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15 dcembre 2014
Altough any new paradigm will be credible only if it is grounded in economic science,
it will also have to speak to the quintessential political dilemmas
of an age in which many have lost faith in the capacities of the state,
worry that redistribution to others will mean less for them,
and wonder to whom they owe solidarity in a rapidly globalizaing world.
(Hall, 2013 : 191)
Aux fins du prsent travail, cest le texte de Peter A. Hall qui retiendra lessentiel de
notre attention, mme si certains parallles avec dautres approches serviront
ponctuellement prciser notre propos. Dans un premier temps, le modle de Hall sera
prsent en insistant sur les notions dapprentissage politique (policy learning), de
niveaux de changement (first, second, third order of change) et de paradigme (policy
paradigm). Finalement, nous aborderons certaines limites ayant t soulignes.
Cadre conceptuel de Peter A. Hall (1993)
Policy Paradigm, Social Learning and the State : The Case of Economic Policymaking
in Britain est, des mots mme de son auteur, an attempt to specify more fully the roles
that ideas play in policymaking (Hall, 1993 : 276). Pour ce faire, il propose de
dcomposer le concept dapprentissage politique tel quil a dabord t labor par Hugh
Heclo (1974), puis utilis par de nombreux auteurs contemporains sintressant au rle de
ltat. Ces derniers, les state theorists, ont mis de lavant que le premier facteur
contingent en importance pour expliquer une politique publique rside dans lhritage
politique (policy legacies) ou, dit autrement, dans les formes prcdentes qua pris cette
politique. Dans cette conception de lapprentissage politique, les experts jouent un rle
crucial, bien davantage que les politiciens, et ltat est conu comme un acteur
relativement impermable aux pressions sociales (Hall, 1993 : 278). On verra que dans le
modle de Hall, si ltat a rsolument une dynamique qui lui est propre, il nopre pas en
vase clos comme le croyait Heclo. Hall dfinit de faon provisoire lapprentissage
social/politique comme une tentative dajustement dlibre des buts ou des
instruments de politique en rponse aux expriences du pass et de nouvelles
informations (Hall, 1993 : 278).
Comme nous lavons mentionn plus haut, Hall suggre de diviser le concept en trois
pour mieux en saisir toute la porte. Plus prcisment, il conoit llaboration politique
comme un processus that usually involves three central variables : the overarching
goals that guide policy in a particular field, the techniques or policy instruments used to
attain those goals, and the precise setting of these intruments (Hall, 1993 : 278). Trois
variables centrales donc, - les buts atteindre, les instruments et lagencement de ces
instruments - qui sont autant de niveaux dapprentissage politique. Plutt que de
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authority over policy (Hall, 1993 : 280). Et puisque chaque paradigme est en soi une
interprtation du fonctionnement du monde, il est la plupart du temps impossible pour les
experts de chacun des camps de dbattre sur des aspects techniques ou des donnes
reconnues comme valides par tous et toutes (Hall, 1993 : 280). En fait, le changement de
troisime ordre, ou changement de paradigme, est un processus fondamentalement
politique dont le rsultat ne dpend pas uniquement des arguments en prsence, mais
galement de la position plus ou moins avantageuse dans le cadre institutionnel, des
ressources pouvant tre mobilises, ainsi que des facteurs exognes ayant un impact sur
la capacit dun groupe dacteurs imposer son paradigme plutt quun autre
(Traduction libre, Hall : 1993 : 281). Nous avons mentionn dentre de jeu que pour
Hall, et contrairement aux premiers state theorists, ltat noprait pas en vase clos. Il
sagit notre avis dune des forces de ce modle que de pouvoir concilier les
changements institutionnels susmentionns et certains facteurs exognes. Mme si les
experts jouent un rle important dans le changement de paradigme, la russite de leur
entreprise nest pas sans sinscrire dans un cadre social plus large o les ressources et la
crdibilit, entre autres, peuvent tre dterminantes. Le passage dun systme
conomique de type keynsien un systme conomique montariste en Angleterre offre
Hall la possibilit de raffiner sa thorie ce sujet :
The processes of first and second order change in policy correspond quite well to
the image of social learning presented by Heclo and many theorists of the state.
[] However, the process of third order change which moved Britain from
Keynesian to monetarist modes of policymaking was quite different. Policy at
time-1 was certainly a response to the consequences of policy at time-0, but
politicians rather than experts played a dominant role, and the process spilled well
beyond the boundaries fof the state to involve the media, outside interests, and
contending political parties. Policy changed, not as a result of autonomous action
by the state, but in response to an evolving societal debate that soon became
bound up with electoral competition (Hall, 1993 : 288).
Cette conception permet donc de rconcilier le changement politique et les pressions
sociales, l o Heclo concevait ltat comme tant compltement hermtique. Une autre
force du modle de Hall rside, selon nous, dans sa capacit prendre en considration
des acteurs impliqus. Mme sil sagit lvidence dune thorie centre sur les ides,
les intrts des acteurs ainsi que les rapports de force prvalant dans la socit ne sont pas
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vacus, au contraire. Avec justesse, Hall prcise que les participants au dbat politique
sont plus souvent immdiatement intresss par lissue des discussions et que, quelque
soit leur provenance, ils nont dautres choix que doprer dans un cadre de dlibration
politique ayant une configuration particulire, laquelle accorde plus de lgitimit et
despace de parole certains intrts plutt qu dautres. Simon Carreau avance, juste
titre, que le concept dapprentissage social permet douvrir de faon intressante sur la
question du rapport ides/intrts (Carreau, 2010 : 20). Or, on a souvent critiqu les
thories cognitivistes parce quelles ne prenaient pas en compte les intrts et les joutes
de pouvoir. Il semble que le cadre conceptuel de Hall vite cet cueil puisque sil insiste
de faon prpondrante sur le rle des ides, il prcise quil serait illusoire de perdre de
vue que certaines ides servent des avantages matriels. Par ailleurs, malgr les
modifications que le changement de paradigme peut apporter dans les champs
dintervention tatiques lgitimes, les frontires de laction de ltat sont relativement
rigides, la lumire dune histoire nationale distincte pour chaque nation et qui peut
influencer linterprtation des enjeux (Hall, 1993 : 290).
On voit donc que la thorie de lapprentissage politique de Hall permet dintgrer, tout
le moins au niveau du changement de troisime ordre, dautres variables que sont les
intrts, les pressions sociales, les intrts et le contexte lectoral. Ces facteurs ne jouent
pas un rle directement dans llaboration politique, mais ils sont importants dans la
dlibration inhrente au changement de paradigme. En effet, il est improbable que le
passage dune vision du monde et de son fonctionnement avec toutes les implications
que cela comporte pour le rle de ltat, ses interventions et son rapport aux citoyens et
citoyennes une autre conception, ne se fasse sans dborder du cadre strict de ltat. Il
ne faudrait pas non plus sous-estimer limpact des checs politiques (policy failures) dans
la discrditation dun paradigme politique et de ses arguments. Au contraire, les
exprimentations politiques et les checs jouent pour Hall un rle cl dans le passage
dun paradigme un autre (Hall, 1993 : 280). Les revers contribuent en remettre en
cause la cohrence, et la capacit des politiciens rsister aux pressions extrieures est
dautant plus grande que la crdibilit du modle quils dfendent ne fait pas de doute ou
est faiblement conteste (Hall, 1993 : 289). Finalement, il est impossible de ne pas
dresser de parallle entre le paradigme politique de Hall et la notion de deep core beliefs
de Jenkins-Smith et Sabathier, que ces derniers dfinissent de la faon suivante :
Deep core beliefs involve very general normative and ontological assumptions
about human nature, the relative priority of fundamental values such as liberty and
equality, the relative priority of the welfare of different groups, the proper role of
government vs. markets in general (Sabatier et Weible, 2007 : 194).
Surel effectue une comparaison semblable en regroupant les notions de deep core et de
paradigm dans la mme catgorie, celle des principes mtaphysiques. Selon Surel, ces
modles sont construits sur la prmisse que values and metaphysical principles define
what is sometimes called a world view, abstract precepts circumscribing what is
possible in a given society (Surel, 2000 : 497).
Limites du modle thorique
En ce qui a trait aux critiques adresses au modle de Hall, il est possible, dans un
premier temps, de souligner certaines contradictions avec dautres modles thoriques.
De faon vidente, le cadre conceptuel de Hall, et tout particulirement le concept
dapprentissage politique, est incompatible avec le modle de la poubelle (garbage can
model) dvelopp par James March, Johan Olsen et Michael Cohen la fin des annes
1970. Comme le font remarquer Howlett et ses collgues, ce modle visant clairer le
processus de prise de dcision politique nie ce mme processus ne serait-ce que la
moindre parcelle de rationalit (Howlett et al., 2009 : 151). Or, sans rationalit,
lapprentissage politique est impossible. En cela, si le modle de Hall nest pas centr sur
la rationalit des dcideurs au sens o lentendaient les tenants du choix rationnel choix
de lobjectif, analyse cot-bnfice des possibilits et prise de dcision visant
maximiser les gains personnels il ncessite nanmoins la reconnaissance dune certaine
forme de rationalit. Pas celle de lhomo economicus, mais celle dun tre clair qui peut
tirer des leons du pass. Le modle de March, Olsen et Cohen insiste pour sa part sur le
caractre souvent alatoire, ou tout le moins imprvisible, de la dcision politique :
They sought to drive home the point that goals are often unknown to policymakers, as are causal relationhips. In their view, actors simply define goals and
choose means as they go along in a policy process that is ncessarily contingent and
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Halls explanation of policy change is very close to one Bryan Jones and I developed in a book
published in the same year as his article. Although we used different language and came from a
different methodological approach, our ideas resonate strongly with Halls (Baumgartner, 2013 :
239).
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Bibliographie
Baumgartner, Frank R. 2013. Ideas and Policy Change . Governance : An
International Journal of Policy, Administration and Institution, vol.26, no.2,
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Paradigms, Social Learning, and the State. Governance : An International
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Dans Sabatier, Paul A. Theories of the Policy Process. Cambridge : Westview
Press, p.155-188.
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Annexe
Modles cognitifs et normatifs : comparaison
Modle
Paradigm
/lments caractristiques
(en ordre dimportance, de
haut en bas)
Principes mtaphysiques
Paradigme
politique
publique
Principes
N.A
Formes daction
Choix
instruments
Instruments
Modalits
prcises
dutilisation
instruments
de
Advocacy
Coalition
Framework
Rfrentiel
Deep core
Valeurs, images
Policy core
Normes
des
Algorithmes
Secondary
aspects
des
Adapt de : Table 1 : Elements of cognitive and normative frames , Surel, 2005 : 497.
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