ALEXANDRE DE SANTANA LIMA

A Atuao do BNDES no Desenvolvimento Econmico Brasileiro:

1952 - 2002

Mestrado em Economia

PUC/SP
So Paulo
2007

ALEXANDRE DE SANTANA LIMA

A Atuao do BNDES no Desenvolvimento Econmico Brasileiro:

1952 - 2002

Dissertao
apresentada

Banca
Examinadora da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, como exigncia
parcial para obteno do ttulo de
MESTRE em Economia Poltica, houver),
sob a orientao do (a) Prof.(a), Doutor (a)
- Prof. Dr. Csar Roberto Leite da Silva

PUC/SP
So Paulo
2007

ALEXANDRE DE SANTANA LIMA

A Atuao do BNDES no Desenvolvimento Econmico Brasileiro:

1952 - 2002

Dissertao
apresentada

Banca
Examinadora da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, como exigncia
parcial para obteno do ttulo de
MESTRE em Economia Poltica, houver),
sob a orientao do (a) Prof.(a), Doutor (a)
- Prof. Dr. Csar Roberto Leite da Silva
Data de Aprovao:
____ / _____ / _____
Banca Examinadora

_________________________________

_________________________________

_________________________________

AOS MEUS PAIS RAIMUNDO E INALDA,

MINHA ESPOSA ANA PAULA,
AO MEU FILHO GUILHERME,
E AO MEU IRMO FBIO

DEDICO E OFEREO.

AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Dr. Csar Roberto Leite da Silva, pela orientao e pacincia no

desenvolvimento do trabalho.

minha esposa, Ana Paula de Campos Lima, que me apoiou durante todo o
processo de pesquisa e redao do trabalho, e cuidou do nosso filho Guilherme,
durante meus interminveis momentos de estudo.

A todos aqueles que, direta ou indiretamente, contriburam para que eu

pudesse realizar esta pesquisa e finalizar este trabalho.

RESUMO

Em 1952, o BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico foi

criado com os objetivos de suprir a necessidade de financiamento de longo prazo e
guiar a industrializao e o desenvolvimento econmico brasileiro. A criao do
BNDE foi fruto da necessidade de um processo de industrializao acelerada, como
forma de combater o subdesenvolvimento e a dependncia externa, derivado da
caracterstica primrio-exportadora da economia brasileira. Ao longo de mais de
cinqenta anos, o Banco vivenciou distintas formas de conduo de poltica
econmica e de desenvolvimento pelos governos brasileiros. Durante seus primeiros
30 anos, esteve diretamente ligado criao da infra-estrutura e das indstrias de
base, por meio do apoio ao investimento pblico e ao capital privado nacional. Na
ltima dcada do sculo XX, com a mudana no papel do Estado, de agente para
gerente do desenvolvimento, o Banco tem novas atribuies, como figura principal
no processo de privatizao e no desenvolvimento econmico mediante a iniciativa
privada, nacional ou estrangeira, tendo o Estado como tutor. Este trabalho busca
estudar a sua evoluo ao longos dos seus primeiros cinqenta anos de existncias,
com nfase nos no perodo entre 1990 e 2002.

Palavras-Chave: BNDES, Privatizao, Capital Estrangeiro, Desenvolvimento

Econmico, liberalismo
Classificao JEL: O43 Instituies e Crescimento

ABSTRACT

In 1952, The BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico was created,

with the objectives of providing long term financing and guiding the industrialization
and economic development in Brazil. The creation of BNDES is a consequence of an
accelerated industrialization process; need to reduce under development and the
external dependency, all of which have derived from the primary-exporter
characteristic of the Brazilian economy. For over fifty years, the Bank has gone
through many different economic and development policies that have been
conducted by the Brazilian Government. During its first thirty years, BNDE was tightly
tied to infrastructure foundation and heavy industries, supported by public and
domestic private capital investments. During the last decade of the 20th century, with
the changes in the States role, from agent to enabler of development, the Bank has
new attributions, as the main figure in the privatization process and economic
development through private companies, domestic or international, having the State
as the main tutor. This papers objective is to study BNDEs evolution throughout its
first fifty years of existence, focusing on the period between 1990 and 2002.

Key Words: BNDES, Privatization, Foreign Capital, Economic Development,

Liberalism.
JEL Classification: O43 - Institutions and Growth

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.

BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CADE - Comisso Administrativa de Defesa Econmica
CDI - Certificado de depsito Interbancrio (CDI)
CDI - Conselho de Desenvolvimento Industrial
CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina
CFCE - Conselho Federal de Comrcio Exterior
CMBEU - Comisso Mista Brasil - Estados Unidos
CME - Coordenao de Mobilizao Econmica
CMN - Conselho Monetrio Nacional
CNP - Conselho Nacional do Petrleo
CNPIC - Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial
CPE - Comisso do Planejamento Econmico
CSN - Companhia Siderrgica Nacional
CTA - Centro Tecnolgico Aeroespacial
CTEF - Conselho Tcnico de Economia e Finanas
CVRD Companhia Vale do Rio Doce
DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico
ELETROBRS - Centrais Eltricas Brasileiras SA
EMBRAMEC - Mecnica Brasileira SA
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS Fundo de Garantia Por Tempo de Servio
FIBASE - Insumos Bsicos SA - Financiamentos e Participaes
FINAME - Fundo de Financiamento Para Aquisio de Mquinas e Equipamentos
Industriais
FINEM - Financiamento a Empreendimentos
FINSOCIAL - Fundo de Investimento Social
FIPEME - Programa de Financiamento s Pequenas e Mdias Empresas
FMI Fundo Monetrio Internacional
FMRI - Fundo de Modernizao e Reorganizao Industrial
FUNAR - Fundo Agroindustrial de Reconverso

FUNDEPRO - Fundo de Desenvolvimento da Produtividade

FUNTEC - Fundo de Desenvolvimento Tcnico e Cientfico
IBRASA - Investimentos Brasileiros SA,
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
PAEG - Plano de Ao Econmica do Governo
PAI - Programa de Ao Imediata
PAI - Programa de Ao Imediata
PASEP - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PED - Plano Estratgico de Desenvolvimento
PIB Produto Interno Bruto
PIS - Programa de Integrao Social
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND - Plano Nacional de Desestatizao
POC - Programa de Operaes Conjuntas
PROEX - Programa de Apoio ao Incremento das Exportaes
RFFSA - Rede Ferroviria Federal SA
SEST - Secretaria Especial de Controle de Estatais
SIDERBRS - Siderurgia Brasileira SA
STI - Secretaria de Tecnologia Industrial
TELEBRS - Telecomunicaes Brasileiras S.A.
TJLP - Taxa de Juros de Longo Prazo

LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 1

Receita de Privatizao por Ano (1991 a 2002).................................109

Grfico 2

Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) x Certificado de depsito

Interbancrio (CDI) Taxas ao ano ...................................................117

Grfico 3

Participao do BNDES-Exim no total de desembolsos do Sistema

BNDES...............................................................................................119

LISTA DE TABELAS

Tabela 1

Taxas de cmbio Cmbio Livre do dlar no mercado do Rio de Janeiro (Taxa de Venda - Cr$ por US$) ...........................................................13

Tabela 2

Disponibilidades Cambiais (Em US$ Milhoes) - 1945/52 ........................14

Tabela 3

Sistema BNDES - Aprovaes segundo os Ramos e Gneros de

Atividade. (Em CR$ bilhes de 1991) ..................................................49

Tabela 4

Inflao anual IGP-DI (1950 1954) ....................................................51

Tabela 5

Inflao anual IGP-DI (1960 1964) ....................................................58

Tabela 6

Crescimento PIB (%a.a.) - (1960 1964)................................................60

Tabela 7

Aplicaes do Sistema BNDES (1962-1965) ..........................................61

Tabela 8

Variao Real Anual do PIB, Importao e Exportao de Bens e

Servios como percentual do PIB (1947 a 2001) .................................69

Tabela 9

Participao das operaes aprovadas pelo sistema BNDES por setor

(Em %). ................................................................................................70

Tabela 10

Inflao anual IGP-DI (1969 1979).................................................78

Tabela 11

Inflao anual IGP-DI (1979 1984).................................................83

Tabela 12

Distribuio das aplicaes do sistema BNDES conforme modalidade e

setor beneficiado (1981 a 1984)...........................................................84

Tabela 13

Distribuio das aplicaes do sistema BNDES conforme modalidade e

setor beneficiado (1985 a 1989)...........................................................90

Tabela 14

Inflao (IGP-DI) e Variao anual do PIB (1980-1989) ......................97

Tabela 15

Inflao (IGP-DI) e Variao anual do PIB (1990-1995) ....................101

Tabela 16

Aplicaes do Sistema BNDES (1962-1965) .....................................103

Tabela 17

Inflao anual IGP-DI (1995 2002)...............................................105

Tabela 18

Receita de Privatizao por Setor entre 1990 e 2002. .......................110

Tabela 19

Desembolso Anual do Sistema BNDES por modalidade e produto.

(R$ Milhes Corrente) ........................................................................115

Tabela 20

Desembolso Anual do Sistema BNDES por segmento. (R$ Milhes

Corrente) ............................................................................................116

Tabela 21

Participao das operaes aprovadas pelo sistema BNDES por setor

(Em %). ..............................................................................................120

Tabela 22

Desembolso Anual do Sistema BNDES por porte. (R$ Milhes

Corrente) ............................................................................................120

Tabela 23

Desembolso Anual do Sistema BNDES por porte. (Nmero de

Operaes) ........................................................................................121

SUMRIO

1.

Introduo...........................................................................................................1

2.

O Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro. ...................................................5

3.

4.

2.1.

Os Governo Vargas (1930 a 1945) e Dutra (1945 a 1950) ...........................7

2.2.

O Pensamento Econmico Brasileiro (1940 a 1950). .................................17

2.2.1.

Pensamento Neoliberal........................................................................23

2.2.2.

Pensamento Desenvolvimentista.........................................................28

2.2.3.

A CEPAL e a CMBEU..........................................................................38

O BNDES...........................................................................................................44
3.1.

O Segundo Governo Vargas (1951 a 1954)................................................45

3.2.

O PLANO DE METAS (1956 a 1961)..........................................................53

3.3.

Governos Jnio Quadros e Joo Goulart (1961-1964) ...............................57

3.4.

O Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1967) ..............................62

3.5.

O Milagre Econmico Brasileiro (1967 - 1974) ...........................................67

3.6.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1979) ...............................74

3.7.

O Governo Figueiredo (1979-1984) ............................................................80

3.8.

A Nova Repblica (1985-1989) ...................................................................86

O BNDES e a Reforma do Estado ...................................................................91

4.1.

A evoluo do Estado .................................................................................92

4.2.

A evoluo do Estado Brasileiro .................................................................95

4.2.1.

Os Governos Fernando Collor e Itamar Franco (1990 a 1994)............98

4.2.2.

O Governo Fernando Henrique Cardoso (1995 2002)....................105

CONCLUSO .........................................................................................................122
Referncia Bibliogrfica .......................................................................................128

1.

Introduo
O perodo da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) trouxe tona o problema

da dependncia de produtos industrializados das economias em desenvolvimento

baseadas em produtos agrcolas voltados para a exportao, em especial a
economia brasileira, em relao s economias desenvolvidas. Durante o perodo do
conflito blico, a produo industrial das naes desenvolvidas esteve direcionada
para a produo de armamentos e suprimentos, e os demais mercados deixaram de
ser atrativos, ou poltica e economicamente viveis.

As economias perifricas deixaram de ser abastecidas pelos produtos

industrializados produzidos pelas economias desenvolvidas, seja por razes de
transporte, capacidade produtiva ou lucratividade. A caracterstica primrio
exportadora das economias perifricas no foi capaz de atender as demandas de
abastecimento da populao em um momento de desequilbrio internacional, em
grande parte pela rigidez da pauta exportadora. A industrializao ainda incipiente
no era suficiente para garantir o abastecimento de produtos industrializados,
principalmente nos segmentos de bens de capital e bens de consumo durveis,
ficando assim claramente demonstrada a dependncia econmica das economias
perifricas em relao s economias centrais.

Ao final da Guerra Mundial, as principais economias europias saem

totalmente destrudas. Neste momento, os Estados Unidos se firmam como a grande
potncia mundial e definidora dos rumos de poltica econmica no mundo ocidental.
Uma srie de comisses econmicas das Naes Unidas so criadas, com o intuito
de avaliar as possveis alternativas de desenvolvimento econmico para as
economias devastadas pela guerra na Europa (CEPE - EEC), para as economias em
desenvolvimento na Amrica latina (CEPAL-ECLA), na frica (CEPA ECA) na sia
e Extremo Oriente (CEPAEO ECAFE).

A CEPAL se torna o principal rgo de apoio do desenvolvimento econmico

para o Brasil, por meio do pensamento de Raul Prebish e do maior expoente
nacional da doutrina cepalina, Celso Furtado. O processo de deteriorao dos

2
termos de troca, entre as economias perifricas e centrais e a dependncia
econmica dos produtos industriais, leva adoo do processo de industrializao
pela substituio de importao, como a nica forma de diminuir a distncia
econmica entre os pases centrais e os perifricos.

No ano de 1950, durante o segundo governo Vargas, em um momento

fortemente marcado pela Guerra Fria, os governos americano e brasileiro selam um
acordo que cria a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), caracterizando a
mudana de rumo na poltica econmica Norte-americana, com um interesse pelo
desenvolvimento acelerado da Amrica Latina, sob a presidncia do democrata
Henry Trumam.

Em 1952 o BNDE criado, fruto de uma das recomendaes do relatrio final

da CMBEU, devido necessidade de um banco oficial de investimentos e de
fomento, instrumental para o planejamento de longo prazo e voltado para a
viabilizao de projeto especficos. A necessidade de um banco que pudesse ofertar
recursos de longo prazo para o investimento em infra-estrutura, indstrias de base e
produo de matrias-primas era primordial para uma economia cujo mercado de
capitais era inexistente, e as possibilidades de se conseguir recursos de longo prazo
eram mnimas.

Ele criado como agente de um momento histrico extremamente importante

para o desenvolvimento industrial e econmico. O Brasil busca deixar de ser uma
economia primrio-exportadora e abastecida de produtos industrializados das
economias centrais, para um novo estgio industrial e econmico, por meio da
doutrina cepalina de substituio de importaes e da interveno do Estado como
formulador de poltica econmica e principal investidor na formao das estruturas
de base para o desenvolvimento econmico do pas. O papel do BNDES crucial
para a execuo desse projeto de desenvolvimento nacional, como o agente
financiador e definidor de polticas para o desenvolvimento durante o perodo que
precede o governo militar em 1964, e para a execuo do Plano de Metas proposto
por Juscelino Kubitschek.

3
O modelo de substituio de importaes e a participao do Estado como
agente do desenvolvimento econmico sofrem com a volta do liberalismo econmico
nas economias centrais, com a ineficincia das polticas econmicas heterodoxas
diante de problemas de inflao e estagnao econmica, e com a presso para a
adoo de prticas liberais, pelas economias perifricas, pelos rgos de ajuda
econmica mundial, como o FMI e Banco Mundial. A presso para reduo do
Estado nas atividades, cedendo lugar iniciativa privada, principalmente
estrangeira, nos seguimentos industriais e de infra-estrutura no Brasil d o
andamento da economia brasileira durante os anos 1990. O BNDES no perde a
sua caracterstica no processo de desenvolvimento, mas a sua forma de atuao
distinta, tornando-se o principal gestor do processo de privatizao de empresas
estatais.

O objetivo deste trabalho estudar a forma de atuao do BNDES ao longo

dos cinqenta anos, desde a sua criao at o final do segundo mandato do
Presidente Fernando Henrique Cardoso. O perodo posterior aos anos 1990 ser
mais detalhadamente analisado, fruto da mudana de direo do Estado no
processo

de

desenvolvimento

econmico,

deixando

de

ser

agente

do

desenvolvimento e passando a ser gestor do mesmo. Este momento em que o

Estado brasileiro comea a transferir para a iniciativa privada a responsabilidade
direta pela industrializao e pela infra-estrutura, cabendo ao Estado a funo de
gesto e regulao do processo de desenvolvimento.

Este trabalho est dividido em trs partes. A primeira parte do trabalho se

preocupa em avaliar, do ponto de vista histrico, os governos que antecedem a
criao do BNDES dentre o perodo de 1930 a 1950, verificando as razes do
nacional-desenvolvimentismo durante o primeiro governo Vargas (1930 a 1945) e a
experincia liberal do incio do governo Dutra (1945-1950). Nesta mesma parte,
apresentam-se as linhas de pensamento econmico que marcaram o perodo e as
caractersticas da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e da CEPAL.

Uma vez discorrido a respeito do que antecedeu a criao do BNDES e

arcabouo econmico e poltico para a sua criao, procurar-se- situar os principais
momentos polticos e econmicos e como o BNDES foi se adequando a cada

4
mudana de realidade econmica - alm da transio histrica entre ditadura militar
e democracia e a crise dos anos 80.

No ltimo captulo, ser feita uma breve avaliao da evoluo do Estado e

sua forma de agir, no mundo e no Brasil durante, principalmente, o sculo XX, e
como o Estado brasileiro passou de um Estado Agente para um Estado Gerente do
desenvolvimento econmico. Dentro deste ltimo captulo, analisar-se-o as
contribuies do BNDES para este novo momento econmico entre 1990 e 2002,
que ocorreu durante o perodo dos Governos Fernando Collor e Itamar Franco, e nos
dois Governos Fernando Henrique Cardoso, com uma viso do processo de
desestatizao de empresas pblicas e servios e da participao do BNDES, assim
como do seu posicionamento frente aos novos rumos de poltica econmica,
principalmente no que tange ao financiamento da iniciativa privada, da exportao e
ao apoio a pequenas e mdias empresas.

2.

O Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro.
O desenvolvimentismo a linha de pensamento econmico definida por

Bielschowsky (2000) como sendo o projeto econmico que busca superao da

pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro mediante a industrializao integral, o
planejamento do desenvolvimento como funo do Estado, devido ineficincia de
alocao de fatores do mercado e da participao direta do Estado no processo de
expanso, captao e alocao de recursos financeiros, assim como a promoo do
desenvolvimento, como investidor direto nos setores em que a iniciativa privada for
insuficiente.

Ainda segundo Bielschowsky (2000), quatro elementos ideolgicos surgem

durante o perodo de 1930 e 1940 que so fundamentais para o modelo chamado
desenvolvimentista. Primeiro, existe a criao de uma conscincia de que
necessrio produzir internamente os insumos e bens de capital para a produo de
bens de consumo; segundo, cria-se a conscincia com relao ao problema da
acumulao capitalista e a necessidade de se instituir a centralizao de recursos
financeiros que sero propulsores da industrializao; terceiro, juntamente
formao da idia do Estado como guardio dos interesses coletivos da nao, o
fato dele prover o sustentculo para a iniciativa privada e o planejar o
desenvolvimento visto com bons olhos pelas elites empresariais e tcnicas; e
quarto, o nacionalismo econmico ganha um novo impulso por meio do sentimento
anti-imperialista e do desejo da participao do Estado como investidor na infraestrutura e nas indstrias de base.

O nacionalismo econmico surge da discusso sobre a forma de interveno

do Estado na economia. O desenvolvimentismo pressupe a sua ao como
planejador e definidor das bases do desenvolvimento econmico. O Estado pode ser
agente indireto do desenvolvimento, facilitando o crescimento da indstria nacional,
por meio do protecionismo e da oferta de garantias para que o capital privado exera
a funo de agente da industrializao, assim como o Estado pode ser agente direto
do desenvolvimento, como principal investidor, mediante a criao de empresas

6
estatais com o propsito de acelerar a industrializao. O Estado agente direto do
desenvolvimento caracteriza o nacionalismo econmico.

O Nacional-desenvolvimentismo foi o modelo econmico adotado como forma

de desenvolvimento econmico a partir da dcada de 1950. Entretanto, as suas
bases e o florescimento de suas idias, como nica forma de superar o
subdesenvolvimento, ocorreram durante as duas dcadas que precederam este
momento. O perodo de 1930 a 1950 compreendeu dois governos, primeiro o
Governo Vargas (1930 a 1945) e posteriormente o Governo Dutra (1945 a 1950).
Ambos alternaram a conduo de poltica econmica ao longo dos seus governos,
saindo de aes inicialmente ortodoxas em direo a uma atuao heterodoxa. A
discusso de ambos os perodos e a anlise sobre as linhas de pensamento
econmico existentes no Brasil no perodo consecutivo ao ps-guerra o que segue
no prximo captulo.

2.1.

Os Governo Vargas (1930 a 1945) e Dutra (1945 a 1950)

Em 1930, ocorre a revoluo que leva Getlio Vargas ao poder, e com ele o

incio das alteraes das estruturas de governo e a maior participao do Estado

como agente atuante no desenvolvimento econmico. Segundo Bielschowsky
(2000), a interpretao sobre a Revoluo de 1930 de que esta teria rompido a
hegemonia poltica das oligarquias regionais e aberto espao para novos agentes
nas elites dirigentes. A Revoluo de 1930 no parece ter tido carter industrialista,
principalmente na fase anterior ao Estado Novo, visto que a poltica econmica do
primeiro perodo Vargas tinha um cunho ortodoxo, apesar do vis heterodoxo nas
polticas monetrias, financeiras e cambial.

O processo industrial brasileiro era marginal, quando comparado com a

ateno e o volume de recursos movimentados pela explorao do setor agrcola,
voltado para o abastecimento dos mercados internacionais, principalmente pela
economia cafeeira1. A indstria existente tinha como foco a produo de bens de
consumo para uma pequena parte do mercado domstico, e principalmente para os
segmentos de baixo poder aquisitivo. A principal fonte de abastecimento de produtos
industrializados era o mercado externo, por meio da importao, sendo esta a nica
forma de suprir a demanda por produtos industrializados da crescente urbanizao
brasileira. A crise e a queda no preo do caf, principal gerador de divisas
internacionais, e a necessidade de importao de bens de consumo, dentro de um
ambiente de livre fluxo de capitais, geraram um desequilbrio nos fluxos de moeda
estrangeira, levando a uma reduo e quase eliminao das reservas cambiais do
pas, durante o incio do Governo Vargas.

No perodo compreendido entre 1928 e 1931, a moeda (Cruzeiro) se

desvalorizou 68%; no perodo compreendido entre 1930 e 1938, cerca de 90%,
(Malan et al., 1977). No intervalo entre 1929 e 1931, o preo internacional do caf
caiu de 22,5 centavos de dlar por libra peso para 8 centavos, uma queda de
1

A dinmica da acumulao capitalista cafeeira teve a sua ruptura iniciada, segundo Tavares
(1986), entre 1933/37, ao final da crise de 1930. A acumulao industrial-urbana e a renda fiscal
do governo iniciam a sua desvinculao da economia cafeeira, sendo que, na dcada de 1950, o
Estado passa a efetivamente controla o desenvolvimento.

8
aproximadamente 64%.(FURTADO, 2003)2. Em 1931, foi abandonado o livre fluxo
de capitais, mediante a retomada do monoplio cambial pelo Banco do Brasil, e a
direta interveno do governo sobre o fluxo de capitais.

A moeda desvalorizada cria um novo cenrio para o capital. O mercado

interno se torna extremamente atrativo em comparao com o mercado exportador,
ainda que o setor industrial fosse restrito, e a importao de bens de produo fosse
dificultada pelo custo da importao. A indstria existente, principalmente a indstria
txtil, toma um grande impulso. Os bens de consumo produzidos no Brasil crescem
com a funo de abastecimento interno, por meio do aproveitamento da capacidade
j previamente instalada e do sistema de produo intensivo em mo-de-obra,
fartamente disponvel como conseqncia da urbanizao das cidades, proveniente
da liberao de uma grande quantidade de mo-de-obra da agricultura cafeeira.

Durante o perodo de governo anterior 2 Guerra Mundial, as polticas

governamentais impulsionaram o desenvolvimento da indstria privada, inclusive a
exportao de bens manufaturados de consumo, no por meio de um processo
concentrado no desenvolvimento, mas de uma mudana na forma da utilizao do
capital existente, do setor primrio exportador, para o setor industrial mediante o uso
da capacidade j instalada. Em 1937, Getlio Vargas implanta um regime ditatorial,
conhecido como o Estado Novo, com a centralizao do poder e a maior
interferncia do Estado na rea de desenvolvimento econmico. A Constituio de
1937 outorgada e o governo demonstra um claro sinal intervencionista e
nacionalista, que ir talhar o desenvolvimento econmico ao longo dos prximos
anos.

O envolvimento do Estado na conduo da economia se mostrou forte com a

criao de algumas entidades governamentais de suma importncia para o
crescimento econmico. Seis rgos de planejamento foram criados com o intuito de
definir o desenvolvimento do pas. Estes rgos foram: o Departamento
2

Apesar da queda brutal do preo internacional do caf, o preo ao consumidor norte-americano

caiu apenas 32% no mesmo perodo de tempo, ou seja, metade do preo de transao
internacional, mostrando que a maior parte da perda foi repassada ao produtor brasileiro, e que a
os intermedirios conseguiram compor parte de seus preos mediante estes repasses
(FURTADO, 2003).

9
Administrativo do Servio Pblico (DASP 1938), o Conselho Federal de Comrcio
Exterior (CFCE 1934), o Conselho Tcnico de Economia e Finanas (CTEF
1937), a Coordenao de Mobilizao Econmica (CME 1942) e o Conselho
Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC 1944). Essas instituies
surgem como uma rpida reao a alguns eventos que marcaram o momento
histrico. A crise do setor externo e o incio da guerra foram fatores externos que se
mostraram extremamente danosos para a situao econmica domstica. A falncia
do Estado oligrquico, com a sua substituio pelo Estado centralizador, permitiu
uma rpida criao de estruturas e instituies governamentais.

O DASP foi um rgo que teve um grande poder durante o perodo do Estado
Novo, com a funo de racionalizar a estrutura administrativa do servio pblico.
Criou mecanismos de contratao do funcionalismo pblico por mrito, atravs de
concursos, buscando a profissionalizao e a melhoria da qualidade do servio
pblico. Foi tambm o rgo responsvel pelo desenvolvimento de planos de obras
e equipamentos, assim como do oramento federal.

O CFCE tinha a funo de planejar a poltica de comrcio exterior brasileira e,

posteriormente, de estudar e propor medidas para o fomento de todos os setores da
economia nacional. Dentre diversas decises surgidas no mbito da CFCE, algumas
importantes empresas foram criadas, como a Companhia Siderrgica Nacional
(CSN) em 1941, a Companhia Nacional de lcalis e a Usina Siderrgica de Volta
Redonda em 1943, assim como o Conselho Nacional do Petrleo (CNP).

A CME organizou a poltica econmica durante o perodo da guerra, em

substituio Comisso de Defesa da Economia Nacional. Dentre as suas diversas
atribuies, estavam; a) orientao das atividades econmicas, como o foco na
produo de matrias-primas e produtos tidos como necessrios e urgentes; b)
controle das importaes e exportaes vias carteiras de importao e exportao
do Banco do Brasil; c) coordenao dos transportes internos e externos; e d)
planejamento e fiscalizao do uso de fontes energticas, como combustveis. Ary
Torres foi diretor do CME, que teve ativa participao no processo de criao da
CSN, e tornar-se-ia uma pessoa de personalidade desenvolvimentista marcante;
viria a ser futuramente o primeiro presidente do BNDES. (BIELSCHOWSKY, 2000).

10

O Conselho Tcnico de Economia e Finanas tinha como objetivo a

realizao de estudos e proposio de medidas relativas s finanas nacionais,
incluindo questes relativas dvida pblica e questes cambiais. No decorrer do
seu desenvolvimento, especializou-se no disciplinamento do endividamento externo
e na orientao de oramento e sistemas tributrios do estados e municpios.

O CNPIC, Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, foi o rgo

que por meio de um relatrio elaborado por Roberto Simonsen, apresentou a
proposta mais claramente articulada em favor de uma industrializao pesada com
o suporte estatal (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 256). O CNIPC tinha como objetivo a
criao de um projeto para de um estudo para o desenvolvimento durante a etapa
posterior ao final da guerra.

Outras entidades e empresas de suma importncia para o desenvolvimento

econmico brasileiro, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
em 1938, a Fbrica Nacional de Motores em 1940 e a Superintendncia de Moeda e
Crdito em 1945, tambm foram criadas nesta fase do Governo Vargas. (IANNI,
1971).

O Estado teria as funes de liderana e promoo da integrao vertical do

setor manufatureiro, por meio de medidas de incentivo e proteo. O Estado deveria
ser o principal agente de intermediao financeira, garantindo o aporte de capital
financeiro

na

forma

de

emprstimos

(SOLA,1998)

para

projeto

de

desenvolvimento. Havia necessidade do aumento da renda nacional, da ampliao

do mercado interno e da eliminao da pobreza para que se pudesse atingir o
desenvolvimento econmico almejado (SOLA,1998).

No ano de 1943, chegou ao Brasil uma misso econmica Norte-americana,

chefiada por Morris Cooke, conhecida como Misso Cooke, fruto de uma solicitao
de Vargas ao presidente norte-americano Roosevelt. Para o Governo norteamericano, a misso teria como objetivo direcionar o Brasil para a criao de uma
poltica de substituio de importaes, com o claro intuito de aumentar a
contribuio brasileira para o esforo de guerra e reduzir a utilizao do transporte

11
martimo (MALAN ET AL., 1977), de forma a diminuir as presses sobre os preos
dos fretes dos escassos navios de transporte internacionais, em um claro contraste
com a viso tradicional Norte-americana e o desejo de continuidade da dependncia
econmica dos pases perifricos.

A Misso Cooke foi a primeira misso que teve a preocupao de estudar

analtica e sistematicamente a estrutura econmica brasileira. Os principais objetivos
eram o aumento da produo local de bens produzidos nos Estados Unidos, a busca
do desenvolvimento de indstrias e processos de obteno de matrias-primas
substitutas s importadas para a indstria nacional, melhoria das estruturas de
transporte interno e a criao das fundaes para o desenvolvimento industrial de
longo prazo no Brasil. O objetivo da misso era dar o direcionamento do
desenvolvimento e a reduo da dependncia norte-americana, uma vez que neste
momento ainda se acreditava que a guerra no terminaria em um curto espao de
tempo. A misso no teve nenhuma preocupao com polticas para o setor
agrcola, ou ainda, com o aporte de recursos financeiros americanos neste processo
de desenvolvimento.

O final do primeiro Governo Vargas foi caracterizado por uma srie de

contradies polticas e econmicas entre o cenrio nacional e internacional. A
ditadura Vargas foi constantemente confrontada com a caracterstica democrtica de
todos os pases aliados, ao lado dos quais o Brasil havia lutado durante a guerra.
Vargas buscava seu apoio nas massas de trabalhadores, convidando-os para
participar diretamente do desenvolvimento nacional, contrapondo-se s foras e
interesses polticos oligrquicos (IANNI, 1971).

Os choques entre o liberalismo econmico e a poltica protecionista tambm

marcaram o final do Governo Vargas. No processo de redemocratizao, ao final do
Estado Novo, estavam em jogo os interesses de grupos conservadores brasileiros e
interesses econmicos estrangeiros. Ao lado destes, se organizaram as foras
polticas brasileiras avessas ao nacionalismo econmico, interveno estatal e
participao popular no processo poltico (IANNI, 1971). Em 29 de outubro de 1945,
ocorre o golpe de estado que depe Getlio Vargas.

12
O fim do Governo Vargas e o incio do Governo Dutra um momento de
discusso da conduo de poltica econmica. A crtica forte interveno do
Estado na conduo e no planejamento econmico um dos pontos que afetavam
interesses econmicos e sociais distintos. Grupos que haviam sido retirados do
poder e da capacidade de ordenar a economia para o seu interesse pressionavam
por uma alterao no modelo de conduo da economia. Segundo Vianna (1990), o
Governo Dutra, que se estende do perodo do ps-guerra de 1946 ao incio de 1951,
pode ser estudado em trs momentos distintos que so delimitados: primeiro, pela
mudana do regime cambial e das polticas de comrcio exterior; segundo, pela
mudana de poltica econmica tipicamente ortodoxa e contracionista para uma mais
flexveis nas metas fiscais e monetrias; e terceiro. pela sada do Ministro da
Fazenda, Correa e Castro em meados de 1949.

A primeira fase do Governo Dutra foi marcada pela ortodoxia econmica e

pela liberdade dos fluxos de capital, sem a restrio ou controle a importaes,
assim como pela manuteno da taxa cambial aos mesmos nveis anteriores
guerra (Tabela 1). Em Dezembro de 1945, o Governo Dutra instituiu a portaria
interministerial que suspendia a licena prvia para a maioria das importaes. Este
livre fluxo de capitais, aliado ao valor da moeda estrangeira, levou a uma reduo
drstica nas reservas cambiais brasileiras no perodo de 1946 a 1947, sem que a
contrapartida para a sada de moeda fosse o ingresso de tecnologia ou
equipamentos para o desenvolvimento da indstria nacional, ou o aumento da
produtividade e tecnologia nas reas agrcolas, mas sim a importao de artigos
suprfluos e viagens de turismo no exterior.(IANNI, 1971).

A partir de 1947, ainda que o saldo de balana comercial fosse positivo,

devido aos supervits comerciais com reas de moedas inconversveis3, o dficit
com os Estados Unidos e reas de moeda conversvel era crescente, e as reservas
de moedas conversveis j se tornavam mnimas (Tabela 2). (MALAN ET AL., 1977)

Segundo Bielschowsky (2000), neste momento, em que o maior devedor do Brasil era a Inglaterra,
esta torna a libra esterlina uma moeda inconversvel.

13
Tabela 1

Taxas de cmbio Cmbio Livre do dlar no mercado do Rio de

Janeiro - (Taxa de Venda - Cr$ por US$)
Ano
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947

Mdia Anual Dezembro

17,6
19,2
19,8
19,7
19,6
19,6
19,5
19,5
19,4
18,7

17,7
19,9
19,7
19,6
19,6
19,6
19,5
19,4
18,7
18,7

Fonte: Malan et al., 1977 p. 20.

Diante do cenrio de instabilidade da balana comercial, o Governo Dutra

adota uma poltica de controles cambiais e importaes ao final de Julho de 1947,
como uma medida emergencial contra a crise cambial, por meio da reativao do
regime de licenas-prvias para as compras de divisas, baseado em uma srie de
listas de preferncias de importaes, incluindo-se importao de mquinas,
combustveis e matrias-primas, no intuito de controlar e equilibrar as reservas
cambiais4. (VIANNA, 1990). O processo de crescimento e diversificao da estrutura
produtiva se mantinha contnuo com o crescimento das atividades urbano-industriais
e, segundo Bielschowsky (2000), o ano de 1947 foi o primeiro ano em que o valor da
produo industrial foi superior ao da produo agrcola.

Em 1948, o governo Dutra participa da elaborao da carta da Organizao

dos Estados Americanos, que tinha como intuito intensificar a solidariedade e a
cooperao entre as Amricas, com o claro propsito de combater o comunismo.
Nesse mesmo ano, os governos Norte-americanos e Brasileiro instalam uma misso
conjunta, com o intuito de avaliar as condies para a industrializao no Brasil,
chamada Misso Abbink. No cenrio internacional, o momento marcado pelo incio

Em 1945, fora criada a Superintendncia da Moeda e do Crdito, ainda no Governo Vargas. Com
a queda de Vargas e o incio do Governo Dutra, adotado o liberalismo econmico e a liberdade
cambial, com o fim do mercado oficial de Cmbio. Entretanto, em 1947, a Sumoc cria um controle
de importaes mais rgido e um sistema de taxa de cmbio fixa. Com isto, a importao de
equipamentos e matrias-primas foram facilitadas, e ao mesmo tempo a importao de bens de
consumo dificultadas, fazendo assim com que a industrializao do mercado de bens de consumo
fosse voltada para produtores nacionais, que se beneficiavam de uma cmbio baixo para a
importao de equipamentos, enquanto a concorrncia com produtos importados era quase nula.

14
oficial da Guerra Fria, por meio da criao da Doutrina Truman, nos EstadosUnidos5.

Tabela 2

Disponibilidades Cambiais (Em US$ Milhoes) - 1945/52

Anos

Moeda
Conversvel

1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952

...
92
33
62
121
128
-30
-24

Moedas
Compensadas
...

Moedas
Bloqueadas
...
273

105
109
43
36
6
-111

216
154
128
70
11
0

Operaes
em
cruzeiros
------21
45
16
15
90

Total em
moeda
269
365
354
346
337
250
2
-45

Ouro no
Pais e no
Exterior
365
365
379
342
342
342
342
342

Total
634
730
733
688
679
592
344
297

Fontes: Malan at al, 1977 pg. 165

A Misso Abbink possui uma linha de pensamento distinta da misso anterior

(Cooke). O desenvolvimento industrial nacional compartilha o mesmo espao da
doutrina liberal Norte-americana, que tem como objetivo garantir o livre-comrcio,
estabilidade econmica do Brasil, por meio da reduo de dficits pblicos e a
segurana para o investimento norte-americano privado. H o reconhecimento de
que a industrializao um fator preponderante para o

desenvolvimento

econmico, e que, conjuntamente a isto, deveria ocorrer um crescimento equilibrado

entre a indstria e a agricultura assim como se pregava que se deveria reduzir as
dificuldades de importao por meio de uma poltica de incentivo s exportaes e
de substituio de importaes. A Misso apoiava uma participao ativa do Estado
no planejamento e na ordenao do investimento em setores bsicos, e at mesmo
a participao direta do Estado em atividades produtivas, de forma a apoiar a
iniciativa

privada,

alinhando-se

com

pensamento

desenvolvimentista.

(BIELSCHOWSKY, 2000).

O criao da Misso Abbink foi uma resposta s reivindicaes brasileiras escassez brasileira e
latino-americana de dlares, devido acumulao de moedas no conversveis, fruto de
supervits comerciais com a Europa dos anos de guerra e ps-guerra. Muitos entendiam que o
problema da acumulao de moedas no conversveis deveria ser compensado pelos Estados
Unidos devido aos anos de apoio s posies norte-americanas. Aliado a isto, a insatisfao com
relao poltica externa econmica, voltada reconstruo da Europa por meio do plano
Marshal e falta de interesse nas economias da Amrica Latina. (BIELSCHOWSKY, 2000)

15
O relatrio de concluso da Misso Abbink procurava explicar os fatores que
dificultavam ou promoviam o desenvolvimento industrial e econmico brasileiro.
Dentre as principais observaes do relatrio, as causas mais importantes dos
desequilbrios estruturais estavam no processo de industrializao acelerada, devido
rpida absoro de mo-de-obra, matrias-primas e energia, combinado
urbanizao intensiva, sem um aumento na produo agrcola. O mais importante
obstculo para o crescimento estava na dificuldade em conter a inflao, sendo que
uma das principais razes para a inflao estava no gasto pblico excessivo. A
Misso recomendava como aes para o desenvolvimento o ajuste econmico, o
controle expanso do crdito, controles monetrios e fiscais, com o fim do
direcionamento do crdito, o aumento da produtividade interna, condies favorveis
para o capital estrangeiro, o desenvolvimento e estruturao do mercado de capitais,
a eliminao de atrasados comerciais e alterao na legislao sobre remessas de
lucros e transferncias de capital. (MALAN ET AL., 1977).

O relatrio da comisso sofreu uma srie de crticas por parte de vrios

tcnicos da rea econmica, inclusive de Octavio Gouveia de Bulhes, que foi o
chefe da delegao Brasileira. Um dos primeiros pontos foi a crtica definio de
que a inflao seria de demanda, gerada por uma situao de pleno emprego,
enquanto era do entendimento que a inflao era gerada pela escassez de matriasprimas, combustveis e equipamentos importados, assim como a sua constante alta
de preos. Outra crtica estava na no aceitao do entendimento proposto pela
Misso de que o mercado e a iniciativa privada seriam os responsveis pelo ajuste
estrutural demandado pelo Brasil, havendo, sim, o entendimento de que a
interveno estatal era obrigatria para este ajuste. Outro ponto de suma
importncia estava no fato da exigncia de uma poltica monetria rgida para o
controle da inflao segundo a misso, a inflao e o desenvolvimento eram
incompatveis, viso no aceita por muitos tcnicos econmicos que acreditavam
que a rigidez monetria afetaria e inibiria o desenvolvimento econmico. (SOLA,
1998)

Em meados de 1949, o Ministro da Fazenda, Correia e Castro, afastado do

ministrio, dando incio a uma fase menos ortodoxa e mais flexvel nas metas fiscais
e monetrias. Trata-se do incio da terceira e ltima fase do governo Dutra, e mostra

16
o declnio da receita liberal para o desenvolvimento brasileiro e a retomada do
modelo heterodoxo e nacionalista.
Durante este perodo, o Governo criou o plano SALTE6, que surgiu como uma
resposta a crticas ao fato de no se haver perseguido projetos de desenvolvimento
econmico. O plano SALTE era pouco mais que [...] a simples reunio de projetos
preexistentes em energia, transportes e sade, somada a uma srie de gastos
previstos para a rea de alimentao. (BIELSCHOWSKY, 2000 p. 319). O plano
acabou por no ser posto em prtica efetivamente, devido a fatores polticos ainda
comprometidos com a poltica liberal e anti-intervencionista, mas principalmente por
falta de fontes de financiamento para suprir fundos para os programas propostos, um
problema constante do desenvolvimento industrial brasileiro.

O nome SALTE formado pela inicias dos quatro setores que o governo deveria priorizar para o
desenvolvimento e industrializao do Brasil Sade, Alimentao, Transportes e Energia.

17

2.2.

O Pensamento Econmico Brasileiro (1940 a 1950).

Dentro do processo de desenvolvimento econmico, a discusso sobre a

eficincia no uso e na melhor alocao possvel de fatores se faz crucial para

avaliao de como o Estado pode ou deve intervir no planejamento, ou conduo da
economia. A eficincia econmica do uso de fatores pode ser definida quando no
se pode reorganizar a alocao de bens e recursos de outra forma sem que a
condio de um piore, fruto da melhora de condio de outro (HALL ET AL., 2003).

Do ponto de vista alocativo, uma economia em concorrncia perfeita deveria

ser eficiente do ponto de vista econmico, levando melhor alocao de recursos.
Entretanto, a concorrncia perfeita no caso geral, sendo praticamente uma
exceo regra, visto que os mercados so regularmente caracterizados por uma
concorrncia imperfeita, seja por parte do vendedor, por meio de monoplios ou
oligoplios, ou por parte do comprador, por meio de monopsnios ou oligopsnios.
Do ponto de vista de alocao de recursos financeiros, estes buscam investimentos
cujo capital seja remunerado a maiores taxas de retorno.

O Estado surge como elemento potencial capaz de corrigir e melhor alocar os

recursos, como forma de minimizar os efeitos das imperfeies ou falhas de
mercado, agindo como regulador e planejador ou diretamente como executor, de
forma que exista uma oferta adequada de bens e servios sociedade (RIANI,
2002). Com isto, torna-se responsabilidade do Estado zelar pela garantia do
interesse coletivo, definir e criar condies para que se corrijam as ineficincias
existentes, garantindo que sejam providos sociedade os bens individuais e
coletivos, que no sejam adequadamente providos pelo mecanismo autnomo de
mercado.

Segundo Serra (1982), o desenvolvimento do capitalismo no Brasil tem como

fator marcante o significativo papel do Estado, no processo de impulso
industrializao. O Estado no exerceu apenas suas funes fiscais e monetrias e
de controle do mercado e trabalho, ou ainda a sua funo de provedor de bens
pblicos, mas sobretudo pela definio, articulao e sustentao financeira dos

18
grandes blocos de investimento que determinaram as principais modificaes
estruturais da economia no ps-guerra, e pela criao da infra-estrutura e produo
direta de insumos intermedirios indispensveis industrializao pesada.

Com relao disponibilidade de recursos financeiros para o investimento, a

deficincia da existncia de fundos emprestveis de longo prazo no caso brasileiro
merece uma ateno especial. Segundo a viso Keynesiana, para que exista uma
expanso do investimento, necessrio que os agentes privados tenham confiana
de que os lucros sero realizados no futuro, ou seja, de que exista o interesse e ao
mesmo tempo que existam mecanismos e instrumentos adequados (BAER, 1993). O
investimento a longo prazo depende do estado de expectativa de longo prazo. Ou
seja, no depende apenas do prognstico do investidor ou do poupador do longo
prazo, mas tambm de quanto este prognstico confivel, da capacidade de ele se
realizar. Durante o desenvolvimento econmico e industrial brasileiro, o processo
inflacionrio sempre esteve presente. Em um ambiente de instabilidade econmica,
a viso do longo prazo se torna mope e a incerteza sobre o futuro ainda mais
complexa, fazendo assim o interesse do setor privado em dispor de

recursos

monetrios em empreendimentos de longo prazo ser mnimo.

Dentro desta mesma linha de raciocnio, a obteno de recursos financeiros

pode ser caracterizado de duas formas, o finance e o funding (BAER, 1993),
dependendo da sua finalidade e do prazo que o mesmo ser emprestado. O finance
o crdito, normalmente bancrio, de curto prazo, no qual o investidor o utiliza para
realizar

as

suas

necessidades

financeiras

de

curto

prazo,

basicamente

caracterizadas pelo capital de giro necessrio para a manuteno da sua produo,

diante de um investimento produtivo j existente. J funding, que como deveria ser
a forma de financiamento que se aplicaria para o desenvolvimento industrial,
caracteriza-se por ser um recurso de longo prazo, a ser investido na criao de uma
estrutura produtiva. Qualquer recurso investido na construo de uma estrutura
produtiva industrial no ter o seu retorno imediato, assim como o risco associado
ser maior, devido justamente ao tempo que este recurso dever permanecer
investido na produo.

19
Este funding poder se dar de duas formas possveis, mediante o de
financiamento por dvida ou patrimnio. Nos casos de mercados financeiros
desenvolvidos, que possuam um mercado de capital maduro e uma estrutura de
bolsa da valores que permita a negociao de ttulos e aes em mercado
secundrio, o financiamento patrimonial o mais utilizado. Entretanto, no caso de
economias menos desenvolvidas, cujo mercado de capitais seja incipiente, o
financiamento de longo prazo atravs de dvida, de contratos ou ttulos de dvida e
com pagamento de juros sobre o principal emprestado em uma data fixa se torna a
nica soluo possvel para a deficincia do financiamento7.

Sob todos os ngulos, seja no financiamento de curto ou de longo prazo, ou

ainda no financiamento por dvida ou patrimnio, deve-se observar, do ponto de
vista do detentor dos recursos, a preferncia pela liquidez. Como j mencionado
anteriormente, caso o horizonte no seja claro, maior o desejo por manter o capital o
mais lquido possvel, seja por meio da manuteno dos recursos em moeda e ttulos
de liquidez segura, ou por meio de mercado de capitais que permita a livre
negociao das aes. No cenrio brasileiro, desde a dcada de 1930, aliado ao
processo inflacionrio, havia o fator limitante dos juros, criado pela lei conhecida
como Lei da Usura, que limitava os juros dos contratos de emprstimos taxa de
juros de 12% a.a. (doze por cento ao ano)8. Essa limitao gera problemas
imediatos no ambiente inflacionrio, uma vez que a expectativa do futuro incerta;
um prmio de risco maior deveria ser associado ao custo do dinheiro para o
tomador, de forma a garantir o risco do devedor. Entretanto, este risco no poder
ultrapassar o teto limitado por um ato governamental, logo, se ajustam os prazos ao
mximo de juros permitido.
7

Sendo a oferta de capital determinada pela habilidade e pela propenso a poupar, e a procura de
capital, pelos incentivos a investir, nos pases subdesenvolvidos existem deficincias tanto em
relao oferta quanto demanda. Do lado da oferta, a capacidade de poupar baixa em virtude
do reduzido nvel de renda real, o qual conseqncia da baixa produtividade. Esta, por sua vez,
resulta em grande parte da insuficiente formao de capital. No que se refere a demanda, o
estmulo a investir limitado pelo reduzido poder de consumo da populao, provocado pelo baixo
nvel de renda real, este tambm resultado da baixa produtividade. (RATTNER, 1991). Segundo
Prebish (1968), nos pases desenvolvidos o processo de acumulao se deu anteriormente ao
processo de distribuio de renda, enquanto nos pases em desenvolvimento ambos os
problemas, acumulao e distribuio, devem ser resolvidos simultaneamente para isto a
interveno do Estado se faz obrigatria.
Esta limitao dada pelo decreto n. 22.626, de 7 de abril de 1933, conhecido como Lei da
Usura, que considerava crime qualquer taxa de juros superior ao dobro da taxa legal, taxa esta de
6% a.a. (seis por cento ao ano).

20

A insegurana do capitalista em empregar um montante financeiro por um

longo prazo, em um cenrio de inflao alta, e na condio de taxas de juros
limitadas por lei, um grande empecilho no processo de desenvolvimento
econmico. O desejo em alocar recursos tanto na forma de funding como de finance
se torna baixo, e passa a existir uma dificuldade de se criar um mercado de fundos
emprestveis, principalmente de longo prazo, entre capitalistas e empreendedores.
Do ponto de vista do empreendedor, a incerteza em tomar recursos de terceiros
tambm se torna latente, pois a incerteza na capacidade de repagamento, no prazo
normalmente estipulado pelo emprestador, restringe a sua capacidade de tomador.

A existncia de uma bolsa de valores, que permita o lanamento de aes de

companhias para serem adquiridas por investidores, precisa de meios e ajustes para
lograr sucesso, ou, pelo menos, para ganhar momentum, seja pela reduo de
tributos para investidores, ou ainda, pela simples garantia de acesso informao
sobre as empresas que esto investindo. Um ponto crucial para o sucesso e o
desenvolvimento do interesse pelo mercado acionrio est na existncia de um
mercado secundrio. Diferentemente do investimento direto em um negcio, o
mercado de aes pressupe a negociao destas aes em um mercado
secundrio, ou seja, estas so repassadas a novos compradores, de forma a
garantir o acesso liquidez pelo investidor.9

Aliado ao fato da incerteza do longo prazo, devido existncia da inflao e

limitao dos juros, um dos grandes entraves do investimento no desenvolvimento
industrial no Brasil, clssico nas economias subdesenvolvidas, o problema da
acumulao capitalista10 e do baixo volume de poupana interna, que leva

10

importante notar que o mercado secundrio de aes no caracteriza um novo investimento

produtivo. A partir do momento em que um lote de aes foi vendido e o capital integralizado
empresa, qualquer negociao de aes j emitidas uma atividade meramente financeira,
baseado em conceitos de anlise de valor das firmas, fruto da expectativa de lucros e fluxos de
caixa livres futuros
A disponibilidade de financiamento de longo prazo supes duas condies [...]. Por um lado, que
exista um volume adequado de poupana isto , renda acumulada e cujo poder de gasto seja
diferido no tempo que viabilize alavancar o financiamento de longo prazo. Por outro lado, que o
volume de poupana existente seja efetivamente direcionado para o fim de dar suporte ao
funding. (BAER, 1993, p.28) Entretanto, cabe a discusso sobre a origem do investimento. Do
ponto de vista clssico, o investimento pressupe a existncia de poupana. Entretanto do ponto
de vista keynesiano, a existncia de poupana no condio suficiente para o investimento,

21
reduzida capacidade de investimento de recursos privados locais. A deficiente
distribuio de renda e da existncia de uma economia dual, em que grande parte
da populao vivia em condies de quase subsistncia, levam a uma baixa taxa de
poupana muito baixa. Ainda que um mercado de capitais existisse, a capacidade de
gerao de fundos seria mnima, visto a deficincia na poupana interna.

Segundo Baer (1993), quatro so as vias possveis de canalizar a poupana

disponvel para o financiamento de longo prazo: a) por meio de aplicaes
individuais ou de fundos de poupana privado em mercados de capitais; b)
intermediao de recursos por meio de sistema de crdito privado; c) reinvestimento
de lucros das prprias empresas; d) fundos de poupana compulsria administradas
pelo Estado e canalizados para crdito de longo prazo. As duas primeiras opes
pouco se aplicam ao ambiente econmico brasileiro, como j avaliado. O reinvestimento dos lucros uma opo existente, entretanto, de espectro muito
limitado, pois o ciclo de obteno do lucro longo, e os montantes muitas vezes no
chegam a suprir as necessidades no tempo em que ocorrem, e no
necessariamente se ajustam s necessidades da empresa. Uma quinta via pode
tambm ser elencada, que a utilizao das poupanas externas.

Como atingir nveis superiores de desenvolvimento, diante das deficincias

econmicas e estruturais, so os objetivos das diferentes linhas de pensamento
econmicas reinantes no Brasil entre 1940 e 1950. Em todos os momentos, esta
discusso influenciada por interesses econmicos que afetam diferentes grupos.
As principais vertentes do pensamento a serem estudadas, e que mais marcaram o
perodo so a) o neoliberalismo11 e b) o desenvolvimentismo. Dentre as principais
questes de discusso que caracterizam as distintas vertentes de pensamento, o
processo de industrializao, o planejamento, a participao do Estado, a
participao do capital estrangeiro, o equilbrio dos gastos pblicos e a inflao

11

deve haver o interesse e o incentivo para o investimento. A [...] heterodoxia relativa a alocao de
recursos em pases subdesenvolvidos no significava apoio interveno do Estado para uso
adequado de poupana ociosa, como no caso keynesiano, e sim a existncia de protecionismo,
planejamento e outras medidas governamentais como meios de industrializar e maximizar a renda
a partir de poupanas escassas. (BIELSCHOWSKY, 2000 p. 12).
No caso brasileiro, o prefixo neo adicionado ao termo liberal tem um significado especfico,
segundo Bielschowsky (2000): ele representa o fato de pensadores ortodoxos admitirem alguma
interveno estatal, com o fim de sanear imperfeies de mercado, que afetavam diretamente
economias subdesenvolvidas como a brasileira.

22
sero centrais para a discusso. Cabe tambm um estudo da contribuio dada pela
Comisso Mista Brasil - Estados Unidos (CMBEU) e da Comisso Econmica para
Amrica Latina (CEPAL), no mbito do desenvolvimentismo.

23

2.2.1.

Pensamento Neoliberal
O pensamento neoliberal teve como principais articuladores, em um primeiro

momento, Eugnio Gudin e, posteriormente, Octvio Gouveia de Bulhes12. A

origem do pensamento neoliberal est na escola clssica liberal. Dentre as doutrinas
que marcam o pensamento esto: a) a busca contnua pela defesa do mecanismo
de mercado e a reduo do Estado na Economia; b) a busca do equilbrio monetrio
e financeiro; c) a averso ao planejamento econmico e medidas de apoio ao projeto
de industrializao.

Os economistas da vertente neoliberal acreditavam que o Estado poderia

interferir na economia de forma a corrigir imperfeies e deficincias do
funcionamento do sistema de mercado, mas que este expediente deveria ser evitado
ao mximo, de forma a pouco interferir na sua eficincia alocativa. Segundo Gudin, a
interferncia do Estado em atividades que deveriam ser oriundas da iniciativa
privada seria um passo para o socialismo, e um advento contrrio idia do
capitalismo e livre iniciativa.

A estatizao foi um dos pontos mais complexos do desenvolvimento

econmico, sendo um dos principais motivos de discrdia entre os neoliberais13 e os
desenvolvimentistas. Os setores de transportes, energia eltrica, petrleo e
siderurgia foram temas centrais do desenvolvimento brasileiro, e os principais
setores de divergncia quanto estatizao. Para os liberais, o controle do Estado
era uma passo para o socialismo e uma ameaa aos mecanismos de mercado e ao
capitalismo. Dessa forma, a interferncia do Estado como planejador e protecionista
era vista como um retrocesso. Segundo Bielschowsky (2000), Gudin tinha vises
distintas com relao ao protecionismo e ao planejamento, sendo que sua crtica ao
protecionismo tinha uma caracterstica corretiva, enquanto em relao ao
planejamento, a sua crtica era preventiva.

12

13

Octvio Gouveia de Bulhes em 1945 foi o criador da Superintendncia da Moeda e do Crdito

(SUMOC). (BIELSCHOWSKY, 2000)
Para os pensadores ortodoxos, o Estado considerado um mal gerenciador, pois admite-se que o
mesmo no tem a competncia empresarial e no busca da excelncia e melhoria da eficincia
dos processos, seja devido deficincia na formao do servidor pblico, seja devido aos
interesses polticos aos quais as empresas estatais se viam submetidas.

24
Gudin aceitava o argumento da indstria infante e da sua debilidade diante
das indstrias j desenvolvidas de pases desenvolvidos. Entretanto, acreditava que
o protecionismo deveria ser melhor organizado, com uma melhor seleo das
indstrias que deveriam ser merecedoras da proteo tarifria e benefcios, assim
como defendia que os nveis tarifrios fossem reduzidos e prazos fossem definidos.
O fato de se estabelecer tarifas mais baixas e prazo definidos, e potenciais
escalonamentos de tarifas, levaria busca da melhoria da produtividade e da
competitividade em relao concorrncia externa.

Um ponto importante que afeta a questo da industrializao reside no fato de

se considerar que a economia brasileira se encontra em uma situao de pleno
emprego, sendo este um dos principais fatores geradores da inflao. Logo,
baseado na conceituao do pleno emprego, o que existir uma inflao baseada
no excesso de demanda, dando assim nfase para os fatores inflacionrios, que so
a expanso do crdito e os dficits oramentrios pblicos, conjuntamente com uma
inflao de custos, baseada no aumento dos salrios. A industrializao no deveria
ser induzida e controlada pelo Estado, devendo ser lenta a gradual, de forma a no
gerar presses inflacionrias e desequilbrios, uma vez que a indstria deveria
absorver o excedente de mo-de-obra que viesse a se tornar disponvel em funo
do progresso tcnico na agricultura, visto que admitida a existncia da condio de
pleno emprego, e a agricultura o setor mais produtivo. O desenvolvimento forado
da indstria retiraria mo-de-obra de setores mais eficientes, levando-os para um
setor menos produtivo. A industrializao deveria ser feita, ento, em um ritmo leve,
mediante a proteo e o incentivo do Estado ao progresso tcnico da agricultura,
que levaria, assim, superao do pleno emprego. O Estado deveria ser provedor
de mecanismos que facilitassem a assistncia tcnica e o crdito seletivo
agricultura, assim como a elevao do padro educacional, de forma a criar
melhores profissionais para a indstria nascente.

Para Gudin, dois fatores deveriam ser considerados para apressar o

desenvolvimento: 1) estabilidade monetria e cambial; 2) garantia do funcionamento
do mecanismo de mercado para a obteno de mxima eficincia. As causas
estruturais da instabilidade estavam principalmente na questo agrcola, e dentre os
principais fatores estavam: 1) inelasticidade da produo de lavouras perenes: 2)

25
fortes oscilaes cclicas dos preos dos produtos primrios; 3) pouca diversidade
dos produtos de exportao; 4) forte inelasticidade da procura de importaes, que
se compunha basicamente de mercadorias essenciais; 5) crescimento demogrfico
acentuado. Segundo Bielschowsky (2000), estas questes so comuns aos
pensadores Cepalinos e desenvolvimentistas, entretanto com receitas de solues
distintas. Desenvolvimentistas viam a industrializao como forma de suprir o
equilbrio externo estrutural, enquanto os neoliberais viam o desenvolvimento e o
auxlio agricultura como soluo para os problemas, por meio de medidas
compensatrias que atenuassem as oscilaes da procura e dos preos dos
produtos primrios14.

As medidas propostas por Gudin se definiam como medidas de carter

preventivo e medidas de carter estrutural. Como medidas de carter preventivo,
estavam o controle de preos e sobre produo de produtos primrios, assim como
forma de conter o impacto inflacionrio, a criao de impostos ou bloqueio de saldos
de receita de importao como medidas anticclicas. Como medidas de carter
estrutural, o aperfeioamento do sistema financeiro nacional e a diversificao da
produo para exportao. Sua crtica com relao ao planejamento, segundo
Bielschowsky (2000), possua um carter essencialmente doutrinrio, devido a duas
razes bsicas: a) a superioridade dos mecanismos de mercado; b) a identidade do
planejamento com o socialismo. Gudin tinha uma clara preocupao com a gradativa
introduo de instrumentos de controle estatal nas atividades da economia brasileira
e como isto poderia afugentar o capital privado, aproximando do socialismo.

Um dos principais pontos de defesa dos neoliberais estava no equilbrio das

contas pblicas e reduo dos dficits fiscais; a emisso de papel-moeda para
aquisio de letras de exportao gerava um processo inflacionrio. Para Gudin,
como forma de reduzir a inflao, o Estado deveria buscar o equilbrio do oramento
14

Para Gudin [...] era necessrio por em prtica medidas compensatrias que atenuassem as
oscilaes da procura e dos preos dos produtos primrios [...] os economistas da Cepal batiamse por medidas compensatrias relativas a referida instabilidade. [...] Havia, contudo, uma
diferena crucial de objetivos: o propsito cepalino era o de atenuar o problema do
estrangulamento do balao de pagamentos, que seria estrutural, de forma a viabilizar o processo
de industrializao, ao passo que Gudin era o de alcanar a estabilidade cambial e monetria e
proteger a obteno dos ganhos prometidos pela teoria das vantagens comparativas, ou seja,
alcanar a normalidade necessria ao hipottico funcionamento eficiente da economia de
mercado. (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 50)

26
normal e reduzir a liquidez monetria, assim como eliminar a inflao mediante
barreiras ao comrcio internacional, que seria uma das frmulas para se alcanar
equilbrio das contas externas. Um dos problemas geradores da inflao estava no
processo de desvalorizao da moeda, que distorcia o processo de importao e
exportao, afetando o poder de compra da moeda nacional, criando assim uma
presso inflacionria. Gudin aceitava que o controle fsico de importao poderia ser
uma soluo, aliada fixao da paridade do cmbio, por algum tempo.

As desvalorizaes cambiais prejudicam o controle da inflao, realimentando

o processo inflacionrio, deteriorando os termos de troca, uma vez que destorciam o
poder de compra da moeda nacional, agravando o desequilbrio externo. Esta viso
se ope teoria estruturalista cepalina. Os neoliberais acreditavam que o processo
da inflao e do desequilbrio da balana de pagamento era um problema de causa
e efeito em um crculo fechado - um tendia a causar o outro. A poltica correta para
atacar a inflao estava em atacar as suas causas primordiais, ou seja, no
relacionadas com o dficit da balana de pagamento, sim nas razes internas, por
meio da reduo dos dficits pblicos, reduo da oferta creditcia e reduo das
elevaes salariais. O governo deveria buscar o equilbrio do seu oramento,
evitando o dispndio e reduzindo o acesso ao crdito, diminuindo os investimentos
pblicos com o intuito de adequar a demanda oferta de bens de consumo e
criando mecanismos e estruturas para a privatizao de empresas e indstrias
estatais.
O investimento estrangeiro foi o mais explosivo dos temas associados ao
desenvolvimento brasileiro15. Para o volume de recursos necessrios para o
processo de industrializao do pas, os dois nicos agentes capazes de aportar
recursos para o desenvolvimento eram o Estado e o capital estrangeiro. A baixa taxa
de poupana nacional no permitiria que o capital privado nacional fosse agente
atuante neste processo, mostrando-se como a parte fraca do processo. Os
neoliberais acreditavam que a atrao dos capitais estrangeiros era crucial para o
projeto de desenvolvimento nacional, de forma a investir no desenvolvimento do
pas. Segundo Gudin, o capital estrangeiro contribua com poupana externa,

15

Segundo Bielschowsky (2000), a questo do capital estrangeiro orbitava em torno de dois pontos
principais: um sobre a sua participao nas atividade de minerao e energia ; outro sobre a
remessa de rendimentos e capital.

27
capacidade administrativa e conhecimento tcnico. Inclusive dentro das linhas
desenvolvimentistas, o capital estrangeiro era rechaado, visto como uma nova
verso do imperialismo, com um discurso alinhado com o desenvolvimento, mas
com fins nicos de repatriao dos lucros e apropriao do excedente capitalista.

Distintamente das vises desenvolvimentistas, que aceitavam o capital

estrangeiro, mas que o queriam sobre a forma de emprstimos externos, Gudin
acreditava que o capital estrangeiro deveria ser trazido ao pas, principalmente na
forma de investimento externo direto, pelo fato do capital de risco ser mais estvel e
ter uma caracterstica anticclica. O fato de o capital estar diretamente investido na
indstria sob a forma de risco dificulta a sua sada em perodos recesso ou crise.

28

2.2.2.

Pensamento Desenvolvimentista
A discusso do modelo de poltica do desenvolvimento brasileiro, segundo

Martins (1968), na dcada de 1950 e 1960 girou em torno do estabelecimento de um

sistema produtivo integrado, capaz de fabricar os bens de capital necessrios para o
autodesenvolvimento, sem a dependncia externa, assim como qual o grau de
controle nacional, mas precisamente estatal, sobre este sistema e os setores
industriais que este controle deveria ser aplicado.

A interveno do estado no desenvolvimento econmico sob a gide do

nacional-desenvolvimentismo se dividia em trs nveis: Primeiro, a definio e
coordenao de um projeto de desenvolvimento econmico, a ser viabilizado pelo
planejamento global. Segundo, o exerccio, pelo Estado, da funo de principal
intermedirio interno e externo no processo de mobilizao e de transferncia de
recursos reais indispensveis para financiar o desenvolvimento. Finalmente, a
execuo das funes empresariais considerados estratgicas do ponto de vista
poltico e econmico. (SOLA, 1998, p. 134)

Desenvolvimentismo no corroborava a viso neoliberal da vocao agrria

da economia brasileira, assim como negava a validade da teoria das vantagens
comparativas ricardianas, como a forma a ser adotada pelas economias
subdesenvolvidas para atingir o desenvolvimento. As melhorias obtidas pelo
progresso tcnico das economias desenvolvidas acabavam por no serem
repassadas para as economias agrcolas, sendo apropriadas na forma de melhores
condies para as classes trabalhadoras dos pases centrais. A nica forma de
superar o atraso seria por meio da industrializao como forma de eliminar o
subdesenvolvimento.

O comrcio exterior se mostrava como um dos principais pontos

problemticos do desenvolvimento econmico, uma matriz exportadora muito rgida,
calcada na atividade primrio exportadora, que no era capaz de suprir as
necessidades de demanda da populao domstica, assim como uma extrema
dependncia de produtos industrializados das economias tidas como centrais. A

29
industrializao por substituio de importaes se fazia obrigatria para combater
os problemas de balana de pagamentos e reduzir a suscetibilidade s variaes
dos preos dos produtos agrcolas.

Na viso dos desenvolvimentistas, havia um problema de desemprego. A

mo-de-obra pouco especializada dificilmente reabsorvida com a evoluo
tecnolgica das atividades agrcolas. O processo de absoro de tecnologias
importadas de economias desenvolvidas considerado potencialmente inadequado
para o caso de economias subdesenvolvidas, pois os problemas so distintos. No
caso de economias desenvolvidas, a situao do pleno emprego mais real, o que
leva utilizao de tcnicas produtivas mais avanadas como forma de aumentar a
produtividade no trabalho. No caso de economias subdesenvolvidas aliadas baixa
produtividade, est a abundncia da mo-de-obra, que tende a ficar ainda mais
ociosa com a adoo de tcnicas de aumento de produtividade. A viso
desenvolvimentista acreditava que havia um excedente de mo-de-obra, que deveria
ser absorvido por meio da melhoria do nvel educacional da populao e da sua
absoro pelos setores industriais, visto que os setores agrcolas tendiam a sofrer
presses baixistas devido ao lento aumento da demanda internacional de bens
primrios.

O desenvolvimentismo se caracterizava pela defesa do planejamento

econmico. O Estado deveria ser gestor do desenvolvimento, definindo a forma que
o desenvolvimento industrial e econmico deveria ocorrer. A forma de planejamento,
entretanto, foi objeto de divergncia dentre os desenvolvimentistas. Apesar de todos
eles

acreditarem

na

industrializao

como

via

para

superao

do

desenvolvimento, estes divergiam em alguns pontos, principalmente no que diz

respeito participao do Estado, do capital estrangeiro, da poltica monetria e
inflao.

De forma a analisar as diferentes vises dos desenvolvimentismo, iremos

adotar a conceituao proposta por Bielschowsky (2000), que caracteriza trs

30
setores desenvolvimentistas distintos: Setor Privado; Setor Pblico No-Nacionalista;
e Setor Pblico Nacionalista16.

Autor das principais controvrsias com os neoliberais, Roberto Simonsen foi o

grande impulsionador do processo do desenvolvimentismo brasileiro dentro do setor
privado. Simonsen acreditava que o Brasil era um pas de extrema pobreza, com
baixa produtividade e um baixo rendimento mdio per capita. Simonsen entendia
que o Brasil era um pas pobre, habitado por uma populao pobre e a
industrializao seria a nica forma de superar a pobreza. Os desenvolvimentistas
do setor privado consideravam que o governo deveria ter participao ativa no
processo de industrializao, uma vez que os mecanismos de mercado no
atenderiam s necessidade da dbil economia brasileira. Entretanto, acreditavam
que o setor privado era prefervel atuao direta do Estado no processo de
industrializao, sendo o papel do Estado o protecionismo e planejamento. O Estado
como planejador deveria ser executor somente nos setores bsicos, cuja iniciativa
privada no deveria estar presente.

O pensamento do setor privado pode ser caracterizado pelo: a) crescimento

acelerado da renda nacional, por meio do processo de industrializao do pas; b)
expanso e diversificao do mercado interno; c) preocupao com as dimenses
sociais do desenvolvimento, traduzido em propostas concretas de gastos pblicos
direcionados a programas de educao e sade; e d) Estado definidor das diretrizes
de planejamento estrutural de longo prazo (SOLA, 1998)

O investimento estrangeiro era visto positivamente pelo setor privado, desde

que no se tornasse concorrncia ao capital privado nacional. Contudo, na ausncia
da capacidade do capital privado nacional, acreditavam que o capital privado
estrangeiro era uma melhor opo, exceo feita ao caso do petrleo que
consideravam estratgico para a soberania nacional. Ainda com relao ao capital

16

Segundo Sola(1998), os setores ou grupos poderiam ser divididos em dois, principalmente aps o
suicdio de Vargas. Estes poderiam ser divididos entre Cosmopolitas e Nacionalistas, sendo que
os Cosmopolitas englobariam o que Bielschowsky (2000) atribui de Setor Privado e Setor Pblico
No-Nacionalista, pois se caracterizam principalmente na forma como o Estado deveria intervir na
economia e o tratamento ao capital estrangeiro.

31
estrangeiro, este deveria ser orientado para atividades comerciais, agrcolas e
industriais, que no fossem exploradas pelo capital nacional.

O desenvolvimentismo do setor privado tem como pontos de defesa a nfase

na lucratividade das indstrias e na preservao dos mercados, o que sempre traz a
discusso da eficincia dos mercado diante dos investimentos estatais. Ainda na
linha da defesa da lucratividade, possuam ideais muito especficos com relao
elevao dos salrios e tributao dos lucros, assim como defesa da ampliao
do crdito. A preservao do lucro empresarial era um item de suma importncia
para o setor privado. Estes defendiam a questo da necessidade da manuteno e
da elevao da lucratividade por meio da tese de que a propenso marginal a
poupar das classes de rendas mais altas era muito superior a propenso marginal a
poupar das classes de rendas mais baixas, logo a elevao da lucratividade
permitiria um aumento da taxa de poupana geral da economia, facilitando assim o
aumento no investimento.

Com relao aos salrios, as crticas estavam mais voltadas ao peso dos
encargos trabalhistas e dos reajustes do salrio mnimo. Distintamente da
preocupao neoliberal com relao ao aumento de salrios e com o crescimento
inflacionrio, os desenvolvimentistas do setor privado tinham a preocupao voltada
para a reduo das taxas de lucro. O problema inflacionrio no foi deixado de lado
por este grupo, entretanto no defendiam a tese de que a conteno do crdito
fosse a forma pela qual o a inflao fosse debelada. O processo de reduo da
inflao deveria ser centrado no combate ao dficit pblico, elevaes salariais e
escassez de gneros alimentcios.

Dentro do setor pblico havia um grupo de economistas considerados nonacionalistas, sendo formado por economistas como Horcio Lafer, Ari Torres,
Glycon Paiva, Lucas Lopes e Roberto Campos17.

So considerados no-

nacionalistas pelo fato de acreditarem que o Estado deve ter uma funo estatizante
apenas em setores especficos, principalmente minerao, transportes, energia,
17

Destes, apenas Horcio Lafer no exerceu o cargo de presidente do BNDE. Os demais foram
presidentes do Banco nos seguintes perodos: Ari Frederico Torres - Jul/1952 a Jun/1953; Glycon
de Paiva Teixeira Mar/1955 a Fev/1956; Lucas Lopes Fev/1956 a Jun/1958; Roberto de Oliveira
Campos Ago/1958 a Jul/1959. (BNDES, 2002)

32
servios pblico e indstrias de base. Entretanto, combatiam a proliferao do
Estado, entendendo que o mesmo deveria participar nos projetos de grande vulto
financeiro, como infra-estrutura e minerao, onde o capital privado nacional no
tinha suficiente porte financeiro e, assim como os desenvolvimentistas do setor
privado, entendiam que o capital estrangeiro deveria ser preferido em relao ao
investimento estatal. Apoiavam medidas de controle da inflao e medidas de
estabilizao monetria, por meio do uso de instrumentos monetrios, o que
inclusive os levou a ser chamados de monetaristas em alguns momentos,
principalmente pelos desenvolvimentista-nacionalistas.

O pensamento de Roberto Campos foi destaque dentro do grupo dos nonacionalistas. Este se mostrava contrrio estatizao e defendia o capital
estrangeiro, mas no perdia a sua posio favorvel ao planejamento e
industrializao, principalmente quando esteve na diretoria do BNDE a partir de
1955. Roberto Campos acreditava que o planejamento era crucial para o
desenvolvimento; acreditava tambm que a existente mquina administrativa seria
incapaz de executar as tarefas do desenvolvimento, e para que isto ocorresse seria
necessria a formao de equipes de planejamento e administrao voltadas para a
formulao de um polticas para tal fim. Estas polticas deveriam ser setoriais, ou
seja, objetivando setores especficos da economia. Tanto o desenvolvimento setorial
como a criao de grupos autnomos para a execuo e formulao de polticas
para setores especficos foram amplamente utilizados no Plano de Metas de
Juscelino Kubitschek, por meio da definio e localizao de pontos de germinao
e pontos de estrangulamento.

Para Campos, o planejamento econmico e a interveno estatal se faziam

muito mais necessrios em pases subdesenvolvidos que em pases desenvolvidos,
uma vez que necessrio compensar a debilidade da iniciativa privada, a
necessidade de concentrar recursos para viabilizar o investimento, contornando o
problema da inexistncia de um mercado de capitais, por meio da tributao sobre
as camadas mais ricas da populao. Alm disso, o Estado capaz de tomar
decises com uma viso de mais longo prazo, considerando o processo de
desenvolvimento econmico, diferentemente do setor privado cuja viso tende a ser
mais imediatista e centrada nos lucros. (BIELSCHOWSKY, 2000) Anteriormente

33
dcada de 1950, Campos foi considerado um economista nacionalista. Entretanto, a
partir de 1950, comeou a defender a tese de que havia insuficincia de capitais, de
know-how e de capacidade para importar no Brasil, o que o levava a crer que, de
forma a atingir os interesses do desenvolvimento da nao, uma poltica de atrao
de capitais externos deveria ser definida.

As principais discusses sobre o capital estrangeiro sempre estiveram

focadas na minerao, energia e transportes, assim como no fato das remessas.
Com relao minerao, juntamente com Glycon Paiva, entendia que a riqueza
mineral brasileira era insuficiente e o apego ao nacionalismo levava a uma maior
debilidade na sua evoluo. No caso da energia e dos transportes, a rentabilidade
baixa dos investimentos fruto das tarifas era o principal fator limitador do
desenvolvimento e da atratividade do capital, principalmente do investimento
estrangeiro. Com relao remessa de lucros como defensor da atrao dos
capitais, entendia que ela era crucial para o processo. Defendia a tese de que a
remessa de lucros era um montante reduzido do passivo da balana de
pagamentos, no devendo assim se contrapor ao desenvolvimento industrial.

No que tange inflao, acreditava que o pas sofria de um problema de

inflao de demanda. Esta vinha sendo por um excesso de demanda, viabilizada por
dficits no oramento pblico e pela expanso de anormal de crdito, provocada por
uma insuficincia de oferta, devido muito mais a uma m gesto da poltica
econmica, do que a uma rigidez estrutural, como admitida pelos nacionalistas
estruturalistas. Para Campos, as causas da inflao no eram a rigidez da oferta
agrcola e a incapacidade estrutural para importar, mas os erros de poltica
econmica, muitas vezes devido incorreta seleo de medidas antiinflacionrias
que violentavam as regras de mercado, distorcendo preos e a alocao de
recursos. (BIELSCHOWSKY, 2000).

Os pensadores do desenvolvimentismo nacionalista, que tiveram como seu

maior expoente Celso Furtado18 e dentro do Governo foram caracterizados

18

Celso Furtado participou do processo nacionalista proposto por Vargas ainda no Estado Novo,
quando ingressou no DASP, no incio de sua carreira em 1944 e atravessou o perodo neoliberal
do Governo Dutra na Frana, fazendo o seu Doutorado. Em 1949, ingressou na CEPAL no Chile,

34
inicialmente Assessoria Econmica de Vargas, criada em 1951 sob a chefia de
Rmulo Almeida, defendiam, igualmente aos demais desenvolvimentistas, o
desenvolvimento industrial brasileiro, como forma de superao do desenvolvimento,
mas se distinguiam dos demais pelo desejo da ampliao da interveno do Estado
na economia, via interveno direta no processo industrial e no planejamento do
desenvolvimento.

processo

de

desenvolvimento,

que

caracterizava

estruturalismo preconizado por Furtado, considerava que o desenvolvimento deveria

seguir um planejamento integral da economia. Para tanto, o Estado deveria ser o
principal ente do desenvolvimento. No se poderia deixar o processo de
desenvolvimento deciso do mercado, assim como forma de manter a acumulao
do capital em setores estratgicos nas mos do controle do Estado, e,
principalmente, distante do capital estrangeiro.

Os setores considerados estratgicos, como energia, transporte, minerao,

petrleo, assim como a indstria qumica e a siderurgia deveriam ser coordenados
pelo Estado por se tratar de indstrias prioritrias para o desenvolvimento nacional.
Segundo os nacionalistas, a debilidade dos setores de transporte e energia estava
justamente ligada a sua dominao pelo capital estrangeiro, que buscava os altos
lucros. Logo, o Estado deveria prover estes de forma a garantir que o
desenvolvimento pudesse ocorrer, independentemente da busca incessante por
lucros.

Em setores tidos como no estratgicos, o capital estrangeiro era aceito, com

a ressalva e a preocupao de que fossem controladas as remessas de lucros e
dividendos, de forma a garantir a estabilidade na balana de pagamentos e a criao
de poupana domstica.

O principal trao de definio do nacionalismo est na forte interveno do

Estado no processo de desenvolvimento econmico, mas no se pode deixar de
considerar outras caractersticas dos nacionalistas. Os economistas nacionalistas
entendiam que a poltica monetria deveria ser subordinada poltica de
onde desenvolveu a teoria estruturalista e a sua aplicabilidade para o Brasil. Em 1954 e 1955, de
retorno ao pas, chefiou o grupo Misto Cepal-BNDE, onde elaborou um estudo de apoio a um
programa de desenvolvimento para o perodo 1955-62, que constitua a primeira aplicao da
recm-elaborada tcnica de programao da Cepal. (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 133)

35
desenvolvimento econmico. Dentro do pensamento estruturalista, a inflao uma
caracterstica da inadequao da estrutura produtiva extremamente rgida, que no
consegue ter a mobilidade exigida pela rpidas alteraes das demandas, devido a
uma falta de diversificao da estrutura produtiva. Baseado nisto, o contracionismo,
via reduo do crdito ou do investimento pblico, retardaria o processo de
desenvolvimento, no causando nenhum bem ao controle do processo inflacionrio.

Logo, para os nacionalistas, estruturalistas, medidas de curto prazo e

medidas que reduzam salrios e tributaes no solucionam o processo estrutural
causador da inflao. Assim como, do ponto de vista dos estruturalistas, o aumento
do lucro das classes de renda mais altas no acarreta uma evoluo na atividade
industrial, sob o argumento da propenso marginal a poupar, o que criaria um
potencial aumento na poupana disponvel, mas um aumento no consumo de itens
suprfluos e no nvel de importaes. Em contrapartida, uma melhor poltica social e
uma maior distribuio de renda levariam a um maior aumento da renda das classes
mais baixas, cuja propenso marginal a consumir muito superior s classes ricas,
criando assim um mercado interno mais forte, que umas das bases da teoria
estruturalista.

Segundo a teoria estruturalista defendida por Furtado, as economias

subdesenvolvidas so caracterizadas por estruturas econmicas heterogneas e
duais. Dentro de uma mesma economia, convivem estruturas desenvolvidas
voltadas para a industrializao, enquanto um grande setor est inserido em uma
economia de subsistncia. O desenvolvimento econmico somente se daria por
meio de um processo de industrializao integral, no qual o Estado deveria ser
planejador e agente do desenvolvimento, de forma a corrigir as imperfeies dos
mercados e a homogeneizao das estruturas produtivas, alcanando a superao
da pobreza e do subdesenvolvimento.

O modelo estruturalista, que ser um dos sustentculos do processo de

desenvolvimento nacional, segundo Furtado, procurar evidenciar os parmetros
no-econmicos nos modelos macro-econmicos, sendo que, em economias
subdesenvolvidas, estes parmetros podem se modificar radicalmente em fases de
mudanas sociais bruscas. No possvel avaliar e entender a rigidez da oferta de

36
alimentos sem o conhecimento da estrutura agrria, sem o conhecimento do regime
de propriedade de terras, controle de empresas por grupos estrangeiros. Devido ao
modelo nacional-desenvolvimentista e necessidade da criao de um banco de
fomento e principal fornecedor de fundos de longo prazo, com condies especiais
para o financiamento do desenvolvimento do pas, o BNDES19 veio a ser a soluo
para o mercado brasileiro baseado no crdito, principalmente no crdito subsidiado
com taxas de juros abaixo da inflao, durante alguns momentos da histria
econmica brasileira.

O processo de desenvolvimento deveria ser coordenado pelo Estado por meio

de uma poltica de desenvolvimento voltada para a industrializao, atravs da
substituio de importaes. O Estado deveria entender o processo de dinamizao
da economia e antever as estruturas produtivas necessrias para fazer frente ao
desenvolvimento econmico. Deve-se, mediante uma avaliao da pauta de
importaes, buscar introduzir no Brasil indstrias que substitussem os itens mais
pesados da pauta de importaes.

Um dos principais pontos de discusso da debilidade do processo de

industrializao, caracterizado por uma industrializao heterognea, pois surgiu
como funo de um padro de demanda criado para cobrir as necessidades das
classes de renda superior, diante das dificuldades de importar, consiste no problema
da baixa capacidade de poupana. Para os nacionalistas, a economia brasileira
possua uma baixa capacidade de poupana. Esta no seria suprida como viam os
desenvolvimentistas do setor privado com o aumento da poupana das classes mais
ricas, via reduo de tributos. As soluo seria por meio da elevao da tributao e
o conseqente aumento do investimento estatal, como forma de melhor aproveitar a
acumulao capitalista.

A viso do investimento estrangeiro, principalmente no setor de minerao e

de fornecimento de energia, era visto como uma forma de imperialismo clssico,
para a viso nacionalista. O nico objetivo seria a mxima explorao, remetendo

19

A tese central e o objetivo estratgico: o fortalecimento do Estado como um principal

protagonista do desenvolvimento explica a importncia que atribuam ao fato de estar integrados
aos centros decisrios a Sumoc, o BNDE, o Banco do Brasil. (SOLA, 1998, p. 139).

37
lucros para as suas respectivas matrizes, gerando, assim, crises nas balanas de
pagamento e reduzindo a capacidade de acumulao domstica, que se caracteriza
como um problema clssico do subdesenvolvimento.

38

2.2.3.

A CEPAL e a CMBEU

A CEPAL se constituiu em um importante marco terico para a produo de vrias

teorias para o desenvolvimento da Amrica Latina, sendo formada por importantes
figuras do pensamento socioeconmico brasileiro, incluindo-se Celso Furtado, Maria
da Conceio Tavares, Carlos Lessa e Fernando H. Cardoso, dentre outros
(MANTEGA, 1992). A principal misso da CEPAL foi a de explicar os porqus do
atraso econmico da Amrica Latina em relao as economias centrais, e a busca
de formas de reduzir estas distncias. A CEPAL questionava o modelo ricardiano
das vantagens comparativas, e a diviso internacional do trabalho, entendendo que
a vocao agro-exportadora dos pases subdesenvolvidos era uma das principais
razes para o problema do desenvolvimento20.

De um lado a economia brasileira seguia baseada em um pequeno grupo de

produtos primrios, com principal nfase na produo de caf e nas oligarquias
cafeeiras, com um fim exportador, e na falta de dinamismo de suas estruturas
produtivas, com um desenvolvimento industrial e tecnolgico mnimo (MANTEGA,
1992), fruto de um dualismo estrutural, tendo regies com um relativo avano
tecnolgico, frente a outras em um sistema pr-capitalista de produo21. Distncias
geogrficas continentais e precrias formas de comunicao entre as regies,
aumentavam assim a incapacidade de se transferir tecnologias e homogeneizar
scio-economicamente as diversas regies do pas. De outro lado, pases
desenvolvidos, com economias indstrias altamente desenvolvidas, com uma vasta
20

21

A teoria das vantagens comparativas, que se aplicava no contexto das economias perifricas
atravs do desenvolvimento e especializao da economia agrcola, caracterizando-as como
principais produtores de gneros alimentcios e produtos primrios a serem trocados por produtos
industrializados fabricados nos pases centrais industrializados. As economias perifricas seriam
capazes de manter os preos de seus produtos mais elevados em relao, aos preos de
produtos industrializados. Entretanto, na viso cepalina isto no ocorre, as economias
basicamente primrias vem os termos de troca declinarem, no havendo a transferncia do
excedente gerado pelos aumentos de produtividade das economias centrais para as economias
perifricas, sendo que na prtica o que ocorre o inverso, e os incrementos de produtividade
absorvidos pelas economias perifricas so mnimas.
Segundo Furtado (1979), o subdesenvolvimento no Brasil caracterizados pela existncia de uma
estrutura dualista, uma parte da sociedade se organizava com objetivo da maximizao de lucros
e com formas modernas de consumo, mantendo outra parte em forma pr-capitalistas de
produo. Esta estrutura scio-econmica dualista o que origina o processo do
subdesenvolvimento, sendo este um processo histrico e no uma fase do processo evolutivo do
capitalismo, ou seja, no necessariamente as economias desenvolvidas passaram por uma fase
de subdesenvolvimento para atingir a sua maturidade desenvolvida.

39
gama produtos, com principal foco em seus mercados interno (MANTEGA, 1992).
Neste cenrio a separao entre centro e periferia, entre produtores industriais e
agrcolas, tendia a se acentuar, uma vez que o centro produtor industrial passava a
impor a periferia, altos preos para seus produtos industrializados absorvendo a
mais-valia obtida pelo aumento da produtividade, demandando preos baixos pelos
produtos agrcolas produzidos pelas economias perifricas, devido a sua
incapacidade de obter os produtos industrializados demandados por sua classe
dominante.

Somando-se ao fato da presso do centro sobre a periferia, os produtos agrcolas

produzidos no Brasil no eram facilmente absorvidos pela populao local, sendo
que o direcionamento da economia agrcola ao atendimento das necessidades
crescentes da urbanizao no se fazia possvel, matriz agrcola extremamente
rgida, concentrada em produtos para o mercado externo. Ao mesmo tempo a
elasticidade-renda da demanda de produtos agrcolas muito baixa, levando ao um
crescimento extremamente lento dos seus preos no mercado mundial22.

Do ponto de vista cepalino a soluo para este problema esta na implementao de

uma poltica de desenvolvimento industrial, com um foco na substituio das
importaes, e na eliminao da dependncia dos pases centrais pelas economias
perifricas. A economia deve deixar de ser voltada para a exportao de produtos
primrios, e dirigir o seu crescimento para dentro com uma evoluo nas estruturas
produtivas, garantindo o desenvolvimento da indstria nacional com o fim de
abastecer o mercado domstico com produtos anteriormente importados.
A linha heterodoxa23 adotada pela CEPAL no acreditava na capacidade de autoajuste e alocao eficiente dos fatores no caso de pases perifricos, sendo que o
desenvolvimento industrial requer a participao direta do Estado, como agente de
22

23

Anteriormente j havia sido mencionado, mais ainda valida a ressalva que as flutuaes de
preos so muito mais sentidas pelos produtores, que pelos atravessadores, que em sua grande
parte so empresas situadas fora do mercado nacional.
no cabe no caso de economias subdesenvolvidas trabalhar com o conceito de excesso de
poupana, mas sim o caso da insuficincia de poupana. No caso das economias desenvolvidas
um dos principais pontos do keynesianismos estava na interveno do estado, como forma de
melhor alocar a poupana ociosa, enquanto no caso das economias subdesenvolvidas, esta
heterodoxia estava no existncia do planejamento e do protecionismo, de forma a maximizar a
renda e o produto atravs do uso de poupanas escassas. (BIELSCHOWSKY, 2000)

40
mudana e direcionamento do processo de industrializao. O Estado deveria ser o
maior promotor do desenvolvimento e principal ente planejador das modificaes. O
Estado tido como o centro racionalizador da economia, com a incumbncia de
intervir at mesmo como agente econmico direto, provendo a necessria infraestrutura para a expanso industrial e a canalizao dos recursos nacionais para as
novas atividades prioritrias (MANTEGA,1992, p.39).

O nacionalismo uma forte marca da vertente de desenvolvimento proposta pela

CEPAL, com a busca da acumulao capitalista domstica e hostilidade ao
imperialismo e a propriedade estrangeira nas economias perifricas. A doutrina
cepalina no avessa a insero do capital estrangeiro na economia, mas mais
favorvel ao ingresso dos recursos estrangeiros atravs da colocao de ttulos
governamentais no mercado internacional, obtendo-se assim melhores condies
financeiras nestes emprstimos. As restries da CEPAL ao capital estrangeiro
esto nos setores de segurana nacional, servios pblicos e principalmente no
transporte ferrovirio e energia. (MANTEGA, 1992)

Quase que concomitantemente criada uma nova comisso Mista Brasil Estados
Unidos (CMBEU), que se origina de uma nova mudana de postura do governo
Norte-Americano, no incio da dcada de 1950, tendo como meta um novo tipo de
alinhamento entre os paises em desenvolvimento do continente americano e os
Estados Unidos. Estes passam a ter um interesse em um projeto de
desenvolvimento acelerado das economias perifricas. Uma das caractersticas
marcantes desta nova fase de poltica externa Norte-Americana em relao aos
pases perifricos, o fato da disposio do governo Norte-Americano financiar o
desenvolvimento da infra-estrutura e equipamentos atravs de entidades oficiais,
no mais apenas a busca da criao de uma ambiente seguro para o investidor
estrangeiro.

A Comisso Mista estabelecida em 1950, iniciou seus trabalhos em 1951, e teve o

seu relatrio final publicado em dezembro de 1953. A CMBEU foi por muitas vezes
vista como uma influncia imperialista e hegemnica por economistas brasileiros de
pensamento nacionalistas. Entretanto, o relatrio apresentado pela comisso
possua caractersticas muito alinhadas com a abordagem estruturalista e com o

41
pensamento de Celso Furtado, principal economista Brasileiro na CEPAL. (SOLA,
1998). O Relatrio [...] apresentou o mais abrangente diagnstico contemporneo
sobre a economia brasileira e, seu conjunto, com anlises interessantes e no
dogmticas sobre os problemas recorrentes da inflao e especialmente, do
desequilbrio da balana de pagamento.(MALAN ET AL., 1977, p.62).

As duas principais diretrizes da comisso eram: 1) prioridade a meta de crescimento

acelerado, a ser atingida pelos esforos conjuntos dos governos do Brasil e dos
Estados Unidos; 2) papel decisivo a ser empenhado pelo setor pblico no
investimento de infra-estrutura, necessrio para a criao de oportunidades para o
capitais nacionais e estrangeiros. Os objetivos desta comisso foram muito distintos
aos da Misso Abbink, principalmente no que diz respeito ao diagnstico da situao
econmica, da profundidade na elaborao de projetos e nas formas de financi-los.
(SOLA, 1998)

A comisso buscou analisar as razes dos desequilbrios estruturais, chegando a

uma avaliao muito prxima do que a avaliao estruturalista, sendo que dentre
os pontos relevantes do desequilbrio podemos citar os seguintes: 1) concentrao
de renda regional desde 1939, devido ao acelerado crescimento da regio CentroSul e a piora nos termos de troca com outras regies; e 2) A industrializao
substitutiva teria avanado graas aos estmulos derivados das crescentes
dificuldades de importao, fruto de desvalorizaes e controles cambiais e da
escassez gerada pela segunda Guerra mundial (SOLA, 1998).

O uso de instrumentos de poltica econmica e medidas governamentais enrgicas

para confrontar as distores do desenvolvimento espontneo se faziam
necessrias, para tanto, uma poltica seletiva de crdito e uma poltica fiscal
intervencionista, voltada ao objetivo maior de conciliar a obteno de altos ndices
de produtividade e de investimentos, com relativa estabilidade de preos, se fazia
necessria. Modificaes drsticas na poltica de comercio exterior, atravs de
alteraes nas polticas cambirias, ainda que a poltica cambirias de moeda sobrevalorizada e as restries quantitativas de exportao tivessem tido seus mritos, as
mesmas no poderiam ser mantidas por um longo prazo, e que uma desvalorizao
se fazia necessria. Assim como, esforos verdadeiramente decisivos para executar

42
programas capazes de remover estrangulamentos nos setores de transporte e
energia e de viabilizar, rapidamente, a explorao de fontes domsticas de
combustveis e energia.

Do ponto de vista estrutural e institucional, os fatores que provocavam o

desequilbrio eram em primeiro lugar a aumento da distncia entre a poupana o
investimento, causado pela intensificao no processo de industrializao e
urbanizao,

que

forneceu

novas

oportunidades

de

investimento

sem

contrapartida do aumento da poupana. A poupana era canalizada para

investimentos no produtivos, ficando o investimento dependente do crdito
bancrio, devido a inexistncia de mercado de capitais. Em segundo lugar a
vulnerabilidade

da

economia

brasileira

presses

inflacionrias

fruto

determinantes de ordem estrutural, os produtos primrios exportados (caf, acar,

etc.), devido a sua natureza, no podiam ser canalizados para o mercado interno,
para atender as demandas de alimentos. A taxa mais lenta de avano tecnolgico
nas culturas de zona tropical em relao as de zona temperada. O baixo aporte de
capital estrangeiro em relao a outros paises com economias semelhantes. A
dependncia da industrializao brasileira em face da restrio cambial, e
transferncia de recursos do setor exportador para o industrial, fruto de
caractersticas das polticas cambiais. (SOLA, 1998)

Segundo a CMBEU o governo brasileiro como principal ente de mudana de

desenvolvimento deveria dar o foco no desenvolvimento da matriz energtica, tanto
no que tange o fornecimento, como distribuio da energia, crucial para o
desenvolvimento industrial em todo pas, buscando eliminar a concentrao no
Centro-sul do pas.

Tanto a CMBEU e a CEPAL viam como um dos principais problemas para o

desenvolvimento, a inexistncia de uma poupana domstica, que permitisse a
acumulao domstica e o financiamento ao investimento, requerido para o
desenvolvimento industrial, devido a esta incapacidade, ambos acreditavam que
soluo para o problema do investimento era a utilizao da poupana externa.
Entretanto, para que esta poupana externa pudesse ser utilizada, condies que

43
garantissem a captao de recursos externos e seu posterior repagamento deveriam
ser dadas pelo governo Brasileiro.

A CMBEU formou juntamente com a CEPAL, a linha de pensamento que se tornou

base para o nacional-desenvolvimentismo brasileiro, sendo que a CMBEU foi ainda
mais profunda na anlise e na caracterizao do processo de desenvolvimento a ser
seguido pelo Brasil, um vez que o seu foco era exclusivo no Brasil, enquanto a
CEPAL busca um modelo que se aplicasse a toda a Amrica Latina (Mantega,
1992). O nacionalismo no qual o Estado forte definiria quais as prioridades e
investimentos de interesse nacional, no deixando de utilizar os recursos financeiros
externos foi a caracterstica do pensamento econmico vigente no perodo que
antecede o golpe militar de 1964.

44

3.

O BNDES
Em 1952, o BNDE criado como um dos principais pontos de convergncia

entre as diversas vertentes do pensamento nacionalista. O seu propsito claro era o

de apoiar o desenvolvimento e a diversificao industrial, com a busca de substituir
as importaes e completar a estrutura industrial do pas. Entretanto, nos seus
primeiros anos, todos os recursos estiveram comprometidos com programas de
infra-estrutura (Lessa, 1981). Somente a partir da segunda metade da dcada de 50,
o desenvolvimento industrial teria o seu incio, durante a execuo do Plano de
Metas e por meio das propostas do grupo misto BNDE-CEPAL.

BNDE

desenvolvimento

surge

como

econmico,

rgo

sendo

formulador

da

poltica

nacional

do

precursor

do

futuro

Ministrio

do

Planejamento, com a clara misso de buscar reduzir as falhas de mercado, e sendo

investidor e guia do desenvolvimento estatal, em setores no atrativos iniciativa
privada devido necessidade de capital e prazos extensos de maturao do capital.
A funo do BNDE no seria a substituio do investimento privado no processo de
industrializao;

papel

do

BNDE

era

complementar

ao

processo

de

industrializao. O Estado seria o supridor da infra-estrutura e das indstrias de

base, enquanto apoiaria a iniciativa privada no desenvolvimento econmico e
industrial. O Banco deveria se considerar um emprestador residual, ou seja, no
deveria financiar projetos cuja lucratividade fosse capaz de atrair o financiamento do
mercado financeiro privado. (SIMONSEN; CAMPOS, 1979).

Ao longo dos seus mais de cinqenta anos, o BNDE foi sendo transformando
e sua atuao adequada a realidades econmicas e polticas distintas dentro do
processo evolutivo brasileiro. A assistncia financeira prestada e a priorizao de
projetos sempre esteviveram ligadas s necessidades reinantes no pas em cada um
dos perodos. Seu perfil tambm se alterou ao longo dos anos, sendo parte de
ministrios distintos e com diferentes necessidades e intenes.

45

3.1.

O Segundo Governo Vargas (1951 a 1954)

O segundo Governo Vargas se inicia enfrentando uma srie de problemas, a

inflao, o desequilbrio na balana de pagamentos, a necessidade de importar

mquinas e equipamentos, insuficincia de energia e transporte, insuficincia de
oferta de gneros alimentcios para as populaes dos centros urbanos em rpida
expanso, etc. (IANNI, 1971, p. 112).

O projeto inicial patrocinado por Vargas e coordenado pelos tcnicos da

Assessoria Econmica do governo, com caractersticas extremamente nacionalistas,
introduzia uma poltica geral de investimentos, juntamente com propostas para
reformas institucionais nas reas fiscal e administrativa, e a definio dos requisitos
que deveriam orientar a participao do capital estrangeiro na industrializao
nacional. Ele tinha como objetivo o investimento em reas consideradas estratgicas
para o desenvolvimento do pas, com incentivos ao desenvolvimento da indstria
nacional e a restrio participao direta do capital estrangeiro em setores como
os de bens de capital (SOLA, 1998). Outro ponto que visava este projeto era a
integrao

vertical

do

setor

manufatureiro,

eliminao

dos

pontos

de

estrangulamento, j anteriormente identificados entre 1946-50, principalmente nos

setores de energia (carvo, petrleo e eletricidade) e transportes (ferrovias, rodovias
e portos) e a criao de infra-estruturas e instituies, para garantir e coordenar a
acelerao do desenvolvimento industrial, por meio da criao de novos rgos
governamentais, com a finalidade de impulsionar a industrializao (IANNI, 1971)

O modelo de desenvolvimento proposto tinha como objetivo a proteo e a

prioridade ao capital nacional. O Estado deveria agir como ente coordenador e
distribuidor dos recursos financeiros disponveis, por meio de incentivos ou redues
tributrias para o capital nacional. O Estado deveria ser o controlador e captador de
recursos no mercado internacional, por meio de instituies de crdito internacional,
e repass-los ao setor privado. A meta do plano de governo consistia em reduzir, a
mdio prazo, as importaes de bens essenciais (SOLA, 1998, p.99), com os
objetivos de reduzir a vulnerabilidade da economia brasileira s flutuaes na

46
capacidade de importar e garantir o controle nacional dos setores que regulam a
dinmica do processo de acumulao de capital (SOLA, 1998, p.99).

Aps retornar dos Estados Unidos em Setembro de 1951, quando assinou um

acordo final com o Eximbank e o Banco Mundial, o Ministro da Fazenda Horcio
Lafer anuncia o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, conhecido como
Plano Lafer, sendo um plano qinqenal para o desenvolvimento e investimento de
indstrias de base, transportes, energia, frigorficos e modernizao da agricultura.
Os recursos para a execuo deste plano seriam obtidos por meio de um aplicao
de Cr$ 20 bilhes em cinco anos, sendo Cr$ 10 bilhes originrios da legislao
especial que seria submetida ao Congresso Nacional e os outros Cr$ 10 bilhes em
recursos em moeda estrangeira obtida no mbito do acordo realizado. (VIANNA,
1987, p.41). Os Cr$ 10 bilhes equivaliam a US$ 540 milhes, que era a expectativa
brasileira de recursos a serem provenientes dos Estados Unidos, contra um
montante de 250 milhes de dlares que os norte-americanos pareciam
interessados em desembolsar, em troca da facilitao da exportao de matriasprimas para os EUA. (IANNI, 1977).

A contrapartida de recursos domsticos viria a constituir o Fundo de

Reaparelhamento Econmico; por meio de recursos gerados por emprstimos
compulsrios sobre a renda, atravs de um adicional ao imposto sobre a renda, que
seriam destinados exclusivamente ao Plano Nacional de Reaparelhamento
Econmico, com foco nos setores de transportes, energia, portos, armazns e
frigorficos (Rattner, 1991), visto como pontos de estrangulamento para o
desenvolvimento econmico pela CMBEU.

[...] A princpio, instituiu-se sobre o Imposto de Renda de Pessoas

Fsicas e Jurdicas um emprstimo compulsrio de 15% (que deveria
viger por cinco anos, mas que se estendeu por mais de uma dcada).
Tambm se utilizariam 4% dos depsitos da Caixa Econmica Federal
e 3% da receita anual da Previdncia (excluda a cota da Unio).
(BNDES, 2002)

47
Segundo Ianni (1971), o Plano Lafer correspondeu aceitao e oficializao
por parte do Governo Vargas das sugestes e do projetos prioritrios elaborados
pela CMBEU. Assim como correspondia aceitao por parte do governo da
necessidade de impulsionar o desenvolvimento econmico brasileiro, falta da
recursos (capital e tecnologia) nacionais, e a sua conciliao com a nova fase do
expansionismo Norte-americano.

O BNDE criado mediante a Lei n. 1628, de 20 de junho de 1.952. Segundo

Sola (1998), a criao de um banco nacional de investimento e fomento constitui-se,
no caso brasileiro, de um importante instrumental para o planejamento de longo
prazo e viabilizao de projetos e, alm disto, foi um ponto de convergncia entre os
tcnicos de diferentes escolas, que estavam envolvidos no processo poltico e
econmico que marcavam o perodo. Dentre os que buscavam um alinhamento e
uma busca da cooperao ntima com os Estados Unidos estavam o Ministro da
Fazenda, Horcio Lafer, e o Ministro das Relaes Exteriores, Neves da Fontoura.

O BNDE serviria de via de entrada dos recursos externos, que deveria ser
incentivado via emprstimos bancrios, mas no como investimento direto em
empresas nacionais, principalmente nas de bens de capital, que estavam no cerne
do processo de substituio de importaes, e rgo coordenador do uso dos
mesmos. Outra caracterstica marcante do BNDE seria a permissibilidade de
oferecer garantias do Tesouro a crditos externos, como uma autarquia sob
jurisdio do Ministrio da Fazenda (RATTNER, 1991). As principais funes
atribudas ao BNDE neste momento eram: [...]a) principal intermedirio financeiro
entre as agncias de crdito internacional e grupos empresariais privados e/ou
empresas estatais; b) agncia de planejamento, encarregada de definir polticas de
investimento e de preparar projetos especficos; c) a redistribuio intra-setorial de
recursos (e de ) poder em favor de certos grupos industriais que operavam o
mercado interno.(SOLA, 1998 p. 118).

O processo de seleo de projetos do BNDE deveria seguir trs critrios

gerais: a) critrio estrutural, que versava sobre os projetos capazes de promover a
integrao vertical da indstria nacional; b) critrio cambial, no qual se daria
preferncia a projetos que teriam a capacidade de aliviar presses sobre a balana

48
de pagamentos, por meio da substituio de importaes; c) critrio conjuntural, cuja
definio geral seria de projetos que aliviassem os dficits de abastecimento. A
legislao bsica que constituiu o BNDE definia prioridades estatutrias e
discricionrias, sendo que as estatutrias eram de natureza setorial, como
transporte, energia eltrica, frigorficos e armazenamento; ou regional, como, por
exemplo, o fato de que pelo menos 1/4 dos recursos fiscais deveria ser investido nas
regies menos desenvolvidas do pas. (SIMONSEN; CAMPOS, 1979).

O BNDE criado como uma autarquia, uma entidade estatal autnoma, com
patrimnio e receita prprios, com a participao de tcnicos como Lucas Lopes e
Roberto Campos, e polticos como Horcio Lafer e Neves da Fontoura, j citados. O
BNDE passa a ter uma vocao tcnica muito forte e com padro de
profissionalismo administrativo e competncia tcnica do mais alto nvel encontrado
na sociedade brasileira da poca. Em um primeiro momento, O BNDE se instalou
nas dependncias do Ministrio da Fazenda, em salas antes utilizadas pela CMBEU,
transferindo depois a sua sede para um edifcio no centro do Rio de Janeiro, em
setembro de 1953. Um dos fatos relevantes que demonstrava a real necessidade da
industrializao brasileira esteve presente na prpria formao do BNDE, pois, aps
um levantamento de preos, o Banco precisou encomendar no exterior todo o
equipamento de escritrio como calculadoras e mquinas de escrever. (BNDES,
2002)

No desenvolvimento da infra-estrutura, priorizou-se o binmio energiatransporte, tidos como os maiores pontos de estrangulamento estrutural poca,
(LESSA, 1981) e de baixo interesse para a iniciativa privada, seja nacional ou
estrangeira, devido a problemas relacionados aos reajustes de tarifas. O setor
ferrovirio recebeu cerca de 54% dos desembolsos efetuados, enquanto o setor de
energia recebeu 22% no perodo de 1952 a 1955 (vide Tabela 3). Data desta poca
a criao das empresas federais: Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA) e das
Centrais Eltricas do Brasil S/A, ambas dentro da estrutura do BNDE. O setor de
transporte foi o primeiro a receber apoio do BNDE, sendo que o nico financiamento
aprovado no ano de sua criao (1952) destinou-se criao da Estrada de Ferro
Central do Brasil. Este financiamento contemplava melhorias na central e
remodelao nas linhas de cargas e passageiros nos percursos entre So Paulo-Rio

49
de Janeiro-Belo Horizonte, substituio de vages de carga de madeira por outros
de ao, e o incremento do nmero de vages para o escoamento da produo
siderrgica de Volta Redonda. (BNDES, 2002).

O ateno ao setor ferrovirio acabou sendo arrefecida, e a necessidade do

desenvolvimento do setor energtico se tornou uma das maiores prioridades do
BNDE durante toda a dcada. A matriz energtica constitua um dos grandes pontos
de estrangulamento, e srio entrave no processo industrial. O BNDE foi principal
articulador das polticas de desenvolvimento do setor eltrico e responsvel pelo
aumento da oferta de energia at o ano de 1962, quando foi criada a Eletrobrs, que
passou a gerir este desenvolvimento.

Tabela 3

Sistema BNDES - Aprovaes segundo os Ramos e Gneros de

Atividade. (Em CR$ bilhes de 1991)

Insumos Bsicos
Minerao
Siderurgia
Metalurgia
Qmica e Fertilizantes
Celulose e Papel
Produtos de Minerais No-Metlicos
Equipamentos
Mecnicos Eltricos
Material de Transporte
Outras Indstrias
Txtil e Calados
Produtos Alimentares
Outras
Infra-Estrutura
Energia Eltrica
Outros Setores
Transportes
Ferrovirio
Rodovirio
Hidrovirio
Outras Atividades
Ensino Pesq. E Des. Tc
Distr.
Outras
Total

1952

1953

1954

1955

Ano
1956

1957

1958

1959

1960

0
0
0
0
0
0

0
5
0
18
0
0

0
2
2
0
0
0

0
2
2
5
4
0

0
2
1
40
0
0

0
29
23
25
7
0

0
175
14
44
15
0

0
22
2
50
9
1

0
268
0
34
0
0

0
0

0
0

2
13

0
0

7
0

10
10

10
20

2
76

3
5

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
0

0
0
1

37

32

89

37

227

240

112

33

134
0
0

74
0
11

174
0
0

68
0
0

271
0
2

75
0
4

0
0
0

52
0
8

15
0
0

0
0
0
134

0
3
0
148

0
4
6
235

0
3
0
173

0
16
0
376

0
14
0
424

0
15
0
533

0
4
0
338

0
1
0
360

Fonte: BNDES

Ainda na poltica de desenvolvimento do Governo, havia a preocupao com

o desenvolvimento de indstrias de insumos bsicos e indstrias de base, com o
firme intuito do desenvolvimento das polticas de industrializao por substituio de

50
importaes. No final de 1952, o republicano Dwight Eisenhower eleito presidente
norte-americano, acabando assim com um longo perodo de governos democratas
nos Estados Unidos. Esta mudana teve direto impacto nas relaes entre o Brasil e
os Estados Unidos, por meio do endurecimento da postura comercial norteamericana com a Amrica Latina.

O Banco Mundial passou a exercer uma poltica de tutor dos pases

demandantes de crdito. Esta postura gerou desconfortos nas relaes entre o
Banco Mundial e o Eximbank, que passaram a agir separada e conflitantemente.
Este fato causou tambm efeitos negativos no processo de desenvolvimento previsto
pelo Plano Lafer. O Eximbank assinou um acordo em 1953 com o Brasil, garantindo
um emprstimo de US$ 300 milhes24, o que causou a indignao do Banco
Mundial, que suspendeu a sua contrapartida no acordo firmado anteriormente.
Devido a este fato, grande parte dos recursos externos esperados para o
desenvolvimento dos projetos, entendidos como prioritrios e trabalhados pelo
BNDE, deixa de ter a contrapartida internacional para a sua execuo apenas
cerca de 50% do montante esperado foi desembolsado, fazendo o montante
estimado de recursos ser reduzido e grande parte dos fundos ser originrio da
contrapartida domstica.

Fruto da mudana de conduta no governo Norte-americano, da postura do

Banco Mundial, mas tambm dos problemas cambiais brasileiros, a CMBEU foi
extinta25. O BNDE, ento, fecha um acordo de cooperao com a CEPAL, criando
um grupo misto de estudo de polticas e aes para o desenvolvimento econmico
em 1953. Durante o perodo de 1953 a 1955, os trabalhos desta comisso foram
desenvolvidos e do relatrio realizado se pode extrair como principais pontos: a
meta de planejar os estgios seguintes do processo de substituio de importaes,
em virtude das restries impostas capacidade de importar e a identificao
prvia dos itens mais ponderveis da pauta de importaes (SOLA 1998, p. 169),
24

O emprstimo de US$ 300 milhes estava condicionado regularizao de atrasados comerciais

com os credores norte-americanos. O emprstimo seria feito em tranches sendo que a primeira
foi de US$ 60 milhes na primeira semana de abril. Entretanto, como os atrasados com os
Estados Unidos continuaram a aumentar, em junho, o Eximbank suspendeu o desembolso da
segunda parcela, sugerindo uma renegociao (VIANNA, 1953, p. 97)
25
Ao interromper seus trabalhos, a CMBEU tinha aprovado 41 projetos, que exigiam um total de US$
387 milhes, dos quais forma financiados apenas US$ 186 milhes(VIANNA, 1987, p.94)

51
que, juntamente com os conceitos de pontos de estrangulamento, seriam as bases
para as decises de investimento na segunda metade da dcada de 1950, durante o
Governo Juscelino.

Neste

mesmo

momento,

Governo

Vargas

tem

no

ambiente

macroeconmico domstico um processo inflacionrio crescente (Tabela 4), e uma

presso social para que a mesma fosse controlada. Vrios grupos com diferentes
interesses pressionavam pelo controle inflacionrio.

Tabela 4

Inflao anual IGP-DI (1950 1954)

Ano
1950
1951
1952
1953
1954

Inflao (%a.a.)
12,41
12,34
12,72
20,51
25,87

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.

Durante o perodo de 1953, at o final do seu mandato, Vargas recrudesce a

sua poltica nacionalista26 e comea a gerar desconfortos para o os interesses Norteamericanos no pas. As alteraes nas polticas cambiais, e principalmente nas
regras de remessas de lucros e dividendos, passam ao Governo Norte-Americano a
sensao de desconfiana com relao ao cumprimento de acordos e garantias de
remessas e repagamentos de emprstimos. Alm disto, a criao da Petrobrs vem
a ser um marco no processo nacionalista, pois se tratava de um item de defesa
nacional, reduo da dependncia e crescimento da funo econmica do Estado27.

26

27

Segundo Vianna (1987), Vargas no tinha a averso entrada do capital estrangeiro, conforme
sugerido por alguns, ao contrrio. Inclusive, isto demonstrado pela Lei 1.807/53, na qual se
determinava que o capital estrangeiro era de grande interesse para a economia nacional.
Entretanto, Vargas tinha a preocupao da manuteno do controle sobre os setores
considerados estratgicos para a segurana e soberania nacional.
Ainda que comumente marcado como um ponto de inflexo da poltica econmica do Governo
Vargas, e tido como um golpe contra os interesses internacionais, conforme Ianni (1971), a criao
da Petrobrs no afetou totalmente os interesses estrangeiros, pois a lei que criava a empresa
no previa a expropriao de bens de empresas estrangeiras, assim como no estabelecia
monoplio na comercializao dos derivados de petrleo, que continuaram a ser comercializados
por empresas estrangeiras e subsidiarias em territrio nacional. A Petrobrs apenas criou um
monoplio na pesquisa, refino e transporte do petrleo e seus derivados.

52
No decorrer de 1954, j com a escassez dos recursos externos e com a
necessidade de uma reavaliao de preos de projetos, uma vez que os mesmos
ainda estavam baseados em dados de 1952, e haviam sofrido os efeitos
inflacionrios muito alm dos inicialmente projetados, o BNDES se viu obrigado a
realinhar suas fontes de arrecadao, conforme passagem abaixo:

Foi preciso compensar a diferena com moeda nacional (o que, por

sua vez, reduziu sensivelmente as reservas do BNDES). Para tanto, o
governo conseguiu aprovar no Congresso a prorrogao dos
mecanismos arrecadatrios do Banco e lhe agregou novos fundos.
Entre estes, estavam o Fundo Federal de Eletrificao (lei n. 2.308, de
1954); o Fundo da Rede Ferroviria Nacional (decreto n. 37.686, de
1955); o Fundo Nacional de Pavimentao (lei n. 2.698, de 1955); e o
Fundo Especial Para Substituio de Ramais Ferrovirios Deficitrios
(tambm lei n. 2.698). Em 1954, ademais, criou-se o Imposto nico
Sobre Energia Eltrica.(BNDES, 2002)

53

3.2.

O PLANO DE METAS (1956 a 1961)

A segunda metade da dcada de 1950 constitui o perodo de maior

desenvolvimento industrial promovido no pas, por meio do Plano de Metas,

concebido por Juscelino Kubitschek, dentro do conceito desenvolvimentista
defendido por Roberto Campos. O BNDE, como formulador de poltica industrial, tem
uma funo crucial na execuo e financiamento deste projeto de desenvolvimento.
Durante este perodo, o BNDE teve como presidentes Lucas Lopes (1956 a 1958),
que posteriormente viria a ser Ministro da Fazenda, e Roberto Campos (1958 a
1959)28, ambos defensores do modelo desenvolvimentista, com uma forte aceitao
do capital internacional e a garantia do desenvolvimento, mantendo-se a poltica do
desenvolvimento e industrializao mediante a busca de formas de financiamento
no-inflacionrias.

O Plano de Metas foi, seno o melhor, um dos melhores planos concebidos

em prol da industrializao brasileira, assim como, do ponto de vista da sua
execuo, seguramente foi o que melhor atingiu as metas de realizao propostas,
ou o que mais se aproximou delas. O Plano de Metas tinha como objetivo corrigir
falhas da estrutura industrial brasileira, buscando priorizar o desenvolvimento
verticalizado da pirmide industrial brasileira, dando continuidade ao processo de
substituio de importaes iniciado nos perodos anteriores. (LESSA, 1981) As
linhas gerais do plano passavam pela continuidade no desenvolvimento da infraestrutura necessria para o desenvolvimento, ou seja, o desenvolvimento do binmio
energia-transporte e o desenvolvimento de indstrias de base, siderurgia, refino de
petrleo, cimento portland, metais no-ferrosos, lcalis, celulose e papel de
imprensa, borracha e fertilizantes. A indstria naval, mecnica e de eltrica pesada
tambm foram beneficiados pelo plano, e ainda os setores voltados para
alimentao e educao, principalmente por meio da interveno estatal.

O modelo geral do plano dividido em trs grandes linhas que eram: a)

eliminao dos Pontos de Estrangulamento Interno, por meio do desenvolvimento da

28

Entre a presidncia de ambos durante o ms de Agosto de 1958, Francisco Antunes Maciel esteve
no exerccio deste cargo.

54
infra-estrutura

necessria

para

desenvolvimento

econmico,

pela

ao

governamental sobre os setores de energia, transportes e alimentao, admitindo-se

que estes seriam condies necessrias para que o desenvolvimento pudesse
ocorrer; b) desenvolvimento dos Pontos de Germinao, que era o contraponto
eliminao dos Pontos de Estrangulamento, um vez que tratava de promover a
criao de novos plos de desenvolvimento, que viriam a ser beneficiados e atrados
pela existncia das novas estruturas de transporte.29; c) eliminao do Pontos de
Estrangulamento Externo, com o intuito de desenvolver a indstria e a produo
local, em setores de oferta deficiente, e na busca da reduo da dependncia
externa de produtos com grande peso na pauta de importao, dentre eles, o trigo, a
indstria mecnica e a indstria de material eltrico pesado. (LESSA, 1993)

O modelo de investimento no desenvolvimento, poderia ser entendido como

um trip, formado por empresas multinacionais, estatais e nacionais privadas, que
deveriam formar um pilar para o desenvolvimento. O Plano de Metas cria uma nova
viso da industrializao brasileira, a aceitao do capital estrangeiro distinta de
perodos

anteriores,

principalmente

com

relao

ao

investimento

direto.

Anteriormente ao governo Juscelino, o interregno Caf-Filho d um grande impulso

entrada do capital estrangeiro, que vem depois a ser continuado pelo Governo
Juscelino, mediante a implementao da Instruo Sumoc 113, que permitia a
Cacex emitir para empresas estrangeiras licenas de importao sem cobertura
cambial

para

conjuntos

de

mquinas

destinados

complementao

ou

aperfeioamento daqueles j existentes no pas. (VIANNA, 1987, p. 124).

Plano de Metas possua como uma de suas principais preocupaes a

atrao do capital estrangeiro privado, pois havia a necessidade contnua da
utilizao da poupana externa para alavancar o desenvolvimento nacional. A
necessidade da estabilidade poltica e de polticas cambiais e monetrias slidas
para a atrao do capital estrangeiro sempre esteve no discurso do Governo
Juscelino. A necessidade da interferncia do Estado como agente promotor do
desenvolvimento continuamente notada durante o perodo do Plano de Metas. A
29

A criao de Braslia, como uma das metas do plano, auxilia o desenvolvimento dos Pontos de
Germinao.A mudana da capital para o interior do pas, e a criao de estruturas de acesso,
seja ferrovirio ou rodovirio teria como uma das virtudes geral o fluxo entre o interior do pas e as
rea costeiras, criando assim a possibilidade do desenvolvimento nestes vazios geogrficos.

55
busca pela correo das falhas de mercado, seja na oferta de bens pblicos,
principalmente infra-estrutura, seja nas formas de obteno de recursos de longo
prazo, faz-se sentir ao longo do desenvolvimento econmico brasileiro.

Do ponto de vista das indstrias de bens de consumo durvel, vale uma

meno especial indstria automobilstica. Segundo Lessa (1981), a criao da
indstria automobilstica foi um dos pontos mais importantes do Plano de Metas,
tanto que o Governo criou o GEIA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica),
que tinha como objetivo definir e criar as estruturas para o crescimento desta
indstria30. Ao mesmo tempo que o desenvolvimento da indstria automobilstica
seguia crescendo, a nfase no desenvolvimento do transporte ferrovirio ia sendo
reduzida, ainda que inicialmente tivesse sido um dos principais focos de
investimento, demonstrando uma falta de alinhamento poltico entre o discurso e a
prtica nas decises de desenvolvimento.

Nesse processo, o BNDES cumpria seu papel financiando usinas

hidreltricas, linhas de transmisso e siderrgicas, para produzir o ao
com que se fabricavam os eletrodomsticos e automveis. Novas
estradas faziam circular mais facilmente pessoas, produtos e idias. Os
nmeros resultantes dos investimentos governamentais feitos no
perodo JK (inclusive por meio do Banco) tinham sido expressivos. De
6,5 milhes de toneladas de petrleo refinadas em 1957, fomos para
16,5 milhes em 1960-1. De 90 mil toneladas anuais de celulose
(tambm em 1957), passou-se quatro anos depois para 500 mil
toneladas. (BNDES , 2002).

No tocante a recursos externos, o BNDE foi atuante durante o perodo

Juscelino. A garantia de que o investidor internacional seria beneficiado pelo
investimento no Brasil era uma das metas do desenvolvimento previsto no Plano de
Metas. O Estado seria responsvel pelo investimento na infra-estrutura e nas
indstrias de base, enquanto o capital privado estrangeiro seria o investidor direto no
30

O desenvolvimento da indstria automobilstica sobrepujou todos os outros pontos do Plano de

Metas, no somente pela sua caracterstica e significado econmico, mas muito pela sua
conotao poltica. Afinal, o crescimento desta indstria tornava palpvel e facilmente visvel as
realizaes da poltica econmica para as populaes urbanas (IANNI, 1971)

56
setor de bens de consumo durveis. Para que isto ocorresse, havia a necessidade
de se restabelecer a confiana nos organismos de fomento internacional e em
investidores estrangeiros. Em 1956, o Governo brasileiro envia uma misso aos
Estados Unidos, sob a chefia de Lucas Lopes, para apresentar aos diretores do
Export-Import Bank Norte-americano que o governo brasileiro estava comprometido
com um programa de desenvolvimento econmico, e que buscaria as medidas para
garantir as condies econmicas, financeiras, cambiais, e polticas da confiana
dos empresrios, financistas e governos interessados na economia brasileira
(IANNI, 1971, p. 167).

O papel do BNDE neste contexto de necessidade de oferecer segurana ao

investidor externo o de assegurar o acesso ao crdito externo por parte de
empresrios, como garantidor solidrio das operaes de emprstimos tomadas no
exterior. Ele se torna responsvel pela liquidao da dvida junto instituio de
crdito externa, no caso do no pagamento por parte do devedor principal; com isto,
o BNDE se investia de poder para orientar o investimento privado. (LESSA, 1981).
Ao mesmo tempo, passava a absorver o risco da ineficincia do empresrio no caso
da inadimplncia, transferindo assim, para o setor pblico, parte dos riscos do setor
privado, seja do ponto de vista de performance, seja do ponto de vista de risco
cambial.

Segundo Lessa (1981), durante este perodo, o BNDE, teve em suas mos
dois dos instrumentos mais importantes para o desenvolvimento industrial e para o
sucesso do Plano de Metas: a) o poder de conceder financiamento de longo prazo
com baixas taxas de juros, que em um ambiente inflacionrio e na ausncia de
mercado de capitais era pea fundamental para o processo de industrializao; e b)
a habilidade de conceder avais e decidir sobre a utilizao dos financiamentos
externos. Deste ponto de vista, o BNDE considerado por Lessa (1981) a pea
bsica da filosofia do Plano de Metas.

57

3.3.

Governos Jnio Quadros e Joo Goulart (1961-1964)

O Plano de Metas chega ao fim com o final do Governo Juscelino Kubitschek

e em 1961 toma posse um novo presidente, Jnio Quadros. Visto o crescimento do

Brasil, at o comeo da dcada de 60, havia um clima de otimismo e a percepo
de que o pas havia passado por uma nova revoluo industrial, e que j estava
deixando de ser o pas do futuro para se transformar neste pas. Para muitos, o ciclo
de crescimento industrial entre 1930 e 1961 completou um importante ciclo industrial
brasileiro. O Brasil possui neste momento todo um parque industrial instalado, desde
bens de consumo leves a bens de consumo durveis; a indstria de base tambm
havia sido instalada, ainda que muito precisasse ser feito.

Entretanto, os efeitos colaterais do modelo de desenvolvimento adotado na

dcada de 1950, seja no Governo Vargas, e ainda mais caracterizado no Governo
Juscelino, passam a ser sentidos de forma mais marcante dentre estes, a inflao
segue como um dos maiores problemas para o desenvolvimento. As prioridades
estabelecidas pelo Governo Jnio Quadros31 so a estabilidade econmica, realismo
na poltica cambial, como resposta acelerao inflacionria e s presses na
balana de pagamentos. A causa da instabilidade econmica foi atribuda s
polticas expansionistas e potencial corrupo existentes nos governos anteriores.

A inflao vinha em nveis superiores a 30% ao ano (Tabela 5), muito acima
da mdia anual de 1950 a 1958. Dito isto, a poltica econmica deslocou o seu
ncleo de preocupaes da prioridade no desenvolvimento industrial para a
atenuao do processo inflacionrio. (LESSA, 1981).

Uma das principais medidas do Governo Jnio foi a reforma cambial de maro
de 1961, cujas principais mudanas foram a eliminao do sistema de taxas
mltiplas de cmbio, a atualizao da paridade entre o cruzeiro e o dlar, que se
mantinha no mesmo patamar desde 1945, tratamento privilegiado importao de
31

Ele [Jnio Quadros] se caracterizou pela dissonncia entre o contedo do discurso econmico,
severamente antipopulista, e o estilo do novo presidente, que pode ser qualificado de
neopopulista, porque marcado por um intensidade que se pretendia mobilizadora de novas
energias populares (SOLA, 1998, p. 237)

58
bens no produzidos no Brasil, vitais para o processo industrial, e a criao de
depsitos prvios para produtos no listados como prioritrios, por meio da compra
de letras do tesouro de maturidade de 150 dias, a taxas de juros de 6% ao ano32.
Medidas, estas, que tiveram um carter positivo sobre o caixa do tesouro e sobre a
balana de pagamentos.

Tabela 5

Inflao anual IGP-DI (1960 1964)

Ano
1960
1961
1962
1963
1964

Inflao (%a.a.)
30,46
47,79
51,60
79,91
92,12

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.

Em Agosto de 1962, menos de oito meses completos de sua posse, Jnio

Quadros renuncia. A queda de sua popularidade aliada ineficincia das polticas
antiinflacionrias fizeram o Governo mudar os rumos de suas polticas em um curto
espao de tempo, abandonando a preocupao antiinflacionria e novamente
focando no desenvolvimento. Para tanto, segundo Ianni (1975), Jnio Quadros
preparou o seu infrutfero auto Golpe de Estado. Em setembro de 1962, publicada
a Lei n. 4.131. Esta lei disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas
de valores para o exterior, ao mesmo tempo determina a aplicao dos recursos
captados por entidades de crdito pblico da unio e dos estados. Com esta lei, fica
proibido o financiamento ao setor privado, cuja maior participao acionria estava
sob o controle do capital estrangeiro33, pelo BNDES.
32

33

Cabe a meno de que em um universo inflacionrio superior a 30% ao ano, o investimento

forado em ttulos com remunerao equivalente a 6% ao ano leva a uma perda da ordem de pelo
menos 10%, no intervalo de 150 dias. Isto sem contar o efeito do imposto sobre a renda sobre o
lucro auferido nos juros de 6% ao ano.
Para que seja possvel entender como esta afeta a forma de atuao BNDES vale a transcrio de
trs artigos da referida lei:
Art. 37. O Tesouro Nacional e as entidades oficiais de crdito pblico da Unio e dos Estados,
inclusive sociedades de economia mista por eles controladas, s podero garantir emprstimos,
crditos ou financiamentos obtidos no exterior, por empresas cuja maioria de capital com direito a
voto pertena a pessoas no residentes no Pas, mediante autorizao em decreto do Poder
Executivo.
Art. 38. As empresas com maioria de capital estrangeiro, ou filiais de empresas sediadas no
exterior, no tero acesso ao crdito das entidades e estabelecimentos mencionados no artigo
anterior at o incio comprovado de suas operaes, excetuados projetos considerados de alto
interesse para a economia nacional, mediante autorizao especial do Conselho de Ministros.

59

Passado o momento negativo aps a renncia de Jnio e o governo

provisrio que foi instaurado, assume o vice-presidente Joo Goulart. Dentre as
iniciativas deste perodo de instabilidade econmica e poltica, vale ressaltar a
tentativa

de

estabilizao

econmica

proposta

pelo

Plano

Trienal

de

Desenvolvimento Econmico, idealizado por Celso Furtado, cuja idia bsica

consistia na gradual estabilizao econmica no trinio (1963/1965), preservando-se
as taxas de crescimento.

Furtado alado a ministro do planejamento e, em um perodo de trs meses,

desenvolve o Plano Trienal. Entretanto, o momento histrico se mostra ingrato para
o mais importante articulador do pensamento nacional-desenvolvimentista. Seria a
primeira vez que um tpico nacional-desenvolvimentista assumia uma posio de
executor no governo, entretanto o momento econmico no permitia a continuidade
pura do desejo de Furtado34, obrigando-o a desenvolver um plano que tinha um
carter muito mais de estabilizao econmica que de desenvolvimento econmico
na linha estruturalista.

O Plano Trienal entendia que as razes para o desequilbrio financeiro

estavam nos setores externos e pblicos, de forma que a sua execuo estava
baseada em medidas que elevavam a carga fiscal e reduziam o dispndio pblico,
assim como entendia que deveriam ser buscados recursos por meio do mercado de
capitais para investimento. O modelo de investimento governamental deveria ser

34

Art. 39. As entidades, estabelecimentos de crdito, a que se refere o artigo 37, s podero
conceder emprstimos, crditos ou financiamentos para novas inverses a serem realizadas no
ativo fixo de empresa cuja maioria de capital, com direito a voto, pertena a pessoas no
residentes no Pas, quando elas estiverem aplicadas em setores de atividades e regies
econmicas de alto interesse nacional, definidos e enumerados em decreto do Poder Executivo,
mediante audincia do Conselho Nacional de Economia.
Pargrafo nico - Tambm a aplicao de recursos provenientes de fundos pblicos de
investimentos, criados por lei, obedecer regra estabelecida neste artigo. (Brasil, 1962)
Visto isto, o BNDES, enquanto entidade de crdito pertencente a Unio, tinha a sua atuao
limitada a emprstimo, seja em moeda nacional como em moeda estrangeira, somente a
empresas estrangeiras que fossem consideradas estratgicas e somente via decreto do Poder
Executivo. Isto garantia que os recursos alocados para o BNDES garantissem o desenvolvimento
da indstria nacional, cujo capital pertencesse ao capital privado nacional ou pblico.
Celso Furtado era um keynesiano atpico. Dado o seu entendimento das caractersticas das
economias subdesenvolvidas insuficincia de poupana, ao invs de excesso, como nas
desenvolvidas , no cabia, em geral aplicar a macroeconomia keynesiana de forma idntica ao
que se fazia em economias maduras, nas quais predominava a problemtica anti-cclica.
(BIELSCHOWSKY, 2000, p. 135).

60
concentrado ainda na infra-estrutura, principalmente em energia-transporte,
enquanto o setor privado continuaria a investir nos insumos bsicos e bens de
capital. Entretanto, a equao de reduo de gastos governamentais no fechava,
pois o Estado era principal, seno o nico, comprador das indstrias de bens de
capital (LESSA, 1981). Logo, qualquer reduo de gasto governamental causava um
problema em srie na economia. A execuo do Plano se tornou impraticvel, pois
conciliar o crescimento e a reduo do dficit se mostrou impossvel, visto que
reformas necessrias no foram obtidas no Congresso nacional, devido enorme
fragmentao poltica e falta de base do governo (Tabela 6)

Tabela 6

Crescimento PIB (%a.a.) - (1960 1964)

Ano
1960
1961
1962
1963
1964

PIB - Var. Real

9,40%
8,60%
6,60%
0,60%
3,40%

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Sistema de Contas Nacionais (IBGE/SCN Anual)

O Plano Trienal merece um destaque devido reestruturao do Fundo

Federal de Eletrificao e constituio de um fundo de investimento em ferrovias,
em 1962, ao mesmo tempo que o BNDE havia deixado de ser o gestor da Rede
Ferroviria Federal SA (RFFSA) e das Centrais Eltricas Brasileiras SA (Eletrobrs)
que foram transformadas em empresas pblicas em 1957 e 1962, respectivamente.

O perodo do Governo Joo Goulart culmina com a crise econmica e o golpe

militar de 1964. A crise se instalou em 1963 e, na literatura econmica, duas
explicaes

so

encontradas

para

crise.

Alguns

autores

associam

exclusivamente a efeitos conjunturais de poltica monetria e cambial; outros,

principalmente de origem cepalina, atribuem a crise a um uma tendncia inexorvel
do processo de industrializao, e diziam que se tratava de um processo de
recesso dos ciclos de investimentos realizados pelo Plano de Metas, gerando uma
situao de super-acumulao de capacidade ociosa, diante de um mercado ainda
pequeno para a demanda existente.(BIELSCHOWSKY, 2000).

61
No tocante inflao, observa-se uma alterao na sua caracterstica: esta
deixa de ser uma inflao de demanda e passa a ser uma inflao de custos, fruto
da existncia de uma capacidade ociosa, devido ao crescimento das indstrias sem
o mesmo crescimento dos mercados consumidores, principalmente nos setores de
bens de consumo.

No ano de 1963, o Governo realizou uma mudana no imposto de renda,

criando o Fundo Nacional de Investimentos, que tinha o fim especfico para
subscrio de capital das empresas controladas pelo Governo Federal, diretamente
ou por meio de suas agncias. Tratava-se de um adicional de 10% ao imposto sobre
a renda, que vigoraria entre 1963 e 1965, e seria gerido pelo BNDE, com objetivo de
prover o Estado de maior capacidade de absoro de poupana interna, para suprir
as suas necessidades de investimento. Durante a primeira metade da dcada de
1960, o BNDE ficou margem de uma srie de medidas econmicas e polticas
conflitantes, destinadas ao combate da inflao e estabilizao econmica. A partir
do Governo Militar, uma nova perspectiva e diretriz se abriu para o BNDE.

Tabela 7

Aplicaes do Sistema BNDES (1962-1965)

Ano
Valor US$ (1)
Valor R$ de Dez/01 (2)
1962
112.981.234
1.325.817.040
1963
87.347.091
871.391.499
1964
59.325.982
692.556.865
1965
113.723.281
1.242.001.168
Fonte: BNDES 50 anos, 2002.
(1) 1953-80 valores calculados a partir da cotao mdia anual do dlar
(2) valores calculados a partir do valor em IGP -DI segundo a cotao do IGP-DI de dez/2001

Tanto durante o perodo Jnio Quadros (1961), como no perodo Joo Goulart
(1961-1964), o BNDE segue com a sua funo de desenvolvimento. Entretanto,
devido s restries econmicas e inflao existente, este um perodo de cautela
e de manuteno estrutural do banco, sem o crescimento visto nos anos anteriores,
isto fica marcado pela reduo do volume de desembolsos ocorridos durante o
perodo entre 1962 e 1965 (Vide Tabela 7).

62

3.4.

O Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1967)

Alm da crise econmica, fatores de ordem poltica e presses internacionais

para o alinhamento da poltica brasileira aos interesses Norte-americanos, levam ao

golpe militar de 1964. Entre os anos 30 e 70, esta seria a segunda35 vez que o
governo teria um controle direto sobre todas as variveis, e seu poder de execuo
de poltica no dependeria de apoios ou aprovaes polticas.

Em 1964, o Governo Castelo Branco institui o PAEG Plano de Ao

Econmica do Governo , que tinha como principais diretrizes; 1) a retomada do
desenvolvimento, interrompido durante os Governos Jnio e Goulart; 2) a conteno
progressiva do processo inflacionrio; 3) a reduo de desequilbrios econmicos
setoriais e tenses sociais mediante a melhoria das condies de vida; 4) aumento
da oportunidade de emprego mediante uma poltica de investimento; 5) reduo de
dficits descontrolados no balano de pagamentos, que ameaava o processo do
desenvolvimento econmico.

O perodo de implementao do PAEG foi caracterizado por um grande

esforo de melhoria das condies de planejamento. Segundo Simonsen e Campos
(1979), a importncia do PAEG reside muito mais no esforo feito na reforma
institucional e modernizao da estrutura governamental, inclusive com a criao do
Ministrio do Planejamento, ocupado inicialmente por Roberto Campos, do que na
implementao de metas especficas de reduo da inflao e acelerao do
crescimento. Algumas reformas de ordem econmica foram realizadas para
minimizar a crise, durante o perodo de 1964 a 1966, que viriam permitir a retomada
do crescimento visto a partir de 1967, por Roberto Campos, ento Ministro do
Planejamento e ex-presidente do BNDE, e Octavio Gouveia de Bulhes, Ministro da
Fazenda.

A forma de desenvolvimento a ser adotada no pas tinha a meta de reduzir a

inflao de forma gradual, mas aceitando que o processo inflacionrio era inerente a
este processo. Formas de como conviver com a inflao deveriam ser criadas, como
35

A primeira vez foi no Estado Novo (1937-1945), durante o primeiro Governo Vargas.

63
foi visto com a criao dos instrumentos de correo monetria, assim como a busca
de melhoras no dficit governamental, um melhor direcionamento nas polticas de
investimento pblico e a realizao da reforma bancria, da reforma no mercado de
capitais, da reforma tributria.

No campo da economia internacional, deveriam ser realizadas reformas nas

polticas cambiais e de comrcio exterior, no processo de ajuste da dvida externa e
melhoria das condies financeiras do pas no exterior, como forma de melhorar a
balana de pagamentos e a obteno de crditos principalmente de agncias
internacionais para o desenvolvimento. Na parte de produtividade social, pregava-se
a busca pela participao dos trabalhadores nos benefcios do desenvolvimento
econmico, aliado ao combate da inflao. Assim como polticas agrria,
habitacional e educacional. (REZENDE, 1990)

Em 31 de dezembro de 1964, promulgada a Lei 4.595, que realiza a reforma

financeira, regulamentando o Conselho Monetrio Nacional com a funo de
administrar o Sistema Financeiro Nacional e o Banco Central como rgo de
controle da poltica monetria. No ano seguinte, em 1965, a Lei 4.728 de 14 de julho
regulamenta o mercado de capitais brasileiro e estabelece os bancos de
investimento e outras instituies do mercado financeiro, definindo suas atividades
especficas e suas regras de atuao36. A promulgao destas duas leis trouxe
novas regras para a operao bancria nacional, exigindo do BNDE uma mudana
interna e a criao de fundos de acordo com a sua aplicabilidade. Outro foco
importante foi a descentralizao de suas atividades, por meio da deciso de criar
escritrios de representao em diversas reas do pas, sendo um dos primeiros
criados o de Recife, com o objetivo de atender o Nordeste.

O mecanismo da indexao foi criado por meio da Lei 4 357, de 1964, quando
se criou um novo ttulo governamental, a ORTN (Obrigao Reajustvel do Tesouro
Nacional), atualizada mensalmente segundo a mdia mvel do ndice de preos por
36

A reforma financeira definiu uma srie de novas instituies dentro do sistema financeiro nacional:
a) as Financeiras, para o financiamento do consumo de bens durveis; b) os Bancos Comerciais,
para o fornecimento do capital de giro das empresas; c) os Bancos de investimento, para o
fornecimento de recursos a longo prazo; d)o Mercado de Aes, criando fundos de investimento
com dedues do imposto de renda; e) o Banco Nacional de Habitao (BNH), com o fim de
operar como agente financeiro, com recursos dos trabalhadores (KON, 1999)

64
atacado, e inicialmente passou a ser aplicada a ativos fixos, ou seja, permitia-se a
correo do valor dos ativos nos balanos patrimoniais e nos impostos atrasados do
Governo. Posteriormente, a ORTN passou a ser incorporada nos mais variados
instrumentos de economia brasileira; a correo monetria nasce da necessidade de
criar mecanismos que tornassem os reajustes de preos automticos uma
deficincia que sempre foi premente devido dificuldade do governo de atualizar
suas tarifas, principalmente por razes polticas e de aprovao pblica.37

No caso do BNDE como emprestador de fundos de longo prazo, em um

ambiente inflacionrio, grande parte de seus emprstimos se tornava potencialmente
deficitrio, uma vez que, em muitos casos, a inflao era muito superior ao juro
nominal apresentado, tornando a operao com juros reais negativos. Ao mesmo
tempo, havia a necessidade de se adequar a existncia da Lei da Usura, que
limitava o patamar de juros permitidos.

O BNDES, um dos principais atores da estrutura econmica

governamental, passou por mudanas significativas ante a nova
estratgia adotada. Em 1964, transferiu-se do controle do Ministrio da
Fazenda para o do Planejamento, conservando o status de autarquia.
(BNDES, 2002).

A mudana de pasta, da fazenda para o planejamento, vai em linha com a

caracterstica dominante do BNDE de formulador de polticas de desenvolvimento.
Entretanto, continuava sendo uma autarquia, com suas dotaes oramentrias
subordinadas s determinaes anuais do Congresso Nacional e s suas
inclinaes polticas. Em 1964, o BNDE cria dois fundos com destinao especfica:
o FUNTEC (Fundo de Desenvolvimento Tcnico e Cientfico), cujo foco est no
desenvolvimento tecnolgico das empresas nacionais, e o FINAME (Fundo de
Financiamento para Aquisio de Mquinas e Equipamentos Industriais), que
posteriormente seria transformado em uma autarquia, com o nome de Agncia
37

Segundo Pelez e Suzigan (1981), a correo monetria surge como causa de duas circunstncias
histricas, uma como forma de reajuste das tarifas pblicas, servios de infra-estruturas e salrios,
que ao longo dos anos no haviam conseguido repor a inflao. E outra como forma de
ultrapassar a barreira imposta pela Lei da Usura que limitava os juros a 12%, e, em um ambiente
de inflao anual mdia superior a 30%, algum mecanismo deveria existir para resolver este
problema.

65
Especial de Financiamento Industrial, mantendo a sigla, mas mudando-se o gnero,
passando a chamar-se a Finame. O propsito da Finame era o aumento da
competitividade da maquinaria e do equipamento nacional, por meio do apoio
nacionalizao dos componentes das mquinas e equipamento: para incentivar a
verticalizao industrial, quanto maior a participao de componentes nacionais,
melhores as condies de financiamento obtidos para a compra das maquinaria
nacional.

O Fundo era alimentado por emprstimos ou doaes de entidades

internacionais,

nacionais

estrangeiras,

recursos

colocados

disposio do Banco do Brasil e outras agncias financeiras da Unio

ou dos estados, captados pelo BNDES no mercado interno e externo
de capitais ou oriundos dos rendimentos das prprias operaes do
Finame. Constituiu-se uma rede de agentes para financiar a compra e
venda de mquinas e equipamentos, rede esta que hoje se compe de
160 bancos, com milhares de agncias instaladas por todas as regies
do pas. (BNDES, 2002).

Assim, o BNDE se torna um cone no sistema financeiro nacional, se tornando

a primeira instituio financeira a oferecer em larga escala e volume emprstimos de
longo prazo, para a aquisio de mquinas e equipamentos nacionais, com taxas
extremamente atrativas. E, ao mesmo tempo, oferecia condies para importao de
bens no fabricados no Brasil destinados produo industrial. No ano de 1964, o
Governo Castelo Branco promulgou o Estatuto da Terra, e em 1965 foi criado o
Fundo Agroindustrial de Reconverso (Funar), cuja administrao foi dada ao BNDE,
com o intuito de financiar os projetos de desenvolvimento agropecurio e
agroindustrial.

O regime austero de combate inflao e restrio ao crdito visto no

PAEG gerou uma enorme crise junto s pequenas e mdias empresas, isto ,
marcado pelo nmero de falncias e concordatas observadas no Estado de So
Paulo nos perodos de 1963 e 1969. Foram 86 concordatas deferidas em 1963
contra 524 em 1964, e o nmero de falncias de 106 para 896. (IANNI 1971).

66
Devido necessidade e o foco na manuteno e apoio pequena e mdia
indstria, em 1965, criado o Programa de Financiamento s Pequenas e Mdias
Empresas (Fipeme), utilizando recursos no s dos agentes financeiros do prprio
Fipeme, mas tambm do BNDES, do BID e do banco alemo Kreditanstalt fr
Wiederaufbau (KFW); (BNDES, 2002). Em 1966, foi criado o FUNDEPRO (Fundo
de Desenvolvimento da Produtividade), com foco no incentivo indstria,
agropecuria, minerao, comercializao e servios bsicos, vindo a ser substitudo
em 1970 pelo Fundo de Modernizao e Reorganizao Industrial (FMRI). Ao
mesmo tempo, uma das metas dos Governos Militares, que era a reduo das
desigualdades regionais e setoriais, foi beneficiada pela criao de 3 programas:
Programa Especial de Apoio Financeiro Indstria Bsica do Nordeste (PIB-NE); o
Programa de Modernizao e Reorganizao da Comercializao (PMRC) e o
Programa Especial Bancos de Desenvolvimentos (PEB).

O PAEG foi um plano estabelecido para o perodo de transio econmica,

sendo que ao final do Governo Castelo Branco foi desenvolvido o Plano Decenal,
que formulava estratgias e metas de desenvolvimento para o perodo de 19671976, definindo oramentos qinqenais, com revises a serem realizadas
anualmente. O Plano se destacava pela maior ateno aos setores sociais,
principalmente educao, por uma maior ateno na agricultura, alm da
preocupao com o aumento da produtividade agrcola e com o planejamento
macroeconmico, buscando conciliar em um largo espectro polticas setoriais, com
polticas monetrias, fiscais e cambiais. (SIMONSEN; CAMPOS, 1979).

67

3.5.

O Milagre Econmico Brasileiro (1967 - 1974)

Em 1967, Costa e Silva sucede Castelo Branco na presidncia, nomeando

como Ministros do Planejamento Hlio Beltro e como Ministro da Fazenda Antnio

Delfin Neto. Com o falecimento de Costa e Silva em 1969, assume a presidncia o
General Mdici, aps um breve perodo de junta militar de transio, mantendo no
Ministrio da Fazenda Delfin Neto, e nomeando Joo Paulo dos Reis Velloso como
Ministro do Planejamento. (LAGO, 1990)

Do ponto de vista da poltica econmica, o perodo iniciado em 1967, que

segue at o perodo de 1973, conhecido com o perodo do Milagre Brasileiro,
marcado principalmente pela presena de Delfin Neto no Ministrio da Fazenda
durante todo este perodo, e tido como o principal articulador do "Milagre". O
crescimento econmico foi superior a 10% ao ano, enquanto a mdia do perodo
posterior guerra e anterior a 1960 foi de aproximadamente 7% (LAGO, 1990)
(Tabela 8). A partir de 1967, o Brasil entra em um novo ciclo de expanso, a crise
econmica reinante durante o perodo imediatamente anterior fora debelada por
meio de medidas econmicas austeras, baseadas em reformas necessrias, mas
tambm no arrocho salarial e na restrio da demanda agregada.

O Governo Costa e Silva foi o primeiro a diagnosticar oficialmente a existncia

de uma inflao de custos38, que teria como uma das solues um estmulo
procura. O combate inflao, mediante polticas contracionistas, deixaria de ser a
tnica do modelo econmico. O Brasil possua uma capacidade instalada39, que
gerava a inflao; uma das nicas formas de combater esta inflao seria um
aumento do consumo, seja o consumo interno, que requeria um crescimento e uma
melhor distribuio da renda, seja o aumento das exportaes. J no ano de 1968, a
38

39

A inflao de custos gerada pela presso das indstrias em que haja a absoro da sua
produo. Como o mercado no tem a capacidade de absorver todo o produto gerado, a soluo
das indstrias exercer a presso por algumas formas, que so: o aumento de preos, a presso
sobre o governo para que o mesmo compre seus produtos, e a presso sobre os governos e
bancos para que haja uma aumento no crdito.
Segundo Serra (1982), o perodo de semi-estagnao visto durante o perodo de 1961-1966 criou
uma capacidade ociosa que permitiria a sua utilizao no perodo seguinte, sem grandes
necessidades de investimento. O estoque de capital aumentou 46% entre 1961 e 1966, enquanto
o produto cresceu somente 14% entre 1962 e 1967; em contrapartida entre 1967 e 1972, o
produto cresceu mais que 75%, enquanto o estoque de capital 45% entre 1966 e 1971.

68
economia cresceu 9,8% graas ao crescimento industrial, fruto da utilizao de uma
capacidade ociosa existente.

O Plano Decenal foi ento substitudo pelo Plano Estratgico de

Desenvolvimento, o PED. Trs fatores foram os que levaram ao abandono do Plano
Decenal e adoo do PED. O primeiro fator foi de ordem poltica, a necessidade de
o novo governo criar uma imagem prpria, com diferente enfoque e prioridades. O
segundo fator foi a preocupao em criar a estrutura executiva para a realizao dos
projetos; o novo governo admitia que a estrutura de planejamento havia evoludo,
mas a estrutura executiva governamental no havia acompanhado o processo de
evoluo, e esta se fazia necessria. E o terceiro, j anteriormente mencionado, o
diagnstico de inflao como sendo uma inflao de custos e no mais uma inflao
de demanda, causado principalmente pelas medidas de carter no inflacionrio do
perodo anterior. (SIMONSEN; CAMPOS, 1979).

Em 1968, pela primeira vez, o Banco aprovou mais crditos para o

setor privado que para o setor pblico: NCr$ 536 419 cruzeiros novos,
contra NCr$ 453 970. No ano anterior, os investimentos no setor
privado tinham sido de apenas NCr$ 259 425, contra NCr$ 493 262 no
setor pblico. (BNDES, 2002)

Isso demonstrou um direcionamento das polticas BNDE, condizente com a

sua idia original de apoiar o crescimento industrial, e no fazendo do Estado o
nico articulador econmico e agente da industrializao, mas supridor de recursos
e infra-estrutura para o desenvolvimento industrial privado (Tabela 9). Parte disto
devido sada das empresas estatais que tinham seus recursos e investimentos
administrados pelo BNDE, e pela caracterizao da real necessidade do
desenvolvimento da indstria privada nacional.

A dcada de 70 conhece o maior perodo de permanncia de um presidente

do BNDES no cargo, Marcos Pereira Vianna, entre 1969 a 1979, durante o mesmo
perodo que o Ministro do Planejamento, Reis Velloso, permaneceu no cargo40. Em
40

Reis Velloso tambm o Ministro do Planejamento que mais tempo exerceu a funo na histria
brasileira.

69
setembro de 1970, o Governo lana um novo plano de desenvolvimento, o I PND Plano Nacional de Desenvolvimento. Chega-se ao fim do primeiro perodo de
substituio das importaes: o momento do pas se voltar para o mercado
externo.

Tabela 8

Variao Real Anual do PIB, Importao e Exportao de Bens e

Servios como percentual do PIB (1947 a 2001)

Perodo

PIB - var. real anual Importaes - bens Exportaes - bens

(1)
e servios (2)
e servios (2)
(% a.a.)

1947
1948
1949
1950
1951

(% PIB)

9,70
7,70
6,80
4,90

13,38
10,13
8,77
7,60
11,26

(% PIB)
12,65
11,10
8,89
9,20
9,60

1952
7,30
9,87
7,07
1953
4,70
5,60
6,60
1954
7,80
6,82
6,67
1955
8,80
6,84
7,62
1956
2,90
5,81
6,76
1957
7,70
6,15
5,57
1958
10,80
6,09
5,72
1959
9,80
6,58
5,95
1960
9,40
6,40
5,32
1961
8,60
6,19
5,79
1962
6,60
8,02
6,66
1963
0,60
9,02
8,64
1964
3,40
5,62
6,52
1965
2,40
5,40
7,61
1966
6,70
5,77
6,49
1967
4,20
5,78
5,72
1968
9,80
6,72
5,96
1969
9,50
6,72
6,71
1970
10,40
7,45
7,03
1971
11,34
8,19
6,46
1972
11,94
8,86
7,27
1973
13,97
9,01
7,84
(1) Fonte: Para 1948-1990: Sistema de Contas Nacionais Consolidadas. Obs.: Valor corrigido, para 1980, de
10,2% para 9, 2%.
(2)Fonte: Para 1947-1989: Sistema de Contas Nacionais Consolidadas.
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Sistema de Contas Nacionais (IBGE/SCN
Anual).IPEAData

70
Tabela 9

Participao das operaes aprovadas pelo sistema BNDES por

setor (Em %).
Ano
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968

Setor Pblico
100,0
89,0
90,4
77,1
95,3
78,8
86,6
70,0
91,8
90,5
95,6
91,0
94,2
67,4
58,1
65,5
45,8

Setor Privado
11,0
9,6
22,9
4,7
21,2
13,4
30,0
8,2
9,5
4,4
9,0
5,8
32,6
41,9
34,5
54,2

Fonte: BNDES.

Plano

Nacional

de

Desenvolvimento

(PND),

sob

responsabilidade do ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis

Velloso, estabeleceu as diretrizes para o perodo 1972-4. Previa-se um
crescimento do PIB em torno de 8% a 9% ao ano, uma inflao anual
abaixo dos 20% e um aumento das reservas cambiais em pelo menos
US$ 100 milhes. (BNDES, 2002)

Segundo Gremaud e Pires (1999), o I PND tinha como objetivos: a)

modernizar o ncleo mais desenvolvido da sociedade, por meio do desenvolvimento
da empresa nacional, de modo a fortalecer o poder de competio interno e permitir
a expanso para o exterior; b) aproveitar ao mximo os recursos humanos
existentes, mediante a formao do homem brasileiro, seja atravs da melhoria e
universalizao do estudo fundamental, seja atravs da qualificao e formao
tcnica e universitria. c) promover o desenvolvimento e o progresso em reas
novas e vazias, tirando proveito das dimenses continentais do pas, assim como do
ingresso do pas na era nuclear e na II Revoluo Industrial, em reas selecionadas,
como a espacial.

71
O BNDE foi pea fundamental para o desenvolvimento do I PND, por meio de
polticas e programas criados com o intuito de alinhar as aes do banco e o
desenvolvimento econmico, planejado para o pas. Em 1971, por meio da lei n.
5.662, de 21 de junho, o BNDE deixa de ser uma autarquia e transformado em
uma empresa pblica, criando assim uma estrutura legal e funcional, alinhada com
suas responsabilidades dentro do processo de desenvolvimento econmico. Isso
facilitou o processo de contratao de tcnicos, uma vez que j no havia a
obrigatoriedade de concursos pblicos para todos os cargos, obtendo uma maior
liberdade com relao ao seu oramento e captao de recursos e descentralizando
as tomadas de deciso, devido a uma menor influncia poltica.41. Em 1973, a
Siderurgia Brasileira SA (Siderbrs) passa a ser uma empresa pblica separada do
BNDE, como acontecer com RFFSA e a Eletrobrs.

O desenvolvimento econmico esperado pelo Governo Militar, assim como no

Governo de Juscelino Kubitschek, estava baseado em um trip, formado pela
indstria estatal, pelas empresas estrangeiras e pelas empresas nacionais.
Entretanto, este trip apresentava um lado mais fraco e de maior risco que era a
empresa nacional, principalmente pela sua debilidade em obter recursos e
financiamento de longo prazo para cumprir com a sua parte no modelo proposto de
desenvolvimento. Para tanto, o Governo entendia que era necessrio criar um
sistema financeiro de apoio reorganizao e modernizao dos setores industriais,
assim como dar a elas proteo e os incentivos necessrios. (GREMAUD; PIRES,
1999).

Ao CDI (Conselho de Desenvolvimento Industrial) coube a definio de

algumas formas de se incentivar a produo nacional de bens de capital, por meio
da garantia de depreciao acelerada para os ativos da indstria e crditos de IPI42.
41

42

Nesse perodo, deu-se incio ao que viria a ser o Sistema BNDES. Este seria formado por
subsidirias, entre elas a Finame e Centro Brasileiro de Assistncia Gerencial Pequena e Mdia
Empresa (Cebrae), criado em 1967. Anos depois o Cebrae desvincula-se do Sistema BNDES e
muda sua designao para Sebrae. (BNDES 2002)
Segundo Gremaud e Pires (1999), os mecanismos de estmulo produo criados pelo CDI
parecem no ter surtido efeito na proporo desejada, uma vez que a importao de bens de
capital cresceu de forma extremamente rpida durante a fase final do Milagre. Em contraponto a
isto, Tavares e Belluzzo (1982) consideram a afirmao de que houve um desvio da demanda
para o exterior, uma vez que o crescimento da indstria de bens de capital cresceu em mdia 39%
ao ano no perodo de 1971 a 1973, sendo que o que realmente ocorreu foi um ingresso maior de
bens de capital importado para suprir a demanda interna.

72
O outro mecanismo de incentivo produo nacional estava na existncia da
FINAME, parte do sistema BNDES, que tinha como objetivo o aumento da
quantidade de componentes industriais fabricados no Brasil e o conseqente
aumento da produo de bens de capital no Brasil, garantindo melhores condies
de financiamento a compra destes, quanto maior fosse o seu ndice de
nacionalizao.

No processo de integrao regional, o BNDE foi responsvel pelo

desenvolvimento de algumas regies do pas, como no caso da Bahia, onde se
instalaram a Companhia Petroqumica do Nordeste (Copene) e o Plo Petroqumico
de Camaari, onde aproximadamente 60% dos investimentos foram originrios do
BNDE. Este, por sua vez, avalizou emprstimos externos a empresas nacionais, de
forma a garantir o cumprimento da legislao vigente, que exigia que os trs
capitais, o privado nacional, o privado estrangeiro e o estatal possussem um tero
cada de participao em grandes projetos. (BNDES, 2002) As empresas j
instaladas no perodo da substituio de importaes tinham o foco produtivo ligado
ao mercado interno. A busca pela exportao se daria por meio da atrao do capital
estrangeiro voltado para o investimento direto atravs da instalao das empresas,
utilizando o Brasil como fonte para as suas exportaes, tirando vantagem da infraestrutura industrial j instalada e da abundante mo-de-obra. A contrapartida das
multinacionais estava na sua enorme capacidade de se auto-financiar externamente,
desonerando o Estado desta responsabilidade, e o seu acesso aos mercados
externos43.

43

Segundo Bacha (1978), trs medidas foram de vital importncia para a estratgia de abertura ao
exterior: a) os programas especiais de exportao (Decreto-lei n 1219); b) o transplante de
fbricas (Decreto-lei n 1235) e c) as trading companies. Estas trs medidas atingem trs questes
bsicas: 1) o significado da abertura ao comercio exterior para o atual modelo de
desenvolvimento; 2) o papel do capital estrangeiro nessa nova estratgia; 3) o impacto que a
expanso do comrcio externo poder ter sobre o mercado interno de consumo, que se constitui
na meta mais fundamental do da poltica de desenvolvimento. Polticas de incentivo exportao
criam condies para a elevao das taxas de investimento ao assegurar altas taxas de lucro. O
contraponto da vinda de empresas focadas no mercado externo que invariavelmente parte de
sua produo tambm se destinar ao mercado domstico, criando assim uma concorrncia
indesejvel a empresas atradas pelo modelo de substituio de importaes, com foco no
mercado interno. Desta forma, as trading companies se tornam pea fundamental no processo,
uma vez que abrem a possibilidade a o acesso ao mercado externo a empresas j instaladas sem
o conhecimento deste mercado, como por exemplo para setores txteis de algodo, calcados e
vesturios que esto a merc das flutuaes do comrcio interno de consumo popular.

73
Do ponto de vista do desenvolvimento das reas de ponta, o BNDE foi
atuante no processo de desenvolvimento do Centro Tecnolgico Aeroespacial (CTA)
de So Jos dos Campos, financiando empresas e indstrias que utilizassem as
tecnologias desenvolvidas pelo CTA na produo de equipamento aeronutico e
aeroespacial, que at ento no eram produzidos no Brasil.

74

3.6.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1979)

Em 1974, inicia-se uma nova fase no Brasil e no Governo: o incio do

processo de abertura e redemocratizao do pas por meio do presidente Ernesto

Geisel (1974-1979). tambm o ano em que o Milagre Econmico chega ao fim, as
condies domsticas e internacionais j no so as mais propcias para o
desenvolvimento acelerado. A primeira crise do petrleo de 1973 demonstra o
primeiro momento do arrefecimento do crescimento e a fragilidade da economia
brasileira quanto a sua matriz energtica.44

Para o Governo, as dificuldades que se mostravam no cenrio externo no

poderiam abalar o crescimento interno brasileiro. A crise do petrleo, o final do
padro ouro e da convertibilidade de moedas por paridades fixas no seriam os
empecilhos para a manuteno do crescimento. Sem dvida no deveriam ser
abandonados, mas o Brasil deveria se adequar para continuar crescendo. Dentro de
um cenrio internacional complexo, e da experincia do perodo anterior do
desenvolvimento acelerado, surge o II PND, que depois do Plano de Metas, pode
ser considerado o mais bem estruturado e planejado plano de desenvolvimento
econmico brasileiro.

De acordo com Serra (1982), o II PND d diagnstico razoavelmente claro

dos problemas que afetaram a economia brasileira ao final de 1973, caracterizado
pelo atraso no setor de bens de produo e de alimentos, devido a uma estrutura
produtiva incompleta, forte dependncia do petrleo e tendncia a um elevado
desequilbrio externo. Uma vez delineados os problemas, esperava-se combat-los
todos e ainda obter um expressivo crescimento do produto nacional, com
crescimento do PIB de 10% ao ano, e da indstria em 12% ao ano. (GREMAUD;
PIRES, 1999). Dentre as principais metas do II PND, estavam a substituio das
importaes nos setores de bens de capital e insumos bsicos; desenvolvimento de
44

Sobressai por outro lado, a extrema dependncia do desenvolvimento da economia brasileira com
relao ao petrleo. Em 1973, aproximadamente 44 por cento do consumo de energia no Brasil
era satisfeito por este produto, proporo extremamente alta se levarmos em conta a abundante
disponibilidade de outras fontes energticas (SERRA, 1982, p. 67), em uma clara meno
necessidade de se alterar a matriz energtica brasileira, visto a quantidade de recursos hdrico
existentes no Brasil.

75
grandes projetos de exportao de matrias-primas (celulose, ferro, alumnio e ao);
o aumento da produo interna de petrleo e a capacidade de gerao de usinas
hidroeltricas. Para conseguir realizar tais metas, alguns dos pontos de apoio
estavam em:

(i)

Obter de financiamento externo a atrao de investimento estrangeiros de

risco (sob a forma de joint ventures), principalmente para os projetos de
exportao;

(ii)

Redirecionar a poupana compulsria para o sistema BNDE, cujo papel no

fomento da produo de bens de capital deveria ser fortalecido;

(iii)

canalizar os estmulos e incentivos aos investimentos por intermdio do

CDI (Conselho de Desenvolvimento Industrial), ao qual competia conceder
isenes relacionadas com importaes de mquinas e equipamentos;

(iv)

Mobilizar empresas estatais, muitas delas responsveis integrais pelo

cumprimento dos programas de investimento e

produo em seus

respectivos setores de atividade. (GREMAUD; PIRES, 1999).

Ainda em 1974, os recursos Programa de Integrao Social (PIS) e o

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep)45, ambos criados
em 1970, passam a ser administrados pelo BNDE, criando assim uma estabilidade
na captao de recursos para atender a demanda de financiamento exigidas pelo II
PND. Ao mesmo tempo, desvincula o BNDE da disputa pelo oramento fiscal e a
sua busca por participao na arrecadao do imposto de renda, o que reduz a
influncia poltica exercida sobre o BNDE, por diversos parlamentares. A garantia da
existncia de um fluxo de capitais, independentemente das dotaes oramentrias
anuais, garante uma maior estabilidade para o empreendedor que contava com o
banco para desembolsos de longo prazo durante a execuo de um projeto. Passa a
ser funo do BNDE o desenvolvimento de programas especiais de investimento
para a aplicao dos recursos do PIS/PASEP, consoante diretrizes aprovadas pelo
presidente da Repblica
45

Tanto o PIS como o Pasep visavam integrar o empregado, da iniciativa privada ou pblica, nos
resultados e no desenvolvimento das empresas, como um sistema de participao nos resultados.
A justificativa da transferncia dos fundos do PIS/Pasep para o BNDES estava no fato de se tratar
de um reinvestimento de uma poupana forada com o intuito de gerar um desenvolvimento
industrial e assim uma maior gerao de empregos.

76

Na linha da capitalizao de empresas nacionais, para o apoio ao seu

desenvolvimento e ao desenvolvimento de mercado de capitais46, trs empresas
foram criadas dentro do BNDE. Mecnica Brasileira SA (Embramec), a Insumos
Bsicos SA Financiamentos e Participaes (Fibase), cuja funo era dar apoio aos
empreendimentos do setor privado, onde fosse necessrio um maior aporte de
capital de risco, e a Investimentos Brasileiros SA (Ibrasa), que objetivava o
investimento de capital de risco em empresas carentes de capitalizao,
principalmente ligadas importao regional ou setorial (RATTNER, 1991). Em 1976
o BNDES lana o Procap, Programa de Estmulo ao Desenvolvimento do Mercado
de Capitais, para concesso de financiamentos para subscries de aes, como
garantia firme outorgada a ofertas pblicas de ttulos. Em 1977, mediante o Decreto
n 79.459/77 criado o Fundo de Participao Social (FPS), vinculado ao Fundo de
Participao PIS /Pasep, destinado-o realizao de investimentos sob a forma de
aes ou debntures conversveis, com o objetivo da participao dos trabalhadores
nas empresas controladas por capitais nacionais registradas na Comisso de
Valores Mobilirios (CVM). (BNDES, 2002).

Para o desenvolvimento da pequena e mdia empresa, o BNDE cria

programa POC (Programa de Operaes Conjuntas), dando um maior acesso

destas empresas a um financiamento subsidiado, em substituio ao programa
FIPEME. O intuito deste programa estava na descentralizao das decises de
financiamento a projetos para empresas deste porte. Os projetos a partir de ento j
no mais necessitavam passar pelo crivo e reanlise do BNDE, antes de terem os
46

[...] a Lei de Mercado de Capitais de 1965 foi baixada com a finalidade de criar um arcabouo
institucional para o fortalecimento do mercado de aes (inclua o instrumento, clusulas relativas
ao fornecimento de informaes financeiras, proteo aos acionistas minoritrios,
regulamentaes comerciais etc.). Essa lei previa, tambm o estabelecimento de bancos de
investimentos destinados a garantir as emisses de aes novas, bem como incentivar fiscais
para o aumento do fluxo de fundos para o mercado de capitais(BAER , 1977, p. 228). A
participao do Governo atravs do BNDE foi paulatina. O Banco parece ter representado um
instrumento de poltica muito flexvel, sempre deixando uma porta aberta para a reduo gradativa
da participao do governo atravs da venda de sua aes nas empresas. Isso, naturalmente,
verdadeiro em todas as empresas governamentais que operam como empresas mistas como o
Banco do Brasil , a Companhia Vale do Rio Doce, etc. A diferena, entretanto, est na
possibilidade de um banco de desenvolvimento ajudar no crescimento de certos setores pela
participao direta e, quando esses estiverem funcionando normalmente, vender ento suas
aes, ingressando depois em outras reas cujo desenvolvimento necessita fortes doses de apoio
governamental. Entretanto, um tal retirada poder no ser muito fcil, ou mesmo possvel, em uma
indstria como a do ao, que pode ser muito grande para ser inteiramente absorvida pelo setor
privado. (BAER, 1977, p. 268)

77
seus recursos aprovados e liberados. A anlise passava a ser de cada um dos
agentes repassadores do BNDE, com isto regionalizando as decises, o que
permitiria um maior conhecimento regional e setorial, agilizando assim os
desembolsos, permitindo tambm aos Bancos de Desenvolvimento regionais a
criao de programas especficos.

Desde o incio da dcada, a expectativa inflacionria defendida por todos os

Governos foi de uma inflao mxima de 20%, e com a expectativa de decrscimo
ao longo dos anos. Segundo Najberg, isto era comprovado pelo ndice Geral de
Preos, que havia tido uma mdia de 20% durante todo o perodo do Milagre
Econmico (1968-1973), Entretanto, em 1974, esta cifra atingiu 34,56% no ano, e
viria a atingir 29,33% no ano de 1975 (Tabela 10). Do ponto de vista governamental,
a inflao de 1974, tratava-se de uma situao atpica, gerada principalmente pelo
aumento mundial do petrleo, no sendo causada por fatores internos. Da mesma
forma que o governo considerava isto atpico, havia um temor por parte do
empresariado em tomar recursos do BNDE e FINAME atrelados variao da
ORTN.

Como soluo para garantir aos devedores e muturios do BNDE que os

contratos teriam como correo monetria mxima o percentual de 20%, ao final de
1974, por meio da resoluo 458/7447, o Governo cria um instrumento contratual de
correo monetria parcial, que daria uma estabilidade maior contratao de
emprstimos, uma vez que o muturio teria uma garantia de montantes mximos a
serem pagos durante a vigncia do contrato48.

Nos itens de exportao tidos como prioritrios, dentre eles a minerao e a

celulose, o BNDE teve atuao marcante no financiamento do desenvolvimento da

47

48

Em 1976, promulgado o Decreto Lei 1.452/76, que estende a limitao de 20% s pequenas e
mdias empresas, a setores prioritrios e a FINAME (Najberg, 1989).
No trabalho apresentado por Najberg (1989), esta estratgia se mostrou equivocada ao longo dos
anos subseqentes a sua adoo, devido a alguns fatores. Dentre eles, o fato de que a correo
acima dos 20% seria acumulada e deveria ser refinanciada ao trmino do prazo contratual, logo a
medida se tornava apenas um paliativo. Ao mesmo tempo que a inflao tem um crescendo ao
longo da dcada, atingindo patamares muito superiores aos projetados, criando assim uma
presso sobre o Tesouro Nacional, que era o responsvel por garantir a diferena de correo
monetria ao BNDE. A limitao de 20% viria a ser substituda por um limite de 70% da ORTN, em
1979.

78
Companhia Vale do Rio Doce, cujo minrio extrado de grandes jazidas do Par e de
Minas Gerais era fundamental na pauta de exportaes, assim como geraria um
desenvolvimento associado nas estradas e portos para o escoamento do minrio. Na
celulose, o BNDE foi o principal agente financiador da instalao e construo da
companhia Aracruz Celulose no estado do Esprito Santo. (BNDES, 2002). No
campo energtico, o setor hidroeltrico teve a participao ativa do BNDE no
financiamento da construo das usinas de Itaipu, o maior projeto hidroeltrico
mundial at a dcada 1980, e na construo de Tucurui, ambos marcando um
avano na tecnologia brasileira de construo de barragens de terra.

Tabela 10

Inflao anual IGP-DI (1969 1979)

Ano
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

Inflao (%a.a.)
19,31
19,27
19,48
15,73
15,53
34,56
29,33
46,27
38,79
40,81
77,24

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice

Geral de Preos - Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.

Em 1979, uma nova crise do petrleo volta a assolar o mundo e, ainda que
houvesse sido tratada como uma meta governamental, a busca pela autonomia e
no-dependncia da importao do petrleo no foi alcanada49, mantendo-se assim
a dependncia externa. Do ponto de vista do problema de substituio do petrleo, o
Governo lana uma iniciativa que o Pr-Alcool, com a busca de substituir os carros
movidos a gasolina por carros movidos a lcool, produzido atravs da cana-de49

Com relao reduo da dependncia do petrleo, ainda que fosse uma meta clara do II PND, foi
realizado muito pouco. Do ponto de vista da demanda, praticamente nada foi feito no sentido de
reduzir o consumo de petrleo. Os investimentos em transportes rodovirios continuaram
mantendo uma posio prioritria, como forma de escoamento da produo industrial e pelo lado
da oferta. Os nicos esforo feitos foram o da prospeco de petrleo no pas, especialmente na
plataforma submarina, entretanto at ento infrutfera. Outro grande esforo no campo energtico
diz respeito ao programa nuclear, que, alm de custoso e intensivo em importaes, destina-se a
produzir energia eltrica a um custo trs vezes maior do que o das usinas hidreltricas (SERRA,
1989, p. 112).

79

acar. O BNDE agente deste processo por meio do financiamento de vrios

projetos ligados a esta nova iniciativa, mediante a modernizao das indstrias da
cana-de-acar e no desenvolvimento de motores a lcool, pela indstria
automobilstica.

Ao final da dcada de 70, em 1979, o BNDES sai novamente da pasta do

planejamento e passa para o do Ministrio da Indstria e Comrcio, sob a
justificativa de que este ministrio j agregava os outros rgos importantes para o
desenvolvimento da indstria nacional: a Secretaria de Tecnologia Industrial (STI) e
o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI).

80

3.7.

O Governo Figueiredo (1979-1984)

O processo de distenso do regime militar se iniciou no perodo do Governo

Geisel (1974-1979) e se estendeu no Governo Figueiredo. Os anos 1980 foram

marcados no cenrio domstico por vrias mudanas do ponto de vista poltico.
Depois de 20 anos de ditadura militar, o Brasil veria o processo democrtico voltar
cena poltica brasileira. O primeiro passo da redemocratizao j ocorreu em 1982
com eleies diretas para governadores dos estados. O perodo marcado por
problemas de ordem social, com greves por parte dos operrios no ABC paulista, um
dos maiores plos industriais do pas, principalmente da indstria automobilstica do
pas, nos anos 1978, 1979 e 1980.

Dentro deste novo cenrio, entre o final da dcada de 1970 e incio da dcada
de 1980, o papel do BNDE como artfice do modelo de substituio de importaes
era tido como j cumprido, e era necessrio traar novos caminhos para o seu
futuro. Em 1978, o Banco lana o seu Plano de Ao para os anos de 1978 a 1981.

O BNDES era o nico rgo do governo que consignava

explicitamente a necessidade de distribuir melhor a renda, aprimorar a
infra-estrutura dos grandes centros, aumentar o nmero de empregos,
atenuar os desequilbrios regionais e controlar a inflao. Alm disso,
passava a dar mais nfase agropecuria, seguindo orientao do
governo federal. A assistncia ao setor se concentrou na produo de
fertilizantes, corretivos, mquinas, equipamentos, mudas e sementes
selecionadas e na atualizao das usinas de acar e lcool. (BNDES
2002)

Cabe enfatizar que o modelo adotado para o desenvolvimento brasileiro

durante o regime militar foi o do crescimento com dvida externa, aproveitando-se da
abundante oferta de recursos financeiros no mercado internacional50, com a busca

50

O endividamento desse perodo [1967-1978], portanto, como o aumento das reservas mostra,
estava baseado no aumento da liquidez internacional, ou seja, no aumento de eurodlares
disponveis para emprstimos externos. A estratgia do Governo era ao mesmo tempo aumentar o

81

da poupana externa para financiar o desenvolvimento, mantendo as reservas

elevadas. Entretanto, nem todo financiamento externo foi usado para o
desenvolvimento da atividade produtiva. Ao mesmo tempo cerca de dois teros da
dvida externa contratada foram originalmente contratados sob a responsabilidade
do setor pblico, em suas diversas esferas e empresas (BONELLI; GUIMARES,
1990, p.85). e no final de 1970 e incio de 1980, em torno de trs quartos da dvida
externa brasileira de mdio e longo prazo estavam contratadas a taxas de juros
flutuantes(BAER, 1993, p. 75).51

A partir do final dos anos setenta, alguns fatores de ordem internacional

passam a afetar a economia brasileira de forma bastante negativa, que trar toda
uma crise para os anos oitenta. Trs grandes fatos podem ser definidos como
marcantes para a crise da dvida externa brasileira que ser vista nos anos oitenta
a segunda crise do petrleo, a elevao brutal das taxas de juros (nominal e real)
dos emprstimos internacionais, cujos contratos estavam baseados em taxas
flutuantes, e a recesso americana, gerando a contrao na disponibilidade de
fundos emprestveis.52 Neste cenrio de crise, ainda devido acelerao nos
preos do petrleo, com o incio do Governo Figueiredo, o at ento Ministro da
Fazenda, Mario Henrique Simonsen, alado ao Ministrio do Planejamento, e
Delfin Neto, que j fora Ministro da Fazenda durante o Governo Mdici, assume a
pasta da agricultura. Simonsen era o principal assessor econmico do Governo
Figueiredo, e prevendo os problemas de balana de pagamento e a expectativa de
inflao da ordem de 40% ao ano53, entende que a nica forma de controlar uma

mais possvel a dvida externa bruta e garantir-se com as reservas tambm elevadas.
(BRESSER-PEREIRA, 2003, pg. 192)
51
Segundo Baer (1993) o valor da dvida externa lquida em 1977 era de 29,480 bilhes de dlares,
j em 1982, chega a 79,210 bilhes de dlares, e em 1985 a 91,533 bilhes de dlares. O auge
das taxas de juros internacionais ocorrem no binio 1981 e 1982, onde as taxas de juros nominais
norte-americanas esto em 18,9% e 14,9% ao ano, e a taxa Libor em 16,7% e a 13,6%. Ao
mesmo tempo o valor do barril do petrleo est em sua mxima cotao em dlares no mesmo
perodo US$ 33,71 e US$ 31,49, enquanto a produo nacional supre apenas 26,8% do consumo.
52
O segundo choque do petrleo em 1979, a exploso nas taxas de juros internacionais em 197980, a recesso mundial do trinio 19809-1982 e a sbita contrao dos mercados internacionais
de crdito, comeando no terceiro trimestre de 1982, levaram o Brasil beira de um colapso
cambial nos ltimos meses de 1982 e as complexas negociaes com o FMI e principais credores
internacionais que se projetam at os dias de hoje (BONELLI; GUIMARES, 1990. p.79)
53
Segundo Skidmore (1988), j em 1980 o diagnstico anterior de Simonsen parecia comprovado. A
economia brasileira estava sendo atingida pelos dois problemas to conhecidos desde 1945
acelerao de inflao e emagrecimento das divisas cambiais com os quais o ministro [Delfin
Neto] no se preocupou no perodo de 196774. (SKIDMORE, 1988, p. 421).

82

crise vindoura seria por meio de uma poltica contracionista e recessiva, freando o
crescimento acelerado.

Esta viso, que no futuro se mostraria correta, no era do agrado da elite

industrial brasileira54, para a qual uma queda na demanda e um desaquecimento
econmico geraria um problema de capacidade ociosa e a tendncia queda dos
lucros. Neste nterim, o ex-Ministro da Fazenda Delfin Neto afirma que o modelo
contracionista proposto por Simonsen poderia no ser a melhor soluo, e que ele
mesmo conseguiria reviver o milagre econmico, caso lhe fosse dada a chance,
minando assim a situao do atual Ministro do Planejamento. Ainda em 1979, Delfin
Neto alado ao cargo de Ministro do Planejamento, cargo que ele permanecer at
o final do Governo Figueiredo, em substituio a Mario Henrique Simonsen, com a
promessa da continuidade do crescimento econmico.55.

Delfin inicia o seu novo ministrio, com a apresentao do III PND (Plano
Nacional de Desenvolvimento), que, diferente dos anteriores, no continha dados
nem metas quantitativas; tratava-se de um plano qualitativo. J em 1980, o Plano se
mostra impraticvel, devido escalada inflacionria (Tabela 11) e os dficits de
balana comercial, levando o Governo a abandonar o processo de crescimento
acelerado.

Um dos principais focos para melhorar a condio de balana comercial

estava na desvalorizao da moeda nacional, que reduziria a importao e
aumentaria a competitividade de preos dos manufaturados brasileiros no mercado
externo, conseqentemente no aumento das exportaes. E com base nisto, Delfin
autoriza uma desvalorizao de 30% da moeda nacional em relao ao dlar

54

55

Forado a explicar a necessidade de uma recesso, o Ministro do Planejamento tornou-se o alvo

da ira de todos os setores. A comunidade empresarial ficou contrariada por razes mais
imediatas. Somente uma economia vibrante poderia manter suas fbricas com alto ndice de
capacidade, garantindo-lhes bons lucros. Qualquer recesso mais significativa levaria falncia
muitas empresas brasileiras com margens perigosamente pequenas de capital de giro
(SKIDMORE, 1988, p. 418).
A designao de Antnio Delfin Neto para o Ministrio de Planejamento, em agosto de 1979, teve
esse sentido [agradar a burguesia industrial]. A manuteno das grandes encomendas das
empresas estatais do setor de bens de capital e a manuteno de uma extensa gama de subsdios
a acumulao de capital, quando o dficit oramentrio global do Estado alcanava nveis sem
precedentes e realimentava uma inflao tambm sem precedentes, so outras demonstraes do
empenho do governo em agradar a burguesia (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 219)

83
Tabela 11

Inflao anual IGP-DI (1979 1984)

Ano
1979
1980
1981
1982
1983
1984

Inflao (%a.a.)
77,24
110,23
95,20
99,73
211,02
223,81

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.

Em maio de 1982, o Governo publica o Decreto-Lei 1.94056, que teve como

medida a criao do Fundo de Investimento Social (Finsocial), que tinha como fonte
a contribuio obrigatria de 0,5% da receita bruta das empresas pblica e privadas.
Estes recursos passariam a ser administrados pelo BNDE, agora BNDES, e
aplicados em programas e projetos destinados a custear investimentos de carter
assistencial em alimentao, habitao popular, sade, educao e amparo ao
pequeno produtor. Ainda em 1982, o BNDES se transfere para o seu novo endereo,
no qual permanece at os dias atuais, na Rua Chile no centro do Rio de Janeiro, ao
lado da sede da Petrobrs. Ainda neste ano, as trs irms Fibase, Embramec e
Ibrasa se fundem, criando assim a BNDESPAR, que passa a ser uma nica empresa
responsvel pela capitalizao da empresa nacional, sem a preocupao de
trabalhar com segmentos especficos. O Banco deixa de ser subordinado ao
Ministrio do Comrcio e Indstria, subordinando-se Secretaria do Planejamento.

O BNDES definiu ento trs metas para atender a este esforo exportador e
auxiliar o pas a atravessar este momento de crise: convergir para um esforo de
economia de reservas em moeda estrangeira; preservar o parque industrial nacional
(j no era possvel falar em faz-lo crescer); e agir de forma decisiva sobre os
problemas sociais mais urgentes (BNDES, 2002). Em 1984, criado o Programa de
Apoio ao Incremento das Exportaes (Proex), cujo objetivo era apoiar as empresas
brasileiras que assumissem o compromisso de cumprir metas bienais de aumento
das exportaes (BNDES, 2002).

56

Este mesmo decreto adiciona o Social denominao do BNDE, e a letra s sigla BNDES.

84

Neste momento, o BNDES iniciou um processo de privatizao de empresas estatais

que permaneciam em seu controle, originrias do perodo de desenvolvimento
baseado no investimento pblico. Dentre as 268 empresas estatais identificadas no
censo realizado em 1979 pela Secretaria Especial de Controle de Estatais (SEST),
que havia sido criada no Governo Figueiredo com o intuito de desestatizar empresas
e controlar os gastos das empresas estatais, vrias estavam controladas pelo
BNDES, em muitos casos devido ao no pagamento de emprstimos, que levava o
BNDES a se tornar acionista de empresas deficitrias e insolventes.

Tabela 12

Distribuio das aplicaes do sistema BNDES conforme

modalidade e setor beneficiado (1981 a 1984).
Modalidade
Indireta
Direta
Total

Setor Beneficiado
Privado
Pblico
Total

1981
49%
51%
100%

Ano
1982
65%
35%
100%

1983
75%
25%
100%

1984
72%
28%
100%

1981
44%
56%
100%

Ano
1982
33%
67%
100%

1983
35%
65%
100%

1984
43%
57%
100%

Fonte: Sries Estatisticas BNDES 1981/1990. Sistema BNDES AP/DECOR

Durante o perodo de 1981 a 1984, vinte empresas foram vendidas, uma

arrendada e oito absorvidas por outras instituies pblicas, entretanto todas eram
empresas de pequeno porte57. Durante este perodo, o crescimento dos
financiamentos do BNDES por meio de bancos agentes (modalidade indireta)
ultrapassa o volume de negcios diretos do BNDES, sem intermediao (Tabela 12).
Em 1984, o Brasil se prepara para entrar em um novo momento histrico; em 15 de
Janeiro de 1985, ocorreriam as primeiras eleies para presidente, ainda que
indiretas, aps 20 anos de regime ditatorial. O momento econmico j no to
complexo do ponto de vista de comrcio exterior, as exportaes j superam as
57

De acordo com dados do BNDES, 52% dos desembolsos efetuados pelo BNDESPAR entre
1982/85 foram aplicados em empresas controladas pelo BNDE, com o objetivo de custear a
operao das mesmas, atendendo uma necessidade de capital de giro ou para saneamento das
mesmas, reduzindo em muitos momentos a capacidade do BNDES em investir em novos
empreendimentos (PRADO, 1993)

85

importaes e o saldo de conta corrente j positivo em 1984. Entretanto, a inflao

segue em um ritmo forte de crescimento e passa a se tornar um dos grandes
problemas econmicos que marcaram os prximos dez anos juntamente com a
divida externa.

86

3.8.

A Nova Repblica (1985-1989)

Em 1985, ocorrem as eleies, ainda indiretas, para presidente, quando o

partido de oposio ao regime militar, o MDB, elege Tancredo Neves como

presidente e Jos Sarney como vice-presidente. Tancredo no chega a assumir,
pois por problemas de sade vem a falecer antes mesmo de tomar posse,
assumindo a presidncia o seu vice-presidente.

O primeiro governo democrtico se inicia demonstrando uma postura de

grande austeridade, com a busca da reduo do dficit pblico, corte de despesas
estatais e congelamento contratao de servidores pblicos (KON, 1999).
Entretanto, a presso inflacionria seguia. Duas eram as vertentes de pensamento
econmico discutindo as solues para os problemas brasileiros, uma de ordem
mais ortodoxa, que defendia a eliminao do dficit pblico, a eliminao da
expanso monetria, a liberao dos preos na economia e a eliminao das formas
de indexao. A outra vertente, de caracterstica heterodoxa, acreditava que o pas
vivia uma condio de inflao inercial, que a inflao era realimentada pela prpria
inflao e pelo descompasso entre cada evento de reajuste inflacionrio,
acreditando que a soluo para o problema inflacionrio se daria por meio do
congelamento de preos e rendimentos, eliminao da indexao e da reforma
monetria, com a introduo de uma nova moeda (KON, 1999)

Em 1985, dentro do novo regime denominado a Nova Repblica, o BNDES

traa suas novas metas em linha com o Plano de Metas da Nova Repblica para o
perodo de 1986 a 1989, que projetava reformas, crescimento econmico, com
distribuio de renda e combate pobreza, optando pela retomada do
desenvolvimento econmico, sob o comando do setor privado.(BNDES 2002). Ainda
em 1985, o BNDES realiza a primeira grande oferta pblica de aes j realizada no
Brasil, com a venda de papis da Petrobras, arrecadando-se cerca de US$ 400
milhes.

O BNDES retomou a orientao desenvolvimentista. A Finame, por

exemplo, ampliou a participao nos setores de ponta. Investiu em

87

informtica, microeletrnica, qumica fina, biotecnologia e novos

materiais. Mais dois programas foram lanados: o Programa Especial
de Apoio ao Setor de Informtica (Proinfo), para dar suporte financeiro
consolidao e capacitao tecnolgica nesse segmento, e o
Programa

Nacional

de

Pequenas

Centrais

Hidreltricas

(PNPCH).(BNDES 2002)

O ento Ministro da Fazenda, Dlson Funaro, que havia sido presidente do

BNDES antes de ser alado ao cargo de Ministro, no final de 1985 lana algumas
medidas de carter ortodoxo para a o controle da inflao. Dentre elas as mais
importantes esto: a restrio ao crdito dos estados, municpios e consumidores,
para reduzir a demanda; o aumento de impostos sobre a classe mais favorecida, em
um esforo de distribuio de renda; a eliminao da Conta Movimento do Banco do
Brasil, que permitia que o mesmo emitisse moeda, restringindo esta funo ao
Banco Central; Criao da Secretaria do Tesouro, com o intuito de administrar os
oramentos, inclusive das estatais, para eliminar o dficit pblico.(KON, 1999).

O modelo adotado no surtiu o efeito desejado e em fevereiro de 1986 o

Governo realiza uma nova tentativa de estabilizao, por meio do lanamento do
Plano Cruzado, que caracteriza uma vitria do pensamento heterodoxo, admitindo
que o problema inflacionrio brasileiro, neste momento, estava centrado no
problema da inercialidade do processo inflacionrio.58 As medidas surtiram efeitos
positivos imediatos com o arrefecimento da inflao, devido principalmente ao
controle de preos. A estabilidade de preos reduz o interesse pela especulao
financeira, seja por parte das pessoas fsicas ou jurdicas, tendendo a um
crescimento no consumo, o que viria depois a mostrar-se um fator inflacionrio, pois
a demanda, uma vez que a indstria no estava preparada para um novo
crescimento de consumo, criaria uma presso sobre os preos mediante o
desaparecimento de produtos no varejo, e ainda da cobrana de gio sobre alguns
bens, como por exemplo automveis.
58

Como medidas principais do Plano Cruzado estavam: a introduo de uma nova moeda, o
Cruzado, em substituio ao Cruzeiro; o congelamento amplo de preos por prazo indeterminado;
desindexao dos contratos, no permitindo reajustes para contratos com prazos inferiores a um
ano e correes anuais para contratos com prazos superiores; Poltica Cambial na qual o governo
estabelecia uma paridade fixa de Cz$ 13,80 por US$ 1,00, que o Banco Central poderia alterar a
qualquer tempo; e a criao do seguro desemprego. (KON,1999)

88

Em novembro de 1985, o Governo Sarney inicia a segunda fase do processo

de privatizao. Por meio da publicao do Decreto n. 91.991 de 198559, o Estado
busca imprimir um ritmo mais forte ao processo de privatizao, mediante a venda
de empresas, abertura de capital (privatizao parcial), venda de participaes
acionrias, ou ainda encerramento de empresas deficitrias. Neste processo, o
BNDES ficou responsvel pela seleo e cadastramento da firma de consultoria a
ser contratada, com a responsabilidade de encaminhar as negociaes de capital e
transferncia de controle acionrio. Inicialmente foram leiloados em Bolsas de
Valores os controles da Companhia de Tecidos Nova Amrica (junho de 1987), da
Mquinas Piratininga do Nordeste e da Mquinas Piratininga SA, da Caraba Metais,
da Sibra, da Celpag e da Siderrgica Nossa Senhora Aparecida. Esta estratgia
segue um plano j idealizado pela Comisso Especial de Privatizao, que havia
sido criada em 1981. Esta comisso havia identificado 140 empresas que poderiam
ser privatizadas e levando cinqenta delas para venda.

Em junho de 1986, o Governo se v obrigado a fazer alguns ajustes no Plano

Cruzado, com o intuito de reduzir a demanda agregada e buscar recursos para
fomentar os investimentos no desenvolvimento econmico. Estes ajustes estavam
baseados no incremento de impostos para compra de moeda estrangeira para
viagens internacionais, emprstimos compulsrios60 sobre a venda de carros novos
e usados (30%) e sobre a venda de lcool combustvel e gasolina (28%), elevao
de imposto de renda para investimentos de prazo curto e reduo para prazos mais
longos. Estes em um primeiro momento foram positivos, contendo a inflao e a
demanda, entretanto, aps as eleies estaduais de novembro de 1986, o governo
autorizou alguns reajustes de preos e flexibilizou a poltica cambial, o que acabou
sendo o estopim para um novo ciclo inflacionrio, e que juntamente com dficits na
balana de pagamento levaria a uma moratria internacional em 1987.

59

60

Este decreto marca tambm a abertura da participao do capital estrangeiro neste processo de
privatizao, de forma indireta. O decreto permitia a venda apenas a cidados brasileiros, mas no
vetava a venda posterior a grupos estrangeiros, como ocorria anteriormente.
Os emprstimos compulsrios seriam utilizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento, para
financiar os projetos de investimento pblico nos setores de transporte e comunicaes, energia e
ao, assim como promover o crescimento atravs da distribuio de renda e erradicao da
pobreza. (KON, 1999)

89

Em 1987, aps haver decretado a moratria, o Ministro Dlson Funaro

renuncia em fins de abril, assumindo seu posto o Ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira, que em junho de 1987 lana um novo plano de estabilizao econmica,
chamado Plano de Consistncia Macroeconmica, conhecido como Plano Bresser,
mantendo a poltica heterodoxa de eliminao de inflao inercial e o controle de
preos por prazo determinado. Segundo Baer (1993), o princpio bsico de que era
necessrio manter o crescimento da economia brasileira e da incapacidade de
continuar transferindo recursos ao exterior nos nveis exigidos pelos credores era
compartilhado pela nova equipe econmica, mas esta estava disposta a negociar
com os credores internacionais e o FMI as bases para o pagamento da dvida
externa.

O Plano Bresser no tem a ao desejada pela populao que queria que a

inflao fosse debelada, uma vez que o processo de desenvolvimento baseado nas
exportaes levava a polticas de desvalorizaes, que mantinham presses
inflacionrias. Outro ponto necessrio para o sucesso do plano era um processo de
ajuste fiscal, mas, devido fragmentao poltica, neste momento do regime
democrtico tal ajuste no contava com uma base poltica para realiz-lo61.

Em 1988, vrias mudanas novamente acontecem. O Ministrio da Fazenda

agora ocupado por Malson da Nbrega, que adota uma poltica ortodoxa de
reduo do dficit pblico. Poltica esta que ir ser alterada por um novo plano
heterodoxo, com nuances ortodoxas, que ficou conhecido como Plano Vero,
lanado em 1989, que novamente, por um lado, institua um congelamento de
preos e uma nova moeda, o Cruzado Novo, e, por outro, pregava a reduo dos
gastos pblicos e as privatizaes. Assim como os demais planos do primeiro
governo da Nova Repblica, este acaba em uma espiral inflacionria, que ser
herdada pelo prximo Governo.

Em maro de 1988, o Banco Central publica a Resoluo 1.469, que

contingencia e probe novos emprstimos ao setor pblico. O BNDES diretamente
61

[...]at 1987 [...] as elites brasileiras imaginavam que se tratava de uma crise de balano de
pagamentos. Aos poucos, porm, foi se tornando patente que a crise no era apenas das contas
externas, mas do Estado uma crise fiscal do Estado e, mais amplamente, do modelo
desenvolvimentista. (BRESSER-PEREIRA, 2003, p.227).

90

afetado por tal medida, uma vez que vrios dos projetos j aprovados pelo BNDES
tiveram seus desembolsos suspensos (vide Tabela 13), como so os casos das
operaes da CEMIG, ENERSUL e ACESITA, assim como alguns projetos, como o
da Siderbrs, foram arquivados (COSTA, 2003).

Tabela 13

Distribuio das aplicaes do sistema BNDES conforme

modalidade e setor beneficiado (1985 a 1989).

Modalidade
Indireta
Direta
Total

1985
63%
37%
100%

1986
52%
48%
100%

Ano
1987
40%
60%
100%

1988
49%
51%
100%

1989
46%
54%
100%

Setor Beneficiado
Privado
Pblico
Total

1985
43%
57%
100%

1986
53%
47%
100%

Ano
1987
65%
35%
100%

1988
68%
32%
100%

1989
81%
19%
100%

Fonte: Sries Estatisticas BNDES 1981/1990. Sistema BNDES AP/DECOR

Ainda em 1988, promulgada a nova constituio brasileira, que solidifica o

processo democrtico. Dentre os artigos da Constituio, um se torna de vital
importncia para o BNDES, que, ao instituir que o programa do Seguro-Desemprego
seria financiado pelos recursos do PIS-Pasep, assegura que 40% dos recursos
destes fossem destinados ao BNDE. A aliana entre o seguro-desemprego e o
BNDES d-se sob a lgica de que a parcela de recursos do FAT que gerida pelo
BNDES retorna ao segmento produtivo sob a forma de financiamentos a
investimentos geradores de renda e emprego e, portanto, minimiza o desemprego.
(PROCHNICK, 1995)

91

4.

O BNDES e a Reforma do Estado

Ao final dos anos oitenta, o Estado brasileiro inicia um grande processo de

alterao em suas atribuies bsicas, no somente nas suas caractersticas, mas

tambm na discusso de qual a sua verdadeira funo no processo do
desenvolvimento econmico. Os anos oitenta significaram um marco na conduo
de polticas econmicas nos governos mundiais, os modelos heterodoxos de forte
interferncia do Estado no desenvolvimento econmico se tornam deficientes para
explicar problemas de estagnao econmica seguida de inflao e modelos
econmicos ortodoxos, com o projeto de um estado minimalista, so adotados em
economias centrais, principalmente Gr-Bretanha e Estados Unidos.

As exigncia de polticas de reduo de dficit e de liberalizao econmica

se tornam ainda mais objetos de discusso de rgos de fomento e ajuda
econmica mundial, como o FMI e o Banco Mundial, que tornam a adoo do
receiturio neoliberal como exigncia mnima para obteno de novos emprstimos
internacionais. A liberalizao dos fluxos de capital e a globalizao econmica
mudam o cenrio dos negcios, e as economias nacionais no mais tm a
habilidade de controlar todas as variveis influentes no processo macroeconmico
interno, uma vez que o mercado deixa de ter a distino entre o domstico e o
internacional, convertendo-se um mercado global.

O Brasil, neste processo, passa por uma srie de mudanas internas,

enquanto o mundo est sofrendo grandes transformaes na dinmica de poltica
econmica. O entendimento destas transformaes, e posteriormente como isto
afeta cenrio domstico, so de suma importncia para entender o novo
posicionamento do BNDES, nos governos que sucedem o primeiro Governo da Nova
Repblica.

92

4.1.

A evoluo do Estado
A conceituao de Estado acompanha o prprio desenvolvimento humano. A

existncia do mesmo evoluiu com a necessidade de organizao de cada

sociedade. O Estado patrimonialista, que foi caracterstico das monarquias
absolutistas pr-capitalistas, tinha como princpio a no distino entre o patrimnio
pblico e o privado. O feudalismo no distinguia claramente a propriedade da terra,
senhores feudais no se constituam proprietrios de terra, pois no havia um
Estado de direito que lhes garantisse a propriedade da rea que habitavam, mas
possuam a autorizao real de utilizar aquelas terras e de ter servos e vassalos
trabalhando nas mesmas. Com o desenvolvimento do capitalismo, surge o Estado
liberal burgus, baseado em um estado formado pelas classes dominantes, cujas
principais caractersticas estavam na proteo propriedade individual e liberdade
econmica.

O Estado liberal burgus vem de uma necessidade da nova classe

dominante, para a qual a garantia propriedade se tornava imperiosa para o
desenvolvimento capitalista. O Estado liberal burgus era um mero articulador das
necessidades da elite dominante, garantindo a proteo ao patrimnio e defendendo
os seus interesses econmicos. O liberalismo econmico, defensor das decises de
desenvolvimento, investimento e da alocao eficiente dos fatores nas mos do
mercado, no surtiu o sucesso e o efeito esperados em todas as economias
existentes, gerando assim, no incio do sculo XX, presses de vrios sentidos para
que o modelo liberal fosse revisto ou abandonado. O Estado no intervencionista
garantidor dos interesses privados e da propriedade no atendia as necessidades de
vrias economias do ponto de vista social e as necessidades de desenvolvimento,
principalmente das economias em desenvolvimento.

Um dos primeiros movimentos de ruptura dos antigos padres de Estado,

ocorre na Rssia, com a evoluo do socialismo e o fim do czarismo. O modelo de
Estado adotado se definia como um poder do proletariado, por meio da criao de
um Estado autoritrio, tido como um governo do povo. Nos pases Centrais, os
Estados passam a se desenvolver com um maior interesse social. As presses

93

sociais vindas das classes operrias, que j no mais suportam a explorao do

trabalho, latente durante os perodos mais selvagens da Revoluo Industrial e do
florescimento do capitalismo, levam criao dos regimes de social-democracia,
onde o Estado passaria a ter uma papel mais atuante no setor social, garantindo
direitos civis e regulando a explorao do trabalho, criando assim o Estado de BemEstar Social.

O Estado de Bem-Estar Social deveria garantir e defender os interesses do

capital, pois estaria inserido em um ambiente capitalista, cujos interesses privados e
individuais devem ser protegidos, mas ao mesmo tempo deve defender os
interesses coletivos e sociais. O Estado se veria obrigado a corrigir as imperfeies
criadas pela economia de mercado, suprindo assim as deficincias que o mercado
no foi capaz de atender, seja por deficincia de recursos, seja por no atratividade
fruto da baixa rentabilidade esperada em relao a outros possveis investimentos, e
ao mesmo tempo dar condies livre iniciativa e garantir a propriedade privada. A
partir da dcada de 1930, possvel definir a existncia de trs linhagens de Estado:
a) O Estado do Bem-Estar Social, principalmente nos pases do chamado primeiro
mundo; b) O Estado Comunista, nos pases do segundo mundo; e c) o Estado
Desenvolvimentista, no terceiro mundo. (BRESSER-PEREIRA, 1998).

Nos anos 1970, os modelos de Estado existentes comeam a perder a sua

fora uma srie de sucessivas crises assolam a capacidade do Estado em se
manter como gestor principal do bem-estar e do desenvolvimento. As crises do
petrleo em 1974 e 1979 aplicam um duro golpe nos custos para todos as
economias mundiais. A crise do endividamento pblico americano no final dos anos
setenta leva os mesmos a adoo de polticas econmicas ortodoxas, e ao aumento
da taxa de juros como forma de conteno do processo inflacionrio. Ao mesmo
tempo, durante os anos 1970 h o desenvolvimento de um mercado financeiro
internacional, em que os recursos podiam se movimentar livremente, criando assim
uma escala global de liquidez, onde os Estados Nacionais passam a perder o
controle sobre a disponibilidade de moeda. (COSTA, 2000)

A inflao crescente durante os anos setenta em grande parte das economias

mundiais, aliadas estagnao econmica, faz ressurgir ideais do liberalismo

94

econmico. Os custos para a manuteno do bem-estar social e das empresas

pblicas, muitas vezes deficitrias, e estruturas governamentais grandiosas so
considerados muito altos e parcialmente responsveis pela inflao (COSTA, 2000).
Esta crise do Estado62 marcada pelas crises fiscais, caracterizada pela
perda do crdito pblico e da incapacidade do Estado em criar uma poupana
pblica, uma vez que a sua principal fonte de recursos est na arrecadao de
impostos, que reduzida em momentos de recuo econmico, pelo esgotamento nas
formas de interveno e pela obsolescncia da forma burocrtica de administrao.
A crise se manifestou nos trs principais modelos de Estado existentes: a crise do
welfare state no primeiro mundo, o esgotamento da industrializao por substituio

de importaes na maioria dos pases em desenvolvimento, e o colapso do

estatismo nos pases comunistas. (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 36).

62

inegvel que o modelo de interveno estatal serviu para acumulao do capital, sendo marcado
pelo crescimento da indstria blica, que tem como seu maior comprador os governos nacionais,
principalmente o governo Norte-americano. O modelo de substituio de importaes era
alicerado na participao do Estado como agente de desenvolvimento da infra-estrutura, mas
tambm como produtor de bens e o modelo protecionista europeu. (COSTA, 2000)

95

4.2.

A evoluo do Estado Brasileiro

A Primeira Repblica, no Brasil, foi proclamada em 1889 e em 1891 foi

promulgada a Constituio, que pela primeira vez estabelece a separao dos

poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Esta fase apresenta o incio da
modernizao do pas, mesmo que seja defendido por alguns o fato de que o
movimento republicano tenha sido um movimento das classes dominantes, na busca
de um rearranjo e um equilbrio de foras, caindo assim um governo monrquico e
aristocrata, ascendendo um governo burgus e oligrquico.

O Estado Republicano nasceu em um momento de liberalismo econmico, e

se manteve liberal, possivelmente no tanto pelo desejo de se manter alheio ao
desenvolvimento, mas muito mais pela falta de capacidade financeira, para executar
projetos de infra-estrutura necessrios. Era caracterizado por um Estado nointervencionista do ponto de vista econmico. At 1930, a atuao do governo do
ponto de vista do desenvolvimento da infra-estrutura e das indstrias nascentes se
dava de forma indireta, por meio de concesses e benefcios para a sua instalao,
como por exemplo emprstimos especiais para algumas indstrias e garantias de
rendimentos para companhias estrangeiras que realizavam investimentos em infraestrutura, principalmente no caso de vias frreas. (BAER, 1977).

Uma das principais prticas intervencionistas do Estado foi a regulao dos

preos do caf por meio da compra de estoques excedentes, de forma a garantir a
manuteno dos preos externos. Criou, assim, um enorme endividamento pblico,
caracterizado pelo endividamento externo, demonstrando claramente as foras que
o Estado representava e os interesses de qual classe social. Em 1930, com a
revoluo que levou Getlio Vargas ao poder, o Brasil inicia um processo de
transformao de um Estado patrimonialista caracterizado at o final da Primeira
Repblica, para um Estado Social-Burocrtico.

Em 1936, inicia-se a Reforma Burocrtica do Estado brasileiro. Neste ano,

so criados o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que posteriormente viria,
em 1938, a se transformar no DASP Departamento Administrativo de Servio

96

Pblico. A criao do DASP representa a afirmao dos princpios centralizadores

hierrquicos da burocracia clssica (BRESSER-PEREIRA, 1998). O movimento que
atingiu a Europa e a Amrica do Norte no sculo XIX vem a atingir o Brasil nos anos
1930.

O Governo Castelo Branco realizou uma nova reforma no Estado brasileiro,

por meio do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que tinha como objetivo
a Reforma Administrativa Federal, com o firme intuito de evoluir de uma
administrao pblica burocrtica para um administrao desenvolvimentista. Os
seguintes princpios fundamentais deveriam ser seguidos pela Administrao
Federal: a) planejamento (foco no desenvolvimento e na segurana nacional); b)
Coordenao (para a execuo dos planos e programas de governo); c)
Descentralizao ; d) Delegao de Competncias (como instrumento de
descentralizao administrativa); e) Controle (BRASIL, 1967). Um dos grandes
pontos da reforma estava na descentralizao, pela reduo da administrao direta
e do aumento da administrao indireta administrao esta a ser realizada
mediante a criao de fundaes de direito privado, empresas pblicas e empresas
de economia mistas. A criao de empresas de economia mista daria um carter
muito mais autnomo e facilitador do desenvolvimento, uma vez que se
descentralizaria o processo decisrio.

Segundo Bresser-Pereira (1998), a Reforma foi uma tentativa de superao

da rigidez burocrtica e pode ser considerada uma primeira tentativa de se criar uma
administrao gerencial no Estado brasileiro. A descentralizao promoveu a
transferncia de atividades de produo de bens e servios para autarquias,
fundaes, empresas pblicas ou de economia mista. Com o final do Governo
Militar, em 1985, e o incio da Nova Repblica, uma nova Constituio foi
promulgada. No que tange reforma do Estado, esta Constituio a busca ao
retorno do Estado Burocrtico dos anos trinta. Ainda conforme Bresser-Pereira
(1998), o chamado retrocesso burocrtico da Constituio de 1988 foi fruto de uma
reao ao clientelismo existente, mas ao mesmo tempo foi uma afirmao de
privilgios
burocrtico.

corporativistas

patrimonialistas

incompatveis

com

costume

97

A economia brasileira passou a dcada de 1980 entre dificuldades e

mudanas de ordem poltica e econmica. Durante o perodo, o pas saiu de um
regime militar de 20 anos para um processo de redemocratizao. Do ponto de vista
econmico, sofreu grandes sobressaltos e impactos de polticas errticas durante
todo o perodo,

fruto de decises equivocadas recentes e heranas de erros

passados. Ainda, a anlise econmica demonstra dois pontos cruciais de ateno, o

crescimento errtico do PIB, principalmente entre 1987 e 1988, e a escalada
inflacionria, culminando com um inflao descontrolada, superior aos 3 dgitos ao
final do Governo Sarney.(Tabela 14)

Tabela 14

Inflao (IGP-DI) e Variao anual do PIB (1980-1989)

Ano

Inflao (1) (%a.a.)

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

110,23
95,20
99,73
211,02
223,81
235,13
65,04
415,95
1037,53
1782,85

PIB - var. real anual (2)

(% a.a.)
9,20
(4,25)
0,83
(2,93)
5,40
7,85
7,49
3,53
(0,06)
3,16

Fonte: (1) Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData. (2) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Sistema de
Contas Nacionais (IBGE/SCN Anual). IPEAData . Sistema de Contas Nacionais Consolidadas. Obs.: Valor
corrigido, para 1980, de 10,2% para 9,2%.

98

4.2.1.

Os Governos Fernando Collor e Itamar Franco (1990 a 1994)

Findo o primeiro Governo da Nova Repblica em 1989, o novo presidente,

Fernando Collor de Melo (1990 a 1992), inicia o seu mandato com uma srie de
aes com o intuito de debelar a inflao galopante. Em 1990, o Governo Collor
lana o plano Brasil Novo, conhecido como o Plano Collor. Este tinha como funo a
conteno de inflao e do dficit pblico, por meio de polticas fiscais, de renda e
monetrias. O Plano ficou caracterizado para grande parte da populao por sua
interveno no mbito monetrio, mediante o confisco das poupanas privadas, o
bloqueio dos ativos financeiros e a limitao dos valores que poderiam ser
convertidos

utilizados

na

nova

moeda63,

ao

equivalente

poca

aproximadamente USD 1.000,00. O modelo econmico adotava um congelamento

de preos de curto prazo, e um modelo de reajuste de preos administrado
posteriormente ao fim do congelamento. O bloqueio dos ativos visava reduo da
base monetria, e assim a reduo da liquidez de forma a estabilizar a espiral
inflacionria, por meio de uma conceituao ortodoxa monetarista, que admitia que a
causa principal da inflao estava no excesso de liquidez.

Do

ponto

desenvolvimento

de

vista

econmico,

administrativo
o

Governo

de

participao

Collor

tem

do

uma

Estado

no

caracterstica

eminentemente neoliberal, com a busca da reduo do tamanho do Estado e da sua

influncia no processo de desenvolvimento, que deveria ser transferido para a
iniciativa privada. Por meio do Plano Brasil Novo, buscou-se a insero e a abertura
do pas ao processo de globalizao econmica. O Plano foi um marco da transio
do protecionismo econmico para um processo de desregulamentao econmica.
O processo de substituio de importaes d lugar a um novo momento baseado
na desregulamentao da economia e na abertura. O processo de mundializao da
economia d um novo tom ao processo industrial nacional, por meio da busca do
desenvolvimento com foco no mercado mundial. A viso deixa de ser na busca do
processo de auto-suficincia industrial e na criao das estruturas para o
desenvolvimento voltado para dentro, mas no desenvolvimento voltado para fora, na

63

O Plano Brasil Novo introduziu uma nova moeda, o Cruzeiro em substituio ao Cruzado Novo.

99

busca de mercados consumidores de alto poder aquisitivo sem uma preocupao

direta com o desenvolvimento e o crescimento do mercado de consumo interno.

O Plano Nacional de Desestatizao (PND), institudo pela Lei n. 8.031 de

1990, mostra claramente o novo direcionamento do Estado, por meio dos seguintes
objetivos: I - reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo
iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; II contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das
finanas do setor pblico; III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e
atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV - contribuir para
modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e
reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; V - permitir
que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a
presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;
VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da
oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa. (BRASIL, 1990)

A Lei n. 8.031 cria o Conselho Diretor do Programa Nacional de

Desestatizao, que tem como principais atribuies definir as empresas a serem
includas no Plano Nacional de Desestatizao e submet-las aprovao do
Presidente da Repblica; submeter o cronograma do PND e divulgar a sua
execuo; coordenar, supervisionar e fiscalizar a sua execuo; aprovar ajustes de
natureza operacional, contbil ou jurdica, bem como o saneamento financeiro de
empresas, que sejam necessrios implantao dos processos de alienao;
aprovar as condies gerais de venda das aes representativas do controle
acionrio, das participaes minoritrias e de outros bens e direitos e aprovar a
destinao dos recursos provenientes das alienaes. (BRASIL, 1993). Esta mesma
lei cria o Fundo Nacional de Desestatizao, que receber os recursos provenientes
dos processo de desestatizao, sendo que o gestor para estes montantes dever
ser nomeado pelo Conselho Diretor do Programa, para posterior aprovao do
Presidente da Repblica.

100

Em agosto de 1990, aps ser apresentado ao Presidente para sua aprovao,

o decreto n. 99.464, de 16 de agosto, define as empresas a serem includas no
processo de privatizao, sendo um total de 13 empresas, com um destaque para a
Usiminas (Usinas Siderrgicas de Minas Gerais S.A.) e a CST (Companhia
Siderrgica de Tubaro). Define, tambm, o BNDES como instituio financeira
gestora do Fundo Nacional de Desestatizao. O BNDES se tornou o principal
responsvel pela modelagem financeira do processo de privatizao, sendo esta
uma de suas atribuies como gestor do fundo. Ao mesmo tempo, o seu poder
decisrio no PND acabou se fortalecendo ao longo do processo, principalmente
quando o seu Presidente, Eduardo Modiano, se tornou presidente do Conselho
Diretor do Programa, o qual possua uma posio de destaque dentro da comisso,
uma vez que o mesmo tinha uma condio de voto especial.

Ao gestor do Fundo caberia, dentre outras obrigaes, fornecer apoio

administrativo e operacional, que fossem demandados pela Comisso Diretora do
Programa Nacional de Desestatizao, contratar por meio de licitao de empresas
de consultoria econmica, avaliar bens e auditoria necessrias aos processos de
alienao, submeter Comisso Diretora do Programa Nacional de Desestatizao
as condies gerais de venda de aes representativas do controle acionrio, de
participaes minoritrias e de outros bens e direitos e definir os preos mnimos dos
valores mobilirios a serem alienados. Aps a abertura do processo de
Impeachment do presidente Fernando Collor, o mesmo renuncia em 29 de
dezembro de 1992, assumindo a presidncia seu vice-presidente Itamar Franco,
para cumprir o restante do seu mandato. Do ponto de vista da reforma do Estado, o
ento presidente apenas corrigiu erros realizados pelo seu antecessor, via a
recontratao de funcionrios pblicos demitidos e ajuste de rgos anteriormente
extintos.

A inflao seguia como o principal desafio da economia brasileira; a tentativa

ortodoxa dos planos Collor se mostraram ineficazes no controle da mesma. O
conceito da inflao inercial volta baila como uma de suas principais causas. A
inflao se retro-alimenta, levando assim a um processo contnuo de inflao.
(Tabela 15).

101

Com base na aceitao da inflao inercial, o Governo lana o Plano Real,

implementado por Fernando Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda, que foi
elaborado em 3 fases. A primeira, marcada pela busca do equilbrio das contas
pblicas, com foco na eliminao da principal causa da inflao. O Governo
acreditava que a maior fonte da inflao estava na falta de ajuste fiscal e se via
incapacitado de realizar os servios e aes que lhe eram obrigatrios devido falta
de recursos e ineficincia dos recursos escassos existentes. Em junho de 1993, o
Governo lanou o PAI - Programa de Ao Imediata , com o intuito de reorganizar
as finanas pblicas, o setor pblico e sua relao com a economia privada. Dentre
os principais itens do PAI, esto: a) a recuperao da receita tributria e a eficincia
nos gastos da unio; b) o equacionamento das dvidas dos estados e municpios e o
controle mais rgido dos bancos estaduais; c) saneamento dos bancos federais; e d)
a reduo da participao do governo na economia por meio de privatizao das
estatais. (LACERDA, 1999)

Tabela 15

Inflao (IGP-DI) e Variao anual do PIB (1990-1995)

Ano

Inflao (1) (%a.a.)

1990
1991
1992
1993
1994
1995

1476,71
480,23
1157,84
2708,17
1093,85
14,77

PIB - var. real anual (2)

(% a.a.)
(4,35)
1,03
(0,54)
4,92
5,85
4,22

(1) Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.
(2) Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Sistema de Contas Nacionais (IBGE/SCN Anual).
IPEAData . Sistema de Contas Nacionais Consolidadas. Obs.: Valor corrigido, para 1980, de 10,2% para 9, 2%.

A segunda fase do Plano consistia na restaurao da funo da moeda como

unidade de conta. O processo inflacionrio visto nos ltimos anos havia retirado o
poder da moeda Cruzeiro Real ser considerada como unidade de valor e de conta.
Havia a necessidade de se estabelecer uma unidade real de valor, de forma
paulatina, evitando-se, assim, erros passados de substituio de moedas e
congelamento de preos, que causavam distores e buscavam conter a inflao
por decreto. Desse modo, criada a URV unidade Real de Valor , como
instrumento de transio para uma nova moeda, buscando-se reduzir o carter

102

inercial da inflao. Durante este perodo, o pas conviveu com duas unidades de
valor inter-relacionadas: o Cruzeiro Real e a URV. As transaes deveriam ocorrer
na moeda corrente, o Cruzeiro Real, enquanto as referncias de valor eram dadas
pela URV.

Na sua terceira etapa, ocorreu a substituio da URV e do Cruzeiro Real por

uma nova moeda chamada Real, em 1 de Julho de 1994. O Real nasce com uma
paridade de US$ 1,00 para R$ 1,00, buscando assim estabelecer na moeda a sua
funo de troca, de conta e de reserva de valor. Em 1.994, na fase de ajuste do PAI,
lanado o decreto n. 1.068, que complementa a Lei 8.031, atravs do processo de
permisso de venda de participaes minoritrias de empresas cuja participao
fosse de fundaes, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista
e quaisquer outras entidades controladas, direta e indiretamente, pela Unio.

No perodo de Governo Collor e Itamar, o governo desestatizou 33 empresas,

sendo 18 empresas controladas e 15 participaes minoritrias. No mbito do
decreto n. 1.068, foram realizados ainda oito leiles de participaes minoritrias.
Esta primeira fase do processo de privatizao gerou uma receita de alienao de
US$ 8,6 bilhes, e uma transferncia de dvida para o setor privado de US$ 3,3
bilhes, gerando um resultado de US$ 11,9 bilhes. (Vide Grfico 1). Cabe a
ressalva ao processo de privatizao ocorrido no perodo de 1990 a 1994; a
privatizao apenas ocorreu no mbito do setor industrial e de participaes
minoritrias do Estado, entretanto, o montante equivalente a participaes
minoritrias foi equivalente a 3,3% do total alienado. O segmento industrial,
principalmente o siderrgico liderado pela venda da Usiminas, foi responsvel por
91,5% do montante total da privatizao neste perodo, em um montante em reais de
R$ 10,9 milhes. (Vide Tabela 18).

Seguindo o processo de reduo do Estado e da transferncia das

responsabilidades do desenvolvimento industrial para o setor privado, o BNDES se
torna cada vez mais o financiador da iniciativa privada. As companhias recmprivatizadas passaram a se tornar tomadores do Banco, como as demais empresas
privadas.

103

No ano de 1994, a posio das entidades de crdito pblico, inclusive o

BNDES, comea a se alterar com relao proteo ao capital nacional. Em
novembro desse ano, o governo publica o decreto n. 1.318, o qual altera a
legislao com relao ao repasse de recursos tomados no exterior por entidades
oficiais de crdito pblico da Unio e dos Estados, permitindo que as mesmas
possam repassar estes recursos a companhias cujo controle acionrio for
pertencente ao capital estrangeiro. Esta primeira abertura obteno de recursos do
BNDES por companhias estrangeiras se mostra como um dos fatores de
crescimento dos desembolsos do BNDES durante o perodo de 1993 a 1996, saindo
de um patamar de R$ 6.7 Bilhes em 1993 para R$ 15,8 Bilhes em 1996 (Tabela
16).

Tabela 16

Aplicaes do Sistema BNDES (1962-1965)

Ano
Valor US$
Valor R$ de Dez/01 (1)
1993
3.224.244.557
6.733.695.216
1994
5.511.140.961
10.092.774.001
1995
7.678.137.476
12.847.192.471
1996
9.604.997.722
15.833.175.533
(1) valores calculados a partir do valor em IGP -DI segundo a cotao do IGP-DI de dez/2001
Fonte: BNDES 50 anos, 2002.

Em 1990, alinhando-se a busca do apoio exportao de produtos

industrializados, o BNDES cria o programa Finamex, cujo foco estava no apoio ao
setores de bens de capital. Durante o primeiro ano do programa, o BNDES apoiou
oito exportadores em um total de US$ 32,8 milhes, um montante ainda inexpressivo
diante dos montantes de desembolso do sistema BNDES. Os financiamentos neste
ano foram realizados por meio da modalidade de pr-embarque, que financiava o
processo produtivo at o momento do embarque do bem.(CATERMOL, 2005)

No ano seguinte criado o Finamex ps-embarque, o qual permitia ao

exportador nacional oferecer termos de financiamento ao importador estrangeiro,
cujo foco estava nos importadores da Amrica Latina, que representaram 100% dos
destinos em 1992 e 1993. A busca era trazer um padro de competitividade aos
produtos brasileiros no mercado internacional, por meio da oferta de condies de
pagamento aos importadores. Apenas no terceiro ano de utilizao, o Finamex

104

comeou a atender pases fora da Amrica Latina, mais precisamente os

importadores Norte-americanos. (CATERMOL, 2005)

105

4.2.2.

O Governo Fernando Henrique Cardoso (1995 2002)

Findo o Governo Itamar Franco, inicia-se o Governo Fernando Henrique,

dentro de um processo de estabilidade poltica e do controle da inflao (Tabela 17)

em patamares inferiores a 20% (vinte por cento) ao ano durante quase todo o
perodo. O perodo tambm foi caracterizado por pequeno crescimento do PIB anual.

Tabela 17

Inflao anual IGP-DI (1995 2002)

Ano

Inflao (1) (%a.a.)

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

14,77
9,33
7,48
1,71
19,99
9,80
10,40
26,41

PIB - var. real anual (2)

(% a.a.)
4,22
2,66
3,27
0,13
0,79
4,36
1,31
1,93

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica). ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). IPEAData.

No ano de 1995, o Governo Federal lana o Plano Diretor da Reforma do

Estado, que tinha como principal articulador e mentor do processo o MARE
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado , por meio do Ministro
Luis Carlos Bresser Pereira, cujos objetivos globais eram:

- Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade

administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a
ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados.

- Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias,

reservando,

em

princpio,

os

servios

no-exclusivos

para

propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para

o mercado para a iniciativa privada.

- Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter

local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio.

106

- Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter

regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a
Unio. (BRASIL, 1995).

A melhoria da governana se traduz no necessariamente por meio da

reduo do Estado, mas, indubitavelmente, por meio do fortalecimento financeiro e
estrutural, com uma clara delimitao da sua rea de atuao. O funcionalismo deve
ento ser bem treinado e capacitado para exercer as funes que dele
demandado. A limitao do Estado a funes que lhes so prprias em grande
parte o cerne da questo quando se discute a participao do Estado no
desenvolvimento econmico. Se discute e avalia at que ponto o Estado deve ser
agente ou gerente de um processo de desenvolvimento, assim como quando este foi
agente e quando deve deixar de ser agente para ser tornar gerente de um processo
de desenvolvimento.

No Plano Diretor de 1995, esto definidos quatro setores de atuao do Estado:

NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato.

o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu
cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao
Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica,
aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis
pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios

que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder
extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a
polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a
fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de
trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do

107

meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de

passaportes, etc.

SERVIOS NO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado

atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e
privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado.
Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos
humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque
possuem economias externas relevantes, na medida que produzem
ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do
mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So
exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus.

PRODUO

DE

BENS

SERVIOS

PARA

MERCADO.

Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas

atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no
aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura.
Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente
monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel,
tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao
rgida. (BRASIL, 1995).

Esta diviso em quatro setores mostra a disposio do Estado em deixar em

grande parte a funo de agente do processo Governamental, mantendo-se
responsvel direto pelo servios e processos indispensveis para a estrutura do
Estado, e para o correto funcionamento das estruturas de Governo. Todo processo
que no diretamente ligado atuao do Estado e que no considerado
exclusivo do poder pblico deve ser transferido total ou parcialmente para a iniciativa
privada, e o Estado deve permanecer como um agente regulador do processo, uma
vez que este est diretamente ligado ao atendimento populao, como, por
exemplo, sade e educao,

108

O mais notvel ponto de mudana est nos servios voltados para o mercado.
Durante todo o processo desenvolvimentista, a criao da infra-estrutura para o
desenvolvimento industrial e o crescimento econmico eram responsabilidades
diretas do Estado. A funo de desenvolvimento era um nus que o Estado iria
arcar, de forma a garantir que o pas crescesse. A maioria destes servios
caracterizados como bens pblicos, no caso da malha rodoviria, ou monoplios
naturais, no caso dos sistemas de energia eltrica, so transferidos para a iniciativa
privada. O Estado passaria a ser gerente do processo, por meio da criao de
agncias reguladoras, que viriam a garantir a correta execuo dos servios, a
manuteno dos bens envolvidos no processo, a correta precificao e a justa
cobrana destes servios, mediante a fiscalizao e criao de regras para os
setores.

O Estado deixa de ser produtor dos bens no interessantes ao capital privado,

sejam insumos bsicos ou bens de capital, tornando-se garantidor das condies
iniciativa privada, para que esta consiga investir diretamente no desenvolvimento,
principalmente

quando

se

tratar

de

bens

considerados

chave

para

desenvolvimento econmico e para o crescimento do pas, agindo por meio de

instituies de fomento, subsidiando o processo ou provendo financiamento.
Entretanto, essa mudana de rumo da funo do Estado no processo do
desenvolvimento complexa no caso brasileiro, pois o Estado est extremamente
enraizado no desenvolvimento da infra-estrutura, assim como na oferta de insumos
bsicos e bens voltados para o mercado. Como se desfazer destes ativos64, de
forma a obter um retorno adequado sobre o investimento j efetuado, e garantir que
os servios antes ofertados pelo Estado sejam agora ofertados pelo mercado a
preo, ou a custo, justo para a sociedade, e com um nvel de qualidade se no
superior ao menos equivalente ao anteriormente ofertado, se torna uma rdua tarefa
para o Estado.
64

Mesmo no caso de empresas paraestatais rentveis e com gesto profissionalizada, a retrica

neoliberal defende a privatizao com base, principalmente, em dois argumentos . O primeiro, de
cunho econmico, procura mostrar que, mesmo rentveis, o retorno destas empresas para o
capital pblico normalmente bem inferior ao pago pelas empresas privadas para os seus
acionistas. O segundo, de carter poltico, de que no caberia ao poder pblico empatar
recursos considerveis em atividades produtivas, quando este dinheiro poderia ser muito bem
aplicado em investimentos sociais, normalmente muito aqum das demandas mnimas da
populao. (AZEVEDO; ANDRADE, 1997).

109

Neste cenrio, o processo mais adequado para tirar o Estado da funo de

agente parece ser o processo de privatizao, que ser revisto juntamente com o
processo de reforma do Estado, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso.
Buscou-se aliar a venda de ativos do Estado, com a criao de agncias
governamentais com o fim de regulao e o gerenciamento destes recmprivatizados servios.

Durante a segunda metade da dcada de 1990, o processo de privatizao

encontrou o seu momento mais forte. O processo registrou as maiores receitas de
privatizao (R$ 77.8 milhes entre 1995 e 1999 - Grfico 1), que se caracteriza pela
venda das maiores empresas estatais para o setor privado.

50,0
45,0
37,5

40,0

US$ Milhes

35,0
27,7

30,0
25,0
20,0
15,0

10,7

10,0
5,0

2,0

3,4

1991

1992

6,5

4,2
2,3

1,6

1994

1995

4,5

2,9

2,0

Grfico 1

1993

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Receita de Privatizao por Ano (1991 a 2002)

Fonte: BNDES, Privatizao no Brasil: 1990-1994 / 1995-2002

Em 1995, o processo de desestatizao iniciou uma segunda fase, a

privatizao de empresas de servios pblicos. Em 12 de Fevereiro de 1995, o
Governo publica a Lei n. 8.987, que define o processo de concesso e permisso
da prestao de servios pblicos, adequando a previso existente em Constituio,
aplicvel energia eltrica e aos transportes (rodovirio, ferrovirio e porturio).

110

Ainda em julho deste mesmo ano, o Governo edita uma nova lei (Lei 9.074), que
estabelece normas e prorroga prazos de concesso e permisses de servios
pblicos e regulamenta o processo de concesso de energia eltrica. A primeira
empresa a ser privatizada neste novo processo a Esprito Santo Centrais Eltricas,
(Escelsa) em julho de 1995.

Tabela 18

Receita de Privatizao por Setor entre 1990 e 2002.

1990-1994
Setor

US$ Million

Part. (%)

1995-2002
US$ Million

TOTAL

Part. (%)

US$ Million

Part. (%)

Indstria
Siderrgico
Fertilizantes
Petroqumico
Petrleo
Minerao
Infra-Estrutura e Servios
Financeiro
Eltrico
Transporte
Porturio
Gs/Saneamento
Telecomunicaes
Informtica
Participaes Minoritrias
Decreto 1.068
Estaduais
Outros

10.858
8.187
493
2.178
396
396
619

91,5%
69,0%
4,2%
18,3%
3,3%
3,3%
5,2%

15.117
1.522
4.840
8.755
73.826
6.329
29.748
2.321
421
2.199
32.758
50
4.481
753
3.728
-

16,2%
1,6%
5,2%
9,4%
79,0%
6,8%
31,8%
2,5%
0,5%
2,4%
35,1%
0,1%
4,8%
0,8%
4,0%
-

25.975
8.187
493
3.700
4.840
8.755
73.826
6.329
29.748
2.321
421
2.199
32.758
50
4.877
1.149
3.728
619

24,7%
7,8%
0,5%
3,5%
4,6%
8,3%
70,1%
6,0%
28,3%
2,2%
0,4%
2,1%
31,1%
0,0%
4,6%
1,1%
3,5%
0,6%

TOTAL (1)

11.873

11,3%

93.424

88,7%

105.297

100,0%

Fonte: BNDES, Privatizao no Brasil: 1990-1994 / 1995-2002

Em junho deste mesmo ano, o Governo publica o decreto n. 1.510, que inclui
a Companhia Vale do Rio Doce, a maior companhia de minerao brasileira na lista
das companhias a serem privatizadas, e informa que suas aes em posse da
Unio, direta ou indiretamente, fossem depositadas no Fundo Nacional de
Desestatizao sob a gesto do BNDES.65 Os anos de 1995 e 1996 ainda se
mostram tmidos em termos de privatizao, quando comparados com o binio
posterior (1997/98). Isto no causado por um arrefecimento do Governo no
65

A incluso da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) no processo de privatizao revive, sob uma
nova tica, uma discusso antiga sobre a riqueza mineral do solo brasileiro e a sua posio
estratgica para o desenvolvimento e a soberania do pas. Desde a incluso dentre as empresas a
serem privatizadas at os dias atuais a sua deciso questionada, principalmente pelo fato da
mesma sempre ter sido uma companhia de vanguarda e rentvel nas mos do Estado.

111

processo de privatizao, mas por entraves legais existentes que influenciavam o

processo, assim como por questes de instabilidade na economia mundial,
principalmente a crise do Mxico no ano de 1995.

O ano de 1995 foi caracterizado por um grande nmero de privatizaes

principalmente no setor petroqumico, porm de baixo valor de mercado. Em 1996,
praticamente so realizadas todas as privatizaes remanescentes no setor
petroqumico. O ano de 1996 marcado pela privatizao da RFFSA e da LIGHT. A
venda da LIGHT resultou em uma receita de venda de US$ 2.5 milhes no ano de
1996.

O processo de desestatizao do servio de transporte de carga da RFFSA

foi realizado por meio do desmembramento da empresa em sete malhas ferrovirias
regionais, e o seu processo de venda ocorreu durante o ano de 1996, e
posteriormente em 1998, privatizando-se 21.554km, em um total arrecadado de US$
1,7 bilhes. (BNDES, 2002) A RFFSA uma das empresas que tem sua histria
mais relacionada do BNDES. A RFFSA e o BNDES caminharam pari passu na
histria do desenvolvimento econmico, at o final da dcada de 1990. O transporte
ferrovirio serviria de estrutura para ultrapassar os entraves do desenvolvimento,
que mantinham a economia em um nvel de desenvolvimento inferior. A interferncia
do Estado, de forma a garantir a existncia da condio necessria, se deu
mediante a participao do BNDES na criao da RFFSA, e passados quarenta
anos do seu surgimento, o mesmo se v como agente do processo de transferncia
para a iniciativa privada.

Ainda no ano de 1996, o processo de privatizao recebe um grande impulso

por meio da publicao da Lei n. 9.295 de julho, que permite a concesso do
servio de telefonia celular, e a utilizao do sistema Telebrs para a prestao
deste servio pela operadoras. O setor de telecomunicaes inicia uma vigorosa
mudana, pois no se trata de um processo de privatizao, mas da introduo de
um novo servio de infra-estrutura diretamente nas mos da iniciativa privada. O Ano
de 1997 foi um ano crucial do ponto de vista das privatizaes e para o BNDES,
como agente do processo e como financiador da iniciativa privada. O volume
arrecadado nas privatizaes do ano de 1997 cresceu quatro vezes em relao ao

112

ano de 1996, atingindo um valor arrecadado no processo de desestatizao de US$

27.7 milhes. Os principais setores privatizados ou desestatizados neste ano foram
o de Energia Eltrica, principalmente as empresas de distribuio, a Companhia
Vale do Rio Doce e a Banda B da telefonia celular.

No caso da CVRD, a privatizao ocorreu em maio de 1997 atravs do leilo

de venda do controle acionrio, quando foram vendidas 99 milhes de aes
equivalentes a uma arrecadao de US$ 3,1 bilhes. O processo da CVRD ainda se
completaria por meio da alienao de aes restantes, pertencentes ao Fundo
Nacional de Desestatizao, que foram vendidas ao longo dos anos, e da oferta de
compra de aes por parte dos trabalhadores com recursos do fundo de garantia
(FGTS). A despeito da privatizao da CVRD haver ocorrido no primeiro semestre
de 1997, as demais privatizaes ocorreram fortemente na segunda metade de
1997. Alguns foram os fatores que levaram a esta concentrao. Em 16 de julho, o
Governo publica a Lei n. 9.472, que cria o marco regulatrio para a privatizao das
empresas de telecomunicaes e regulamenta a criao da agncia nacional
responsvel pelo gerenciamento dos servios de telecomunicaes do pas.

A Lei das Teles, como ficou conhecida a Lei n. 9.472, permitiu o processo de
privatizao das companhias de telefonia fixas. Vinte e trs empresas de telefonia
foram listadas para o processo de venda, dentre elas a prpria Telebrs Telecomunicaes Brasileiras S.A. , assim como permitia a venda das companhias
subsidirias a estas companhias de telefonia que fossem prestadoras de servio de
telefonia celular, na chamada banda A. As aes destas companhias foram
depositadas no Fundo Nacional de Desestatizao sob o controle do BNDES, dando
assim um novo momento de destaque para o gestor do fundo desenvolver o
processo licitatrio.

No somente o fato do arcabouo legal para a privatizao do sistema de

telefonia, que aliado ao sistema de energia eltrica foram os principais setores
privatizados no perodo de 1995 a 2002 (Tabela 18), h um fato maior para o
BNDES, que torna sua participao ainda mais marcante no processo de
desestatizao dos servios pblicos e de infra-estrutura. Em 1997, mais
precisamente em maio deste, o decreto n. 2.233 promulgado pelo Presidente da

113

Repblica. Este decreto cumpre a determinao da lei 4.131, no qual apenas

setores definidos como estratgicos, pelo poder executivo, poderiam receber
financiamento de entidades de crdito ligadas Unio, ainda que o seu controle
acionrio estivesse em poder do capital estrangeiro.

Art. 1 So consideradas de alto interesse nacional para os fins do art.

39 da Lei n. 4.131, de 3 de setembro de 1962, as atividades
econmicas, desenvolvidas em qualquer parte do territrio brasileiro,
atinentes aos setores abaixo enumerados:
I - servios pblicos de infra-estrutura dos seguintes segmentos:
a) explorao de fontes energticas, gerao, transmisso e
distribuio de energia de qualquer natureza;
b) telefonia de qualquer natureza;
c) portos e sistemas de transportes, inclusive de carga e
passageiros;
d) saneamento ambiental.
II - complexos industriais dos seguintes segmentos;
a) qumico-petroqumico, compreendendo as indstrias qumicas de
base, petroqumica, qumica fina e fertilizantes;
b) minero-metalrgico,
c) automotivo. compreendendo as indstrias automobilstica e de
auto-peas;
d) agroindustrial e florestal, compreendendo desde os fornecedores
de insumos at os processadores e distribuidores de produtos
agropecurios, de alimentos, de bebidas e de painis de madeira,
papel e celulose,
e) de bens de capital, compreendendo as indstrias fornecedoras de
equipamentos e componentes.
f)

eletrnico,

compreendendo

as

indstrias

de

componentes

eletrnicos, bem como as indstrias eletrnicos de consumo, de

informtica, de telecomunicaes e de automao. (BRASIL, 1997)

A lista de setores considerados como de alto interesse e estratgicos inclua

todos os setores envolvidos no programa de privatizao do Governo. No setor de

114

servios esto beneficiados os setores de telefonia, energia eltrica, transportes e

saneamento. No setor industrial, encontram-se listados os segmentos recmprivatizados pelo governo, o petroqumico e o minero-metalrgico. Cabe uma
ressalva ainda maior aos segmentos que no foram considerados como
eminentemente nacionalistas, principalmente o automotivo e o eletrnico, cuja quase
totalidade sempre pertenceu ao capital estrangeiro. Neste momento, estes so
considerados estratgicos para o desenvolvimento econmico.

Aps a promulgao do decreto n. 2.233, o processo de privatizao

caminhou de uma forma mais acelerada. Durante o segundo semestre de 1997,
nove empresas do setor de energia foram privatizadas, gerando uma receita de US$
9.9 bilhes ao Estado, e a concesso da explorao da chamada Banda B da
telefonia celular foi licitada, gerando um receita de US$ 7.7 bilhes. O Ano de 1997
criou um novo patamar de desembolsos no BNDES, o volume de desembolso quase
duplica em relao ao ano anterior (Tabela 19) sendo que o grande diferencial de
crescimento em relao aos anos anteriores esteve relacionado a um nico produto,
do leque de produtos do sistema BNDES, o FINEM.

O FINEM se trata de um produto voltado ao financiamento de projetos de

implantao, expanso e modernizao, assim como aquisio de mquinas e
equipamentos novos, de fabricao nacional, e importao de maquinrios sem
similar nacional, para segmentos especficos, e capital de giro associado de valor
superior a R$ 10 milhes. O volume de desembolsos do FINEM no ano de 1997 foi
superior ao dobro do ano anterior, chegando a um volume de R$ 8,7 bilhes,
equivalente a aproximadamente cinqenta por cento de todo o desembolso do
Sistema BNDES neste ano, e aproximadamente o equivalente a 90% do
desembolso total do ano anterior (1996).

Em 1998, as privatizaes atingiram o seu recorde em arrecadao para o

Governo, em um montante total de receita de venda de US$ 37,5 bilhes. O ano foi
marcado pelas privatizaes dos sistemas de telefonia fixa e celular em todo o pas
e de grandes distribuidoras de energia. No sistema de telefonia, o Governo
arrecadou o equivalente a aproximadamente US$ 19,0 bilhes e no de distribuio e
gerao de energia, o equivalente a US$ 6.0 bilhes. (BNDES, 2002).

115

Tabela 19

Desembolso Anual do Sistema BNDES por modalidade e

produto. (R$ Milhes Corrente)
ANO

MODALIDADE DIRETA
MERCADO DE CAPITAIS
FINEM
APLICAO NO REEMBOLSVEL
BNDES-EXIM
PRESTAO DE GARANTIAS
TOTAL DIRETA
PARTICIPAO
MODALIDADE INDIRETA
FINEM
APLICAO NO REEMBOLSVEL
FINAME
FINAME AGRCOLA
FINAME LEASING
CARTO BNDES
BNDES-EXIM
BNDES AUTOMTICO
TOTAL INDIRETA
PARTICIPAO
TOTAL GERAL

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

658
1.784
3
257
2.702
38,1%

1.417
3.463
1
306
5.187
53,6%

2.328
8.748
6
759
1
11.843
66,2%

2.436
7.115
25
1.514
11.089
58,4%

1.596
5.123
50
2.382
9.150
50,7%

1.982
5.522
86
3.406
10.995
47,7%

990
6.825
52
3.949
11.816
46,9%

807
13.355
75
7.745
21.982
58,7%

865
0
3.299
409
128

3.164
0
1.676
740
75

4.015
0
2.498
1.360
90

391
-

695
-

2.622
417
-

2.122
216
-

86
880
4.396
61,9%
7.098

561
2.433
345
-

86
1.366
4.486
46,4%
9.673

528
2.184
6.051
33,8%
17.894

895
2.304
7.902
41,6%
18.991

1.453
1.792
8.901
49,3%
18.052

3.705
3.304
1.848
200
-

2.328
1.760
12.051
52,3%
23.046

1.607
4.020
3.010
286
-

2.065
2.278
13.400
53,1%
25.217

4.044
2.471
15.437
41,3%
37.419

Fonte: BNDES

Novamente a participao do BNDES como gestor do Fundo Nacional de

Desestatizao foi crucial para o processo de privatizao das indstrias, mas ao
mesmo tempo o FINEM continua sendo o grande produto do BNDES neste
momento. No ano de 1998, o montante desembolsado por este programa atinge R$
7,1 bilhes, aproximadamente 37% do total de desembolsos do sistema BNDES
(Tabela 19). Outro ponto extremamente relevante dos desembolsos do sistema
BNDES est na sua distribuio por segmento; a vocao de desenvolvimento
econmico por meio da industrializao cede lugar ao ramo de comrcio e servios,
durante o binio 1997/1997, e o desembolso para o segmento de comrcio e
servios ultrapassa os desembolsos para o segmento de indstria de transformao
em 60% em 1997 e em 38% em 1998 (Tabela 20).

Em 1994, foi instituda a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), por meio da
Medida Provisria n. 684, transformada na Lei n. 9.365 em 1996. A TLJP passaria
a ser forma de remunerao nominal dos recursos do Fundo de Participao PISPASEP, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo da Marinha
Mercante (FMM), repassados ao BNDES ou por este administrados e destinados a
financiamentos. Quando da sua criao, a metodologia de clculo da TJLP deveria

116

ser rentabilidade nominal mdia, em moeda nacional, dos ttulos da Dvida Pblica
externa e interna do perodo imediatamente anterior ao de sua vigncia, sendo esta
vigncia vlida por trs meses a partir da data de sua publicao.

Tabela 20

Desembolso Anual do Sistema BNDES por segmento. (R$

Milhes Corrente)

Segmento
Indstria de transformao
Comrcio e servios
Agropecuria
Indstria extrativa
TOTAL

1995
4.001
2.294
731
72
7.098

1996
4.242
4.833
730
147
9.951

1997
6.041
9.710
1.391
752
17.894

ANO
1998
1999
7.281
8.166
10.080
8.341
1.349
1.286
282
258
18.991 18.052

2000
10.283
10.734
1.908
121
23.046

2001
12.760
9.298
2.762
396
25.217

2002
17.178
15.482
4.509
250
37.419

Fonte: BNDES

Entre 1995 e 1998, a TJLP se reduz ao longo dos meses e se mantm

sempre inferior a taxas de juros de mercado financeiro, tendo como referncia o CDI
(Certificado de Depsito Interbancrio). Ao final de 1998, em meio crise de
mercados asiticos, deteriorao do modelo cambial brasileiro e poltica
econmica antiinflacionria, mediante a manipulao das taxas de juros como forma
de reduo da liquidez, de atrao de capital estrangeiro e manuteno do equilbrio
das reservas cambiais, a TJLP sofre o seu primeiro revs forte saindo de um nvel
de aproximadamente 12%a.a. para 18%a.a..

O crescimento da TJLP, principal componente da taxa de juros dos contratos

BNDES, provoca uma reao negativa dos setores beneficiados pelos seus
emprstimos, incluindo neste grupo empresas recm-privatizadas e que haviam
tornado-se devedores do BNDES. Menos de trinta dias aps a publicao da TJLP
trimestral no incio de dezembro de 1998, o Banco Central publica uma Resoluo
(Res. n. 2.587 de 30 de dezembro de 1998) que altera a metodologia de clculo da
TJLP, listando os ttulos que seriam os utilizados para o clculo dela, mas define que
a taxa dever ser a menor entre o clculo baseado nos ttulos da dvida e a mdia
da TJLP dos ltimos 12 meses anteriores a sua publicao, multiplicado por um fator
igual a 1,1. automaticamente reduzindo a TJLP do incio de Janeiro de 1999 ao
patamar de 12%a.a.

117
90

80

70

(% a.a.)

60

50

40

30

20

10

0
jan/95

jan/96

jan/97

jan/98
TJLP (% aa)

Grfico 2

jan/99
CDI (%a.a.)

jan/00

jan/01

jan/02

IGP-DI (%a.a.)

Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) x Certificado de depsito

Interbancrio (CDI) Taxas ao ano

Fonte: BNDES; BCB/DPEC

Em setembro de 1999, de forma a adequar a metodologia de clculo e evitar

o processo de retro-alimentao do clculo da TJLP, um vez que o processo de
mdia dos ltimos 12 meses tendia a prevalecer em relao ao clculo das taxas de
remunerao dos ttulos pblicos, o Banco Central66 altera a frmula de obteno da
TJLP, sendo esta formada a partir de ento por dois componentes: i) a meta de
inflao, calculada por rata para os doze meses, baseada nas metas anuais fixadas
pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN); e ii) o prmio de risco.

Esta mudana de frmula de clculo permite uma maior flexibilidade aos

rgos de gesto de poltica econmica, principalmente ao Banco Central, na
determinao da TJLP. O componente prmio de risco permite uma arbitrariedade e
um poder de manobra na deciso de alterao da taxa, garantindo assim ao Estado
a possibilidade de utilizar a TJLP como instrumento de poltica econmica,
independentemente das tendncias de mercado. Durante todo o perodo de

66

Resoluo n 2.654/99 do Banco Central do Brasil.

118

existncia da TJLP, esta sempre foi inferior taxa de juros praticada pelo mercado,
e muitas vezes equivalendo a taxas de juros reais negativas, principalmente durante
o todo o ano de 1999, quando sua regra de clculo se baseava em dados passados
sobre ela mesma.

Durante o incio do ano de 1999, o Real sofre uma grande desvalorizao, o

que impacta a economia, provocando uma estagnao nos desembolsos do
BNDES. Entre o ano de 1998 e 1999, houve um pequeno decrscimo no valor
desembolsado em Reais (Tabela 20). O Ano de 1999 foi iniciado com uma forte
desvalorizao do Real, a moeda desvalorizada torna os produtos fabricados no
Brasil mais competitivos no mercado internacional. O desenvolvimento das
exportaes e a permisso do acesso a multinacionais, principalmente do setor
automobilstico e as indstria de bens de capital, assim como a indstria aeronutica
brasileira, representada pela Embraer, cria um espao para os produtos de
exportao do BNDES.

EM 1997, o FINAMEX passa a se chamar BNDES-Exim, deixando de ser um

produto ligado apenas produo de bens de capital, mas extensivo s demais
indstrias nacionais, incluindo de produtos qumicos, petro-qumicos, eletrnicos,
calados alimentos, etc. Durante o ano de 1997, o BNDES-Exim j se torna
responsvel por mais de 15% dos desembolsos do BNDES. A participao do
BNDES-Exim ir ser cada vez mais crescente at o ano de 2002, quando atinge a
participao de 33% dos desembolsos do sistema BNDES (Vide Grfico 3).

O processo de financiamento exportao tem como seu maior produto o

financiamento ps-embarque, pois permite a oferta de condies competitivas aos
produtos nacionais, em comparao com seus concorrentes. Um dos principais
exemplos de apoio exportao foi dada a Embraer. A oferta de financiamento ao
comprador em at 100% do valor exportado permitiu uma vantagem competitiva s
aeronaves fabricadas no Brasil, em face de seus concorrentes. Segundo Catermol,
(2005), a partir de 1997 a participao da indstria aeronutica brasileira vem
crescendo em seu nicho, atingindo em 2002 participao de aproximadamente 17%,
saindo de 5% de participao anteriormente a 1997. Grande parte deste sucesso

119

pode ser atribudo existncia de financiamento exportao proveniente do

BNDES.

35%

40.000

35.000

30%

30.000
25%
25.000
20%
20.000
15%
15.000
10%
10.000
5%

5.000

0%

1995

1996

1997
BNDES-EXIM

Grfico 3

1998

1999

TOTAL GERAL

2000

2001

2002

Participao

Participao do BNDES-Exim no total de desembolsos do Sistema

BNDES

Fonte: BNDES

No caso da indstria automobilstica, a participao da mesma na pauta de

exportaes vem crescendo desde 1997. No ano de 1995, a participao relativa
das exportaes de automveis de passageiros representava menos de 2% do total
de exportaes de bens manufaturados, chegando em 2002 aproximadamente 6%
(Catermol, 2005). Entre os anos de 1997 e 1999, o BNDES reduz acentuadamente o
financiamento ao investimento pblico, o contingenciamento de crdito ao setor
pblico (vide Tabela 21). As privatizaes e as reformas executadas no governo
Fernando Henrique Cardoso reduzem a participao direta do Estado como agente
do desenvolvimento econmico.

Alm do apoio s exportaes, O BNDES se caracteriza como financiador da

iniciativa privada de pequeno e mdio porte. A participao de empresas com
faturamento at R$ 60 milhes anual nos desembolsos do sistema BNDES atinge

120

22.3% no ano de 2002. Em nmeros absolutos, h um crescimento de mais de cinco

vezes no valor desembolsado entre 1995 a 1997 (vide Tabela 22).

Tabela 21

Participao das operaes aprovadas pelo sistema BNDES por

setor (Em %).
Setor Beneficiado
Privado
Pblico
Total

1997
77%
23%
100%

1998
90%
10%
100%

1999
97%
3%
100%

Fonte: BNDES

Tabela 22

Desembolso Anual do Sistema BNDES por porte. (R$ Milhes

Corrente)

PORTE
MICRO1(1)/PEQUENA(2)
MEDIA(3)
MPME
PARTICIPAO
GRANDE(4)
PARTICIPAO
TOTAL

1995
1.426
152
1.578
22,2%
5.520
77,8%
7.098

1996
1.230
243
1.473
15,2%
8.200
84,8%
9.673

1997
2.057
149
2.206
12,3%
15.688
87,7%
17.894

ANO
1998
1999
1.379
1.735
916
1.018
2.295
2.753
12,1%
15,3%
16.696
15.299
87,9%
84,7%
18.991
18.052

2000
3.031
1.375
4.406
19,1%
18.640
80,9%
23.046

2001
4.223
1.562
5.785
22,9%
19.431
77,1%
25.217

2002
5.970
2.368
8.337
22,3%
29.082
77,7%
37.419

Fonte: BNDES
Obs: Micro/Pequena inclui Pessoa Fsica
(1) Microempresas: receita operacional bruta anual ou anualizada at R$ 1.200 mil (um milho e duzentos mil
reais).
(2) Pequenas Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 1.200 mil (um milho e
duzentos mil reais) e inferior ou igual a R$ 10.500 mil (dez milhes e quinhentos mil reais).
(3) Mdias Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 10.500 mil (dez milhes e
quinhentos mil reais) e inferior ou igual a R$ 60 milhes (sessenta milhes de reais).
(4) Grandes Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 60 milhes (sessenta
milhes de reais).

Entretanto, importante ressaltar que o crescimento relativo em valores no

demonstra a magnitude total do crescimento da participao de empresas de
pequeno e mdio porte nos desembolsos do BNDES. A despeito da participao
relativa ser ainda inferior a 25% do montante desembolsado, a sua maior
caracterstica est no nmero de operaes realizadas para cada segmento. Em
1996, as operaes para pequenas empresas representavam 58,6% do nmero de
operaes do BNDES; em 2002, representa 94% de todas as operaes. (vide
Tabela 23)

121
Tabela 23

Desembolso Anual do Sistema BNDES por porte. (Nmero de

Operaes)

PORTE
MICRO1(1)/PEQUENA(2)
MEDIA(3)
MPME
PARTICIPAO
GRANDE(4)
PARTICIPAO
TOTAL

1995
34.167
367
34.534
66,3%
17.569
33,7%
52.103

1996
17.681
489
18.170
58,6%
12.857
41,4%
31.027

1997
41.615
361
41.976
74,2%
14.563
25,8%
56.539

ANO
1998
1999
2000
2001
2002
25.679
51.400
94.202 132.214 112.342
5.407
3.189
3.914
4.611
5.229
31.086
54.589
98.116 136.825 117.571
69,5%
89,7%
93,9%
95,0%
94,0%
13.617
6.257
6.427
7.150
7.560
30,5%
10,3%
6,1%
5,0%
6,0%
44.703
60.846 104.543 143.975 125.131

Fonte: BNDES
Obs: Micro/Pequena inclui Pessoa Fsica
(1) Microempresas: receita operacional bruta anual ou anualizada at R$ 1.200 mil (um milho e duzentos mil
reais).
(2) Pequenas Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 1.200 mil (um milho e
duzentos mil reais) e inferior ou igual a R$ 10.500 mil (dez milhes e quinhentos mil reais).
(3) Mdias Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 10.500 mil (dez milhes e
quinhentos mil reais) e inferior ou igual a R$ 60 milhes (sessenta milhes de reais).
(4) Grandes Empresas: receita operacional bruta anual ou anualizada superior a R$ 60 milhes (sessenta
milhes de reais).

Aliado participao relativa das operaes para empresas de pequeno e

mdio porte, o nmero total de operaes cresceu em aproximadamente 123% entre
1997 e 2002, enquanto as operaes para empresas de pequeno porte cresceram
em 179% (vide Tabela 23). Este crescimento global e o crescimento relativo
resultaram na exigncia da adequao do BNDES aos novos tempos. Os bancos
agentes se tornaram cada vez mais responsveis pelo sucesso e desembolsos do
BNDES, as instituies financeiras por ele credenciadas tiveram uma participao
ativa no processo de evoluo do BNDES neste segmento, sendo os principais
responsveis e permitindo o acesso dos pequenos empresrios aos emprstimos do
sistema BNDES.

122

CONCLUSO
A criao de um banco de desenvolvimento e fomento foi fruto de uma
necessidade de recursos de longo prazo, de forma a viabilizar o processo de
desenvolvimento econmico durante os anos 1950. A inexistncia de recursos
privados disponveis para o desenvolvimento autnomo, assim como a falta de
atratividade de alguns setores ao capital privado nacional eram considerados
entraves para o desenvolvimento. A doutrina cepalina de desenvolvimento por
substituio de importaes e o nacional desenvolvimentismo tinham o Estado como
principal ator no processo de desenvolvimento econmico.

O BNDES foi criado como uma das principais entidades para executar o
processo de desenvolvimento econmico, responsvel por obter e repassar recursos
de longo prazo e de gerir o desenvolvimento do pas, definindo e financiando
projetos considerados importantes para o desenvolvimento econmico. O Estado
no deveria ser o substituto da iniciativa privada nacional, mas o supridor da infraestrutura e das indstrias de base, que demandavam grandes somas de recursos,
longo prazo de maturao e de retorno do capital investido. Durante grande parte da
existncia do BNDES o Estado acabou por ser o seu maior cliente, principalmente
nas reas de transportes e energia, e nas indstrias de base, como por exemplo a
siderurgia.

A forma de obteno de recursos para o BNDES no seu incio estava

baseada em emprstimos externos e na absoro forada da poupana interna.
Entretanto, a principal fonte de recursos acabou sendo a poupana interna, por meio
de adicionais de imposto sobre a renda e outros tributos, visto que o aporte de
capital estrangeiro ocorreu, entretanto aqum do esperado. Ao longo da sua
existncia, as formas de arrecadao da poupana interna foram se alterando, em
alguns momentos de forma direta, mediante o aumento de impostos sobre a renda,
em outros de forma indireta, mediante fundos e adicionais sobre servios ou tributos
cobrados da pessoa jurdica.

123

O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek foi o marco do desenvolvimento

econmico e industrial brasileiro. Durante este momento, o capital estrangeiro foi
incentivado a investir no pas nos setores de bens de capital e bens de consumo
durveis, principalmente automveis e caminhes, mas tambm sob a forma de
emprstimos internacionais. O desenvolvimento das indstrias consideradas
importantes, mas no estratgicas, foram confiadas ao capital estrangeiro, devido
debilidade do capital privado nacional e falta de conhecimento tecnolgico.

Em 1962, dez anos aps a criao do BNDES, e passado o grande momento

do Plano de Metas, so criadas regras especficas para a entrada do capital
estrangeiro no pas atravs da Lei n. 4.131, que ainda hoje o principal marco
regulatrio dos capitais estrangeiros no pas. Esta lei definiu que empresas de
controle

acionrio

estrangeiro

no

poderiam

receber

emprstimos,

independentemente da sua fonte, externa ou interna, ou garantias a operaes de

financiamento internacional de qualquer banco pertencente ao Estado brasileiro,
direta ou indiretamente, incluindo-se o BNDES, com a exceo de setores
econmicos considerados estratgicos definidos por decreto do poder executivo.

Esta regulamentao demonstra claramente a forma do desenvolvimento

baseado no investimento e fortalecimento da indstria nacional, em poder do capital
pblico ou privado; demonstra tambm a marca do BNDES como financiador do
desenvolvimento econmico nacional, apoiando a criao da infra-estrutura e das
indstrias de base por meio das empresas estatais, e apoiando o investimento
privado nacional, considerado a parte fraca do trip formado pelo capital pblico,
capital privado nacional e capital privado externo. O capital estrangeiro foi
incentivado a participar, mas sem o acesso s mesmas condies especiais de
apoio dadas aos demais setores.

A forma de atuao adotada na dcada de 1970, mediante agentes

repassadores como forma de atingir todo o Brasil, mostrou-se um sucesso do ponto
de vista de acesso a recursos do BNDES a todas regies do pas. Devido a sua
estrutura, o BNDES passou a agir diretamente em operaes de grande montante.
As operaes de menor porte acabaram por ficar nas mos dos agentes
repassadores, em sua grande maioria bancos comerciais.

124

A estrutura de agente repassador oferece ao agente a possibilidade de

realizar lucro por meio do repasse dos recursos e da cobrana de um spread
bancrio sobre a operao, mas ao mesmo tempo transfere o risco da inadimplncia
a este agente, um vez que sua responsabilidade a anlise e avaliao do projeto e
da capacidade de solvncia do tomador. Entretanto, a partir do momento que a
grande massa de empresas privadas nacionais precisa obter os recursos do
BNDES, pela mesma via que conseguiriam obter quaisquer outros emprstimos
bancrios, a garantia do alinhamento dos emprstimos vinculado ao processo de
desenvolvimento econmico se torna mais complexo, pois a exposio ao risco de
uma instituio financeira privada no necessariamente ser o mesmo de um banco
de fomento, voltado ao desenvolvimento econmico.

Desde 1974, os recursos que compem o oramento do BNDES so

originrios de contribuies e programas ligados ao apoio e desenvolvimento do
trabalhador e programas de integrao social. Em 1988, quando se destina um
mnimo de 40% dos recursos do PIS-Pasep ao BNDES, por meio do recm criado
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador, o vnculo deste com a incluso social e o
desenvolvimento com foco na criao de postos de trabalho fica claramente
demonstrado do ponto de vista ideolgico. A origem dos recursos um ponto de
extrema importncia para sua funo de desenvolvimento econmico e social do
pas. Enquanto gestor da poupana forada dos trabalhadores assalariados, a sua
preocupao com o desenvolvimento econmico, a gerao de empregos e a
incluso social se tornam ainda mais vitais e obrigatrias.

A partir dos anos 1980, ainda sob o espectro interno do nacionaldesenvolvimentismo, o BNDES inicia um processo irreversvel que marcaria os seus
prximos 20 anos. O BNDES inicia o processo de venda de empresas estatais, cujo
controle acionrio encontrava-se em seu poder. A dcada de 1980 ainda no pode
ser caracterizada como o incio de um processo de reduo do Estado por meio da
privatizao, pois a grande maioria destas empresas se tratava de empresas de
pequeno porte e em muitos casos pouco rentveis, e estrategicamente de pouca
relevncia. A partir de 1985, findo o Governo Militar, um novo processo de
privatizao se inicia e o BNDES definido como responsvel pelo processo de

125

avaliao de valor e venda das empresas estatais. Esses primeiros processos de

privatizao consistiam operaes de saneamento de contas pblicas, sem o
objetivo de retirar o Estado de sua funo de agente do desenvolvimento.

O fim dos anos 1980, aps o contingenciamento de crdito ao setor pblico, e

o incio dos anos 1990 e a definitiva busca da reduo da participao direta do
Estado no desenvolvimento econmico, por meio dos planos de privatizao de
setores considerados estratgicos, que estavam sob o controle do Estado, como
siderurgia e minerao, e de setores de infra-estrutura, energia e telefonia trazem
uma nova funo para o BNDES, uma funo muito distinta da que possua at
ento: a organizao da privatizao das empresas e setores tidos como
estratgicos.

O BNDES tornou-se, ento, agente do processo de privatizao, de forma

direta como gestor do Fundo Nacional de Desestatizao, e indiretamente por meio
da presena de seu presidente como presidente da Comisso Diretora do Programa
de Desestatizao. Este momento questiona a funo econmica do BNDES, em
relao ao momento econmico no qual foi criado, como financiador do
desenvolvimento nacional por meio da participao direta do Estado, e agora passa
a ser o mesmo rgo responsvel pela alienao das empresas estatais, das quais
foi financiador e gestor em muitos casos, e pelo enxugamento do Estado.

O fato do BNDES ter sido escolhido como pea fundamental do processo de

privatizao no necessariamente retira a sua importncia no apoio ao
desenvolvimento econmico, mas demonstra a sua adequao aos desejos do
Estado em curso. O Estado no mais seria agente do processo, no mais requeria
os recursos do BNDES com fins de investimento direto no desenvolvimento. O
BNDES foi agente de um processo no qual ele foi inserido, at mesmo devido a falta
de uma diretriz momentnea, uma vez que seu principal cliente, o Estado, j no
mais podia ser o tomador dos seus emprstimos.

Em 1997, o poder executivo publica o decreto n. 2.233, que define alguns

setores como de suma importncia para o desenvolvimento econmico, alterando a
Lei n. 4.131 e permitindo, assim, que o BNDES possa emprestar recursos

126

originrios do mercado domstico, mais precisamente os recursos da FAT, s

empresas sob controle do capital estrangeiro. Aps quarenta e cinco anos de
existncia, o BNDES passa agora a financiar o capital estrangeiro, perdendo todo o
seu vnculo com o modelo nacional-desenvolvimentista, baseado no investimento na
empresa privada nacional e na empresa pblica, que claramente eram as que mais
careciam de recursos de longo prazo, a condies accessveis.

A grande onda de privatizaes de empresas de energia e telefonia, cujos

valores arrecadados na venda ultrapassaram a marca de US$ 60 bilhes, ocorreu
exatamente aps a permisso ao financiamento s empresas de controle acionrio
estrangeiro, demonstrando uma clara relao de causa e efeito entre os eventos.

Considerando o efeito temporal da publicao da resoluo, ou seja, o fato

que a mesma foi publicada anteriormente s principais privatizaes, em uma
primeira anlise pode-se pensar que a resoluo foi condio sine qua non para
que pudesse ocorrer a privatizao dos setores de energia e telecomunicaes.
Entretanto, resta questionar se algum grupo foi especificamente beneficiado, ou
vrios o foram.

Para o Estado, o fato de permitir o acesso a recursos a baixo custo financeiro

a potenciais compradores e concessionrios, quando comparados a recursos
obtidos no mercado, garante que a avaliao de valor das empresas seja melhor
que em condies normais, induzindo a uma melhor precificao dos ativos a serem
alienados, mesmo que o diferencial de preo esteja sendo reposto a custo dos
recursos do FAT. Desde a dcada de 1950, o apoio entrada do capital estrangeiro
sempre esteve ligado a sua habilidade de trazer a poupana externa. Entretanto, a
permisso de obteno de recursos do BNDES, do FAT, est contra-mo deste
pensamento.

Para o capital privado objetivo principal no o desenvolvimento econmico,

mas a busca da sua rentabilidade. O acesso a recursos do BNDES
indubitavelmente atrativo devido a seu baixo custo. Entretanto, no necessariamente
se trata de condio sine qua non para a participao do capital estrangeiro no
processo de privatizao, pois o no acesso a estes recursos se refletiria em ofertas

127

de compra inferiores s existentes, baseado em algum modelo de rentabilidade do

capital investido. Logo, a oferta de emprstimo no parece ser uma condio
necessria para a possibilidade de venda ou concesso dos servios de energia e
telecomunicaes, mas, do ponto de vista do capital estrangeiro, uma condio mais
proveitosa de rentabilizao do capital.

Para o BNDES, a permisso de emprestar ao capital estrangeiro de grande

valia; a iniciativa privada nacional ainda pequena e est sendo atendida pelos seus
bancos agentes, que se encarregam da grande massa de emprstimos de baixo
valor. O capital privado estrangeiro se torna principal cliente, pois passa a ser agora
o detentor dos setores de energia e telecomunicaes.

Ao mesmo tempo que a economia voltada para dentro, substituio de

importaes, cede lugar para economia voltada para fora, as grandes empresas
exportadoras, que esto sob o controle estrangeiro, como no caso dos setores
automobilstico, de bens de capital e eletrnica, passam a se beneficiar dos recursos
do BNDES. O desenvolvimento econmico parece no ser mais o principal objetivo
do BNDES; ele j no possui mais a capacidade de decidir quais os rumos do
desenvolvimento e a melhor forma de aplicar os seus recursos, como na sua
criao. Uma vez que o capital privado, principalmente o capital estrangeiro o seu
principal cliente, as suas decises acabam por ser influenciadas pelas necessidades
do capital, e no do desenvolvimento. A sua capacidade autnoma de guiar o
desenvolvimento perde espao pela necessidade de rentabilizao do capital. O
BNDES j no mais uma fonte de recurso de longo prazo, no devido escassez
de recursos disponveis para o investimento, mas devido a sua atratividade, ou seja,
seu baixo custo financeiro quando comparado com qualquer outra fonte de recursos.

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