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ILPbb
C 19
^PIanifcacin
conmca y Social
L REGIMEN JURIDICO
DE LA PLANIFICCQ
EN AMERICA LATIA ,
3 7
GEPAL-ILPES
ACIONES UNIDAS
-i
*149000003*
Cuadernos del ILPES, N ' 37 (1993)
C.l
2 9 JUL 1993
CUADERNOS
DEL
ILPES
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EL REGIMEN JURIDICO
DE LA PLANIFICACION
EN AMERICA LATINA
LC/IP/G.64-P
Junio de 1993
INDICE
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PRESENTACION
PRIMERA PARTE
I.
INTRODUCCION
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III. L A S R E F E R E N C L \ S A L A PLANIFICACION E N L A S
CONSTITUCIONES
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SEGUNDA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
ESTATICO: LA ESTRUCTURA DE LOS
SISTEMAS D E PLANIFICACION
A. LA ADMINISTRACION PUBUCA Y EL DESARROLLO
B. ORGANIZACION DE LOS SISTEMAS DE
PLANIFICACION
1. Ideas generales
2. El concepto de sistema de planificacin
3. La estructura del sistema dentro del mbito nacional . .
a) Los rganos de decisin poltica
b) Los rganos de participacin
c) El nivel administrativo y tcnico
d) Anlisis de algunos casos particulares
e) Algunas conclusiones sobre los rganos administrativos y tcnicos
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TERCERA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE
VISTA DINAMICO: E L PROCESO
A. INTRODUCCION
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CUARTA PARTE
LA EJECUCION DEL PLAN Y EL PRESUPUESTO
DEL ESTADO: PROBLEMAS JURIDICOS
A. INTRODUCCION
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C. CONCLUSIONES
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NOTAS
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BIBLIOGRAFIA
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PRESENTACION
PRIMERA PARTE
REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PLANIFICACION
Y DEL DESARROLLO EN AMERICA LATINA
I. INTRODUCCION
En las constituciones polticas nacionales se pueden adjudicar al Estado dos
papeles como actor econmico: el primero consiste en dotarlo de ingresos
propios para financiar sus gastos, es decir, de una hacienda; el segundo es
encargarlo del proceso de desanoUo econmico y social del pas, lo cual
supone facultarlo para intervenir directa e indirectamente en este mbito.
Aunque es evidente que tiene que producirse algn grado de coincidencia
entre ambas funciones, creemos que una y otra son independientes ya que,
si bien es imposible concebir la existencia de un Estado que no ejerza por
lo menos una mnima actividad financiera, es decir, desprovisto de hacienda
propia, atribucin que se le reconoce en todas las constituciones, no existe
uniformidad en los textos legislativos fundamentales sobre la forma de
hacer al Estado responsable del desarrollo econmico y social, ni sobre el
alcance de las facultades de intervencin de las que se le debe dotar para
que cumpla tal funcin.
Esto no slo depende del modelo poltico-econmico caracterstico de
cada Estado, sino tambin de la poca en la que se redact su constitucin.
La tendencia moderna, como se podr constatar en el presente estudio, es
la de incluir expresamente en el texto fundamental lo que se ha dado en
denominar constitucin econmica, concepto que comprende una serie de
disposiciones y principios relativos al papel que cabe al Estado en el proceso
econmico nacional. Sin embargo, las constituciones eminentemente
liberales adoptadas durante el siglo pasado y gran parte del actual solamente
se refieren a esta problemtica en forma implcita, al tratar el tema de la
libertad de mercado.
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La otra caracterstica q u e m a r c el e n f o q u e de l o s p r o c e s o s
planificadores e n la regin fue la confusin entre planificacin y desanollo;
de tal manera, pareca que slo era necesario planificar en la medida en que
hubiera un efectivo crecimiento econmico. D e un modo u otro, todas las
constituciones hacen referencia a esa cuestin; en este sentido, cabe
recordar uno de los ejemplos m s claros, el de Paraguay, en cuya Carta se
establece expresamente que la promocin del desarrollo tiene como
finalidad impulsar el crecimiento dinmico de la economa nacional y que
el desanollo s e fomentar mediante planes globales.
A m b a s caractersticas influyeron en lo que ms tarde se ha denominado
"crisis de la planificacin"; sta, si bien no implic el desmantelamiento de
los aparatos planificadores, redund en una reconocida prdida de
importancia. En efecto, las nuevas teoras econmicas provocaron un
retroceso de las ideas marxistas con respecto a la planificacin y de las ideas
keynesianas sobre el intervencionismo, lo que no poda dejar de influir
negativamente sobre los sistemas de planificacin, tal c o m o estaban
concebidos (Prez Royo, 1983, p. 67). Por otra parte, en algunos pases la
crisis econmica ocasion una regresin o, por lo menos, una falta de
crecimiento y esto contradeca las connotaciones que se haban atribuido a
la planificacin. C o m o resultado de la necesidad de hacer frente a problemas
econmicos acuciantes o al pago de los intereses de la deuda externa, los
pases se centraron en el corto plazo y la planificacin perdi su anterior
efectividad.
Sin embargo, creemos que la planificacin sigue teniendo vigencia en
la regin. Tras el mpetu por disear sistemas de planificacin durante las
dcadas de 1 9 6 0 y 1970, cuando los pases eran alentados por la Alianza
para el Progreso, h o y los legisladores, e incluso los constituyentes,
independientemente del proyecto poltico de cada pas, demuestran un
renovado inters por comprender el significado de la planificacin y hacer
de ella un til instrumento de gobierno, debido a su enorme potencial en el
marco de las estrategias para superar la crisis. N o en vano se reivindica que
"si s e acepta que inevitablemente la salida de la crisis va a comportar
cambios formidables en las estructuras de la sociedad que hoy conocemos,
se hace evidente, la necesidad de intentar controlar socialmente, de orientar,
de dirigir de manera consciente los procesos de transformacin econmica
y social implcitos en la propia resolucin de la crisis." (Prez Royo, 1983,
p.68.)
Las reformas constitucionales y legales introducidas en muchos pases
a la normativa sobre planificacin tienen precisamente este sentido; la
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Para d e t e r m i n a r el a l c a n c e d e l t r m i n o , h a y q u e partir d e
consideraciones muy parecidas a las anteriores: que el plan carezca de una
base legal, es decir, de una ley aprobada por un rgano legislativo, implica
que su carcter obligatorio no est respaldado por una exigibilidad jurdica
parlamentaria; la eficacia legal del plan no depender entonces de un
Congreso o de un rgano legislativo. La impugnacin de actos del Ejecutivo
contrarios al plan slo podr realizarse sobre la base del precepto
constitucional, pero vuelve a plantearse el interrogante anterior: quin est
legtimamente facultado para ejercer este tipo de accin? En cuanto a las
referencias al Poder Legislativo que s e hacen en la Constitucin y en la ley
de planeacin, poco parecen aadir a lo ya dicho; aunque es obvio que la
voluntad del constituyente era que el cuerpo legislativo ejerciera una
importante funcin de control, no lo dot del principal instrumento de
exigibilidad jurdica: s u aprobacin; as, la informacin que s e le
proporcione le servir ms bien para que sus propias leyes no contradigan
lo dispuesto en los planes, lo que evidentemente tiene una gran importancia
con respecto al presupuesto, c o m o ya s e expuso.
En todo caso, cuando en el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente
al perodo 1983-1988 s e hace referencia a la obligatoriedad del plan, ello
slo apunta al propio sector pblico, que ser responsable ante el mandatario
del pas.^^
Por ltimo, para completar la resea de casos posibles, cabe mencionar
lo que ocurre en Colombia y Brasil, en cuyas Constitucines tambin se
establece el carcter obgatorio de los planes para el sector pblico, pero
con la diferencia de que tambin se dispone que el plan sea aprobado por
ley. En el c a s o c o l o m b i a n o , adems de estipular e x p r e s a m e n t e la
obligatoriedad de la planificacin del sector oficial, ^^ s e ha sabido disear
un acabado mecanismo de aprobacin y control de los planes por parte del
Poder Legislativo. En efecto, aunque ya en la Reforma de 1945 s e haba
asignado al Congreso la funcin de "Fijar los planes y programas a que debe
someterse el fomento de la economa nacional, y los planes de todas las
obras pblicas que hayan d e emprenderse o continuarse", esto f u e
perfeccionado mediante la Reforma de 1968, en la que s e institucionaza
la distribucin de c o m p e t e n c i a s entre el C o n g r e s o y el Ejecutivo,
atribuyendo al primero la funcin de fijar los planes y programas de
desarrollo econmico y social. Por otra parte, s e dictan normas especficas
sobre el control que debe ejercer el Congreso y se crea una Comisin
Permanente para supervisar el cumplimiento de los planes de desarrollo y
la evolucin del gasto pblico (Reveiz Roldn, op.cit, p. 2 2 )
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ejemplos
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En
Bolivia, por ejemplo, se entiende que el principio de justicia social ieme por
objeto asegurar a todos los habitantes un nivel de vida digEo; en Per fea
sido referido a la dignificacin del trabajo como fuent primcipal de riqueza
y como medio de realizacin de las personas as como a la distribucin
equitativa del ingreso; en Mxico tambin se le viracula a la ms justa
distribucin del ingreso y de la riqueza y, posteriormente, en la ley de
planeacin, a la igualdad de derechos, a la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la poblacin y la mejora, en todos sus aspectos, de la calidad de
vida, para lograr una sociedad ms igualitaria.
mantener el statu quo. Por esta razn, en el plan vigente se indica que "El
Plan de Economa Social est orientado a asegurar que e crecimiernto
econmico cumpla una funcin social y que el desarrollo social sea un factor
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SEGUNDA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
ESTATICO: LA ESTRUCTURA DE LOS
SISTEMAS DE PLANIFICACION
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Por otra parte, los sistemas han de ser renovados a medida que se introducen
nuevas variables en la planificacin y cambian la estructura del pas y los
objetivos de su gobierno.
Recientemente, Y. Dror (1987, pp. 103 y 104) ha planteado con gran
acierto la necesidad de planifcar mediante un sistema al expresar que "la
planificacin tiene que satisfacer exigencias contradictorias: tiene que estar
bien integrada en el pensamiento central del gobierno y compartir la
agitacin de los cabildos en tomo al poder y, tiene que tener a la vez la
facultad de "salirse del sistema". Dichas antinomias no pueden resolverse
satisfactoriamente dentro de una sola dependencia o con un solo
procedimiento. Por tanto, hay que distribuir la "planificacin" en una serie
de dependencias, cada una con una doble misin, lo cual en conjunto
equivale a una actividad de planificacin agregada y brinda una buena
mezcla de procesos contradictorios. Por tanto, hay que contar con un "grupo
planificador" y no slo con un "centro planificador".^
Integrar la planificacin dentro de un sistema es un cometido
importante, ya que su efectividad depender de la capacidad del sistema en
su conjunto; luego, la primera tarea que ha de emprender un Estado para
contar con una planificacin eficiente es la de fortalecer las interrelaciones
entre los diferentes rganos del sistema (Naciones Unidas, 1978, p. 10).
En general, lo que caracteriza a los sistemas de planificacin es la
existencia de un rgano tcnico central, ministerio u oficina a otro nivel
administrativo, encargado de la planificacin. No obstante, no en todos los
pases cumple esta entidad las mismas funciones. Es por ello que el ILPES
elabor una tipologa basada en el papel que cumple el rgano de
planificacin en el proceso de diseo y preparacin de planes. En el primer
modelo, al rgano de planificacin le corresponde una funcin de
asesoramiento y el proceso de adopcin de decisiones tiene un carcter
autnomo; en el segundo, al ente planificador le cabe una funcin
coordinadora, en tanto que el proceso decisorio es de corte negociador aunque descentralizado; el tercero se caracteriza por el papel ejecutivo del
rgano de planificacin y la naturaleza centralizada del proceso de adopcin
de decisiones (ILPES, 1982, p. 40).
Normalmente, el sistema est organizado de manera que cubra varios
sectores en el plano horizontal y diversos niveles de gobierno en sentido
vertical. Nuestro estudio comenzar por la estructura a nivel nacional de
carcter no sectorial; veremos despus la estructura sectorial y, por ltimo,
las estructuras ms circunscritas, es decir, federativas, regionales y locales.
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SS
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tcnico
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Otro aspecto que cabe destacar es el grado de influencia que ejerce este
organismo en materia de planes regionales y sectoriales, cuestin que, por
el momento, slo ser aludida, pero se analizar ms adelante, al estudiar
los organigramas sectorial y regional.
Por ltimo, puesto que ya se ha sealado que es fundamental que el
rgano cuente con un adecuado sistema de informacin para apoyar la
planifcacin, otro criterio sera determinar si entre las funciones de las
oficinas de este tipo figura o no la de establecerlo.
d) A nlisis de algunos casos
particulares
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La d e s c r i p c i n d e f u n c i o n e s d e e s t e Ministerio garantiza su
capacidad para intervenir en todos los mbitos de la e c o n o m a nacional
y, por lo tanto, para asegurar la coordinacin de la poltica econmica
c o n la planificacin.
Por ltimo, otra de sus funciones principales es la administracin
presupuestaria del sector pblico, que comprende la preparacin o
f o r m u l a c i n d e p r e s u p u e s t o s , s u e j e c u c i n financiera y fsica, su
contabilidad y control, as c o m o su evaluacin, coordinacin y liquidacin.
Si se considera que el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
conjuga estos tres tipos de funciones, se trata de un rgano tcnico capaz
de ejercer bastante influencia. Adems, a las facultades mencionadas se
agregan otras en las reas d e organizacin administrativa, personal,
fnancianento e x t e m o y deuda pblica y cooperacin tcnica.
El Ministerio funciona por intermedio de varias direcciones generales.
La de planificacin econmica y social, la de coordinacin regional, la de
presupuesto y la administrativa y de personal estaban previstas en la
normativa de 1973. Posteriormente, la Resolucin 67, de febrero de 1984,
adscribi el Fondo de Preinversiones al Ministerio de Planificacin y
Poltica Econmica; as, este ltimo qued c o m o rgano rector superior del
Fondo, que depende jerrquicamente del Ministro del ramo. Mediante el
Decreto 58, de 1982, se cre la Direccin de Crdito Pblico, cuyas
funciones principales incluyen la elaboracin de planes de crdito pblico,
(interno y extemo), la participacin en negociaciones de financiamiento y
el a n l i s i s d e p r o y e c t o s d e i n v e r s i n c o n el o b j e t o d e formular
recomendaciones al respecto.
Paraguay.
La Secretara
Tcnica de Planificacin
del
Desarrollo
Econmico y Social fue creada mediante el Decreto Ley 312, aprobado por
Ley 8 4 1 del 14 de septiembre de 1962, que la defina c o m o un rgano
dependiente de la Presidencia de la Repblica, encargado de las labores
tcnicas relacionadas con la planificacin. Sin embargo, dado que en
Paraguay la planificacin es de carcter indicativo, incluso para el sector
pblico, no es mucho el poder efectivo con que cuenta esta Secretaria, que
cumple funciones de asesoramiento. N o obstante, le cabe un importante
papel en materia de poltica econmica nacional, ya que debe ser consultada
respecto de todos los proyectos y programas de fomento, medidas de poltica
e c o n m i c a y modificaciones y reformas a la administracin pblica
relacionadas con el desarrollo econmico y social, antes de que sean
sometidas a la consideracin del Consejo Nacional de Coordinacin
Econmica y del Poder Ejecutivo.
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c o o r d i n a r la f o r m u l a c i n d e las p o l t i c a s n a c i o n a l e s d e carcter
multisectoral para incluirlas en los planes nacionales y evaluarlas.
Otro grupo de sus funciones s e vincula con la hacienda pblica, ya que
e s uno de l o s r g a n o s que participan e n la f o r m u l a c i n del Plan
Econmico-Financiero (junto c o n los Ministros de Economa y Finanzas y
de Industria y Comercio y el B a n c o Central de Reserva) y del Presupuesto
del Sector Pblico, para asegurar que ste exprese los objetivos, metas y
polticas de los planes de desarrollo.
En materia de inversiones y proyectos, corresponde al Instituto
elaborar, en coordinacin con los organismos del Estado, el programa de
inversiones prioritarias del sector pblico nacional, as c o m o normar la
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin y calificar los proyectos
que corresponda. Por ltimo, la Ley lo faculta para coordinar y evaluar la
poltica de integracin tcnica internacional; formular la poltica de
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales y orientar, normar
y evaluar las actividades de las oficinas de planificacin.
Repblica Dominicana. El Secretariado Tcnico de la Presidencia es el
segundo rgano en importancia del sistema de planificacin del pas. D e las
instituciones estudiadas hasta ahora, es una de las con ms amplias
funciones, puesto que recaen e n ella las responsabilidades de las cuatro
oficinas que la integran, una de las cuales es la Oficina Nacional
de
Planificacin (ONAPLAN); las.otras son la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRES), la Oficina Nacional de Estadstica (ONE) y la Oficina Nacional
de Administracin y Personal (ONAP) (Ley 55).
Adems de las tareas que c o n e s p o n d e n a la ONE y a la ONAP, que a
pesar de ser muy importantes, han sido consideradas menos pertinentes en
el contexto de este estudio, ^^ el Secretariado cumple un papel fundamental
por intermedio de la ONAPLAN y la ONAPRES; por tratarse de oficinas
i n t e g r a d a s dentro del m i s m o , d e m u e s t r a n la i n t e r d e p e n d e n c i a y
coordinacin que tiene que existir entre el diseo y la puesta en prctica en
materia de planificacin.
D e s d e este punto de vista, por intermedio de las oficinas mencionadas,
el Secretariado s e encarga de: elaborar los planes y programas de desarrollo,
actualizarlos peridicamente, evaluar sus resultados y coordinar su
ejecucin; elaborar el proyecto de presupuesto nacional de gastos e
ingresos; proponer al Consejo Nacional de Desarrollo la adopcin de
medidas de poltica o de asignacin de recursos a medida que los estudios
tcnicos demuestren su aconsejabilidad; contribuir a la progresiva creacin
y posterior funcionamiento de oficinas de programacin en las Secretaras
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Planificacin
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planificacin
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SQ
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tracin ms limitados que el nacional; nonnalmente, se tratar de circunscripciones regionales y locales, pero en el caso de pases con estructura
federal estos niveles pueden comprender los estados o, segn las divisiones
poltico- administrativas adoptadas para la planificacin, los departamentos, provincias u otros.
No es el propsito de este estudio abordar el tema de la conveniencia o
no de establecer estructuras descentralizadas en la planificacin, cuestin
que excedera con creces sus alcances; adems, esta problemtica ha sido
analizada desde diversos puntos de vista y las conclusiones extradas
abarcan toda la gama, desde considerar que la descentralizacin es
intrnsecamente buena,
hasta afirmar que la planificacin exige una
administracin centralizada.^^Nuestro estudio se centrar en las estructuras
existentes en la regin y sus principales caractersticas.
Desde este punto de vista, cabe sealar que, a diferencia de lo observado
con respecto a las estructuras sectoriales, las estructuras regionales'
latinoamericanas se caracterizan por contar con un sistema o subsistema de
planificacin regional en el que tienen cabida no solamente a los organismos
tcnicos, sino tambin a las entidades polticas y de participacin.
En efecto, lo normal es que en los sistemas regionales se reproduzcan
el esquema de los rganos unipersonales y colegiados, a los que suele
asignarse un papel de coordinacin y de direccin poltica, lo que puede
plantear un delicado problema de distribucin de poderes y de
responsabilidades entre los diversos niveles de Gobierno, cuya solucin no
siempre es fcil.^ Por otra parte, en la mayora de los pases los cauces de
participacin han sido establecidos de preferencia en los niveles territoriales
de menor amplitud.
La primera cuestin es muy importante y volver a hacerse referencia
a ella en otras partes de este estudio, pero es posible adelantar algunas
consideraciones al respecto.
En primer lugar, el problema de la distribucin de poderes y
responsabilidades adquiere gravedad en el caso de los pases federales, en
los que resulta muy fcil multiplicar los niveles de planificacin, ya que
usualmente debe existir uno estatal. Puesto que puede suceder que las
autoridades polticas nacionales y estatales pertenezcan a partidos
diferentes, lo que se reflejar en sus proyectos polticos, la coordinacin a
este nivel podra ofrecer dificultades. Parecidos problemas se plantearn
tambin en otras estructuras que, sin llegar a ser federales, contemplen una
descentralizacin parcial del poder poltico.
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COS dis^nibles, con el fm de lograr un desarrollo basado en la descentralizacin. ^ En la misma Carta se determin que el Consejo estara constituido
por una Asamblea, que sera el rgano superior, facultada para adoptar
decisiones y encargada de establecer las acciones y poltica generales; la
Junta Permanente, en calidad de rgano ejecutivo y una Secretara General,
a la que conespondera la gestin tcnica y administrativa de la entidad.
Las actividades del Consejo han confirmado repetidas veces la vocacin
planificadora de las regiones, demostrando as que es de fundamental
importancia establecer las estructuras econmicas e institucionales que
permitan a las regiones del pas convertirse en unidades de planificacin.
En este sentido, en la Reunin de Iguaz (octubre de 1974) se formul una
declaracin de considerable importancia en la perspectiva de la
planificacin regional; en ella se reafirma que las provincias deben
intervenir directa y protagnicamente en los sistemas de planificacin y
control y, adems, se destaca la necesidad de concertar los objetivos de la
planificacin entre el Estado y las provincias.
Con posterioridad se han dictado nuevas normas sobre el Consejo. En
el Reglamento de la Carta Orgnica, de diciembre de 1973, se hace una
pormenorizada descripcin de sus funciones. En primer lugar, presta
asesoramiento en diversos campos, tales como la elaboracin de planes y
programas regionales especialmente destinados a corregir desigualdades e
impedir las relaciones de dominio, el establecimiento de prioridades de
inversin y la creacin de entidades regionales para impulsar el desarrollo.
Adems, le corresponde coordinar las actividades de los estados federales
que lo integran, prestar asistencia y realizar estudios e investigaciones.
En octubre de 1973 se cre, en el marco institucional del Consejo, un
Fondo Federal de Inversiones destinado a coadyuvar a la realizacin de
proyectos y/o programas de inters provincial o regional diseados por el
Consejo o con su asistencia. Su finalidad es cooperar financieramente con
los estados miembros y/o con las entidades, organismos y personas fsicas
o jurdicas que stos presenten, para desarrollar e implementar los niveles
de preinversin e inversin de proyectos y programas.
La reforma de la planificacin regional se inici en octubre de 1984 con
la dictacin de un nuevo Reglamento del Consejo Federal de Inversiones,
que contiene una serie de pautas fundamentales para determinar la
naturaleza del Consejo. Ah se seala que ste es, esencialmente, un ente
redistribuidor de ingresos provenientes de fondos de coparticipacin y que
tender a orientar sus estudios y mecanismos de preinversin segn un
concepto ms exacto de la dimensin regional en los planes y programas
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Generalidades
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b)
Organizacin
de la planificacin
local en pases
seleccionados
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6. La coordinacin de la planificacin
Entre los niveles sectorial y regional de planificacin pueden plantearse
serios conflictos si no estn jerarquizados o si no se ha establecido
expresamente a quin corresponde la coordinacin. En realidad, si ya la
coordinacin de los mbitos sectorial y global y del regional con el nacional
constitua un problema difcil, mucho ms lo es cuando se entrecruzan todas
estas variables.
La solucin del problema es compleja porque favorece la proliferacin
de consejos y comits coordinadores; adems, en ocasiones puede acarrear
dificultades an mayores, al inducir una multiplicacin de los rganos del
sistema que, a su v e z , incrementa la complejidad de la labor de
coordinacin. Es por ello que en la mayora de los pases se ha preferido no
establecer instancias expresas de coordinacin sino asignar funcin a los
consejos de planeamiento, cuando se trata de decisiones polticas y a los
ministerios y oficinas de planificacin, cuando s e refieren a aspectos
tcnicos o a la transmisin a regiones y sectores de las decisiones adoptadas
por el sistema. Otros pases, sin embargo, han preferido crear expresamente
una estructura de coordinacin. A continuacin se examinarn ejemplos de
ambas modalidades.
En Chile, la coordinacin del sistema corresponde a la Oficina de
Planificacin Nacional (ODEPLAN), especficamente a su Subdireccin Regional;
sta propone los criterios para la compatibilizacin de las polticas globales
sectoriales a nivel regional; mantiene la coordinacin institucional con los
diversos organismos que intervienen en el proceso de planificacin regional
e informa permanentemente a las Secretara Regionales de Planificacin y
Coordinacin (SERPLAC) sobre las metas y polticas del Plan Nacional de
Desarrollo y de los planes sectoriales, sus eventuales modificaciones y la
evaluacin de su cumplimiento (Decreto Supremo 239/72, Interior).
A l g o parecido o c u n e en Bolivia, en cuya normativa se contempl
expresamente el tema. All existen las Corporaciones Regionales de
Desarrollo y es precisamente en la ley reguladora de las mismas donde se
seala que el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin es el rganismo
central del s i s t e m a nacional de p l a n i f i c a c i n , r e s p o n s a b l e de la
coordinacin global, sectorial y regional a nivel nacional; incluso se dispone
que para la consideracin de los planes nacionales, el Ministerio convocar
a reuniones de concertacin nacional, sectorial y regional.
Sin embargo, ms adelante se aade que el Ministerio acta a nivel
regional por medio de las respectivas Corporaciones Regionales de
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TERCERA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
DINAMICO: EL PROCESO
A. INTRODUCCION
A l comenzar la segunda parte de este estudio se haba sealado que despus
de analizar la planificacin desde el punto de vista esttico, es decir, de su
institucionalidad formal, se examinara la dinmica del proceso de adopcin
de decisiones a lo largo del sistema.
Explicar este proceso no es simple, debido a que la planificacin no es un
ejercicio intelectual o tcnico, sino ms bien y, ante todo, una actividad poltica
y social.^ Sin embargo, lo que se estudiar a continuacin es el proceso,
eminentemente tcnico, de la planificacin segn se describe en las leyes."^
Tericamente, en el ciclo de la planificacin deberan darse, por lo
menos, las siguientes etapas: formulacin, aprobacin, ejecucin, control y
revisin de planes. Sin embargo, c o m o s e ver, para la mayora de los
legisladores slo parecen importar las dos primeras fases, ya que no suelen
regular en forma vigorosa y expresa la ejecucin y el control de los planes.
Esta parte del estudio se centrar en el proceso de formulacin y de
aprobacin del plan, ya que el tema de su ejecucin se abordar en la cuarta
parte, cuando se examine la relacin entre el plan y el presupuesto del Estado.
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d e l m o n t o d e l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s anualmente acadaentidad, s e a l a n d o
las correspondientes f u e n t e s d e financiamiento (Cibotti y Sierra, 1 9 8 1 ,
p.212).
C o n r e s p e c t o a los p r o g r a m a s o p e r a t i v o s , q u e t a m b i n estn
contemplados en esta etapa intermedia, deben ser elaborados en los
ministerios. E s muy importante que las agencias de planificacin hagan
participar a los ministerios en el proceso, puesto que tradicionalmente stos
consideran que la planificacin amenaza sus objetivos y prioridades
(Naciones Unidas, 1974b, pp. 2 1 4 y 215). A u n q u e la medida de su
participacin vara m u c h o de un sistema a otro, lo importante es que la
decisin al respecto sea revisada y adaptada continuamente. En este sentido,
ODEPLAN ha sealado que "Los planes y dems documentos preparados por
el sistema, constituyen un flujo dinmico que posibilita que los niveles
superiores, por una parte, orienten y entreguen las definiciones de polticas
necesarias para que operen las instancias sectoriales y regionales y, por otra,
reciban informacin respecto de la realidad actual de los sectores y regiones
y de los efectos previsibles esperados de acuerdo con las polticas diseadas.
Este flujo se constituye as en una instancia de discusin de esas polticas e
informaciones. Es este conjunto de interrelaciones el que da sentido a la
planificacin".^
Paralelamente a la labor de los organismos sectoriales de planificacin
se desarrollar la de los organismos regionales que cumplen funciones
parecidas. En resumen, el objetivo perseguido es integrar los niveles
sectorial y regional en el plan nacional de desarrollo, sin convertirlo en una
mera suma de planes sectoriales y regionales, pero sin permitir tampoco que
stos sean simples elementos desagregados del plan nacional.
La tercera etapa no tiene que ser necesariamente la formulacin de un
plan amplio y detallado. En la prctica, pueden darse dos situaciones (ILPES,
1986, pp. 2 4 y 25). En la primera, c o m o ocurre en el caso de las economas
mixtas, s e parte de una propuesta normativa de mediano plazo y en torno
de ella s e estructura un plan extenso, cuya vigencia s e extender a un
determinado perodo plurianual. En la segunda situacin, se evita formular
un plan detallado y general c o m o pilar central de las actividades de
planificacin. La idea en estos casos es trabajar pragmticamente a partir
de una situacin establecida c o m o objetivo por el Gobierno, conjuntamente
c o n los dems agentes sociales que controlan el proceso real de adopcin
de decisiones. Sobre esa base se busca la forma de establecer una estrategia
general de accin, fundada en un ^anlisis permanente de la realidad
sociopoltica nacional.
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140
142
144
El funcionamiento
regional
y como espacio de
planificacin
146
c)
Las relaciones
nacional y
regional
V o l v i e n d o al c a s o de Bolivia, c o n s i d e r a d o c o m o e j e m p l o de
planificacin regional a cargo de un ente pblico dotado de personalidad
jurdica y autonoma de gestin. La Ley de Corporaciones Regionales de
Desarrollo las concibe con dos finalidades: como entidades competentes
para realizar actividades propias de planificacin regional, pero tambin
como prolongaciones regionales del sistema de planificacin nacional,
atribuyndoles facultades en ambos sentidos. Su naturaleza, por lo tanto,
est determinada por sus funciones en estos dos planos. Esto, adems, es
corroborado por la propia ley que, por una parte, considera a las
Corporaciones como entes pblicos autnomos, pero por la otra, dedica el
Captulo II, "De la coordinacin global, sectorial y regional", a establecer
sobre ellas una especie de relacin de tutela ejercida por el Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin; ello implica que no existe una real
descentralizacin de la funcin planificadora, pues la Corporacin no goza
de un mbito de materias propias sobre las que ejercitar esta capacidad en
forma exclusiva, independientemente de los rganos del sistema nacional.
Las atribuciones de la Corporacin se refieren a tres categoras de
planes: el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Desarrollo Regional y
"sus propios planes y proyectos", con una diferencia expresa entre estos
ltimos y el Plan Regional. En concreto, respecto del Plan Nacional, le
corresponde formular y proponer los objetivos, estrategias y polticas de
desarrollo de la regin; una vez formulado el Plan Nacional, debe elaborar
el Plan de Desarrollo Regional, enmarcado en el anterior. Hasta esta etapa,
la Corporacin funciona c o m o una especie de extensin regional del sistema
nacional de planeamiento.
N o obstante, hay que tener en cuenta que la Corporacin tambin puede
formular sus propios planes y proyectos y, adems, que su participacin en
el sistema nacional no se plantea directamente en trminos de una relacin
jerrquica. Al respecto, en el Artculo 8 de la Ley se establece que el sistema
en su conjunto funcionar de manera concertada, lo que implicara no slo
la facultad de participar en el sistema, sino de llegar a acuerdos en materia
de planificacin.
La relacin de dependencia es mucho ms manifiesta cuando la regin
es concebida simplemente c o m o una divisin administrativa y no se crea
ninguna entidad con personalidad jurdica y competencia regional. En Costa
Rica, por ejemplo, donde se acaba de reformar el Subsistema de Direccin
y Planificacin Regional, se seala expresamente en el Artculo 1 que ste
es parte integrante del sistema nacional de planificacin y, aunque se prev
la existencia de planes regionales y la intervencin del subsistema en la
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d) El proceso
de adopcin
de decisiones
en la planificacin
regional
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a)
La aprobacin
de casos
seleccionados
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anuales
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Sin embargo, dado que una interpretacin en este sentido podra llevar
a concebir la planificacin como un acto arbitrario de Gobierno, para
evitarlo se pueden utilizar dos mecanismos no excluyentes. Al primero ya
se ha hecho referencia repetidas veces y consiste en prever una amplia
participacin en la elaboracin del plan, de modo que intervengan
instituciones de todo tipo y nivel de cada sector de la economa y de la
sociedad. Si el consejo econmico nacional al que se someten los programas
cuenta con una participacin lo suficientemente representativa, puede estar
mejor calificado que el parlamento para analizarlos. En la medida en que
los rganos de participacin, cuyas funciones son, en general, de
asesoramiento, puedan emitir una opinin definitiva, la actuacin
gubernamental no podr ser arbitraria; sin embargo, esto depender mucho
de la composicin de los consejos. Al respecto, es preciso abordar el tema
de la autntica concertacin en la planificacin, que va ms all de la simple
participacin.
Al analizar la participacin en planificacin ya se ha visto que en la
mayora de los pases existen rganos participativos, habitualmente
consultivos o de asesoramiento; la democratizacin de la planificacin ser
efectiva en la medida en que sus propuestas y aspiraciones sean tomadas en
consideracin. Lo mismo se aplica, por ejemplo, a los denominados foros
de consulta popular.
En este sentido. Garca d'Acua ha sealado que si bien la participacin
poltica puede ser un sistema idneo para manejar el tema del poder y, en
general, el de legislar, resulta insuficiente para asegurar la participacin
plena de los individuos en la gestacin y materializacin del proyecto
nacional de desarrollo (Garca d'Acua, 1982, p. 36).
Sin embargo, todo esto no implica que el Parlamento no deba iiitervenir
de alguna manera en la planificacin, aunque no sea por la va de aprobar
los planes bajo la forma de una ley, ya que ello tiene tambin la ventaja de
permitirle ejercer cierto control sobre esta actividad del Gobierno, funcin
que a menudo es ms importante. Al respecto, como ya se haba
mencionado, existen opciones eclcticas.
d) La participacin
del Parlamento
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CUARTA PARTE
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r e c u r s o s hacia m e t a s s o c i o p o l t i c a s y e c o n m i c a s , c o r r e c c i n d e
desequilibrios entre los recursos y las demandas generados por condiciones
cambiantes y la ejecucin y evaluacin de las polticas gubernamentales.
Luego, es imprescindible que el presupuesto considere los objetivos del plan
y que s e le utilice c o m o instrumento para reformularlo cuando las
circunstancias lo impongan (Naciones Unidas, 1976, p. 24).
En la actualidad, s e debe visualizar el presupuesto en una perspectiva
amplia y concebirlo c o m o un sistema que articula agentes, procesos e
informacin con el fin de apoyar el proceso de adopcin de decisiones en
la estructura estatal y de orientar su accin.
Sin embargo, en la pugna entre plan y presupuesto la tendencia
relativamente ms generalizada es a asignar al primero un papel meramente
asesor. Esto puede resultar de dos situaciones diferentes. La primera, ya
mencionada, es que en circunstancias cambiantes, provocadas por la crisis,
a v e c e s el nico instrumento de planificacin es el presupuesto. La otra es
que s e produzca por motivos tcnicos, cuando no s e ha logrado crear los
mecanismos que garanticen un mnimo vnculo funcional entre ambos
procesos (Naciones Unidas, 1976 y 1982).
La cuestin ha sido detenidamente estudiada p o r R . Cibotti y E. Sierra
( 1 9 8 1 , pp. 6 1 y 2 1 8 ) . A continuacin s e r e s u m e n algunas de sus
conclusiones. Sealan estos autores que el presupuesto es uno de los
elementos ms importantes de la poltica a corto plazo; sin embargo,
recalcan que ello no significa que el presupuesto sea la alcuota anual de un
plan del sector pblico, aunque quede determinado por ste. Por ello, uno
de los problemas ms interesantes que surgen en la prctica de la planificacin es la necesidad de perfeccionar la adecuacin d e las asignaciones del
gasto pblico a nivel presupuestario con los lincamientos generales de los
planes de desarrollo. Pero el problema tiene que solucionarse a dos niveles,
en el plan y en el presupuesto. En efecto, si la accin del sector pblico a
mediano plazo est determinada y fijados los ritmos de sus actividades
productivas y de acumulacin, dicha adecuacin s e hara ms fcil; ello hace
aparecer entonces a la planificacin del sector pblico c o m o un puente que
vincula los aspectos ms globales y a mediano plazo del proceso de
planificacin con los ms especficos y a corto plazo del presupuesto. Pero
c o m o adems el problema tiene que solucionarse a nivel presupuestario, el
presupuesto tradicional debe transformarse de tal m o d o que, c o m o los
sealaba el Consejo Econmico y Social francs, s e garantice la eficiencia
en el cumplimiento de los programas y se permita la fiscalizacin
parlamentaria desde el punto de vista de la racionalidad del gasto.
175
176
seala que uno de sus objetivos es facilitar la vinculacin entre los procesos
de planificacin y de presupuesto y, en el Artculo 36, al referirse a la
finalidad del sistema presupuestario, se dice que consiste en "establecer en
cada entidad y organismo del sector pblico, mtodos y procedimientos de
administracin presupuestaria aptos para alcanzar los objetivos y metas de
los planes de desarrollo, con la integracin y mejor utilizacin de los
recursos humanos, materiales y financieros".
En el mismo sentido, la Ley de Planificacin de 1986 de Honduras
dispone en su Artculo 38, que el "Presupuesto General de la Repblica y
los presupuestos de las instituciones descentralizadas debern elaborarse
sujetndose a los planes de desarrollo aprobados ...".
En Repblica Dominicana, en la Ley Orgnica de Presupuesto para el
sector pblico de diciembre de 1 % 9 se prescribe que "los presupuestos que
presentan las diferentes entidades debern ser la expresin financiera y
cuantitativa de los propsitos, programas y actividades estatales
contempladas en los planes de desarrollo nacional...".
Por ltimo, cabe mencionar el caso de Venezuela, cuya Ley Orgnica
del Rgimen Presupuestario del 3 0 de diciembre de 1980 establece, en su
Artculo 2, que "Los presupuestos pblicos expresan el Plan de la Nacin
en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y
asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo
econmico, social e institucional del pas. Son parte e instrumento de la
planificacin nacional".
Aunque en algunos pases la legislacin no contiene este tipo de
declaraciones de principios, el tema es abordado y solucionado mediante
tcnicas jurdico-presupuestarias. Esto permite concluir que, en trminos
generales, los legisladores latinoamericanos han tomado conciencia de la
importancia del presupuesto como instrumento del plan en particular y del
desarrollo en general.
Una vez aclarado este punto se puede entrar a analizar las cuestiones
enunciadas en la introduccin del presente Captulo.
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de
la
de
la
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de
de
al
de
ha
El p r o c e d i m i e n t o presupuestario c o m i e n z a c u a n d o la Autoridad
correspondiente publica lincamientos generales y e s p e c f i c o s , en los que s e
tiene debidamente en cuenta el plan, para que el sector pblico formule sus
proyectos de presupuesto. Para garantizar que stos s e adecen al plan
existen dos tipos d e controles; el primero, que atae a los diversos tipos d e
gasto, e s realizado por la Contralora General de la Repblica; adems,
corresponde al MIDEPLAN ocuparse de que los programas de inversin
pblica sean compatibles c o n las previsiones y orden d e prioridades
establecidos en los planes nacionales de desarrollo, lo que constituye el
s e g u n d o control. D e acuerdo c o n esto, las entidades pblicas deben obtener
el v i s t o b u e n o d e MIDEPLAN antes d e presentar s u s p r o y e c t o s a la
Contralora. A continuacin, el Departamento de Presupuesto elabora el
proyecto d e presupuesto que ser aprobado por el C o n s e j o d e Ministros y
la Asamblea.
189
Por otra parte, la ley sobre el equilibrio financiero del sector pblico,
publicada en febrero de 1984, crea una Comisin de Reordenamiento
Hacendario a la que se encarga de elaborar proyectos de ley que contemplen,
entre otros elementos, mecanismos para calificar las prioridades del sector
pblico, en el marco de las orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo.
En Panam, el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica est
encargado no solamente de la preparacin de planes, sino de "dirigir la
administracin presupuestaria del sector pblico que comprende la
preparacin, formulacin, ejecucin financiera y fsica, la contabilidad y el
control, evaluacin, coordinacin y liquidacin de ios presupuestos y sus
programas". Para llevar a cabo estas funciones, la Direccin de Presupuesto
de la Nacin, encargada fundamentalmente de conducir la administracin
del presupuesto del sector pblico, ha sido adscrita al Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica. N o obstante, a la Direccin de
Planificacin Econmica y Social le conesponde un importante papel
relacionado con los presupuestos; ste consiste en preparar planes anuales
operativos, congruentes con los planes nacionales de desarrollo, que sirvan
de base para la formulacin de los presupuestos del sector pblico.
Sobre la base de estos planes anuales, que deben ser aprobados por ley,
la Direccin de Presupuesto formula el proyecto de presupuesto. Por otra
parte, est dispuesto que la Direccin de Presupuesto acte en coordinacin
con la de Planificacin y con el Ministerio de Hacienda y Tesoro para
elaborar estimaciones de ingresos ordinarios y extraordinarios, con vistas a
preparar el presupuesto.
En efecto, el mayor inconveniente que s e presenta en los dos primeros
grupos de pases estriba en que para preparar el presupuesto no solamente
hay que estudiar los posibles gastos, tarea que perfectamente puede
centralizarse en el Ministerio de Planificacin, sino tambin las
estimaciones de ingresos, que deben ser realizadas por el Ministerio de
Hacienda; por lo tanto, es preciso establecer los necesarios mecanismos de
coordinacin.
i i i ) Sectores
administrativos
independientes
encargados
de la
planificacin y del presupuesto. En el tercer grupo de pases, con creces el
mayoritario en la regin, se considera que, desde el punto de vista de la
administracin pblica, las oficinas encargadas de actividades de
planificacin deben estar separadas de las que s e o c u p a n de los
presupuestos. Como se ha mencionado, la primera funcin normalmente es
atribuida a un organo de rango ministerial o paraministerial y, la segunda,
a una direccin general de presupuesto, dependiente del Ministerio de
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U n a s p e c t o i m p o r t a n t e e s q u e la d e f i n i c i n , c l a s i f i c a c i n y
denominacin de los programas y proyectos propuestos por los organismos
respectivos deben ser aprobados por la Oficina Central de Presupuesto, una
v e z considerada la opinin de la Oficina Central de Coordinacin y
Planificacin y de la Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa.
En los presupuestos es necesario identificar las unidades administrativas encargadas del cumplimiento de los objetivos y metas de cada programa
o proyecto. En el caso de que en la implementacin de un programa o proyecto
participen diversas unidades administrativas de uno o varios organismos
pblicos, corresponde especificar las responsabilidades asignadas a cada uno
de ellos y los recursos destinados para el cumplimiento de las metas previstas.
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CONCLUSIONES
Quizs pueda resultar sorprendente que se-jietifique la realizacin de un
estudio sobre el rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina al
concluirlo y no al comienzo, c o m o lo exige el rigor metodolgico. Sin
embargo, se ha considerado que una de las conclusiones de este trabajo se
refiere precisamente a la necesidad de seguir investigando sobre los factores
jurdicos que influyen sobre la planificacin. En efecto, en el mbito de la
economa, las cuestiones jurdicas suelen ser tratadas c o m o formalismos
que apenas afectan los aspectos sustanciales del tema y lo que se pretende
aqu es hacer resaltar lo errneo de este enfoque. La metodologa jurdica
puede hacer importantes aportaciones al estudio d e la planificacin,
probablemente porque los problemas en esa esfera, aunque no son tan
difciles de resolver c o m o los econmicos, influyen mucho sobre el inters
que pueda tener el Estado en solucionar estos ltimos. L o s gobiernos deben
adoptar decisiones sobre aspectos jurdicos y compatibilizar con las mismas
su proyecto econmico, pues de lo contrario ste tendr p o c o sentido y
difcilmente podr ejecutarse.
El anlisis de estas cuestiones jurdicas se ha centrado en cuatro
aspectos fundamentales, de los cuales el primero es el constitucional.
Aunque a veces las constituciones nacionales son contempladas c o m o
declaraciones de principios carentes de relevancia prctica, n o se debe
olvidar que la Constitucin es la norma ms importante de un Estado y no
puede existir otra que la contradiga. Dado que ningn acto del Ejecutivo,
cualquiera sea su naturaleza, puede revocar lo dispuesto por la Constitucin,
es muy importante analizar con detenimiento los principios constitucionales
q u e regulan el o r d e n e c o n m i c o , para asegurar q u e la a c t u a c i n
gubernamental se ajuste a ellos. Esta tarea ser de particular importancia
cuando exista un tribunal constitucional con competencia jurisdiccional y
tambin cuando la Constitucin sea de aplicabilidad directa, es decir,
cuando los tribunales ordinarios puedan apelar a la Constitucin para anular
221
incluso actos emanados de los otros poderes del Estado que pudieran
considerar discrepantes.
En general, las cartas fundamentales latinoamericanas consagran sistemas
de economa mixta en los que, adems de garantizarse la libertad de mercado,
s e establecen las bases para una fuerte intervencin del Estado en la
economa, sujeta a una serie de principios, especialmente el de justicia social.
Por otra parte, e n las c o n s t i t u c i o n e s s e s u e l e disponer que la
planificacin del sector pblico es de carcter obligatorio y la del sector
privado, de carcter indicativo u orientador; determinar el alcance de cada
una tiene una indudable trascendencia.
Respecto del carcter obligatorio de la planificacin del sector pblico,
es preciso sealar que, si bien desde un punto de vista jurdico, obligacin
significa exigibilidad, es decir, cumplimiento forzoso si la parte obligada
no cumple lo dispuesto, en el caso de la planificacin del sector pblico se
debe distinguir claramente entre exigibilidad jurdica y exigibilidad poltica.
El alcance de la primera es relativamente limitado cuando s e aplica a un
Gobierno que pone en vigor un plan, ya que no puede manifestarse sino
mediante el control que los tribunales y los rganos legislativos puedan
ejercer sobre la accin estatal, es decir, sobre lo que el gobierno hace o
cumple, pero difcilmente sobre lo que no hace o deja de cumplir. D e ah
que se plantee que la obligatoriedad de la planificacin del sector pblico
tiene un alcance no solamente jurdico, sino poh'tico.
Respecto de la planificacin del sector privado, aunque se la conciba
c o m o indicativa, puede tener aspectos de relevancia jurdica, sobre todo
cuando s e planifica mediante la induccin y la concertacin. El primero de
estos mecanismos implica establecer una serie de incentivos que benefician,
de manera ms o menos automtica, a los que s e atengan a los objetivos del
plan. Por su parte, la concertacin en la planificacin del sector privado se
refiere a los contratos pblicos o administrativos celebrados entre el Estado
y las empresas pblicas o privadas, en los que las empresas se comprometen
a cumplir determinados objetivos previstos en el plan y el Estado a
concederles una serie de beneficios; como en todo contrato, s e establecen
o presumen sanciones en caso de incumplimiento.
U n segundo tema con connotaciones jurdicas es el de los aspectos
organizacionales del aparato planificador del Estado y su funcionamiento.
Al respecto, s e ha optado por estudiar separadamente los aspectos
organizativos y los funcionales, a partir de la base jurdica de las leyes de
planificacin vigentes en los diversos pases. La tarea no es especialmente
difcil, porque la mayora de los sistemas estn estructurados de acuerdo
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Notas
^ As se seala en un documento del Instituto de Estudios CoIon\bianos,
"Estado y planificacin: el caso de Colombia", Documentos presentados al
Seminario sdne Estado y Planificacin, Instituto Latinoamericano y del Caribe
d e Planificacin Econmica y Social (ILPES), Santiago de Chile, 1976, pp. 1 y 2.
^Oficina d e Planificacin N a c i o n a l (ODEPLAN), "La planificacin
regional en Chile", Boletn de Planificacin, N 6, Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
diciembre d e 1978, p. 2. Este punto tambin se comenta en trminos
p a r e c i d o s en otro d o c u m e n t o reciente d e ODEPLAN, "Antecendentes
generales sobre el rol y el sistema d e planificacin en Chile", Santiago d e
Chile, indito.
^ODEPLAN, "Antecedentes generales..." op. cit.
^F. Garrido Falla (1975, p. 19) explica esta idea en el sentido d e que el
concepto de planificacin pierde su contenido tcnico especfico. As,
seala que "A estos efectos resulta sintomtico recordar la polmica que se
plantea en la literatura inglesa de la post-guerra con motivo del acceso al
poder del partido laborista: aunque es notorio que el Gobierno ingls, n o
aprob ningn plan de desarrollo econmico al estilo de lo q u e despus ha
sido la planificacin francesa, la oposicin poltica se centr e n la acusacin
de que el sistema tradicional de economa libre se estaba sustituyendo por
un sistema centralizador de economa planificada."
^Sobre este punto, vase el trabajo de R. P. Guimaraes (1989), en
particular el Captulo titulado "De la crisis del desarrollo a la crisis de la
planificacin".
^A1 respecto, vase, por ejemplo, E. Reveiz Roldn, "Ensayo sobre
planeacin concertada en Colombia", Bogot, Universidad d e los Andes,
1970, p, 22 y M. Urrutia M., "Historia de la planeacin en Colombia",
Revista de Planeacin y Desarrollo, Bogot, diciembre de 1986, p. 66.
^As se seala en la Exposicin de Motivos del Proyecto d e Reforma de
la Constitucin Mexicana de diciembre de 1982, publicada en "Reformas a
la Constitucin en materia econmica". El mercado de valores, N 50, 13 de
diciembre d e 1982. La importancia de tal adecuacin ya haba s i d o
destacada por la doctrina colombiana.
^Posteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 s e insiste
de n u e v o en la idea al decir que "Ante la situacin por la que atraviesa el
pas, la planeacin del desarrollo se convierte e n factor necesario para
enfrentar con xito la adversidad", para aadir ms adelante que "la
planeacin n o garantiza el xito, pero proporciona mayor certidumbre y
fortalece los instrumentos para enfrentar y conducir el cambio." Vase
Mxico, Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 1983-1988,
Mxico, D.F., Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983, p. 10.
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J a c q u e m o t , " C r i s e e t r e n o u v e a u d e la p l a n i f i c a t i o n du
dveloppement". Revue Tiers Monde, vol. XXV, N 98,1984, p. 259. El autor
aade que "el ejercicio n o se limita a la elaboracin d e un plan quinquenal
[...] la planificacin activa n o puede ser sino un proceso permanente de
concertacin, de puesta en prctica y de evaluacin que ejerza una
influencia real sobre los centros d e decisin".
^^xplica J. Ramos en este sentido en "La planificacin y el mercado
durante los prximos diez aos en Amrica Latina", Revista de la CEPAL, N $
31, p. 136, que "La formulacin de planes n o e s necesariamente lo
equivalente a planificar. Es slo un punto d e partida d e un proceso de
planificacin, pero n o su fin. Si faltan instrumentos o sobran objetivos,
como tantas veces sucedi en el pasado, o si los instrumentos n o se plasman
en medidas concretas, tampoco habr verdadera planificacin".
^ODEPLAN (Oficina d e Planificacin Nacional), "La planificacin
regional en Chile", Boletn de Planificacin del ILPES, diciembre de 1978, p. 6.
^Vase al respecto MIDEPLAN (Ministerio d e Planificacin Nacional y
Poltica Econmica), El proceso de direccin y participacin integral en Costa
Rica, San Jos, abril de 1983.
Vase la descripcin de este proceso en ILPES, "El sistema de direccin
y planificacin de la e c o n o m a cubana". Cuadernos del ILPES, N 33
(LC/IP/G.43-P), Santiago de Chile, 1988.
^ d e p a r t a m e n t o Nacional de Planeacin, "Instituciones y normas
d e . . . ^ p . cit., p. 7, indito.
Nieto Tafur, "Planeacin y ley normativa". Reunin nacional de jefes
de planificacin departamental y municipal, Barranquilla, Colombia, 5 de mayo
de 1981, p. 4 y ss.
^^W. Jimnez de Castro, "Planificacin participativa en Costa Rica",
Boletn de Planificacin, N 14, marzo de 1982, p. 11.
' ^ o d e r Ejecutivo, Plan Naciorml de Desarrollo 1983-1988, Mxico, D.F.,
Secretara de Programacin y Presupuesto, p. 24.
^^^ase al respecto M. Fernndez Baza, "Planificacin orientada a
productos. Funciones y viabilidad de la planificacin en Costa Rica", San
Jos, septiembre d e 1987, indito y E. Palma, "Naturaleza d e los Consejos
Regionales del Desarrollo", ILPES (COS-87-002), indito.
' M a r t n Retortillo, "Parlamento y Gobierno en la planificacin de la
economa". Revista de Administracin Pblica, N 55,1968, pp. 27 y ss.
R e v e i z Roldn, "Ensayo sobre la planeacin concertada en
Colombia", Bogot, Universidad de Los Andes, 1974, pp. 22 y ss.
N a r a n j o D o u s d e b e s , "Ejercicio d e p l a n e a c i n " . Revista de
Planificacin y Desarrollo, vol. XV, N 4 , diciembre d e 1983, pp. 59 y 60.
M. Urrutia M., "Historia de la planeacin en Colombia", Revista de
Planificacin y Desarrollo, diciembre de 1986, pp. 66 y 67.
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P.
19.
240
acuerdo con el Ministro de Hacienda, como parte de un presupuestoprograma permanente de cinco aos, el Presupuesto-Programa Anual,
anexo al Presupuesto General de Ingresos y Gastos Pblicos; d) Presentar
anualmente [...] un proyecto de orden de prelacin d e gastos fiscales, para
I-..] su i n c l u s i n en el P r e s u p u e s t o - P r o g r a m a A n u a l ; e) Presentar
anualmente al Congreso Nacional, en la ocasin de introducirse el proyecto
de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Gastos Pblicos, [...] un
informe analtico d e los planes en ejecucin y de sus relaciones con las metas
generales aprobadas, as c o m o con dicho Proyecto de Presupuesto ...".
^^^Instituto Venezolano de Planificacin, "El plan y su articulacin con
el presupuesto", serie Cuadernos de Planificacin y Poltica, N 1, Caracas,
octubre de 1987, p. 23.
^^^xplica Garrido Falla que, por esta razn, de lo que se trata "es de
establecer un proceso a travs del cual se tomen en cuenta l o s objetivos a
alcanzar y los recursos de que se dispone a los efectos de establecer un
programa coherente y c o m p r e n s i v o de la actuacin vlida para el
Gobierno, considerado e n ^ conjunto. O dicho de otra forma, se trata de
realizar una serie de consideraciones y clculos que nos permitan saber
c m o utilizar los recursos existentes en forma ptima para conseguir l o s
objetivos polticos propuestos. Esto entraa, claro est, la formulacin de
programas alternativos de actuacin, basndose la relacin de los m i s m o s
en una serie de clculos los suficientemente amplios c o m o para ofrecer un
presupuesto ptimo". (Garrido Falla, 1975, p. 27.)
^ Sobre las tcnicas que relacionan la planificacin con el presupuesto
por programas, vase G. Martner (1967).
^^En el m i s m o e s t u d i o s e a a d e q u e "La o r i e n t a c i n d e la
administracin del presupuesto hacia finalidades, objetivos, programas y
proyectos concretos evidentemente requiere que los conceptos y mtodos
de administracin financiera en la contabilidad y auditora se ajusten a las
n e c e s i d a d e s d e l o s p r o g r a m a s . La estructura p r e s u p u e s t a r i a d e
contabilidad y auditora debe armonizarse y ponerse ms de relieve la
evaluacin de la eficiencia en la contabilidad y auditora. Ambas deben
servir c o m o instrumento de la administracin financiera y generar la mayor
cantidad posible de informacin sobre aspectos de la administracin".
"En el estudio en referencia se seala que "As c o m o los gastos del
gobierno han crecido incesantemente a lo largo de los aos, tambin han
aumentado las tareas de gestin pblica. La ejecucin de programas y
polticas del sector pblico, con arreglo a las prioridades econmicas y
sociales de una nacin, han e x i g i d o sistemas perfeccionados de
planificacin, control y gestin de los recursos pblicos escasos. A su vez,
ello ha e x i g i d o sistemas de presupuestacin q u e permitieran a las
autoridades actuar con visin y tomar en consideracin las repercusiones
m s v a s t a s d e l o s programas en su conjunto y, al m i s m o tiempo.
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Casilla 179-D Santiago de Chile
PUBLICACIONES PERIODICAS
Revista de la
CEPAL
La Remsta se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados,
incluidas las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo
tanto, no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista de la CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de subscripcin anual vigentes para 1993 son de US$16 para la versin en espaol y
de US$18 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$10 para ambas
versiones.
Los precios de subscripcin por dos aos (1993-1994) son de US$30 para la versin espaol
y de US$34 para la versin ingls.
Estudio Econmico de
Amrica Latina y el Caribe
1980,
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1982,
1982,
1983,
1983,
1984,
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vol I
II
vol. I
VOL
II
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664 pp.
863 pp.
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694 pp.
179 pp.
702 pp.
233 pp.
672 pp.
734 pp.
692 pp.
629 pp
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685 pp
216 pp
660 pp
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685 pp
i m
t989,
1990,
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1991,
vol.1
vol.11
vol.1
vol.11
1988,
1989,
1990, vol.1
1990, vol.11
741pp.
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pp.
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1980,
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1982/1983,
1984,
1985,
1986,
617 pp.
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749 pp
761 pp
792 pp
782 pp.
1987,
714 pp
1988,
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1990,
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770
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6
7
8
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Comercio y cooperacin entre pases de Amrica Latina y pases miembros del CAME,
1985,90 pp.
Trade relations between Brazil and the United States, 1985,148 pp.
Los recursos hdricos de Amrica Latina y el Caribe y su aprovechamiento, 1985,138 pp.
53 The water resources of Latin America and the Caribbean and their utilization, ms,
135 pp.
54 La pobreza en Amrica Latina: dimensiones y polticas, 1985,155 pp.
55 Polticas de promocin de exportaciones en algunos pases de Amrica Latina, 1985,207 pp.
56 Las empresas transnacionales en ta Argentina, 1986, 222 pp.
57 El desarrollo irutcoia y forestal en Chile y sus derivaciones sociales, 1986,227 pp.
58 El cultivo del algodn y la soya en el Paraguay y sus derivaciones sociales, 1986,141 pp.
59 Expansin del cultivo de la caa de azcar y de la ganadera en el nordeste del Brasil un
examen del papel de la poltica pblica y de sus derivaciones econmicas y sociales,
1986,164 pp.
60 Las empresas transnacionales en el desarrollo cobmbiano, 1986, 212 pp.
61 Las empresas transnacionales en la economa del Paraguay, 1987, 115 pp.
62 Problemas de la industria latinoamericana en la fase crtica, 1986, 113 pp.
63 Relaciones econmicas internacionales y cooperacin regional de Amrica Latina y el Caribe,
1987, 272 pp.
63 International economic relations and regional co-operation In Latin America and the
Caribbean, 1987, 267 pp.
64 Tres ensayos sobre inflacin y polticas de estabilizacin, 1986, 201 pp.
65 La industria farmacutica y farmoqumica: desarrolb histrico y posibilidades futuras. Argentina,
Brasil y Mxico, 19S7, 177 pp,
66 Dos estudbs sobre Amrica Latina y el Caribe y la economa internacional, 1987,125 pp.
67 ' Reestructuracin de la industria automotriz mundial y perspectivas para Amrica Latina,
' 1987, 232 pp,
68 Cooperacin latinoamericana en servicbs: antecedentes y perspectivas, 1988, 155 pp.
69 Desarrollo y transformacin: estrategia para superar la pobreza, 1988, 114 pp.
69 Development and change: strategies for vanquishing poverty, 1988, 114 pp.
70 La evolucin econmica deIJapn y su impacto en Amrica Latina, 1988, 88 pp.
70 The economic evolution of Japan and Its impact on Latn America, 1990, 79 pp.
71 La gestin de los recursos hdricos en Amrica Latina y el Caribe, 1989, 256 pp.
72 La evolucin del problema de la deuda extema en Amrica Latina y el Caribe, 1988, 77 pp.
72 The evolution of the external debt problem In Latin America and the Caribbean,
1988,69 pp.
73 Agricultura, comercio exterior y cooperacin internacional, 1988, 83 pp.
73 Agriculture, external trade and International co-operation, 1989, 79 pp.
74 Reestnicturacin industrial y cambio tecnolgico: consecuencias para Amrica Latina,
1989,105 pp.
75 El medio ambiente como factor de desarrollo, 1989, 2' ed. 1991, 123 pp.
76 El comportamiento de los bancos transnacionales y la crisis internacional de endeudamiento,
1989, 214 pp.
76 Transnational bank behaviour and the International debt crisis, 1989,198 pp.
77 Los recursos hdricos de Amrica Latina y del Caribe: planificacin, desastres naturales y
contaminacin, 1990, 266 pp.
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Magnitud de la pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, 1991, 177 pp.
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Reestructuradn
evolucin y perspectivas,
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1992,191 pp.
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150, pp.
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Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)y las del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se pueden adquirir a los
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Estados Unidos de A m r i c a
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