08

Los consejos gestores

de polticas pblicas: una va
para la participacin ciudadana efectiva

Ernesto Isunza Vera

08

Los consejos gestores

de polticas pblicas: una va
para la participacin ciudadana efectiva

Ernesto Isunza Vera

Directorio
Consejo Asesor de la RRC
Rubn lvarez Mendiola, Ricardo Becerra Laguna, Eduardo Bohrquez, Guillermo M. Cejudo, Jess Cant
Escalante, Benjamn Fuentes Castro, Alejandro Gonzlez, Oscar Guerra Ford, Juan Pablo Guerrero, Edna Jaime
Trevio, Sergio Lpez Aylln, Mauricio Merino, Lourdes Morales, Almudena Ocejo Rojo, Miguel Pulido, Ricardo
Raphael de la Madrid, Alejandra Ros Czares, Jorge Javier Romero Vadillo
Socios de la RRC
Alianza Cvica, A.C.
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Artculo 19, A.C.
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de Fiscalizacin Superior y Control
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de Puebla (BUAP)
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Centro de Contralora Social y Estudios de la Construccin Democrtica
(CCS-CIESAS)
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y Centroamericanos (CEMCA)
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Desarrollo, A.C. (CIDAC)
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Econmicas (CIDE)
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Pblica y Proteccin de Datos Personales de Puebla (CAIP)
Comisin de Acceso a la Informacin
Pblica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Tlaxcala (CAIPTLAX)
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Distrito Federal (CDHDF)
Comisin de Derechos Humanos del
Estado de Puebla (CDHEPUEBLA)
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a la Informacin del Estado de Nuevo
Len (CTAINL)
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a la Informacin Pblica del Estado de
Campeche (COTAIPEC)
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la Informacin Pblica y Proteccin de
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(CCC)
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de Cuentas, A.C.
Cultura Ecolgica, A.C.
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El Colegio de la Frontera Norte
(COLEF)
El Colegio de Mxico (COLMEX)
Equipo Pueblo
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Sociales (FLACSO)
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Impacto Legislativo
Incide Social
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de la Cultura del Dilogo A.C.
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Iniciativa Sinaloa
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Pblica del Distrito Federal (INFODF)
Instituto de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental del Estado de
Hidalgo (ITAIPHGO)
Instituto de Estudios de la Transicin
Democrtica (IETD)
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la UNAM (IIJ-UNAM)
Instituto de Transparencia y Acceso a la
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Instituto de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica de Baja California
(ITAIPBC)
Instituto de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica de Quintana Roo
(ITAIPQR)

Instituto de Transparencia y Acceso a la

Informacin Pblica del Estado de
Guerrero (ITAIG)
Instituto de Transparencia, Acceso a
la Informacin Pblica y Proteccin de
Datos Personales del Estado de Mxico
y Municipios (INFOEM)
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Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica de Oaxaca (IEAIP)
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Pblica y Estadstica (IMIPE)
Instituto Nacional de Administracin
Pblica (INAP)
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Instituto Tabasqueo de Transparencia
y Acceso a la Informacin (ITAIP)
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Superiores de Monterrey (ITESM)
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Mexicanos Primero
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Observatorio Nacional Ciudadano
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su(s) autor(es) y no representan
el punto de vista del CIDE como
institucin.
ISBN 978-607-7843-49-8
Primera edicin: Abril, 2014
2014, Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas, A.C.
Carretera Mxico-Toluca 3655,
Col. Lomas de Santa Fe, 01210
Mxico, D.F.

Este documento forma parte

del proyecto Red por la Rendicin
de Cuentas del CIDE, coordinado
por Mauricio Merino y dirigido
por Lourdes Morales.
Fue financiado por donativos de las
Fundaciones William and Flora
Hewlett y Open Society.
Cuidado de la Edicin:
Roco Ventura Daz Rivera
Fotografa de portada:
Adriana Len de la Barra

ndice
I. La propuesta

II. Consecuencias de la inexistencia de los consejos gestores de polticas pblicas

14

III. Relevancia de la creacin de los consejos gestores de polticas pblicas

16

IV. Obstculos a vencer

17

V. Horizonte de ventajas bajo la perspectiva de rendicin de cuentas

19

Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva

I. La propuesta

Ernesto Isunza Vera1

1. Resumen de la propuesta
Crear un sistema de consejos gestores de cuatro polticas pblicas estratgicas,
donde la ciudadana ejerza el control democrtico de las mismas en los tres mbitos de la federacin, a partir de tres caractersticas principales: (a) integracin de los
consejos gestores en forma paritaria entre representantes ciudadanos y servidores
pblicos; (b) articulacin de la representacin ciudadana desde el mbito municipal, hacia el estatal y el nacional, y (c) capacidad de control efectivo (cogestin)
en trminos sustantivos (estrategias, prioridades, etc.) y procedimentales (fiscalizacin del ejercicio presupuestal, del cumplimiento de planes y metas, etc.). Las cuatro
polticas pblicas en las que se propone la creacin de los consejos gestores son: (i)
educacin, (ii) salud, (iii) seguridad pblica y (iv) agua potable y saneamiento.
Se trata de crear instituciones hbridas cuyo diseo y objetivos hagan
posible la participacin de los ciudadanos en los procesos decisorios referentes
a la planeacin y desarrollo de cuatro polticas pblicas especficas, consideradas
estratgicas para la vigencia de los derechos humanos, la estructuracin social y el
fortalecimiento del Estado de Derecho en el pas. Esta propuesta busca romper el
paradigma (cada vez ms cuestionado) de la participacin en Mxico que la acota a
la consulta no vinculante o al trabajo no remunerado de los ciudadanos de baja renta
en la ejecucin de obras pblicas.
La creacin de consejos gestores en cuatro reas de poltica pblica implica
la reforma de algunas normas (artculos de leyes y reglamentos) y, centralmente,
apela a la voluntad poltica de los ejecutivos y legislativos federales y estatales, para
lograr: (1) la articulacin de una visin de polticas pblicas, como polticas de Estado
y no de gobierno; (2) la reconfiguracin de una visin nacional de las polticas construida desde lo local y lo estatal a favor de la racionalizacin y el re-equilibrio de las

1. Profesor-investigador del CIESAS (Centro

de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropologa Social) y director del CCS-CIESAS (Centro de Contralora Social y Estudios
de la Construccin Democrtica del CIESAS).

redes de polticas, y (3) la insercin de los ciudadanos y sus asociaciones en el ncleo de

las polticas pblicas que hagan realidad una perspectiva de autntica gobernanza2
en cuatro de las reas que corresponden con algunas de las demandas ms sentidas
de la poblacin. De esta forma, los consejos gestores de polticas pblicas en estas
cuatro reas prefiguraran (4) una reformulacin de las relaciones gobernantes-gobernados, consistente con el principio de los controles democrticos no electorales,
entendido como complementos del gobierno representativo y sus mecanismos.
2. Antecedentes y contexto de la propuesta3
En 2006, en el contexto del cambio de gobierno y el conflicto poselectoral, se conform el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el que se plasm un cambio de
paradigma que incorpor la nocin de rendicin de cuentas en el discurso gubernamental, partidario y social.4 Por ejemplo, en las definiciones del eje 5 del Plan
(Democracia efectiva y poltica exterior responsable) la participacin ciudadana (5.3)
as como la transparencia y la rendicin de cuentas (5.5) pasaron a desempear un
papel relevante en el aparato discursivo del rea eminentemente poltica de lo que
debera ser la hoja de ruta del gobierno del entonces presidente Felipe Caldern.
En este punto, el Estado mexicano haba fijado su visin ideal (transparencia,
rendicin de cuentas y participacin ciudadana) que discursivamente implicaba un
cambio en las formas de relacin sociedad-Estado5 y centraba la nocin de rendicin de cuentas en la idea de la transparencia.6 En la prctica, el gobierno de Felipe
Caldern consolid un rgimen de rendicin de cuentas que puede caracterizarse
como: (1) hermtico a la participacin ciudadana; (2) tolerante con la cogestin slo
en espacios perifricos de la poltica pblica; (3) reductor de la participacin a la
consulta y el trabajo comunitario no retribuido; (4) legitimador de estructuras de
representacin ciudadana que se traducen en formas de control inverso;7 (5) con
un acotamiento progresivo del derecho a la informacin pblica gubernamental; (6)
carente de mecanismos efectivos para el control horizontal de tipo jurisdiccional, y
(7) desarticulado en los diversos tipos de mecanismos de control.8
A partir de la comparacin sistemtica de las caractersticas del caso mexicano con otros del entorno latinoamericano (Isunza y Gurza, 2010), particularmente
el brasileo (Isunza y Gurza, 2012), llegamos a la conviccin de que los puntos 2
(participacin en la periferia de las polticas pblicas), 3 (negacin de la participacin como decisin), 4 (sentido inverso del control representante-representado)
y 7 (fragmentacin del rgimen de polticas/control), expuestos con anterioridad,
6

2. La nocin de gobernanza utilizada en este texto se refiere al conjunto de reglas, instituciones

y procesos colectivos de toma de decisiones en
los que participan agentes estatales y sociales
(que incluyen los llamados privados), por los
cuales se definen los objetivos comunes y las
maneras para realizarlos. El sentido del uso actualizado de gobernanza remite al problema de
la generacin de condiciones que permita dotar a los grupos vulnerables de la sociedad de
poder, voz y capacidad para exigir la mejora de
su nivel de vida y el acceso a recursos (Newell y
Wheeler, 2002).
3. Este apartado se basa, principalmente, en la
ponencia Rgimen de rendicin de cuentas y
construccin democrtica. Mxico a doce aos
de la alternancia, presentada en mayo de 2012
en el seminario Desenvolvimento e democracia
na Amrica Latina, realizado en la Universidad
de Braslia.
4. Sobre todo si se observa el texto del Plan
2001-2006 en el que la nocin de rendicin de
cuentas es casi inexistente y perifrica. Vase
para el Plan 2001-2006 http://pnd.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=6, y para
el 2007-2012 http://pnd.calderon.presidencia.
gob.mx/pdf/PND_2007-2012.pdf.
5. Las estrategias de esta parte del Plan quedaron
slo en el papel: creacin de consejos participativos para incidir en las polticas pblicas (estrategia 3.1), comits ciudadanos que participaran
en la definicin de tabuladores de los servidores pblicos (estrategia 3.2) y mecanismos de
participacin ciudadana que coadyuvaran en
la gestin y control de lo pblico (estrategia 3.3).
6. Vanse las estrategias 5.1 a 5.9 del Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012.
7. El control inverso significa que son los representantes quienes designan a los nuevos representantes en los espacios participativos. Es
decir, los representantes ciudadanos no son
nombrados por los ciudadanos sino por los polticos, quienes deciden quines deben fungir
como representantes en estos espacios de decisin. Un claro ejemplo de este fenmeno es
la estructura de consejos electorales con ciudadanos consejeros. Vase Isunza, 2006 y Aziz
e Isunza, 2007.
8. Aqu nos referimos a la desconexin entre
los mecanismos de control estatal (conocidos
como mecanismos de rendicin de cuentas
horizontales) y los mecanismos democrticos
electorales (la sancin o premio va el voto ciudadano) y no electorales (los mecanismos conocidos como el rendicin de cuentas social o
diagonal/hbrido).

podran modificarse sustancialmente con la propuesta de creacin de los consejos

gestores de polticas pblicas.
El caso brasileo tiene, a partir de la transicin a la democracia y su nueva
constitucin de 1988,9 varios ejemplos de participacin ciudadana y espacios deliberativos (es decir, de consulta pero tambin de cogestin Estado/sociedad), entre
los que destacan los presupuestos participativos, los planes plurianuales, los frums
temticos, as como los consejos gestores de polticas pblicas y las conferencias
nacionales temticas. Estas dos ltimas instituciones pueden servir de referencia
para la innovacin institucional propuesta para Mxico.
Los consejos gestores brasileos son espacios participativos que pueden ser
tanto consultivos como deliberativos, y est prevista cierta permanencia en el tiempo.
Estn compuestos por representantes del poder pblico y de la sociedad civil, pudiendo
dividir sta en diversos fragmentos. Los consejos tienen como finalidad incidir en las
polticas pblicas de determinado tema y sus atribuciones varan en diversos contextos (Teixeira, Souza y Lima, 2012: 14-15). Mientras que las conferencias nacionales temticas son espacios participativos, convocados por el poder ejecutivo con cierta
periodicidad para la interlocucin entre representantes del Estado y de la sociedad, dirigidos a la formulacin de propuestas para determinada poltica pblica (Teixeira, Souza
y Lima, 2012: 14). Por desarrollarse de manera transitoria, al mismo tiempo que no
puntual, se destaca su naturaleza procesal. Las principales caractersticas de dichas
instituciones brasileas se resumen en el cuadro 1.10

9. Cabe resaltar que el fundamento constitucional del entramado participativo brasileo,

en particular lo referido a los consejos gestores
de polticas pblicas, se encuentra, en su generalidad, en un prrafo del artculo primero de la
Constitucin brasilea (Prrafo nico. Todo el
poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente,
en los trminos de esta Constitucin) y en cuatro artculos que remiten a las respectivas polticas pblicas que se someten a esta arquitectura
participativa: artculo 194 (seguridad social), artculo 198 (salud), artculo 204 (asistencia social) y artculo 206 (educacin).
10. Para una visin de conjunto sobre los dispositivos participativos en la reciente experiencia brasilea, vanse, adems de los ya citados,
Avritzer, 2002, 2006; Dagnino, 2002; Faria,
2006, 2007; Gohn, 2001, 2004; Tatagiba, 2002,
2004, 2007; y Wampler y Avritzer, 2004.

Cuadro 1

Principales caractersticas de los consejos gestores y las conferencias

nacionales brasileas
Consejos gestores de polticas pblicas

Conferencias nacionales

Definicin

Espacios hbridos Estado/sociedad para la definicin de polticas pblicas

Espacios para la interlocucin Estado/sociedad

convocados por el poder ejecutivo

Finalidad

Incidir en determinada poltica pblica

Formular propuestas para determinada poltica

pblica

Permanencia

Permanente

Transitoria

Participantes
sociales

Representantes electos o nombrados

Cualquier persona interesada

Dimensin
participativa del
dispositivo

39 consejos de poltica (2011)

63 conferencias (entre 2003 y 2010) con ms de

5 millones de participantes en sus diferentes etapas

Objetivos

1) Estratgicos: formulacin del proyecto de

la poltica (direccionamiento, asesora tcnica,
coordinacin y articulacin de actores y fomento a
la participacin)
2) Programticos: ligados a los programas de la
agencia estatal rectora (planeacin, monitoreo y
evaluacin, y control)
3) Operativos: tareas cotidianas del consejo (normatividad, orientacin y juzgamiento de procesos)

1) Creacin de agenda
2) Anlisis
3) Participacin (fortalecimiento de la)
4) Proposicin

Lgica de
articulacin entre
mbitos

Instancias permanentes concatenadas en sistemas

articulados por poltica pblica que resuelven
asuntos por la divisin de tareas por mbito y
la representacin por autorizacin (eleccin) o
nominacin

Etapas concatenadas y sucesivas de abajo hacia

arriba que definen representantes y contenidos
para la etapa posterior

Conformacin
(caso seguridad
pblica)

9 Gestores (30%), 9 trabajadores (30%), 12

sociedad civil (40%)

Etapas municipales, estatales, regionales y virtuales

(libre participacin) que nutren la conferencia
nacional

Fuente: Teixeira, Souza y Lima, 2012; S de Silva y Deboni, 2012

La experiencia brasilea de los consejos gestores de poltica pblica permite

pensar para el caso mexicano un diseo institucional que, por un lado, incorpore el
conocimiento social y estatal acumulado en los rganos consultivos y experiencias
de relacin sociedad/Estado circunscritas a la informacin de prioridades y, por el
otro, yendo ms all, asuma la innovacin en la toma de decisiones bajo una perspectiva de gobernanza.
8

3. Elementos contextuales de la propuesta: participacin ciudadana y controles

democrticos no electorales en las polticas pblicas sealadas
La propuesta de creacin de consejos gestores de polticas pblicas, como se seal
anteriormente, no surge en un campo sin experiencia previa en la relacin entre
sociedad y Estado en cada poltica pblica elegida. Por el contrario, en educacin,
salud, seguridad pblica y agua potable y saneamiento, existen instituciones, experiencias y conocimientos que pueden servir de referencia al modelo propuesto. Brevemente se expondr el marco normativo vigente de estas cuatro reas polticas,
en lo que se refiere al modelo de participacin ciudadana. Asimismo, se revisa el
modelo de participacin que forma parte del sistema nacional de planeacin democrtica. Con ambos ejercicios de sntesis se sienta una base para repensar una arquitectura institucional basada en la nocin de participacin ciudadana reclamada en
esta propuesta, es decir, aquella que reconoce las ventajas de la consulta y otras
formas de comunicacin sociedad/Estado, pero que al mismo tiempo considera
indispensable la inclusin de la ciudadana en la gestin cotidiana de las polticas
pblicas como una forma de materializar controles democrticos no restringidos a
la arena electoral (Isunza, 2012).
Cabe entonces definir en este momento qu se entiende por controles
democrticos no electorales. En primer lugar, hablamos del genuino ejercicio del
control democrtico, es decir, la facticidad del control11 de los representantes por
los representados, sea este control ejercido de manera directa o indirecta, y se centre
en la sustancia o el procedimiento, o bien, en una combinacin de ambos controles
democrticos. Son una relacin causal en la que los ciudadanos controlan a los servidores pblicos, es decir, tanto a los representantes electos como a los agentes que
ejercen funciones inherentes a las acciones de dichos representantes; estos agentes pueden ser empleados pblicos (burcratas) o empresas privadas que proveen
bienes y servicios pblicos, o ejecutan polticas y programas pblicos. As, controles
democrticos seran aquellos que ejercen los ciudadanos de manera directa, mediante
sus asociaciones, o a travs de otros ciudadanos que, si bien fungen como representantes, no han perdido su condicin de ciudadanos y, por lo tanto, no han asumido
funciones como agente estatal.12 Las relaciones de control ejercidas por agencias del
Estado, las denominamos controles estatales, y se asume que se ejercen en nombre de
la idea genrica del bien comn, o de la solicitud especfica de control emitida por los
ciudadanos. (Isunza, 2012: 11-13).

11. Como se expuso en otro lugar (Isunza, 2009:

9), el origen del trmino controlar es la palabra francesa contre-rl que remite al sistema
medieval de cuentas que sera sistematizado en
el actual mtodo de las partidas dobles de la
contabilidad moderna: se habla de otro papel
(rl, libro), en el que el dueo de los bienes
verifica las entradas y las salidas (los pasivos y
los activos). Control, as, es control del soberano sobre las cuentas y, en el recorrido de la
construccin de la modernidad (poltica, social,
contable, etc.), el soberano se transform del
monarca a la sociedad, el pueblo soberano.
12. Esta definicin ms restrictiva de las caractersticas del sujeto controlador, para hablar de
controles democrticos, difiere de la propuesta
por Judith Gruber. Ella asume que los controles
democrticos sobre los burcratas son precisamente democrticos porque los ejercen actores polticos democrticos sean los ciudadanos o sus representantes electos (Gruber, 1987:
12), refirindose expresamente a los representantes que forman parte de los poderes ejecutivo o legislativo. Sin embargo, esta definicin
nos impide diferenciar dos tipos de relacin de
control claves en los regmenes de rendicin de
cuentas contemporneos: primero, el que los
ciudadanos ejercen, por va del voto o formas
no electorales, sobre los legisladores y ejecutivos electos, y, segundo, el que estos ejercen
entre s, o sobre ellos otros agentes estatales.

Cuadro 2

Mapa de controles pblicos

Controles
democrticos
electorales
(los ejercen)
a) ciudadanos
Controles
democrticos

Controles
democrticos no
electorales
(los ejercen)
a) ciudadanos
b) representantes
ciudadanos
c) asociaciones

Controles Pblicos

(sujetan a)
a) representantes

(sujetan a)
a) representantes
b) burcratas
c) agencias
d) proveedores de
bienes y servicios
pblicos

Controles
estatales
(los ejercen)
a) ejecutivo
b) legislativo
c) judicial
d) otras agencias

(sujetan a)
a) representantes
b) burcratas
c) agencias
d) proveedores de
bienes y servicios
pblicos

De esta forma, la propuesta de los consejos gestores de polticas pblicas en

Mxico se ubica precisamente en ese tipo de controles democrticos no electorales,
donde la participacin se ejerce como deliberacin y no slo como consulta. En el
cuadro 2 puede apreciarse una visin panormica en la cual se puede ubicar la propuesta desarrollada aqu, tomando como referencia el punto actual del entramado
normativo e institucional en las cuatro polticas pblicas sealadas.
En la ley general de educacin13 se remite a una forma genrica de participacin que superpone la aportacin econmica a los procesos del rea (artculo
33, fracc. XI), la comunicacin entre padres de familia y autoridades escolares para
diversos fines (artculo 65, fraccs. II-III, V-VII; artculo 66) y la integracin de las
asociaciones de padres de familia y consejos de participacin social (artculo 65,
10

13. En el artculo 3 constitucional no existe ninguna mencin a la participacin ciudadana en

el rea de la educacin.

fracc. IV). Sin embargo, las asociaciones de padres de familia se restringen a un

papel informativo-consultivo (artculo 67), como es el caso de los consejos de participacin social por plantel escolar (artculo 69). Una ligera variacin en esta capacidad restringida a la consulta-informacin dentro de la dimensin de la participacin
ciudadana (ya que las asociaciones y consejos realizan tambin otras funciones)
se observa en los consejos municipales cuando, en una de sus doce funciones, los
faculta para llevar a cabo labores de seguimiento de las actividades de las escuelas
pblicas de educacin bsica del propio municipio (artculo 70), y en los consejos
estatales, los cuales podrn conocer las demandas y necesidades que emanen de la
participacin social en la educacin a travs de los consejos escolares y municipales, conformando los requerimientos a nivel estatal para gestionar ante las instancias
competentes su resolucin y apoyo (artculo 71). Finalmente, en el consejo nacional
de participacin social en la educacin, de nuevo se reducen sus capacidades y no se
menciona su enlace con los consejos del mbito inferior (artculo 72).
En el caso de la Ley General de Salud,14 la participacin ciudadana se define
de manera muy general en su artculo 10 (La Secretara de Salud promover la participacin, en el sistema nacional de salud, de los prestadores de servicios de salud,
de los sectores pblico, social y privado, de sus trabajadores y de los usuarios de los
mismos, as como de las autoridades o representantes de las comunidades indgenas, en los trminos de las disposiciones que al efecto se expidan), pero en realidad
slo se definen dos mecanismos donde la ciudadana participa en la gestin de la
poltica. Por un lado, en la concertacin de acciones entre la Secretara del ramo con
las autoridades de las comunidades indgenas, los integrantes de los sectores social
y privado mediante convenios y contratos (artculo 11) y la conformacin del Consejo de Salubridad General en el que participan representantes de dos asociaciones
profesionales (la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de
Ciruga) y profesionales del ramo (artculo 15). A pesar de que la participacin de los
profesionales (es decir, no gestores o representantes de ellos) se concreta mediante
nominacin del poder ejecutivo federal, el Consejo de Salubridad General lleva a
cabo funciones estratgicas, operativas y programticas (artculo 17).
En el rea de la seguridad pblica,15 la Ley General del Sistema de Seguridad
Pblica desde sus primeros artculos enuncia de manera genrica, no articulada y
sin especificacin de los dispositivos concretos, cmo debera ejercerse la participacin ciudadana, ms all de las labores consultivas, de informacin o incluso de
coadyuvancia a las tareas del Estado (artculo 6; artculo 7, fracc. XIII; artculos 128,
131 y 132). Slo en la descripcin de las funciones del Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana se remite a funciones de participacin de

14. En el artculo 4 constitucional no existe mencin a la participacin ciudadana en el

campo de la salud.
15. En el caso del artculo 21 constitucional, en un
prrafo de los que sientan las bases mnimas del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, se remite a la participacin ciudadana en los siguientes
trminos: d) Se determinar la participacin de
la comunidad que coadyuvar, entre otros, en
los procesos de evaluacin de las polticas de
prevencin del delito as como de las instituciones de seguridad pblica.

11

la comunidad en la fiscalizacin del desempeo de los integrantes del sistema de

seguridad pblica y del impacto de las polticas pblicas de prevencin del delito
(artculos 131 y 132), aunque no se disea una poltica articulada entre los diferentes mbitos de la federacin, ni los dispositivos participativos donde ejercerla. En
la Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia hay una
definicin ms clara, en su artculo 24, sobre la participacin como un derecho (La
participacin ciudadana y comunitaria, organizada o no organizada, en materia de
prevencin social de la violencia y la delincuencia, es un derecho de las personas)
y remite a formas identificables de la misma (la actuacin de las personas en las
comunidades, en las redes vecinales, las organizaciones para la prevencin social de
la violencia y la delincuencia, en los consejos de participacin ciudadana, en el Centro Nacional o a travs de cualquier otro mecanismo local o legal, creado en virtud
de sus necesidades). Aunque, de nuevo, no se plantean dispositivos articulados
para ejercer este derecho en la cogestin de la poltica, dejando la duda de si por
participacin slo se est pensando en el intercambio de informacin (consulta)
entre gobernantes y gobernados.16
El acceso universal al agua potable y el saneamiento fue reconocido constitucionalmente como un derecho apenas en 2011; durante el 2012 comenz a
elaborarse la respectiva ley reglamentaria de la nueva redaccin del artculo 4
constitucional. Gracias a la redaccin de este nuevo prrafo de dicho artculo,17 la
participacin ciudadana se reconoce como parte medular del rea. Esta redaccin
remite a una tradicin en el sector medioambiental, en general, y del agua, en particular, en, la que, en diferentes grados, se ha puesto a la participacin como parte
integrante de la arquitectura institucional. Esto es as en dos sentidos. Por un lado,
en la Ley de Aguas Nacionales vigente, la gobernabilidad de los asuntos hdricos
se basa en la participacin de los tres niveles de gobierno junto con los usuarios y
organizaciones de la sociedad en los dispositivos dispuestos para tal fin como son:
los Consejos de Cuenca, las Comisiones de Cuenca, los Comits de Cuenca y los
Comits tcnicos de aguas del subsuelo o subterrneas (artculos 3, fracc. XV; 5, 13,
13bis, 13bis1, 13bis2 y 13bis3, en la misma ley), pero en trminos de rgano consultivo,
no cogestivo, se define la instancia llamada consejo consultivo del agua (artculo
14bis1). En un segundo sentido, la participacin de la ciudadana se llevara a cabo
en el mbito local ya que el servicio de agua potable y saneamiento es una de las
competencias municipales definidas en el artculo 115, fracc. III, de la Constitucin.
En este sentido existen varias experiencias en las que los rganos de gobierno de los
organismos operadores (municipales, paramunicipales, etctera) cuentan, as sea
formalmente, con una representacin de los usuarios.18
12

16. La falta de definicin llega al punto de que

la ley (artculo 26) no define qu entiende por
participacin y qu por consulta (La coordinacin entre los diferentes mecanismos y espacios
de participacin ciudadana, tanto comunitaria
como local, ser un objetivo fundamental del
Centro Nacional, para lo cual desarrollar lineamientos claros de participacin y consulta.).
17. El nuevo prrafo del artculo 4 dice que Toda
persona tiene derecho al acceso, disposicin y
saneamiento de agua para consumo personal y domstico en forma suficiente, salubre,
aceptable y asequible. El Estado garantizar
este derecho y la ley definir las bases, apoyos
y modalidades para el acceso y uso equitativo
y sustentable de los recursos hdricos, estableciendo la participacin de la Federacin, las entidades federativas y los municipios, as como la
participacin de la ciudadana para la consecucin de dichos fines.
18. Otro fenmeno muy extendido es el de la
operacin social del servicio, a travs de los comits locales de agua, dispositivos conocidos
con diversos nombres y personalidad jurdica
variada.

Finalmente, el marco normativo vigente cuenta con dos reas que tienen
una posible cercana con la redefinicin de la participacin por medio de los consejos gestores de polticas pblicas. La primera es el actual marco del sistema nacional
de planeacin democrtica, definido en la Ley de Planeacin, por medio del cual el
Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales deberan recoger la opinin del
conjunto de la sociedad, as como articular los esfuerzos de los gobiernos en sus
diferentes niveles. En este contexto, la participacin se encuentra definida en trminos de consulta y no existen dispositivos que permitan otro nivel de incidencia.
La segunda rea es la que se deriva del artculo 115 constitucional que no slo define
los servicios que proveern los ayuntamientos, sino tambin el tipo de participacin
ciudadana (y vecinal) en el mbito local. Este nivel de generalidad de ambas esferas normativas podra retomarse en el fortalecimiento de la propuesta de los consejos gestores apoyando la redefinicin de la participacin ciudadana en trminos
de cogestin en ciertas polticas pblicas, por un lado, al tiempo que las funciones
de consulta retomarn la experiencia de las conferencias nacionales que en el caso
brasileo desempean un papel central en el encuadre19 de los consejos gestores.
En resumen, la propuesta de la creacin de los consejos gestores de polticas
pblicas en cuatro reas estratgicas de la vida nacional, parte de: (1) reconocer el
campo especfico de cada rea en trminos de su arquitectura normativa e institucional; (2) encontrar los encuadres ms eficientes para desarrollar la nueva arquitectura en aras de ir potenciando progresivamente una participacin como cogestin
para equilibrarla con las funciones de la participacin como consulta; (3) la necesidad de desarrollar la propuesta de un sistema de consulta de abajo hacia arriba
(las conferencias nacionales) que implique la orientacin general de las polticas en
dilogo con las nuevas estructuras de gobernanza (los consejos gestores) y que trascienda la puntual consulta para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y los
planes sectoriales hacia un ciclo permanente de comunicacin articulada sociedad/
gobierno en trminos temticos, y (4) recuperar las experiencias y conocimientos
acumulados en los diversos mbitos de la vida nacional respecto a dispositivos de
participacin (sean de consulta o cogestin).
19. Algunas de estas definiciones que las conferencias realizan para el mejor funcionamiento de los consejos gestores tienen que ver con
la definicin de las directrices estratgicas del
sector y los contenidos de la agenda en el rea
de poltica abordada, as como la eleccin de
algunos de los representantes sociales que formarn parte de los consejos.

13

Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva

II. Consecuencias de la inexistencia de los consejos gestores

de polticas pblicas

Como un ejercicio de experimento mental, las consecuencias de la inexistencia de

mecanismos similares a los consejos gestores de polticas pblicas aqu propuestos
seran:
1. Que la participacin ciudadana se mantenga acotada al mbito de la consulta, en el mejor de los casos, o, en el peor, que se siga pensando la participacin ciudadana como el trabajo no remunerado que los ciudadanos de
baja renta deben hacer si quieren acceder a bienes y servicios suministrados
por polticas y programas pblicos.
2. Que la participacin ciudadana contine en un estado de fragmentacin
doble: una interna, que obliga a los ciudadanos a multiplicar sus esfuerzos
para incidir en las polticas en un sistema de programas y polticas desarticulado; otra externa, que evita sinergias entre diversas formas de control
interno del Estado mexicano y los controles democrticos ejercidos por la
ciudadana.
3. Que las polticas pblicas propuestas continen reproducindose sin el
insumo fundamental de la participacin de los concernidos ante su impacto.
Los trabajadores del sector, al no contar con espacios deliberativos de la
poltica legtimos, continuarn al margen de la misma o, lo que normalmente
sucede, incidiendo mediante su representacin sindical en la definicin de
la poltica por acuerdos privados con el gobierno, en lugar de limitarse a la
defensa de los derechos laborales de sus agremiados. Los gestores gubernamentales continuarn recurriendo a los usuarios, en el mejor de los casos,
como fuentes de informacin (quejas, denuncias, felicitaciones) sin estar
sometidos al escrutinio y fiscalizacin, por un lado, ni a la obligacin de articularse en redes de polticas multinivel controladas desde su definicin y
desarrollo, por el otro, mediante la accin de los ciudadanos concernidos (y
no slo por los mecanismos estatales internos de control).
4. Que la planeacin democrtica contine siendo un ejercicio de comuni14

cacin ciudadana/gobierno puntual, pero desarticulada, de un sistema de

control participativo actuante a lo largo de cada sexenio.
5. Que el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental y a la
transparencia contine desligado de mecanismos de control democrtico
en el proceso de las polticas pblicas. La falta de informacin de lo que
sucede en la administracin pblica evita que los funcionarios sean supervisados por la ciudadana, y la inexistencia de dispositivos de gestin como
los consejos gestores se traduce en el desperdicio de potenciales sinergias
para la eficiencia gubernamental y el combate a la corrupcin.
6. Que los ciudadanos continen participando, ms como espectadores que
como actores, en las labores para hacer vigentes algunos de los derechos
reconocidos legalmente, que al mismo tiempo son algunas de las demandas
ms sentidas por la poblacin.

15

Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva

III. Relevancia de la creacin de los consejos gestores

de polticas pblicas

La creacin de los consejos gestores en las cuatro polticas pblicas propuestas

modificara los trminos de la actual configuracin del rgimen de rendicin de cuentas en Mxico, a partir del fortalecimiento de una forma de participacin ciudadana
orientada a la cogestin, entendida como forma concreta de control democrtico no
electoral y como complemento de las formas de participacin circunscritas a la consulta no vinculante y a la colaboracin en el desarrollo de bienes y servicios pblicos.
Estos dispositivos participativos situaran al pas en el grupo de naciones que
han aplicado reformas normativo-institucionales de nueva generacin, dotando a la
ciudadana de una corresponsabilidad que da sentido pleno a la nocin autntica de
gobernanza (Isunza y Gurza, 2010).
Finalmente, esta forma de inclusin de la participacin ciudadana en la arquitectura del control de las polticas y los servidores pblicos, abrira la oportunidad de
sinergias con los dispositivos de control estatal interno y complementara los mecanismos propios del gobierno representativo (controles democrticos electorales).

16

Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva

IV. Obstculos a vencer

En un contexto nacional marcado por: (1) escasez de experiencias exitosas de cogestin; (2) hermetismo de gobernantes y actores polticos frente a la participacin
ciudadana potenciada y por canales no controlados clientelar o autoritariamente;
(3) alta de centralidad de la participacin ciudadana como eje fundamental en la
reforma poltica, en la academia, en los espacios polticos y entre los administradores
pblicos, y (4) tendencia al debilitamiento del Estado democrtico de derecho, los
principales retos a vencer son:
1. Abrir las decisiones de poltica a nuevos actores. Se trata de darle un sentido fuerte a la nocin de inclusin en la prctica poltica nacional, a partir de
la corresponsabilidad en la definicin, desarrollo, fiscalizacin y evaluacin
de las polticas pblicas en los mbitos local, estatal y nacional.
2. Acotar el poder no democrtico de los burcratas. La apuesta por la
creacin de mecanismos como los consejos gestores de polticas pblicas
apunta a hacer realidad una forma clara de control democrtico de la burocracia. No se trata de ejercer este control en lugar de los que llevan a cabo
agencias estatales sino de articular ambos tipos de esfuerzos.
3. Convencer a los actores polticos tradicionales (lderes sindicales, gobernantes y legisladores) de las ventajas de articular los mecanismos del
gobierno representativo con instituciones hbridas.20 La propuesta busca
materializar de manera racional espacios y dispositivos de autntica gobernanza, entendida como cogestin entre actores estatales y sociales, abonando
en una mayor legitimacin de las decisiones tomadas ah, en el ejercicio de
control democrtico cotidiano y en procesos de educacin para la construccin de ciudadana.
4. Crear consensos entre el legislador federal y los locales para apostar
por la integracin de sistemas nacionales coherentes de polticas pblicas,
con instituciones hbridas de gobernanza, que equilibren esferas de poder.
Se apuesta por la creacin de dispositivos participativos para la gestin de lo

20. Cabe recordar que se denominan instituciones hbridas aquellas en las que ciudadanos,
en su calidad de ciudadanos, participan junto a
servidores pblicos en la toma de decisiones de
polticas y programas pblicos.

17

pblico que, creando sinergias con impulsos contra la fragmentacin y a

favor de la racionalidad de la administracin pblica, rompa con las inercias
propias de los cuatro campos de poltica propuestos (seguridad pblica,
salud, educacin y agua potable y saneamiento).21

21. Algunas de estas inercias son la planeacin,

ejecucin y evaluacin desarticuladas de estas
polticas pblicas, pero tambin tres falencias
comunes que son la desconexin entre las preocupaciones ciudadanas y las prioridades gubernamentales, el enorme peso de grupos que
actan como poderes fcticos y la incapacidad
de plantear autnticas polticas de Estado que
trasciendan las cotas de agendas partidarias,
trienales o sexenales.

18

Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva

V. Horizonte de ventajas bajo la perspectiva de rendicin de cuentas

A) Las ventajas que podemos encontrar de los mecanismos aqu propuestos

podran ser:
1. Racionalizacin de los esfuerzos ciudadanos para la incidencia en polticas
pblicas. La propuesta define una forma ms adecuada para la incidencia de
la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos de manera
cotidiana. Es decir, centra el esfuerzo en cuatro polticas estratgicas en las
que la participacin de la ciudadana se traduce en comunicacin sociedad/
Estado y decisin de las polticas de abajo hacia arriba, articulando los tres
mbitos de la realidad nacional (municipal, estatal y federal).
2. Ofrece campo de experimentacin para generalizar un modelo de participacin con incidencia en el control democrtico no electoral. La retroalimentacin entre ciudadana y servidores pblicos, as como los compromisos para generar decisiones consensadas y espacios de decisin mixta,
implican la resolucin de conflictos en espacios pblicos, dotados del poder
suficiente para dictar las decisiones estratgicas de las cuatro polticas propuestas. Las decisiones se toman en instituciones hbridas (formadas por
funcionarios pblicos y representantes ciudadanos) desde el mbito local
pasando por el estatal y hasta el nacional, articulando los tres niveles y competencias. Se trata de comenzar una reforma poltica de fondo, es decir, que
cambie las relaciones entre Estado y sociedad, a partir de cuatro reas de
poltica, retomando las experiencias para su potencial generalizacin en
otras reas de poltica.
3. Apoya la gestin descentralizada de polticas con esquemas de gobernanza. El beneficio principal reside en potenciar la participacin ciudadana
con consecuencias en el mbito de las polticas que es ms cercano a la
vida cotidiana, pero artculada con una visin de sistemas nicos por rea
de poltica pblica que se basa en la necesidad de contar con instituciones
hbridas, es decir, donde la ciudadana y los servidores pblicos decidan de
19

manera conjunta las principales directrices de las polticas, den seguimiento

a su implementacin y evalen de manera integral sus resultados.
4. Impulsa la coherencia de polticas de Estado (ms all de los periodos
gubernamentales de los diferentes mbitos) por la va de la deliberacin
pblica. La relevancia de lograr lo anterior reside en dotar de legitimidad
de abajo hacia arriba a las polticas pblicas estratgicas en su definicin y
control cotidianos, lo que no va en contra de los posibles pactos o acuerdos
de los actores poltico-partidarios sino que potencia la creacin de acuerdos
estratgicos, ms all de los intereses particulares. Se trata de crear espacios
pblicos relevantes donde se ventilen cotidianamente los asuntos de inters general, para acotar la enorme capacidad que ostentan actualmente los
llamados poderes fcticos.
5. Transparenta la discusin de las polticas pblicas, lo que podra acotar el
poder fctico en reas especialmente sensibles de la vida cotidiana de la
mayora de la poblacin. Estos poderes son ejercidos por actores que de
manera ilegal o ilegtima definen de manera no-pblica prioridades, contenidos o procedimientos de las polticas pblicas. Al crear espacios pblicos de discusin y definicin de las polticas sealadas, potencialmente se
acotan prcticas de corrupcin basadas en usos facciosos de informacin,
trfico de influencias, etctera.
6. Abre ventanas de oportunidad para la rendicin de cuentas de representantes y gestores no electos. Estos espacios hbridos de definicin, gestin y evaluacin cotidiana de las polticas pblicas permiten que la ciudadana ejerza
su derecho a incidir en lo pblico en cualquier momento entre eleccin y
eleccin. As, se multiplican los espacios y tiempos para la peticin de cuentas de la ciudadana y la rendicin de cuentas de los representantes electos
y los servidores pblicos no electos que son responsables de materializar las
acciones de gobierno y el conjunto de las polticas y programas pblicos.
7. Crea sinergias con dispositivos de fiscalizacin estatal y con dispositivos de
consulta a beneficiarios, usuarios y ciudadana en general. Al crear espacios
permanentes en los que la ciudadana puede incidir en el curso cotidiano
del quehacer pblico, los mecanismos existentes de fiscalizacin intraestatal contarn con un actor aliado en las tareas de control del gasto, pero
tambin en la mejora permanente de procesos administrativos, la definicin
eficiente de prioridades enlazadas con las necesidades de los ciudadanos
(usuarios, beneficiarios) y la canalizacin de denuncias por actos inadecuados o ilegales realizados por los funcionarios pblicos que forman parte del
20

rea de poltica controlada por las instituciones hbridas (los consejos gestores de polticas pblicas, en sus mbitos municipal, estatal y federal).
B) Articulacin con otras propuestas de la RRC
Las principales sinergias de la creacin de los consejos gestores de polticas pblicas
en un rgimen de rendicin de cuentas seran:
1. Gracias al alineamiento de los procedimientos, los plazos, los criterios y las
garantas que se establecen en las leyes de transparencia y de archivos del
pas, mediante una Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica (propuesta RRC diseo institucional a), la participacin ciudadana en
los consejos gestores, por un lado, contara con un insumo estratgico para el
control efectivo de las polticas escogidas y, por el otro, potenciara el uso de
la informacin disponible para el mejoramiento de los resultados de la deliberacin pblica en los tres niveles del Estado mexicano.
2. Los consejos gestores de polticas pblicas aportaran insumos fundamentales para el mejor funcionamiento del sistema nacional de fiscalizacin
encabezado por la Auditora Superior de la Federacin (ASF) constitucionalmente autnoma (propuesta RRC diseo institucional c). El tipo de seguimiento cotidiano y articulado en los tres niveles de gobierno en las polticas
pblicas sugeridas aportara, en un sentido, informacin de calidad para la
actuacin de las instituciones de control estatal y, en otro, formas de control
democrtico sobre las instituciones gubernamentales encargadas del desarrollo de las polticas, a partir de los insumos creados en las agencias fiscalizadoras municipales, estatales y federales.
3. Un sistema profesional de carrera revisado, perfeccionado y corregido (propuesta RRC diseo institucional d), como lo muestran los ejemplos de pases
de nuestro entorno, es el tipo de institucionalidad bsica con la que dialoga y
delibera un sistema de participacin orientado a la autntica gobernanza. El
seguimiento de la creacin y desempeo de este cuerpo renovado de burocracia encuentra en los consejos gestores de polticas pblicas su mejor aliado
en la apuesta sincera para su desarrollo, fortalecimiento y sostenibilidad.
4. Los consejos gestores, como en el caso de la sinergia con la ASF, contaran
con aliados estratgicos para su labor en un ministerio pblico autnomo
(propuesta RRC diseo institucional e), as como en una instancia jurisdiccional especializada anloga en su concepcin al Tribunal Electoral de la
Federacin, para desahogar las responsabilidades administrativas y el fortalecimiento de la responsabilidad patrimonial (propuesta RRC diseo institucional f). Los consejos gestores, como dispositivos de control democrtico
21

anclados en la gestin cotidiana de los tres niveles de gobierno, podran proveer insumos detallados para la mejora de los procedimientos administrativos, as como para asegurar una mayor cercana entre planes, programas y los
resultados; en este sentido, el control democrtico ejercido por los consejos
gestores se piensa como complemento de los controles estatales necesarios
propuestos por la RRC, de los que forman parte los paquetes evaluativos
presupuestarios (propuesta RRC sistemas de gestin c).
5. Los consejos gestores fungiran un papel fundamental en la reconfiguracin
de los poderes ejecutivos estatales y federal en lo que respecta a sus sistemas de evaluacin y control interno (propuesta RRC procesos de gestin e), a
partir de la gestin estructurada en sistemas de polticas pblicas que comprenden los tres niveles de gobierno.

22

VI. Bibliografa
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Los consejos gestores de polticas pblicas: una va para la participacin ciudadana efectiva.
se termin de imprimir en abril del 2014, en Mxico, D.F.
El tiraje consta de 1,000 ejemplares.

Ernesto Isunza Vera

Doctor en ciencias polticas y sociologa por la Universidad Complutense de Madrid y posdoctorado en el departamento de ciencia poltica de la Universidad Estatal de Campinas (So Paulo, Brasil). Es profesor investigador del Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) desde 1998, del que ha sido director acadmico (2004-2007), y donde actualmente dirige el programa titulado Centro de Contralora Social y Estudios de la
Construccin Democrtica. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores-nivel II. Ha sido profesor invitado en la
Universidad Veracruzana, la Universidad de los Andes (Colombia), la Universidad Estatal de Campinas (Brasil) y el Instituto de Estudios Polticos (Sciences-Po, Francia).
Es autor y coautor de varios artculos, captulos y libros entre los que destacan (con Adrin Gurza Lavalle) La innovacin democrtica en Amrica Latina. Tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social, CIESAS-Universidad Veracruzana, Mxico (2010); (con Alberto Olvera) Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, CIESAS/Universidad Veracruzana/Miguel ngel Porra, Mxico
(2006 y re-impresin en 2010); y (autor nico) Las tramas del alba. Una visin de las luchas por el reconocimiento en
el Mxico contemporneo, 1968-1993, CIESAS-Miguel ngel Porra, Mxico (2001).
Adems del trabajo acadmico ha fungido como Consejero electoral del Consejo Local del IFE en Veracruz (elecciones
federales de 2000 y 2003), miembro asociado de la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos, Asociacin
Civil (desde 1989) y miembro fundador de la Iniciativa de Monitoreo Ciudadano de Agua y Saneamiento de la Zona
Metropolitana de Xalapa (desde 2009).
Sus principales temas de inters son los procesos de democratizacin, relaciones sociedad /Estado, anlisis de redes
sociales, instituciones de participacin ciudadana y representacin poltica en las democracias contemporneas, control democrtico de polticas pblicas y rendicin de cuentas.

Centro de Investigacin y Docencia

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Col. Lomas de Santa Fe, C. P. 01210, Mxico, D. F.

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