La Crisis Carcelaria en

Chile: Qu Hacer?
Por Francisco Jos Folch
y Eugenio Guzmn

La actual crisis carcelaria por la que atraviesa nuestro pas es una de las ms
graves en su historia, habindose agudizado en los ltimos aos. Las crceles no
dan abasto para recibir a los reclusos y las malas condiciones en que viven los
internos no entregan garantas mnimas de dignidad ni permiten la rehabilitacin
de los delincuentes. A modo de ejemplo, el actual dficit carcelario es de 60%, el
mayor en los ltimos 30 aos, lo que significa que donde hoy hay 10 reclusos,
debiera haber seis. Consecuencialmente, cada vez con mayor frecuencia se
producen motines, toma de recintos, fugas, huelgas de hambre, desrdenes. Esa
situacin de hacinamiento y la falta de una poltica clara en materia carcelaria son
factores que en gran medida explican situaciones tales como la muerte de 26
internos en el penal de Iquique, el 20 de mayo de 2001, las fugas de la crcel de
Valparaso dos aos antes y otros problemas aparentemente menos relacionados,
tales como el alto nivel de reincidencia, que supera el 50%, y las altas tasas de
delincuencia. A continuacin se formulan un breve diagnstico de la situacin
actual y algunas ideas prioritarias acerca de lo que debiera incluir un programa de
modernizacin del actual sistema carcelario chileno.
Qu hay detrs de la crisis?
El problema que enfrenta el sistema penitenciario chileno se puede explicar a
partir de dos fenmenos que se han hecho ms crticos en los ltimos aos. Por
una parte, se ha producido un aumento de la poblacin penal, debido al
incremento que ha experimentado la delincuencia. Mientras en 1990 haba 22.500
reclusos en todo el pas, en el ao 2000 su nmero se elev a 34.000, lo que
significa un crecimiento del 51%. Lo anterior se confirma al observar las tasas de
denuncias de delitos: las tasas de delitos y simples delitos son superiores en 112%
a las que existan hace 20 aos. En el caso de delitos como el robo, el crecimiento
ha sido superior al 170%. Para apreciar la magnitud de lo anterior -en trminos del
nmero de denuncias y no de tasas-, mientras en 1980 se denunciaban unos
31.000 robos al ao, 20 aos despus se denunciaban ms de 106.000. Si se
considera que las denuncias representan menos de la mitad de los casos
ocurridos, eso significa que en el 2000 ocurrieron ms de 260.000 robos. Si a
stos se agregaran otros delitos como hurtos, lesiones, violaciones y homicidios,
se llegara a los 400.000 casos delictivos. Otro factor concurre tambin a la crisis
carcelaria: el dficit y el deterioro de la infraestructura carcelaria. Actualmente, la
capacidad del sistema penitenciario chileno est diseada para recibir a 21 mil
internos. En la prctica alberga a 34 mil; esto es, el dficit carcelario supera el
60%. Si bien el dficit carcelario ha sido alto durante los ltimos 15 aos,

fluctuando en valores superiores al 30%, en la actualidad presenta niveles

significativamente ms altos.
Los problemas de hacinamiento repercuten en las posibilidades de los jueces para
disponer el uso preventivo del recinto penal, en muchos casos en que ello sera
manifiestamente fundado; por tal motivo, muchos delincuentes quedan en libertad
para seguir delinquiendo. Por otra parte, las condiciones de vida dentro de los
recintos son tan inadecuadas, que la rehabilitacin es prcticamente imposible, lo
que se traduce en altos niveles de reincidencia: dos tercios de los delitos son
cometidos por reincidentes. Adicionalmente, el hacinamiento dificulta la posibilidad
de separar a los reclusos ms experimentados de los primerizos, lo que, lejos de
interrumpir la carrera delictiva, fomenta su perfeccionamiento. La falta de
infraestructura contribuye tambin a un ambiente en el que la promiscuidad y la
droga impiden que los reclusos cumplan sus condenas con dignidad. Los motines,
tomas, fugas, huelgas y desrdenes que se han producido en los ltimos aos
claramente se deben a estos graves problemas de sobrepoblacin penal y dficit
carcelario. Sin embargo, otros elementos que se han incorporado recientemente
tambin favorecen estas situaciones. Es el caso del relajamiento de la disciplina
interna, lo cual queda de manifiesto en el acceso de los internos a celulares -lo
que les permite coordinar sus acciones antirreglamentarias-, armas hechizas e
incluso drogas. No se adoptan los procedimientos y las medidas de seguridad que
correspondera, por una grave subdotacin de personal y tambin por una cultura
organizacional relacionada con el rgimen de visitas existente y con la clase de
contacto entre los internos que se permite de hecho. En fin, los errticos criterios
en materia de indultos, libertad provisional y condicional alientan, asimismo, una
atmsfera permanente de expectacin y efervescencia entre los reclusos.
Un problema de recursos?
Con frecuencia se afirma que la falta de control y de capacidad para anticipar
incidentes dentro de las crceles se debe a la insuficiencia de recursos. Sin
embargo, el presupuesto global de Gendarmera es hoy tres veces superior al de
hace 15 aos. Lo que s se ha deteriorado de manera muy significativa es la
relacin entre la dotacin de personal y el nmero de reclusos, que ha disminuido
en 12,3% en los ltimos 15 aos. Esto se traduce en que la responsabilidad
promedio del personal efectivo en labores de custodia sea de unos 8 reclusos por
gendarme, lo que contrasta con los parmetros internacionales, que recomiendan
una proporcin de un gendarme por cada cuatro internos.
Por dnde va la solucin?
Son muchos los problemas vinculados al secular retraso del sistema carcelario
chileno. Sin embargo, destacan al respecto tres reas de poltica pblica que
deben ser abordadas con prioridad. Primero, las relativas a la modernizacin del
sistema; segundo, un conjunto de polticas tendientes a aumentar la eficacia en la
aplicacin de sanciones y el mejoramiento de los niveles de rehabilitacin; y,
tercero, medidas relacionadas con la racionalizacin de funciones.

1.La modernizacin del sistema carcelario:

La modernizacin carcelaria no slo requiere ampliar la capacidad de los recintos
penales en su conjunto para albergar adecuadamente a toda la poblacin
carcelaria, sino tambin mejorar la calidad de dichos recintos.Para ello es
necesario mejorar el diseo de la infraestructura carcelaria para hacer las crceles
ms seguras, tanto desde la perspectiva del control de la poblacin como de la
prevencin de accidentes, y ms adecuadas para el desarrollo de talleres
laborales. Adicionalmente, se requiere un plan gradual para incrementar el nmero
de gendarmes y, en conjunto con el uso de nuevas tecnologas de control y
diseos de construccin, acercarse a los estndares internacionales, cercanos a
cuatro reclusos por vigilante. Finalmente, en cuanto a la administracin es
imprescindible mejorar la eficiencia de la gestin de los recintos penales, mediante
la amplia concesin a privados de la administracin y gestin de los mismos. Al
respecto, la experiencia internacional ha resultado ser positiva. As, por ejemplo,
actualmente en los Estados Unidos ms de 145.000 internos se encuentran en
crceles administradas por privados. Casos similares, en similar escala, se
encuentran en Inglaterra, Escocia, Australia, Nueva Zelanda, Francia y Sudfrica.
2. Polticas de rehabilitacin y reinsercin social:
El sistema penitenciario debe respetar la dignidad de las personas que tiene a su
cargo, para lo cual se han probado internacionalmente conducentes las medidas
que fomentan el trabajo dentro de las crceles. Eso requiere, en primer lugar, la
modificacin del actual Reglamento Penitenciario, para establecer un marco legal
nico e integrador, que regule la relacin entre las empresas y Gendarmera, por
una parte, y entre sta y los reclusos, por otra. Este reglamento debera
establecer, entre otros:
los derechos y obligaciones de los agentes participantes;
un mecanismo de seleccin de empresas sobre la base de licitaciones pblicas;
un mecanismo participativo de seleccin de reclusos;
las causales de terminacin de contratos con privados;
la modalidad de administracin y resolucin de conflictos que se aplicara en la
ejecucin del programa. En segundo lugar, se debe establecer un sistema de
administracin mixto de los programas de trabajo penitenciario, mediante la
creacin de una instancia consultiva de participacin conjunta entre empresarios y
Gendarmera, que genere las directrices orientadoras y acte como instancia
mediadora. En tercer lugar, debe elaborarse un "Estatuto de Derechos del
Recluso". Este documento debera contener los estndares mnimos que debe
cumplir un centro de reclusin a la luz de la experiencia internacional comparada.
stos deben cubrir reas tales como:
administracin y gestin (polticas y procedimientos institucionales,
administracin de personal, sistema de informacin, entre otros);
infraestructura (seguridad, tamao, organizacin y ubicacin, condiciones del
entorno, tamao de la celda y de espacios comunes, reas de administracin);
operaciones institucionales (control, procedimientos de seguridad y emergencia,
normas internas y disciplina, derechos de los reclusos);
servicios institucionales (recepcin y orientacin, clasificacin, alimentacin,
higiene, salud, servicios sociales, egreso);

 programas para reclusos (trabajo e industrias carcelarias, educacin y

capacitacin, recreacin, biblioteca, programas religiosos, recepcin de correo,
uso de telfonos y rgimen de visitas). Finalmente, se debe crear la figura del Juez
de Ejecucin de Penas, para velar por el respeto de los derechos de las personas
bajo control del sistema penitenciario, ya sean procesadas o condenadas,
recluidas o tratadas en el medio libre. Adems, deber mediar en la resolucin de
conflictos suscitados en los talleres industriales carcelarios.
3. Racionalizacin del sistema carcelario:
La racionalizacin del uso de la crcel tanto para procesados como para
condenados, tiene sentido en la medida en que existan penas alternativas a la
crcel que puedan cumplir los mismos propsitos y con menores costos. Eso
requiere definir el tipo de personas que deben ser recluidas y generar alternativas
para las restantes. Al respecto se proponen dos medidas concretas:
Reformar el sistema de penas alternativas por medio de la creacin de un nuevo
catlogo de sanciones ms diversificado; la creacin de un rgano ejecutor que
garantice el adecuado control sobre el cumplimiento de ellas; y la incorporacin de
informes tcnicos pre-sentenciales para apoyar la decisin respecto de la pena a
aplicar en cada caso.
Hacer operativas las medidas alternativas a la prisin preventiva establecidas en
el nuevo Cdigo Procesal Penal (arresto domiciliario, sujecin a la vigilancia por
parte de una persona o institucin determinada, obligacin de presentarse
peridicamente ante el juez, prohibicin de salir del pas o mbito territorial que
fijare el tribunal, prohibicin de comunicarse con personas determinadas,
prohibicin de acercamiento a la vctima), mediante la creacin de un rgano
ejecutor que controle el cumplimiento de estas medidas y d eficacia prctica a su
imposicin por parte de los jueces. Adicionalmente a dichas medidas alternativas,
debe tambin atenderse a la fijacin de estndares mnimos que debieran cumplir
las crceles para la proteccin de la poblacin penal. A este respecto, en Estados
Unidos existen dos instituciones que han elaborado un listado de estndares que
debe cumplir una institucin penitenciaria para proveer un servicio calificable como
adecuado. ste ha sido elaborado por un equipo de profesionales idneos y es
revisado peridicamente. Desde 1978 estas organizaciones ofrecen a las
instituciones penitenciarias un sistema de acreditacin voluntario, para evaluar su
operacin segn los citados estndares, lo cual les permite mejorar el servicio y
formular planes de desarrollo. Este proceso de acreditacin se ofrece a toda clase
de instituciones penales, pblicas o privadas. Incluye a crceles federales y
estatales, centros correccionales juveniles, locales de detencin y centros de
reclusin parcial, entre otros. La gran mayora de estos estndares se traduce en
la exigencia de un documento escrito que regule determinada situacin, el cual
debe ser difundido segn corresponda y revisado peridicamente. El resto de ellos
establece un criterio determinado a cumplir por la institucin, formulado de modo
claro, medible y objetivo. Estos criterios han sido clasificados como obligatorios y
no obligatorios, siendo los primeros alrededor del 10% del total. La acreditacin de
la institucin se obtiene cuando sta cumple con el 100% de los estndares
obligatorios y el 90% de los no obligatorios. Adems, se clasifican por tema en 5
grupos: administracin y gestin, planta fsica, operacin de la institucin, servicios

otorgados por la institucin y programas que se ofrecen a los internos. A

continuacin se revisa cada uno de estos grupos de estndares y se presentan
algunos ejemplos.
Administracin y gestin. En esta seccin se incluyen estndares referidos a la
administracin general, al manejo monetario, al personal que all trabaja, al
manejo de los sistemas de informacin y al trabajo de voluntarios. La institucin
debe contar con un documento escrito respecto de las polticas, procedimientos y
prcticas que garanticen el acceso de los medios de comunicacin a la institucin,
pero tambin resguarden el derecho a la privacidad de los reclusos. La institucin
debe usar una frmula para determinar el nmero de funcionarios que requiere en
los cargos esenciales. La frmula debe considerar como mnimo las vacaciones,
los feriados legales y la tasa promedio de ausentismo por enfermedad.
Planta fsica. En este grupo se fijan los estndares relacionados con el espacio
fsico de la institucin, lo cual incluye requerimientos de espacio por persona,
seguridad y condiciones ambientales. La institucin debe contar con alarmas de
fuego y un sistema de deteccin de humo automtico, o contar con plan para
adquirirlos en un plazo razonable, lo que debe ser aprobado por la autoridad
pertinente (estndar obligatorio). Instituciones con ms de 500 internos deben ser
divididas en unidades de administracin semi-autnomas, en las que el equipo a
cargo tiene facultad para tomar ciertas decisiones relacionadas con la seguridad,
los servicios y programas que se ofrecen. El nmero de reclusos no puede superar
la capacidad del recinto, entendida como nmero de camas segn el diseo
original del edificio. Las celdas deben ser unipersonales, a excepcin de los
recintos de seguridad mnima. Las celdas unipersonales debe contar con un
espacio no ocupado por muebles de, al menos, 3,25 m2 por persona. La
temperatura en el recinto debe ser apropiada tanto en invierno como en verano. La
institucin debe contar con formas mecnicas de elevar o reducir la temperatura y
la humedad hasta los niveles apropiados.
Operacin de la institucin. Esta seccin incluye los estndares relacionados con
el control de los internos, las reglas disciplinarias y los derechos de los reclusos.
La institucin debe contar con equipos de emergencia de luz y de comunicacin
con el exterior. Debe existir un documento escrito sobre los procedimientos
disciplinarios en caso de que los internos violen las reglas. Deben existir
documentos escritos que garanticen un trato igualitario, sin distincin segn raza,
religin, nacin de origen, sexo, discapacidades u opiniones polticas, en lo que
respecta al acceso a programas, planes de trabajo y otros.
Servicios otorgados por la institucin. Se refieren principalmente a los servicios
de alimentacin, salud e higiene que ofrece la institucin a sus reclusos. Debe
existir una poltica por escrito que contemple una inspeccin semanal de todas las
instalaciones relacionadas con la alimentacin de los internos, incluyendo las
zonas donde la comida es preparada y servida, la cual debe ser realizada por
personal administrativo, mdico o nutricionista; esto puede incluir a la persona
encargada de la supervisin de alimentos o a quien ella designe. La temperatura
de los refrigeradores y el agua deben ser verificadas diariamente por personal
administrativo, mdico o nutricionista (estndar obligatorio). Debe existir un
espacio para que los reclusos puedan alimentarse en grupo, salvo que existan
razones de seguridad que no lo permitan; la comida no debe ser servida en la

celda salvo por razones de seguridad. Deben existir inventarios disponibles de

vestuario, ropa blanca y camas, para asegurar su reemplazo oportuno en caso
necesario. Deben existir instalaciones suficientes para asegurar que cada interno
pueda ducharse al menos tres veces por semana.
Programas que se ofrecen a los internos. Estos estndares regulan los
programas de trabajo, actividades recreativas, uso de telfono y correo, entre
otros. La institucin debe mantener un listado escrito de trabajos de jornada
completa o cupos en programas laborales, que provea empleo para todos los
reclusos en condiciones de trabajar. El plan de trabajos debe proveer empleos
para reclusos discapacitados.
Conclusin
Es obvio que todo lo anterior suena a irrealizable en Chile. Sin embargo, es
posible, y lo ha sido en otros pases, si se deja de lado el dogma estatista, que
presume una supuesta obligacin de actividad exclusiva y excluyente del Estado
en esta materia, invocndose -paradjicamente- el mejor resguardo de los
derechos de los reclusos. En realidad, la observancia no analtica ni racional de
ese dogma ha significado, histricamente, mal uso de los recursos y lleva a
situaciones como la ocurrida en Iquique. Ciertamente, para superar la crisis
carcelaria no basta con dictar un estatuto de derechos de los reclusos. Eso es
necesario, seala una direccin y una meta, y precisa las condiciones que la
autoridad debe cumplir y que pueden serle exigibles hasta el grado de generarle
una responsabilidad poltica. Y es necesario, sobre todo, porque la pena restrictiva
de libertad, como sancin legal, es, tericamente, la prdida de la libertad y de
algunos derechos cvicos por cierto tiempo; y no consiste, sin duda, en cambio,
exponer o someter al recluso a toda suerte de otros riesgos y vejmenes
inaceptables, como ocurre en la prctica. Pero un estatuto semejante ser,
anticipablemente, slo letra muerta, si no se resuelve simultneamente el referido
problema de gestin de recursos, del que depende la solucin de los de
infraestructura, servicios, dotacin y dems referidos. Y, a su vez, la buena gestin
depende, como se dijo, de abandonar el dogma estatista en el campo
penitenciario. Las seales de alerta para el pas en esta materia han sido ya
mltiples y concordantes. Si sobreviene una situacin desastrosa, nadie podr
aducir que no era enteramente predecible.