You are on page 1of 104

o

em
D
er
ov
em
R
k
ar
m
er
at
W
PD
F
e
W

Aula 01
Curso: Noes de Direito Administrativo p/ INSS (todos os cargos)

Professor: Cyonil Borges

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

ATOS ADMINISTRATIVOS
Ol pessoal, tudo bem?
Na aula de hoje, ser abordado um dos temas mais importantes para
a compreenso do Direito Administrativo como um todo: os atos
administrativos.

Na realidade, os atos funcionam como o ponto de partida dos


diversos institutos do Direito Administrativo. Esto presentes, por
exemplo, quando se licita, prestam-se servios pblicos, gerencia-se
a vida funcional do servidor, dentre outras manifestaes estatais.
Da a importncia da matria.

em

Boa aula a todos,

Cyonil Borges.

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

Observao: a aula ficou grandinha, porque decidi postar toda a


parte de Atos em uma nica aula. Se houvesse a diviso, o curso
ficaria um cadinho mais caro pra vocs. Alm disso, postei um
simulado com questes de FCC.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

Sumrio
1.

Introduo ........................................................................................... 4
1.1. Fatos e Atos Jurdicos ........................................................................... 4
1.2. Atos da Administrao Pblica ............................................................... 8

2.

Conceito de Ato Administrativo ................................................................11


2.1. Silncio Administrativo....................................................................16

3.

Elementos dos Atos Administrativos .......................................................17


3.1. Competncia ...................................................................................20
3.2. Finalidade ........................................................................................23
3.3. Forma ..............................................................................................25
3.4. Motivo .............................................................................................26
Objeto ........................................................................................33

3.6.

Vcios nos Elementos de Formao .............................................34

em

4.

3.5.

Atributos dos Atos Administrativos ...........................................................37


Presuno de Legitimidade e de Veracidade ...............................37

4.2.

Autoexecutoriedade ...................................................................40

4.3.

Imperatividade ...........................................................................42

4.4.

Tipicidade ...................................................................................43

em

ov

er

4.1.

Mrito Administrativo .............................................................................45

6.

Perfeio, vigncia, validade, eficcia e exequibilidade ...............................48

7.

Atos Simples, Complexos e Compostos .....................................................53

8.

Atos Administrativos em Espcie ..............................................................59

er

ar

5.

Atos Normativos .........................................................................59

8.2.

Atos Ordinatrios .......................................................................65

8.3.

Atos Negociais ...........................................................................67

8.4.

Atos Enunciativos ......................................................................71

PD
F

at

8.1.

8.5. Atos Punitivos .................................................................................73


Classificaes Diversas dos Atos Administrativos ........................................74

9.

9.1.

Atos Discricionrios e Vinculados ..............................................74

9.2.

Atos Individuais e Gerais ...........................................................75

9.3.

De Imprio, de Gesto e de Expediente ......................................76

9.4.

Constitutivos, Declaratrios e Enunciativos ...............................77

9.5.

Atos-regras, Condio e Subjetivo .............................................77

9.6.

Atos Perfeitos, Imperfeitos e Consumados .................................78

10.

Procedimento Administrativo ................................................................79

11.

Extino dos Atos Administrativos .........................................................79

11.1.

Extino natural ........................................................................80

11.2.

Extino subjetiva .....................................................................80

11.3.

Extino objetiva .......................................................................80

11.4.

Cassao ...................................................................................80

11.5. Caducidade ....................................................................................80


Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
11.6. Contraposio ...............................................................................81
11.7. Renncia .......................................................................................81
11.8. Anulao X Revogao ..................................................................81
12.

Convalidao ......................................................................................87
Conceito ....................................................................................87

12.2.

Atos nulos e anulveis ...............................................................89

12.3.

Efeitos .......................................................................................91

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

em

12.1.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
1.

Introduo

1.1. Fatos e Atos Jurdicos


Para a plena compreenso do estudo dos atos administrativos, de
fundamental importncia os conceitos e respectivas distines
preliminares de fatos e atos, produzam ou no consequncias
jurdicas.

er

em

Os fatos so todos os acontecimentos do mundo real, enfim, os


eventos concretos, sejam ou no relevantes para o mundo do Direito.
Por exemplo: o raio no meio do oceano um evento, mas, a priori,
sem consequncias jurdicas. Agora, se o raio atinge, no oceano,
navio petroleiro e o incendeia, gera danos patrimoniais, portanto,
est-se diante de fato, porm com repercusso jurdica: so os fatos
jurdicos. Estes so todos os fatos capazes de produzir efeitos no
mundo jurdico, como, por exemplo, efeitos extintivos, constitutivos e
declaratrios de direitos e obrigaes.

ar

em

ov

No exemplo citado, o acontecimento (raio) advm da natureza. No


entanto h, igualmente, eventos frutos da conduta humana, como,
por exemplo, a celebrao do contrato de casamento. Nesse caso,
est-se diante de ato gerador de efeitos jurdicos: so os atos
jurdicos.

PD
F

at

er

Induvidosamente, fatos e atos jurdicos so institutos melhor


trabalhados no Direito Civil, em que se colhe a distino entre fatos
jurdicos em sentido estrito e atos jurdicos em sentido amplo,
espcies do gnero fato jurdico em sentido amplo.

Confuso, no? Verdade! Mas no se preocupe em demasia, pois o

assunto s tangencialmente abordado pelas ilustres bancas


organizadoras, em provas de Direito Administrativo, enfatizese!
Os fatos jurdicos, em sentido estrito, so eventos decorrentes da
natureza, e que produzem efeitos no mundo jurdico, como, por
exemplo, as catstrofes e a morte natural. Todavia, tais
ocorrncias, de uma forma geral, no so to relevantes para o
Direito Administrativo, a no ser que, por exemplo, o evento morte
recai em servidor pblico detentor de cargo efetivo, pois, entre outros
efeitos jurdicos, acarretar a vacncia do cargo pblico e o direito
penso vitalcia e provisria, conforme o caso.
Por sua vez, os atos jurdicos, em sentido amplo, definidos
como manifestao da vontade humana que importam em
consequncias jurdicas dividem-se em: negcios jurdicos, atos
ilcitos, e atos jurdicos em sentido estrito. O ponto de

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
coincidncia dos atos jurdicos, em sentido amplo, decorrerem da
ao humana, porm as vrias espcies so inconfundveis entre si.

Ento, o ato administrativo ato ou fato? Os fatos


jurdicos so involuntrios e voluntrios. Os involuntrios decorrem,
por exemplo, de eventos da natureza, e recebem o qualificativo de
fatos jurdicos em sentido estrito. J os voluntrios envolvem a
manifestao de vontade de um sujeito, sendo reconhecidos como
atos jurdicos. Logo, conclui-se que o ato administrativo espcie do
gnero fato jurdico, em sentido amplo, e espcie do gnero ato
jurdico.

Fixao

ov

er

em

(2007/CESPE/TCU/Tcnico)
Os
atos
administrativos
esto
completamente dissociados dos atos jurdicos, pois os primeiros
referem-se sempre atuao de agentes pblicos, ao passo que os
segundos abrangem tambm os atos praticados por particulares.

em

Comentrios:

ar

Como sobredito, o conceito de ato administrativo totalmente


correlacionado ao ato jurdico, pois o ato administrativo um ato
jurdico. Alm, claro, de ser fato jurdico em sentido amplo.

er

Gabarito: ERRADO.

at

O ato administrativo ato jurdico da espcie negcio


jurdico ou ato jurdico em sentido estrito?

PD
F

Os agentes pblicos no so livres para escolher os efeitos jurdicos


que decorrero do ato administrativo, estando estes preordenados
pelo ordenamento jurdico. Consequentemente, o ato administrativo
espcie do gnero ato jurdico em sentido estrito.
Sendo o ato administrativo uma espcie de ato jurdico, h certa
congruncia entre os elementos de formao dos atos administrativos
em comparao com os atos de direito privado, no caso: agente,
forma e objeto. Porm, como j observado, ao lado dos trs
elementos j previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei
4.717/65 (da Ao Popular), em seu art. 2, ao indicar os atos nulos,
menciona
cinco
elementos
dos
atos
administrativos:
competncia; forma; objeto; motivo; e finalidade. V-se que aos
elementos tpicos dos atos jurdicos foram acrescidos dois:
motivo e finalidade, os diferenciais dos atos administrativos.
Abre-se um parntese para diferenciar o fato administrativo do
fato da Administrao.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Se o fato jurdico ocorre no interior da Administrao, ser
classificado em fato administrativo e em fato da Administrao,
gere ou no, nessa ordem, consequncias jurdicas. Ou seja, os fatos
podem ou no ter repercusso no mundo administrativo.
Como sobredito, a morte de servidor tem repercusso jurdica, sendo,
por isso, fato administrativo; agora, se o servidor cai da escada de
rgo pblico e rapidamente se levanta, sem qualquer consequncia
jurdica, por ocorrer dentro da Administrao, d-se o fato da
Administrao.
Fixao

er

em

(CESPE TJBA/Juiz Substituto 2005) Fatos jurdicos, mesmo que


independam da vontade e de qualquer participao dos agentes
pblicos, podem ser relevantes para o direito administrativo.
(Certo/Errado)

ov

Comentrios:

er

ar

em

Choveu! Resultado: inundao. Caiu uma ponte! Tem de reconstruir. claro


que tal fato jurdico, que independe da vontade humana, produzir
efeitos jurdicos para o direito administrativo, bem como para a
Administrao. Tem que licitar para reconstruir a ponte; tem que dar
abrigo, eventualmente, para desabrigados; talvez uma contratao direta,
para atender a situao. Enfim, fatos jurdicos podem ser relevantes
para o direito administrativo.

at

Gabarito: CERTO.

PD
F

Dirley Cunha apresenta-nos os seguintes traos distintivos entre atos


e fatos administrativos:

Os atos administrativos podem ser anulados e revogados,

dentro dos limites do Direito. Os fatos administrativos no


podem ser anulados nem revogados;

Os atos administrativos gozam de presuno de legitimidade,


os fatos administrativos no;

Os atos administrativos possuem atributos e requisitos, os


fatos administrativos no;

O tema da vontade interessa apenas aos atos administrativos


discricionrios, e jamais aos fatos administrativos.

Fixao
(2006/Cespe Dataprev - Auditor Operacional) Mera realizao
material da administrao pblica, de ordem prtica, como a
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
instalao de um telefone pblico, goza dos atributos inerentes aos
atos administrativos, como a presuno de legitimidade e a
imperatividade.
Comentrios:
Atos materiais so atos da Administrao e no atos administrativos
em sentido estrito. A imperatividade atributo dos atos
administrativos. A mera realizao material foi determinada por ordem
contida no ato administrativo, este sim cercado de presuno de
legitimidade e imperatividade, da a incorreo do quesito.
Gabarito: ERRADO.

Fixao

em

CESPE - AUD (TCU)/TCU/1996


Com relao ao fato administrativo, julgue o item que se segue.

ov

er

Assim como o ato administrativo, o fato administrativo goza de


presuno de legitimidade, a qual, no entanto, juris tantum e no
juris et de jure, podendo ser afastada por deciso em procedimento
administrativo ou processo judicial.

em

Comentrios:

ar

Os atributos so caractersticas que singularizam os atos administrativos,


diferenciando-os dos atos de Direito Privado. Os fatos administrativos, por
sua vez, no gozam de presuno de legitimidade.

at

er

Gabarito: ERRADO.

Fixao

PD
F

(2010/ESAF CVM Agente Executivo) Assinale a assertiva que


no pode ser caracterizada como ato administrativo.

a) Semforo na cor vermelha.


b) Queda de uma ponte.
c) Emisso de Guia de Recolhimento da Unio eletrnica.
d) Protocolo de documento recebido em rgo pblico.
e) Instruo Normativa da Secretaria de Patrimnio da Unio.
Comentrios:
Como sobredito, os fatos jurdicos em sentido estrito no se
confundem com atos jurdicos. Aqueles constituem eventos da
natureza, no decorrentes da ao humana, embora, igualmente,
resultem (ou possam resultar) em consequncias jurdicas. Por
exemplo: a passagem do tempo, levando morte de determinada pessoa
(morte natural), poder gerar vrios resultados, como a abertura de
sucesso, heranas, e, se for servidor, vacncia, penso.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Assim, na questo ora analisada, a queda da ponte evento da natureza.
Gabarito: alternativa B.

Fixao
(2004/MRE - Oficial de Chancelaria) Assinale entre as opes
abaixo aquela que se classifica como um fato administrativo.
a) Edital de licitao.
b) Contrato de concesso de servio pblico.
c) Morte de servidor pblico.

de

em

administrativa

interdio

de

e) Ato de poder de polcia


estabelecimento comercial.

d) Parecer de consultor jurdico de rgo pblico.

ov

er

Comentrios:

at

er

Gabarito: alternativa C.

ar

em

Quando um fato decorrente da natureza corresponde descrio contida na


norma legal, visto como fato jurdico em sentido estrito, o qual produz
efeitos no mundo do direito. De outra parte, quando o fato descrito na
norma legal produz efeitos na seara da Administrao Pblica, teremos o
fato administrativo, como, por exemplo, a morte do servidor (alternativa
C).

1.2. Atos da Administrao Pblica

PD
F

A Administrao Pblica contrata servios. O Poder Executivo


sanciona e veta leis. O presidente da Repblica edita Decretos
Regulamentares. A Polcia Federal autoriza porte de armas. O
Fisco loca espao de particular para depsito de bens apreendidos.
Os
municpios
destroem
produtos
piratas
e
interditam
estabelecimentos poluidores. O Estado-administrador realiza
concursos pblicos para o provimento dos cargos pblicos.
Ento, ser que, na lista acima, todos os atos praticados pela
Administrao so atos administrativos? Certamente que no!
De regra, o ato praticado no exerccio da funo administrativa
ato da Administrao, porm, nem todo ato da Administrao ato
administrativo. Em notao matemtica, o ato administrativo uma
amostra do universo ato da Administrao (o ato administrativo
est contido no conjunto dos atos da Administrao). Em
outros termos, o ato administrativo espcie do qual o ato da
Administrao gnero.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Professor, no incio do pargrafo imediatamente anterior, o Senhor se
utilizou da expresso de regra. Ento quer dizer que existem atos
administrativos no produzidos pela Administrao Pblica?
verdade, h atos administrativos produzidos do lado de fora
da Administrao. Por exemplo: as concessionrias, que prestam
servios pblicos, fazem as vezes do Estado, e, nesse instante, os
agentes produzem atos administrativos, embora tais entidades, de
direito privado, no integrem a estrutura estatal.
Socorrendo-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, a
expresso ato da Administrao figura mais ampla do que ato
administrativo comporta as seguintes espcies:
Atos de Direito Privado: so aqueles praticados pela
Administrao despida das prerrogativas de direito pblico, como, por
exemplo, as doaes, a permuta, a compra e venda, e a locao;

em

Atos materiais da Administrao: so atos os quais envolvem


apenas execuo, como a demolio de uma casa, a apreenso de
mercadoria, a realizao de um servio, varrer o piso, e outros;

em

ov

er

Atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor: so todos


aqueles que no geram efeitos jurdicos imediatos, como, por
exemplo, os atestados, as certides, e os pareceres;

ar

Atos polticos ou de governo: so os que esto sujeitos a regime


constitucional, como, por exemplo, a sano, o veto e o indulto;

at

er

Contratos e convnios: so
manifestada de forma bilateral;

atos

em

que

vontade

PD
F

Atos normativos: so atos dotados de generalidade e abstrao,


enfim, com contedo de leis, e, s formalmente, so atos
administrativos; e

Enfim, pode se afirmar que nem todo ato praticado no exerccio


da funo administrativa ato administrativo. Exemplo disso
so os cheques emitidos pela Administrao Pblica para pagar
despesas e as locaes imobilirias. So atos da Administrao, e,
claro, praticados no desempenho da atividade administrativa, mas
no so atos administrativos.

Fixao
2010/IPAJM/Advogado/Cespe
Atos polticos, assim entendidos como aqueles produzidos por certos
agentes de cpula do pas, no uso de sua competncia constitucional,
no so propriamente atos administrativos, mas atos de governo.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Seu fundamento encontra-se na CF e, por tal motivo, eles no tm
parmetros prvios de controle, permitindo a conduo das polticas,
diretrizes e estratgias do governo e facultando ao administrador um
leque aberto de possibilidades de ao, todas elas legtimas. Por
essas razes, no se sujeitam a controle jurisdicional.
Comentrios:
Os atos de governo ou polticos no so propriamente atos administrativos.
At aqui a sentena est perfeita. O erro do quesito que se sujeitam ao
controle jurisdicional.
Gabarito: ERRADO.

Fixao

ov

er

em

CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria Governamental/2011


No que se refere aos atos administrativos, julgue o seguinte item.
Ao celebrar com particular um contrato de abertura de contacorrente, um banco estatal pratica ato administrativo.

em

Fixao

at

er

ar

CESPE - AA (ANATEL)/ANATEL/2012
Com relao aos atos administrativos, julgue o item seguinte.
A formalizao de contrato de abertura de conta-corrente entre
instituio financeira sociedade de economia mista e um particular
enquadra-se no conceito de ato administrativo.

Comentrios:

PD
F

As duas questes esto erradas. A abertura de conta-corrente um


contrato. Logo, no pode ser, ao mesmo tempo, um ato administrativo. E,
no caso, de Direito Privado, e atos administrativos so regidos pelo Direito
Pblico.
Gabarito: ERRADOS.

Fixao
(2009/CESPE/MMA/Ag. Administrativo) Todo ato praticado no
exerccio de funo administrativa considerado ato administrativo.
Comentrios:
Por exemplo: os atos de direito privado e os contratos so praticados, pela
Administrao, no exerccio da funo administrativa. No entanto, no so
atos administrativos, so atos da Administrao.
Gabarito: ERRADO.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

10

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

Fixao
(2003/Esaf - Auditor do Tribunal de Contas do Estado do
Paran) Assinale no rol abaixo a relao jurdica que no pode ser
classificada, em sentido estrito, como ato administrativo.
a) Decreto que declara determinado imvel de utilidade pblica para
fins de desapropriao.
b) Portaria da autoridade municipal que interdita estabelecimento
comercial por motivo de sade pblica.
c) Termo de permisso de servio pblico de transporte coletivo
urbano, decorrente de processo licitatrio.

em

d) Ato de investidura de servidor pblico em cargo pblico de


provimento em comisso.

em

ov

er

e) Alvar de funcionamento de estabelecimento esportivo, exarado


por solicitao do particular, aps cumprir as exigncias da legislao
respectiva.

Comentrios:

ar

E por que letra C? A permisso de servios pblicos formalizada por meio


de contratos administrativos, e contratos so bilaterais. O ato administrativo
declarao unilateral do Estado.

at

er

O sentido estrito de ato administrativo no contempla os atos bilaterais,


como so os contratos administrativos. Como a permisso de servios
pblicos contrato, no pode ser ato.

Conceito de Ato Administrativo

2.

PD
F

Gabarito: alternativa C.

A funo administrativa materializada em atos e fatos da


Administrao. Entre esses, destacam-se os atos administrativos, que
so declaraes unilaterais do Estado ou de quem lhe faa as vezes,
exemplo das concessionrias de servios pblicos, e que so regidos
predominantemente pelo Direito Pblico, sendo sujeitos ao controle
judicial e aptos produo imediata de efeitos jurdicos.
O trabalho da doutrina seria o de sistematizar e o de unificar a
interpretao dos institutos jurdicos. Porm, apesar das ricas
discusses acadmicas, os doutrinadores, por criativos, inventam os
mais diversos conceitos, e, maior parte das vezes, dspares entre si.
Nesse contexto, encontram-se definies das mais diversas de atos
administrativos, razo pela qual se socorre aos ensinamentos de
Maria Sylvia Di Pietro, para quem ato administrativo :

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

11

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
A declarao unilateral do Estado ou de quem o
represente que produz efeitos jurdicos imediatos, com
observncia da lei, sob o regime jurdico de Direito Pblico e
sujeita a controle pelo Poder Judicirio.
Faamos uma apresentao isolada, por compartimentos, para que
o contedo seja assimilado com mais naturalidade.
I) O ATO ADMINISTRATIVO UMA DECLARAO DO ESTADO
OU DE QUEM O REPRESENTE: por este trecho, o ato administrativo
pode ser visto como uma exteriorizao de vontade advinda de
algum, que ser o agente pblico a quem a ordem jurdica entrega
a competncia para a prtica do ato.

em

De fato, o Estado sozinho no poderia agir, dado que um ser


abstrato. So necessrios os braos e as pernas dos agentes
pblicos, para a materializao da atuao estatal.

em

ov

er

Fixao

er

ar

(2007/CESPE/TCU/Analista) O ato administrativo no surge


espontaneamente e por conta prpria. Ele precisa de um executor, o
agente pblico competente, que recebe da lei o devido dever-poder
para o desempenho de suas funes.

at

Comentrios:

PD
F

Os fatos jurdicos podem ser voluntrios e involuntrios. Os voluntrios


decorrem da manifestao humana. Os atos administrativos so espcies do
gnero atos jurdicos, portanto, os atos precisam de um executor, no caso, o
agente pblico competente.

Gabarito: CERTO.

Professor, o Estado-administrador est presente em todos os


Poderes da Repblica? Ou apenas o Poder Executivo quem
administra? A resposta um sonoro NO!
Como de conhecimento corrente, o Brasil adota a clssica
tripartio de Poderes (Executivo, Legislativo, e Judicirio art. 2
da CF/1988), a qual, diferentemente da inicialmente desenhada por
Montesquieu, no rgida (absoluta), de tal sorte a comportar
situaes em que os demais Poderes (Legislativo e Judicirio)
tambm administram (atipicamente).
Quem nega que o Legislativo tambm realiza concursos pblicos para
provimento de seus cargos? Quem nega que o Judicirio, tendente
aquisio de nova frota de veculos, se sujeita licitao? Quem nega
que todos os Poderes diante de infraes administrativas de seus
servidores instauram processos administrativos investigatrios?
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

12

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Em resumo, semelhana do Executivo, os demais Poderes detm
competncia de editar atos administrativos, com o detalhe de que ao
Executivo que compete tipicamente administrar.

Fixao
(2007/CESPE/TCU/Analista) Os atos praticados pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio devem sempre ser atribudos sua
funo tpica, razo pela qual tais poderes no praticam atos
administrativos.
Comentrios:

er

em

Os Poderes tm misso tpica e atpica? Pois . o caso da questo que


estamos analisando. Os Poderes Legislativo e Judicirio desempenham
ATIPICAMENTE misso administrativa. Neste caso, apesar de no lhes
serem propriamente misso, cada um desses Poderes produz atos
administrativos.

ov

Gabarito: ERRADO.

em

Professor, e o trecho ou de quem o represente? Significa


que particulares podem praticar atos administrativos? Sim.

PD
F

at

er

ar

Quem esteja investido de prerrogativas estatais pode produzir atos


considerados administrativos, mesmo que se trate de um particular.
Exemplo disso so os delegatrios da Administrao, como na
prestao de servios pblicos pelas concessionrias. Alexandre
Santos de Arago cita o exemplo das concessionrias de energia
eltrica que podem sancionar administrativamente o cidado que
realizou ligao clandestina; e de transporte de passageiros, que
pode determinar a expulso de passageiros que no se comportem
adequadamente.
Professor, o conceito de Estado-administrador leva em
considerao a prestao centralizada e descentralizada dos
servios. Na Administrao Descentralizada, incluem-se, por
exemplo, as empresas estatais, pessoas jurdicas de Direito
Privado. Ento, essas pessoas, embora de Direito Privado,
produzem atos administrativos? Sim, em alguns casos!
Quando as empresas governamentais, interventoras no domnio
econmico, editam atos de imprio, enfim, cercados de prerrogativas
pblicas, teremos a prtica de atos administrativos. Por
exemplo: o edital de licitao subscrito por sociedade de economia
mista consubstancia-se ato administrativo sujeito s normas de
direito pblico. Sobre o tema, o STJ admite o ajuizamento de
mandado de segurana contra as licitaes e concursos pblicos das
empresas governamentais, por consider-los atos de autoridade
pblica:
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

13

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Smula 333
Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao
promovida por sociedade de economia mista ou empresa
pblica.
Recurso Especial 413818

em

ov

er

em

1 - O dirigente da Sociedade de Economia Mista submete-se,


quando pratica atos tpicos do Direito Pblico, aos princpios
que vinculam toda a Administrao, como a moralidade,
legalidade, impessoalidade, etc. Logo, tais atos no podem ser
classificados
como
meros
atos
de
gesto,
o
que
descaracterizaria a simbiose de sua personalidade jurdica.
Sendo o Banco de Braslia - BRB um ente paraestatal e seu
administrador nomeado, inclusive, pelo Poder Pblico, a
impugnao do ato omissivo que no acatou a anistia
homologada, a qual determinou a nomeao e posse do
recorrente, aprovado em concurso pblico para o cargo de
Economista, passvel de impugnao atravs do remdio
constitucional do mandado de segurana. Inteligncia do
art. 1, da Lei n 1.533/51.

PD
F

at

er

ar

II) O ATO ADMINISTRATIVO PRODUZ EFEITOS IMEDIATOS: a


atribuio de efeitos imediatos estabelece uma distino geral
entre o ato administrativo e a lei, dado que esta, em razo de suas
caractersticas de generalidade e abstrao, no se presta, de
regra, a gerar efeitos imediatos. Tais efeitos jurdicos imediatos
podem ser constitutivos, enunciativos e declaratrios de direitos e de
obrigaes,
atingindo
tanto
particulares
como
a
prpria
Administrao. A imediata operacionalidade dos atos permitida pelo
atributo da presuno de legitimidade, afinal mesmo atos ilegais,
enquanto no retirados do mundo jurdico, consideram-se legais e
eficazes.
Por consequncia, pelo conceito da autora (leia-se: conceito restrito
de ato administrativo) no se enquadrariam no conceito de ato
administrativo, por exemplo, os atos normativos (como decretos e
regulamentos), os quais, em seu contedo, assemelham-se lei.
Contudo, os atos normativos apenas MATERIALMENTE no
podem
ser
considerados
atos
administrativos,
mas,
FORMALMENTE, o so, pelo que, assim como os atos materiais ou
enunciativos, devem ser entendidos como atos administrativos
FORMAIS. Isso ser essencialmente relevante quando tratarmos dos
atos administrativos que tenham a forma de parecer, que fazem
parte da espcie atos enunciativos.
III) O ATO ADMINISTRATIVO GERADO SOB REGIME
JURDICO DE DIREITO PBLICO: a submisso do ato
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

14

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
administrativo a regime jurdico administrativo (de direito
pblico) evidencia que a Administrao, ao produzir atos
administrativos, apresenta-se com as prerrogativas e as restries
prprias do poder pblico. Por esse motivo, no se encaixam na
definio de ato administrativo os produzidos sob o direito privado.

er

em

IV) O ATO ADMINISTRATIVO NASCE EM OBSERVNCIA LEI:


esse trecho do conceito clara decorrncia do Estado de Direito,
enunciado no art. 1 da CF/1988. De fato, se o Estado de Direito,
cria a Lei para que todos a cumpram. Mas, at para dar o exemplo,
o primeiro que deve cumpri-la. Assim, todo ato administrativo,
SEM EXCEO, contar com uma presuno de legitimidade,
ou seja, ser tido como de acordo com o Direito. Por razes bvias, a
presuno de legitimidade nos atos administrativos no
absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em conformidade com
a ordem jurdica, o ato administrativo poder (dever) ser
questionado judicialmente, desde que por algum possuidor de
prerrogativa para tanto.

at

er

ar

em

ov

E mais o ato administrativo funciona como se fosse providncia


complementar Lei, j que deve ser produzido em observncia
esta. Em raras situaes, contudo, os atos administrativos sero
produzidos em observncia direta Constituio. Isso se d, por
exemplo, com os decretos chamados de autnomos pela doutrina
(inc. VI do art. 84 da CF/1988) produzidos em conformidade direta
com a Constituio Federal. Mas, fique tranquilo voltaremos a falar
dos decretos, autnomos e regulamentares, quando tratarmos dos
atos normativos, ok?

PD
F

V) O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER QUESTIONADO


JUDICIALMENTE: este trecho apenas para reafirmar o dito na
passagem anterior - O ato administrativo, embora manifestao da
vontade Estatal, no poderia deixar de estar submetido, quando
necessrio, ao controle pelo Poder Judicirio, regra consagrada
pelo Estado de Direito, e aquilo que a doutrina costuma chamar de
princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (inc. XXXV
do art. 5 da CF/1988).
Bom, tudo o que foi exposto acima diz respeito ao conceito ESTRITO
de ato administrativo, preferido das bancas. Mas no significa que
seja tal conceito absoluto, ok? Vocs vero isso logo a seguir!
Para complementar o aprendizado, ser exposto, abaixo, o conceito
de ato administrativo oferecido por Hely Lopes Meirelles, veja:

toda
manifestao
unilateral
de
vontade
da
Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

15

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
extinguir e declarar direitos ou
administrados ou a si prpria.

impor

obrigaes

aos

A definio muito prxima da de ato jurdico. E, no caso, no


poderia ser diferente, pois, como sobredito, o ato administrativo nada
mais do que uma espcie de ato jurdico.
Por fim, perceba a coincidncia nos conceitos apresentados
pelos autores. Veja que ambos afirmam ser o ato uma
manifestao de vontade humana, ou seja, o ato no surgir
espontaneamente, dependendo de algum para produzi-lo.
2.1. Silncio Administrativo

em

fora de dvida que o silncio a ausncia de manifestao ou


declarao formal. Porm, no que diz respeito aos efeitos jurdicos
produzidos, o silncio, no mundo administrativo, assunto repleto
de discusses doutrinrias.

em

ov

er

Grifou-se no mundo administrativo porque, no Direito Privado, o


silncio importa, de regra, a concordncia tcita, considerando-se os
usos e as circunstncias normais (art. 111 do Cdigo Civil de 2002).
Vale a mxima de que quem cala consente. o que se reconhece
como silncio qualificado ou circunstanciado.

PD
F

at

er

ar

No Direito Administrativo, contudo, a histria diferente. De partida,


informe-se que, para a doutrina majoritria, o silncio no ato, mas
sim fato administrativo, o qual pode gerar consequncias jurdicas
como a prescrio e a decadncia. E, como vimos, no ato, pois
falta ao silncio algo que essencial ao conceito de ato
administrativo: a declarao de vontade. O silncio o oposto
disso: ausncia de manifestao. E no h ato sem a
extroverso de vontade.

Carvalho Filho distingue, em dois momentos, os efeitos do silncio


administrativo: a lei aponta as consequncias da omisso e a lei
omissa a respeito.
No primeiro momento, a lei pode conferir efeito deferitrio (anuncia
tcita efeito positivo) ou denegatrio (efeito negativo). Por
exemplo, o 3 do art. 26 da Lei 9.748, de 1997, d ao silncio
efeito positivo. Vejamos:
Art. 26. A concesso implica, para o concessionrio, a obrigao
de explorar, por sua conta e risco e, em caso de xito, produzir
petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a
propriedade desses bens, aps extrados, com os encargos
relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das
participaes legais ou contratuais correspondentes.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

16

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(...)
3 Decorrido o prazo estipulado no pargrafo anterior sem
que haja manifestao da ANP, os planos e projetos
considerar-se-o automaticamente aprovados.
No entanto, como registra o autor, o mais comum que a lei seja
omissa, enfim, no disponha, expressa ou implicitamente, sobre as
consequncias jurdicas do silncio administrativo. A omisso decorre
do descumprimento de prazo previsto em lei (o servidor tem o prazo
de 15 dias para a emisso de parecer) ou da demora excessiva na
prtica do ato quando a lei no estabeleceu prazo.

em

Professor, e se, diante do silncio, o particular no tiver


satisfeita sua pretenso? Pode se socorrer do Poder
Judicirio? E o Judicirio pode suprir a lacuna do
administrador?

ar

em

ov

er

Para o autor Celso Antnio, a soluo do Judicirio depende do


contedo do ato administrativo. Se o ato vinculado, o juiz poder
suprir a omisso administrativa, uma vez que o titular do direito
tenha preenchido os requisitos legais. Se o ato discricionrio, o
juiz poder fixar prazo para que a Administrao se pronuncie,
estipulando, inclusive, multa diria at que haja pronunciamento
conclusivo por parte da autoridade competente.

at

er

Fixao

PD
F

CESPE - AUD (TCU)/TCU/1996


O ato administrativo contm manifestao da vontade da
administrao. O silncio, significando omisso desta, no pode ser
considerado ato administrativo e, por isso mesmo, no apto a
produzir efeitos jurdicos.
Comentrios:
De fato, o silncio no ato administrativo, no entanto possvel que gere
efeitos jurdicos.
Gabarito: ERRADO.

3.

Elementos dos Atos Administrativos

Voc, provavelmente, no tem grandes dificuldades para definir o que


seja uma cadeira, um computador, uma caneta, um pssaro. No
verdade? que, quando voc olha para a cadeira ou para o pssaro,
identifica as pernas, o assento, as penas, eventuais braos, e,
portanto, reconhece, imediatamente, a coisa ou o ser.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

17

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Isso ocorre porque, no mundo dos fatos, ns seres humanos
padronizamos os institutos, atribuindo-lhes elementos identificadores,
de formao. Portanto, se no h pernas e assento, no h cadeira,
por inexistirem os elementos que a compem. Com o ato
administrativo no diferente. Os atos administrativos possuem
elementos ou pressupostos ou requisitos de formao.
Registra-se que a nomenclatura varia de autor para autor. Alguns
preferem a utilizao de elementos; outros, requisitos, ou, ainda,
pressupostos. Na Lei da Ao Popular (Lei 4.715, de 1965), por
exemplo, mencionam-se elementos essenciais: competncia,
finalidade, forma, motivo e objeto.

em

ov

er

em

Abre-se um parntese para esclarecer que os elementos previstos na


Lei da Ao Popular so essenciais, ou seja, sem estes o ato
administrativo no existe, inexistente. Porm, ao lado dos
essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, enfim,
aqueles que podem ou no estar presentes nos atos
administrativos ( um acidente!), so eles: termo, condio, e
encargo ou modo.

PD
F

at

er

ar

O termo fato futuro e certo, podendo ser inicial (por exemplo:


este Decreto entra em vigor daqui a 60 dias, ou seja, s comea
produzir efeitos depois de decorrido tal prazo) e final (por exemplo:
a Prefeitura autorizou a realizao de Show na praa X para o
prximo domingo. Depois do domingo, o ato perde seus efeitos).

J a condio fato futuro e incerto. Por exemplo: h decretos


municipais que s operam efeitos quando da ocorrncia de
calamidades pblicas.
Por fim, o encargo ou o modo, o qual tem estreita ligao com
tarefas a serem realizadas. Por exemplo: a Unio doa terreno de
sua propriedade ao municpio Y, para que este construa uma escola
municipal, o que a doutrina chama de doao com encargo
(contraponto da doao simples). Assim, se o municpio der outra
destinao ao bem, a Unio poder cancelar o ato de doao, enfim,
pode perder seus efeitos.

Elementos Essenciais
(COM FI FOR M Ob)

Prof. Cyonil Borges

Elementos
(ECT)

www.estrategiaconcursos.com.br

Acidentais

18

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
DEVEM existir

Podem ou no existir

COM petncia

Encargo ou Modo

FI nalidade
Condio
FOR ma
M otivo
Termo

em

Ob jeto

em

ov

er

Sendo o ato administrativo uma espcie de ato jurdico


(manifestao de vontade humana que produz consequncias
jurdicas), forma-se a partir de elementos, dentre esses, o agente,
o objeto, e a forma, presentes nos atos jurdicos em geral.

at

er

ar

Na tabela abaixo, sero apresentados os elementos essenciais, com a


indicao sobre a eventual vinculao ou discricionariedade, caso a
caso. Vejamos:

PD
F

ELEMENTO

SIM

Competncia

VINCULADO

Finalidade

SIM

Forma

SIM

Motivo

Em regra, discricionrio

Objeto

Em regra, discricionrio

Perceba que Motivo e Objeto so, de regra, elementos


discricionrios. Tais elementos, veremos, a seguir, favorecem o

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

19

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
mrito administrativo (a margem de convenincia
oportunidade garantida pelo legislador ao administrador).

de

3.1. Competncia
3.1.1. Conceito
A competncia o poder atribudo pela norma ao agente da
Administrao para o exerccio legtimo de suas atribuies.

er

em

O termo entre aspas (na norma) serve para esclarecer, logo de


incio, que a lei no a fonte nica para registrar o crculo de
atribuies dos agentes pblicos. O presidente da Repblica e
Ministros de Estado, por exemplo, tm competncias administrativas
previstas diretamente na CF, de 1988. Carvalho Filho aponta, ainda,
para a fixao de competncias em escala secundria, como, por
exemplo, a expedio de Decretos Autnomos (decretos de natureza
organizativa), nos termos do inc. VI do art. 84 da CF, de 1988.

ov

Fixao

er

ar

em

(2012/CESPE/TCE-ES) A competncia para a prtica dos atos


administrativos depende sempre de previso constitucional ou legal:
quando prevista na CF, denominada competncia primria e,
quando prevista em lei ordinria, competncia secundria.

at

Comentrios:

A competncia prevista em lei , igualmente, primria.

PD
F

Gabarito: ERRADO.

Uma vez que o ato tenha sido emanado de agente incompetente


ou realizado alm dos limites de sua competncia, invlido, por
faltar-lhe legitimidade. Ressalva-se, desde logo, que o vcio
(problema) de competncia poder, em algumas hipteses, ser
corrigido, por intermdio do instituto da convalidao (sanatria ou
saneamento, para outros).
Ressalte-se, ainda, que a expresso competncia, dentro do
Direito Administrativo, no tem o sentido de capacidade ou habilidade
que detm um servidor pblico para editar um ato administrativo. De
outra forma, diferentemente do direito privado, a competncia,
para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM
COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUM
que responsvel pela prtica do ato. No diz respeito, portanto,
capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como
dizem, no competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim
quem a norma determinar que .
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

20

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

Fixao
CESPE - Ana MPU/Administrativo/2010
A competncia constitui elemento ou requisito do ato administrativo vinculado,
cabendo, entretanto, ao prprio rgo pblico estabelecer as suas atribuies.
Comentrios:
No cabe ao prprio rgo estabelecer suas prprias competncias. Esse
papel reservado Lei.
Gabarito: ERRADO.

3.1.2. Caractersticas
9.784,

de

1999

(Lei

de

Processo

Lei

em

Dispe o art. 11 da
Administrativo Federal):

ov

er

A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos


administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os
casos de delegao e avocao legalmente admitidos.

at

er

ar

em

Conforme Edmir Netto, a competncia de exerccio obrigatrio,


sendo
irrenuncivel,
como
decorrncia
do
princpio
da
indisponibilidade
do
interesse
pblico.
No
entanto,
a
irrenunciabilidade no impede que a Administrao Pblica transfira a
execuo de uma tarefa, isto , o exerccio da competncia para
fazer algo. Transfere-se o exerccio, isso porque a titularidade da
competncia continua a pertencer a seu proprietrio.

nica

caracterstica

da

PD
F

A irrenunciabilidade, porm, no
competncia. So apontadas, ainda:

I) sempre decorrente de lei: a competncia no se presume,


exigindo-se texto expresso de norma. Lembre-se de que no
preciso to s da Lei, em sentido estrito, para que seja fixada a
competncia dos agentes pblicos;
II) intransfervel (inderrogvel): a competncia no se transmite
por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a
delegao, preciso um ato formal que registre a prtica (caput do
art. 14 da Lei 9.784, de 1999);
III) improrrogvel: no processo civil, comum ouvir-se falar que
se um determinado vcio de competncia relativa (em razo do
valor ou territrio) no for alegado no momento oportuno, o juiz de
incompetente passa competente, enfim, fica prorrogada sua
competncia. No Direito Administrativo, no isso que acontece, pois
os interesses que esto em jogo no so particulares como no
Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo no muda a
incompetncia em competncia. Para a alterao da competncia,
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

21

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
registre-se, necessria a edio de norma que especifique quem
agora passa a dispor da competncia;
IV) imprescritvel: o no uso da competncia no torna o agente
incompetente. No se pode falar, portanto, em usucapio de
competncia; e
V) pode ser objeto de delegao (ato de repartir o exerccio da
competncia) ou de avocao (ato de trazer para si o exerccio da
competncia), desde que no reservada competncia exclusiva.

Fixao

em

(1999/Assistente Jurdico/AGU) Com relao competncia


administrativa, no correto afirmar:

a) inderrogvel, pela vontade da Administrao.

er

b) pode ser distribuda por critrios territoriais e hierrquicos.

ov

c) decorre necessariamente de lei.

em

d) pode ser objeto de delegao e/ou avocao, desde que no


exclusiva.

er

ar

e) pode ser alterada por acordo entre a Administrao e os


administrados interessados.

at

Comentrios:

PD
F

A competncia inderrogvel e intransfervel por acordo entre as partes, da


a incorreo da letra E.

A alternativa C no uma prola de perfeio, isso porque d a entender


que a fixao da competncia exclusiva das leis. No caso, a competncia
pode ser prevista, ainda, na CF, e, na esfera federal, at em Decretos e
outras normas infraconstitucionais (inc. VI do art. 84 da CF, de 1988).
Gabarito: alternativa E.

3.1.3. Critrios Definidores


A competncia dos agentes pblicos distribuda a partir de quatro
critrios fundamentais. Vejamos:
>> Matria cumpre ao rgo/entidade o desempenho de
especfico contedo administrativo. Por exemplo: na esfera federal,
temos Ministrios, que desempenham as mais diversas matrias,
como sade, educao e cultura. Est-se diante de uma forma de
desconcentrao por matria;
>> Lugar ou Territorial as atribuies so desempenhadas por
centros de competncia localizados em pontos territoriais distintos.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

22

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Por exemplo: o INSS (autarquia federal) conta com rgos
espalhados pelos Estados-membros (AC, RR, RJ, MG, SP, MA). Estse diante da desconcentrao territorial ou geogrfica;
>> Hierarquia as competncias so escalonadas segundo o grau
de complexidade e responsabilidade. Por exemplo: o chefe do
Executivo o presidente da Repblica, e cumpre-lhe, com
exclusividade, expedir Decretos Regulamentares. Os ministros,
submetidos hierarquia do presidente, podem expedir instrues e
portarias normativas;
>> Tempo a competncia tem incio a partir da investidura legal e
trmino com o fim do exerccio da funo pblica.

Fixao

er

em

(2010/FCC TRE/AM Analista Judicirio) So critrios para a


distribuio da competncia, como requisito ou elemento do ato
administrativo, dentre outros:

ov

(A) delegao e avocao.

em

(B) contedo e objeto.

ar

(D) tempo, territrio e matria.

(C) matria, forma e sujeito.

at

er

(E) grau hierrquico e contedo.

Comentrios:

PD
F

Vamos s anlises.

Na letra A, delegao e avocao so caractersticas da competncia.

Na letra B, contedo e objeto so elementos de formao dos atos


administrativos.
Na letra C, matria critrio para a distribuio da competncia, mas forma
e sujeitos so elementos.
Na letra D, tempo, territrio e matria so critrios para a distribuio da
competncia, da a correo do quesito.
Na letra E, a hierarquia um dos critrios, mas o contedo elemento de
formao.
Gabarito: alternativa D.

3.2. Finalidade

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

23

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
3.2.1. Conceito
A finalidade o resultado pretendido pela Administrao com a
prtica do ato. aquilo que o Estado-administrador pretende alcanar
com a prtica do ato administrativo.
3.2.2. Finalidade X Objeto
A finalidade o resultado de interesse pblico, porm, de maneira
mediata (no futuro). Desse modo, difere-se do efeito jurdico
imediato do ato administrativo, a ser buscado por meio do objeto,
este traduzido na aquisio, na transformao ou na extino de
direitos.
Por exemplo:

em

ov

er

em

Na licena-gestante, qual seria o interesse pblico a ser


alcanado (finalidade)? Dentre outras finalidades, a proteo
infncia e o direito lactncia (natureza mediata). E para que
serve a licena (objeto)? Para permitir o afastamento da
servidora durante o perodo de proteo e lactncia.

er

ar

Na construo de escolas pblicas, o interesse pblico a


finalidade a ser alcanada, e a escola, propriamente, dita o
objeto do ato. Com a construo, tem-se, imediatamente, o
objeto, mas, se enquanto a escola no estiver funcionando
regularmente, no houve o alcance da finalidade.

PD
F

at

Carvalho Filho acrescenta que o objeto varivel conforme o


resultado prtico buscado pelo agente da Administrao, ao passo
que a finalidade invarivel para qualquer espcie de ato: ser
sempre o interesse pblico.

Por exemplo:

Na autorizao para estacionamento, o objeto o de consentir


que algum estacione. Na licena para construir, o objeto
consentir que algum edifique. Na admisso, o objeto
autorizar que algum ingresse em estabelecimento pblico.
Enfim, a cada ato praticado, o objeto varivel. Porm, a
finalidade invarivel por ser comum a todos eles: o
interesse pblico.
Finalidade >> Mediata (interesse a ser alcanado) >> Invarivel
(sempre o interesse pblico)
Objeto >> Imediato (resultado prtico alcanado) >> Varivel (a cada
ato, um objeto distinto)

Fixao

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

24

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(2010/FCC - TRF/4 - Tcnico Judicirio - rea Administrativa) A
desapropriao, pelo Municpio, de imvel pertencente a inimigo do
respectivo Prefeito Municipal, com o objeto de causar prejuzo ao
desapropriado, constitui ofensa ao elemento do ato administrativo
referente:
(A) competncia.
(B) finalidade.
(C) ao objeto.
(D) vinculao.
(E) forma.

em

Comentrios:

ov

er

O municpio competente para promover a desapropriao. Imveis no


municpio so objetos lcitos para a desapropriao. No entanto, a finalidade
perseguida, pelo Prefeito, no o interesse pblico, houve, no caso, desvio
de finalidade ou de poder.

em

Gabarito: alternativa B.

Fixao

PD
F

Comentrios:

at

er

ar

CESPE
TEFC/Apoio
Tcnico
e
Administrativo/Tcnica
Administrativa/2007
A finalidade dos atos administrativos sempre um elemento vinculado, pois o
fim desejado por qualquer ato administrativo o interesse pblico.

Apesar de a finalidade constituir conceito um tanto aberto, afinal no


possvel precisar, de antemo, o que e qual seja o interesse pblico a ser
atingido com o ato a ser produzido, o fato que todo e qualquer ato
administrativo s pode ser produzido tendo em contas os interesses
pblicos, que so indisponveis aos agentes pblicos.
Gabarito: CERTO.

3.3. Forma
A forma o elemento responsvel pela exteriorizao do ato
administrativo, isto , a embalagem do ato, o modo pelo qual ele
apresentado ao mundo.
Tradicionalmente, a forma indicada como sendo um elemento
vinculado e indispensvel validade do ato administrativo. No
suficiente que o ato tenha forma, mas que esta seja vlida, ou seja,
em consonncia com que preceitua a norma. De fato, os atos
invlidos tambm possuem forma.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

25

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
No tocante vinculao, ressalta-se que h, na doutrina,
entendimento de a forma ser elemento discricionrio, como, por
exemplo, a possibilidade de o administrador celebrar contratos
administrativos verbais (pargrafo nico do art. 60 da Lei 8.666, de
1993).
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Porm,
o direito, sobretudo o Administrativo, a cincia das excees. No
se excluem os atos administrativos praticados de forma no escrita,
consubstanciados em ordens verbais e por meio de sinais, como, por
exemplo, as placas de trnsito, os gestos, os sinais sonoros e
luminosos.

em

Abre-se breve parntese para explicar que o imprio da formalidade


vem sendo amenizado. Recentemente a Lei 9.784/1999, em seu art.
22, estatuiu expressamente:

ov

er

Os atos do processo administrativo no dependem de


forma
determinada,
a
no
ser
quando
a
lei
expressamente a exigir.

er

ar

em

A doutrina tem evoludo exatamente no sentido de moderao quanto


s formalidades. Aponta que para a prtica de qualquer ato
administrativo
devem
ser
exigidas
to
s
formalidades
estritamente
essenciais,
desprezando-se
procedimentos
meramente protelatrios. possvel perceber o surgimento de um
novo princpio: o do formalismo moderado.

PD
F

at

Assim, caso no se tenha forma especfica na norma para a prtica


de um ato administrativo, este poder ser praticado de mais de uma
forma (escrita, verbal, gestual).

No entanto, a forma continua a ser vista, de regra, como um


elemento vinculado do ato administrativo, uma vez que prevalece
nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. A Lei
9.784/1999, todavia, atenua esse entendimento, ao determinar
que as formalidades para a prtica desses atos devem ser exigidas
somente quanto ao essencial.
3.4. Motivo
3.4.1. Conceito
O motivo o que leva algum a fazer alguma coisa. Exemplo: por
que os(as) amigos(as) esto fazendo este curso? Pelo prazer da
nossa companhia? Por que no tem muito que fazer? Ou para,
finalmente, resolver essa parada de Direito Administrativo em
concursos pblicos? Provavelmente, deve ser por causa da ltima
situao, mas ateno: MOTIVO O QUE LEVA PRTICA DE UM
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

26

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
ATO, ou melhor, pressupostos de fato e de direito que levam a
Administrao Pblica a agir.
O pressuposto de fato o motivo real, o que, realmente, ocorreu;
o de direito a norma legal que descreve a situao que levar a
Administrao Pblica a agir.

Fixao
CESPE - OTI (ABIN)/ABIN/Administrao/2010
Julgue o item subsequente, a respeito
administrativos.
Considere a seguinte situao hipottica.

dos

poderes

atos

em

ov

er

em

Um municpio estabeleceu que somente seriam concedidos alvars de


funcionamento a restaurantes que tivessem instalado exaustor de
fumaa acima de cada fogo industrial. Na vigncia dessa
determinao, um fiscal do municpio atestou, falsamente, que o
restaurante X possua o referido equipamento, tendo-lhe sido
concedido o alvar. Dias aps a fiscalizao, a administrao verificou
que no havia no referido estabelecimento o exaustor de fumaa.

ar

Nessa situao hipottica, considera-se nulo o alvar, dada a


inexistncia de motivo do ato administrativo.

er

Comentrios:

PD
F

at

O pressuposto de fato para a concesso do alvar era o estabelecimento


contar com exaustor de fumaa. Uma vez presente o pressuposto de
fato, h o pressuposto de direito para a concesso. No caso, verificou-se a
ausncia de exaustor, logo inexistncia de motivo para o alvar.
Gabarito: CERTO.

3.4.2. Motivo X Causa


Nos principais manuais de concursos pblicos, os nossos mestres
indicam que motivo sinnimo para causa. Acontece que isso no
verdade absoluta.
Para Dirley Cunha, a causa uma correlao lgica entre os
elementos finalidade, contedo e motivo. Correlao lgica? Por
exemplo:
1) O servidor X acaba de ser removido (contedo) para o
interior do Estado, no interesse da Administrao, para
preenchimento de novas vagas (motivo).
2) O Estado Y dissolve (contedo) passeata, porque se
tornou tumultuosa (motivo).

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

27

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
3) O Municpio Z interdita (contedo) estabelecimento,
porque poluidor (motivo).
A partir desses exemplos, temos:

a) Se h necessidade de vagas (motivo), a remoo (contedo)


atender a finalidade pblica, existindo, portanto, CAUSA para
a prtica do ato.
b) Se houve tumulto na passeata (motivo), a dissoluo
(contedo) atende o interesse pblico, havendo CAUSA.
c) Se a remoo est mascarando eventual perseguio; se a
dissoluo deve-se por motivos discriminatrios; e se a
interdio de estabelecimento por perseguio poltica, no
h CAUSA, estando o ato viciado por DESVIO DE
FINALIDADE.

em

Fixao

em

ov

er

(2007/Esaf - PGDF - Procurador) No peculiar magistrio de Celso


Antnio Bandeira de Mello sobre os pressupostos de validez do ato
administrativo, a CAUSA se identifica com a situao de fato que
determina ou autoriza a prtica do ato administrativo.

Comentrios:

ar

Apesar de a corrente majoritria apontar a causa como sinnimo para


motivo, vimos que, para Celso Antnio, a causa exige a correlao lgica
entre finalidade, contedo e motivo.

PD
F

at

er

Em todo caso, para questes polmicas como esta, e, por excepcionais,


pedimos que o candidato atente se a questo envolve ou no o conceito de
causa, como apresentado por Celso Antnio. Se o item menciona, por
exemplo: o motivo ou causa do ato o pressuposto (...), est-se adotando
a regra em que motivo e causa so expresses sinnimas. Se o item
menciona, por exemplo: para parte da doutrina, causa no se confunde
com motivo (...), voc deve pensar na exceo, ok?

Gabarito: ERRADO.

3.4.3. Teoria dos Motivos Determinantes


No fim das contas, o motivo que o leva a Administrao Pblica a
agir. Todavia, quando os motivos que levaram prtica de um ato
forem expostos, devero ser reais, existentes, amparando-se em
razes de interesse pblico, sob pena de invalidao do ato
amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina
conhece como Teoria dos Motivos Determinantes, desenvolvida
no Direito Francs. Um bom exemplo ajudar a compreenso. Vamos
l.
A dispensa do servidor ocupante de cargo em comisso
uma das, hoje, raras excees em que se dispensa a
motivao expressa do ato praticado pela Administrao.
Suponha, ento, que um ocupante de cargo em comisso tem
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

28

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
sua exonerao ocorrida pela sua inassiduidade habitual,
conforme
apontado
pela
Administrao
em
despacho
fundamentado. O ex-comissionado comprova, ento, que
jamais faltou um dia de trabalho. Sua dispensa poder, em
consequncia, ser invalidada com fundamento na teoria dos
motivos determinantes.
Tal teoria estipula que a validade do ato est adstrita aos motivos
indicados como seu fundamento e sua prtica, de maneira que se
inexistentes ou falsos os motivos, o ato ser nulo. Assim,
mesmo que a lei no exija a motivao, caso a Administrao a faa,
estar vinculada aos motivos expostos.

em

ov

er

em

No entanto, esclarea-se, que, ao motivar o ato, no significa


sobremaneira que a Administrao esteja transformando um ato
de discricionrio em vinculado. De modo algum. O ato continua
com a natureza de origem: se o ato discricionrio, no a
motivao que o torna vinculado. Acontece, to-somente, que ficar
a Administrao, quando da motivao, vinculada aos motivos
declarados.

Fixao

PD
F

at

er

ar

CESPE - TEFC/TCU/Apoio Tcnico e Administrativo/Tcnica


Administrativa/2009
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, o agente que
pratica um ato discricionrio, embora no havendo obrigatoriedade,
opta por indicar os fatos e fundamentos jurdicos da sua realizao,
passando estes a integr-lo e a vincular, obrigatoriamente, a
administrao, aos motivos ali expostos.
Comentrios:

Segundo a teoria dos motivos determinantes, ainda que o administrador


seja dispensado de motivar o ato administrativo, fazendo-o ficar vinculado
aos motivos ali expostos.
Gabarito: CERTO.

Fixao
CESPE - TA (ANATEL)/ANATEL/2012
Josu, servidor pblico de um rgo da administrao direta federal,
ao determinar a remoo de ofcio de Pedro, servidor do mesmo
rgo e seu inimigo pessoal, apresentou como motivao do ato o
interesse da administrao para suprir carncia de pessoal. Embora
fosse competente para a prtica do ato, Josu, posteriormente,
informou aos demais servidores do rgo que a remoo foi, na
verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o
caso serviria de exemplo para todos. A afirmao, porm, foi gravada
em vdeo por um dos presentes e acabou se tornando pblica e
notria no mbito da administrao.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

29

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o
controle da administrao pblica, julgue o item seguinte, acerca da
situao hipottica acima.
Ainda que as verdadeiras intenes de Josu nunca fossem reveladas,
caso Pedro conseguisse demonstrar a inexistncia de carncia de
pessoal que teria ensejado a sua remoo, por fora da teoria dos
motivos determinantes, o falso motivo indicado por Josu como
fundamento para a prtica do ato afastaria a presuno de
legitimidade do ato administrativo e tornaria a remoo ilegal.
Comentrios:

em

Ao motivar o ato, o ato discricionrio no se converte em vinculado.


Acontece, to-somente, que ficar a Administrao, quando da motivao,
vinculada aos motivos declarados. E o caso da remoo, descrito no
comando do item, que naturalmente discricionria, e assim continuar.
Contudo, discricionariedade no se confunde com arbitrariedade, a qual,
administrativamente, sinnima para ilegalidade.

at

Gabarito: CERTO.

er

ar

em

ov

er

E a conduta de Josu arbitrria, j que h carter persecutrio na ao.


Difcil, na prtica, seria comprovar a ilegalidade, j que, em regra, h quase
sempre uma conduta aparentemente regular. Todavia, no item, que o que
importa, note que Pedro, o servidor prejudicado pelo ato, conseguiria
demonstrar a inexistncia da razo que levou tomada de deciso da
Administrao. E, por isso, o falso motivo indicado por Josu como
fundamento para a prtica do ato afastaria a presuno de legitimidade do
ato administrativo e tornaria a remoo ilegal, tal qual diz o item, o qual
est, portanto, CORRETO, e em conformidade com a teoria dos motivos
determinantes.

PD
F

3.4.4. Motivo X Motivao

Em sntese, motivar explicar, reduzir a termo, enunciar, por no


papel, enfim, expor os motivos que determinaram a prtica de
um ato. a exteriorizao, a formalizao, do que levou
Administrao produzir determinado ato administrativo. Por exemplo:
na punio de um servidor, praticante de infrao funcional, o motivo
(um dos elementos dos atos administrativos) a prpria infrao,
enquanto a motivao seria a capa do ato, a formalizao dos
motivos, contida em ato (ou atos) que indiquem as razes, a
gradao da pena, o resgate a atos precedentes e outros que
permitam verificar a existncia do motivo indicado.
A Administrao tem o dever de motivar seus atos, sejam eles
discricionrios, sejam vinculados. Assim, de regra, a validade do ato
administrativo depende do carter prvio ou da concomitncia da
motivao pela autoridade que o proferiu com relao ao momento
da prtica do prprio ato.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

30

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
O princpio da motivao o elo dos demais princpios
constitucionais, isso porque inimaginvel em um Estado de Direito e
Democrtico em que os cidados no conheam os motivos pelos
quais so adotadas as decises administrativas.
Portanto, decises administrativas, legislativas e judiciais
devem ser precedidas dos pressupostos de fato e de direito que
fundamentaram a prtica dos atos discricionrios e vinculados.
Ah! Atos discricionrios no podem ser motivados a posteriori
(mas sim prvia ou concomitantemente), caso contrrio, o
administrador fica livre para criar o motivo que melhor lhe aprouver.

em

Fixao

em

ov

er

(2007/CESPE/TCU/Tcnico) Motivo e motivao dos atos


administrativos so conceitos coincidentes e significam a situao de
fato e de direito que serve de fundamento para a prtica do ato
administrativo.
Comentrios:

ar

No Direito Administrativo, quase sempre, se tem nome diferente, tem de ter


diferenas. Se as coisas tm sentidos iguais, devem (ou deveriam) ter o
mesmo nome...

Gabarito: ERRADO.

at

er

Assim, motivo e motivao, ainda que prximos, no so expresses


sinnimas.

PD
F

Fixao

(2009/CESPE/TRT-ES/Analista Judicirio) De acordo com a


teoria dos motivos determinantes, os atos administrativos, quando
tiverem sua prtica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos,
para todos os efeitos jurdicos. Havendo desconformidade entre os
motivos e a realidade, ou quando os motivos forem inexistentes, a
administrao deve revogar o ato.
Comentrios:
Mas estava indo to bem na questo. que at antes do termo Havendo a
questo estava certa! Mas quando o examinador diz que Havendo
desconformidade entre os motivos e a realidade, ou quando os
motivos forem inexistentes, a administrao deve revogar o ato a ele
cometeu o erro. Na verdade, motivos falsos levam ANULAO do ato,
por ilegalidade, e no sua revogao, que ocorre por motivos de
convenincia e oportunidade.
GABARITO: ERRADO

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

31

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
3.4.5. Motivo X Mvel
Para Celso Antnio, no se deve confundir motivo, situao
objetiva, real, com o mvel, isto , a inteno, propsito do agente
que praticou o ato. Motivo a realidade objetiva e externa ao
agente, servindo de suporte expedio do ato. Mvel a
representao subjetiva, psicolgica, interna do agente e
corresponde quilo que suscita a vontade do agente.

em

O mvel lembra os trminos de alguns relacionamentos, em que


presenciamos a frase: a culpa no sua, minha! Bom, existe um
motivo real para a separao, mas ser que o que passa na
cabea isso mesmo? Bom, o que passa pela cabea o mvel,
a parte psicolgica. Vamos a um exemplo no Direito
Administrativo.

Fixao

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

MVIO tem uma filha linda, gatinha mesmo, residente no Rio


Grande do Norte (Areia Branca). A guria conhece o TCIO e por
ele se apaixona. TCIO Paulistano e de quase dois metros de
altura e Auditor Fiscal. MVIO Secretrio da Receita Federal e
visualiza que a presena de TCIO em Porto Alegre (cidade bem
quente quando comparada com RN) essencial para a
eficincia da Administrao, e, bem por isso, decidi remov-lo
no interesse da Administrao. Ento, ser que o motivo
exteriorizado realmente verdadeiro? Difcil saber, no
verdade? Afinal o mvel est na cabea de MVIO. No entanto,
se o vcio for provado, estaremos diante de desvio de
finalidade.

(2010/FCC TRE/AL Tcnico Jud./Adm)


1) motivo e motivao do ato administrativo so expresses
equivalentes. (Certo/Errado)
2) motivo e mvel do ato administrativo so expresses que no se
equivalem. (Certo/Errado)
Comentrios:
Item 1) Motivo e motivao no so expresses equivalentes. O
motivo o pressuposto de fato e de direito. A motivao a
exteriorizao dos motivos.
Item 2) O motivo no se confunde com o mvel. O mvel a parte
psicolgica do agente pblico.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

32

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
3.5. Objeto
Tambm denominado de contedo por alguns autores, o objeto diz
respeito essncia do ato administrativo, constituindo o efeito
jurdico imediato que tal ato produz, isto , o resultado que,
juridicamente, o ato se prope a produzir. Exemplo disso: na
exonerao do cargo pblico, o objeto fazer com que o sujeito deixe
de estar no cargo. Esse o resultado jurdico do ato, seu objeto. Para
identificar o objeto, tem que se verificar o que o ato prescreve ou
dispe, portanto.

ov

er

em

Em determinadas circunstncias, o objeto do ato deve reproduzir


aquilo que desejava o legislador. Noutras, permite-se, em lei, ao
agente ponderar quanto quilo que pretende atingir com sua
manifestao volitiva (de vontade). No 1 caso, tem-se objeto (e ato)
vinculado; no segundo, ato (e objeto) discricionrio. preciso ter
em conta que o objeto guarda ntima relao com o motivo do
ato administrativo, constituindo, estes dois elementos, o ncleo do
que a doutrina comumente denomina de mrito do ato
administrativo.

at

er

ar

em

Por fim, pode-se dar como exemplo de objetos de ato administrativo,


os seguintes: uma licena para construo tem por objeto permitir
que o interessado possa edificar de forma legtima; no ato de posse,
a investidura do servidor em cargo pblico; na aplicao de uma
multa, o objeto punir o transgressor, etc. V-se que o objeto ,
repisando, aquilo que se pretende de forma imediata, enquanto que,
de forma mediata, a pretenso tem a ver com o elemento
finalidade: a satisfao do interesse pblico.

PD
F

3.5.1. Objeto X Contedo

Em concursos pblicos no existem verdades absolutas! Em 90% das


provas, as ilustres organizadoras apresentam-nos o contedo como
sinnimo para objeto. Porm, h, na doutrina, aqueles que os tratam
como se fossem conceitos diversos.
Para Raquel Urbano, a noo de contedo distingue-se da ideia de
objeto do ato administrativo. O contedo o que o ato prescreve.
O objeto a coisa ou a relao jurdica sobre a qual recai o
contedo. O contedo da desapropriao a aquisio originria de
um bem pelo Poder Pblico com a extino da propriedade alheia.
isto que o ato dispe: aquisio pblica e perda dominial daquele que
sofre a interveno. O objeto o bem sobre o qual o contedo
(desapropriao) recai.
Entendeu? Ento identifique o objeto e o contedo no ato de
demisso de servidor pblico. Vejamos.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

33

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
O contedo sobre o que dispe o ato, no caso, a extino da
relao jurdico-funcional. o interior do ato administrativo. O
objeto sobre o que recai o contedo do ato, no caso, recai sobre a
relao jurdica. o que est do lado de fora do ato.
Apesar de todo o exposto, pede-se sua ateno. Como a situao
acima excepcional, s pode ser recordada se a banca organizadora
for expressa, algo do tipo: h, na doutrina, entendimento de que
contedo no se confunde com o objeto, sendo este exterior ao ato, e
aquele interior ao ato administrativo. Caso contrrio, siga a regra
de que contedo sinnimo para objeto.
3.6. Vcios nos Elementos de Formao

em

Os vcios so defeitos que acarretam a invalidao dos atos. Tratando-se de


atos administrativos, os vcios atingem os elementos de formao:
competncia, finalidade, forma, motivo, motivo e objeto.

em

ov

er

A seguir, vamos sintetizar as preciosas passagens de Maria Sylvia Di Pietro


acerca dos vcios nos elementos de formao dos atos
administrativos, conforme definidos pela Lei de ao popular (Lei 4.717,
de 1965).

Em relao ao sujeito, os vcios podem ser de incompetncia ou de


incapacidade.

er

ar

A competncia o crculo de atribuies, definidas em lei, entregues ao


servidor. Assim, atos praticados fora da circunferncia so manchados pelo
vcio de competncia. So espcies de vcios de competncia:

PD
F

at

- A usurpao de funo pblica quando algum se apodera,


indevidamente, das atribuies dos agentes pblicos, sem que, no
entanto, tenha sido investida no cargo, emprego ou funo ( capitulado
como crime de particular contra a Administrao).

Por exemplo: o particular X, para realizar sonho de criana, adquire


farda de policial. A partir da d incio ao trabalho de fiscalizao de
veculos dos particulares em geral. Tcio parado pelo nobre
policial, o qual sugere que o carro est sem estepe, sem tringulo,
com pneus carecas, com faris queimados. Tcio ento lana a
aposta: nobre policial, aposto contigo que, com 50,00 reais, eu
me safo destes problemas. O policial responde: acaba de ganhar
a aposta, pode ir embora. Neste caso concreto, o ato praticado
pelo usurpador considerado INEXISTENTE.

Fixao
2006/AGU/Cespe
O clssico exemplo de ato inexistente o ato praticado pelo
usurpador de funo pblica, mas admite-se tambm o uso
da expresso ato inexistente para designar atos cujo objeto
seja materialmente
impossvel, como
a nomeao de
pessoa
morta.
Comentrios:
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

34

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
O ato administrativo, para existir, deve contar com todos os elementos de
formao. Dentre os requisitos de validade, destaca-se a competncia ou
sujeito. Na usurpao de funo pblica, no h o sujeito do Estado, logo o
ato inexistente. Da mesma forma, necessria a presena do objeto do
ato (sobre o que recai a declarao do Estado), logo, se a pessoa est
morta, a nomeao ato inexistente.
Gabarito: CERTO.

- O excesso de poder ocorre quando o agente vai alm dos limites


de sua competncia (pode configurar crime de abuso de autoridade). So
exemplos: a demisso de servidor pblico federal por Ministro de Estado,
sem que o Presidente da Repblica tenha delegado a atribuio de
provimento de cargos, e uso de meios imoderados (desproporcionais) para
a prtica de atos de sua competncia.

em

- A funo de fato o tal agente Denorex. Parece que , mas no ! A


pessoa que pratica o ato est irregularmente investida no cargo,
emprego ou funo. No entanto, segundo a teoria da aparncia, os
atos sero considerados vlidos e eficazes, perante terceiros de boaf.

em

ov

er

Por exemplo: Mvio, servidor estatutrio, detentor de cargo efetivo,


completa 70 anos (idade da aposentadoria compulsria). Porm,
gosta tanto do trabalho que decidiu permanecer na Administrao
Pblica. Tcio comparece Administrao e solicita certido ao Mvio,
agora com 71 anos.

at

er

ar

A despeito disso, a certido ser considerada vlida e eficaz


(teoria da aparncia). Nesse caso concreto, o ato praticado por
Mvio considerado EXISTENTE E VLIDO, distintamente do
usurpador de funo pblica.

PD
F

Os vcios de incapacidade, por sua vez, so previstos, por exemplo, na Lei


9.784, de 1999, quando esta lista os casos de impedimento e de
suspeio.

O impedimento so situaes objetivas, facilmente constatveis, por


exemplo, grau de parentesco. Inclusive, por esse motivo, dever da
autoridade, embora competente nos termos da lei, decretar-se
impedida de julgar o processo, de participar do processo (presuno
absoluta).
Por exemplo: como voc se comportaria no julgamento da sua sogra?
No precisa responder!
A suspeio, por sua vez, so situaes subjetivas, discutveis. Por
isso, a presuno relativa, no sendo dever da autoridade a decretao,
de ofcio, da suspeio.
Por exemplo: o servidor X amigo do servidor Y. O servidor X
responde a processo administrativo, o qual ser julgado pelo servidor
Y. Ento, o servidor Y , certamente, competente, no entanto,
capaz? Difcil responder, n? Inclusive, a Lei registra que a amizade
deve ser NTIMA.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

35

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
No to simples assim afirmar, categoricamente, o que ou no uma
amizade ntima. Por isso a presuno de incapacidade relativa e deve
ser provada.
Vcios de forma.
Na Lei da ao popular, o vcio de forma se verifica quando h omisso ou
na observncia incompleta ou irregularidade de formalidades
indispensveis existncia ou seriedade do ato.
Por exemplo: o Presidente da Repblica demite servidor pblico por
meio de Portaria. Ora, o ato privativo do chefe do Executivo Federal
o Decreto.

A Receita Federal lana a carta-convite 235/2011 para a realizao de


concorrncia tendente contratao de servios no comuns na rea
de tecnologia da informao. Ora, a publicidade e a formalizao da
concorrncia so por meio de Edital e no de carta-convite.

er

em

O servidor pblico X demitido, no entanto, a autoridade


competente esqueceu-se de motivar o ato. Isso mesmo. Existe
motivo, porm os motivos no foram exteriorizados, no foi dado
forma.

em

ov

J os vcios no elemento finalidade so nossos conhecidos, no


verdade?

ar

Verifica-se quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele


previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
Estamos diante da figura do desvio de finalidade/poder.

at

er

Quanto aos motivos, a Lei diz que o vcio ocorre quando a matria
de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato,
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido.

PD
F

Por exemplo: a Administrao pune servidor, mas este no praticou


qualquer ilcito administrativo (motivo inexistente).

Por fim, os vcios no elemento objeto.

O objeto o efeito jurdico imediato produzido pelo ato. A sua ilegalidade


ocorre quando o resultado viola lei, regulamento ou outro ato normativo.
Nos termos da Lei, o objeto deve ser:
>> Lcito: o poder pblico no pode obrigar que o particular faa algo
proibido por lei (p. ex.: um Municpio, por exemplo, no pode desapropriar
bens imveis da Unio; a autoridade competente no pode aplicar
suspenso, quando, em verdade, seria cabvel a advertncia);
>> Possvel: o resultado desejado deve ser, material e juridicamente,
atingvel (p. ex.: demisso ou nomeao de servidor falecido, instalao de
antena de concessionria em terreno pantanoso, desapropriao de terras
produtivas pela Unio para fins de Reforma Agrria);
>> Moral: a Administrao deve se comportar de forma tica, honesta e
justa (p. ex.: emisso de parecer sob encomenda);
>> Determinado/determinvel: o ato de desapropriao deve recair
sobre bens certos e individualizados.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

36

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
4.

Atributos dos Atos Administrativos

Os atos administrativos so emanaes do poder estatal, e, portanto,


so dotados de determinadas caractersticas que os distinguem dos
atos jurdicos em geral. A doutrina costuma nomear essas
caractersticas de atributos do ato administrativo, sendo certo que a
Odete Medauar prefere distingui-las como notas peculiares.

em

Dessa forma, para que se externe a supremacia do interesse pblico


em relao ao particular, necessrio que os atos administrativos,
exteriorizao de uma das funes do Estado, sejam dotados de
certas caractersticas que no so encontradas nos demais atos
jurdicos. Apesar das divergncias encontradas, a doutrina aponta
como principais atributos: a presuno de legitimidade e de
veracidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade, e a tipicidade.

ATRIBUTOS: caractersticas
do ato

ov

er

ELEMENTOS: so partes do
ato
COMPETNCIA: Poder atribudo

at

em

R
k

er

FORMA: exteriorizador do ato


(como este vem ao mundo)

ar

FINALIDADE: interesse pblico


(de modo amplo)

Presuno de legitimidade:
sempre existe. a conformidade
do ato com a ordem jurdica

PD
F

MOTIVO: pressupostos de fato e


de direito

OBJETO: contedo (resultado


imediato)

Autoexecutoriedade: permite
que a Administrao Pblica aja,
independente de autorizao
judicial
Imperatividade: em razo dela,
o destinatrio deve obedincia ao
ato, independente de
concordncia

4.1. Presuno de Legitimidade e de Veracidade


Dispe o inc. II do art. 19 da CF, de 1988:
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios:
(...)
II - recusar f aos documentos pblicos;
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

37

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Os documentos editados pelo Estado so dotados de f pblica. E isso
se d pois todos os atos praticados pela Administrao Pblica so
presumidamente legtimos, independentemente de sua natureza
(administrativos ou no). E, realmente, no poderia ser diferente.
que, em toda sua vida funcional, o administrador deve observar a lei,
em face de disposio expressa da Constituio Federal (art. 37,
caput). Portanto, no necessria norma infraconstitucional que
reafirme a presuno de legitimidade dos atos.

em

Conforme o atributo da presuno de legitimidade, os atos da


Administrao Pblica presumem-se legtimos desde sua origem, isto
, desde seu nascimento, sendo tidos produzidos em conformidade
com as normas legais e os princpios, e, bem por isso, vinculam os
administrados por ele atingidos desde a edio. Um dos efeitos da
presuno o de permitir que o ato opere efeitos imediatamente. A
celeridade garantida pela presuno de legitimidade acompanhada
de outras prerrogativas, como o caso da autoexecutoriedade.

ar

em

ov

er

E o leitor se questiona: isso significa que no posso me opor


execuo do ato? No isso. Obviamente, o particular, ao se sentir
atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de socorrer-se ao
Poder Judicirio, utilizando, para tanto, dos remdios jurdicos postos
sua disposio, afinal vigora entre ns o princpio da Jurisdio
UNA (sistema ingls), encontrado no inc. XXXV do art. 5 da
CF/1988.

PD
F

at

er

Logo, pelo fato de se permitir a discusso administrativa ou judicial


do ato, possvel concluir que a presuno no absoluta (jure et
de jure), mas sim relativa (juris tantum). Porm, ainda que o
ato da Administrao contenha forte aparncia de ilegalidade, sabese que o Judicirio no pode se pronunciar de ofcio, devendo
aguardar a provocao do particular interessado.

Abre-se um parntese para informar que a presuno de


legitimidade no se confunde com a de veracidade. A
presuno de legitimidade a conformidade do ato com o Direito,
mas no campo puramente abstrato (normativo). Nesse caso, avaliase o ato da Administrao, deixando de lado as consideraes sobre
eventuais consequncias prtico-jurdicas dele advindas. J a
presuno de veracidade significa que os fatos alegados pela
Administrao presumem-se verdadeiros. Essa caracterstica tem o
efeito de inverter o nus da prova, ou seja, caber ao administrado
provar o contrrio, apesar de ser vlida a ideia, no direito civil, de
quem alega ter o dever de provar os fatos.
Inverso do nus da prova?! Professor, pode explicar isso
melhor? Ento, quem deve provar a suposta ilegalidade do ato? A
Administrao que alega? Ou os particulares (administrados) que se
opem? A resposta que a presuno dos atos inverte o nus da
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

38

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
prova, competindo ao particular demonstrar que o ato da
Administrao foi produzido em descompasso com o direito
vigente e, ainda, que os fatos alegados no so reais, no so
adequados. Que confuso no?! Vamos a um exemplo, para que fique
um pouco mais claro.

em

TCIO, em alta velocidade, ao ultrapassar sinal vermelho,


multado por agente de fiscalizao. Depois de determinado
prazo, chega casa de TCIO multa pela transgresso, ou seja,
a Administrao ALEGA que TCIO ultrapassou o sinal vermelho.
Ser verdadeira a alegao da Administrao? Quem alega tem
de provar? A resposta que, embora a regra seja de que
quem alega que deve provar, tratando-se de Direito
Pblico, como no caso, INVERTE-SE O NUS DA PROVA,
logo, TCIO ter de provar o equvoco da Administrao ao
mult-lo, dado que, a princpio, o ato administrativo
presumivelmente legtimo.

em

ov

er

Mais um detalhe: enquanto o ato no for julgado ilegal e retirado do


mundo jurdico, continuar produzindo seus efeitos regulares. E,
ainda mais, na viso da Prof. Maria Sylvia Di Pietro:

Fixao

PD
F

at

er

ar

O Judicirio no pode apreciar ex officio a validade do ato;


sabe-se que, em relao ao ato jurdico de direito privado, o
artigo 146 do CC determina que as nulidades absolutas podem
ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministrio
Pblico, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas
pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o
mesmo no ocorre em relao ao ato administrativo, cuja
nulidade s pode ser decretada pelo Judicirio a pedido da
pessoa interessada

(2010/CESPE/AGU/ADMINISTRATIVO/Cargo
1)
O
ato
administrativo, uma vez publicado, ter vigncia e dever ser
cumprido, ainda que esteja eivado de vcios.
Comentrios:
Muito boa! Realmente, uma vez publicado o ato, tornando-se eficaz, o
ato deve ser cumprido. Quem sustenta a produo dos efeitos, ainda
que eivados de vcios, a presuno de legitimidade. Como os atos so
pressupostos legtimos, devem ser observados, ainda que, depois de
questionados, revelem-se ilegtimos.
Gabarito: CERTO

Fixao

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

39

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(2009/CESPE/MMA/Ag. Administrativo) Pelo atributo da
presuno de veracidade, presume-se que os atos administrativos
esto em conformidade com a lei.
Comentrios:
Na realidade, pela presuno de veracidade, os FATOS ALEGADOS pela
Administrao para a prtica de um ato so verdicos, reais, existentes.
A conformidade com a LEI diz respeito presuno de LEGALIDADE
dos atos administrativos. O que ocorreu neste item foi que o examinador
embolou os conceitos chamou de presuno de veracidade o que, de
fato, diz respeito presuno de legalidade, estrito senso, dos atos
administrativos. Da o erro da questo.
GABARITO: ERRADO

4.2. Autoexecutoriedade

em

autoexecutoriedade decorre da
com esta no se confunda. Afinal
os atos administrativos so
a Administrao precisasse de

ar

Para Lucas Rocha Furtado, a


presuno de legitimidade, embora
de nada valeria dizer que
presumivelmente legtimos, caso
autorizaes judiciais para agir.

ov

er

em

A autoexecutoriedade a prerrogativa de que certos atos


administrativos sejam executados imediata e diretamente pela
prpria Administrao, independentemente de ordem ou
autorizao judicial.

PD
F

at

er

O atributo da autoexecutoriedade garante, at mesmo, o uso da fora


fsica, se for necessria, no entanto, com uso de meios adequados e
proporcionais.

Por exemplo: estudantes de Universidade Pblica, de forma


pacfica, mantm-se instalados em determinado bem pblico de
uso especial (reitoria da Faculdade). Nesse caso, seria possvel
a expulso do grupo, sem a interveno do Judicirio? claro
que sim, mas sem maus-tratos, sem violncia desmedida,
enfim, com proporcionalidade e razoabilidade, princpios que
acabam funcionando como limites para a autoexecutoriedade
administrativa.
Porm,
abre-se
um
parntese
para
esclarecer
que
a
autoexecutoriedade no existe em todos os atos administrativos.
Conforme a doutrina majoritria, s h autoexecutoriedade quando:

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

40

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
a)

expressamente prevista em lei; ou

b) tratar-se de medida urgente que, acaso no


adotada de imediato, pode ocasionar prejuzo maior
para o interesse pblico.
Sobre o tema, na jurisprudncia do STF, destaca-se o MS 24.182, em
que se firmou o entendimento de que a Administrao Pblica no
pode descontar indenizaes da folha de pagamento dos servidores,
sem que tenha a anuncia do servidor ou autorizao legal ou
judicial.

Fixao

er

em

CESPE Procurado do MPTCU/2004


Com relao aos atos da administrao, julgue os seguintes itens.
A autoexecutoriedade, atributo inerente aos atos administrativos, s no
est presente quando vedada expressamente por lei.

ov

Comentrios:

em

A autoexecutoriedade se faz presente nos atos administrativos quando a lei


assim prev e/ou no caso de medida urgente.

ar

Gabarito: ERRADO.

at

er

Por fim, cabe o apontamento de que parte da doutrina desdobra a


autoexecutoriedade em dois outros atributos: a exigibilidade e a
executoriedade.

PD
F

Na exigibilidade, a Administrao usa de meios indiretos de


coao para que suas decises sejam cumpridas, como, por
exemplo, a utilizao das multas.

Na executoriedade, a Administrao emprega meios diretos de


coero, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma
coisa, utilizando-se inclusive da fora.
Segundo
Maria
Sylvia
Di
Pietro,
na
primeira
hiptese
[exigibilidade], os meios de coero vm sempre definidos na lei;
[executoriedade],
podem
ser
utilizados,
na
segunda
independentemente de previso legal, para atender situao
emergente que ponha em risco a segurana, a sade ou outro
interesse da coletividade.
Para Celso Antnio, a executoriedade um plus em relao
exigibilidade, de tal modo que nem todos os atos exigveis so
executrios.
Por exemplo: a multa administrativa exigvel pela
Administrao, sendo uma forma indireta de o Estado forar
que o particular cumpra a obrigao. Porm, a multa no
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

41

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
executria, j que a Administrao no poder compelir que o
particular pague o valor correspondente, devendo, para tanto,
ir a juzo.
O autor cita, ainda, a seguinte situao, em que confirma a
existncia de atos exigveis e no autoexecutrios:
A intimao para que o administrado construa calada defronte
de sua casa ou terreno no apenas impe esta obrigao, mas
exigvel porque, se o particular desatender ao mandamento,
pode ser multado sem que a Administrao necessite ir ao
Judicirio para que lhe seja atribudo ou reconhecido o direito
de multar. Entretanto, no pode obrigar materialmente,
coativamente, o particular a realizar a construo da calada.

em

4.3. Imperatividade

em

ov

er

A imperatividade a caracterstica pela qual os atos


administrativos se impem como obrigatrios a terceiros,
independentemente da anuncia destes, que, assim, sujeitam-se
imposio estatal.

at

er

ar

Se o concursando tivesse de traduzir a imperatividade em um


princpio s, qual seria este? A Resposta deveria ser:
SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR, ou
seja, o Estado determina ordens, de forma unilateral, e ns,
administrados (particulares) devemos acat-las, sob pena de
sanes. Nota que a supremacia traduz uma ideia de
verticalidade, de prerrogativa.

PD
F

Importante perceber que os atos administrativos so to imponentes,


to fortes, a ponto de seus efeitos serem sentidos por particulares
que no se submetem hierarquia da Administrao. Ou seja,
os atos so emitidos pelo Estado e ultrapassam sua esfera,
alcanando a esfera do particular sem qualquer vnculo especial,
enfim, extravasa o mbito interno administrativo, no que a doutrina
denomina de Poder Extroverso, que prerrogativa dada ao Poder
Pblico de impor, de modo unilateral, obrigaes a terceiros.
Do mesmo modo como acontece com a autoexecutoriedade, nem
todos os atos so dotados de imperatividade.
Para encontrarmos os atos no imperativos s procurarmos pelas
situaes em que o Estado encontra restries em sua atuao, eis
que, como informamos, a imperatividade traduz prerrogativa
estatal. P. ex., se um servidor solicita uma certido por tempo de
servio, o Estado tem a prerrogativa de negar? Se o Estado tem o
desejo de contratar uma nova frota de veculos, poderia forar uma
concessionria ao fornecimento? A resposta, para ambos os casos,
que no. Da porque conclumos que atos enunciativos (certides,
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

42

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
atestados e outros) e atos negociais (autorizao, permisso e
outros), no so dotados de imperatividade, porque funcionam
como uma restrio para o Estado e no prerrogativa.

Fixao
CESPE - AUFC/Apoio Tcnico e Administrativo/Clnica Mdica/2009
Julgue o item de, relacionado disciplina dos atos administrativos.
O ato administrativo, por estar submetido a um regime de direito pblico,
apresenta algumas caractersticas que o diferenciam dos atos de direito
privado. Assim, de acordo com o atributo da imperatividade, o ato
administrativo poder ser imediatamente executado pela administrao pblica,
sem a necessidade de interveno do Poder Judicirio.

em

Comentrios:

O conceito dado o de AUTOEXECUTORIEDADE, no de imperatividade.

ov

er

Gabarito: ERRADO.

em

4.4. Tipicidade

ar

Para parte da doutrina, em razo da tipicidade, o ato administrativo


deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como
aptas a produzir determinados resultados.

PD
F

at

er

Por este atributo afasta-se a possibilidade de produzir atos


administrativos unilaterais inominados, especialmente em
consequncia direta do princpio da legalidade: para cada finalidade
pretendida pela Administrao existe um ato definido em lei.

Duas consequncias podem ser apontadas em razo do princpio


da tipicidade:

I) Impede que a Administrao produza atos unilaterais e


coercitivos, sem expressa previso legal, representando
verdadeira garantia ao administrado;
II) Impede a prtica de atos totalmente discricionrios
porque
(que seriam, em realidade, arbitrrios),
a previso legal define os contornos em que a
discricionariedade poder ser exercida.
Destaque-se, por fim, que no h de se falar em tipicidade com
relao aos atos bilaterais, como o exemplo clssico dos
contratos administrativos, pois, em relao a estes, no h
imposio da vontade administrativa. Assim, nestes acordos de
vontades (contratos), a vontade da Administrao depender da
aceitao do particular, no havendo bices formalizao de
contratos inominados, desde que haja o melhor atendimento do
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

43

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
interesse pblico e do particular. Obviamente, por vezes, mesmo nos
contratos administrativos, o princpio da tipicidade se far presente,
como o caso dos contratos de concesso de servios pblicos,
j nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995, por exemplo.
Detalhe a partir da Lei 9.784/1999, o atributo da tipicidade,
diramos, vem perdendo fora. que, como vimos ao tratarmos do
elemento forma, o art. 22 da Lei diz que esta s pode ser exigida
quando expressamente prevista em lei. Por conseguinte, se a LEI no
estabelecesse textualmente a forma (e as formalidades) para
produo do ato, a Administrao teria mais liberdade de escolha
com relao a isto.

em

Enfim, os atributos, as notas peculiares, as caractersticas, aqui


apontados so os mais importantes para efeitos de concurso. Mas
nada impede que sejam citados outros, os quais, sendo bem sinceros,
dificilmente cairo na prova.

ov

er

Fixao

em

CESPE 2009 PC-RN Agente de Polcia

er

ar

Tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a


figuras definidas previamente pela lei, aptas a produzir determinados
resultados. Trata-se de decorrncia do princpio da legalidade, que afasta a
possibilidade de a administrao praticar atos inominados.

at

Comentrios:

PD
F

Para Maria Sylvia Di Pietro, pela tipicidade atributo exclusivo dos atos
unilaterais , a cada finalidade a ser perseguida pela Administrao, o
ordenamento jurdico estabelece, previamente, o ato especfico (tpico).
Inadmitem-se, assim, os atos inominados, como decorrncia do princpio da
legalidade.
Gabarito: CERTO.

Fixao
(2008/FGV SEFAZ/RJ - Fiscal de Rendas) A respeito das
caractersticas do ato administrativo, assinale a afirmativa correta
a) a caracterstica de imperatividade do ato administrativo afasta
totalmente a possibilidade de atuao consensual da administrao
pblica.
b) a avocao, pelo superior, da competncia para realizar um ato
administrativo, apresenta-se excepcional.
c) o poder judicirio pode rever o mrito do ato discricionrio do
poder executivo.
d) o ato discricionrio no pode ser revogado.
e) a competncia em regra derrogvel.
Comentrios:
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

44

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Letra A ERRADA. Pela imperatividade, o ato administrativo IMPOSTO
ao particular. Mas, ento, ser que o Estado pode nos obrigar a tirar carteira
de motorista?! Claro que no! Logo, quando h consenso, no h
imperatividade, e, portanto, o item est incorreto.
Letra B CERTA. A avocao cercada dos SEMPRES: SEMPRE
excepcional, SEMPRE temporria e SEMPRE justificada.
Letra C ERRADA. Vimos que o Poder Judicirio no pode se imiscuir no
mrito administrativo dos atos de outros Poderes.
Letra D ERRADA. Atos vinculados que, em regra, no podem ser
revogados.
Letra E ERRADA. A competncia inderrogvel, irrenuncivel,
imprescritvel e improrrogvel.

em

Mrito Administrativo

5.

Gabarito: alternativa B.

em

ov

er

O mrito administrativo corresponde liberdade (com limites) de a


autoridade administrativa escolher determinado comportamento e
praticar o ato administrativo correspondente, referindo-se ao juzo de
valor sobre a convenincia e a oportunidade da prtica do ato
administrativo.

PD
F

at

er

ar

Para Hely Lopes Meirelles, a presena do mrito administrativo


verifica-se sempre que a Administrao decidir ou atuar valorando
internamente
as
consequncias
ou
vantagens
do
ato,
consubstanciando-se, pois, na valorao dos motivos e na escolha
do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica,
quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e
justia do ato a realizar.

Em decorrncia do mrito administrativo, a Administrao pode


decidir ou atuar valorando internamente as consequncias ou
vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valorao dos Motivos e
na escolha do Objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida
de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia,
oportunidade e justia do ato a realizar. Em sntese, o mrito
administrativo poderia ser definido com uma espcie de liberdade
administrativa, a qual, contudo, no ilimitada.
De fato, a liberdade dada ao administrador pblico para tomar
determinadas decises no pode ser entendida como arbtrio, ou
seja, irrestrita liberdade, dado que A LEI, direta ou
indiretamente, sempre constitui limite ao exercido da atividade
administrativa.
Por consequncia da definio de mrito, observa-se que este
ligado estreitamente ao ato discricionrio, assim entendido como
aquele ato em que h liberdade, margem de flexibilidade de
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

45

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
atuao, conferida legalmente Administrao, a qual sempre ter
limites. Para que fique mais fcil: o ato discricionrio quando h
pelo
menos
duas
alternativas
juridicamente
vlidas,
encontrando-se a Administrao Pblica apta a valorar entre
ambas, ou seja, tem pelo menos duas sadas jurdicas.

ov

er

em

Abre-se um parntese para esclarecer, todavia, que a doutrina mais


moderna tem apontado ser cada vez menor a discricionariedade
da Administrao, em razo da ampliao dos fundamentos
permissivos do controle judicial dos atos administrativos. Assim,
embora permanea vlido, para fins de concurso, que ao Poder
Judicirio no dado o exame do mrito do ato administrativo, notase forte tendncia a reduzir-se o espao entre a legalidade e o
mrito. Admite-se a apreciao judicial sobre a legalidade do uso da
discricionariedade e dos limites de opo do agente administrativo,
sobremodo em face dos novos princpios diretores da atividade
administrativa e de teorias que permitem a aferio da LEGALIDADE
do ato discricionrio. Nesse quadro, vejamos outra deciso
relacionada a concursos pblicos, tambm do STJ:

em

MS 30.859-DF

PD
F

at

er

ar

2. O Poder Judicirio incompetente para, substituindo-se


banca examinadora de concurso pblico, reexaminar o
contedo das questes formuladas e os critrios de correo
das provas, consoante pacificado na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal. Precedentes (v.g., MS 30433 AgR/DF, Rel.
Min. GILMAR MENDES; AI 827001 AgR/RJ, Rel. Min. JOAQUIM
BARBOSA; MS 27260/DF, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Red. para
o acrdo Min. CRMEN LCIA), ressalvadas as hipteses
em que restar configurado, tal como in casu, o erro
grosseiro
no
gabarito
apresentado,
porquanto
caracterizada a ilegalidade do ato praticado pela
Administrao Pblica.
Nesse caso, o recurso foi concedido. Mas note a diferena, a partir da
parte negritada: houve erro GROSSEIRO no gabarito apresentado.
Algo do tipo LICITAES VISAM S PROPOSTAS MAIS BARATAS (
proposta mais vantajosa, claro!). Da, nessa circunstncia, caberia,
sim, ao Judicirio cuidar da questo formulada para o concurso, para
discutir a LEGALIDADE do fato (no pode haver invaso do mrito!).
O entendimento deve ser reforado. Vejamos, agora, esse outro
julgado do STJ (agravo regimental no RMS 29039):
(...)
3. No cabe ao Poder Judicirio, no exerccio do controle
jurisdicional de legalidade do concurso pblico, substituir
a banca examinadora, em respeito ao princpio constitucional
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

46

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
da separao de poderes, mormente se for para reexaminar
critrios de correo de provas e de atribuio de notas, ou,
ainda, para revisar contedo de questes ou parmetros
cientficos utilizados na formulao de itens.
4. O Poder Judicirio pode examinar se a questo
objetiva em concurso pblico foi elaborada de acordo
com o contedo programtico previsto no edital do
certame, pois tal proceder constitui aspecto relacionado
ao
princpio
da
legalidade,
e
no
ao
mrito
administrativo. Em se tratando de mandado de segurana, a
prova deve vir pr-constituda, sendo vedada a dilao
probatria.

er

em

Agora, o item exigido no estava contido no edital. Este confronto


(item X previso no edital), na viso do STJ, relacionado
LEGALIDADE, e no ao mrito administrativo, em si, o qual, para que
fechemos o ponto, continua insindicvel, por parte do Poder
Judicirio.

em

ov

Mas, vejam os entendimentos evoluem. O prprio STJ entendeu o


seguinte (agravo regimental no Resp 1213843):

PD
F

at

er

ar

3.
Outrossim, a antiga doutrina que vedava ao Judicirio
analisar o mrito dos atos da Administrao, que gozava de
tanto prestgio, no pode mais ser aceita como dogma ou
axioma jurdico, eis que obstaria, por si s, a apreciao da
motivao daqueles atos, importando, ipso facto, na excluso
apriorstica do controle dos desvios e abusos de poder, o que
seria incompatvel com o atual estgio de desenvolvimento da
Cincia Jurdica e do seu propsito de estabelecer controles
sobre os atos praticados pela Administrao Pblica, quer sejam
vinculados (controle de legalidade), quer sejm discricionrios
(controle de legitimidade).
Nossa, ento quer dizer que o Judicirio pode, pela tese acima,
ADENTRAR o mrito administrativo. A questo muito sutil. Na
realidade, caberia ao Judicirio APRECIAR a motivao dos atos
discricionrios, mas continua a no poder INVADIR o mrito, e, por
exemplo, tomar a deciso pela Administrao, pois, caso fizesse isso,
melhor seria transformar o Juiz em Administrador.
Assim, pode-se concluir que o controle judicial com relao aos
atos da Administrao, em especial, os discricionrios, cada vez
mais amplo, sobretudo se o administrador alegar uma suposta
discricionariedade para praticar atos desviados de sua finalidade, qual
seja, o interesse pblico.
Fixao
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

47

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(2008/Cespe TJ-DF/Analista Administrativo) O Poder
Judicirio poder exercer amplo controle sobre os atos
administrativos discricionrios quando o administrador, ao utilizar-se
indevidamente dos critrios de convenincia e oportunidade, desviarse da finalidade de persecuo do interesse pblico.
Comentrios:
Certamente alguns candidatos devem ter marcado o item acima como
errado. Mas ele est certo mesmo. que o Judicirio tem sua disposio
cada vez mais instrumentos para controlar a legalidade dos atos
discricionrios. Tal controle, portanto, cada vez mais amplo, sobretudo
para aferir se, por detrs de pretensa discricionariedade, no se esconde
aes arbitrrias, que so aquelas desviadas dos interesses pblicos.
Diversas teorias do suporte a isso.

em

Gabarito: CERTO.

er

Fixao

em

ov

(2006/FGV/SEFAZ/MS/Fiscal de Rendas) Qual dos elementos a


seguir se afigura irrelevante para a eficcia de ato administrativo
vinculado?

a) Motivo.

ar

b) Competncia.

at

er

c) Objeto.

d) Mrito

PD
F

e) Forma

Comentrios:

Bom, o candidato esperto nesse item iria por eliminao todas as


alternativas, menos a Letra D, contm um dos elementos do ato
administrativo. Detalhe mrito no ELEMENTO, como menciona o
comando da questo. Ele resulta da conjugao de dois elementos e a
liberdade contida nos atos discricionrios.
Gabarito: alternativa D.

6.

Perfeio, vigncia, validade, eficcia e exequibilidade

Os trechos, a seguir, basearam-se, predominantemente, nos


ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello e Odete Medauar.
O ato perfeito quando esgota todas as fases necessrias sua
produo, completando o ciclo necessrio sua formao, tais
como assinatura e publicao.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

48

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

em

Cada ato administrativo tem seu prprio ciclo de formao, razo


pela qual desnecessrio tentar conhecer todos. Em resumo, o
candidato deve ter ideia de que o ato perfeito aquele que j foi
produzido, ou seja, o que j existe. Perfeio, ento, a situao
do ato cujo processo est concludo. No se inclui no conceito de
perfeio a adequao do ato s normas jurdicas vigentes, isso se
encaixa no conceito de validade. No entanto, se o ato no cumpriu
o ciclo de formao, ser considerado inexistente. Para Hely
Lopes, no h diferena prtica entre inexistncia e invalidade,
porque, em ambas as situaes, os atos no produziriam qualquer
efeito. Porm, saliente-se que os atos invlidos podem, conforme o
caso, ser convalidados, enquanto os atos inexistentes no admitem
o saneamento.

Fixao

ov

er

2006/AGU/Cespe

ar

em

de pouco interesse prtico a distino entre nulidade e


inexistncia dentro do direito administrativo, pois os atos
inexistentes conduzem ao mesmo resultado dos atos nulos:
a invalidao.

at

er

Comentrios:

PD
F

Ressalvada a possibilidade ou no de convalidao, vimos que, para Hely


Lopes, o efeito prtico entre nulidade e inexistncia o mesmo: invalidao.
Gabarito: CERTO.

O termo vigncia, por sua vez, usado para designar o perodo de


sua durao, desde o momento em que passa a existir no mundo
jurdico, at o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro
ato, ou por haver completado o tempo de durao que recebeu ao ser
editado.
Para a determinao do momento da entrada em vigor do ato
administrativo, existem dois entendimentos: o primeiro estabelece
que o ato entra em vigor na data de sua assinatura, e o segundo, que
o incio de vigncia depende da publicidade do ato. A teoria da
publicidade revela-se mais adequada s caractersticas do ato
administrativo e encontra-se positivada no texto constitucional (caput
do art. 37).

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

49

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
J a validade diz respeito conformao do ato com a lei, ou
seja, vlido o ato que se adequar s exigncias do sistema
normativo. Ato praticado de forma contrria lei , portanto,
invlido.
A eficcia aptido dos atos para a produo dos efeitos que lhe
so inerentes, no estando a depender de quaisquer tipos de eventos
futuros. Ou seja, ato eficaz aquele que no depende de nada para
produzir efeitos tpicos ou prprios. E, como regra, a eficcia
imediata ou posterior, admitindo-se, excepcionalmente, a eficcia
retroativa, como, por exemplo, a anulao e a reintegrao, que
operam efeitos retroativos.

em

Registra-se que os atos administrativos podem produzir efeitos


atpicos.

ov

er

Conforme Dirley Cunha, os efeitos atpicos podem ser classificados


em: prodrmicos/preliminares e reflexos/indiretos.

ar

em

Os efeitos prodrmicos so aqueles desencadeados durante o


perodo que vai da edio do ato at a deflagrao de seus efeitos
tpicos, existindo enquanto permanecer a situao de pendncia do
ato.

PD
F

at

er

Por exemplo: o servidor pblico to logo aposentado pelo


Ministrio X passa a receber proventos. A aposentadoria tem
o efeito tpico de acarretar a vacncia do cargo e passar o
servidor para a inatividade, quando perceber proventos.
Porm, esse ato de aposentao no est perfeito, no
completou todo o seu ciclo de formao. No caso, sofrer
controle, a posteriori, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).

Fixao

CESGRANRIO - PB (BNDES)/BNDES/Direito/2006
Os efeitos prodrmicos do ato administrativo so espcie de efeito
tpico do ato.
Comentrios:
Os efeitos prodrmicos ou preliminares so efeitos atpicos.
Gabarito: ERRADO.

Fixao
FCC PGMAM 2006
I. Distingue-se nos atos administrativos efeitos tpicos e efeitos
prodrmicos. Tpicos so aqueles especficos de determinadas
categorias de ato; prodrmicos, os contemporneos emanao do
ato. (Certo/Errado)
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

50

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
II. Os efeitos no tpicos, que se produzem independentemente da
vontade
do
agente
emissor,
tambm
verificados
(efeitos
prodrmicos), no seriam suprimveis. (Certo/Errado)
Comentrios:
Item I CERTO. Os efeitos prodrmicos so atpicos, que so
contemporneos emanao do ato.
Item II CERTO. Os efeitos prodrmicos so atpicos, ou seja,
decorrem independentemente do agente emissor. Como ato de
controle ou de verificao, no so efeitos suprimveis.

em

Os efeitos reflexos so aqueles que repercutem perante terceiros


no contemplados pelo ato, isto , atingem pessoas estranhas
relao jurdica que se trava entre a Administrao e o sujeito
passivo do ato.

em

ov

er

Por exemplo: a Unio desapropria bem imvel de titularidade


do particular X. Esse particular tinha o imvel locado para Y.
Como reflexo da desapropriao, o contrato de locao ser
encerrado. Enfim, no efeito tpico da desapropriao
encerrar o contrato de locao.

PD
F

at

er

ar

Por fim, a exequibilidade, que, para alguns da doutrina, um plus


em relao eficcia. A eficcia a aptido para gerar os efeitos
jurdicos. A exequibilidade, por sua vez, a efetiva disponibilidade
que tem a Administrao para colocar em operao o ato. Por
exemplo: o municpio X autoriza, em maio, a realizao de Festa de
Rua para o ms de dezembro. Nesse caso, o ato, apesar de eficaz,
inoperante, enfim, inexequvel.

De acordo com tais definies, so previstas, pela doutrina, quatro


combinaes possveis. Assim, o ato administrativo pode ser:
a) Perfeito, vlido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de
formao (perfeito), encontra-se em conformidade com a
ordem jurdica (vlido) e disponvel para a produo dos
efeitos que lhe so inerentes (eficaz);
b) Perfeito, invlido e eficaz: cumprido o ciclo de formao,
o ato, ainda que contrrio ordem jurdica (invlido,
portanto), encontra-se produzindo os efeitos que lhe so
inerentes.
c) Perfeito, vlido e ineficaz: cumprido o ciclo de formao,
encontra-se em consonncia com a ordem jurdica, contudo,
ainda no se encontraria disponvel para a produo
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

51

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
dos efeitos que lhe so prprios, por depender de evento
futuro para lhe dar eficcia. Aqui surgem nossos amigos
elementos acidentais, l do Direito Civil: termo (fato futuro
e CERTO), condio (termo futuro e INCERTO), e
encargo ou modo (tarefa a ser desempenhada). Portaria
(que ato administrativo) editada em janeiro de um ano
para produzir efeitos em julho desse mesmo ano, no
perodo entre aquele e este ms, ineficaz;

ov

er

em

d) Perfeito, invlido e ineficaz: cumprido o ciclo de


formao, o ato encontra-se em desconformidade com a
ordem jurdica, ao tempo que no pode produzir seus
efeitos por se encontrar na dependncia de algum evento
futuro necessrio a produo de seus efeitos, enfim, est
pendente do implemento, por exemplo, de determinada
condio suspensiva.

ato

administrativo

pode

ser

ar

(2010/CESPE/INSS/Mdico)
perfeito, vlido e ineficaz.

em

Fixao

er

Comentrios:

PD
F

Gabarito: CERTO.

at

o ato dado como exemplo no item c, logo acima.

Fixao

(2008_CESPE_PGE/PB_PROCURADOR) Ato perfeito aquele que


teve seu ciclo de formao encerrado, por ter esgotado todas as fases
necessrias sua produo.
Comentrios:
Perfeio quer dizer que o ato j est pronto, que passou pelo ciclo de
formao necessrio. Caso isso ocorra, o ato ser visto como perfeito.
Gabarito: CERTO.

Fixao
(2010/CESPE/INSS/Mdico)
pressupe um ato perfeito.

ato

administrativo

pendente

Comentrios:
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

52

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Ato perfeito o que cumpriu o seu ciclo de formao, como sabemos.
PENDENTE, ento, o ato que no pode produzir seus efeitos por se
encontrar na dependncia de algum evento futuro necessrio a
produo de seus efeitos, enfim, est pendente do implemento, por
exemplo, de determinada condio suspensiva. Ou seja, da forma que o
examinador disse, ATO PENDENTE pressupe um ato PERFEITO, mas
que depende de um evento futuro para resultar efeitos jurdicos.
Gabarito: CERTO.

7.

Atos Simples, Complexos e Compostos

A classificao dos atos administrativos tema recorrente nos


concursos pblicos, e, no caso, a classificao quanto formao de
vontade [atos simples, complexos e compostos].

em

No entanto, esclarea-se que o tpico problemtico, haja vista


divergncias doutrinrias, muitas das vezes, ignoradas pelas ilustres
bancas organizadoras.

ov

er

Quanto formao de vontade, os atos podem ser classificados


em: simples, complexos e compostos. Abaixo, vamos passear pelas
referidas categorias.

PD
F

at

er

ar

em

Os atos simples so aqueles produzidos pela manifestao de um


nico rgo (a expresso-chave : nico rgo). Tais atos
podem ser simples singulares e simples colegiados. Na primeira
hiptese, os atos so produzidos por um nico rgo, com a
manifestao de uma nica autoridade, por exemplo, a
habilitao para dirigir emitida pelo DETRAN (nica autoridade), e a
portaria de demisso de servidor editada por Ministro de Estado
(nica autoridade). No segundo caso (o dos colegiados), o ato,
embora advenha de um nico rgo, decorre da conjugao de uma
pluralidade de sujeitos, como so, por exemplo, as decises dos
Tribunais de Contas e dos Conselhos (surgir a figura do
qurum). Para essa classificao [atos simples], no h
controvrsias na doutrina. A celeuma quanto aos atos complexos e
compostos. Vejamos.
Para a configurao do ato como complexo, so necessrias duas
ou mais manifestaes de vontade independentes, de rgos
distintos, que se fundem, em verdadeiro misto orgnico, para a
formao de um nico ato (esta parte final a dica da prova:
formao de um nico ato). So exemplos:
1) Nomeao do presidente da Repblica de nome constante
em lista trplice elaborada por Tribunal, a partir da aprovao
do nome da autoridade pelo Senado Federal;
2) Ato de aposentadoria. Na viso do STF, o ato de
aposentao complexo, uma vez que emitido pelo rgo de
lotao do servidor, mas sujeito apreciao de legalidade
(atividade de registro) pelo Tribunal de Contas competente (inc.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

53

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
III do art. 71 da CF/1988). Esse entendimento pode ser
encontrado, por exemplo, no MS-STF 25.552.

Fixao

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

em

CESGRANRIO - Ana (BACEN)/rea 1/2009 (e mais 5


concursos)
Luzia, aps vrios anos de servio pblico, aposentou-se no cargo de
analista de sistemas de uma autarquia federal. O ato de
aposentadoria e a respectiva fixao de proventos foram publicados
no Dirio Oficial, em novembro de 2006. Em maro de 2008, Luzia
recebeu uma notificao do Departamento de Recursos Humanos da
autarquia onde trabalhava, dando-lhe cincia de questionamentos
formulados pelo Tribunal de Contas da Unio a respeito do ato de
aposentadoria e fixando prazo para, caso quisesse, apresentar
manifestao.
A postura do Departamento de Recursos Humanos da autarquia,
nessa hiptese, encontra-se
a) correta, pois a aposentadoria um ato administrativo complexo,
que somente se aperfeioa com o registro no Tribunal de Contas.
b) correta, pois a aposentadoria, embora seja ato administrativo
simples, tem sua eficcia condicionada ao prvio registro no Tribunal
de Contas.
c) correta, pois o prazo decadencial para exerccio da autotutela pela
Administrao Pblica Federal de dez anos, a contar da publicao
do ato no Dirio Oficial.
d) incorreta, pois a aposentadoria j se formalizou e, portanto,
eventual controle interno ou externo exercido aps seu
aperfeioamento revela-se intempestivo.
e) incorreta, pois a aposentadoria um ato administrativo simples,
que no se submete a controle externo

Comentrios:

A alternativa A est de acordo com a jurisprudncia do STF: a


aposentadoria ato complexo. Acrescenta-se que o prazo decadencial
para anulao pela Administrao, em mbito federal, dos atos que geram
direitos aos administrados, de 5 anos (no de 10 anos).
Gabarito: alternativa A.

Ainda sobre os atos complexos, o autor Hely Lopes Meirelles chama a


ateno para o fato de que, no ato complexo, integram-se as
vontades
de
vrios
rgos
[dois
ou
mais
unidades
administrativas] para a obteno de um mesmo ato; ao passo que,
no
procedimento
administrativo,
praticam-se
diversos
atos
intermedirios e autnomos, para a obteno de um ato final e
principal. O ato complexo, ento, no exemplo de
procedimento, o qual se configura como uma srie de atos,
produzidos com o objetivo de se atingir um ato final. O concurso
pblico, para seleo de servidores, exemplo clssico de
procedimento administrativo. E, nota, no concurso haver um ato
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

54

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
complexo, dentro do procedimento: a nomeao, que estar sujeita a
registro junto ao Tribunal de Contas competente.
Alis, essa questo dos atos sujeitos ao registro bastante
complexa (sem trocadilho com a categorizao ora em estudo). J
h certo tempo o STF considera que nomeaes, aposentadorias e
penses so atos complexos, por serem submetidos apreciao por
parte do Tribunal de Contas, o qual tem a palavra final acerca da
legalidade do ato sujeito ao registro. Mas h quem da doutrina
discorde disso. Entretanto, amigas(os), a ideia no brigarmos
com o examinador. Ento, por isso, prefira a posio do Supremo,
para quem os atos sujeitos ao registro junto aos Tribunais de Contas
so complexos.

er

em

Interessante, ainda, posio da Suprema Corte acerca da


possibilidade do controle judicial da espcie de ato ora examinada. A
grande indagao seria: em que momento ser impugnvel
o ato complexo? Afinal, so vontades independentes que se
conjugam, formando o tal do ato nico.

ar

em

ov

Bom, a resposta encontrada, dentre outros julgados, na


Reclamao 10707. Na ocasio, o Supremo disse ser possvel o
questionamento de cada ato componente do iter (caminho) formativo
da manifestao da vontade final, isto , apesar de o ato complexo
ser um ato nico, cada uma das manifestaes pode ser questionada,
a partir do momento em que for emitida.

er

Outro ponto interessante seria: no caso de se intentar uma

at

ao judicial, um mandado de segurana, por


exemplo, contra qual autoridade agir? A resposta, de

PD
F

novo, extrada do RCL 10707:

(...) revela-se processualmente lcito deduzir, perante o respectivo rgo


judicirio competente (o Superior Tribunal de Justia, tratando-se de
Ministro de Estado, p. ex.), mandado de segurana impetrado contra atos
e/ou omisses imputveis a cada um dos rgos intervenientes na
elaborao dos atos complexos, cuja validade jurdica h de ser examinada
em cada uma das fases que compem o procedimento de formao das
complexidades subjetivas (...)

Nota que, no caso, o ato ainda estava em formao. Contudo, se ele


j estivesse completo, isto , se a ltima autoridade incumbida de
se pronunciar j houvesse se manifestado, contra esta deveria ser
intentado o Mandado de Segurana.
Mas e se o ato tivesse sido praticado por delegao de competncia?
Contra quem intentar a ao judicial? Questo interessante! E j
resolvida pelo Super-Supremo:
Mesmo nas hipteses em que, excepcionalmente, tivessem sido
delegadas funes a Ministro de Estado pelo prprio Presidente
da Repblica, ainda assim no se teria por configurada a
competncia originria do Supremo Tribunal Federal, pois a
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

55

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
iterativa jurisprudncia desta Corte tem enfatizado que, em tal
situao, a atribuio jurisdicional para o exame da ao de
mandado de segurana pertence, no Suprema Corte, mas,
sim, ao Superior Tribunal de Justia.
Ou seja a autoridade DELEGATRIA (no a delegante)
determinar Tribunal Competente para impetrao do
processo.
Ainda quanto aos atos complexos, temos fundada divergncia acerca
da nomeao de magistrados atos complexos ou compostos? Mais
uma vez, sugere-se o posicionamento do STF (MS 23972):

Nomeao de juiz do quinto constitucional: ato complexo de


cuja formao participam o Tribunal e o presidente da
Repblica: competncia originria do STF.

em

Fixao

er

ar

em

ov

er

(2010/FCC Auditor/RO) Com relao classificao dos atos


administrativos, quanto formao da vontade, em regra, a
nomeao do Procurador Geral da Repblica e a deliberao de um
Conselho so atos administrativos:
(A) compostos.
(B) composto e simples, respectivamente.
(C) complexos.
(D) complexo e simples, respectivamente.
(E) simples.

at

Comentrios:

PD
F

Em concursos pblicos no h verdades absolutas. Na presente questo,


adotou-se a posio de Maria Sylvia Di Pietro, para quem a nomeao do
PGR, sujeito aprovao do Senado, ato composto (alternativa B).
Entretanto, para o STF, que melhor seria a posio, ato complexo,
semelhana do que pensa a Suprema Corte sobre a nomeao de
magistrados. Nesse contexto, nota como a ESAF se posicionou, na questo a
seguir:

(1998/Esaf - Adv. Geral da Unio) A nomeao de ministro do


Superior Tribunal de Justia, porque a escolha est sujeita a uma lista
trplice e aprovao pelo Senado Federal, contando assim com a
participao de rgos independentes entre si, configura a hiptese
especfica de um ato administrativo:
a) complexo
b) composto
c) bilateral
d) discricionrio
e) multilateral
O gabarito, claro, foi letra A. O posicionamento da banca est em sintonia
com o entendimento do STF.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

56

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
O Cespe afina-se, igualmente, orientao jurisprudencial do STF. Observa,
abaixo, a questo, em que o gabarito est incorreto:

CESPE - 2009 - PGE-AL - Procurador de Estado


A nomeao de ministro do STF um ato composto, pois se inicia
pela escolha do presidente da Repblica e passa pela aprovao do
Senado Federal.

em

Os atos compostos, por sua vez, so aqueles que resultam da


manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um
instrumental em relao de outro, que edita o ato principal,
praticando-se, em verdade, dois atos: um principal e outro
acessrio. Hely Lopes Meirelles d como exemplo de ato composto a
autorizao que depende do visto de uma autoridade. Este ltimo
seria o ato complementar, necessrio para que o primeiro ganhe
exequibilidade.

er

Outro exemplo de ato composto a homologao, acessria no


procedimento de licitao. De modo geral, os atos sujeitos a visto so
entendidos, para fins de concursos pblico, como atos compostos.

at

er

ar

em

ov

Em sntese, nos atos compostos, a vontade do rgo que edita o


ato acessrio instrumental em relao vontade do outro rgo
que edita o ato principal, sendo, portanto, o acessrio complemento
ou pressuposto do principal (as palavras-chave so: ato principal, ato
acessrio, exequibilidade, operacionalidade); nos complexos, as
vontades so homogneas, resultando da declarao de vrios rgos
de uma mesma entidade ou entidades distintas, portanto, com
identidade de contedo e de fins.

Ateno! H divergncia na doutrina de Maria Sylvia Di Pietro e do

PD
F

autor Hely Lopes Meirelles. Para Hely Lopes, o ato composto vem de
uma NICA vontade de um rgo, o qual, todavia, depende da
verificao por parte de outro, para ganhar exequibilidade. Para o
autor, o ato composto distingue-se do ato complexo porque este s
se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo
que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas
ratificado por outra autoridade.
Resumidamente, apontam-se, abaixo, as diferenas fundamentais
dos atos complexos e compostos:
ATOS COMPLEXOS

ATOS COMPOSTOS

Mais
de
uma
vontade Vontade principal +
independente, que se conjugam Vontade
acessria
(que
d
para formar ATO NICO.
exequibilidade que d visto)
Exemplos:
indicao
autoridade
que
passa
Senado (art. 52, CF);
Prof. Cyonil Borges

de Exemplo: atos sujeitos a visto,


pelo como as homologaes.
atos

www.estrategiaconcursos.com.br

57

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
sujeitos a registro (art. 71, inc.
III, CF).

Fixao
CESPE - 2011 - STM - Analista Judicirio - rea Administrativa
Especficos
Denomina-se ato composto aquele que ocorre quando existe a
manifestao de dois ou mais rgos e as vontades desses rgos se
unem para formar um s ato.
Comentrios:
Esse conceito de ato COMPLEXO. Como sobredito, a palavra-chave ato
nico.

Gabarito: ERRADO.

em

Fixao

em

ov

er

CESPE - 2009 - DPE-AL - Defensor Pblico


O ato composto aquele que resulta de manifestao de dois ou mais
rgos, singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para a
formao de um nico ato.

Comentrios:

ar

Mais uma vez se v o conceito de ato complexo, com algumas pequenas


diferenas da questo anterior.

er

Gabarito: ERRADO.

at

Fixao

PD
F

CESPE - 2009 - ANAC - Analista Administrativo


Um decreto assinado pelo chefe do Poder Executivo e referendado por
um ministro de Estado e uma dispensa de licitao dependente de
homologao por uma autoridade superior para produzir efeitos so
exemplos, respectivamente, de ato complexo e ato composto.
Comentrios:
Nesse item, que suscita divergncia da doutrina, considerou-se a posio de
Maria Sylvia Di Pietro. Para ela, o decreto constitui ato complexo, ainda que
referendado por um Ministro de Estado. J a dispensa, sujeita
homologao, ato composto.
Gabarito: CERTO.

Fixao
2009 - TCU - Tcnico de Controle Externo
Conforme jurisprudncia recente do STF e do Superior Tribunal de
Justia, a aposentadoria um ato complexo que se aperfeioa com o
registro no TCU.
Comentrios:
Esse item apenas para firmar a posio do STJ, para o qual a
aposentadoria tambm ato complexo, a se aperfeioar com o registro
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

58

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
perante o Tribunal de Contas competente. Nesse contexto, veja a deciso do
STJ, logo a seguir (AResp 200872):
1. Este Superior de Justia, em consonncia com o entendimento
consolidado da Suprema Corte, firmou a orientao no sentido de que "o ato
de
aposentadoria
consubstancia
ato
administrativo
complexo,
aperfeioando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas.
Submetido a condio resolutiva, no se operam os efeitos da decadncia
antes da vontade final da Administrao." (...)
2. Agravo regimental no provido.
No tempo certo, veremos, com mais profundidade, o que se quer dizer com
condio resolutiva para os atos sujeitos a registro perante os TCs (inc. III
do art. 71 da CF/1988). Por ora, basta saber que a palavra final ser dada
pela Corte de Contas, a qual resolver, em definitivo, a aposentadoria que
lhe fora concedida pelo rgo de lotao do servidor.

Atos Administrativos em Espcie

em

8.

Gabarito: CERTO.

em

ov

er

De incio, registre-se que, para alguns autores, essa categorizao


no plenamente adequada, isso porque um tipo de ato pode estar
classificado em mais de uma espcie. Por exemplo: a portaria, a
depender de seu contedo, pode estar inserida dentre atos
ordinatrios ou normativos.

at

er

ar

De toda forma, o examinador, ao que parece, gosta bastante de


dividir os atos administrativos da forma que vai ser feita aqui, que
claramente inspirada na obra de Hely Lopes Meirelles. Para evitar
surpresas, ao se falar de cada uma das espcies, sero apresentados
exemplos.

8.1. Atos Normativos

PD
F

Atos normativos so os atos com efeitos gerais, e, bem por isso,


atingem todos aqueles que se situam em idntica situao jurdica.

Apesar de gerais e abstratos, os atos normativos administrativos no


se confundem com as Leis, pois estas so atos legislativos. Est-se
tratando, portanto, dos atos administrativos normativos
praticados pela Administrao, como, por exemplo, regulamentos,
portarias,
resolues,
circulares,
instrues,
deliberaes,
regimentos.
De fato, os atos normativos se assemelham lei, mas diferem
essencialmente no que se refere aos efeitos prprios de cada
um: o ato administrativo normativo, de regra, no pode inovar no
ordenamento jurdico (no originrio, isto , no possui a
caracterstica da novidade), tendo por fim explicitar o contedo e o
alcance da lei, em funo da qual foi expedido. Ou seja, a principal
inteno presente no ato normativo esclarecer o que dispe a Lei.
Assim o em razo da prpria CF/1988, a qual estabelece que
ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer nada seno em
virtude de lei (inc. II do art. 5 da CF/1988).
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

59

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Conclui-se que os atos normativos so atos administrativos apenas
formais, porque, materialmente, so verdadeiras normas jurdicas,
veiculando comandos gerais e abstratos, como as Leis (mas com
menor grau de abstrao que estas). Tanto assim que o STF
entende que os atos normativos secundrios no so capazes de
revogar as leis. Nesse quadro, observe trecho de julgado da Suprema
Corte (RE 582.427):
(...) o STF assentou que vedado ao chefe do Poder Executivo
expedir decreto a fim de suspender a eficcia de ato normativo
hierarquicamente superior.

em

Ento, mesmo que trate de norma material, um Decreto (e os demais


normativos) no capaz de revogar uma lei. E mais: caso o ato
regulamentar extrapole os limites da lei, cabe ao Congresso Nacional,
com exclusividade, suspend-lo. Vejamos:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

er

(...)

em

ov

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que


exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao
legislativa;

at

er

ar

Agora, atente para dois pontos importantes: cabe ao Congresso


Nacional (CN) SUSTAR (no anular ou sequer revogar) os atos do
EXECUTIVO (no do Judicirio ou do Legislativo) que exorbitem do
Poder Regulamentar. Assim, da interpretao do dispositivo podemos
extrair duas concluses importantes:
O CN no pode anular, mas sim sustar os atos ora comentados.
assim, pois a anulao feita pela prpria Administrao ou
Pelo Judicirio, conforme entende o STF (Smula 473). Tal
competncia (de sustar o ato normativo) ser exercida pelo
Congresso por Decreto Legislativo e no impeditiva de futuras
aes judiciais em desfavor do ato objeto de sustao; e,

No h previso de que a sustao seja feita com relao aos


atos do Judicirio, isto , no cabe ao CN proceder a tal medida
com relao a atos normativos das instituies integrantes do
Judicirio, por absoluta falta de previso normativa.

PD
F

Adiante com outro ponto de relevo na CF.


Com a promulgao da EC 32/2001, o sistema constitucional
Brasileiro passou a admitir, para o Poder Executivo, a existncia de
decretos autnomos ou independentes, ato administrativo normativo
que retira sua competncia diretamente da Constituio. Com outras
palavras: diferentemente do Decreto de Execuo ou Regulamentar
(inc. IV do art. 84 da CF/1988), o qual encontra a LEI como
parmetro de explicitao, de detalhamento; os decretos
Autnomos (inc. VI do art. 84 da CF/1988) dispensam a existncia
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

60

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
prvia de LEI, pois, em verdade, atuam como a prpria LEI (no caso,
lei em acepo material, afinal tais decretos no passaram pelo
devido processo legislativo).
Abaixo, vejamos as matrias que podem ser veiculadas pelos
Decretos Autnomos (inc. VI do art. 84 da CF/1988), so elas:
a) Organizao e funcionamento da Administrao Federal, desde
que no implique aumento de despesa nem criao/extino de
rgos pblicos (pela CF/1988, a criao de rgos pblicos
matria de reserva legal, nos termos do art. 88); e

em

b) Extino de cargos ou funes pblicas, desde que vagos.


Perceba que decretos de extino de cargos pblicos VAGOS
no possuem generalidade. Em tais situaes os decretos trazem
em si providncia concreta: a extino de cargo ou funo
pblica.

em

ov

er

Perceba que, na realidade, os ditos decretos autnomos possuem


limites claramente definidos, no constituindo, ento, uma fora
criadora de larga extenso, pois, nas palavras do Ministro Gilmar
Mendes, cuida de atividades que, em geral, esto amplamente
reguladas na ordem jurdica. Apesar disso, tais decretos possuem
carter geral, quando tratarem da organizao e funcionamento da
Administrao. Para confirmar isso, veja a questo abaixo:

ar

Fixao

PD
F

Comentrios:

at

er

CESPE - Proc (MPTCU)/2004


Um decreto que produza efeitos gerais somente pode ser editado em
carter regulamentar.

Normas de efeitos gerais so normas que regulam situaes em abstrato,


sem individualizar situaes particulares deste ou daquele administrado.
Qualquer pessoa que se enquadre nas regras previstas nessas normas ter
sua situao por elas regulada (ex: decreto que regulamenta uma lei).
Opem-se s normas de efeitos concretos, que individualizam situaes,
outorgando direitos ou impondo encargos especficos a indivduos
determinados (ex: decreto de desapropriao).
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto que produza efeitos
gerais pode ser editado tanto em carter regulamentar (ou de execuo),
explicitando uma lei anteriormente editada, como em carter independente
(ou autnomo), quando disciplinar matria ainda no regulada em lei.
Segundo a autora, o decreto autnomo s admitido nas hipteses do
artigo 84, VI, da CF/88, abaixo relacionadas:

organizao e funcionamento da administrao federal, quando no


implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
pblicos;
extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

61

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Nestes dois casos, teremos um decreto de efeitos gerais que no de
carter regulamentar, mas sim de natureza autnoma. Da a incorreo do
quesito.
Hely Lopes Meirelles s no admite o decreto autnomo para obrigar algum
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa no prevista em lei.
De qualquer modo, ambos concordam que tanto um decreto autnomo como
um regulamentar podem produzir efeitos gerais.
Gabarito: ERRADO.

Interessante notao diz respeito possibilidade de controle judicial


dos atos normativos. Para que tais atos normativos sejam objeto de
controle abstrato de constitucionalidade devem ser de natureza
primria, isto , de algum modo devem inovar no ordenamento.

ov

er

em

Observou a parte destacada? A concluso que, por ser ato


normativo secundrio, o Provimento 758 do Conselho Superior da
Magistratura do Tribunal de Justia de So Paulo (do que trata o
julgado) no poderia ser atacado diretamente pela via da Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADI). Seria o caso, ento, de outra ao,
mas no a ADI, dado se tratar de questionamento de ato
SECUNDRIO.

em

Em suma: atos administrativos normativos, em regra, no


podem ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade,
a no ser que, por exemplo, revista-se de carter primrio.

PD
F

at

er

ar

Para Maria Sylvia Di Pietro aponta, os atos normativos, sendo gerais,


tm precedncia hierrquica sobre os individuais. A anlise
pertinente, pois, refletindo interesses coletivos, os atos normativos
orientam a elaborao dos individuais, os quais, em consequncia,
devem ser editados em observncia aos atos normativos. Assim, uma
nomeao de servidor s pode ser feita se em consonncia com um
Decreto Regulamentar que a oriente.

Outro ponto importante destacado pela autora quanto


possibilidade de questionamento do ato normativo por um particular
que seja por ele atingido: ao contrrio dos atos individuais, o ato
normativo no poderia, em regra, ser atacado, diretamente, por
recursos administrativos. De fato, o que se pode tentar fulminar so
os EFEITOS do ato normativo a uma situao concreta, mas no
propriamente o ATO, em si.
De modo a entender um tanto melhor os atos normativos, vamos
tratar dos mais importantes, para garantir um bom desempenho nas
principais provas de concursos pblicos.
A) Decretos so atos resultantes da manifestao de vontade dos
chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e
Prefeitos). Essa espcie de ato administrativo no se confunde com
o decreto legislativo previsto no inciso VI do art. 59 da
Constituio Federal, o qual equivale, do ponto de vista formal,
lei, j que resulta do Poder Legislativo e se compreende no processo
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

62

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
de elaborao das leis. Os decretos podem ser gerais ou
individuais. Os decretos gerais tm carter normativo e traam
regras gerais (ex.: decreto que regulamenta uma lei). Estes so os
que devem ser encarados como atos normativos. J os decretos
individuais tm destinatrios especficos, individualizados (ex.:
decreto de demisso de servidor pblico), no sendo considerados
atos normativos.
Destaque-se que os chamados Decretos Regulamentares ou de
Execuo (inc. IV do art. 84 da CF/1988) so Indelegveis,
enquanto os Autnomos podem ter suas matrias objeto de
delegao (inc. VI do art. 84). Para melhor visualizao, vejamos as
aludidas disposies constitucionais:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

em

...

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir


decretos e regulamentos para sua fiel execuo;

er

...

ov

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

em

a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no


implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;

b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;

ar

...

at

er

Pargrafo nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies


mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de
Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio,
que observaro os limites traados nas respectivas delegaes.

PD
F

Nota que o caput do art. 84 da CF menciona tratar-se de


competncia privativa, o que poderia levar compreenso de que
todas as matrias, ali listadas, seriam delegveis. Ocorre que poucas
so as matrias objeto de delegao (pargrafo nico do art. 84 da
CF), sendo a maior parte objeto de competncia exclusiva.
B) regulamentos especificam mandamentos da lei e so postos
em vigncia, em regra, por decretos, sendo privativos do Poder
Executivo. So atos, ento, dependentes de outros, aos quais servem
de apndice.
C) instrues normativas so atos administrativos expedidos
pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos ou
regulamentos. (Hely Lopes Meirelles)
D) regimentos so atos administrativos normativos de atuao
interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de rgos
colegiados e de corporaes legislativas, conforme preceitua Hely
Lopes Meirelles. Derivam tambm do Poder Hierrquico da
Administrao, j que visam organizao interna de rgo da
Administrao.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

63

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
E) resolues so atos, normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalo administrativo, como, por exemplo,
Ministros e Secretrios de Estado ou Municpio, ou de algumas
pessoas administrativas ligadas ao Governo. Constituem matria das
resolues todas as que se inserem na competncia especfica dos
agentes ou pessoas jurdicas responsveis por sua expedio. (Jos
dos Santos Carvalho Filho). possvel a expedico de resolues
tambm por rgos colegiados, como por exemplo Tribunais de
Contas, que formulam certas decises por tal espcie normativa.
Cite-se que as resolues esto sempre abaixo dos regimentos e
regulamentos, no podendo contrari-los. So expedidas por outras
autoridades, que no o chefe do Executivo.
Cabem mais dois destaques, quanto a tal ato:

er

em

- No se confunde essa Resoluo (espcie de ato


administrativo) com a Resoluo referida no art. 59, inc. VII, da
Constituio Federal, afinal esta passa pelo devido processo
legislativo; e,

em

ov

- Nada impede que sejam editadas Resolues individuais, tais


quais algumas editadas por Tribunais de Contas para cuidar de
matrias afetas sua competncia.

FGV - ARE (AP)/2010

ar

Fixao

at

er

Assinale a alternativa que corresponda a uma caracterstica das


resolues.

PD
F

a) as resolues podem contrariar regimentos.

b) as resolues so expedidas somente pelos Chefes do Poder


Executivo.

c) as resolues podem ser emanadas de rgos colegiados.


d) as resolues individuais no so admitidas, sem exceo.
e) as resolues podem produzir efeitos internos ou externos.
Comentrios:
Questo que, certamente, poderia ter sido objeto de um recurso. Vamos por
eliminao.
Na letra A, as resolues no podem contrariar regimentos.
Na letra B, os chefes do Executivo no editam resolues, mas sim
decretos.
Na Letra D, plenamente possvel que uma resoluo tenha carter
individual.
A letra E est CERTA, pois as resolues podem ser internas ou externas.
Entretanto, a letra C tambm CERTA. Alguns colegiados administrativos,
como o CNJ e o TCU, editam resolues administrativas. Por isso, o melhor
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

64

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
teria sido a anulao da questo. O que deve ter acontecido que os
candidatos no devem ter recorrido. Fica a registrado, ento se no
recorrer de uma questo mal elaborada, ela, certamente, ser mantida, pois
o examinador no a alterar de ofcio.
Gabarito: alternativa E.

F) deliberaes so atos oriundos, em regra, de rgos


colegiados, como conselhos, comisses, tribunais administrativos etc.
Normalmente, representam a vontade majoritria de seus
componentes. possvel tambm deliberaes individualizadas, ou
seja, estas podem no ter carter normativo.
8.2. Atos Ordinatrios

em

Os atos ordinatrios so os atos com efeitos internos, enfim, no


atingem, e, por conseguinte, obrigam, de regra, os particulares em
geral. Tampouco alcanam outros servidores no submetidos
hierarquicamente quele que expediu o ato, o qual, normalmente,
no cria direito para o administrado.

em

ov

er

Questo interessante diz respeito possibilidade de os atos


ordinatrios atingirem particulares: possvel sim, mesmo que tais
particulares no estejam submetidos hierarquia administrativa. Mas
isso em carter de exceo. Vamos esclarecer com um exemplo.

at

er

ar

Suponha que o rgo X funcione de 8 horas as 14 horas de cada


dia. O Diretor ou Presidente do rgo baixa ordem de servio
mudando o horrio de funcionamento, que passa a ser de 13 as 19
horas. Isso atinge o particular? Sim, afinal aqueles que desejarem
obter alguma informao do rgo, devem observar o novo horrio
de funcionamento.

PD
F

Hierarquicamente, os atos ordinatrios so inferiores lei, ao


decreto, ao regulamento e ao regimento. assim porque os atos
normativos destinam-se ao regramento de situaes no especficas
por parte do Estado, refletindo interesse pblico em sentido amplo. J
os ordinatrios dirigem-se ao regramento de situaes peculiares da
atuao administrativa.
So exemplos de atos ordinatrios: portarias, circulares, avisos,
ordens de servio, dentre outros. Abaixo, vamos apresentar noes
tericas sobre tais atos:
a) Portarias: so editadas pelos chefes de rgos em geral, sem
qualquer ligao direta com alguma autoridade especificada. As
portarias trazem determinaes gerais ou especiais aos que a elas se
submetem. So utilizadas tambm para se designar agentes pblicos
para o exerccio de certas tarefas, como sindicncias ou processos
administrativos disciplinares (portarias de nomeao). Algumas
ostentam carter normativo, e, nessa condio, tambm podem ser
enquadradas como atos dessa natureza (normativos).
b) Circulares: o instrumento de que se valem as autoridades para
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

65

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados (Maria
Sylvia di Pietro). Em regra, possuem grau menor de generalidade que
instrues e outros atos normativos.
c) Ordens de servio: determinaes especiais dirigidas aos
responsveis por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou
contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes
tcnicas sobre o modo e forma de sua realizao (Hely Lopes
Meirelles). Tambm so utilizadas para transmitir determinaes a
subordinados, quanto ao modo de conduzir certa tarefa. Exemplo cabe a expedio de ordem de servio para determinar que um
servidor do fisco realize auditoria em instituio privada e o modo
(uso das tcnicas) que deve agir.

em

ov

er

em

Detalhe: praticamente tudo que aqui se exps quanto aos atos


ordinatrios DOUTRINRIO, j que, por conta da falta de
codificao, o Direito Administrativo no apresenta formula nica
para o uso de cada um destes atos. O mais importante entender
que eles so os instrumentos utilizados pela Administrao em seu
dia a dia, para que possa organizar melhor a hierarquia presente nos
corpos pblicos. E veja a seguir como o examinador trata do assunto
em provas...

Fixao

PD
F

Comentrios:

at

er

ar

(CESPE TJSE Servios Notariais 2008) Os atos ordinatrios


visam disciplinar o funcionamento da administrao e a conduta
funcional de seus agentes. Por isso, em regra, criam direitos e
obrigaes tambm para os particulares que dependam dos servios
desses agentes.

o contrrio do que diz o item os ordinatrios NO VISAM criar direitos e


obrigaes para os particulares.

Gabarito: ERRADO.

Fixao
(2007/CESPE/MP-AM/Analista Administrativo) A portaria que
d exerccio a um servidor empossado um exemplo de ato
ordinatrio.
Comentrios:
Quando a pessoa est sendo EMPOSSADA no cargo porque j manifestou
sua anuncia em ser servidor. Assim, j pode ser visto como submetido
ordem administrativa interna, logo, CORRETA a questo quando afirma que
o ato que d exerccio ao empossado no cargo ato ordinatrio.
Gabarito: CERTO.

J que falamos dos atos negociais na ltima questo, vamos partir


para eles ento!

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

66

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
8.3.

Atos Negociais

Para Jos dos Santos Carvalho Filho, os atos negociais so melhores


conceituados como atos de consentimento, pois, por meio de tais
atos, o particular, com a anuncia da Administrao, poder fazer
algo que, antes, no poderia. Da serem nominados de atos de
consentimento. Entretanto, seguindo a doutrina mais tradicional,
vamos empregar o termo atos negociais mesmo, ok?

em

Atos negociais so aqueles nos quais ocorre uma coincidncia da


pretenso do particular com relao ao que deseja a Administrao
Pblica. H, por conseguinte, interesse recproco entre as partes,
sem, contudo, constituir-se contrato, que ato bilateral. De
toda maneira, os atos negociais estabelecem efeitos jurdicos entre a
Administrao e os administrados, impondo a ambos a observncia
de seu contedo e o respeito s condies de sua execuo.

ov

er

Como se percebe, no h que se falar em imperatividade em tal


tipo de ato, pois o ato no imposto ao particular, mas tambm do
desejo dele. Exemplo disso a nomeao de algum para um cargo
pblico ato negocial, desprovido de imperatividade, portanto.

ar

em

Perceba,
tambm,
que
os
atos
negociais
so
atos
individualizados, que permitem ao destinatrio determinados
direitos, nas condies permitidas ou impostas pela Administrao.
Diferem-se, por isso, dos atos normativos, pois estes so gerais e
abstratos.

at

er

J utilizando categorizao que faremos mais adiante, pode-se


segmentar os atos negociais em vinculados ou discricionrios,
definitivos ou precrios.

PD
F

Na 1 situao (negociais vinculados), h direito subjetivo do


particular obteno do ato. Dessa forma, cumprindo os requisitos
estabelecidos em lei, o administrado ter direito produo do ato,
cabendo Administrao agir de acordo com as disposies contidas
na norma. Nessa hiptese, enquadram-se as licenas para exerccio
de atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do
Brasil, por exemplo) ou a admisso em instituio pblica de ensino,
aps a aprovao em exame vestibular (este ltimo ato conhecido
por ADMISSO).
Quando discricionrios, os atos negocias daro oportunidade de a
Administrao fazer juzo de valor acerca da convenincia e
oportunidade da produo do ato, o qual, por conseguinte, no
direito do particular. Nesse sentido, os exemplos clssicos so: i) a
autorizao para prestao de servios de utilidade pblica, como
referentes ao servio de txi, muitas vezes objeto de autorizao e a
autorizao de porte de arma; e, ii) permisso de uso de bens
pblicos, tal como para se utilizar um espao em praa para
montagem de banca de revistas.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

67

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precrios ou
definitivos.
Precrios so os atos negociais em que predomina o interesse do
particular, porm, no geram direito adquirido ao administrado,
podendo ser revogados a qualquer tempo. Mais uma vez a
autorizao pode ser citada. Por exemplo: um sujeito deseja colocar
um circo numa praa pblica de um municpio qualquer. Para isso,
demanda autorizao do Poder Pblico, que se reserva o direito de
revogar a autorizao quando bem entender.
Definitivos so os atos produzidos com base em direito individual do
requerente, e que no podem, DE MODO GERAL, serem revogados.

Cuidado!

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

em

Ainda que definitivos, os atos dessa natureza,


excepcionalmente, podem ser revogados, desde que o interesse
pblico superveniente d margem a isso. Ressalte-se que essa
revogao de carter excepcional (em razo da definitividade do
ato) e limitada: caso o ato tenha gerado direito adquirido ao
destinatrio surgir direito de indenizao quele que tenha sofrido
prejuzo com o desfazimento do ato. Por exemplo: o Poder Pblico
emite uma licena para um particular iniciar uma obra, um edifcio.
Com esta em andamento, a Administrao Pblica percebe a referida
edificao restringir o arejamento de uma praa ao lado. Pode
revogar o ato? PODE, em carter excepcional, dado que a licena
para construir ato vinculado. Mas certamente a Administrao ter
o dever de indenizar o particular pelos prejuzos que lhe foram
causados. Ressaltamos que, na viso do STF, salutar que a
revogao, nesse caso concreto, concretize-se antes do incio de
qualquer edificao pelo particular. Vejamos, sinteticamente, como
tem se pronunciado aquela Corte:
RE 105634

Ementa: - LICENCA PARA CONSTRUIR. REVOGAO. OBRA


NO INICIADA. LEGISLAO ESTADUAL POSTERIOR. I.
COMPETNCIA DO ESTADO FEDERADO PARA LEGISLAR SOBRE
AREAS E LOCAIS DE INTERESSE TURISTICO, VISANDO A
PROTEO DO PATRIMNIO PAISAGISTICA (C.F., ART. 180).
INOCORRENCIA DE OFENSA AO ART. 15 DA CONSTITUIO
FEDERAL; II. ANTES DE INICIADA A OBRA, A LICENCA
PARA
CONSTRUIR
PODE
SER
REVOGADA
POR
CONVENIENCIA DA ADMINISTRAO PBLICA, SEM QUE
VALHA O ARGUMENTO DO DIREITO ADQUIRIDO.
PRECEDENTES
DO
SUPREMO
TRIBUNAL.
RECURSO
EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO
O destaque para que os amigos percebam a condicionante
estabelecida pelo STF: a licena de obra de construo pode ser
revogada ANTES DE INICIADA. Depois disso, o caso passa a ser
duvidoso. Mas o fato que, com o julgado, o Supremo marca posio
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

68

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
de que, em excepcionalidade, possvel a revogao de ato
vinculado.

Fixao
(FUNIVERSA-SEJUS/ESPECIALISTA/ADMINISTRAO/2010)
Mrio pretende construir em uma rea nobre de Braslia. Depois de
pagar pelo projeto da casa, Mrio foi informado por seu arquiteto de
que, para iniciar as obras, seria necessrio ir administrao e
requerer um alvar de licena, e de que esse alvar seria sempre
irrevogvel, mesmo antes de iniciada a obra. Com base nessa
situao hipottica, assinale a alternativa correta.
(A) O arquiteto prestou todas as informaes corretamente.

em

(B) O arquiteto errou ao dizer que a administrao deveria expedir


um alvar de licena.

er

(C) O ato administrativo a ser requerido por Mrio a permisso para


construir.

em

ov

(D) A informao de que o alvar de licena sempre irrevogvel


est correta.

ar

(E) Por se tratar de licena para construir, a jurisprudncia tem


entendimento de que possvel a revogao enquanto no iniciada a
obra licenciada.

at

er

Comentrios:
Muito boa a questo para reafirmarmos a linha jurisprudencial do STF
enquanto no iniciada a obra, possvel a revogao da licena que fora
concedida!
Gabarito: alternativa E.

PD
F

Mas, Professor, por que tanta nfase de que o ato vinculado pode ser
revogado? que incomum atos vinculados serem revogados. que
a revogao envolve um juzo de valor quanto convenincia e
oportunidade de se extinguir um ato, por no mais atender aos
interesses pblicos. E isso (anlise de convenincia/oportunidade)
no feito nos atos vinculados de modo geral, os quais, em
consequncia, so irrevogveis. Mas voltaremos a isso no tpico
extino dos atos, ok? Prossigamos, por ora, com a anlise dos atos
negociais.
No sabemos se os amigos perceberam, mas, basicamente, demos
trs exemplos mais contundentes de atos negociais: as licenas, as
autorizaes e as permisses. Vamos resumi-los, ento, juntando
outras informaes que ainda no vimos.
LICENAS

PERMISSES

Tem por objeto uma Tem


atividade material. uso

Prof. Cyonil Borges

AUTORIZAES

por objeto o Tem por objeto o


de
bens uso
de
bens
pblicos; prestao

www.estrategiaconcursos.com.br

69

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

So vinculadas

pblicos.

de
servios
de
utilidade pblica ou
atividade material.

So discricionrias

So discricionrias

No so revogveis So revogveis
(EM REGRA)

So revogveis

Fixao
(2008_CESPE_PGE/PB_PROCURADOR) A licena no pode ser
negada quando o requerente satisfaa os requisitos legais para sua
obteno.

er

em

Comentrios:
A licena ato vinculado; logo, caso cumpridos os requisitos para sua
obteno, no pode ser negada.
Gabarito: CERTO.

em

ov

A tabela acima, como sempre, para facilitar a vida dos amigos, mas
cabem algumas consideraes:

PD
F

at

er

ar

I)
A licena tem por objeto uma atividade material. Aqui tem
uma dica bsica: o objeto da licena um verbo, ou seja, algo
dinmico. Olhem s: TRABALHAR para as profisses que so
regulamentadas por conselhos de fiscalizao profissional, como
mdicos, engenheiros, fisioterapeutas e outras, precisam de LICENA
para desempenho de atividade. DIRIGIR a carteira de motorista
uma LICENA. CONSTRUIR temos a licena de construo. Enfim,
LICENA, enquanto ato administrativo, tem por objeto uma
ATIVIDADE MATERIAL (um verbo). Ah claro: licenas de servidores
so outra histria, que tem de ser estudada em separado. Veremos o
assunto na aula de agentes pblicos, ok?

II)
A licena ato vinculado e DEFINITIVO, no podendo ser
revogada, de modo geral. Bom, a licena ato vinculado mesmo.
Mas, EM CONDIES EXCEPCIONAIS, pode ser revogada, como
explicado mais acima, no que se refere licena para obra de
construo ainda no iniciada.
III) As permisses, COMO ATOS ADMINISTRATIVOS, tem por
objeto o uso de bem pblico.
IV) A autorizao pode ter por objeto o uso de bem pblico,
servio de utilidade pblica ou atividades materiais.
Tratou-se dos atos negociais mais exigidos em concursos pblicos.
Todavia, h outros que tambm podem ser exigidos. Para evitar
surpresas, vejam mais alguns:
- Admisso: o ato vinculado pelo qual o Poder Pblico defere ao
interessado uma atividade de seu interesse, tal como no ingresso em
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

70

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
instituio de ensino pblico, aps a aprovao em exame vestibular.
Por ser ato vinculado, a admisso no pode ser negada a
algum que tem direito a ela.
- Protocolo: o ato negocial pelo qual o Poder Pblico acerta com o
particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade
ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da
Administrao e do administrado signatrio (Hely Lopes Meirelles). O
protocolo um ato bifrontal, pois para a Administrao
prevalecer o direito pblico, e, para o particular, o direito privado.

em

- Aprovao: por intermdio da aprovao, a Administrao d a


possibilidade de algum praticar certo ato, ou concorda com alguma
que j fora praticado. Pode, ento, ser prvia ou a posteriori. ato
discricionrio, e se refere tanto ao exame de legalidade, quanto da
convenincia e oportunidade da prtica de um ato.

at

er

ar

em

ov

er

- Homologao: ato de controle, de natureza vinculada,


expedido por uma autoridade que examina os atos anteriormente
produzidos pela prpria Administrao ou mesmo por particulares, os
quais, antes de homologados, no produziro maiores efeitos
jurdicos. Por sua natureza (de controle e vinculada), a
homologao no d margem de apreciao de convenincia e
oportunidade por parte da autoridade incumbida de a
proceder, a qual ou homologa o que fora anteriormente produzido,
ou simplesmente no a realiza. A doutrina aponta que h diferena
substancial com relao aprovao a homologao s pode se
dar a posteriori. Outra diferena com relao aprovao que
esta ltima ato DISCRICIONRIO (a homologao vinculada,
lembre-se!).

8.4.

algumas

caractersticas

comuns

aos

atos

todos dependem da concordncia do Poder Pblico;


dependem do pedido do interessado (no so conferidos de
ofcio); e,
so necessrios para legitimar a atividade a ser desenvolvida
pelo interessado.

finalizar,

PD
F

Bom, para
negociais:

Atos Enunciativos

Segundo Hely Lopes, atos enunciativos so aqueles que atestam ou


certificam uma situao preexistente, sem, contudo, haver
manifestao de vontade estatal, propriamente dita. Parte da
doutrina considera que atos de opinio (pareceres) tambm se
enquadram como atos enunciativos.
Constituem, portanto, atos administrativos em sentido formal (mas
no material), que apenas trazem uma informao ou contm uma
opinio de algum a respeito de algo que lhe fora submetido
apreciao. Por esse motivo que o STF, acompanhando parte da
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

71

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
doutrina [exemplo de Maria Sylvia Di Pietro], entende serem os
atos enunciativos meros atos da Administrao e no propriamente
atos administrativos. Os atos enunciativos mais conhecidos so as
certides, atestados, e pareceres.
As certides so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas extradas
de livros, processos ou documentos em poder da Administrao e de
interesse do administrado requerente. Destaca-se, por correlato
nossa matria, que a obteno de certides em reparties pblicas
direito constitucionalmente assegurado, conforme se v no inc. XXXIV
do art. 5 da CF.

em

No havendo prazo, as certides tero de ser expedidas no prazo de


15 dias, improrrogveis, contados da data do registro do pedido, sob
pena de responsabilidade da autoridade omissa quanto emisso do
ato.

em

ov

er

Os atestados constituem uma declarao da Administrao


referente a uma situao de que tem conhecimento em razo de
atividade de seus rgos. A diferena essencial com relao
certido que o fato ou situao constante do atestado no consta
de livro ou arquivo da administrao.

ar

J o parecer constitui manifestao de rgo tcnico, de carter


opinativo, em regra, sobre assuntos submetidos a sua manifestao.
So atos INTERNOS da Administrao CONSULTIVA, isto , a
responsvel por atender as indagaes que lhe forem formuladas.

PD
F

at

er

Os pareceres podem ser obrigatrios ou facultativos. No primeiro


caso (obrigatrios), a autoridade obrigada a demandar a opinio do
parecerista, em virtude de disposio da norma nesse sentido. o
que acontece, por exemplo, em processos licitatrios, nos quais a
autoridade responsvel deve, obrigatoriamente, demandar a opinio
da rea jurdica do rgo a respeito da legalidade das minutas de
editais (pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993). Os
pareceres facultativos, de outra forma, permitem autoridade
competente demand-los ou no.
Os pareceres, de regra, no vinculam a autoridade responsvel pela
tomada de deciso. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar
com efeito vinculante. o caso, por exemplo, dos pareceres
expedidos pela Advocacia-Geral da Unio e da hiptese de
aposentadoria por invalidez, pois, para esta, a Administrao Pblica
dever seguir a opinio da junta mdica oficial.

Fixao
CESGRANRIO - Ana (INSS)/Formao em Qualquer rea/2005
Afonso Tibrcio, na qualidade de analista previdencirio, elaborou parecer
opinando pela concesso de benefcio em um processo administrativo.
Esse ato administrativo praticado por Afonso classificado como:
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

72

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
a) de imprio.
b) restritivo.
c) abstrato.
d) interno.
e) discricionrio
Comentrios:
A tendncia natural associarmos os pareceres espcie dos atos
negociais. O problema que isso no est disponibilizado nas alternativas.
Contudo, o parecer , tambm, ato INTERNO, da Administrao consultiva.
Gabarito: alternativa D.

er

em

Por fim, registre-se que h outros atos enunciativos, tais quais a


apostila, que equivale a uma averbao, no linguajar mais
comum da Administrao. Quando se apostila algo, no se cria
direito, mas sim o se evidencia. A apostila , em suma, um ato
DECLARATRIO, que apenas reconhece a existncia de um direito.

ov

8.5. Atos Punitivos

em

So aqueles que contm sanes a serem aplicadas a servidores ou a


particulares, em decorrncia de infraes legais, regulamentares ou
ordinatrias. Podem ser de ordem interna ou externa.

PD
F

at

er

ar

Os atos punitivos internos so aplicados, em regra, queles


submetidos hierarquia administrativa, ou seja, organizao
interna corporis do rgo ou entidade da administrao. Como
exemplo de atos punitivos internos podem ser citados a advertncia,
a suspenso (at 90 dias), e a demisso.

Professor: particulares, no integrantes da Administrao Pblica,


podem, ao menos por certo tempo, se submeter s punies internas
administrativas, ou seja, s vias disciplinares? SIM. Exemplo disso:
as empresas contratadas, pela Administrao, podem ser sancionadas
com base na Lei 8.666/1993.
Os atos punitivos externos so aqueles aplicados aos administrados
em geral e se fundamentam no Poder de Imprio que possui o
Estado. So exemplos de atos punitivos externos os decorrentes do
exerccio do Poder de Polcia: multas, interdio de atividades e
destruio de coisas, conforme aponta Hely Lopes Meirelles.
Por fim, lembre-se que os atos administrativos punitivos no se
confundem com o jus puniendi estatal, que mais abrangente,
envolvendo, por exemplo, punies judiciais aplicadas no
cometimento de crimes.
Seguem alguns exemplos de atos punitivos:

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

73

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
A) Multa toda imposio pecuniria a que se sujeita o
administrado, incluindo no s as multas administrativas
propriamente, mas tambm as fiscais;
B) Interdio de atividade o ato que veda a prtica de outros
atos ou a utilizao de bens;
C) Destruio de coisas o ato sumrio da Administrao pelo
qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos
imprestveis ou nocivos ao consumo ou ainda proibidos por lei.

Classificaes Diversas dos Atos Administrativos

9.

em

Os dois ltimos atos acima, alm de configurarem punies


administrativas, tambm podem assumir feio preventiva, diga-se.
Uma ilustrao para entender melhor: a interdio de um
estabelecimento comercial visa tambm a evitar que este venda, por
exemplo, produtos imprprios para consumo humano, que at ento
vinha comercializando. Assim, tanto a interdio, quanto a destruio
de produtos, podem ter carter tambm preventivo.

ar

em

ov

er

De antemo, saiba que no h a menor pretenso de tentar esgotar,


aqui, todas as classificaes possveis para os atos administrativos.
Isso no seria vivel, pois, em primeiro lugar, os doutrinadores
possuem critrios diferentes para isso. E, ainda, o material ficaria
extenso demais, com assuntos com baixssima probabilidade de
serem exigidos em prova.

Atos Discricionrios e Vinculados

PD
F

9.1.

at

er

Ento, ser efetuada a exposio do que mais pertinente em


concurso pblico, conforme questes j aplicadas pelas bancas
indicam. Vamos ao passeio pelas classificaes.

Na realidade, essa classificao reflete um maior ou menor grau de


liberdade de ao. Quando h certa liberdade para o agente, o ato
discricionrio. Quando a liberdade no existe, o ato dito vinculado
(ou regrado, para alguns autores).
A diferena entre ambos residiria, fundamentalmente, no grau de
liberdade. Nos vinculados, nenhuma; nos discricionrios, algumas,
mas com limites impostas pela Lei. importante que se relembre
disso: no h discricionariedade absoluta, pois isso resultaria
em arbitrariedade. O que h liberdade LEGAL (com limites,
portanto). De fato, uma ampla e irrestrita liberdade geraria
Administrao a possibilidade de agir de modo arbitrrio, o que
consistiria ilegalidade, afinal, em um Estado de Direito, o que se
espera a conformidade das aes pblicas norma.
J se disse aqui tambm que o controle do Judicirio com relao aos
atos discricionrios encontra limites: no cabe a tal Poder adentrar o
juzo de valor prprio dos atos discricionrios, o mrito
administrativo, que intangvel por parte das instituies judicirias,
ento.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

74

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
De todo modo, como aponta da doutrina, percebe-se franca
ampliao do controle judicial sobre o ato discricionrio. Vrias
teorias (j vistas) do margem a isso: motivos determinantes, desvio
de
finalidade,
a
apreciao
sob
o
aspecto
da
razoabilidade/proporcionalidade.

Fixao
CESPE - AJ (STF)/Judiciria/2008 (e mais 1 concurso)

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

em

O Ministrio da Sade firmou convnio com uma instituio privada,


com fins lucrativos, que atua na rea de sade pblica municipal. O
objeto desse convnio era a instalao de uma UTI neonatal no
hospital por ela administrado. Conforme esse convnio, a referida
instituio teria o encargo de, utilizando-se de subvenes da Unio,
instalar a UTI neonatal e disponibilizar, para a comunidade local
hipossuficiente, pelo menos 50% dos leitos dessa nova UTI. No
entanto, essa instituio acabou por utilizar parte desses recursos
pblicos na reforma de outras reas do hospital e na aquisio de
equipamentos mdico-hospitalares de baixssima qualidade. Maria,
que ali foi atendida, viu sua filha recm-nascida falecer nesse
hospital. Apurou-se, por meio de percia, que a morte da recmnascida ocorreu por falha tcnica na instalao e devido baixa
qualidade dos equipamentos ali instalados. Em face dessa
constatao e visando evitar novas mortes, o municpio suspendeu
provisoriamente o alvar de funcionamento da referida UTI,
notificando-se o hospital para cincia e eventual impugnao no
prazo legal.
Considerando a situao hipottica apresentada acima, julgue o item,
acerca dos contratos administrativos, dos servios pblicos, da
responsabilidade civil e da Lei n. 8.429/1992.

O alvar de funcionamento emitido inicialmente considerado como


ato vinculado e no, discricionrio.
Comentrios:
Na realidade, o ato em questo uma licena (de atividade). O alvar
apenas o meio pelo qual a licena se exterioriza, ou seja, a forma que
exterioriza a licena.
Gabarito: CERTO.

9.2.

Atos Individuais e Gerais

Individuais so os atos que tem por destinatrio sujeito(s) que


pode(m) ser determinado (s). O ato individual pode ser singular
ou plrimo. No primeiro caso, h um s sujeito a ser alcanado pelo
ato. Exemplo uma portaria nomeando apenas um servidor. No
segundo, vrios sujeitos so especificados. Mais uma vez cabe o
exemplo da portaria de nomeao, s que agora com vrias pessoas
nomeadas.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

75

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
O ato geral aquele no possui destinatrios perfeitamente
identificveis. Exemplo disso: um edital de licitao. So atos
impessoais, portanto. Como j dito noutras passagens, ao tratarmos
dos atos normativos, os atos gerais prevalecem sobre os individuais,
dado tratarem de maneira mais ampla dos interesses pblicos.

Fixao
FGV - ARE (AP)/2010
Em relao aos atos administrativos assinale a afirmativa incorreta.
a) Atos administrativos gerais tm finalidade normativa.
b) Atos administrativos individuais abrangem somente um indivduo.
c) Atos administrativos de imprio expressam o poder de coero do Estado.

em

d) Atos administrativos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar


sua supremacia sobre os destinatrios.

ov

er

e) Atos regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e


condies de sua realizao

em

Comentrios:

ar

O erro da letra B que o ato individual no necessariamente tem por


destinatrio apenas um indivduo (veja que se fala somente no item). Podese ter ato individual de carter plrimo.

Gabarito: alternativa B.

er

9.3. De Imprio, de Gesto e de Expediente

at

Essa classificao das mais tradicionais nos concursos pblicos.

PD
F

Os atos de imprio, como o prprio nome denuncia, referem-se aos


atos estatais cercados de todas as prerrogativas pblicas. Em tais
atos, a Administrao se vale de posio de supremacia frente ao
particular. Por exemplo: o ato de interdio de estabelecimento
poluidor e o ato de desapropriao de imvel para fins de Reforma
Agrria.
Os atos de gesto no so considerados pela doutrina
majoritria como tpicos atos administrativos, isso porque
praticados pelo Estado em posio de igualdade, quase
horizontalidade, regidos predominantemente por normas de
direito privado. So exemplos: os contratos de seguro,
financiamento e locao.
Por fim, os atos de expediente. So atos de simples tramitao
processual, sem qualquer contedo decisrio. Fazem parte da
rotina administrativa. So exemplos os atos produzidos pelo setor de
protocolo.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

76

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
9.4.

Constitutivos, Declaratrios e Enunciativos

Essa classificao dita quanto aos efeitos do ato.


No ato constitutivo a Administrao cria, modifica ou extingue
um direito ou uma situao do administrado. Tal tipo de ato faz
nascer uma situao jurdica. Exemplo disso: a exonerao de um
servidor, que gera a vacncia do cargo.
No ato declaratrio a Administrao reconhece um direito que j
existia antes do ato. Afirma-se, portanto, a pr-existncia de uma
situao jurdica ou ftica. Uma ilustrao disso: certido na qual se
afirma que algum est inscrito em curso superior em instituio de
ensino superior.

em

ov

er

em

O ato enunciativo, que j vimos na classificao dos atos em


espcie, traz atesto ou reconhecimento de determinada situao
de fato ou de direito. Em certa medida, confundem-se com os
declaratrios. Entretanto, alguns autores apontam que os
enunciativos no so atos administrativos propriamente ditos, porque
no produzem efeitos jurdicos. Eles demandariam a prtica de um
outro ato administrativo, constitutivo ou declaratrio, estes sim
produtor de efeitos jurdicos. Para evitar problemas, fica registrada a
classificao, a qual foi tratada de modo mais aprofundada l mais
atrs.

ar

Fixao

at

er

CESPE - AUFC/Apoio Tcnico e Administrativo/Clnica Mdica/2009


Julgue o item de, relacionado disciplina dos atos administrativos.

PD
F

A permisso, que no se confunde com a concesso ou a autorizao, o ato


administrativo por meio do qual a administrao pblica consente que o
particular se utilize privativamente de um bem pblico ou execute um servio
de utilidade pblica. Tal ato classificado como declaratrio, na medida em que
o poder pblico apenas reconhece um direito do particular previamente
existente.
Comentrios:
Sem a permisso, no havia possibilidade de o particular utilizar do pretenso
direito. Com a permisso, este nasce. A permisso, ento, ato constitutivo
(no declaratrio).
Gabarito: ERRADO.

9.5.

Atos-regras, Condio e Subjetivo

Essa classificao diz respeito s situaes jurdicas que os atos


podem criar. Nessa tica, os atos podem ser divididos em: atosregra, atos-condio e atos subjetivos.
Os
atos-regra
indeterminados,

Prof. Cyonil Borges

so
aqueles
que
traando
regras,

dirigem
a
comandos

www.estrategiaconcursos.com.br

indivduos
gerais
e

77

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
abstratos, desde que situados, obviamente, numa mesma situao
jurdica.
O regulamento (ato normativo) expedido pelo Presidente da
Repblica que detalha o funcionamento da Administrao Pblica
federal tpico ato-regra, porque dotado de generalidade
(destinatrios indeterminados, em idntica situao jurdica) e
abstrao (no se esgota com uma nica aplicao).

J os atos-condio so aqueles pelos quais algum se vincula a


uma situao jurdica pr-estabelecida. Na realidade, o ato-regra
cria a situao, e o ato condio se sujeita a alterao dele. Exemplo:
aceitao de um cargo pblico (ato-condio), sujeita-se alterao
no ato-regra (normas que regem o assunto).

PD
F

at

er

ar

em

ov

er

em

Por fim, os atos subjetivos. Tais atos tm destinatrios certos.


Esses atos atingem determinado sujeito, uma relao jurdica
concreta, individualizada. Um bom exemplo o contrato de
trabalho. Perceba que, neste caso, no caber alterao unilateral da
avena, do acordo.

9.6. Atos Perfeitos, Imperfeitos e Consumados


Quanto produo efetiva de efeitos (exequibilidade), os atos
administrativos classificam-se em:

Perfeito: o ato que cumpriu todas as etapas de


formao, estando apto produo dos efeitos jurdicos,
exemplo
do
Decreto
Presidencial que
foi motivado,
exteriorizado, assinado e publicado. A perfeio no se
confunde com a validade. Esta se refere conformidade do
ato com a lei e princpios regentes da Administrao.

Imperfeito: o ato que no cumpriu o processo de


formao, ficando a depender, por exemplo, da publicao no

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

78

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
rgo oficial. Um exemplo de ato imperfeito a aposentadoria
enquanto no registrada pelo Tribunal de Contas competente.
Pendente: o ato perfeito, por ter cumprido todo o ciclo de
formao. No entanto, h a incidncia de elemento
acidental que impede a produo imediata de seus
efeitos, exemplo do termo, condio e modo/encargo.

Consumado ou exaurido: o ato que j esgotou seus


efeitos, frias autorizadas irregularmente e j gozadas. Neste
caso, as frias no podem ser revistas administrativa ou
judicialmente, cabendo, no caso, responsabilizao dos agentes
supostamente faltosos ou do prprio Estado, em sede de
responsabilidade civil (art. 37, 6, da CF).
Procedimento Administrativo

10.

em

ov

er

Este tpico necessrio para expor a diferena entre processos (ou


procedimento administrativo) e os atos administrativos em geral.

er

ar

em

Os primeiros [processos administrativos] podem ser definidos


como um conjunto concatenado e ordenado de atos produzidos
visando produo de um ato final. Exemplo clssico de processo
administrativo so os processos licitatrios, cujo ato final, a
adjudicao, culminar na seleo da proposta mais vantajosa
Administrao.

PD
F

at

Interessante como boa parte da doutrina pe parte a discusso


quanto utilizao dos termos processo ou procedimento, em termos
administrativos. Essa discusso estril, para fins de concursos
pblicos.

Sobre o tema, na CF, de 1988, a expresso processo utilizada, em


diversas ocasies, como sinnima para o que seria um procedimento
administrativo, na viso dos doutrinadores mais legalistas. Para
estes, esclarea-se, o processo ligado atividade jurisdicional,
enquanto procedimento ou faria parte do processo (algo material,
necessrio tomada de deciso judicial) ou teria a natureza
administrativa. S que a CF, de 1988, no to rgida quanto os
doutrinadores em questo. Veja-se, por exemplo, o inc. LV do art. 5
da CF/88: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. No se faz diferena
entre processos administrativos ou judiciais, da, desnecessria a
distino do significado do termo.
11.

Extino dos Atos Administrativos

A doutrina aponta as mais diversas formas de extino dos atos


administrativos. A ideia aqui sistematizar o que h de mais
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

79

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
importante a respeito, sem perder de mira o que realmente importa:
a aprovao nos concursos.
11.1. Extino natural
Ocorre pela produo dos efeitos que so prprios ao ato. Por
exemplo: autorizao municipal para festa em uma Rua, em
determinado final de semana. Vencido o final de semana, extinto
estar o ato administrativo.
11.2. Extino subjetiva

em

Em alguns casos, quando desaparece o destinatrio do ato (o


sujeito), com ele se extinguem os efeitos do ato. o que se d com
os atos de carter personalssimos ou pessoais intransferveis. Por
exemplo: a Administrao permite a explorao de comrcio por
pessoa fsica, que vem a falecer (extino subjetiva
desaparecimento do SUJEITO, do destinatrio do ato).

11.3. Extino objetiva

em

ov

er

Com o objeto extinto, tambm ocorre a extino do ato. Por


exemplo: permisso de uso de terreno de marinha, que acabou
invadido pelo mar.

11.4. Cassao

11.5. Caducidade

at

er

ar

Ocorre pela descumprimento de condio fundamental para que um


ato pudesse ser mantido. Exemplo: ultrapassar o nmero mximo de
infraes de trnsito permitido em um ano, fazendo com que o
infrator tenha sua habilitao cassada.

PD
F

Quando uma norma jurdica posterior torna invivel a permanncia


de um ato, ocorre tecnicamente a caducidade. Para entender melhor,
analisemos a seguinte situao: o Poder Pblico concede autorizao
para que algum instale um circo, com animais, em um terreno
pblico. Logo em seguida, aprovada uma lei que diz ser vedado o
funcionamento de tal tipo de empreendimento. Assim, o ato anterior
extinto por caducidade.

Fixao
(2008/CESPE/TJ-RJ/Tcnico)
O
ato
se
extingue
pelo
desfazimento volitivo quando sua retirada funda-se no advento de
nova legislao que impede a permanncia da situao anteriormente
consentida.
Comentrios:
Atos volitivos so os que dependem da vontade expressa do agente. Quando
um ato extinto por que uma nova norma adveio (caducidade), no h
vontade por parte do agente.
Gabarito: ERRADO.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

80

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
11.6. Contraposio
Ocorre na sobrevinda de ato com efeito contraposto ao ato
anteriormente emitido. o caso de exonerao de servidor, que tem
efeitos contrapostos nomeao. A doutrina usa ainda do sinnimo
derrubada para simbolizar a referida forma de desfazimento do ato
administrativo.
Nota que, no aspecto conceitual, a contraposio muito prxima da
caducidade. Entretanto, h diferena substancial em tais formas de
extino do ato administrativo: enquanto na contraposio um ATO
posterior antagoniza um ATO anterior (figuras de igual status,
mas em sentidos opostos), na caducidade uma NORMA posterior
antagoniza um ATO anterior. As figuras no esto no mesmo
patamar.

em

11.7. Renncia

ov

er

efetuada pelo beneficirio, ao abrir mo de determinada situao


jurdica constituda por ato administrativo, p. ex., o servidor inativo
desejoso de reassumir cargo na Administrao, por inacumulvel,
abre mo da aposentadoria.

em

11.8. Anulao X Revogao

PD
F

at

er

ar

Chegamos s duas formas mais conhecidas de extino dos atos: a


anulao e a revogao. Pela primeira, um ato ilegal retirado do
mundo jurdico, com efeitos retroativos origem de tal ato. Pela
segunda, a revogao, a retirada se funda na anlise de convenincia
e oportunidade um ato at ento legtimo j no mais atende aos
interesses pblicos. Ser, ento, revogado discricionariamente pela
Administrao. Mas a coisa no to fcil assim. Vejamos.
De incio, cite-se a consagrada Smula/STF 473:

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando


eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvados, em todos os casos, a apreciao
judicial.
As dvidas j surgem a partir do que se destaca da smula acima:
qual a atitude a ser adotada pela Administrao Pblica ao verificar a
ilegalidade de um ato que praticou - seu dever anul-lo ou mera
faculdade?
O prprio STF j reconheceu os problemas causados pelo verbete
(smula), no julgamento do RE 594296. Na oportunidade, houve o
cancelamento, por parte de um ente federativo (anulao, na
realidade), de benefcio financeiro concedido a uma servidora.
Para o ente federativo, em razo de seu poder de autotutela, no
seria necessria a abertura de qualquer oitiva da interessada, isto ,
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

81

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
no seria preciso dar a ela qualquer contraditrio, dado o que
estabelece a smula em questo. O STF, contudo, no s discordou
disso, como asseverou que:
qualquer ato da Administrao Pblica capaz de repercutir
sobre a esfera de interesses do cidado deveria ser precedido
de procedimento em que se assegurasse, ao interessado, o
efetivo exerccio dessas garantias.
Esse tem sido, inclusive, o entendimento das ilustres bancas
organizadoras. Para ilustrar, analisemos o item a seguir:

Fixao
CESPE - ATI
concursos)

(ABIN)/Administrao/2010

(e

mais

ar

em

ov

er

em

Julgue o item subsequente, acerca dos princpios, poderes e atos


administrativos.
Se determinada unidade da Federao constituir grupo de trabalho
para avaliar a situao funcional dos professores da rede pblica de
ensino e esse grupo, contrariando a legislao de regncia, colocar,
equivocadamente, inmeros servidores em padres superiores
queles a que fariam jus, a administrao, to logo verifique a
ilegalidade, deve, antes de desfazer o equvoco cometido, dar aos
servidores indevidamente beneficiados a oportunidade do exerccio do
direito ao contraditrio e ampla defesa.

er

Comentrios:

PD
F

at

No h o que duvidar ao pretender anular um ato administrativo que


beneficia a algum, a Administrao deve garantir aos prejudicados o
contraditrio e a ampla defesa, em linha com a jurisprudncia dos Tribunais
Superiores.
Gabarito: CERTO.

Entretanto, a abertura do contraditrio no desfazimento de um ato


administrativo no uma regra absoluta. H situaes em que ele
dispensvel. Nesse quadro, vejamos o que pensa o STF:
RECLAMAO. DESCUMPRIMENTO DA AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE N. 518/TO. CONCESSO DE
PONTOS AOS DETENTORES DO TTULO DE "PIONEIROS DO
TOCANTINS". ANULAO DO CONCURSO PBLICO POR
DECISO JUDICIAL. DESNECESSIDADE DE INSTAURAO DE
PROCESSO ADMINISTRATIVO PRVIO PARA EXONERAO DOS
APROVADOS.
1. A deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal na Ao
Direta de Inconstitucionalidade 598/TO acarretou a nulidade de
todo o certame e, consequentemente, dos atos administrativos
que dele decorreram.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

82

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
2. O estrito cumprimento da deciso proferida por este
Supremo Tribunal Federal torna desnecessria a
instaurao de processo administrativo prvio
exonerao dos candidatos aprovados.
3. Reclamao julgada procedente.
No caso, o Administrador limitou-se a cumprir deciso do Supremo,
de anulao do certame. Nesse caso, no h o que discutir
ANULAR. E, logicamente, o contraditrio torna-se desnecessrio.

er

em

Retomando a questo inicial: o que a Administrao deve


fazer, diante da ilegalidade? Entende-se que a
Administrao, ao verificar ilegalidade em ato que praticara, tem o
DEVER de anul-lo. Contudo, tal obrigao poder ser flexibilizada.
que, em determinados casos, a Administrao poder deixar de
anular determinados atos, ainda que ilegais. O que explica a situao
a prevalncia do princpio do interesse pblico sobre a legalidade
estrita.

at

er

ar

em

ov

De qualquer forma, a regra que os atos nulos no geram efeitos,


com a anulao produzindo efeitos ex tunc, dizer, retroagindo
origem do ato viciado, fulminando o que j ocorreu, negando-se os
efeitos de antes. Protegem-se os efeitos decorrentes do ato
posteriormente anulado: no caso de atos produzidos por servidores
nomeados ilegalmente surtiro efeitos junto a terceiros de boa-f,
ainda que o desempenho das funes do servidor ilegalmente
investido no cargo tenha sido ilegtimo.

PD
F

Isso no implica dizer que os efeitos do ato nulo se perpetuaro,


podendo ser estendidos a terceiros. No se pode, ao amparo de
ilegalidade, dar origem a outra ilegalidade. Garante-se o que j se
verificou, mas no situaes futuras. Deve a Administrao, sob o
fundamento do princpio da legalidade, proceder anulao do ato
viciado, evitando que novas ilegalidades sejam perpetradas. Por isso,
de modo geral, a anulao no geraria, por exemplo, o dever de a
Administrao indenizar o particular: como o ato anulado restaura o
status anterior ao seu advento, no haveria que se cogitar de
indenizao.
Entretanto, o mais acertado seria se verificar a boa-f do
administrado: caso presente, no haveria razo de no indeniz-lo.
Mas, mesmo no caso de m-f, caso o particular tenha realizado
despesas que aproveitassem Administrao, no haveria por que
no indeniz-lo. A Administrao pode buscar meios para punir o
infrator, mas no pode deixar de indeniz-lo pelo que houver
executado em favor da Administrao.

Fixao

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

83

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(2008/CESPE/PGE-AL/PROCURADOR) O poder da administrao
de anular ou revogar os atos que geram direitos aos administrados
deve-se estender indefinidamente quando no houver prazo
prescricional definido em lei para o caso.
Comentrios:
A tese de que no h limitao temporal para a anulao dos atos que
geram direitos aos administrados est superada. Hoje, sobretudo na esfera
federal, de 5 anos tal prazo, ante o que estabelece o art. 54 da Lei
9.784/1999.
Gabarito: ERRADO.

em

Ponto importante tambm o registro quanto a quem pode invalidar


o ato administrativo: a prpria Administrao (por autotutela) e o
Judicirio (desde que provocado). Em ambos os casos, o fundamento
o mesmo o dever de observncia do princpio da legalidade.

em

ov

er

A revogao a retirada do ato administrativo do mundo jurdico se


d por razes de oportunidade e de convenincia. Na revogao, um
ato administrativo, legtimo e eficaz (gerador de efeitos), suprimido
pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua
existncia.

at

er

ar

A revogao pressupe, portanto, um ato legal e em vigor, mas


que se tornou inconveniente ao interesse pblico, sendo certo que
inerente ao poder discricionrio da Administrao, que o
fundamento da revogao, portanto. A revogao do ato opera da
data em diante, ou seja, tem efeitos ex nunc (proativos).

PD
F

de se destacar, mais uma vez, que entendimento pacfico da


doutrina e na jurisprudncia que a correta interpretao do Enunciado
n 473 da Smula do STF (A Administrao pode anular seus prprios
atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciao judicial) leva concluso de que no
pode ser revogado unilateralmente ato do qual resultaram
direitos adquiridos.
Pensem a na seguinte indagao: o Poder Judicirio tem legitimidade
para promover a revogao dos atos administrativos de outros
poderes? NO, dado que s a Administrao pode promover a
revogao de um ato administrativo.
Entretanto, analisemos a afirmativa: O PODER JUDICIRIO NO
PODE, DE NENHUMA MANEIRA, REVOGAR UM ATO ADMINISTRATIVO.
ERRADO, pelo fato de que o Judicirio pode estar, atipicamente, no
desempenho da funo administrativa. Neste caso, s o Judicirio
quem poder revogar tal ato, no como Estado-juiz, mas sim como
Estado-administrador.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

84

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Para melhor absoro da disciplina, vamos tentar, abaixo, sintetizar
as principais diferenas entre a anulao e a revogao:
FORMAS DE EXTINO
Revogao

Anulao

Competncia

rgo que praticou o Tanto


Administrao
1
ato
como o Judicirio2

Motivo

Inconvenincia
e Ilegalidade
No oportunidade
ilegitimidade4

Efeitos

Ex
nunc
retroagem)3

em

ou

tunc

em

ov

er

Ex
(no (retroagem)

Pensando desta forma, podemos at mesmo entender que pode


o Judicirio revogar um ato administrativo. O que no
possvel o Judicirio revogar um ato que no lhe
pertence;

Porm, a forma de atuao distinta. Enquanto o Judicirio S


atua mediante provocao (Direito Administrativo); a
Administrao age por provocao ou de ofcio, neste
ltimo caso, em nome do princpio do impulso oficial ou
oficialidade;

A revogao deve preservar os direitos adquiridos, coisa


que no acontece com a anulao, pois, atos ilegais no
geram direitos;

O direito de a Administrao anular os atos administrativos


que geraram efeitos favorveis a terceiros de boa-f decai
em cinco anos.

PD
F

at

er

ar

Antes de prosseguirmos para a convalidao, vamos aprofundar a


lista de atos irrevogveis. So impassveis de revogao, os atos:
- exauridos ou consumados: com o fundamento de que o efeito da
revogao no retroativo, no sendo possvel, portanto, a
retroao para alcanar os efeitos passados;
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

85

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

ar

em

ov

er

em

- vinculados: haja vista a revogao ter por fundamentos razes de


mrito, aspectos de convenincia e de oportunidade,
inexistentes nos atos vinculados. Entretanto, apenas para
lembrar, h situaes excepcionais em que se admite a revogao de
ato vinculado (exemplo: a licena de obra de construo de obra
ainda no iniciada passvel de revogao, conforme entendimento
do STF); e
- geradores de direitos adquiridos: conforme previsto na
jurisprudncia do STF (Smula 473).
- integrantes de um procedimento administrativo: porque a
prtica do ato sucessivo acarreta a precluso do ato anterior
(p. ex.: a celebrao de contrato administrativo impede a revogao
do ato de adjudicao). O detalhe que existe a necessidade de
precluso, enfim, da perda da faculdade processual de retroagir, em
razo da consumao (precluso consumativa);
- meros atos administrativos: como so os atestados, os
pareceres e as certides, porque os efeitos so prefixados pelo
legislador;
- complexos: uma vez que tais atos so formados pela conjugao
de vontades de rgos diversos, e, com isso, a vontade de um dos
rgos no pode desfazer o ato que a lei impe a integrao de
vontades para a formao; e, por fim,
- a revogao no pode ser promovida quando se exauriu a
competncia relativamente ao objeto do ato.

at

er

Fixao

PD
F

(2013/ESAF/DNIT) So hipteses de atos administrativos


irrevogveis, exceto:
a) Atos vinculados.
b) Atos que geraram direitos adquiridos.
c) Atos consumados.
d) Atos administrativos praticados pelo Poder Judicirio.
e) Atos, j preclusos, que integrem procedimento.
Comentrios:
O Estado-administrador executa funes administrativas do Estado, sendo o
exerccio da funo tpica ao Poder Executivo. Porm, no Brasil, a separao
de Poderes moderada, de tal sorte que, ao lado do exerccio da atribuio
tpica, um Poder pode realizar funes que no lhes so primordiais.
Nesse contexto, o Poder Judicirio, alm de julgar (funo tpica), pode
editar Regimentos Internos (funo atpica legislativa) e licitar, realizar
concursos pblicos, conceder frias a servidores (funo atpica
administrativa). No exerccio da funo administrativa, o Poder Judicirio,
na qualidade de Estado-administrador, pode revogar seus atos legais, porm
inconvenientes e inoportunos.
Os demais itens fornecem exemplos de atos irrevogveis vistos nas
exposies anteriores.
Gabarito: alternativa D.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

86

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Por fim, cumpre registrar que, diferentemente da anulao, no h
prazo estabelecido em norma para a revogao de um ato que
proporciona direitos ao destinatrio. H, portanto, um limite
MATERIAL para a revogao dos atos administrativos (algumas
MATRIAS so irrevogveis, lembre-se), mas no limite TEMPORAL
para que isso seja feito.
12.

Convalidao

12.1. Conceito

em

A convalidao o ato privativo da Administrao Pblica, dirigido


correo de vcios [ilegalidades] presentes nos atos administrativos,
e, por conseguinte, mantendo-os vivos no mundo jurdico. vlida
a regra de que a manuteno do ato invlido menos
prejudicial ao interesse pblico do que a sua retirada.

em

ov

er

A convalidao se d, em regra, por meio de ao administrativa,


em que se edita um segundo ato, remetendo-se, retroativamente,
ao ato invlido para legitimar seus efeitos pretritos. Entretanto, por
exceo, possvel que a convalidao se d por meio de ato do
particular afetado pelo ato viciado, no que ela passa a ser nomeada
de saneamento.

ar

Fixao

PD
F

at

er

(2010/FCC TRT/PR - Analista Administrativo) Convalidao


consiste
no
suprimento
da
invalidade
de
um
ato
administrativo e pode derivar de ato da Administrao ou de
ato do particular afetado pelo provimento viciado, sendo que,
nesta hiptese, no ter efeitos retroativos.
Comentrios:

De fato, a convalidao pode derivar de ato da Administrao ou de ato


do particular afetado pelo provimento viciado, chamada, neste ltimo
caso, de SANEAMENTO. O erro que os efeitos sero retroativos.
Gabarito: ERRADO.

A convalidao recebe o nome de ratificao, quando decorre da


autoridade que produziu o ato; recebe o nome de confirmao, se
procede de outra autoridade.
H quem aponte, ainda, uma hiptese de convalidao tcita, isto
, uma convalidao no intencional. Tal situao encontraria amparo
no seguinte dispositivo da Lei 9.784/1999:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

87

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Como a decadncia impossibilitaria a Administrao de desfazer um
ato que gere efeitos benficos ao contratado, haveria convalidao
tcita (pelo decurso do tempo) nesse caso.
Vejamos dois outros institutos que se aproximam do conceito de
convalidao (no o sendo, para a maior parte da doutrina): a
reforma e a converso.
A reforma incide sobre ato VLIDO e que aperfeioado, por
razes de convenincia e oportunidade, para que melhor atenda aos
interesses pblicos. Maria Sylvia Di Pietro d exemplo de um decreto
que expropria parte de um imvel e reformado para abranger o
imvel inteiro. A reforma se distingue da convalidao, afinal esta
recai sobre atos ilegais.

em

ov

er

em

Por sua vez, a converso atinge ato INVLIDO, mudando-o para


outra categoria, para que se aproveitem os efeitos j produzidos.
Exemplo: permisso de prestao de servios pblicos sem licitao,
convertida em autorizao, para a qual no se exige licitao. A
converso se aproxima da convalidao, porm, na converso, h a
substituio do ato; e, na convalidao, aproveita-se o ato
primrio, saneando-o.

er

ar

Sobre a convalidao, h, na doutrina, acirrada discusso sobre a


natureza do ato sanatrio: discricionrio ou vinculado? A
controvrsia deve-se, sobretudo, pelo uso do vocbulo podero, no
dispositivo da Lei Federal 9.784/1999. Vejamos:

PD
F

at

Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso


ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao.

Antes de avanar sobre a polmica, atenta que o dispositivo enumera


alguns requisitos indispensveis para a convalidao:
a) no pode prejudicar terceiros;
b) deve visar a realizao do interesse pblico;
c) o vcio que atinge o ato deve ser sanvel.
Retomando a controvrsia, para a doutrina majoritria, a
convalidao ato VINCULADO, por mais que a Lei 9.784/1999
mencione que um ato administrativo PODE ser convalidado.
Prevalece a compreenso de que a convalidao seja vinculada, pois
a anulao tambm o . No sendo o caso de anulao, sanado o
defeito existente, deve-se aproveitar o ato, resguardando-se,
sobretudo, a boa-f e a segurana jurdica dos terceiros que
poderiam ser atingidos por um ato que, podendo ser convalidado,
fosse anulado.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

88

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Entretanto, h uma ressalva: quando o ato tem o contedo
discricionrio e o vcio no elemento competncia, a autoridade ter
liberdade para convalidar ou no o ato, pois se fez juzo de valor no
instante de produo do ato, tambm pode o fazer na hora de
fulmin-lo com a anulao. Deve a autoridade estar atenta, contudo,
ao resultado que da pode advir: se da anulao do ato discricionrio
resultasse prejuzo maior do que da convalidao, esta tambm passa
a ser vinculada, ante a supremacia dos interesses pblicos.
Por fim, importa reforar que a convalidao de um ato deve ser
expressamente motivada, ante o que estabelece o inc. VIII do art. 50
da Lei 9.784/1999.
12.2. Atos nulos e anulveis

ov

er

em

A par da divergncia acima esclarecida, oportuno registrar que h


autores ptrios que ainda lanam discusso quanto possibilidade ou
no de aplicao do instituto da convalidao em caso de ilegalidade
de um ato administrativo, por conta de adotarem a teoria monista
de nulidade do ato.

ar

em

Conforme a viso monista ou unitria, se o ato est eivado de


vcio, no h como cogitar de sua correo, defendendo-se, portanto,
a nulidade de quaisquer atos, sem a possibilidade de convalidao
(ato nulo ato insanvel, irremedivel).

PD
F

at

er

Entretanto, em nosso pas prevalece a viso dualista, que, como o


prprio nome indica, defende a existncia de dois tipos de nulidades:
algumas, muito graves, correspondem a atos NULOS (vcios
insanveis); outras, no to graves assim, referem-se a atos
ANULVEIS, para os quais no se afasta a possibilidade de correo
dos vcios.

O grfico abaixo resume bem o entendimento que se deve ter para as


provas, a partir das teorias expostas:

Apenas para lembrana, com relao aos vcios relativos a cada um


dos elementos dos atos administrativos, temos que:

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

89

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
- Vcio de COMPETNCIA: convalidvel, mas nem sempre.
Exemplo: se a competncia EXCLUSIVA, se o ato for praticado por
outra autoridade, que no aquela que detm, o ato nulo;
- Vcio de FINALIDADE: NO convalidvel. O ato praticado
desviado de sua finalidade no pode ser aproveitado;
- Vcio de FORMA: convalidvel, desde que no se trate de forma
essencial, Por forma essencial entenda-se a necessria validade do
ato, ou seja, a que seja expressamente estabelecida em norma;
- Vcio de MOTIVO: NO convalidvel. O vcio de motivo ocorre
quando a matria de fato ou de direito materialmente inexiste ou
inadequada ao resultado pretendido.

er

em

- Vcio de OBJETO: NO convalidvel. Alguns autores entendem


ser possvel. No entanto, abre-se um parntese para esclarecer a
admissibilidade da converso do objeto. H, na doutrina, quem
defenda que, tratando-se objeto plrimo, seria possvel a
convalidao.

PD
F

at

er

ar

em

ov

Objeto plrimo aquele em que a vontade administrativa


preordenada a mais de uma providncia administrativa no mesmo
ato, como, por exemplo, o ato de nomeao de servidores em lista
constante uma s Portaria. Entretanto, uma dessas pessoas no
estava sendo nomeada, mas sim exonerada. Seria possvel, nessa
condio, a convalidao do ato. Em nosso entender, a hiptese seria
de reforma do ato administrativo, para que se aproveite a parte dele
que possvel de se utilizar. Por outro lado, se o objeto ou contedo
do ato for nico, no haver como san-lo. De toda forma, a
observao quanto ao vcio de objeto s deve ser levada em conta
caso seja demandada pelo examinador. Caso haja afirmao do tipo
no se convalida vcio de objeto, deve ser considerado correto.

Fixao

(2013/CESPE/TJDFT/Analista_Jud.) So sempre convalidveis os


atos administrativos com vcios de competncia, forma e motivo, mas
no os atos com vcios de finalidade e objeto.
Comentrios:
Convalidar corrigir vcio sanvel. No que se refere aos elementos, vcio de
motivo, como visto, no convalidvel. Alm disso, nem todos os vcios de
competncia e forma so convalidveis. Mas vcio de finalidade e objeto, de
fato, so inconvalidveis.
Gabarito: Errado.

Fixao

(2010/FCC TCE/AP Procurador de Contas) A convalidao


o ato administrativo pelo qual suprido o vcio existente
em um ato ilegal, com efeitos retroativos data em que este
foi praticado (cf. Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

90

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
Administrativo, 23a edio, 2010). Admite-se a convalidao
quando se tratar de vcio:
(A) de incompetncia em razo da matria.
(B) de incompetncia, desde que no se trate de competncia
exclusiva.
(C) quanto ao motivo, retificando-se a motivao com efeito
retroativo.
(D) de finalidade, passando-se a indicar a finalidade decorrente da lei
para a prtica do ato.
(E) quanto ao motivo, desde que se trate de ato vinculado, passandose a explicitar a motivao necessria para a prtica do ato.

Comentrios:

em

ltima questo sobre os elementos passveis de convalidao. No pode


pensar em errar, viu! A resposta letra B, a convalidao possvel
quanto ao vcio no elemento competncia, acaso no exclusiva.

ov

er

O erro da letra A que a competncia em razo da matria


exclusiva, e, por isso, no admite convalidao.

em

O erro das letras C, D e E que apenas os elementos competncia


e forma admitem convalidao.

ar

Gabarito: alternativa B.

12.3. Efeitos

PD
F

at

er

A anulao o desfazimento de atos ilegais, operando efeitos


retroativos. A lgica que, se os atos so ilegais, no deveriam
produzir efeitos desde a origem. semelhana da anulao, a
convalidao recai sobre atos ilegais, com o objetivo, no entanto, de
manter o ato ntegro no ordenamento jurdico. Porm, por recair
sobre ato ilegal, opera, igualmente, efeitos retroativos ou ex-tunc.

Fixao

CESPE - AUD (TCE-ES)/2012


Acerca de atos e contratos administrativos, julgue o item a seguir.
A ratificao, forma de convalidao de ato administrativo que
contenha vcio sanvel, possui efeitos ex tunc, isto , seus efeitos
retroagem ao momento em que o ato originrio foi praticado.
Comentrios:
Sendo a ratificao espcie do gnero convalidao, produz efeitos ex tunc.
Gabarito: CERTO.

Fixao
(2013/ESAF/STN-AFC) Joo, servidor pblico federal at o dia
27/12/12, completou 70 (setenta) anos naquela data, oportunidade
em que seus colegas de trabalho, sabendo que Joo no possua
Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

91

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

em

ov

er

em

nenhum parente prximo, organizaram uma comemorao no


somente pela passagem de seu aniversrio, mas em agradecimento a
tantos anos de servios prestados, j que se encerrava ali o seu
vnculo como servidor ativo da Unio. No dia 28/12/12, Joo dirigiuse ao trabalho no mesmo horrio de sempre e, j sem o crach de
identificao, argumentou com o vigilante da portaria que iria retirar
seus pertences pessoais. Tratando-se do ltimo dia til do ano, Joo
encontrou seus colegas de trabalho muito atarefados e, ainda
possuindo as senhas de acesso aos sistemas corporativos, no
hesitou em ajud-los praticando vrios atos vinculados em nome da
Unio, inclusive recebendo documentos e atestando tal recebimento a
terceiros. Tendo em mente a situao concreta acima narrada,
assinale a opo que contenha a classificao utilizada pelo Direito
Administrativo a pessoas que agem como Joo, bem como o
tratamento dado pela Administrao aos atos por ele praticados.
a) Agente pblico/revogao.
b) Agente poltico/anulao.
c) Agente de fato/convalidao.
d) Agente pblico/convalidao.
e) Agente de fato/ revogao.

Comentrios:

ar

No caso, Joo agente de fato, isto , tem aparncia de ser agente, apesar
de no o ser, em termos jurdicos.

at

er

A dvida passa a residir entre as alternativas C e E. Na alternativa E,


fala-se em revogao, a qual, como sabemos, o desfazimento de atos
legais e eficazes, e o ato, em anlise, tem vcio no elemento competncia.

PD
F

No caso, tratando-se de vcio no elemento competncia, a doutrina admite a


convalidao.
Gabarito: alternativa C.

Grande abrao e bons estudos!


Cyonil Borges.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

92

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges

Lista de Exerccios de Fixao


1) (2011/FCC TCE/SP Procurador) O ato administrativo
distingue-se dos atos de direito privado por, dentre outras
razes, ser dotado de alguns atributos especficos, tais como:
(A) autodeterminao, desde que tenha sido praticado por autoridade
competente, vez que o desrespeito competncia o nico vcio
passvel de ser questionado quando se trata deste atributo.
(B) autoexecutoriedade, que autoriza a execuo de algumas
medidas
coercitivas
legalmente
previstas
diretamente
pela
Administrao.

em

(C) presuno de legalidade, que permite a inverso do nus da


prova, de modo a caber ao particular a prova dos fatos que aduz
como verdadeiros.

ov

er

(D) imperatividade, desde que tenha sido praticado por autoridade


competente, vez que o desrespeito competncia o nico vcio
passvel de ser questionado quando se trata deste atributo.

ar

em

(E) presuno de veracidade, que enseja a presuno de


conformidade do ato com a lei, afastando a possibilidade de dilao
probatria sobre a questo ftica.1

at

er

2) (2011/FCC TCE/SP Procurador) Considerando o


posicionamento doutrinrio que admite nulidade absoluta ou
relativa dos atos administrativos eivados de vcios, correto
afirmar:

PD
F

(A) A desobedincia forma prescrita em lei e o vcio de


incompetncia sempre ensejam a nulidade absoluta do ato praticado.

(B) A nulidade relativa depende de provocao da parte interessada


para ser reconhecida pela Administrao Pblica ou pelo Judicirio.
(C) O vcio relativo ao objeto impede a convalidao se inalterada a
situao ftico-jurdica, pois no possvel a repetio do mesmo ato
sem que se incida no mesmo vcio.
(D) O desvio de poder enseja vcio em relao ao motivo, mas pode
ser convalidado caso seja possvel o atingimento de outra finalidade
pblica.
(E) A incompetncia, seja quanto ao sujeito ou quanto matria
objeto do ato administrativo, sempre passvel de convalidao,
ainda que demande a edio de um novo ato.2

1
2

Questo 1 - Alternativa B.
Questo 2 - Alternativa C.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

93

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
3) (2011/FCC TJUPE Juiz-substituto) Suponha uma
situao em que uma empresa pblica contrate pessoal por
processo seletivo, conforme legislao ento vigente, que
posteriormente venha a ser entendido por Tribunal de Contas
como no suficiente para atender exigncia constitucional
de concurso pblico. Suponha ainda que se queira,
transcorrido perodo superior a 5 anos, anular as contrataes
assim realizadas. Um caso como esse encontra claros
precedentes em recente jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal, no sentido de se impor a:
(A) anulao das contrataes, com base no princpio da legalidade
estrita.

em

(B) manuteno das contrataes, com base no princpio da proteo


confiana, constante expressamente do rol de princpios
constitucionais aplicveis Administrao Pblica.

ov

er

(C) revogao das contrataes, mediante juzo de convenincia e


oportunidade da Administrao, vez que no caracterizada ilicitude na
situao.

em

(D) manuteno das contrataes, com base no princpio da


segurana jurdica, implcito no princpio do Estado de Direito.

er

ar

(E) anulao das contrataes, com base no princpio da isonomia,


implcito na regra do concurso pblico.3

PD
F

at

4) (2011/FCC TJUPE Juiz-substituto) Conforme o Direito


federal vigente, como regra, no h necessidade de motivao
de atos administrativos que:
(A) imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes.

(B) promovam a exonerao de servidores ocupantes de cargos em


comisso.
(C) decidam processos administrativos de concurso ou seleo
pblica.
(D) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio.
(E) decorram de reexame de ofcio.4
5) (2011/FCC Nossa Caixa Advogado) Dentre outros, so
exemplos de atos administrativos insuscetveis de revogao:
(A) licena para exercer profisso regulamentada em lei; certido
administrativa de dados funcionais de servidor pblico.

3
4

Questo 3 - Alternativa D.
Questo 4 - Alternativa B.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

94

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(B) ato de concesso de aposentadoria, mesmo que ainda no
preenchido o lapso temporal para a fruio do benefcio; ato de
adjudicao na licitao quando j celebrado o respectivo contrato.
(C) edital de licitao na modalidade tomada de preos; atestado
mdico emitido por servidor pblico mdico do trabalho.
(D) ato que declara a inexigibilidade de licitao; autorizao para
uso de bem pblico.
(E) autorizao para porte de arma; ato que defere frias a servidor,
ainda que este no tenha gozado de tais frias.5

6) (2011/FCC - TJU/AP - Cartrio) No que se refere


revogao e invalidao dos atos administrativos,

er

em

(A) a Administrao Pblica poder invalidar seus atos


administrativos, por razes de ilegalidade, produzindo, de regra,
efeitos ex nunc.

em

ov

(B) o Poder Judicirio poder revogar atos administrativos, por razes


de ilegalidade, produzindo efeitos ex nunc.

ar

(C) a Administrao Pblica, de regra, poder revogar atos


administrativos discricionrios, por razes de convenincia e
oportunidade, produzindo efeitos ex nunc.

at

er

(D) a Administrao Pblica poder invalidar seus atos


administrativos de ofcio, por razes de mrito, produzindo efeitos ex
tunc.

PD
F

(E) o Poder Judicirio no poder invalidar atos administrativos


discricionrios, eis que estes esto sujeitos exclusivamente
autotutela.6

7) (2011/FCC - TJU/AP - Cartrio) A convalidao consiste em


instrumento de que se vale a Administrao para
(A) restabelecer ao mundo jurdico ato anteriormente revogado ou
invalidado.
(B) confirmar deciso vlida
hierarquicamente inferior.

emanada

por

agente

de

nvel

(C) legitimar os atos que tenham sido revogados por razes de


mrito, sempre que indispensveis consecuo de novos interesses
polticos.
(D) aproveitar atos administrativos eivados de vcios sanveis,
confirmando-os no todo ou em parte.

5
6

Questo 5 - Alternativa A.
Questo 6 - Alternativa C.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

95

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(E) corrigir atos administrativos eivados de vcio de finalidade,
produzindo efeitos ex nunc.7
8) (2011/FCC TCE-PR Analista Contbil) A respeito do
controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio,
correto afirmar:
(A) Os atos discricionrios so passveis de controle pelo Poder
Judicirio, no que diz respeito aos aspectos de legalidade e, quanto
ao mrito, podem ser invalidados se constatado desvio de finalidade
ou ausncia dos motivos determinantes para a sua prtica.
(B) Em face da presuno de veracidade e de legitimidade, no
admitem exame judicial no que diz respeito motivao.

em

(C) Em face da presuno de legalidade, somente podem ser


anulados judicialmente quando comprovada violao de norma de
competncia ou de forma.

em

ov

er

(D) Apenas os atos vinculados so passveis de controle judicial,


vedando-se o exame dos aspectos de convenincia, oportunidade e
legalidade dos atos discricionrios.

er

ar

(E) Todos os aspectos do ato administrativo so passveis de exame


pelo Poder Judicirio, exceto o mrito administrativo dos atos
vinculados.8

at

9) (2011/FCC TRE-PE Tcnico Judicirio) Analise o


seguinte atributo do ato administrativo:

PD
F

O atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras


definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados. Para cada finalidade que a Administrao pretende
alcanar existe um ato definido( Maria Sylvia Zanello Di Pietro, Direito
Administrativo) Trata-se de
a)
b)
c)
d)
e)

Presuno de Legitimidade.
Tipicidade.
Imperatividade.
Autoexecutoriedade.
Presuno de Veracidade.9

10) (2011/FCC TRE-PE Analista/Administrativa)


aprovao exemplo de ato administrativo

(A) ordinatrio.

Questo 7 - Alternativa D.
Questo 8 - Alternativa A.
9
Questo 9 - Alternativa B.
8

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

96

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(B) normativo.
(C) negocial.
(D) enunciativo.
(E) geral.10
11) (2011/FCC TCE-SE Analista) A respeito
elementos do ato administrativo, correto afirmar:

dos

(A) A competncia inderrogvel e em qualquer caso indelegvel.


(B) O objeto o resultado ltimo que a Administrao Pblica
pretende alcanar com a edio do ato.

em

(C) A obedincia forma constitui garantia jurdica ao administrado,


bem como Administrao Pblica.

er

(D) A motivao o pressuposto de fato e de direito que serve de


fundamento ao ato administrativo.

em

ov

(E) Dada a natureza do ato administrativo discricionrio, dispensa-se


que ele seja motivado.11

12) (2011/FCC TCE-SE Analista) Os atos:

at

er

ar

(A) discricionrios podero ser revogados ou invalidados pela


Administrao Pblica, mas os atos vinculados dependero de deciso
judicial para serem invalidados.

PD
F

(B) discricionrios podem ser revogados pela Administrao Publica e


invalidados por esta ou por deciso judicial.

(C) vinculados podem ser revogados ou invalidados pela


Administrao Pblica, mas os atos discricionrios dependero de
deciso judicial para serem revogados.
(D) vinculados podem ser revogados ou invalidados por deciso
judicial.
(E) vinculados podem ser invalidados pela Administrao Publica, mas
dependero de deciso judicial para serem revogados.12
13) (2011/FCC TCE-SE Jurdico) Com base em
entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal a
respeito dos atos administrativos, correto afirmar que:
(A) a Administrao pode revogar seus prprios atos quando eivados
de vcios que os tornam ilegais.
10

Questo 10 - Alternativa C.
Questo 11 - Alternativa C.
12
Questo 12 - Alternativa B.
11

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

97

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
(B) a revogao de atos administrativos pela prpria Administrao
produz efeitos retroativos data em que estes foram emitidos.
(C) atos retirados do mundo jurdico pela Administrao, por motivo
de convenincia e oportunidade, no podero ser apreciados
judicialmente.
(D) a revogao de atos administrativos pelo Poder Judicirio deve
ater-se anlise dos aspectos de convenincia e oportunidade
destes.
(E) a revogao de atos administrativos pela prpria Administrao
enseja o respeito aos direitos adquiridos.13

em

14) (2011/FCC TCM BA PROCURADOR) A respeito da


desconstituio dos atos administrativos, a Administrao:

er

(A) pode anul-los, observado o correspondente prazo decadencial e


desde que preservados os direitos adquiridos.

em

ov

(B) pode revog-los, quando discricionrios, e anular apenas os


vinculados, preservados os direitos adquiridos.

(C) est impedida de anular seus prprios atos, cabendo o controle


de legalidade ao Judicirio.

er

ar

(D) est impedida de revogar seus atos, exceto quando sobrevier


alterao de fato ou de direito que altere os pressupostos de sua
edio.

PD
F

at

(E) pode revog-los, por razes de convenincia e oportunidade,


preservados os direitos adquiridos, e anul-los por vcio de
legalidade, ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.14

15) (2011/FCC - PGE-MT - Procurador) Constitui atributo do


ato administrativo:
a)
executoriedade,
caracterizada
pela
possibilidade
de
a
Administrao coloc-lo em execuo sem necessidade de
interveno judicial, independentemente de previso legal.
b) vinculao ao princpio da legalidade, impedindo a prtica de atos
discricionrios.
c) presuno de veracidade, no admitindo prova em contrrio no
que diz respeito aos seus fundamentos de fato.
d) presuno de legitimidade, s podendo ser invalidado por deciso
judicial

13
14

Questo 13 - Alternativa E.
Questo 14 - Alternativa E.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

98

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
e) imperatividade, caracterizada pela sua imposio a terceiros,
independentemente de concordncia, constituindo, unilateralmente,
obrigaes a estes imputveis.15
16) (2011/FCC TRT/20R Tcnico) Sobre
administrativos analise as seguintes assertivas:

os

atos

I. Convalidao o ato jurdico que sana vcio de ato administrativo


antecedente de tal modo que este passa a ser considerado como
vlido desde o seu nascimento.

em

II. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados


de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los por motivos de convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a
apreciao judicial.

em

Est correto o que se afirma APENAS em

ov

er

III. Revogao o ato administrativo discricionrio pelo qual a


Administrao extingue um ato vlido, por razes de oportunidade e
convenincia, e ter efeitos ex tunc.

a) I e II.

ar

b) I e III.

c) II.

er

d) II e III.

PD
F

at

e) III.16

17) (2011/FCC TRT/20R Analista Judicirio) Os atos


administrativos:
a) discricionrios no podem ser objeto de anulao.
b) vinculados podem ser objeto de revogao.
c) ilegais no podem ser objeto de convalidao.
d) ilegais no podem ser objeto de revogao.
e) vinculados no podem ser objeto de anulao.17
18) (2011/FCC TRE-AP Analista Judicirio) Analise as
seguintes
assertivas
sobre
os
requisitos
dos
atos
administrativos:
I. O objeto do ato administrativo o efeito jurdico imediato que o
ato produz.

15

Questo 15 - Alternativa E.
Questo 16 - Alternativa A.
17
Questo 17 - Alternativa D.
16

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

99

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
II. Quando a Administrao motiva o ato, mesmo que a lei no exija
a motivao, ele s ser vlido, se os motivos forem verdadeiros.
III. O requisito finalidade antecede prtica do ato.
Est correto o que se afirma em
a) III, somente.
b) I e II, somente.
c) I e III, somente.
d) II e III, somente.
e) I, II e III.18

em

19) (2011/FCC TRE-AP Analista Administrativo)


Considere as seguintes assertivas sobre o requisito objeto dos
atos administrativos:

er

I. sempre vinculado.

ov

II. significa o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato.

em

III. na licena para construo, o objeto consiste em permitir que o


interessado possa edificar de forma legtima.

ar

IV. como no direito privado, o objeto do ato administrativo deve ser


sempre lcito, possvel, certo e moral.

er

Est correto o que se afirma SOMENTE

at

a) II, III e IV.


c) I e IV.

e) I e II.19

d) I, II e III.

PD
F

b) IV.

20) (2011/FCC TRT/23R Analista Judicirio) No que se


refere anulao, revogao e convalidao do ato
administrativo pela Administrao Pblica, correto afirmar
que:
a) o ato administrativo produzido com vcio relativo finalidade
passvel de convalidao pela Administrao.
b) a revogao do ato administrativo o ato discricionrio pelo qual a
Administrao extingue um ato invlido, por razes de convenincia e
oportunidade.

18
19

Questo 18 - Alternativa B.
Questo 19 - Alternativa A.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

100

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
c) a anulao do ato administrativo o desfazimento do ato
administrativo por razes de ilegalidade.
d) a convalidao o ato administrativo pelo qual suprido vcio
existente em um ato ilegal, produzindo efeitos ex nunc.
e) a revogao do ato administrativo poder atingir os atos
discricionrios, bem como aqueles que j exauriram seus efeitos.20
21) (2011/FCC TRE-AP Analista Administrativo) No que
concerne ao requisito competncia dos atos administrativos,
correto afirmar que:

em

b) no admite, em qualquer hiptese, convalidao.

a) admite, como regra, a avocao, pois o superior hierrquico


sempre poder praticar ato de competncia do seu inferior.

er

c) se contiver vcio de excesso de poder, ensejar a revogao do ato


administrativo.

ov

d) sempre vinculado.

em

e) no admite, em qualquer hiptese, delegao.21

at

er

ar

22) (2011/FCC

TRF/1R

Analista
Judicirio)
A
Administrao Pblica exonerou ad nutum Carlos, sob a
alegao de falta de verba. Se, a seguir, nomear outro
funcionrio para a mesma vaga, o ato de exonerao ser:

PD
F

a) legal, pois praticado sem vcio, e regular porque o cargo estava


vago.

b) legal, por se tratar de ato discricionrio, pautado por razes de


convenincia e oportunidade da Administrao.

c) ilegal por vcio quanto ao motivo.


d) legal, pois detm mero vcio de objeto, o qual nem sempre
acarreta sua invalidao.
e) ilegal por vcio de finalidade.22
23) (2011/FCC TRF/1R Analista Judicirio) A anulao do
ato administrativo
a) no pode ser decretada pela Administrao Pblica.
b) pressupe um ato legal.
c) produz efeitos ex nunc.
20

Questo 20 - Alternativa C.
Questo 21 - Alternativa D.
22
Questo 22 - Alternativa C.
21

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

101

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
d) ocorre por razes de convenincia e oportunidade.
e) pode, em casos excepcionais, no ser decretada, em prol do
princpio da segurana jurdica.23
24) (2011/FCC
administrativos:

TRE-RN

Tcnico)

Nos

atos

a) a imperatividade um atributo que existe em todos os atos


administrativos.
b) a invalidao o desfazimento de um ato administrativo, e nem
sempre ocorre por razes de ilegalidade.

c) o motivo e a finalidade so requisitos sempre vinculados dos atos


administrativos.

em

d) a Administrao pode autoexecutar suas decises, empregando


meios diretos de coero, utilizando-se inclusive da fora.

ov

er

e) a invalidao dos atos administrativos opera efeitos ex nunc.24

em

25) (2011/FCC TRE-RN Analista Administrativo) Quanto


s espcies de atos administrativos, correto afirmar:

ar

a) Certides e Atestados so atos administrativos classificados como


constitutivos, pois seu contedo constitui determinado fato jurdico.

at

er

b) Autorizao ato declaratrio de direito preexistente, enquanto


licena ato constitutivo.

PD
F

c) Admisso ato unilateral e discricionrio pelo qual a Administrao


reconhece ao particular o direito prestao de um servio pblico.

d) Licena ato administrativo unilateral e vinculado, enquanto


autorizao ato administrativo unilateral e discricionrio.
e) Permisso, em sentido amplo, designa ato administrativo
discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao, sempre de forma
onerosa, faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a
utilizao privativa de bem pblico.25
26) (2011/FCC TRF/1R - Analista Administrativo) Joo,
servidor pblico federal, pretende retirar do mundo jurdico
determinado ato administrativo, em razo de vcio nele
detectado, ou seja, por ter sido praticado sem finalidade
pblica. No caso, esse ato administrativo:
a) deve ser revogado.
23

Questo 23 - Alternativa E.
Questo 24 - Alternativa D.
25
Questo 25 - Alternativa D.
24

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

102

Curso Terico de Direito Administrativo


Prof Cyonil Borges
b) pode permanecer no mundo jurdico, pois trata-se de vcio
sanvel.
c) possui vcio de objeto e, portanto, deve ser retirado do mundo
jurdico apenas pelo Judicirio.
d) deve ser anulado.
e) possui vcio de motivo e, portanto, deve ser retirado do mundo
jurdico por Joo.26
27) (2011/FCC TRF/1R Tcnico Judicirio) Dentre outros,
exemplo de ato administrativo ordinatrio,
a) a circular.

em

b) o regulamento.

c) a resoluo.

er

d) a admisso.

PD
F

at

er

ar

em

ov

e) o decreto.27

26
27

Questo 26 - Alternativa D.
Questo 27 - Alternativa A.

Prof. Cyonil Borges

www.estrategiaconcursos.com.br

103