que no existe data
objetiva que nos permita establecer los mayores o menores
niveles de corrupcin entre las entidades que conforman el
Estado, a efectos de contar con una aproximacin respecto de
cules son los sectores que demandan una prioritaria atencin
se ha tomado como referencia la experiencia y conocimiento
de actores involucrados en la problemtica, quejas presentadas
ante la Defensora del Pueblo por hechos vinculados a
presuntos actos de corrupcin, as como encuestas que miden
percepciones de corrupcin.

172

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Al respecto, en una interesante sistematizacin de 2,719


quejas recibidas por hechos vinculados a presuntos actos
de corrupcin o actos contrarios a la tica durante el perodo
2005-2008, la Defensora del Pueblo report al sector educacin
como el que presenta mayor nmero de quejas (37.7%), seguido
de las municipalidades (27%), salud (13.3%), Polica Nacional
(11.3%), sistema judicial (5.6%) y sistema penitenciario (2.2%).
(Defensora del Pueblo, 2010: 28).
Grfico 4
Nmero de quejas registradas entre enero del 2005 y julio
del 2008
1026

TOTAL: 2719 quejas recibidas por


presuntos hechos vinculados a
corrupcin.

734

38%

360

308
152

uc
ac
i
n.
..
Ed

Ju
a

60
2%

st

em

79
3%

Si

ici

Na
c

di

cia

io
na
l

lu
d
Sa

es
ad

Po
l

un

Ed

ici
pa

uc

lid

ac

i
n.
..

6%

Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.

173

a..
.

11%

em

13%

Si
st

27%

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

De otra parte, la VII Encuesta Nacional Sobre Corrupcin de


Protica coincide en reflejar la insatisfaccin de la ciudadana
en el sector educacin, sector salud, municipalidades, Polica
Nacional y sistema judicial.
Grfico 5
Percepcin de la corrupcin por sector
88%

Poder Judicial

88%

Policia Nacional

86%

Congreso de la Repblica

84%

Partidos Polticos
75%

Municipalidades

73%

Gobiernos Regionales
64%

Fiscala de la Nacin

62%

Gobierno central
56%

Empresas privadas

52%

Fuerzas armadas

52%

Sector educacin
46%

Sector salud
39%

Medios de Comunicacin

Fuente: PROTICA, VII Encuesta Nacional de percepcin de la Corrupcin. Elaboracin propia.

Dentro de los sectores mencionados, particular atencin requieren los sectores educacin y salud debido a que las irregularidades reportadas como ms recurrentes estn referidas a condicionamientos de la matrcula por cobros indebidos y cobros
arbitrarios por servicios gratuitos de salud, respectivamente
(Defensora del Pueblo, 2010: 30, 34), las cuales restringen el ac-

174

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ceso a servicios bsicos vulnerando derechos fundamentales de


las personas, particularmente, de aquellas que menos recursos
econmicos tienen.
Un aspecto a resaltar es el sistema penitenciario. Si bien uno de
los espacios de corrupcin visibilizados por la Defensora del
Pueblo lo constituye el sistema penitenciario, este no es reflejado
en su real magnitud. En efecto, los altos niveles de corrupcin
en las crceles han sido no slo una preocupacin constante de
las autoridades, sino tambin, objeto de denuncias periodsticas
de gran impacto. Ello ha llevado a la adopcin por parte del
Gobierno de medidas urgentes para combatir la corrupcin
como inspecciones inopinadas, acciones de inteligencia y
contrainteligencia para detectar actos de corrupcin, medidas
administrativas inmediatas en casos de actos contrarios a la
tica e implementacin de incentivos (Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, 2012a:3).
Otra fuente interesante de revisar para efectos de aproximarnos
a informacin objetiva sobre las entidades con mayor ndice
de corrupcin, es la de la Procuradura Anticorrupcin referida
a los casos litigados en el perodo noviembre 2011 a mayo
del 2012. As, del total de casos que investig la Procuradura
Anticorrupcin en dicho perodo (1,775), el 70.8% se concentr
en los Ministerios, Municipalidades Distritales, Polica Nacional,
instituciones educativas y Poder Judicial.

175

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Grfico 6
Instituciones ms afectadas por actos de corrupcin segn
los casos litigados por la Procuradura Anticorrupcin
28.2%

27.0%

14.8%

13.6%
9.8%
6.6%

Ministerios

Municipales
Distritales

Polica Nacional
del Peru

Instituciones
Educativas

Poder Judicial

Otros

Fuente: Procuradura Anticorrupcin. Elaboracin propia.

Conforme seala la propia Procuradura Anticorrupcin, el


mayor nmero de denuncias en contra de servidores de una
determinada institucin o sector, no es per s un indicador
absoluto de que ah existe mayor corrupcin pues podra ms
bien reflejar mayores posibilidades de denunciar (Mujica,
Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). No obstante, consideramos
que la informacin mostrada al coincidir con otras fuentes
-como es el reporte de quejas de la Defensora del Pueblo y
las Encuestas de percepcin de corrupcin de Protica- en
conjunto, todas ellas s permiten inferir vlidamente que existe
concentracin de un problema vinculado a serios riesgos de
corrupcin en el sector educacin, sector salud, Polica Nacional,

176

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Municipalidades, sistema judicial y sistema penitenciario. Ello,


sin duda, demanda poner especial nfasis en la aplicacin
de este Plan y en la construccin de estrategias especficas y
acciones concretas a partir de la determinacin de los espacios
de corrupcin existentes, as como de los procesos que mayor
vulnerabilidad presentan.
En ese sentido, cabe resaltar el esfuerzo que han desarrollado
algunos ministerios6 en el proceso de elaboracin de un
diagnstico para detectar procesos vulnerables de corrupcin,
y que han dado lugar a la definicin de acciones especficas
plasmadas en planes sectoriales anticorrupcin. Siguiendo esa
misma lnea, resulta indispensable institucionalizar la prctica
en las entidades pblicas de disear acciones anticorrupcin
enmarcadas en sus planes operativos institucionales.
Finalmente, es de precisar que el Plan Nacional de Lucha Contra
la Corrupcin 2012-2016 considera medidas relacionadas con
las organizaciones de la sociedad civil y entidades empresariales,
aunque todas ellas estn restringidas a su mbito de relacin
con las entidades de la administracin pblica y en ningn caso
significan una limitacin del ejercicio de las libertades que la
Constitucin y las leyes reconocen.

Ministerios de Salud, Defensa, Comercio Exterior y Turismo, Cultura, Economa y Finanzas,


Energa y Minas, Produccin, y Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.

177

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

3. Visin y Objetivos del Plan Nacional de Lucha Contra la


Corrupcin 2012-2016
El Plan Bicentenario: El Per al 2021, tiene como uno de sus
Objetivos Nacionales conseguir un Estado democrtico
y descentralizado que funciona con eficacia, eficiencia y
articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres
niveles de gobierno al servicio de la ciudadana y el desarrollo,
garantizando la seguridad nacional, lo que implica lograr que el
Estado se oriente al servicio de los ciudadanos y la promocin del
desarrollo, y que el ejercicio de la funcin pblica sea eficiente,
democrtico, transparente, descentralizado y participativo, en el
marco de una ciudadana ejercida a plenitud por las personas.
Asimismo, el Plan Bicentenario ha considerado como un
lineamiento de poltica especfico la Lucha contra la Corrupcin
en todos sus niveles, y Participar activamente en el tratamiento
de los temas de la agenda del sistema internacional en foros y
organismos internacionales, en especial los relativos a las nuevas
amenazas como el trfico ilcito de drogas, la criminalidad
internacional organizada, la lucha contra la corrupcin, el
cambio climtico, el terrorismo, etctera.
Considerando este marco y orientacin, el Plan Nacional de
Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 plantea la siguiente
formulacin:

178

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Visin
Un pas libre de corrupcin con una administracin pblica
eficiente, honesta e inclusiva y una ciudadana donde impere una cultura de valores ticos.
Objetivo General
Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control y sancin efectiva de la corrupcin en todos
los niveles.
A partir de la Visin y el Objetivo general, y considerando los
resultados del diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin 2008-2011, se definen5 objetivos especficos, cada
uno con sus respectivas estrategias y acciones, que reflejan los
esfuerzos que va a realizar el pas para enfrentar este problema.
A continuacin se ha construido un inventario que detalla los
objetivos especficos y sus estrategias y acciones, frente a los
hallazgos que llevaron a su formulacin.

OBJETIVO 1

Articulacin y coordinacin
interinstitucional para la
lucha contra la corrupcin

La articulacin y coordinacin interinstitucional es una condicin


importante para obtener mejores resultados en la lucha contra
la corrupcin, tanto en la prevencin como en la sancin de

179

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

la corrupcin. Este tema debe ser abordado desde una doble


perspectiva: desde las estrategias de coordinacin entre las
entidades involucradas en la lucha contra la corrupcin, y desde
el fortalecimiento de las propias entidades para cumplir de
mejor modo sus propias labores en la lucha contra la corrupcin.
Los hallazgos respecto de este objetivo son: 1) insuficiente
articulacin e intercambio de informacin entre las entidades
que ejercen funciones en prevencin, investigacin y sancin
de la corrupcin; 2) Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
(CAN) requiere ser fortalecida en su rol articulador; 3) ausencia
de plataformas como la CAN a nivel regional y local, 4) falta
mayor institucionalidad (operativa, normativa y funcional)
y manejo de data por parte de las entidades encargadas de
investigar, sancionar y garantizar el cumplimiento efectivo de las
condenas por los actos de corrupcin: es necesario consolidar
un Sistema Anticorrupcin; y, 5) las entidades pblicas no han
identificado los procesos internos que representan mayores
riesgos de corrupcin.
Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 7
acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:

180

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 1.1

Acciones

Consolidar el proceso de Interoperabilidad de las


entidades pblicas encargadas de la lucha conPropiciar mecanis- tra la corrupcin para facilitar el intercambio de
mos de coordinacin informacin
e intercambio de
informacin
entre Fortalecer la Comisin de Alto Nivel Anticorruplas entidades que cin de acuerdo a lo prescrito en el artculo 6 de
ejercen funciones de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Coprevencin, investi- rrupcin
gacin y sancin de
Crear Plataformas Territoriales Anticorrupcin en
la corrupcin
espacios regionales, locales y en mancomunidades
Estrategia 1.2

Acciones
Robustecer el Sistema Anticorrupcin fiscal y judicial para atender con eficacia los casos de corrupcin

Asegurar condiciones institucionales (operativas, normativas y financieras) para la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin a nivel
Fortalecer a las entinacional
dades pblicas que
luchan contra la coIncrementar la capacidad de procesamiento y
rrupcin
anlisis de data en las entidades encargadas de
la lucha anticorrupcin
Implementar estrategias anticorrupcin al interior de las entidades pblicas, sobre la base de
la identificacin de los procesos que presentan
mayores riesgos de corrupcin

181

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

OBJETIVO 2

Prevencin eficaz de la
corrupcin

La forma de prevenir la corrupcin se expresa en el conjunto


de polticas pblicas que desde la administracin pblica se
implementan con la finalidad de evitar o reducir riesgos para
la comisin de actos corruptos. Los hallazgos respecto de este
objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos:
1) Integridad en la Administracin Pblica: a) Control
Interno (Necesidad de fortalecer su cumplimiento en entidades
pblicas); b) tica Pblica (se requiere mejorar las normas
que establecen deberes, prohibiciones, incompatibilidades,
procedimientos, sanciones y desarrollar actividades para
fortalecer valores y otorgar incentivos que requieren ser
extendidos); c) Declaraciones Juradas (Marco normativo que
presenta dificultades para la adecuada presentacin, contenido
y operatividad del

Sistema de Declaraciones Juradas); d)

Rendicin de Cuentas (Normatividad circunscrita al control


ejercido por la Contralora General de la Repblica, que deja de
lado el control ciudadano); y, e) Simplificacin Administrativa
(Si bien resulta importante el Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa 2010-2014, en aras de garantizar la eficiencia en
la prestacin de servicios pblicos, ste se debe complementar
con acciones dirigidas a reducir los riesgos de corrupcin).

182

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

2) Transparencia y Acceso a la Informacin: a) Necesidad de


reformar la normativa a fin de incluir sanciones e infracciones
por incumplimiento, fortalecer instancias y procedimientos de
revisin, as como concordar normas posteriores; b) Existencia
de competencias complementarias en materia de transparencia
y acceso a la informacin en diversas entidades pblicas
(Secretara de Gestin Pblica, Secretara de Coordinacin,
Autoridad Nacional de Proteccin de Datos del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, y Contralora General de la
Repblica); c) Necesidad de fortalecer sistemas de gestin de
archivos de informacin; d) Carencias en el registro y seguimiento
de solicitudes de acceso a la informacin sobre todo a nivel
regional y local; y, e) Necesidad de fortalecer capacidades en
funcionarios y servidores pblicos en relacin a la transparencia
y acceso a la informacin.
3) Sistema de Gestin de Recursos Humanos: a) Coexistencia
de diversos regmenes de servicio civil; b) Ley Marco del Empleo
Pblico requiere normas complementarias; c) Manuales de
Organizacin y Funciones desactualizados y no observados; y,
d) Ausencia de mecanismos de informacin que transparenten
los recursos humanos en la administracin pblica.
4) Rgimen de contratacin pblica: a) Ausencia de estudios
que determinen riesgos de corrupcin en las licitaciones
y concursos pblicos; b) Seace con cobertura nacional que
requiere ser mejorado con sistemas inteligentes que permitan

183

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

hacer un mejor y mayor seguimiento a los procesos de seleccin


en aspectos como adicionales de obra, liquidaciones, sanciones
e inhabilitaciones, etc; c) Limitada participacin de la ciudadana
en los procesos de seleccin por lo que se requiere de regulacin
y fomento de iniciativas como veeduras ciudadanas; y, d) Slo
un grupo de operadores logsticos de las entidades pblicas
cuenta con capacidades tcnicas debidamente acreditadas.
Sobre la base de estos hallazgos se plantean 5 estrategias y 21
acciones que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 2.1

Acciones

Fortalecer el sistema de
control interno en todas las entidades de la
administracin pblica

Asegurar la implementacin de los Comits de Control


Interno y los Planes de Control Interno.

Estrategia 2.2

Acciones
Uniformizar y mejorar el marco normativo sobre tica
pblica (deberes, prohibiciones, incompatibilidades,
procedimientos y sanciones)

Implementar y fortalecer los mecanismos


que garanticen la integridad pblica, as
como
los controles
que aseguren su efectividad

Desarrollar actividades orientadas a ii) fortalecer valores en los empleados pblicos y ii) generar incentivos a
las buenas prcticas en las entidades pblicas
Mejorar el marco normativo de las declaraciones juradas
Extender el uso del sistema electrnico de declaraciones juradas a todos los obligados en la administracin
pblica a nivel nacional
Disear y reglamentar una metodologa para promover
y facilitar la rendicin de cuentas por parte de los titulares de las entidades pblicas en los tres niveles de
gobierno, hacia la ciudadana.
Fortalecer y profundizar el proceso de simplificacin
administrativa.

184

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 2.3

Acciones
Mejorar el marco normativo sobre transparencia y acceso a la informacin pblica y normas especiales concordantes.
Consolidar el marco institucional en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica

Asegurar la transparencia y acceso a la informacin en la administracin pblica

Desarrollar un mecanismo informtico nacional para el


registro y seguimiento de las solicitudes de acceso a la
informacin pblica
Implementar sistemas de gestin de archivos de informacin pblica en todas las entidades de la administracin pblica priorizando el uso de las tecnologas de la
informacin y comunicacin
Mejorar capacidades de los funcionarios pblicos en
relacin a los procedimientos de transparencia y acceso
a la informacin

Estrategia 2.4

Acciones
Disear nuevo modelo de servicio civil con la finalidad
de desarrollar suficientemente la estructura del sistema
de carrera administrativa

Garantizar el enfoque
de probidad e idoneidad en el sistema de recursos humanos de la
administracin pblica

Actualizar el Manual de Organizacin y Funciones


(MOF) de las entidades pblicas, estableciendo requisitos para el acceso a cualquier puesto pblico.
Implementar un Registro Nacional de Servicio Civil con
informacin sobre legajo, sanciones de cada empleado
pblico y otros aspectos relacionados al servicio civil
y un Mdulo Especial de Transparencia para el acceso
ciudadano.

185

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 2.5

Acciones
Identificar los riesgos de corrupcin en las licitaciones y
concursos pblicos.
Implementar una plataforma de bsqueda de informacin, accesible y amigable para empleados pblicos y
ciudadanos, en torno a las contrataciones pblicas.

Fortalecer el rgimen
de contratacin pblica

Mejorar los procedimientos de supervisin de los adicionales de obra en el marco de la ejecucin de contratos de obra.
Implementar una estrategia de acompaamiento tcnico a concursos y licitaciones pblicas.
Poner en marcha mecanismos de veedura ciudadana
en los procesos de contrataciones del Estado.
Asegurar las capacidades tcnicas y ticas de los operadores logsticos.

OBJETIVO 3

Investigacin y sancin
oportuna y eficaz de la
corrupcin en el mbito
administrativo y judicial

Este objetivo -en consonancia con las Convenciones de Naciones


Unidas y la Interamericana Contra la Corrupcin- diferencia
los mbitos administrativo y penal, procurando describir las
principales caractersticas que permiten que el Estado sancione
con eficacia los actos de corrupcin. Los hallazgos respecto de
este objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos:

186

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

1) Tipos Penales: Falta regular en nuestro ordenamiento


interno todos los tipos penales reconocidos en convenciones
internacionales anticorrupcin.
2) Procedimientos para la investigacin y sancin penal: a)
Si bien se cuenta con regulacin especfica sobre estos aspectos
que parten de las Convenciones Internacionales Anticorrupcin:
definicin de funcionario pblico,

Responsabilidad de las

personas jurdicas; prescripcin amplia; mecanismos para el


embargo preventivo, incautacin y decomiso; mecanismos para
la proteccin de testigos, peritos y vctimas, entre otros, dicha
regulacin requiere ser mejorada; b) Reciente implementacin
del Cdigo Procesal Penal; c) Ley de prdida de dominio de
bienes relacionados a la corrupcin reciente; d) Plan Contra el
Lavado de Dinero de reciente aprobacin y en implementacin;
y, e) Ausencia de estudios sobre mecanismos para detectar el
lavado de dinero proveniente de corrupcin.
3) Investigacin y Sancin de la corrupcin en el mbito
administrativo: a) Dispersin de normas procedimentales
para sancionar la corrupcin en el mbito administrativo; b)
Contralora con facultades sancionatorias recientes y en estado
de implementacin; c) Comisiones Permanentes de Procesos
Administrativos que requieren ser fortalecidas tcnicamente;
d) Mecanismos de denuncia poco conocidos por la ciudadana
y no uniformes ni estandarizados; y, e) Ley de proteccin de
denunciantes en implementacin.

187

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 8


acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 3.1

Asegurar un marco normativo que permita luchar de


manera frontal contra la corrupcin

Acciones
Adecuar la legislacin penal a los estndares internacionales
Ordenar el marco normativo sobre responsabilidad administrativa (deberes, prohibiciones, incompatibilidades, procedimiento y sanciones)

Estrategia 3.2

Acciones
Fortalecer e implementar los mecanismos de proteccin de denunciantes, vctimas, testigos y colaboradores (en el mbito penal y administrativo)
reconocidos en el Cdigo Procesal Penal y las leyes
especiales sobre la materia
Asegurar la transparencia de la informacin vinculada a los procesos de corrupcin

Fortalecer los procedimientos para la aplicacin


oportuna de las normas que
sancionan la corrupcin en
los mbitos administrativo
y judicial

Desarrollar herramientas en consonancia con el


Plan Nacional de Lucha Contra el Lavado Activos
y Financiamiento del Terrorismo para determinar
supuestos de lavado de activos proveniente de
delitos de corrupcin
Estandarizar los mecanismos de denuncia de actos de corrupcin
Asegurar recursos humanos suficientes en las Entidades pblicas para el funcionamiento de Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios
Disear mecanismos que favorezcan y alienten la
denuncia por parte de los servidores pblicos

188

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

OBJETIVO 4

Promocin y articulacin de
la participacin activa de la
ciudadana, sociedad civil y
sector empresarial en la lucha contra la corrupcin

Toda poltica de lucha contra la corrupcin requiere contar


con una sociedad civil fuerte que sea capaz de ejercer labores
de participacin, control y vigilancia de la administracin
pblica. Asimismo, requiere que se fortalezcan las iniciativas
anticorrupcin que al interior del empresariado se han
desarrollado, as como el rol de los medios de comunicacin.
Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los
siguientes aspectos:
1) Sociedad Civil y la ciudadana: a) Ausencia de una poltica
definida para promover la participacin, transparencia, acceso
a la informacin y vigilancia ciudadana para la lucha contra
la corrupcin; b) Marco legal sobre participacin ciudadana
desfasado que requiere ser revisado, actualizado y concordado
con normas posteriores; c) Ausencia de un enfoque multicultural
y estrategias de lenguaje llano en la comunicacin relacionada
a la lucha contra la corrupcin; d) Programas educativos de
formacin en valores que requieren ser extendidos a otros niveles
educativos, colegios profesionales, entre otros; y, e) Iniciativas
de promocin en valores no reconocidas por el Estado.

189

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

2) Sector Empresarial: a) Incremento de percepcin de la


corrupcin (Encuesta Protica 2012); b) Iniciativas para la
promocin de la tica en el empresariado desarrollada por
principales gremios como la Confiep (cdigos de tica, Pacto
Mundial de Naciones Unidas, entre otros) que requieren ser
extendidas y fortalecidas; c) Dbil publicidad de empresas
sancionadas por actos de corrupcin; d) Necesidad de fortalecer
y extender iniciativas privadas de sancin de la corrupcin,
mecanismos de denuncia y proteccin de denunciantes; y, e) Es
necesario fomentar compromisos de no pago de soborno en el
mbito de las contrataciones entre el sector pblico y privado.
Sobre la base de estos hallazgos se plantean 4 estrategias y 11
acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 4.1

Desarrollar una cultura


anticorrupcin en la sociedad

Acciones
Desarrollar programas de formacin en valores en la
ciudadana organizada y no organizada, con nfasis
en los espacios de formacin acadmica y colegios
profesionales
Establecer incentivos para las entidades y organizaciones civiles que promuevan una cultura de valores

190

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Estrategia 4.2

Acciones
Revisar, concordar y actualizar el marco normativo referido a la participacin ciudadana

Promover la utilizacin
de mecanismos de transparencia, acceso a la informacin, participacin
y vigilancia ciudadana

Promover y difundir en la ciudadana, sociedad civil y


sector empresarial el uso de los mecanismos de transparencia, acceso a la informacin, participacin y vigilancia ciudadana
Difundir en la ciudadana los mecanismos y procedimientos de denuncias existentes en las entidades
pblicas
Hacer extensivas las prcticas de audiencias pblicas
ms all de las instancias subnacionales
Promover la formacin de veeduras ciudadanas y comits de vigilancia en instituciones pblicas

Estrategia 4.3

Promover la participacin del sector empresarial en la prevencin,


denuncia y sancin de la
corrupcin

Acciones
Introducir mecanismos de sancin efectiva para casos
de incumplimiento del Cdigo de tica
Transparentar informacin referida a empresas sancionadas
Propiciar y difundir las buenas prcticas de transparencia en el sector empresarial

Estrategia 4.4

Acciones

Promover la participacin de los medios de comunicacin en la construccin de una cultura


de valores y de vigilancia

Involucrar a los medios de comunicacin en la vigilancia continua contra la corrupcin

191

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Posicionamiento del Per en


espacios internacionales de
lucha contra la corrupcin

OBJETIVO 5

Los espacios internacionales marcan estndares compartidos


por las diversas comunidades de naciones del mundo. La
debida implementacin de los instrumentos permite que el pas
encuentre mejores condiciones para la lucha contra la corrupcin.
Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los
siguientes aspectos:
1) Espacios internacionales de lucha contra la corrupcin: a)
Necesidad de fortalecer la articulacin de todas las entidades
vinculadas a la lucha contra la corrupcin para garantizar la
participacin peruana; b) Necesidad de fortalecer la articulacin
de todas las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin
para garantizar la implementacin de compromisos y
recomendaciones vinculadas a espacios anticorrupcin; c)
Necesidad de establecer canales de dilogo y coordinacin con
entidades no gubernamentales que elaboran estudios y reportes
anticorrupcin; y, d) Necesidad de establecer una poltica
mucho ms proactiva para promocionar internacionalmente
experiencias y avances en la lucha contra la corrupcin.
2)

Cooperacin

Judicial

Internacional:

a)

Reciente

implementacin del Cdigo Procesal Penal que contiene un


captulo especfico sobre Asistencia Mutua Judicial que requiere

192

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

fortalecer capacidades de los operadores de la administracin de


justicia; y, b) Necesidad de fortalecer participacin en iniciativas
internacionales como Stolen Asset Recovery de Naciones Unidas
(Star) para la recuperacin de activos, Red de Ministros de
Justicia (REMJA) de la OEA entre otras importantes iniciativas.
Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 8
acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:

193

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Estrategia 5.1

Acciones
Desarrollar una estrategia de promocin internacional sobre los avances e iniciativas en materia
anticorrupcin que se desarrollen en el pas

Asegurar la participacin activa del Per en los espacios


internacionales de lucha contra la corrupcin

Fortalecer el rol articulador y coordinador de la


Comisin de Alto Nivel para el seguimiento de la
implementacin de los diferentes instrumentos
internacionales de lucha contra la corrupcin
Implementar las recomendaciones emitidas en el
marco de los instrumentos internacionales anticorrupcin
Promover la incorporacin a nuevos mecanismos
internacionales de lucha contra la corrupcin

Estrategia 5.2

Acciones
Promover la celebracin de tratados internacionales de carcter bilateral y multilateral relacionados a la cooperacin judicial internacional

Fortalecer los procedimientos de cooperacin judicial


internacional

Revisar y modificar los procedimientos de cooperacin judicial internacional relacionada a los


delitos de corrupcin con pases con los que se
presentan problemas derivados de la aplicacin
del principio de reciprocidad, legislacin distinta,
entre otros
Adherir al pas y participar en iniciativas internacionales de cooperacin judicial internacional
como la iniciativa STAR de Naciones Unidas, la
Red de Ministros de Justicia REMJA de la OEA,
entre otros.
Desarrollar programas de capacitacin dirigido
a jueces, fiscales y personal relacionado con la
aplicacin de procedimientos de cooperacin
judicial internacional.

194

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

4. Indicadores, metas, responsables y mecanismo de


seguimiento
Los objetivos, estrategias y acciones se han construido en un
proceso de consulta y participacin interinstitucional coordinado
por la CAN. Estos elementos han quedado consolidados en una
matriz general del Plan que se presenta a continuacin. Sin
embargo, es durante los seis meses de publicado oficialmente
este documento que la Coordinacin General de la CAN, en el
marco de un proceso participativo, definir los indicadores,
metas, responsables y el mecanismo de seguimiento y evaluacin
del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016.

195

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

CONSIDERACIONES FINALES
Primero. La corrupcin es un fenmeno que afecta la
gobernabilidad del pas, la confianza en las instituciones y los
derechos de las personas. Se trata de un fenmeno que no es
unitario, unidireccional, que no se concentra en un solo sector
o institucin; por el contrario, tiene diferentes formas y aparece
de manera diversa en el escenario social, poltico y econmico.
Segundo. La lucha contra el fenmeno de la corrupcin requiere
de un trabajo estratgico con enfoques interdisciplinarios,
considerando las mltiples formas que adopta y las nefastas
consecuencias que trae consigo en nuestra sociedad. As, una
respuesta integral para prevenir y combatir dicho flagelo lo
constituye el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin,
instrumento que sirve para delimitar las acciones que
emprender el pas a travs de sus entidades pblicas, la
sociedad civil y el sector privado.
Tercero. De manera particular, el Plan Nacional de Lucha Contra
la Corrupcin 2012-2016 est construido sobre una matriz de

196

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

objetivos, estrategias y acciones generales. Su enfoque general


y abierto de lneas matrices requiere del desarrollo posterior
de planes institucionales que lleven a terreno operativo los
objetivos planteados en l. As, el Plan orienta y marca los
criterios de construccin de planes operativos institucionales
que permitirn, en base a acciones concretas, establecer
elementos de cambio respecto al fenmeno de la corrupcin
teniendo en consideracin la importancia de diferenciar la
pequea corrupcin de la gran corrupcin y los enfoques de
prevencin y combate de la corrupcin.
Cuarto. Si bien el mbito de aplicacin del Plan Nacional es
transversal a todas las entidades, existe informacin que permite
vlidamente colegir que existe mayor riesgo de corrupcin en el
sector educacin, sector salud, Polica Nacional, Municipalidades,
sistema judicial y sistema penitenciario. En razn de ello, resulta
necesario poner especial nfasis en la aplicacin de este Plan y en
la construccin de estrategias especficas y acciones concretas
en estos sectores.
Quinto. La lucha contra la corrupcin implica necesariamente
un enfoque preventivo y de combate. Dichos enfoques
complementarios entre s permiten brindar una respuesta
integral contra la pequea y gran corrupcin, pues de un lado
permite construir en la ciudadana y en la administracin pblica
una cultura de rechazo a la corrupcin; y, de otro lado, permite
eliminar lagunas de impunidad.

197

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Sexto. La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin constituye


un espacio de coordinacin y articulacin de esfuerzos e
iniciativas en materia anticorrupcin que evita la dispersin, la
disonancia o la duplicacin de esfuerzos y de actividades tanto
de las instituciones del Estado, como de las organizaciones de
la sociedad civil, de las agencias de cooperacin internacional
y de las instituciones de la academia. Una mirada coordinada
resulta importante en una lucha clara, organizada y directa
contra la corrupcin.
Sptimo. Es fundamental la difusin tanto del Plan Nacional, a
travs de los medios especializados, sin embargo resulta ms
importante an establecer un mecanismo comunicacional que
permita dar a conocer a la ciudadana las iniciativas anticorrupcin
que resulten exitosas, as como las acciones llevadas a cabo y
los objetivos cumplidos. La difusin y el conocimiento de estos
resultados permitirn generar una opinin pblica favorable,
mejorar la confianza en las instituciones y dar el mensaje a la
ciudadana de que es posible construir un Estado ms justo, en
donde la lucha contra la corrupcin sea una realidad tangible y
con resultados positivos.

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217

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

Von Maravic, Patrick (2003).


2003 How to Analyze Corruption in the Context of Public
Management. En: Governance EGPA Congerence.
Portugal: Egpa.

Wade, Robert
1997 How infrastructure agencies motivate staff: Canal irrigation
in India and the Republic of Korea. En: Ashoka, Mody
(editora): Infrastructure Strategies in East Asia. Washington
D.C.: World Bank.
Yamada, Gustavo
2011 Como enfrentar la corrupcin e inequidad en los servicios
pblicos en el Per.Lima: Universidad del Pacfico, CIES.
Zegarra, Luis Felipe
1999 Causas y consecuencias econmicas de la corrupcin: un
anlisis terico y emprico. Lima:

Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.

218

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CAPITULO I

Perspectivas de
Aproximacin y
ANEXOS
Consideraciones
Metodolgicas sobre
la Corrupcin

219

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

220

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 1

Sanciones
verificacin

Contenido

Presentacin

Problemas

Descripcin breve

Plazos de presentacin confusos

Precisar plazos de entrega estableciendo fechas


fijas para la declaracin. Actualmente slo precisa plazos referenciales (15 das de iniciar o cesar en el cargo) lo cual dificulta el control de su
presentacin por las OGAs.

Plazos reducidos
para presentar
Declaraciones
Juradas

El reglamento contempla el plazo de 7 das para


presentar las DJ a la CGR y 5 das para su subsanacin. En entidades grandes como el MP o el PJ
estos plazos pueden tornarse inmanejables teniendo en cuenta que antes de su presentacin
las OGAs deben de revisar su contenido.

Necesidad de
ampliar sistema informtico de declaraciones juradas.

La CGR ha venido ampliando la cobertura de un


sistema informtico para realizar Declaraciones
Juradas, no obstante la competencia de regulacin la tiene la Oficina Nacional de Gobierno
Electrnico e Informtica. Este sistema evita
errores materiales y requiere ampliarse.

Listado restrictivo
de obligados a
declarar

Lista que no incluye pasivos, parientes (slo a


la cnyuge cuando hay sociedad de gananciales), cargos anteriores funcionarios que otorgan
licencias o formen parte de comisiones licitatorias, slo los que tienen estipendio, etc. Debe
considerarse recomendacin expresa de MESICIC sobre este tema.
Tambin debera considerarse excepciones
como por ejemplo los casos de encargaturas o
cambios en una misma entidad.

Formato pblico de
declaracin jurada
con informacin
muy limitada

El formato pblico no considera informacin


que ya es pblica por ejemplo inmuebles y vehculos (SUNARP).

Formato reservado
con informacin
limitada

El formato reservado no considera informacin


de parientes cercanos, concubinos, dependientes, etc.

Falta de precisin
de formato

Falta precisar aspectos como por ejemplo los


usufructos de bienes (alquileres), gastos mensuales, etc.

CGR con facultades


limitadas para verificar el contenido

La Contralora no accede al secreto bancario lo


que dificulta
221 la verificacin de las declaraciones
juradas.

Diversidad de

Considerando los diferentes regmenes contractuales no hay uniformidad de sanciones por

Formato reser- El formato reservado no considera


vado con infor- informacin de parientes cercanos,
macin limitada concubinos, dependientes, etc.
Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin
2012 - 2016
Falta precisar aspectos como por

Sanciones
y verificacin

Falta de precisin de formato

ejemplo los usufructos de bienes (alquileres), gastos mensuales, etc.

CGR con facultades limitadas


para verificar el
contenido

La Contralora no accede al secreto


bancario lo que dificulta la verificacin
de las declaraciones juradas.

Diversidad de
sanciones

Considerando los diferentes regmenes


contractuales no hay uniformidad de
sanciones por incumplimiento de obligaciones relacionadas a Declaraciones
Juradas.

Operatividad del Sistema

La regulacin complementaria sobre


Facultad reguladeclaraciones juradas es de un Decreto
dora de la CGR
Supremo lo cual dificulta las labores de
limitada
la CGR.
Operatividad
compartida

Actualmente la presentacin de las declaraciones juradas la tienen las OGAs,


lo ptimo sera que se hagan directamente a la CGR.

Publicacin

Normativamente slo la Seccin II de


las declaraciones juradas es pblica,
existiendo jurisprudencia del Tribunal
Constitucional que dispone la publicidad de algunos aspectos de la Seccin
I (Exp. N 04407-2007-PHD/TC).

CGR con facultades limitadas


para verificar el
contenido

La CGR no accede al secreto bancario lo


que dificulta la verificacin de las declaraciones juradas.

Elaboracin: CAN Anticorrupcin

222

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 2
Reporte Anual de Operaciones en el Catlogo Electrnico
del Convenio Marco de tiles de Escritorio1
CUADRO 1
Volumen de contrataciones
MES
MARZO 2011
ABRIL 2011
MAYO 2011
JUNIO 2011
JULIO 2011
AGOSTO 2011
SEPTIEMBRE 2011
OCTUBRE 2011
NOVIEMBRE 2011
DICIEMBRE 2011
ENERO 2012
FEBRERO 2012
TOTAL

NUEVOS SOLES
S/. 4,175,502
S/. 5,563,229
S/. 9,433,735
S/. 8,241,940
S/. 6,078,840
S/. 8,222,434
S/. 8,781,775
S/. 7,260,330
S/. 11,802,435
S/. 16,380,978
S/. 4,926,691
S/. 10,125,564
S/. 100,994,454

%
4%
6%
9%
8%
6%
8%
9%
7%
12%
16%
5%
10%
100%

Fuente: Seace al 28-02-2012

MONTO: Comportamiento y tendencia experimentada


en el Catlogo Electrnico
20,000,000

S/. 16,380,978

15,000,000
10,000,000
5,000.000
0

S/. 4,175,502
MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB
2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2012 20112
NUEVOS SOLES

TENDENCIA

http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/reporte %20anual%20de%20operaciones.pdf (Del 28 de febrero de 2011 al 28 de febrero de 2012)

223

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

De acuerdo al anlisis efectuado en el Reporte citado, tambin


se advierte lo siguiente:
CUADRO 2
Contrataciones por Rubro
NUEVOS SOLES

DENTRO DEL CATLOGO ELECTRNICO

S/. 100,994,454

40%

FUERA DEL CATLOGO ELECTRNICO

S/. 149,423,004

60%

S/. 250,417,458

100%

CONTRATACIONES DEL RUBRO

TOTAL

Fuente: Seace al 28-02-2012

224

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 3
Reporte Anual de Contrataciones Pblicas 2011
(Resultados Preliminares)
GRAFICO 1
Resumen: Valor Adjudicado (en millones de S/.) segn
rgimen y/o modalidad - Ao 2011

Subasta Inversa
S/. 1,090.06
4.17%

Convenio Marco
S/. 88.40%
0.34%

Exoneraciones
S/. 1,798.45
6.87%
Procedimiento
Clsico
S/. 17,838.81
68.19%

Petroper
S/. 2,902.78
11.10%

Otros
Regmenes
S/. 2,442.02
9.33%

Fuente: Seace. Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos

225

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

CUADRO 2
Valor adjudicado (en millones de S/.) por tipo de entidad y
objeto Ao 2011
Tipo de Entidad

Bienes

Servicios*

Total

Gobierno Nacional **

S/. 2,852.73

S/. 3,926.71

S/ 2.736.30

S/. 9,515.74

Gobierno Regional

S/. 1,032.03

S/. 1,593.65

S/. 506.91

S/. 3,132.58

Gobierno Local ***

S/. 2,328.10

S/. 4,671.57

S/. 934.96

S/. 7,934.63

Entidades del FONAFE

S/. 1,409.29

S/. 112.27

S/. 1.153.13

S/. 2,674.69

Petroper

S/. 2,246.65

S/. 8.21

S/. 648.02

S/. 2,902.88

TOTAL

S/. 9,868.80

S/. 10,312.41

S/. 5,979.31

S/. 26,160.52

Total sin Petroper

S/. 7,622.15

S/. 10,304.20

S/. 5,331.29

S/. 23,257.64

Obras

(*) Incluye consultora de obras. (**) Incluye Gobierno Central, Instancias


Descentralizadas, Entidad de Tratamiento Empresarial y Sociedades de
Beneficencias Pblicas. (***) Incluye municipios provinciales y distritales.
Fuente: Seace. Elaboracin: Oficina de Asuntos Econmicos

ANEXO 4
Personal incorporado en el marco de la Ley 29555ncor
CUADRO 3
Incorporacin Directa de Jefes de OCI
N

Nivel de Gobierno

Total

01

Gobierno Regional

02

Gobierno Nacional

45

03

Gobierno Local

47

TOTAL

94

Fuente: Contralora General de la Repblica

226

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CUADRO 4
Concurso Pblico de Mritos para Jefes de OCI
N

Departamento

Total

01

Huaraz

06

02

Ayacucho

02

03

Cajamarca

06

04

Cusco

04

05

Hunuco

01

06

Ica

04

07

Junn

01

08

La Libertad

07

09

Lambayeque

04

10

Lima

46

11

Loreto

06

12

Provincia Constitucional del Callao

02

13

Piura

03

14

Puno

04

15

Tacna

06

16

Ucayali

01

17

Arequipa

05

TOTAL

108
Fuente: Contralora General de la Repblica

CUADRO 4
Personal de la FF.AA. y PNP
CATEGORA

NIVEL

Profesional III

Supervisor

Profesional I

Auditor

TOTAL

Total
08
32
40

Fuente: Contralora General de la Repblica

227

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ANEXO 5
CUADRO 6
Programas de capacitacin organizados por el Centro de
Investigaciones Judiciales del Poder Judicial del Per (2011)
ACTIVIDADES

FECHA

LUGAR

05, 12, 19 y 26
Mar. 11

Lima

Programa de capacitacin de magistrados del sistema


anticorrupcin (ETI Penal).

10 Mar. 11

Lima

Programa de capacitacin de magistrados del sistema


anticorrupcin-videoconferencia.

25. Mar. 11

La Libertad

Mesa de Dilogo Internacional: La Transparencia Judicial


en Mxico. Evolucin de los mecanismos para la accesibilidad y la transparencia del Poder Judicial de la Federacin
(Francisco Javier Acua-Mxico).

30 Mar. 11

Lima

Programa de capacitacin de magistrados del sistema


anticorrupcin-videoconferencia.

31 Mar. 11

Arequipa

Programa de capacitacin de magistrados del sistema


anticorrupcin-videoconferencia.

01 Abr. 11

Huaura

Conferencia: Combatiendo la corrupcin - experiencias


internacionales (Chiclayo).

03 May. 11

Chiclayo

Primer Taller de tica Judicial .

21 y 22 Jul. 11

Lima

El Control Disciplinario en el Sistema Judicial Peruano

05 y 06 Set. 11

Lima

Segunda Diplomatura de Especializacin en Gestin


Pblica y Sistemas Anticorrupcin.

19 y 20 Set. 11

Lima

Seminario Especializado Juzgamiento y Sancin de los


Delitos Cometidos por Funcionario Pblicos en el contexto de la Reforma Procesal Penal.

05 Nov. 11

Lima

Conferencia El Delito de Colusin: Anlisis de las Recientes Modificatorias.

11 Nov. 11

Lima

Taller Nuevo Cdigo Procesal Penal.

228

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 6
CUADRO 7
Programas de capacitacin organizados por el Ministerio
del Interior en materia de lucha contra la corrupcin
Organizador

Actividad

OPER

Se ha difundido de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica entre


los trabajadores del sector, realizndose un seminario dirigido al personal del Ministerio. El personal nombrado y contratado del sector interior
recibi un ejemplar del referido cdigo.

OASI

Entre noviembre y diciembre del ao 2009 se realizaron dos seminarios


descentralizados sobre lucha contra la corrupcin en el sector interior en
las ciudades de Arequipa y Chiclayo. Dicho evento cont con la participacin de 114 efectivos policiales y 66 empleados civiles.

IG y TRIDN
PNP

El 14 y 15 de agosto de 2009 se llev a cabo el Primer Seminario Nacional


de Capacitacin Fortalecimiento de la Administracin Disciplinaria y lucha contra la corrupcin. Particip personal de Inspectora General y del
Tribunal Disciplinario Nacional.

DIRCOCOR

La Direccin contra la Corrupcin de la Polica Nacional del Per desarroll un programa de sensibilizacin dirigido al personal de la PNP sobre
prevencin de actos de corrupcin. En dicho programa se capacit un
total de 4118 efectivos policiales de los cuales 1447 corresponden a la
ciudad de Lima y 2671 a provincias.

OASI

Durante el ao 2010 como parte de las acciones de sensibilizacin se realizaron 4 seminarios descentralizados sobre lucha contra la corrupcin en
el Sector Interior en las ciudades de Tacna, Piura, Trujillo y Cuzco con participacin de un total de 486 efectivos policiales y 119 empleados civiles.

ICITAP, DIREDUD, OASI

En el marco del Programa Umbral Anticorrupcin fueron capacitados 55


instructores de la Polica Nacional con miras a realizar campaas de sensibilizacin de lucha contra la corrupcin en la PNP.

ICITAP, DIREDUD, OASI

En el marco del1 Programa Umbral Anticorrupcin los das 15 y 19 de


febrero de 2010, se realiz la capacitacin tica, Liderazgo y Transparencia. El evento se realiz en las instalaciones de la Escuela de Oficiales de
la Polica Nacional del Per con participacin de 25 instructores.

229

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ANEXO 7
CUADRO 8
Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal a nivel
nacional

AMAZONAS
Implementado
Abril 2010

CAJAMARCA
Implementada
Abril 2010

TUMBES

Implementado
Abril 2009

SAN MARTIN
Implementado
Abril 2010

PIURA

Implementado
Abril 2009

LAMBAYEQUE
Implementado
Abril 2009

LA LIBERTAD
Implementado
Abril 2007

1
MADRE DE DIOS
Implementado
Octubre 2009

HUAURA

Implementado
Julio 2006

CUSCO

Implementado
Octubre 2009

CAETE

Implementado
Diciembre 2009

ICA

PUNO

Implementado
Diciembre 2009

2012
1 Junio:
Ancash, Santa,
Pasco y Huanuco
1 Octubre:
Ucayali
y Loreto

Implementado
Octubre 2009

2013
1 Abril:
Apurimac y
Huancavelica
1 Julio:
Ayacucho
y Junn

AREQUIPA

Implementado
Octubre 2008

MOQUEGUA
Implementado
Abril 2008

TACNA

Implementado
Abril 2008

1 Diciembre:
Callao, Lima Norte,
Lima Sur y Lima.

230

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 8

Estadsticas sobre casos de corrupcin


CUADRO 9
N de Denuncias ingresadas por Corrupcin
2008

2009

2010

2011

Peculado

DELITOS

2,472

2,526

2,845

2,093

1.1.

Apropiacin o utilizacin de caudales

1,097

1,115

1,301

1,020

1.2

Malversacin de bienes pblicos

462

445

505

339

1.3

Peculado

425

457

460

308

1.4

Retencin indebida de pagos

147

163

217

171

1.5

Peculado de uso

147

158

178

126

1.6

Apropiacin de bienes por funcionario pblico

87

79

85

65

1.7

Extensiva a administrador de beneficencia

79

72

64

33

1.8

Malversacin de bienes pblicos con daos

20

19

15

1.9

Apropiacin o utilizacin culposa de caudales

15

10

14

14

1.10

Extensiva a contratos de obras pblicas

Corrupcin de funcionarios

2.1

1,344

1,794

1,473

964

Corrupcin

410

808

465

193

2.2

Corrupcin de funcionario publico

264

282

305

175

2.3

Corrupcin de funcionarios

147

160

191

39

2.4

Inters ilcito en contrataciones y operaciones

155

122

123

63

2.5

Trfico de Influencias

128

141

119

104

2.6

Enriquecimiento ilcito

99

120

104

91

2.7

Corrupcin impropia

72

62

86

38

2.8

Corrupcin activa

28

38

34

14

2.9

Corrupcin de magistrados

22

22

23

2.10

Extensiva a auxiliares de justicia

13

29

14

2.11

Cohecho pasivo propio

4
71

231

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

2.12

Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido de cargo

57

2.13

Cohecho activo genrico

42

2.14

Cohecho pasivo impropio

27

2.15

Corrupcin por omisin de funcionario


pblico

2.16

Cohecho activo especifico

13

2.17

C.A.E. Corrupcin activa de funcionario

11

2.18

Cohecho pasivo especifico

2.19

C.A.E. Corrupcin activa de abogado

2.20

Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales

2.21

Por abogado a testigo, perito o traductor

2.22

Por abogado a magistrado

Concusin

891

873

990

953

3.1

Colusin

557

551

629

544

3.2.

Concusin

121

115

151

198

3.3

Exaccin

138

137

141

169

3.4

Patrocinio ilcito de intereses particulares

65

61

59

37

3.5

Extensiva a perito, rbitro o contador

10

10

Total (19,218)

4,707

5,193

5,308

4,010

100 %

24.49

27.02

27.62

20.87

Fuente: Sistema de Informacin de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF) y Sistema de Gestin Fiscal
(SGF)/Observatorio de la Criminalidad. Elaboracin propia

232

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CUADRO 10
Expedientes ingresados por Corrupcin a la Corte Suprema
INGRESOS
Ao

Recurso de
Nulidad

Recurso de
Casacin

Total

2009

139

139

7.82

2010

806

809

45.53

2011

738

33

771

43.39

2012

52

58

3.26

Total

1735

42

1777

100.00

Fuente: Sistema Integrado Judicial de la Corte Suprema. Gerencia de Infraestructura de


Tecnologas de la Informacin de la Gerencia General del PJ y de las Salas Jurisdiccionales de la
Corte Suprema. Elaboracin: Poder Judicial (Corte Suprema).

CUADRO 11
Expedientes resueltos por corrupcin
RESUELTOS
Ao

Recurso de Nulidad

Recurso de
Casacin

Total

2009

139

139

2010

796

799

2011

380

30

410

2012

Total

1320

36

1356

Fuente: Sistema Integrado Judicial de la Corte Suprema. Gerencia de Infraestructura de


Tecnologas de la Informacin de la Gerencia General del PJ y de las Salas Jurisdiccionales de la
Corte Suprema. Elaboracin: Poder Judicial (Corte Suprema).

233

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

CUADRO 12
Procesos por corrupcin segn tipo de delito
INGRESOS
Delito

2009

2010

2011

2012

Total

Cohecho Activo (Esp)

0.51

Cohecho Activo (Genr)

12

26

1.46

Cohecho Pasivo (Esp.)

19

1.07

Cohecho Pasivo (Imp)

11

12

25

1.41

Cohecho Pasivo Propio

48

44

100

5.63

Colusin

17

139

158

323

18.18

Concusin

34

39

75

4.22

Corrupcin Pasiva de Aux.


Jurisdiccionales

0.28

Enriquecimiento Ilcito

14

23

1.29

Exaccin Ilegal

15

0.84

Malversacin de Fon

35

41

88

4.95

Negociacin Incom.

20

24

54

3.04

Peculado

94

476

395

28

993

55.88

Trfico de Influencias

12

22

1.24

TOTAL

139

809

771

58

1777

100.00

Fuente: Sistema Integrado Judicial de la Corte Suprema. Gerencia de Infraestructura de


Tecnologas de la Informacin de la Gerencia General del PJ y de las Salas Jurisdiccionales de la
Corte Suprema. Elaboracin: Poder Judicial (Corte Suprema).

234

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CUADRO 13
Condenas inscritas por Corrupcin
Delitos

N de condenas
inscritas

Total %

Concusin

140

2.73

Colusin

593

11.56

Patrocinio ilegal

0.08

Peculado

3,186

62.11

Malversacin

191

3.72

Cohecho pasivo propio

243

4.74

Cohecho pasivo impropio

108

2.11

Cohecho pasivo especifico

24

0.47

Corrupcin pasiva de auxiliares


jurisdiccionales

36

0.70

10

Cohecho activo genrico

318

6.20

11

Cohecho activo especifico

23

0.45

12

Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo

156

3.04

13

Trfico de Influencias

107

2.09

14

Enriquecimiento Ilcito

0.02

5,130

100

Total

Fuente: Registro Nacional de Condenas/Poder Judicial (Corte Suprema).


Elaboracin: CAN Anticorrupcin

235

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ANEXO 9
CUADRO 14
Cuadros de verificacin del cumplimiento de las entidades
pblicas, acerca de los gastos de publicidad Estatal
Transparencia en Gastos de Publicidad

Aos
2008
X

Presidencia del Consejo de Ministros

2009

2010

2011

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Ministerio de Energa y Minas

Ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables

Ministerio de Produccin

Ministerio de Relaciones Exteriores

Ministerio de Agricultura

Ministerio de Educacin

Ministerio de Salud

Ministerio de Produccin

Ministerio de Vivienda y Construccin

Ministerio de Defensa

Ministerio del Interior

Ministerio de Cultura

Ministerio de Ambiente

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social

Ministerio de Justicia

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

Elaboracin: CAN Anticorrupcin

En cuanto a los Gobiernos Regionales, se advierte lo siguiente:

236

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CUADRO 15
Transparencia en gastos de publicidad

Regiones

Aos
2008

2009

2010

Amazonas

2011

Medio

Portal de
Transparencia Estndar

Ancash

X
X

Apurmac

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca
Callao

Otro portal de
transparencia

Cusco
Huancavelica

Hunuco

Ica

Junn

La Libertad

Lima

Lambayeque

Loreto

Madre de Dios

Moquegua

Pasco

Piura
Puno

San Martn

Tacna

Tumbes

Ucayali

X
Elaboracin: CAN Anticorrupcin

237

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ANEXO 10
Participacin del Per en espacios internacionales
vinculados a la lucha contra la corrupcin
CUADRO 16
Instrumento
Internacional

Espacio de
desarrollo

Convencin
de Naciones
Unidas Contra la Corrupcin

Mecanismo
de Revisin
de la Implementacin
de la Convencin de Naciones Unidas
Contra la
Corrupcin

Aspectos destacados de la participacin


del Per
 Participacin en el Programa Piloto del
Mecanismo de Revisin de la Implementacin de la CNUCC
 Propulsor de distintas iniciativas entre
ellas de la propuesta definitiva del Mecanismos de Revisin de la Implementacin de la CNUCC
 Participacin como pas evaluado en la
Primera Ronda de Anlisis sobre los captulos III y IV de la Convencin. Los resultados an estn pendientes.
 Participacin como evaluador y pas evaluado de la Primera Ronda de Anlisis de
la Implementacin de la CICC

Convencin
Interamericana Contra la
Corrupcin

Mecanismo
de Seguimiento de la
Implementacin de la
Convencin
Interamericana Contra la
Corrupcin

 Participacin como evaluador y pas evaluado de la Segunda Ronda de Anlisis


de la Implementacin de la CICC
 Participacin como evaluador y pas evaluado de la Tercera Ronda de Anlisis de
la Implementacin de la CICC
 Participacin como evaluador y pas evaluado de la Cuarta Ronda de Anlisis de
la Implementacin de la CICC
 Eleccin de Per como vicepresidente
del MESICIC para el perodo (2012-2013)

238

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

 Participacin activa en las diferentes reuniones del ACT.

Declaracin
de Santiago
APEC 2004

Decisin 668
Plan Andino
de Lucha
Contra la
Corrupcin
Acuerdo de
Promocin
Comercial
Per Estados Unidos
Tratado de Libre Comercio
entre Canad
y la Repblica
del Per

Grupo Anticorrupcin y
Transparencia
de APEC (ACT
siglas en
ingls)

 Realizacin de dos seminarios internacionales sobre corrupcin 2007 y 2008.


 Ejercicio de la Presidencia del ACT 20082009.
 Participacin activa en la elaboracin de
la Declaracin Lucha contra la Corrupcin y Fortalecimiento de la Transparencia (Fighting Corruption and EnsuringTransparency en ingls), aprobada en XX
Cumbre del Foro, realizada en la ciudad
de Vladivostok, Rusia (septiembre, 2012)

No cuenta
con un espacio especfico
de desarrollo

 El 17 y 18 de junio del 2010 se realiz en


Lima el Taller Lucha contra la Corrupcin
en la Regin Andina y la Tercera Reunin
del Comit Ejecutivo Andino del Plan de
Lucha contra la corrupcin

Contienen
disposiciones
en materia
anticorrupcin en el
Captulo de
Transparencia.

 Las partes que suscribieron estos acuerdos comerciales, afirmaron su compromiso de prevenir y combatir la corrupcin, incluyendo el soborno en el
comercio y la inversin internacional.

239

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

ANEXO 11
Cooperacin Judicial internacional
Tratados bilaterales suscritos por el Per
CUADRO 17
Tratados sobre Asistencia Mutua en Matera Judicial
PASES

Fecha

Argentina

09/02/1999

Bolivia

27/07/1996

Brasil

21/07/1999

Canad

27/10/1998

Colombia

12/07/1994

Corea

09/09/2007

China

27/01/2005

Ecuador

26/10/1999

El Salvador

13/06/1996

Espaa

08/11/2000

Guatemala

16/04/1998

Italia

24/11/1994

Mxico

02/05/2000

Panam

28/05/2004

Paraguay

07/08/1996

Repblica Dominicana

15/03/2002

Suiza

21/04/1997

Tailandia

21/02/2006

Uruguay

28/03/2008
Elaboracin: CAN Anticorrupcin

240

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

CUADRO 18
Tratados de Extradicin Suscritos por el Per
Pases

Fecha

Argentina

11/06/2004

Blgica

23/11/1888

Bolivia

27/08/2003

Brasil

25/08/2003

Chile (Se est negociando nuevo tratado)

05/11/1932

China

05/11/2001

Corea

05/12/2003

Ecuador

04/04/2001

Espaa

28/06/1989

Estados Unidos de Amrica

25/07/2001

Francia

30/09/1874

Gran Bretaa

26/01/1904

Italia

24/11/1994

Mxico

02/05/2000

Panam

08/09/2003

Paraguay

17/10/1997
Elaboracin: CAN Anticorrupcin

241

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

CUADRO 19
Tratados para el traslado de condenados y personas
sentenciadas
PAISES

Fecha

Argentina

12/08/1998

Bolivia

27/07/1996

Brasil

25/08/2003

Canad

22/04/1980

Costa Rica

07/07/2005

Cuba

19/01/2002

Ecuador

11/08/1999

El Salvador

07/07/2005

Espaa

25/02/1986

Estados Unidos de Amrica

06/07/1979

Gran Bretaa

07/03/2003

Italia

24/11/1994

Mxico

25/10/2002

Panam

10/12/2002

Paraguay

06/07/2001

Repblica Dominicana

10/03/2002

Venezuela

12/01/1996
Elaboracin: CAN Anticorrupcin

242

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

ANEXO 12
Actividades realizadas para formular el Plan Nacional de
Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016
Fechas

Actividades realizadas

12 al 16 de marzo

Entrevistas a funcionarios pblicos y expertos vinculados a


tema anticorrupcin

11 de abril

Taller con expertos en materia anticorrupcin para discutir


el balance del Plan Nacional Anticorrupcin 2008-2011 as
como construir el marco conceptual, enfoque y objetivos del
nuevo Plan

11 de abril

Taller con coordinadores de enlace de la CAN para discutir


el balance del Plan Nacional Anticorrupcin 2008-2011 as
como construir el marco conceptual, enfoque y objetivos del
nuevo Plan

16 de mayo

Reunin con coordinadores de enlace de la CAN para construir la propuesta de objetivo general y objetivos especficos
del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -2016

22 de mayo

Taller con coordinadores de enlace de miembros de la CAN


para construir la propuesta de objetivo general y objetivos
especficos del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -2016

28 de mayo

Taller con Ministerios, Organismos Pblicos y sociedad civil


para construir la propuesta de objetivo general y objetivos
especficos del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -201

4 de junio

Taller con coordinadores de enlace, Ministerios y otros actores para la construccin de estrategias

13 de junio

Taller con coordinadores de enlace, Ministerios y otros actores para la construccin de acciones

243

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

21 de junio

Taller con organizaciones de la sociedad civil para presentar


y recoger aportes a la propuesta del Plan

Julio a setiembre

Reuniones bilaterales entre la Coordinacin General de la


CAN y los titulares y/o representantes de las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin para presentar y recoger
aportes a la propuesta de Plan. Entre las entidades con las
que se sostuvo reuniones se encuentran: el Poder Judicial,
el Ministerio Pblico, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Contralora General de la Repblica, Servir, OSCE,
Protica, el Colegio de Abogados de Lima (Comisin Especial
sobre Eficacia de las Polticas Anticorrupcin) y el Grupo de
Trabajo de Lucha Contra la Corrupcin

Octubre

Se recibieron aportes finales a la propuesta del Plan por parte de todas entidades que conforman la CAN y la Contralora
General de la Repblica

244

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

PARTICIPANTES
Entidad

Participantes

Acuerdo Nacional

Mara Luisa Valdez

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales


Asociacin de Municipalidades del Per
Autoridad Nacional del Servicio Civil

Antonio Virhuez
Ivn Vega
Willy Rodrguez
Jeanette Noborikawa
Jos Valdivia
Hernn Lanzara

Cmara de Comercio de Lima

Jorge Villar

CEPLAN

Mariano Paz

Ciudadanos al Da

Javier Valverde
Susana Silva
Enzo Paredes
Eloy Munive

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Giovanna Vlez
Julia Cori
Maritza Otiniano
Cristhiam Len
Felipe Barbero

CONFIEP

Gabriel Amaro

Congreso de la Repblica

Francisco Macedo

Consejo Nacional de la Magistratura

Tatiana del guila


Fernando Ortega

Contralora General de la Repblica

Patricia Gutirrez
Sally Paredes

Colegio de Abogados de Lima

scar Cornejo
Marcia guila

Defensora del Pueblo

Susana Chia

245

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

David Dumet
Denise Ledgard
Erasmo Reyna
Genaro Matute

Expertos acadmicos

Martha Silvestre
Rosa Urbina
Rosmery Cornejo
Ivn Montoya
Oscar Zevallos

Fiscala de la Nacin

Daniel Ramsay
Rosario Lpez
Arturo Ayala

Forum Solidaridad Per

Marco Machado
Erika Garca Cobin

Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ


Programa Buen Gobierno y Reforma del
Estado

Fiorella Mayaute
Natali Barrn
Vctor Morales
Franz Chevarra

Consultores

Jaris Mujica
Zorobabel Cancino

Grupo de Trabajo Contra la Corrupcin


Instituto de Defensa Legal

Giancarlo Castiglioni
Gladys Andrade
Lilia Ramirez
Anatoli Bedriana

Ministerio de Agricultura

Juan Castro
Nicandro Vsquez
Eduardo del Solar

Ministerio de Ambiente

Jessica Wong

246

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social

Adriana Urrutia

Ministerio de Cultura

Daniel Ugaz

Ministerio de Defensa

Julio Lpez

Ministerio de Educacin

Gladys Vigo
Aldo Trejo

Ministerio de Economa y Finanzas

David Castrat
scar Vega
Adolfo Horna

Ministerio de Energa y Minas

Luis Cuba
Julio Arbizu

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Vctor Quinteros
JessieTrevejo

Ministerio de la Mujer y Poblaciones


Vulnerables
Ministerio de Produccin

Manuel de los Santos


Joel Mitacc
Alberto Yagi

Ministerio de Relaciones Exteriores

Yesica Fonseca
Ana Gaurette
Frenchy Guerrero
Mara Huerta

Ministerio de Salud

Natalia Delgado
Rosa del Pilago
Stefany Carrasco

Ministerio de Trabajo y Promocin del


Empleo
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento
Municipalidad Metropolitana de Lima

247

Ana Velarde
Rolan Tello Arbieto
Gerson Villar
Jorge Vigil
Patricia Guilln
Vctor Hostos

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

James Shaw

ONU - UNODC

Walter Hoflich

Organismo Supervisor de Contrataciones del


Estado

Julia Aspillaga
Marina Taboada
Yovana Alfaro
Delila Arraga

PCM - Secretaria de Gestin Pblica

Eduardo Pezo
Roco Vargas
Helder Domnguez

Poder Judicial

Joel Segura
Samuel Rotta

Protica

Mara Eugenia Esparza

Propuesta Ciudadana

Zarela Zavala

SUMA CIUDADANA

Javier Casas

Superintendencia de Banca y Seguros Unidad de Inteligencia Financiera


Tribunal Constitucional

Eduardo Casavilca
Camilo Surez

248

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

NORMAS LEGALES

480376

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los ocho


das del mes de diciembre del ao dos mil doce.
OLLANTA HUMALA TASSO
Presidente Constitucional de la Repblica
JUAN F. JIMNEZ MAYOR
Presidente del Consejo de Ministros
LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO
Ministro de Economa y Finanzas
PEDRO CATERIANO BELLIDO
Ministro de Defensa
WILFREDO PEDRAZA SIERRA
Ministro del Interior
876205-2

PRESIDENCIA DEL
CONSEJO DE MINISTROS
Aprueban Plan Nacional de Lucha
Contra la Corrupcin 2012-2016
DECRETO SUPREMO
N 119-2012-PCM
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
Que, el Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio del
2002, establece como Poltica de Estado la armacin

El Peruano
Lima, domingo 9 de diciembre de 2012

de un Estado eciente y transparente (poltica 24), as


como la promocin de la transparencia y la erradicacin
de la corrupcin en todas sus formas (poltica 26);
correspondiendo al Estado armar en la sociedad y en
el Estado principios ticos y valores sociales as como la
vigilancia ciudadana, la transparencia y la rendicin de
cuentas para garantizar la institucionalidad de nuestro
pas; asimismo, constituye elemento consustancial
a dichas polticas el destierro de la impunidad, del
abuso de poder, de la corrupcin y del atropello de los
derechos;
Que, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN),
creada por Decreto Supremo N 016-2010-PCM, del
28 de enero del 2010, es un espacio de coordinacin
y planificacin, a mediano y largo plazo, de las
acciones dirigidas a prevenir y combatir la corrupcin
en el pas; y, est conformado por los titulares de la
Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, el Poder Judicial,
el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la
Magistratura, el Ministerio Pblico, la Municipalidad
Metropolitana de Lima, as como los Presidentes de
la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y la
Asociacin de Municipalidades del Per, el Secretario
Ejecutivo del Acuerdo Nacional, la Directora Ejecutiva
de PROTICA, el Presidente de la CONFIEP; y, el
Defensor del Pueblo como observador;
Que, corresponde a la CAN, segn el artculo 1 de su
norma de creacin y el artculo 3 inciso b) de su Reglamento,
aprobado mediante Acuerdo N 003-2010-CAN, realizar
la supervisin y seguimiento del cumplimiento del Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin as como su
actualizacin;
Que, el periodo de vigencia del Plan Nacional de Lucha
Contra la Corrupcin 2008-2011, puesto en conocimiento
pblico el 23 de diciembre del 2008, culmin en el mes de
diciembre del 2011; por lo que, la Coordinacin General
de la CAN como resultado de un proceso participativo -en
el que han intervenido representantes de las entidades

DIARIO OFICIAL

REQUISITOS PARA PUBLICACIN EN LA


SEPARATA DE NORMAS LEGALES
Se comunica a las entidades que conforman el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial,
rganismos constitucionales autnomos, Organismos Pblicos, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, que para efectos de la publicacin de sus disposiciones en general (normas legales,
reglamentos jurdicos o administrativos, resoluciones administrativas, actos de administracin, actos
administrativos, etc) que contengan o no anexos, deben tener en cuenta lo siguiente:
1.- La documentacin por publicar se recibir en la Direccin del Diario Ocial, de lunes a viernes,
en el horario de 9.00 a.m. a 5.00 p.m., la solicitud de publicacin deber adjuntar los documentos
refrendados por la persona acreditada con el registro de su rma ante el Diario Ocial.
2.- Junto a toda disposicin, con o sin anexo, que contenga ms de una pgina, se adjuntar un
disquete, cd rom o USB con su contenido en formato Word o ste podr ser remitido al correo
electrnico normaslegales@editoraperu.com.pe
3.- En toda disposicin que contenga anexos, las entidades debern tomar en cuenta lo establecido
en el artculo 9 del Decreto Supremo N 001-2009-JUS.
4.- Toda disposicin y/o sus anexos que contengan tablas, debern estar trabajadas en EXCEL, de
acuerdo al formato original y sin justicar; si incluyen grcos, su presentacin ser en extensin
PDF o EPS a 300 DPI y en escala de grises cuando corresponda.
5.- En toda disposicin, con o sin anexos, que en total excediera de 6 pginas, el contenido del
disquete, cd rom, USB o correo electrnico ser considerado COPIA FIEL DEL ORIGINAL, para
efectos de su publicacin, a menos que se advierta una diferencia evidente, en cuyo caso la
publicacin se suspender.
6.- Las cotizaciones se enviarn al correo electrnico: cotizacionesnnll@editoraperu.com.pe; en
caso de tener ms de 1 pgina o de incluir cuadros se cotizar con originales. Las cotizaciones
tendrn una vigencia de dos meses o segn el cambio de tarifas de la empresa.
LA DIRECCIN

249

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016
El Peruano
Lima, domingo 9 de diciembre de 2012

NORMAS LEGALES

miembros de la CAN y de diversas entidades pblicas,


privadas y de la sociedad civil- ha elaborado una propuesta
de Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016;
Que, mediante Acuerdo N 015-2012-CAN, adoptado
en la Dcimo Cuarta Sesin, realizada el 12 de noviembre
del 2012, los integrantes de la CAN, con la participacin del
Contralor General de la Repblica, en calidad de invitado,
aprobaron por unanimidad la propuesta del Plan Nacional
de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, encargando a
la Coordinacin General de la CAN realizar las acciones
necesarias ante la Presidencia del Consejo de Ministros
para su aprobacin;
Que, el artculo 26 de la Ley N 27783, Ley de Bases
de la Descentralizacin, establece como competencia
exclusiva del Gobierno Nacional el diseo de polticas
nacionales y sectoriales;
Que, en igual sentido, el artculo 4 de la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo, prev que el Poder Ejecutivo tiene la
competencia exclusiva de disear y supervisar polticas
nacionales, las cuales son de obligatorio cumplimiento por
todas las Entidades del Estado en todos los niveles de
gobierno;
Que, en este contexto, resulta necesario aprobar
el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016, a n de contar con un instrumento que establezca
las acciones priorizadas que sobre la materia se deben
emprender para prevenir y combatir la corrupcin, en
el marco de la Poltica Nacional de Lucha contra la
Corrupcin;
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 24)
del artculo 118 de la Constitucin Poltica; la Ley N
29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; el Decreto
Supremo N 063-2007-PCM y sus modicatorias, que
aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros; y, el Decreto
Supremo N 016-2010-PCM;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artculo 1.- Aprobacin
Aprubese el Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupcin 2012-2016, el mismo que como Anexo forma
parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artculo 2.- Financiamiento
Las acciones que se realicen en el marco del
Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016, aprobado por la presente norma, se financia
con cargo a los presupuestos institucionales de los
pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anuales
de Presupuesto.
Artculo 3.- Publicacin
Disponer la publicacin del presente Decreto
Supremo en el Diario Oficial El Peruano, y su Anexo
en el Portal del Estado Peruano (http://www.peru.gob.
pe), en el Portal Institucional de la Presidencia del
Consejo de Ministros (http://www.pcm.gob.pe) y en
el Portal web de la CAN (http://can.pcm.gob.pe/), el
mismo da de la publicacin del presente decreto en
el Diario Oficial.
Artculo 4.- Refrendo
El presente Decreto Supremo ser refrendado por
el Presidente del Consejo de Ministros y la Ministra de
Justicia y Derechos Humanos.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los ocho
das del mes de diciembre del ao dos mil doce.
OLLANTA HUMALA TASSO
Presidente Constitucional de la Repblica
JUAN F. JIMNEZ MAYOR
Presidente del Consejo de Ministros
EDA A. RIVAS FRANCHINI
Ministra de Justicia y Derechos Humanos
876204-1

480377

AGRICULTURA
Autorizan viaje de profesionales a
Nicaragua, en comisin de servicios
RESOLUCIN MINISTERIAL
N 0470-2012-AG
Lima, 6 de diciembre de 2012
VISTO:
La Carta s/n, de fecha 28 de noviembre de 2012, del
Embajador del Per en Nicaragua, la Nota de Envo N
153110-2012-SEGMA, de fecha 05 de diciembre de 2012,
de la Secretara General del Ministerio de Agricultura y
el Ocio N 3097-2012-AG-DGCA/DG, de fecha 06 de
diciembre de 2012, del Director General de la Direccin
General de Competitividad Agraria; y,
CONSIDERANDO:
Que, de conformidad con el artculo 5 del Reglamento
de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura,
aprobado mediante Decreto Supremo N 031-2008-AG,
corresponde al Ministerio de Agricultura, en el marco
de sus competencias compartidas, entre otras, la de
promover la produccin agraria nacional, la oferta agraria
exportable y el acceso de productos agrarios nacionales
a nuevos mercados;
Que, mediante Carta del Visto, dirigida al seor
Milton von Hesse, Ministro de Agricultura, el Embajador
del Per en Nicaragua, le comunica que conjuntamente
con el Ministerio de Agricultura y Forestacin, el
Ministerio de Economa Familiar y PRONICARAGUA
del Gobierno Nacional de la Repblica de Nicaragua y
el Gobierno Regional de Huancavelica de la Repblica
del Per, vienen organizando la Feria Internacional de
la Papa y la Quinua, la misma que se llevar a cabo del
12 al 14 de diciembre de 2012, y que adicionalmente en
el marco de la Semana de la Peruanidad Nicaragense,
se realizar la Semana de la Gastronoma Peruana del
10 al 16 de diciembre de 2012; para lo cual traslada
la Carta s/n de fecha 30 de octubre de 2012, por la
que el Ministro del Ministerio Agropecuario y Forestal
de la Repblica de Nicaragua, informa que dicho evento
se realizar en la ciudad de Managua, Repblica de
Nicaragua;
Que, de la documentacin sealada es de advertir,
que el objeto del referido evento consiste, entre
otros, en la exhibicin y degustacin de los productos
peruanos, con fines comerciales, a travs de la
exposicin de la gastronoma peruana, que permita
un intercambio de experiencias y asistencia tcnica
entre Per y Nicaragua, a travs de los Ministerios de
Agricultura;
Que, mediante comunicacin formulada va correo
electrnico de fecha 05 de diciembre de 2012, el Director
General de la Direccin General de Competitividad
Agraria del Ministerio de Agricultura, dispone la
participacin de los ingenieros Jos Luis Rabines
Alarcn y Juan Miguel Quevedo Bacigalupo, ambos
especialistas de la Direccin General de Competitividad
Agraria del Ministerio de Agricultura, para asistir al
citado evento;
Que, la participacin de los referidos profesionales
en la Feria Internacional de la Papa y la Quinua, as
como en la Semana de la Gastronoma Peruana,
tiene como objetivo, entre otros, el promocionar los
productos peruanos, sus estndares de calidad,
seguridad alimentaria y caractersticas nutricionales,
especialmente de la papa y la quinua y generar
presencia peruana en los mercados emergentes
e incursionar en otros nuevos, a n de diversicar
las agroexportaciones; as como el intercambio de
nuevas experiencias para el fomento de alimentos
de produccin local, relacionamiento institucional y
posibilidades comerciales, lo cual en su integralidad
permitir promover la competitividad de los productos
agrarios ante oportunidades de negocios;

250

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

251

Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin


2012 - 2016

252