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Resumen
El objetivo del presente artculo consiste en realizar un balance del proceso regulatorio
seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el mbito del OSITRAN,
para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de la institucin,
y definir una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar mejor por
los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y justa.
Despus de 10 aos de experiencia en la regulacin del sector, se pueden mencionar
como lecciones: la importancia de contar con un margo legal y regulatorio claro y
preciso; la necesidad de que el OSITRAN participe en el diseo de los Contratos de
Concesin, en los procesos de licitacin y tenga una mayor interaccin con la agencia
de competencia (INDECOPI); los beneficios que representan la incorporacin
de mecanismos de incentivos en dichos contratos y la existencia de los Consejos de
Usuarios. Identificadas las lecciones, se propone la siguiente agenda: una mayor
difusin de la cultura regulatoria, y fortalecimiento de la independencia, autonoma y
capacidad del OSITRAN; apuntar a un marco regulatorio que mitigue las asimetras de
informacin entre empresas reguladas y el regulador, y que concentre esfuerzos hacia
una regulacin por incentivos; incrementar las sinergias con la agencia de competencia;
y prestar atencin a los retos que demanda la multimodalidad en materia regulatoria.
Palabras clave: Regulacin econmica; transporte; contratos
Clasificacin JEL: L14; L51; L97
I.- Introduccin 2
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Guasch (2004) revela que varios estudios que evalan las ganancias de eficiencia de las
empresas concesionadas muestran importantes ganancias anuales que oscilan entre 1% y
9% (Estache, Guasch y Trujillo, 2003), sin embargo, tambin muestran poca correlacin
con cambios en las tarifas, lo que deviene en percepciones negativas.
Luego de esta seccin introductoria, la siguiente seccin desarrolla una descripcin general
del marco regulatorio de la infraestructura de transporte de uso pblico a la que OSITRAN
se cie para llevar a cabo su labor regulatoria y supervisora. La tercera seccin muestra cmo
ha sido el rol de OSITRAN y el desempeo de las empresas reguladas (concesionarias, y
algunas empresas pblicas an en manos del Estado pero bajo el mbito del regulador)
de los sectores aeroportuario, portuario, ferroviario y vial. La cuarta seccin mira en
conjunto las infraestructuras reguladas y supervisadas por OSITRAN. Seguidamente, en
la quinta y sexta secciones, respectivamente, se identifican las lecciones que la experiencia de
OSITRAN viene revelando y la agenda pendiente en materia regulatoria. Finalmente, en la
sptima seccin se concluye.
II.- Marco Institucional del proceso regulatorio de infraestructuras de transporte
de uso pblico en el Per
El marco institucional de la regulacin de los servicios pblicos est provisto en la
Constitucin Poltica del Per de 1993. En ella se precisa que uno de los principales roles
del Estado es la promocin del bienestar general de la poblacin. Para lograr ello, las
polticas del Estado deben enmarcarse en una economa social de mercado; esto es, el
Estado debe desarrollar polticas adecuadas que establezcan los incentivos necesarios y
suficientes para la participacin del sector privado, de manera libre, en la provisin de
servicios pblicos6.
Bajo el contexto de una economa social de mercado, el Estado, adems de promover el
desarrollo de los mercados a travs de la participacin del sector privado, tambin debe
tomar en cuenta las posibles conductas oportunistas que puedan afectar el bienestar
de la poblacin. Este tipo de comportamiento puede surgir debido a las caractersticas
que poseen las infraestructuras, a travs de las cuales se proveen servicios pblicos, al
presentar subaditividades7 de costos, originadas fundamentalmente en la presencia de
economas de escala y de mbito. Es decir, las infraestructuras de servicios pblicos
presentan caractersticas de monopolio natural, lo que conlleva a la existencia de poder de
mercado e incentivos para su explotacin en desmedro del bienestar de los usuarios. Para
evitar que suceda esto, el Estado crea organismos que velan por que ningn agente del
mercado tenga incentivos para comportarse de forma oportunista, mediante el desarrollo
de polticas, y esquemas de supervisin y regulacin que promuevan y faciliten la libre
competencia.
2 Cabe precisar, que el Estado debe asumir, por s mismo, aquellos sectores que son esenciales para la poblacin
y en donde el sector privado no est interesado en participar. Es decir, debe cumplir un rol subsidiario (Rubio,
1999).
7
2 El concepto de subaditividad de costos hace referencia a una situacin en el que, dentro del tramo de demanda
relevante para una industria, una firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien a un costo
menor o igual al que exhibiran dos o ms firmas.
6
12
Es as que, con la intencin de atender la demanda de regulacin que los mercados exigen
(debido a la existencia de fallas de mercado8), el Estado peruano ha creado cuatro organismos
(independientes) de supervisin y regulacin de la inversin privada en infraestructura de
servicios pblicos. Para el caso de la inversin privada en infraestructura de transporte de
uso pblico (aeropuertos, carreteras, puertos y vas frreas), el Estado peruano, mediante
Ley N 26917 publicada el 23 de enero de 1998, cre el Organismo Supervisor de la
Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico OSITRAN9. ste es un
organismo pblico con autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y
financiera10, y tiene como objetivo general regular, normar, supervisar y fiscalizar, dentro
del mbito de su competencia, el comportamiento de los mercados en los que acta el
OSITRAN. Esto es, el OSITRAN con el propsito de incentivar la eficiencia productiva y
asignativa, y la provisin confiable de servicios, a la par de asegurar la viabilidad financiera
y la nueva inversin, disea polticas y esquemas de supervisin y de regulacin, los cuales
sern implementados en mercados que explotan las infraestructuras de transporte y que
poseen algn tipo de posicin de dominio de mercado11.
El OSITRAN, como parte de su funcin regulatoria, tiene la potestad de fijar las tarifas
de los servicios regulados y los cargos de accesos a las facilidades esenciales12 de aquellas
empresas que podran tener incentivos para explotar su poder de mercado. En lo que se
refiere a la regulacin de tarifas, el OSITRAN mediante el Reglamento General de Tarifas
(RETA), aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 043-2004-CD/OSITRAN
y modificado por Resolucin de Consejo Directivo N 082-2006-CD/OSITRAN,
establece los principios13, el alcance14, los procesos y las metodologas aplicables a los
procesos de fijacin tarifaria15. Por su parte, la metodologa y fijacin de cargos de acceso
a las facilidades esenciales, as como sus alcances, se enmarcan en el Reglamento de
Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (REMA), aprobado
por Resolucin de Consejo Directivo N 014-2003-CD-OSITRAN y modificado por
Resolucin de Consejo Directivo N 054-2005-CD-OSITRAN.
En lo que respecta a la funcin supervisora, el OSITRAN mediante el Reglamento
General de Supervisin, aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 0362 Situacin en la que un mercado no asigna eficientemente los recursos por s solo.
2 El OSITRAN posee tres rganos de gobierno: (i) el Consejo Directivo, (ii) el Tribunal de Resolucin de Controversias
y, (iii) los Consejos de Usuarios.
10
2 De acuerdo a lo establecido en la Resolucin de Consejo Directivo N 007-2003-CD/OSITRAN, todas las empresas concesionarias
estn obligadas a pagar anualmente el 1% de la totalidad de sus ingresos facturados por concepto de Aporte por Regulacin.
11
2 El OSITRAN tambin interacta con otras entidades que participan en el sector de transporte de uso pblico. Entre
ellas se encuentran el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que es el ente que dicta las polticas del
sector transportes y a la vez representa al Estado en la suscripcin de contratos de Concesin (el Concedente); y la
Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION), que es el ente encargado de la promocin de la
inversin privada, de disear los contratos de Concesin en conjunto con el MTC y de la conduccin del proceso de
licitacin y concesin hasta la adjudicacin de la infraestructura.
12
2 En este caso, se considera Facilidad Esencial a aquella instalacin o infraestructura de transporte de uso pblico o parte
de ella, que es provista por un nico o un limitado nmero de proveedores, y su utilizacin es indispensable para la
prestacin del servicio; y, no es factible de ser sustituida tcnica o econmicamente para proveer un servicio.
13
2 Se refiere a los principios bajo los cuales OSITRAN ejerce sus funciones. Estos son: libre acceso, promocin de la
cobertura y la calidad de la infraestructura, sostenibilidad de la oferta, eficiencia (productiva y asignativa), equidad, no
discriminacin, beneficio-costo, predictibilidad, consistencia y transparencia.
14
2 Se refiere al tipo de rgimen tarifario al que se encontrara sujeto cada empresa prestadora o cada mercado. Existen dos
tipos de regmenes tarifarios: (i) el rgimen supervisado en el cual las empresas prestadoras fijan y modifican libremente sus
tarifas y, (ii) el rgimen regulado en el cual las empresas prestadoras pueden fijar y modificar sus tarifas de tal forma que no
excedan las tarifas mximas fijadas por el OSITRAN o por sus respectivos contratos de Concesin.
15
2 Se refiere a la aplicacin de las siguientes metodologas para la fijacin de tarifas: costos incrementales, costo marginal de
largo plazo, costos totalmente distribuidos, elasticidad inversa o precios Ramsey, tarificacin comparativa (benchmarking)
y empresa modelo eficiente. Asimismo, para las revisiones tarifarias se utiliza el mtodo RPI X.
8
9
13
16
17
14
El Anexo V del Contrato de Concesin entre el Estado y LAP contiene las tarifas y
cargos regulados en el AIJCH para los primeros 8 aos de la concesin (2001 2008),
durante el cual el rol de OSITRAN consisti nicamente en hacer cumplir lo estipulado
en dicho contrato18. En este caso, el mecanismo de regulacin consisti en fijar tarifas
mximas que otorgan cierta flexibilidad a la empresa regulada para establecer precios por
producto o lneas de productos, siempre que se siten dentro de los mrgenes establecidos
en el Contrato de Concesin. De acuerdo al mismo contrato, a partir del noveno ao de
vigencia de la concesin, los servicios regulados (Tasa Unificada de Uso del Aeropuerto
-TUUA, aterrizaje y despegue, estacionamiento de aeronaves, uso de puentes de embarque
y de instalaciones a la carga) seguirn un mecanismo de regulacin por incentivos, es
decir, se reajustarn peridicamente por la variacin del ndice de precios al consumidor
de los Estados Unidos, representado por el RPI, menos un porcentaje estimado de los
incrementos anuales de productividad, representado por X (a ser estimado por OSITRAN)
que permanecer fijo por un periodo de 5 aos19.
Por su parte, las tarifas reguladas para el PPAR de acuerdo al Contrato de Concesin para
el ao 2007 2008 se reajustarn cada 1 de enero de cada ao calendario, en funcin a
los cambios en el ndice de precios al consumidor publicado por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) y el ndice de precios de los Estados Unidos20.
En el caso de CORPAC, hasta mediados del ao 2004, las tarifas que cobraba esta empresa
por sus servicios eran tarifas fijas establecidas por el MTC, a travs de Resoluciones
Ministeriales. En la prctica, CORPAC propona al MTC el nivel de las tarifas de acuerdo
a las necesidades, los intereses de la empresa y la poltica propia del sector. Esta situacin
cambi a partir de la publicacin de la Resolucin N 015-2004-CD-OSITRAN del 12
de mayo de 2004, mediante el cual se establecieron los nuevos niveles de tarifas mximas
para los servicios prestados por CORPAC. La finalidad de esta revisin tarifaria fue tanto
actualizar las tarifas para hacer sostenible en el tiempo la provisin de los servicios, como
ordenar las cuentas, separando servicios y asignando costos, para establecer tarifas con
menos distorsiones.
Respecto del desempeo de las empresas, el trfico de pasajeros y carga ha registrado
incrementos de 9,3% y 11,5% promedio anual en el AIJCH, respectivamente, desde su
ao de concesin, pasando de 4,1 millones en el 2001 a 7,0 millones de pasajeros en el
2007 (Cuadro 1); y de 114,3 a 217,8 toneladas de carga para el mismo periodo. Por su
parte, el trfico de pasajeros y de carga en los aeropuertos administrados por CORPAC
ha mostrado variaciones de 2,0% y -14,0%21, respectivamente, entre el periodo de 2001 y
2007. En el caso del PPAR, se sabe que entre marzo 2007 2008, el trfico de pasajeros
y de carga se increment en 57% y 67,1%, respectivamente. En efecto, los terminales
areos de Iquitos y Pucallpa fueron los de mayor relevancia para el concesionario AdP,
debido a que por ellos se moviliz el 36% y 16,6% del total de pasajeros, respectivamente
(OSITRAN, 2008).
2 Ver Clusula 6.- Tarifas e Ingresos, y Anexo 5.- Polticas sobre Tarifas, del Contrato de Concesin.
2 Cabe mencionar al respecto que la Gerencia de Regulacin del OSITRAN ya viene realizando la revisin
tarifaria para su implementacin a partir del ao 2009.
20
2 Ver Clusula 7.7.- Tarifas, y Anexo 7.- Esquemas de Tarifas y de Cargo de Acceso, del Contrato de
Concesin.
21
2 Esta abrupta disminucin se debe al traspaso de algunos aeropuertos (PPAR) en manos de CORPAC al
control de AdP por concesin.
18
19
15
Por otra parte, el nmero de operaciones (entendido como entrada y salida de aeronaves)
realizadas en el AIJCH crecieron 4,5% entre el 2001 y el 2007; mientras que en el caso de
los aeropuertos administrados por CORPAC, apenas 0,1% (Cuadro 1). Por su parte, en el
caso del PPAR, entre marzo 2007 y marzo 2008, el nmero de operaciones realizadas en
los aeropuertos regionales concesionados se increment 12,6%.
Cuadro 1
Indicadores de desempeo: Trfico de pasajeros (p), Carga
(C) y Nmero de Operaciones (O)
Aos
AIJCH
CORPAC
PPAR
P*
C**
O+
1998
4.4
98.3
77.9
1999
4.3
92.1
70.7
2000
4.5
107.0
67.4
33.3
146.7
2001
4.1
114.3
72.2
2.8
28.1
138.6
2002
4.3
135.1
70.3
2.5
26.6
133.0
2003
4.5
156.8
70.3
2.6
23.7
127.6
2004
4.8
167.2
72.4
2.8
20.6
137.0
2005
5.4
172.9
73.3
3.1
22.7
139.2
2006
5.7
192.5
77.3
3.3
24.8
152.3
2007
7.0
217.8
92.9
3.1
6.4
137.4
P*
C**
O+
P*
C**
O+
1.2
16.2
33.9
33.6
Parte de las funciones del OSITRAN es la supervisin de las inversiones realizadas por
las empresas concesionarias. En el caso del AIJCH, durante el periodo 2001 y 2007, OSITRAN ha reconocido un monto acumulado de inversin equivalente a los US$ 165,35 millones, quedando pendiente inversiones por US$ 69.65 millones para el ao 2008, tal que se
cumpla con el Programa de Inversiones equivalente a US$ 235 millones (Cuadro 2).
Cuadro 2
Inversiones en el AIJCH
(Millones de US$)
2001
2002
2003
2004
2005
2006 2007
1.32
0
10.5
4.24
2.8
2.8
Como se puede apreciar, las actividades llevadas a cabo en los aeropuertos muestran
una tendencia creciente en las operaciones desarrolladas por las empresas concesionarias. En la medida que el crecimiento del pas sea acompaado de un mayor desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria como resultado del proceso de concesiones que se
viene implementando, y bajo la supervisin regulatoria del OSITRAN, es de esperar
que los aeropuertos regionales tambin sigan una evolucin favorable en sus respectivos desempeos.
Sin embargo, se trata de un proceso lento que apunta, en el largo plazo, a posicionar
el desempeo de los aeropuertos en el Per como infraestructuras eficientes, toda vez
que stas se constituyen en elementos indispensables para poder completar una serie de
actividades econmicas que forman parte de una cadena logstica22. En este punto, la
2 Una cadena logstica est compuesta por una serie de etapas donde interactan distintos mercados (insumos,
infraestructuras y servicios de transporte, servicios logsticos integrados, entre otros).
22
16
experiencia regulatoria sobre el AIJCH marca la pauta en estos 8 primeros aos de lo que
va de la concesin.
En ese sentido, nicamente con fines comparativos, resulta interesante hacer una
comparacin de los costos de algunos servicios que ofrecen los aeropuertos, dado que
su utilizacin es el resultado de una demanda derivada de otras actividades (por ejemplo,
turismo o negocios), lo que puede dar una seal de qu tan competitivo es un aeropuerto;
lgicamente, desde el punto de vista del costo de los servicios y no tanto desde aspectos
relacionados con competencia interaeroportuaria. En este caso, por razones evidentes,
se realiza una comparacin entre principales aeropuertos internacionales de algunos
pases de la regin, y no entre aeropuertos localizados en el Per.
Un primer caso puede ser observado al comparar el costo del Servicio de Aterrizaje
y Despegue, aplicable a operadores de transporte areo (es decir, lneas areas), cuya
tarifa es regulada por Contrato de Concesin para el caso del AIJCH, ms dos horas
de estacionamiento en los principales aeropuertos de la regin. El Cuadro 3 reporta
que, para aeronaves tipo Air Bus 320 y Boeing 767-300 que corresponden a la moda en
el trfico nacional e internacional, la tarifa por dicho servicio al 2006 es superior a la
registrada en los Aeropuertos de Aruba (en 152% y 158%, respectivamente), de Santiago
de Chile (en 68% y 51%, respectivamente), Colombia (en 40% y 30%, respectivamente)
y que el promedio de la muestra considerada (en 20% y 21%, respectivamente).
Cuadro 3
Tarifa Por Servicio De Aterrizaje / Despegue Y 2 Horas De Estacionamiento
Para Vuelos Internacionales En Horario Normal
(Us$ Totales)
Pas
Rep. Dominicana (4)
Araba (1)
Ant. Holandesas (1)
Chile (1)
Estados Unidos
Colombia (1)
Brasil (2)
Argentina
Bolivia (2)
Per (3)
Venezuela (1)
Ecuador (2)
Aeropuerto
Santo Domingo
Reina Beatriz
Curacao
Santiago de Chile A.M. Benitez
Miami
Bogot
Ro de Janeiro
Buenos Aires Pistarini (Ezeiza)
La Paz
Santa Cruz
Lima AIJCH
Caracas
Quito
Guayaquil
Promedio
A-320
203.74
210.98
217.70
317.24
362.19
379.31
435.82
449.68
521.29
521.29
532.19
539.00
756.91
756.91
443.16
B-767-300
412.34
512.38
528.70
877.03
879.61
1021.23
1058.42
1269.73
1065.90
1065.90
1324.71
1309.00
1991.55
1991.55
1093.43
Nota: Se ha consignado para el B-767-300 un PMD de 187 TM y para el A-320 un PMD de 77 TM.
(1) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(2) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(3) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(4) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
Fuente: IATA, Airport and Air Navigation Charges Manual, Mayo 2006
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN
Otro caso tambin puede ser observado para el caso de la Tarifa Unificada por Uso de
Aeropuerto (TUUA), aplicable a pasajeros internacionales. El siguiente cuadro muestra
que el costo de brindar una serie de servicios por parte del AIJCH (comprendidos
17
Aeropuerto de la ciudad de
Miami
Los ngeles
Nueva York
Tarifa
15.10
15.10
15.10
Venezuela
Mxico
Argentina
Panam
Uruguay
Caracas
Mxico D.F.
Ezeiza
Ciudad de Panam
Montevideo
Punta del Este
La Paz
Asuncin
San Salvador
Lima
Santiago
Quito
Ro de Janeriro
Bogot
15.63
15.65
18.00
20.00
20.00
20.00
25.00
25.00
26.92
28.24
30.00
30.05
36.00
51.00
23.93
Bolivia
Paraguay
El Salvador
Per
Chile
Ecuador
Brasil
Colombia
Promedio
23
18
ENAPU
N
CO*
15,339
15,667
16,061
16,271
17,067
18,124
19,080
20,792
6,883
6,593
7,564
6,314
7,601
7,290
8,766
8,804
460,659
536,402
578,633
627,902
809,781
993,844
1,087,278
1,177,955
19
1,295
1,429
1,513
1,538
1,643
1,619
2,000
2,831
TPM
N
278
272
257
244
233
269
314
339
CO*
1,476
6,282
6,100
11,753
14,356
14,349
OA+ (%)
39.0
38.2
38.8
34.5
35.1
39.7
41.9
50.8*
CALLAO
REM++
549.3
552.9
577.0
601.2
545.1
RDG+++
OA+ (%)
0.3
34.4
42.0
42.4
34.9
29.6
36.6
37.6
309.3
320.7
358.8
386.1
335.0
TPM
REM++
566.0
450.0
503.3
652.3
698.9
1126.0
RDG+++
168.1
192.4
123.0
181.0
371.0
475.9
527.0
561.5
+ Porcentaje de ocupabilidad. La tasa de OA se determina mediante la relacin entre el tiempo efectivo empleado por
las operaciones portuarias y el tiempo neto disponible derivado por la capacidad instalada del Terminal (descontadas las
horas de cierre del puerto por fuerza mayor) (es decir: OA = total horas de ocupabilidad / total horas disponibles).
++ Toneladas Mtricas de mineral movilizadas por hora
+++ Toneladas Mtricas de granos movilizadas por hora
* Vale precisar que el Muelle 5 registra una OA mayor al 70%, lo que implica un alto riesgo de congestin portuaria.
Fuente: Gerencia de Regulacin - OSITRAN
Elaboracin propia
El balance del comportamiento del sector puede ser visto desde dos pticas. Primero, la
evidencia demuestra que la concesin en TPM ha trado mejores indicadores de desempeo,
lo que redunda en mejoras en la competitividad de los puertos; sin embargo, an resta por
mejorar. A manera de referencia, el siguiente cuadro resume las tarifas cobradas en el 2004
para los servicios portuarios a la nave (es decir, amarre y desamarre, y uso de amarradero) y
a la carga slida a granel en los puertos de Callao, Ilo y TPM. Y, al compararse con las tarifas
cobradas en el Puerto de Arica, las cobradas en los puertos peruanos resultan ms altas.
Cuadro 7
Comparativo de Tarifas Cobradas Segn Infraestructura Portuaria
(2004)
Concepto
Servicios a la nave
Amarre y desamarre (por c/operacin)
Uso de amarradero (metro de eslora por hora)
Servicios a la carga
Uso de muelle por TM
Carga slida a granel
Callao
Ilo
TPM
Arica
200.00
0.65
200.00
0.65
205.49
0.67
0.40
3.00
3.00
2.57
0.85
Se hace el comparativo con el puerto del Callao, puesto que por l se moviliza cerca del 80% de la carga,
respecto del total de puertos bajo el mbito de ENAPU.
20
Otro indicativo de que se requieren mejoras en la competitividad, puede ser identificado cuando
se observa el tiempo de estada de una nave en el Callao, el cual es de alrededor de 25 horas,
mientras que en San Antonio (Chile), Valparaso (Chile) y Cartagena (Colombia) es de 15, 18 y
15 horas, respectivamente. Adicionalmente, en cuanto al rendimiento operativo del puerto del
Callao para el manejo de contenedores, ste mueve 18 contenedores por hora frente a los 47 en
Valparaso (Chile), 28 en Sydney (Australia) y 56 en Veracruz (Mxico).
Segundo, y en particular para el caso del TPM, si bien la infraestructura portuaria posee
caractersticas de monopolio natural multiproducto, en ella es posible la realizacin de actividades o
servicios en un entorno de competencia (por ejemplo, los mercados de agenciamiento martimo25,
y estiba y desestiba26). Al respecto, lo que se podra esperar es que con la entrega en concesin del
TPM, haya una tendencia a incrementarse el grado de concentracin de algunos mercados (en
particular, una tendencia a una mayor consolidacin de la integracin vertical entre el operador
del puerto TISUR- y su empresa vinculada que participa en estos mercados -TRAMARSA).
Sin embargo, la evidencia muestra que en el caso de los mercados de agenciamiento martimo
(Cuadro 8), y de estiba y desestiba (Cuadro 9), desde el 2001, ingresaron ms empresas, lo cual
slo se justifica en la medida que el negocio sea rentable, lo que ha determinado que el grado de
concentracin no haya mostrado una tendencia creciente (IHH o ndice de dominancia)27 .
Cuadro 8
Participacin en el Mercado de AgenciamientoMaritimo
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Tramarsa
Agencias Martimas
30
24
19
29
36
45
36
34
Martima Ocano
12
15
15
14
10
13
Cargomar
12
13
10
Faposa
24
33
16
11
Cosmos
10
15
12
18
21
Donnelly
10
11
10
Unimar
Tridendum
South Shipping
Resto
7
3
27
15
25
17
17
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
IHH
2354
Variacin IHH
ndice de dominancia
0.30
2170
1720
1782
2053
2536
1992
2019
-7.8%
-20.7%
3.6%
15.2%
23.5%
-21.4%
1.3%
0.34
0.23
0.28
0.42
0.65
0.46
0.41
Fuente: TISUR
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN
2 Actividad que consiste en proveer los servicios de representacin de la nave ante las autoridades (Capitana de
Puertos, Aduanas, Sanidad, etc.) para la gestin documentaria de la nave desde la recepcin hasta el zarpe, la
designacin de la empresa de estiba, as como la atencin de los requerimientos del buque.
26
2 El servicio de estiba consisten en el embarque de mercancas del muelle a la nave y viceversa, en el caso del servicio
de desestiba.
27
2 El ndice de Herfindahl Hirschman (IHH) se calcula mediante la suma al cuadrado de las participaciones. Para el
clculo del ndice de dominancia, se estima la contribucin (cada participacin al cuadrado se divide por el IHH),
y se calcula la suma al cuadrado. Este segundo ndice est diseado para revelar los efectos que producen las altas
participaciones.
25
21
Cuadro 9
Participaciones en el Mercado de Estiba y Desestiba
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Tramarsa
Empresas de estiba
52
58.0
42.0
42.0
40.0
49.0
43.0
47.4
Donnelly
11
9.0
19.0
17.0
15.0
23.0
22.0
10.9
Faposa
10.0
0.0
1.0
8.0
6.0
0.0
5.0
Martima Ocano
8.0
11.0
9.0
0.0
8.0
7.0
10.6
Null
9.0
15.0
0.0
Canopus
0.0
0.0
8.0
7.1
Cargomar
3.8
Cosmos
8.8
South Shipping
Resto
3.2
28
15.0
28.0
22.0
22.0
14.0
20.0
3.2
TOTAL
100
100
100
100
100
100
100
100
IHH
3654
VAR IHH
ndice de dominancia
0.59
3834
3030
2700
2598
3226
2846
2661
4.9%
-21.0%
-10.9%
-3.8%
24.2%
-11.8%
-6.5%
0.77
0.42
0.47
0.43
0.59
0.47
0.72
Fuente: TISUR
Elaboracin: Gerencia de Regulacin - OSITRAN
Este aspecto es muy positivo para el sector, ya que se pudiera esperar la misma situacin
cuando empiece a operar DPW en el Callao, lo cual apuntara a que las condiciones de
competencia interportuaria sean mayores entre un operador pblico (ENAPU, Puerto
del Callao) y un operador privado (DPW). Es de esperarse mayor eficiencia en aras de ser
competitivos, y lo que podra devenir en una parcial desregulacin del sector, por lo menos
en el Callao.
3.3.- Sector ferroviario
En el sector ferroviario, el OSITRAN ejerce su funcin regulatoria y supervisora sobre
dos empresas privadas. stas son: (i) Ferrovas Central Andino S.A. (FVCA), a cargo del
Ferrocarril del Centro (FC), entregado en concesin desde el 19 de julio de 1999 por 30 aos,
con ampliaciones de 5 aos hasta por un mximo de 30 aos adicionales28; y (ii) Ferrocarril
Transandino S.A. (FETRANSA), a cargo del Ferrocarril del Sur y Sur Oriente (FSSO),
desde el 19 de julio de 1999 por 30 aos, con una extensin mxima de 30 aos adicionales
. Cabe precisar, que ambas concesiones son del tipo onerosa o autofinanciada.
El OSITRAN tiene la funcin de regular slo las tarifas de acceso a la va frrea de las
empresas mencionadas, la cual es una facilidad esencial para prestar el servicio de transporte
ferroviario (mercado aguas abajo). La regulacin del acceso a la va frrea es de suma
importancia para garantizar la competencia en el mercado de aguas abajo. En ese sentido el
OSITRAN, a travs del REMA, garantiza el acceso a las denominadas facilidades para la
prestacin de servicios esenciales. Para el caso de los tres ferrocarriles, el nico operador que
presta el servicio de transporte ferroviario es una empresa vinculada al mismo concesionario
de la va frrea.
Por su parte, el rgimen de tarifas de ambas empresas concesionarias est establecido
en los respectivos Contratos de Concesin. De acuerdo a dicho rgimen, las empresas
28
Dentro del proceso de promocin de la inversin privada en las empresas del Estado establecido por Decreto
Legislativo N 674 del 27 de septiembre de 1991, se incluy, mediante Resolucin Suprema N 163-93-PCM
publicada el 11 de mayo de 1993, a la Empresa Nacional de Ferrocarriles ENAFER, la cual tena a cargo
la administracin de los ferrocarriles del centro, sur y sur oriente. En ese sentido, las licitaciones de los 3
ferrocarriles se llevaron a cabo dentro de un mismo proceso de licitacin.
22
pueden cobrar por el acceso a la va frrea la tarifa mxima fijada, o tarifas menores
por acuerdo de las partes, previa opinin favorable de OSITRAN. Por otro lado, los
Contratos de Concesin tambin permiten que el Concesionario preste servicios de
transporte ferroviario (operaciones de embarque y desembarque, carga y descarga,
mantenimiento de material tractivo y/o rodante, con excepcin del transporte de
pasajeros y/o de carga) y servicios complementarios (actividades complementarias en el
rea matriz) con total libertad comercial.
El Anexo 7 del mismo Contrato de Concesin muestra las tarifas por uso de va fijadas, as
como el mecanismo de reajuste anual de las mismas, las cuales se actualizan automticamente
de acuerdo al ndice de precios al consumidor del Estado de Nueva York de los Estados
Unidos de Amrica, y cuyo cumplimiento es supervisado por el OSITRAN (Cuadro 10)
Cuadro 10
Evolucin de Tarifas por Uso de Va
Ao
FETRANSA
FVCA
Sur
Sur Oriente
Centro
Set-99
0.45
3.00
0.45
Set-00
0.46
3.09
0.46
Set-01
0.47
3.17
0.47
Set-02
0.48
3.25
0.48
Set-03
0.49
3.35
0.49
Set-04
0.51
3.46
0.51
Set-05
0.53
3.60
0.53
Set-06
0.55
3.77
0.55
Set-07
0.56
3.84
0.56
30
23
Cuadro 11
Retribuciones vs. Inversiones Reconocidas
(Miles de Nuevos Soles)
FETRANSA
Ao
Retribucin a
pagar
Inversin
Reconocida
FVCA
Saldo
Acumulado
Retribucin a
pagar
Inversin
Reconocida
Saldo
Acumulado
-18
1999
4,171
3,714
1,367
1,385
2000
16,785
17,515
-730
5,157
4,687
2001
16,658
19,341
-3,413
5,515
5,844
-329
2002
15,473
14,627
-2,567
6,490
7,552
-1,391
2003
14,878
12,849
-538
6,365
7,853
-2,879
2004*
16,347
14,861
-7,225
6,979
7,716
-7,106
2005*
17,409
13,041
-11,562
5,760
4,601
-8,826
2006*
19,493
11,858
-13,673
5,708
4,085
-10,057
-15,284
6,708
5,607
-12,310
50,049
49,329
2007*
21,415
12,319
Total
142,629
120,124
Nota: Los saldos acumulados (con signo negativo) son saldos a favor de las empresas concesionarias.
* En esos aos, la mxima retribucin a liberar es el 50% de la retribucin a pagar.
Fuente: FETRANSA y FVCA.
Para el caso del Ferrocarril del Centro y del Sur el transporte de carga, principalmente de
concentrados de cobre, tiene una mayor importancia relativa; mientras que para el caso
del Ferrocarril del Sur Oriente el transporte de pasajeros es el que cobra importancia (los
pasajeros demandan transporte principalmente desde la ciudad del Cusco hacia la ciudadela
de Machu Picchu) (Cuadro 12). Cabe precisar, que slo existe competencia intermodal
desde la ciudad del Cusco hasta Ollantaytambo; mientras que desde Ollantaytambo hasta
Machu Picchu slo se llega mediante tren o por helicptero.
Cuadro 12
Evolucin del Trabajo Ferroviario
Ao
FETRANSA
FVCA
Pasajeros
Carga (TM)
Pasajeros
1999
n.d.
136,349
40*
Carga (TM)
n.d.
2000
n.d.
579,025
930*
n.d.
2001
n.d.
643,008
103*
1,485,838
2002
830,617
464,029
8,995
1,453,732
2003
923,265
312,059
6,594
1,722,473
2004
1,053,287
315,324
5,118
1,709,093
2005
1,183,124
341,425
1,460
1,603,241
2006
1,216,440
409,052
1,576
1,629,461
2007
1,408,371
1,111,041
3,274
1,806,396
n.d.: no disponible
* Fuente: MTC
Fuente: FETRANSA y FVCA.
24
25
El Estado
Anual por Obras (PAO). Para que se haga efectivo este pago, primero el OSITRAN
debe de supervisar la ejecucin efectiva de las obras de construccin y emitir
el respectivo Certificado de Avance de Obras (CAO), de ser el caso. Luego, en
base al CAO emitido, el Concedente emite un Certificado de Reconocimiento de
Derechos sobre el PAO (CRPAO), el cual certifica y acredita la obligacin (general,
incondicional e irrevocable) del Concedente de pagar el monto establecido en
dicho certificado por concepto de PAOCAO (es la parte del PAO reconocido por el
CAO). Dado que los CRPAO representan una obligacin por parte del Concedente,
el Concesionario puede utilizarlos como garanta para solicitar financiamiento en
el mercado financiero.
carreteras mediante un Pago Anual por Mantenimiento y Operaciones (PAMO).
Esto es, el Concedente deposita en el fideicomiso de administracin, la porcin
del PAMO no cubierta por la recaudacin del peaje, hasta por el valor del PAMO
establecido en el Contrato de Concesin.
El PAO y el PAMO, a solicitud de alguna de las partes, podr ser reajustado ante
variaciones en el ndice de precios de Estados Unidos de Amrica o ante variaciones
en los precios de los insumos para construccin. Los respectivos Contratos de
Concesin establecen el mecanismo de reajuste.
Es importante anotar, que todos los pagos por concepto de PAO y PAMO se realizan a
travs de un fideicomiso de administracin creado por el Concedente para estos efectos.
De esta forma se garantiza que los fondos del fideicomiso sean utilizados para los fines
que fue creado, en este caso el pago del PAO y PAMO.
El OSITRAN, adems de cumplir una funcin supervisora en lo referido a los avances
de obras de construccin para el caso de las concesiones cofinanciadas, tambin tiene
la funcin de regular las tarifas por el uso de las carreteras (peajes) en manos de las
empresas mencionadas. El rgimen de tarifas de las empresas concesionarias tambin est
establecido en los respectivos Contratos de Concesin.
De acuerdo a dicho rgimen, las empresas pueden cobrar la tarifa mxima fijada. Sin
embargo, para el caso de los Tramos 1 y 5 del IIRSA Sur, los Contratos de Concesin
establecen que el Concesionario est obligado a cobrar tarifas diferenciadas a los
usuarios designados por el Concedente; mientras que para el caso del IIRSA Norte, el
OSITRAN, mediante Acuerdo N 840-216-06-CD-OSITRAN, aprob la aplicacin
de descuentos como parte de una poltica comercial (el descuento podra aplicar a
cualquier usuario que lo solicite).
26
Asimismo
Cuadro 13
Evolucin de Trfico de Ejes
Ao
CONCAR
NORVIAL
Ligeros
Pesados
Ligeros
Pesados
1999
619
2,567
2000
585
2,462
2001
572
2,475
2002
577
2,414
2003
539
2,344
1,287
8,205
2004
575
2,539
1,266
8,323
2005
575
2,698
1,265
2006
656
3,164
1,327
2007
700
3,238
1,470
COVIPERU
CINSA
Ligeros
SURVIAL
Ligeros
Pesados
Pesados
8,460
549
2,442
9,160
1,680
7,346
759
2,500
10,181
1,948
8,275
1,177
3,787
COVISUR
Ligeros
Pesados
Ligeros
Pesados
30
67
149
499
Nota: SURVIAL y COVISUR reciben los bienes concesionados la segunda semana de diciembre del 2007, por lo que
solo se registran los datos de las 3 ltimas semanas del mes de diciembre del 2007.
Fuente: CONCAR, NORVIAL, COBIPERU, IIRSA NORTE, IIRSA SUR Tramo 1 y 5.
Sin embargo, el impacto de las tarifas diferenciadas sobre los ingresos de los
Concesionarios parece no ser de consideracin. Para el caso del IIRSA Norte, en
promedio, entre el 8,5% y el 10,5% del total de ejes que transitan por dicha carretea
pagan una tarifa diferenciada; mientras que para el caso del IIRSA Sur Tramo 1 y 5 el
porcentaje de ejes que pagan una tarifa diferenciada es, en promedio, el 6,3% y 5,5%,
respectivamente.
Respecto del desempeo de la Carretera Arequipa-Matarani (primera concesin de
infraestructura de transporte de uso pblico), se puede afirmar que, en los ltimos
tres aos, la carretera se ha consolidado como el principal medio de transporte de
mercancas hacia el Terminal Portuario de Matarani (los vehculos de 6 ejes es el tipo
de vehculo que tiene la mayor participacin en el total de ejes) (Cuadro 13). Entre los
aos 1995 y 2007, el nmero de vehculos ligeros se increment en 22% y el nmero
de vehculos pesados lo hizo en 29%, lo que determin que el trfico total de la
carretera se haya incrementado en 29,5% entre el ao 1995 y el ao 2007.
IV.- El desempeo de OSITRAN sobre la infraestructura regulada y
supervisada
Los vertiginosos cambios que ha mostrado el sector de infraestructura de transporte
son visibles al observar que las concesiones en infraestructura de transportes en el Per
han experimentado un ritmo de crecimiento acelerado en concordancia con la decisin
de reducir el dficit de infraestructura existente. En efecto, el OSITRAN pas de
supervisar 6 concesiones en el ao 2004 a 13 concesiones en el ao 2006, y para el ao
2008, la entidad proyecta supervisar 23 contratos de concesin; lo cual ha incrementado
el esfuerzo presupuestario de la institucin (Grfico 1).
En definitiva, reducir la brecha o dficit en infraestructura en el Per, estimada en
US$ 22 879 millones (IPE, 2005), de la cual la tercera parte corresponde al dficit
de infraestructura de transporte, se constituye en un reto importante para el Estado.
La responsabilidad de OSITRAN es importante en este aspecto, puesto que debe
determinar el grado de reconocimiento de los compromisos de inversin a cargo de las
empresas concesionarias encargadas de las infraestructuras.
27
S/. Millones
15
10
5
0
2004
2005
2006
Nmero de contratos
Elaboracin propia
2007
2008
Nmero de contratos
20
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Presupuesto
Cuadro 14
Inversiones en los Contratos de Concesin
(US$ Millones; Abril, 2008)
Infraestructura
Carreteras
1.- Arequipa Matarani (*)
2.- Red Vial N5
3.- Red Vial N6
4.- IIRSA Norte
5.- IIRSA Sur, Tramo 2
6.- IIRSA Sur, Tramo 3
7.- IIRSA Sur, Tramo 4
8.- Buenos Aires - Canchaque
9.- IIRSA Sur, Tramo 1 1/
10.- IIRSA Sur, Tramo 5 1/
Aeropuertos
1.- AIJCH
2.- PPAR 2/
Puertos
1.- TPM
2.- NTC
Ferrocarriles
1.- FC
2.- FSSO
TOTAL
FIC
PC
1994
2003
2005
2005
2005
2005
2005
2007
2007
2007
12 aos y 8meses
25 aos
30 aos
25 aos
25 aos
25 aos
25 aos
15 aos
25 aos
25 aos
2001
2006
30 aos
25 aos
1999
2006
30 aos
30 aos
1999
1999
35 aos
35 aos
CI
IER
1689,0
5,8
73,1
228,6
258,2
263,0
332,4
214,6
31,0
98,9
183,4
1099,2
1061
38.2
623,1
6,0
617,1
775,7
14,9
30,8
12,6
195,6
195,4
190,7
135,7
0,0
0,0
0,0
187,1
184,8
2,3
7,3
7,3
0,0
56,5
16,4
40,1
1 026,6
FRA II
FRA II
3 411,26
%
Cumplimiento
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
N.A.
0%
0%
100%
N.A. 3/
100%
N.A.
N.A. 4/
N.A. 4/
100%
FI: Fecha de Inicio de la Concesin; PC: Plazo de la Concesin; CI: Compromiso de Inversin (con
IGV); IER: Inversin Ejecutada Reconocida; N.A.: No Aplicable (en fase preoperativa); CRNS:
Cumplimiento Regulado por Niveles de Servicios
* En proceso de liquidacin; + con IGV.
1/ Inversin Proyectada Referencial
2/ Monto de Inversin para el periodo inicial determinado en funcin a los Estudios de Preinversin
aprobados por el MTC para los 9 aeropuertos
3/ A la fecha no tiene que cumplir compromisos de inversin
4/ No tiene monto de inversin comprometido. El compromiso es llegar a cumplir los Estndares FRA II.
36
De acuerdo a la ltima clasificacin de las Redes Viales realizada por el MTC en el ao 2007.
28
4000
30
US$ Millones
3500
25
3000
2500
20
2000
15
1500
10
1000
500
0
1999
2001
2004
2006
2007
2008
4500
Mediante la Dcima Disposicin Final de la Ley N 29144-Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector
pblico para el Ao Fiscal 2008, publicado el 10 de diciembre de 2007, se derog la Tercera Disposicin Final
de la Ley N 28929 y en consecuencia se exoner a los Organismos Reguladores de ingresar al Sistema Contable
Gubernamental a travs del SIAF/SP.
37
29
V.- Lecciones
Las dos secciones anteriores han mostrado que el sector de infraestructura de transporte
de uso pblico ha tenido un importante crecimiento y desarrollo en estos ltimos aos.
No obstante, llegar a esta posicin ha implicado todo un proceso de aprendizaje.
Queda claro que este proceso de aprendizaje se ha basado en el uso de los contratos38 y las
polticas regulatorias como instrumentos (de regulacin) para asignar adecuadamente los
diferentes tipos de riesgos entre las partes. Sin embargo, la asignacin de los riesgos a la
parte que mejor puede gestionarlos no ha sido una tarea sencilla.
Entre las principales lecciones que nos ha dejado este proceso de aprendizaje se tiene:
(i) Contar con un marco legal y regulatorio claro y preciso previo al inicio de los procesos 2
Contar con
de privatizacin o concesin.
38
30
contratos. Por ejemplo, los contratos deben caracterizarse por ser bancables si es
que no se quiere tener problemas de financiamiento; esto es, para que el Concesionario
pueda acceder a algn tipo de financiamiento en el mercado financiero, las
condiciones del contrato deben ser tales que se garantice la continuidad de pago con
el flujo econmico-financiero que genera la concesin. En el caso de LAP, ninguna
entidad financiera estaba dispuesta a financiar al Concesionario si no se modificaba la
clusula de resolucin del contrato, en vista que no haba la certeza de que el Estado,
ante una eventual resolucin del contrato, decida asumir los pasivos que deja el
Concesionario. Ante esta situacin, se suscribi la Adenda N 4, en la cual se precisa
que el Estado, ante una eventual resolucin del contrato de LAP, se compromete
volver a concesionar el aeropuerto en un plazo no menor a 24 meses. Para el caso de
concesiones cofinanciadas, este problema puede ser mitigado mediante la creacin de
fideicomisos.
2
Concesionaria
N de Addendas
LAP
4
ADP
2
COVI Per
1
Norvial
2
Buenos Aires - Canchaque
1
IIRSA Norte
3
IIRSA Sur Tramo 2
4
IIRSA Sur Tramo 3
4
IIRSA Sur Tramo 4
3
Ferrovas
4
Fetransa
3
TISUR
2
TOTAL
33
Elaboracin propia
39
31
Por otro lado, resulta evidente que cualquier tipo de comportamiento de los
concesionarios tiene un impacto en los mercados aguas abajo. Sin embargo, puede
surgir algn comportamiento oportunista a partir del mismo contrato, ya sea
porque lo permite o porque existen vacos legales (por ejemplo, se podra limitar
el acceso a la infraestructura de transporte mediante la exigencia de requisitos
desproporcionados). Para evitar que los concesionarios tengan incentivos a
comportarse de manera oportunista, el regulador debe participar en el diseo de
los contratos y/o desarrollar polticas regulatorias (RETA y REMA). Cabe precisar,
que el regulador monitorea constantemente los mercados de infraestructura de
transporte de uso pblico, por lo que tiene mejor conocimiento de estos mercados
que el Concedente y/o PROINVERSION.
As como el diseo del contrato puede generar efectos negativos en los mercados
relacionados, el diseo del proceso de licitacin y sus caractersticas tambin tienen
un impacto, tanto en los mismos mercados regulados como en los mercados
relacionados. En ese sentido, la participacin del regulador en el proceso de
licitacin tambin puede minimizar algn tipo de impacto negativo en estos
mercados.
dos objetivos claves: (i) pretende minimizar todo incentivo a la explotacin del
poder de mercado que posee el Concesionario y as alcanzar la eficiencia asignativa,
y (ii) estimular la eficiencia productiva, siempre que se diseen los mecanismos de
revelacin adecuados.
33
34
Nmero de
contratos
2005
2006
2007
Total
5
5
5
15
Cantidad promedio
de comentarios
hechos por
OSITRAN
102
56
55
67
35
Comentarios
aceptados por
PROINVERSIN
Porcentaje de
aprobacin
71
39
38
46
71%
78%
57%
66%
Despus d
El dficit
ser el fin primordial en la poltica del Estado, y hacerlo a travs de una regulacin
y supervisin eficiente por parte del regulador, el medio adecuado.
El instrumental normativo aplicado por el OSITRAN tiene como propsito 2
El instrum
Del balan
Referencias
Bolton, P. y Dewatripont, M. (2005). Contract Theory. The MIT Press, Cambridge,
Massachusetts, London, England.
Baumol, W. J. y Sidak, J. G.(1994). Toward competition in local telephony. MIT Press y
American Enterprise Institute for Public Research.
CIUP (2005). Sobrecostos para los peruanos por la falta de infraestructura:
Estimacin de los costos de transaccin del dficit de infraestructura de servicios
pblicos. Elaborado por el Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico
por encargo de la Asociacin de Empresas Privadas de Servicios Pblicos (ADESEP).
Noviembre.
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No obsta
El OSITR
Asimismo
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