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REFORMA
DEL ESTADO
Consideraciones
de Derecho Poltico
1996
ANAD
Asociacin Nacional de Abogados Democrticos
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"
Primera edicin
Adalberto Saldaa Harlow
,_,~
Para Brandano,
la eterna esperanza
de un futuro mejor.
que dan los hijos.
NDICE
PRIMERA PARTE
1
1
1
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VII
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SEGUNDA PARTE
GARANTAS SOCIALES: EL DERECHO SOCIAL DE RECLAMACIN
, . . . . . . . . . . . . . . . ..
l. Cumplir y hacer cumplir la ley. . . . . . . . . . . . . . . ..
2. Las obligaciones del poder pblico . . . . . . . . . . . . ..
3. Derecho de reclamacin ciudadana, Derecho de reclamacin
social . . . . . . . . . . . " . . . . . . . . . . . . . . . . ..
4. El derecho de peticin y sus modalidades . . . . . . . . . ..
ANEXO: La divisin de poderes y el derecho de reclamacin
5. Conclusiones del derecho de reclamacin de garantas constitucionales . . .. , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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148
TERCERA PARTE
EL ESTADO DE DERECHO: TEORA POLTICA DE LA LEY
l. Planteamiento poltico . . . . . .
1.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . .
2. La legitimidad de origen de la ley . . . . .
ANEXO: La modalidad de la Constitucin
3. Legitimidad de ejercicio de la ley . . . . .
3.1 Legitimidad de origen y ejercicio de los otros poderes
pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Qu pasa cuando se carece de legitimidad y de justificacin?
3.3 Legitimidad de cumplimiento de la ley . . . . . . . ..
4. La constitucin incumplida: complejidad de la legitimidad.
5. Legalidad para-legtima
o'
VIII
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PRLOGO
para un meritorio libro de Derecho
Emilio Krieger
La tarea de construir un verdadero Estado de derecho, normado
por reglas de derecho debidamente coordinadas y adecuadamente
positivizadas, no es una aventura sencilla, ni fcil, ni breve; sobre
todo en un pas como el nuestro que ha vivido una ya larga etapa
de autoritarismo y de voluntad imperial, pobremente disfrazados de
rgimen fundado en las leyes. Es evidente en este final de siglo XX
que vivimos, que nuestro pas est gravemente necesitado de rehacer un conjunto normativo, predominante jurdico, que lleve a cabo
dos objetivos ineludibles: por una parte, restaurar en nuestro ordenamiento jurdico valores primordiales como la justicia social y los
derechos humanos y, por otra, conseguir que nuestro cuadro de
normacin jurtiico sea respetado por gobernantes y por gobernados, dentro de sus respectivas esferas de accin legtima.
La urgencia de buscar solucin al problema juridico-politico
de fortalecer o vitalizar las fuentes democrticas de las reglas de
creacin normativa, que ms debieran encontrarse en la voluntad
ciudadana que en la decisin autocrtica de "Los Pinos", segn el
artculo 39 de nuestra Carga Magna, nos ha ocultado, o al menos
debilitado la percepcin de la problemtica tcnica de generar la
normacinjurdica y el esfuerzo de darle, por caminos democrticos, una positividad real, una vigencia que sea vida y no simple
demagogia legiferante.
El libro de Adalberto Saldaa tiene un visible, valioso mrito,
pues sin ignorar la dificultad poltica, angustiosamente sentida, de
IX
XI
PRESENTACII,
El presente libro es el nmero 17 y tiene una grata historia. Es
un rescate de un texto preparado hace varios aos y no publicado,
pero que conserva plenamente su actualidad, lo que es indicativo
de su previsin vlida. Complementado con precisiones sobre la
gran problemtica del derecho de reclamacin, sin el cual no puede
entenderse la cuestin jurdica; recordando que un sistema legal y
un rgimen de derecho establecen normas que conceden atribuciones y obligaciones, que no pueden existir sin su contraparte. Y que
resulta obvio que los derechos individuales y sociales, deben poder
reclamarse. No rogarse, ni pedirse, sino reclamarse. Por lo que el
derecho de reclamacin de los derechos del hombre y la sociedad
es fundamental. Yen nuestra Constitucin no acaba de establecerse
plenamente, con toda la suficiencia deseable, sino que apenas se
apunta. Pero la interpretacin j urdica obligada debe llevar a su aceptacin y promocin por parte del poder judicial.
Por otro lado, la legitimidad de la leyes su sello de \ alidcz de
fondo. Su expresin de la voluntad general para el bien comn. Pero
sin la legitimidad de los legisladores y ejecutores, ni la del proceso
legislativo, no es posible aceptar que la ley sea vlida plenamente
en trminos sociales y polticos.
Por lo que el trmino de Estado de derecho, que fcilmente se
utiliza, encubre una mentira poltica; pues no puede haber un
Estado de derecho sin una legitimidad democrtica plena.
Sin embargo, puede darse como en el caso mexicano, un
rgimen legal, por lo menos no suficientemente legtimo, que si bien
establece una obligatoriedad general, sta no siempre se cumple por
el poder pblico, pero sobre todo no representa la voluntad general,
XIIl
xv
XVI
PRIMERA PARTE
1) REFORMA DEL ESTADO: EL DESTINO NACIONAL
1.1. Elementos para la discusin del Estado
- Precisiones terminolgicas: identificacin de protagonistas
Es indispensable revisar el uso de trminos imprecisos en el
anlisis, para poder avanzar en la bsqueda de solucin de los
problemas de fondo. De otra manera, los conceptos usados entorpecen, por su ambigedad o equivocidad, la discusin. Veamos:
l. Estado'- Es un trmino de uso constante, que pretende
describir el "rea pblica", diferencindola de la sociedad civil o
privada. Pero ni una ni otra deben verse como si tuvieran una
integracin que pudiera permitirles actuar como una unidad con
I Otros autores opinan: personifica HOBBES al Estado en un hombre o asamblea de
hombres: " ...una persona de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos, realizados
entre si, ha sido instituida porcada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza
y medios de todos, como lo juzgue oportuno paraasegurar la paz y defensa comn. El titular
de esta persona se denomina soberano. y se dice que tiene poder soberano..." il.eviathan.
cap. 17.p. 140y 141).
Hegel: sustenta una concepcin ideal del Estado, identificndolo con una idea tica:
" ...EI E es la realidad de la idea tica; es un espritu tico en cuanto voluntad patente, clara
para s misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y cmo lo
sabe. En lo tico, el E tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de s del individuo,
en su conocer y actividad, tiene su existencia mediata..." (Fi/osofia del Derecho. Col.
Nuestros Clsicos. Mxico, UNAM. 1975). p. 244-49.
Marx: "maquinaria coercitiva destinada a mantener la explotacin de una clase por
otra." (Kelsen, Teora Comunista del Derecho y del Estado. p. 21).
Kelsen: "El Estado. como orden. no puede ser ms que el orden jurdico o la expresin
de su unidad (tal orden jurdico es el positivo)". (Teora General del Estado. p. 21 Y22).
leyes, como si tambin fuera dominado y dependiente del presidente; lo que no es vlido de manera importante, pues ningn presidente puede cambiar toda la constitucin poltica, aunque s introducir algunas pocas reformas de consenso general. Por lo que slo
cuando se aluda a la legislacin, al gobierno y a las dems variables
pblicas que no sean del poder pblico (como los partidos de
oposicin), debe usarse el trmino "Estado".
1.5 Estado, entonces, se usa ms como "poder pblico" real,
que como formal, pues a ste lo componen los 3 poderes, mientras
que el predominante, y en esa medida, el ms "real", es el poder
ejecutivo del presidente (en nuestro caso). Y se llega a la conclusin
de que el trmino Estado describe al presidente o poder presidencial
o poder ejecutivo o poder de un solo hombre: el poder pblico del
presidente. El presidente, y su sistema de ejercicio del poder
pblico.
1.6 y es importante identificarlo y resaltarlo, como centro de
responsabilidad, dndole transparencia al sujeto de responsabilidad, en lugar de "encubrirlo" bajo el trmino ambiguo de Estado,
que esconde el poder pblico del presidente, al presentarlo como
un elemento dentro de muchos del "rea pblica"; como si" una
fuerza no fcilmente identificable, o formada por grupos diversos,
actuara por razones ocultas o complejas e inasibles, diluyendo la responsabilidad poltica.
El trmino Estado como la caja negra del poder frente a la
sociedad no es adecuado, cuando se trata concretamente del poder
presidencial imponiendo o influyendo en otros mbitos conexos, o
actuando directamente a travs de sus burocracias de secretaras y
empresas. Es el presidencialismo encubierto en los mantos del Estado.
1.7 Por lo tanto, el trmino Estado debe sustituirse por el de
poderpresidencial o sistema presidencial de poder en general, que
es equivalente al de poder ejecutivo sealado aqu, y por los
trminos de gobierno presidencial y de complejo presidencial
segn requiera hacer alusin a los integrantes. Se deja as el trmino
Estado slo para el caso ms amplio, que subraye la existencia de
la legislacin o normatividad, como elemento compensador al
poder presidencial y de otras variables pblicas no gubernamentales.
4
de la teora tradicional del Estado, el pueblo es uno de los elementos constitutivos de ste.
El pueblo del Estado son los individuos cuya conducta se halla regulada por el orden jurdico
nacional. Trtase, en ltima instancia, del mbito personal de validez de dicho orden. (Hctor
Fix Hierro, T. IV.).
- El pueblo todo.
- La mayora de pobres.
- La clase media escasa.
- Los muy pocos ricos.
- La relacin del poder ejecutivo federal y los grandes empresarios privados.
- El presidente de E.U. y los grandes empresarios americanos
con intereses.
4) y las relaciones entre los protagonistas son:
- El "poder pblico" presidencial y el pueblo.
- El "poder pblico" presidencial y los pobres.
- El "poder pblico" presidencial y la clase media.
- El "poder pblico" presidencial y los ricos.
- El poder econmico de ejecutivo federal y los grandes
empresarios privados.
- El "poder pblico" presidencial mexicano y el "poder pblico"
presidencial de E.U. ms los grandes empresarios interesados.
5) y buscando clasificar estas relaciones seran:
- el pueblo todo.
-los pobres
-la clase media (sociedad)
-los ricos
- o una combinacin
-los grandes empresarios privados (economa)
- el sistema de poder pblico presidencial de E.U.
y sus grandes empresarios intereses creados (sector externo).
6) De otra forma expuesto.
ANEXO!
Sobre el trmino de Estado en la Constitucin y en la Ley
La Constitucin utiliza el trmino Estado con diversos significados. Algunos ejemplos:
Artculos 1 y 2. "Estados" Unidos Mexicanos, se refiere a
entidades federativas que forman una nacin o un pas.
Artculo 3. "Estado = Federacin, Estados y Municipios". Con
la implicacin que se trata de los tres niveles de gobierno, pero en
realidad la educacin oficial la imparte el Poder Ejecutivo Federal
y Estatal. De lo que tal vez podra desprenderse que el Estado, ms
que comprender a todo el Gobierno, comprende a los Poderes
Ejecutivos de los tres niveles. Este es el nico caso en que la Constitucin especifica los componentes.
Artculo 5 y 6. "Estado" es utilizado como Gobierno Federal,
pudiendo pensarse en la posibilidad de que tambin se refiera a los
otros niveles de Gobierno y como entidad federativa en el artculo 5.
Artculo 1l. Se habla de "Repblica" como nacin o pas.
Artculo 18. En vez de emplear el trmino "Estado", usa el de
"los gobiernos de la Federacin y los Estados".
Artculo 25. "Estado" es utilizado como Gobierno Federal y
ms bien como ejecutivo federal o ms preciso an como presidente
de la "Repblica", y se diferenca "Estado" de "nacin".
Artculo 26. "Estado" se equipara al "Ejecutivo" y "Ejecutivo
Federal".
Artculo 27. Los trminos de Nacin, Repblica, pas, Estado,
Gobierno Federal y Ejecutivo Federal, son utilizados con cierta
libertad:
Propiedad originaria de la "nacin", como pas.
17
18
Artculo 39. La soberana "nacional" reside en el "pueblo" (considerando que el pueblo domina al territorio y gobierno del pas).
Artculo 40. El pueblo mexicano se constituye en una "Repblica".
Artculo 42. Los "Estados" son parte integrante de la Federacin y del territorio nacional.
Artculos 49,50 Y51. El Supremo Poder de la "Federacin" se
divide ..., el Ejecutivo de la "Unin", el poder legislativo de los
"E.U. Mexicanos"..., la Cmara de Diputados se compondr de
representantes de la "nacin". Todos estos trminos se usan como
equivalentes.
Artculo 73. El Congreso tiene facultad para:
1. Admitir nuevos "Estados" a la "Unin Federal".
VIII. El "Ejecutivo" pueda celebrar emprstitos sobre el crdito
de la "nacin", mandar pagar la deuda "nacional", los emprstitos de la "nacin" deben producir un incremento en los ingresos
"pblicos" (por lo que sorprende que se diference que el crdito
sea deuda nacional y no pblica, pero incremente los ingresos
gubernamentales).
Artculo 80 y 83. Poder Ejecutivo de la "Unin", presidente de
los "E.U. Mexicanos", de la "Repblica".
Artculo 87. El Presidente protesta guardar y hacer guardar la
constitucin de los "E.U. Mexicanos", y desempear el cargo de
Presidente de la "Repblica", mirando por el bien ... de la "Unin",
y si no lo hiciese que la "nacin" lo demande. (El jefe del poder
ejecutivo de la "federacin" o de la "nacin", significa semejar un
nivel de gobierno al pas.)
Artculo 89, fraccin X. La autodeterminacin de los "pueblos"
(no la independencia "nacional"), .. .la igualdad jurdica de los
"estados" (como pases).
Artculo 90. El "Ejecutivo Federal" es distinto de la "administracin pblica federal", centralizada y paraestatal. (Aqu se diferenca el presidente, como el ejecutivo federal, y los secretarios y
19
20
protagnicos son, a veces, la Nacin, los Estados Unidos Mexicanos, la Federacin, la Repblica, el Estado, el Gobierno Federal, el
Ejecutivo Federal y la Ley, el Congreso, y en los artculos 39, 40 Y
41, el pueblo. Pero con gran frecuencia se utilizan los primeros
como equivalentes, cuando en sentido estricto a veces debiera
diferenciarse que se utiliza Estado como niveles de gobierno (artculo
3), corno un solo nivel de gobierno (artculo 5), como un poder de
un nivel de gobierno (artculo 25), como nacin o pas, (artculo
27), corno entidad federativa (artculo 115), corno forma de gobierno (artculo 40, pues la "Repblica" es equivalente a la "nacin" y
al "gobierno" en diferentes momentos), como la integracin de
entidades (artculo 1), provocando una peligrosa ambivalencia. Si
el trmino "Estado" puede ser gobierno o presidente, nacin o pas,
forma de gobierno o nivel de gobierno o un poder del gobierno,
entidad federativa o nacin externa o parte del territorio, es claro
que se ha extralimitado su uso, en parte directamente al usarse como
equivalente, y en parte indirectamente al ser equivalentes de otro
equivalente (como en el caso de que "Estado" es ejecutivo federal,
y tambin lo es la "nacin", artculo 27, por lo que se hacen
equivalentes), dificultando la separacin crucial entre "pas" y
"gobierno".
La terminologa legal debe ser depurada indudablemente. El
"Estado" no debe referirse al Ejecutivo Federal.
ANEXO II
Personalidadjurdica pblica
El artculo 25 del Cdigo Civil de la "Repblica" mexicana,
seala que son personas morales:
ANEXO/JI
Addendum a la terminologa del Estado
l. Desde la perspectiva de real politik, quien tiene capacidad
para contraer obligaciones y ejercer derechos es el poder ejecutivo,
y en consecuencia es quien tiene la personalidad jurdica, bajo la
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24
27
28
2:3,'2'3
Antecedentes
Es preciso, sin embargo, resaltar que en Mxico existe histricamente una tendencia claramente capitalista, como un substratum
del que slo a veces puede apartarse la nacin.
La Colonia espaola estableci de lleno un sistema econmico
y una organizacin social y poltica que permitieran la plena
operacin de un sistema capitalista, basado en la explotacin de
recursos naturales y la exportacin de riqueza y de capitales.
Despus de esos 300 aos, la independencia del pas no puede
modificar sustancialmente tal situacin, si bien adquiere todos los
defectos de la inestabilidad poltica de los primeros aos, la prdida
de mercados y la falta de explotacin de las riquezas.
Jurez al secularizar la economa permite la existencia de una
mayor libertad de mercado. Y finalmente Porfirio Daz vuelve a
crear las condiciones ms propicias al capitalismo.
Con esta perspectiva, puede afirmarse que el capitalismo se
introduce en Mxico en la Colonia, se interrumpe en alguna medida
en el periodo independiente, se dan nuevas bases en el periodo
liberal, y llega a la culminacin en el gobierno porfiriano, que
nuevamente recibe la inversin extranjera y se sustenta en la exportacin proveniente de la explotacin de recursos naturales, y las
transferencias financieras al extranjero.
Posteriormente viene la interrupcin de la Revolucin, que despus de la lucha armada establece una constitucin altamente social,
en la que sin embargo, no se dan gobiernos de corte socialista hasta el
de Crdenas, considerando que Carranza, Obregn y Calles no eran
socialistas, sino capitalistas.
y despus de Crdenas, viene de nuevo como una reaccin de
alarma frente a este riesgoso camino socialista, dentro de una
historia capitalista, la restauracin del capitalismo con Av11a Camacho, llegando al extremo con Alemn.
El capitalismo libre de la historia del pas muestra una composicin oligrquica y no una democracia econmica basada en los
pequeos empresarios, sino en la existencia de reducidos grupos de
31
35
Esto es, el ser condiciona las posibilidades del deber ser, y que
si por el contrario se establece un deber desde arriba y sin sustento
en la realidad, no resulta ms que una buena intencin que no podr
imponerse y cumplirse. La inexorabilidad de la realidad.
La aceptacin del capitalismo monopolista es una aceptacin
de las leyes naturales por sobre la voluntad de la sociedad de
perseguir valores superiores, que se establezcan en la ley.
Se establece, entonces, un mandato legal para todos los presidentes de actuar con un poder considerablemente "absolutista", en
beneficio de las clases populares, sobreponindose a los intereses
particulares,
Se establece el predominio de la sociedad sobre los individuos,
respetando las garantas individuales pero estableciendo garantas
sociales. Y como la sociedad est mayoritariamente compuesta por
masas de pobres campesinos y trabajadores, esto significa que se
establece en la letra de la ley, el predominio de las mayoras pobres
sobre las minoras ricas y de clase media.
Esta observacin resulta fundamental, cuando se aprecia que
la Revolucin establece un Estado mexicano que tiene como base
del sistema legal el predominio de las mayoras pobres. como el
deber ser normativo que proviene de la Constitucin y que debe
regir todas las leyes derivadas. Para hacer cumplir dichas normas
legales, la ley establece un presidencialismo autoritario e intervencionista.
Este asunto es de la mxima trascendencia, pues constituye el
punto de referencia fundamental en la organizacin sociopoltica
mexicana: la realidad poltica y social determina la ley.
La revolucin social crea un congreso constituyente que elabora una constitucin social. Dicha constitucin establece legalmente el predominio del inters del todo social al de las partes. El
inters de las mayorias pobres por sobre los dems. En este sentido.
se establece una constitucin de corte socialista.
En segundo trmino. para imponer y hacer cumplir dicha
constitucin, la misma establece una organizacin poltica en la que
el gobierno predomine sobre la sociedad, y dentro del gobierno,
predomine el poder presidencial, sealando que ste sea absol utista
37
40
y entonces, la dictadura del pueblo, y especialmente la dictadura de la mayora pobre se sustituye en la prctica por la dictadura
de la burocracia. Por lo que el pueblo ruso deja de estar gobernado
por el zar y su burocracia, pero sigue gobernado por una nueva
burocracia, por lo que no mejoran considerablemente en trminos
de libertad y democracia. Slo que ahora en lugar de que la
oligarqua acte para enriquecerse, acta para promover la mejora
econmica de las grandes masas. Y efectivamente, los 71 aos del
sistema comunista ruso demostraron una mejora econmica y una
considerable igualdad de la poblacin, a pesar de los privilegios de
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43
triunfa sobre l, a partir de entonces se establece el cambio fundamental de las aspiraciones de la revolucin maderista.
Carranza, el restaurador aparente, es el jefe del ejrcito constitucionalista que hace pblico un cambio trascendental de estrategia: la democracia ya no constituir el camino, sino que se har a
travs de la creacin de un Estado social preponderante. En lugar
de reducir al Estado para darle mayor participacin al pueblo,
dentro de cierto propsito anarquista liberal, se buscar fortalecer
al Estado, aun a costa de la libertad y democracia del pueblo, pero
a cambio de que ste haga valer los reclamos populares.
Madero detect y encauz el clamor popular por la libertad en
contra de la dictadura, pero no capt suficientemente el clamor por
las reivindicaciones sociales. Mientras que Carranza y el resto de los
lderes revolucionarios, despus de 6 aos de lucha armada con la
participacin directa del pueblo, a travs de diferentes grupos
sociales y particularmente de las masas campesinas, llevaban los
reclamos de justicia social, si bien de manera desigual.
y entonces sucedi el trueque histrico: pues si Madero propona la democracia como el camino de la nacin para la cura de
sus males, no enfatizaba la justicia social; Carranza y los revolucionarios establecen la prioridad de la justicia social" va el Estado,
pero diluyen la demanda democrtica. Conscientes de que en lugar
de buscar un Estado disminuido que produzca un debilitamiento,
debe buscarse un Estado igual de fuerte que el de Daz, pero
dedicado a propsitos reivindicatorios sociales.
En tales circunstancias, cometen el mismo error de Lenin, pues
la historia de 1917 a 1990, demuestra que el Estado social establecido en la Constitucin, dentro de un esquema absolutista, en
4 Stanley Ross se cuestiona sobre la Revolucin Mexicana: "...La doctrina de la
Revolucin Mexicana es significativa por su carcter complejo... Al ver que el liberalismo
tradicional no consegua el bienestar deseado por la masa del pueblo mexicano..., los
revolucionarios ..., de la Junta Constitucional de Quertaro de 1917... rechazaron o
modificaron el liberalismo tradicional. El distanciamiento del liberalismo tradicional es el
sello distintivo de las principales estipulaciones constitucionales revolucionarias (artculos
3,27, 123 Y 130)..." Ha muerto la Revolucin Mexicana? 3a. Ed. Mxico, Prerni,
1981. P. 46.
44
En paralelo, los sistemas mexicano y comunista son mecanismos de control poltico con propsitos aparentes de tipo social, en los
que prevalece la dictadura burocrtica. Y los dos fracasan en cuanto
al dejar fuera el aspecto democrtico, y otorgarle una funcin sin
contrapesos al Estado, lo convirti en una mquina inmanejable,
que desarrolla sus propios intereses. Por lo que seguramente Madero tuvo razn al enfatizar como valor prioritario a la democracia,
aunque le falt el realismo necesario para cristalizarlo sin debilitar
al Estado, percibiendo las demandas de justicia social. Pero ms se
equivocaron Lenin y Carranza, al pretender lograr los resultados
sociales deseados sin la democracia.
El Estado en Mxico, despus de la revolucin (recordando
tambin al Estado porfirista) fue considerado la variable estratgica
para el bienestar social, en lugar de la democracia propuesta por
Madero.
y as, el Estado fue convirtindose en el supremo poder lidereado por la figura del Presidente de la Repblica, desarrollando un
sistema poltico sui generis de acuerdo a nuestras caractersticas
combinadas de ideales derivados de la historia y defectos de nuestro
nivel de subdesarrollo, dentro de un aparente socialismo autctono,
que encubra asimismo un despotismo burocrtico, haciendo pareja
con un monopolio capitalista mixto, integrado por un Estado capitalista productor y una oligarqua privada nacional, dentro de altos
45
47
49
so
l. Introduccin
1.1 El poder pblico reforma al Estado: el Presidente es el poder
pblico toda vez que el trmino Estado se usa para describir al
gobierno, y ste es el poder pblico, que crea el pueblo para su
beneficio; y que el poder pblico est dominado por el Presidente.
que es entonces quien tiene la mayor parte del poder pblico, y que
puede verse como "el" poder pblico, y considerar a los otros
poderes como medios del mismo. Entonces el asunto se trata de que
el presidente busca reformarse a s mismo; o ms precisamente, el
presidente decide reformar los medios con que cuenta para ejercer
el poder pblico. y tambin decide reformar los fines y funciones
del poder pblico.
Este poder pblico es sobre todo el poder ejecutivo, compuesto
por el presidente y sus medios directos: la administracin pblica
central y la paraestatal y, as mismo, por el partido gubernamental
y el medio casi directo de la mayora legislativa.
La historia reciente muestra cmo el Presidente Salinas reform el proyecto nacional y el Estado, por fuera de los trminos
establecidos en la Constitucin. Por lo que la reforma ya se dio.
Misma que mantiene y profundiza el Presidente Zedillo.
Pero sus consecuencias negativas y la legalidad obligan a la
restauracin de la Constitucin, primero, y en su caso a la reforma
de la Reforma.
1.2 Caractersticas singulares: la reforma viene de la cspide.
51
52
8. Por lo que esta estrategia capitalista, producira mayor crecimiento. Y tambin, mayor bienestar general, que la de una intervencin estatal elevada, y en consecuencia, sera mejor que la
poltica distributiva del socialismo de Estado.
9. Esta es la argumentacin detrs.
Considerar que la crisis de la economa nacional de la dcada
perdida de los 80's fue un agravamiento de la tendencia al deterioro
de aos atrs, y que mostraba el fracaso de la economa pblica.
Por lo que no haba alternativa ms que regresar al capitalismo,
ahora modernizado, y que el crecimiento sera la base de la viabilidad del gobierno y del presidente mismo, para mantenerse en el
poder, conservando la estabilidad social y poltica que de otra
manera se perdera con la crisis econmica continuada; es por ello
que la crisis econmica del crecimiento, llev a la reforma del
Estado, en un cambio de funcin en vez de correccin.
Fue una reforma poltica y administrativa, supuestamente necesaria para la reforma econmica, ya que era el Estado el protagonista
principal, que haba que sustituir sin quitarle el poder poltico.
1.11 Pero este esquema es necesario diseccionarlo para apreciar todas las presunciones que se establecen, dentro de una larga
secuencia, en que una variable es base de la siguiente, o medio de
un fin intermedio superior, que a su vez es medio de otro superior
a l. De tal manera que es preciso establecer con claridad las
relaciones de fines a medios, y evaluar si efectivamente se apoyan,
y sobre todo si dan los resultados apetecidos y proclamados: si los
medios y su uso, o la estrategia, modelo o sistema, producen los
resultados de bienestar buscados.
1.12 Por otro lado, es tambin necesario precisar que el bienestar proviene de 1) los fines sociales; 2) los medios sociales; 3) y la
forma de uso de tales medios y 4) por supuesto, los resultados
sociales. Fines y resultados, medios y uso de ellos.
2.1 Fines.
En realidad este es el tema que parece menos polmico, pues
es inobjetable que el fin ltimo es la felicidad. Slo que sta es
individual, o cuando mucho realizable en unas cuantas personas.
Esta felicidad no depende grandemente de niveles materiales de
vida, pues por ello sorprende que gente muy pobre pueda ser feliz
(salvo que su pobreza sea tan aguda que llegue a afectar dicha
posibilidad), y que gente muy rica pueda ser infeliz. Pero la felicidad, como sentimiento, se ve apoyada por el bienestar material,
aunque no sea condicin indispensable para ella. La felicidad es
una cuestin de responsabilidad individual y no colectiva.
2.2 Pero el valor que sigue a la felicidad es el bienestar como
nivel de vida, expresado por la satisfaccin de necesidades materiales, de trabajo, de un salario remunerador, de vida digna, de
oportunidades de progreso, de servicios pblicos, de expectativas,
de piso social. El bienestar material es el que permite el "modo de
57
58
59
60
riores, pero sobre todo debe ser decidida por el pueblo: cul es su
beneficio?
2.11 Fines superiores
Existe una especial relacin combinada entre valores individuales y valores colectivos, como se aprecia antes. Puede intentarse
el inicio de una jerarquizacin de los mismos, para establecer una
relacin de predominio.
1.
La vida humana
2.
La felicidad
3.
El bien
4.
El bienestar
4.1)
Bienestar material
4.2)
62
3.5 Felicidad.
Los individuos deben decidir los trminos de su contenido, no
se los puede dictar el gobierno, ni el grupo social. En este ltimo
sentido, es dificil introducirla como una variable poltica, porque
puede haber tantos contenidos como individuos existen. La falta de
comn denominador hace que esta cuestin no se maneje democrticamente, sino en forma privada e individual.
3.6 Bienestar.
Del fin ltimo, como variable compleja, sta es la parte que
est ms a discusin social. No porque sea superior a la felicidad,
sino porque es ms accesible a todos, y sobre todo, porque debe ser
decidida colectivamente, aun cuando existe un mbito individual
sobre cmo actuar dentro del contexto general establecido. La libertad
poltica y la democracia son los medios para que el pueblo soberano
decida su bienestar comn.
3.7 Igualdad de los mbitos del bienestar.
El bienestar material o econmico y el bienestar poltico y social,
si bien no son variables independientes, no tienen una relacin directa.
A ms bienestar material, no hay automticamente ms bienestar
social, aunque puede ayudar. Ya ms bienestar social no hay un mayor
bienestar material necesariamente, aunque tambin puede haberlo.
Adems, las dos son condiciones necesarias, pero ninguna condiciones suficientes para el bienestar.
y no existe predominio de una sobre otra. Esto es fundamental:
el bienestar material no es un valor superior al bienestar social y
poltico, ni al revs.
3.8 Sin relaciones de dominacin.
Es bsico advertir que el bienestar econmico no es una variable dominante sobre el bienestar social, en trminos de jerarqua de
valores, considerando el sentido lato social que comprende tambin
el bienestar poltico.
Por lo tanto, la economa no tiene justificacin de dominar el
aspecto social, en lo que respecta a valores. Por lo que slo queda
la discusin sobre si la funcionalidad econmica necesita para el
63
y el dilema en cuanto a los fines, se trS~da hacia la determinacin de hasta qu niveles debe el Estado asegurar la educacin.
Una vez resuelto 10 anterior, se tiene la discusin fundamental
de cmo debe el Estado satisfacer la demanda implicita en tal fin.
66
A travs de una Secretara de Educacin Pblica, o tal vez utilizando entidades pblicas, o la misma coordinacin con los gobiernos estatales, o las escuelas privadas?
3.16 Empleo.
Nuevamente se acude a la Constitucin como presupuesto de
voluntad general para establecer el fin, consistente en que toda la
poblacin econmicamente activa tenga acceso a un trabajo, que
searemunerado suficientemente para lleva una vida digna.
y la cuestin se centra en los medios a utilizar para este efecto.
Una Secretara del Trabajo, que a diferencia de la actual promueva
el pleno empleo, reglamentaciones fiscales y de cualquier tipo que
fomenten la utilizacin de mano de obra o la misma creacin de
programas intensivos de mano de obra, ya sea en las obras pblicas,
en los servicios pblicos, o a travs de empresas pblicas que
proporcionen un nmero considerable de empleos productivos, o promover que la iniciativa privada tenga utilidades altas, invierta y
cree empleos?
67
5. Bienestar poltico
5.1 Los fines intermedios generales son los de libertad,paz, orden,
democracia, soberana popular, sufragio efectivo, competencia partidista, alternancia en el poder, divisin de poderes, estado de derecho,
autodetermin~in nacional, y en consecuencia el rechazo al absolutismo, al autoritarismo, la dictadura, la tirana, la imposicin, la
represin, intimidacin y la subyugacin del pueblo.
La contradiccin entre la soberana del pueblo y la soberana
del gobernante, particularmente de una persona, o de un grupo en
el poder pblico, y los derechos polticos irrenunciables del hom-
69
70
73
74
honestas.
- Los resultados sociales deben ser lo ms aproximado a los
objetivos sealados.
5.7 Deber ser: la funcin del poder.
El poder debe acercar lo ms posible la voluntad popular y los
resultados sociales.
Para ello debe permitirse la libre expresin de la voluntad
popular, y procurarla al mximo. Esta debe ser su relacin inicial
con el pueblo, y complementarla con rendicin de cuentas, para
evaluacin de resultados.
En segundo lugar, el poder debe actuar polticamente para
mejor promover el beneficio popular sealado directamente por el
pueblo, y no decidido o interpretado por el presidente, conciliando
con los otros intereses sociales. Y en tercer lugar, el poder debe
controlar los intereses polticos de su grupo, y la eficiencia y
honestidad de su administracin, para que las acciones pblicas no
se desvirten del propsito del beneficio popular.
5.8 Funcin del poder.
El poder pblico, que debiera ser el medio del pueblo, el poder
del pueblo, busca "orientar" y limitar la voluntad popular, para que
no le pida labores dificiles. El poder sustituye la voluntad del
pueblo.
Se convierte en el "soberano secreto", actuando supuestamente
en favor del pueblo.
El presidente decide en lugar del pueblo, que lo que le conviene
es crecimiento econmico a toda costa y que para ello hay que servir
al gran capitalprivado y al externo; y as se da el caso singularde que el
poder pblico para cumplir con su responsabilidad del desarrollo
econmico nacional, le transfiere al sector privado el protagonismo
de intervencin directa.
La oligarqua del poder poltico transa con la oligarqua del
capital, para que a cambio de formar parte del establishment del poder,
76
pago al mandatario.
Estas cuestiones definen las relaciones entre mandante y mandatario. Las relaciones de mandar y de cumplir.
3. Se asignan fines al presidente, para promover dentro de un
contexto definido.
78
o - a llevar a cabo dentro de una estructura legal y una organizacin del gobierno, que es un mandato general.
79
80
82
3.
4.
5.
6.
7.
8. Podra decirse que es una reforma de la organizacin econmica nacional, ms que una reforma del poder, que se hace
como consecuencia de la primera.
9. Por lo tanto, es una decisin poltica tomada por eljefe del poder
pblico, sobre la organizacin econmica nacional, que por
supuesto tiene efectos sobre el nivel de intervencin de los
medios administrativos del sistema presidencial, base de la
estrategia de la funcin del Estado.
10. No se cambian los fines del pueblo, por lo que aparentementeno
se cambian los fines del Estado, que deben ser los mismos, sino
en realidad se cambian los finesdelmediopublico, elEstado .
11. El poder pblico no tiene ya como fin, segn el presidente,
jefe del mismo, asegurar el bienestar social, sino que su fin es
asegurar-el mximo crecimiento, porque ste ser el conducto
para el bienestar social.
84
12. A pesar que los presidentes argumenten que el fin del Estado
sigue siendo el bienestar del pueblo, pero el medio que decide
el mismo Estado, en boca del presidente, es a travs del
crecimiento econmico.
13. y se asume que la organizacin para maximizar el crecimiento es la privada capitalista, que implica la reduccin, y hasta
virtual eliminacin estratgica de la intervencin del Estado
en la economa.
14. Entonces, el presidente, como jefe del Estado, reforma la
organizacin de la economa como estrategia nacional para
maximizar el crecimiento.
15. Y como consecuencia de ello, reforma la estratega de intervencin del Estado.
6.6 Conclusin: De que reforma se trata? Parece inadecuado
verla como la reforma del Estado. Debido a que se trata de la
reforma de la organizacin econmica de la sociedad. Y esta variable
es superior socialmente, pues si bien el Estado puede verse como
la organizacin poltica y administrativa de la sociedad, cuando se
trata de una parte tan slo del Estado, su estrategia de accin, su
participacin entonces no se compara en importancia con el elemento econmico que abarca todo su mbito.
De tal manera, que el trmino adecuado para describirla es: la
reforma de la organizacin econmica nacional.
Esta es la variable independiente, y la derivada es, la reforma
de la intervencin del Estado.
Por lo que debera llamarse: la reforma de la organizacin econmica, y consecuentemente de una parte de la organizacin poltica, en
cuanto al nivel de intervencin del Estado.
y habra que advertir que es una reforma por parte del jefe del
Estado, es una reforma desde la cspide del poder.
y la reforma del nivel de intervencin del Estado, cambia sus
medios, en la manera de sus funciones, organizacin, y acciones.
85
Es una reforma parcial del Estado, en relacin a su participacin en la economa, cuya organizacin total se reforma, y afecta
al Estado.
No se trata que la reforma de la intervencin del Estado
determina la organizacin econmica, sino al revs: es la reforma
de la organizacin econmica, la que determina la reforma de la
intervencin del Estado. La que tiene que ver con su sector de
empresas, y en muchos menor medida, la de su sector de administracin central, como no sea en la desregulacin y funciones.
Es una reforma del sector paraestatal, como estrategia de intervencin del Estado. Por la funcin que cambia: ya no se requiere la
participacin directa, segn el presidente, no segn el pueblo.
Entonces, se trata de una reforma de la organizacin de la sociedad
nacional: en su economa y, consecuentemente, en su gobierno, y sta
es una reforma del proyecto nacional constitucional.
6.7 Implicacin. Y es el presidente el que decide la reforma de
la sociedad, sin consultrselo al pueblo.
A travs de reformar la intervencin de sus medios administrativos, el presidente en realidad reforma la organizacin social. No
es una simple reforma administrativa para la cual tal vez tuviera
facultades legales, sino una reforma del proyecto nacional establecido en la Constitucin.
En ste se establece una economa mixta con dominante de la
economa pblica, y un Estado intervencionista para propsitos
sociales.
6.8 Desvo constitucional. A travs de decisiones unilaterales
se vende o privatiza Cananea, Aeromxico, Mexicana, Telmex,
petroqumicas, banca comercial, ferrocarriles, puertos, carreteras y
Seguro Social; el presidente modifica el proyecto nacional constitucional, sin modificar la constitucin (salvo en el caso de la banca),
no cumpliendo con un Estado de derecho.
Para ste sera necesario, dada la importancia de reformar el
proyecto nacional constitucional, primero establecer un referndum para consultar al pueblo, como determina su bienestar en estas
dos materias: organizacin de la economa y funcin del Estado, y
86
89
8.2 Reformas. La reforma de la privatizacin tiene un considerable camino andado, al ver el proceso de desincorporacin.
La reforma de la liberalizacin tambin, con el comercio internacional.
La reforma de sometimiento a las polticas oficiales financieras
externas, en materia de cancelar la renegociacin de la deuda, la
reforma de integracin regional con Amrica del Norte, la reforma
para competir por el capital transnacional, en las promociones,
swaps, leyes de inversin extranjera (modificaciones al reglamento).
La reforma fiscal para evitar la evasin.
Todas estas reformas, son para establecer un modelo capitalista. En todas se modifica la organizacin econmica, y tambin las
funciones, intervencin, aparato, organizacin y acciones del Estado social. Todas juntas hacen una contrarrevolucin.
8.3 Quin decidi el modelo capitalista? El presidente De la
Madrid en el sexenio antepasado, y despus su designado, el presidente Salinas, y a su vez, su continuador, Zedillo, en el presente sexenio.
y al hacerlo sin modificar la constitucin, se deriva que no es
ley positiva y entonces no es un factor verdaderamente justificador,
porque permite la existencia de una situacin extralegal, contradictoria, sin que nada pase. Pues no hay mecanismos de control en un
sistema de gran dominacin presidencial.
9.1 Fines y medios. Fondo y forma. Si bien los fines del pueblo,
su bienestar, no han cambiado, ni tampoco han cambiado los fines
formales del Estado, de buscar dicho bienestar, en realidad han
cambiado las funciones del Estado, y con ello una buena parte de
los medios presidenciales administrativos, y sus acciones. Se ha
cambiado el fondo y la forma de gobernar, sin dejar el dominante
presidencial sino acentundolo, as como su autoritarismo.
9.2 Poder presidencial y Estado. Si bien el Estado se refiere al
poder pblico, y este lo domina el presidente, lo que hace por una
gran identidad entre presidente y Estado, se est dando un fenmeno peculiar de que el poder del presidente se engrandece a pesar de
que el poder del ejecutivo se reduce, con la prdida de un nivel de
intervencionismo por el cambio de funciones.
El Estado se reduce y consecuentemente se debilita. Esto no
acaba de apreciarse, pero no hay duda de que el vender sus empresas
y dejar de operar directamente en la economa, el Estado se ha
disminuido en ms de un sentido.
Pero el presidente se ha fortalecido, pues ha usado otros medios
ejecutivos para hacer valer su poder centralizado y monopolista,
como los "legislativos", fiscales, financieros, justicia y polica.
Si el poder econmico del Estado se ha reducido, el poder de
juez y autoridad se ha fortalecido, pero lo conserva el presidente y
no el Estado.
Entonces, los presidentes han reformado al Estado, al poder
ejecutivo, a sus funciones y medios, a su fondo y forma. Pero no
han reformado el poder presidencial para limitarlo, sino para cam-
92
biar unas funciones por otras, sin perder predominio. Pero esto lo
han hecho personalizando an ms el poder, y haciendo una mayor
amenaza de la represin.
La rectora econmica se sigue desempeando, por concesiones mltiples, y por coercin de quien puede emplear muchos
mecanismos del poder, o "pisar las colas" que tienen los grandes
capitalistas.
Pero este poder de amenaza, de espada de Damocles, acta
suficientemente como capacidad de persuasin. Pero no es igual de
fcil heredado, como se vio en 1994.
Conclusin: Cuando a finales de 1995 se habla de la reforma
del Estado, debe advertirse que deber tener 2 vertientes:
1) Reformar las instituciones y procesos polticos-pblicos
que, como medios, desviaban los fines sociales constitucionales: la
reforma poltica de la gobernacin, y 2) Reformar el modelo neoliberal Salinista-Zedillista, que haba cambiado los fines sociales constitucionales, y cuyos medios monetaristas, anti-inflacionarios, y
recesivos, fracasaron en el crecimiento, desarrollo y estabilidad
econmica, y sobre todo en el bienestar de las mayoras.
Se requiere la tan aplazada reforma poltica del Estado, y la
reforma poltico-econmica de la reciente reforma concentradora
del sexenio anterior (1988-94). Y son complementarias.
1.5 Otros Enfoques de Evaluacin de la Reforma del Estado
La Democracia en la Reforma del Estado Mexicano
l. Democracia, la variable estratgica
Si bien hay muchos valores y prioridades distintas, existen
relaciones de diversos grados entre los valores y en algunos casos
un valor puede apoyar o dificultar otro, y a veces su influencia
.
puede ser crucial.
93
94
95
98
llamadoprincipiode la mayora no
de la mayorasobre la minora,sino un resultadode las influencias
NC\pnIcM eraII'eIlTlbos grupos... todo el procesoparlamentario tiende a la consecucinde
transacciones. .." Kelsen, Hans. Op. Cit., pgs. 84-86.
~ . .didadura
99
101
103
Kelsen acota, bajo su usual fina critica, lo que la politica mexicana ha olvidado:
voluntad del gobierno no pierde nada en intensidad al contribuir a ella una pluralidad de
rganos... el dirigente nico, representanteexclusivo,queda reemplazado por una multitud
de penonas queClompmclI la fbnci6n directiva, esto es, la cn:acin de la voluntad inlpei8111e.. ,"
Ibid, pgs. 114-116.
104
n.
lOS
107
Toda vez que el pueblo deriva bienestar de la toma de decisiones, del proceso de ejecucin de las mismas, y por supuesto de los
resultados sociales, el Ejecutivo debe ser evaluado en cada una de
stos, en la medida que cumpla con promover al mximo el bienestar del pueblo.
4.6 La divisin de poderes debe implicar no slo separarlos.
sino permitir la intervencin del pueblo en cada uno de ellos, para
otorgarles mandatos, supervisarlos y pedir cuentas.
110
H2
114
118
pblica pudiera manejarse discrecionalmente en privado, transgrediendo con ello la ley, al permitir una complicidad penal por
motivos polticos, siempre y cuando se manejen en privado y
confidencialmente. La misma Constitucin y la Ley de Responsabilidades lo deben corroborar: Hacer pblicos los procesos.
Por lo tanto, el presidente es el responsable principal como el
mandatario del pueblo. Pero tambin son medios del pueblo y
responsables ante l, todos los empleados del poder ejecutivo, con
mayor responsabilidad segn sea el nivel del cargo pblico.
Entonces el presidente debe responder ms de cerca al pueblo,
no slo a travs de un informe anual presentado al poder legislativo.
y lo mismo sus secretarios y empresas. Y los niveles siguientes,
por razones de conveniencia prctica, slo pueden ser revisados
selectivamente por el pueblo, como en el caso de los policas, las
procuraduras, la Subsecretara de Ingresos por los impuestos, y la de
Crdito.
As, el presidente y su oficina no deben estar ocultos y actuar
slo ceremonialmente, o tener contacto preferente con las minoras
ms poderosas econmicamente o las masas pobres dentro de
escenarios controlados.
Sera necesario que se establecieran mecanismos regulares de
acceso pblico a representantes cvicos y populares, como la "casa
abierta", aunque fuera una vez a la semana con acuerdos libres y
pblicos.
y este ejemplo se reproducira en las Secretaras y empresas,
121
populares.
Una alternativa es que desarrolle rganos cvicos de evaluacin
del poder pblico, que haga pblicos informes anuales paralelos a
los que presenta el presidente al Congreso.
y que a travs de un referndum anual sobre el desempeo
presidencial, y el desempeo del resto del gobierno, tal vez separando selectivamente, el pueblo otorgue un voto de confianza o de
reprobacin.
Addendum
Para sintetizar el enfoque democrtico.
1. El pueblo tiene la soberana y todo lo dems son medios que
deben adecuarse al ejercicio de la misma.
2. El pueblo es quien debe dictar la ley. La ley debe ser voluntad
del pueblo. Por lo que los legisladores deben ser auxiliares del
pueblo en el proceso de elaborar la ley, pero no sustituirlo.
3. El pueblo tambin elige a ejecutivos, legisladores y jueces,
corno medios.
4. El ejecutivo debe ser instrumento para "ejecutar" la voluntad
popular, no la suya propia porque no es "su gobierno", y estaresponsabilidad es tambin de los medios del ejecutivo, la burocracia.
5. Los jueces no deben impartir "su justicia", sino hacer que se
cumpla la voluntad popular establecida en la ley.
6. Ni los legisladores deben interpretar la voluntad del pueblo,
ni los ejecutivos, ni los jueces. No son representantes con poder
general abierto, sino son mandatarios,servidores,empleados, con rdenes y funciones limitadas y explcitas.
7. Lo fundamental no es la ley y el derecho sino el pueblo, no
son los medios legislativo, ejecutivo y judicial, sino el principio y
el fin: el pueblo. El derecho no esta por arriba de la voluntad
popular, sino que debe ser su expresin, y el Estado de derecho debe
ser el que cumpla con dicha voluntad del pueblo.
8. Los llamados prceres del gobierno, son en realidad tan slo
auxiliares del pueblo: para poner su voluntad en la ley, para que la
lleve a cabo la burocracia en todos sus niveles, y para que los jueces
obliguen al ejecutivo a cumplirla; todos tienen una funcin poltica,
todos deben ser electos, recibir mandato, y responsables al pueblo.
9. Y para ello, establecer mecanismos de representacin popular, con miembros de la sociedad civil que participen en atestiguar,
transparentar y obligar el cumplimiento de sus funciones.
La democracia es asegurar por el pueblo que el gobierno del
pueblo acte para el pueblo: Someter y sustituir al poder.
124
SEGUNDA PARTE
Pblica Federal.
2.6 Los derechos y obligaciones de la Nacin y el Estado. Otro
repaso elemental.
2.6.1 La rectoria del Estado del desarrollo nacional (artculo 25).
2.6.2 La obligacin del Estado del sistema de planeacin
democrtica (artculo 26).
2.6.3 Los derechos y obligaciones de la Nacin y el Estado en
relacin a tierras y patrimonio nacional (artculo 27).
2.6.4 Las obligaciones econmicas de regulacin (artculos 28
y 131).
2.7 El cumplimiento de las garantas individuales (ttulo primero, captulo 1), y las garantas sociales del artculo 3,4,27 Y 123.
2.8 Las facultades de excepcin de los artculos 29, 49, 76-V
y VII, 97,105,111,119,135 Y 136.
2.9 Y en general, "los fines del proyecto nacional contenidos
en esta constitucin..." (artculo 26).
3. El derecho de reclamacin ciudadana
)' derecho de reclamacin social
- No slo eso, sino que siguiendo el mismo artculo 25 constitucional el Estado planear, conducir, coordinar y orientar la
actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y
fomento de las actividades que demande el inters general, en el
marco de libertades constitucionales.
- El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva las
reas estratgicas del artculo 28.
-
4.9 Para que el derecho tenga sentido y sea funcional (lo que a
veces se denomina como su "perfeccionamiento"), se requiere:
1) Que por cada derecho debe existir una obligacin, y por cada
obligacin un derecho.
2) Que por cada derecho debe existir la forma o recurso de
exigir su cumplimiento.
3) Que por cada obligacin que no se cumpla debe existir una
sancin (pues una norma sin sancin, si bien no carece de obligatoriedad, de lo que s carece es de consecuencias del incumplimiento, lo que lo promueve).
4) Que deben ser explcitos los trminos, no slo de las obligaciones, sino tambin de los derechos y de a quin corresponden.
4.10 Es fundamental apreciar que en el caso de las obligaciones
de los poderes pblicos a que se refiere la constitucin, y a que se
ha hecho mencin antes, no existen las condiciones del punto
anterior:
1) Las garantas individuales y sociales son derechos del hombre, sobre los que a veces se hace explcita la obligacin del
gobierno, como en el caso de la educacin, pero no siempre es igual
de explcito, como en el caso del empleo o de la administracin de
justicia (artculo 17).
2) En el caso de las obligaciones del Estado de los artculos 25,
26, 27 Y 28, por ejemplo, no queda claro y explcito cul es el
derecho y de quin y menos todava de cmo ejercerlo,
3) Casi toda la constitucin es un catlogo de obligaciones de
un destinatario variadamente explcito (a veces refiriendo a "trminos que fijarn las leyes").
4) Una parte menor de la constitucin se refiere a derechos
explcitos de beneficiarios explcitos.
5) La cuestin del derecho de reclamacin es clara en algunas
garantas individua/es, que pueden exigirse como defensas, en el
caso del juicio de amparo, frente a actos de autoridad que las hayan
violado.
143
144
141
l. El texto de la Constitucin comienza estableciendo expresamente que el Captulo Primero del Ttulo Primero se refiere a las
garantas individuales, que llegan supuestamente hasta el artculo
29, pues el Captulo Segundo comienza a partir del artculo 30.
2. Sin embargo, tradicionalmente se ha considerado que las
garantas individuales strictu sensu van del artculo lo. al 24.
3. y que del artculo 25 al29 se trata de normatividad de la funcin
y facultades del gobierno (igual que casi todo el resto, del 30 al 136).
4. Tambin tradicionalmente se ha considerado que la Constitucin establece como garantas sociales las de los artculos 30.,
40., Y 123, incluyendo preceptos del 27.
5. Aqu se ha argumentado que desde el punto de vista de la
lgica y funcionalidad del derecho, debe reapreciarse la interpretacin constitucional en favor de la facultad de reclamacin:
5.1 Bajo el principio elemental de correlacin jurdica, de que
a cada derecho corresponde una obligacin, y a cada obligacin
corresponde un derecho.
5.2 y en ambos casos, el que tiene el derecho debe estar
facuItado para reclamarlo.
5.3 Frente a un juez que haga cumplir tal derecho, y no en una
"peticin" frente a quien no cumple su correspondiente obligacin,
para evitar que acte como juez y parte en tal reclamo.
5.4 y debe existir adems una pena para que el incumplimiento
de la obligacin sea sancionada. Que no puede auto-intlingirse.
5.5 Si no existe posibilidad de reclamacin del derecho, ni
sancin, la norma, ms que imperfecta, es irrelevante socialmente.
6. Bajo esta perspectiva el texto constitucional debe interpretarse de acuerdo a los siguientes principios:
lo. Todos los preceptos constitucionales (y legales en general)
obligan a un responsable, en correlacin al derecho de un beneficiario, quien puede reclamarlo.
20. Toda vez que la ley debe ser la expresin de la voluntad
general, en que acta el pueblo como mandante; y obliga al poder
pblico como mandatario.
149
150
ANALISIS DE CASO
Para ejemplificar las cuestiones citadas, se toma el caso actual
del EZLN.
1. El levantamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, es un "ya basta" fundamentalmente a la violacin
de las garantas individuales y sociales de una poblacin indgena de los Altos de Chiapas.
2. El levantamiento armado es una medida extrema, fuera de
la ley.
3. La opcin legal que tena el EZLN era ''una asamblea o reunin
que tenga por objeto hacer una peticin o presentar-una protesta por
algn acto a una autoridad, si no se profieren injurias contra sta, ni
se hiciere uso de violencia o amenazas para intimidarla u obligarla a
resolver en el sentido que se desee" (artculo 90. constitucional).
4. Tal vez hubieran podido, de aceptarles su inters jurdico,
reclamar garantas individuales va el recurso de amparo del artculo
107, con la salvedad de que "la sentencia ser siempre tal, que slo se
ocupe de individuos particulares, limitndose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una
declaracin general respecto de la ley o acto que la motivare".
5. Pero no podan "excitar" a la Suprema Corte para que
"averige algn hecho o hechos (y despus qu se hace?) que constituyan una grave violacin de alguna garanta individual" (artculo
97), porque carecan de inters jurdico, que supuestamente slo
lo tendran en la materia, el ejecutivo federal, alguna de las Cmaras
del Congreso o el gobernador de algn Estado.
6. y tampoco tendran derecho a participar en una controversia
constitucional sobre acciones de inconstitucionalidad por tambin
carecer de intersjurdico, que supuestamente slo tendran el33%
de la Cmara de Diputados o del Senado o de los rganos legislativos estatales o de la Asamblea del D. F. o el Procurador General
de la Repblica (artculo 105).
7. Debido a su probada inoperancia, muy dificilmente, "cualquier ciudadano" indgena podra "formular denuncia ante la
Cmara de Diputados" sobre la responsabilidad de las conductas
de servidores pblicos que acten en perjuicio de los intereses
152
156
TERCERA PARTE
EL ESTADO DE DERECHO:
TEORA POLTICA DE LA LEY
1. Planteamiento Poltico
1.1 Introduccin.
Probablemente el criterio ms acertado para definir las caractersticas que debe tener un instrumento social es sufinalidad: para
qu va a servir, cul ser su funcin, cul es su propsito. Y en la
relacin de fines a medios, estos ltimos deben en consecuencia
derivarse de y ser congruentes con los primeros. Los fines deben
determinar a los medios.
Entonces cul es el fin que la sociedad persigue con la ley,
como medio?
La respuesta es que la ley debe ser un principio de orden,
aceptado por todos, con una norma formal y explcita que regule
los comportamientos de todos para una convivencia aceptable
acordada. Debe ser una regla consentida de comportamiento, que
derive de la voluntad general, que sea de aplicacin general y no
tenga favoritismos. Que se encomiende a la autoridad para hacerla
cumplir, y por supuesto para que la cumpla tambin. Considerando
que la leyes una regla de convivencia, entre los miembros de la
sociedad, pero tambin un mandato a la autoridad pblica, proveniente de la sociedad, para que acte en su nombre.
Separando sus partes, el fin de la leyes:
1) Normar el compc.rtamiento de las personas (en sociedad),
157
un
Suponiendo que el pueblo eligiera legtimamente a representantes para legislar, qu sucedera cuando stos participaran en
la elaboracin de 20 leyes, digamos? Porque al elegir el pueblo a
un legislador no puede darle un poder general para administracin
y aun para actos de dominio. Para que un senador que se diga
representante popular, acte a discrecin, interpretando fielmente
tal voluntad general. Pues es dificil pensar que el pueblo d un
mandato concreto al elegir a un legislador, que ste tenga claramente que seguir, tratndose de una gran variedad de temas, en diversas
circunstancias, en un cmulo de leyes, por muchos aos.
La realidad es que un senador no puede ser mandatario pulcro
durante 6 aos, de una instruccin concreta de voluntad popular de
su electorado. Y entonces acta como su "representante plenipotenciario", lo que significa disminuir su representatividad o abstraerse por completo de ella. Y actuar por su cuenta. En el mejor
de los casos, imaginndose por extrapolacin, la voluntad de su
electorado.
2.3 Primeras conclusiones.
Si los legisladores no son electos legtimamente por el pueblo,
no tienen la autoridad poltica para ser conductos de la voluntad
general. Si no hay elecciones de legisladores aceptadas por todos,
no se tiene el prerrequisito para que la ley sea expresin de la
voluntad general.
Si los legisladores tienen legitimidad de origen, debern adems
tener legitimidad de ejercicio, en el sentido de que habindo recibido
un mandato expreso y especfico del electorado en su eleccin, lo
cumplan en plasmar la voluntad general en la ley. Si no lo logran. no
estn cumpliendo con su encargo, y la ley no ser la voluntad general.
Por eso es necesario que si el pueblo participa en la eleccin
de legisladores para darle un mandato al poder legislativo, tenga la
forma de consulta posterior al refrendar la propuesta legal a que
hayan llegado los legisladores.
161
ANEXO
La modalidad de la Constitucin
1. La Constitucin como ley suprema tiene 2 variables en su
origen y contenido: 1) Congreso Constituyente. En los 3 casos que
se han dado (1823-24, 1856-57, 1916-17), se eligen legisladores
con .~l mandato expreso de elaborar o revisar la carta magna. Es una
eleccin por obra determinada, Sin embargo, se da un poder para
tratar todas las materias propias de una constitucin, por lo que el
mandato, por necesidad, no puede ser tan especfico; cuando mucho, obliga a una determinada "lnea", pero no a. soluciones o
proposiciones concretas.
Esto lleva a que los constituyentes"asuman" una representatividad
amplia, que bien puede no reflejar la voluntad generaL Es una lite
que habla por el pueblo.
As, mientras no se presente a consulta del pueblo, como en un
referndum, la constitucin ser una ley fundacional y fundamental, que no es totalmente la voluntad general. Y en ese sentido,
carece de plena legitimidad poltico-sociaL
2) Constituyente Permanente, Si bien para un congreso constituyente se elige a legisladores confacultades extraordinarias; es
alarmante considerar que legisladores electos (adems de su cuestionable legitimidad de origen), para funciones ordinarias, de pronto puedan actuar con facultades extraordinarias para reformar la
constitucin, slo por sumar las 2 terceras partes de los presentes
en el Congreso de la Unin (artculo 135). Esto es, cualquier
diputado federal puede convertirse en virtual constituyente al aprobar una reforma constitucional propuesta por el presidente en turno.
Esta modalidad de reforma constitucional es una aberracin que
va contra el propsito de que la constitucin, como ley fundamental,
sea fija relativamente, para dar seguridad jurdica de ser la voluntad
general relativamente permanente, en vez de cambiar segn la voluntad del presidente de que se trate, de sexenio en sexenio.
Sucede entonces que los legisladores ordinarios no tienen
ningn mandato para legislaciones extraordinarias, y no pueden
163
tenerlo porque fueron elegidos con otro propsito. Yen consecuencia no tienen ninguna representatividad para expresar la voluntad
general para reformar la ley suprema.
3) La conclusin general es que slo un congreso constituyente
tiene mandato para elaborar o reformar la ley suprema. Aunque no
sea un mandato especfico para un tema o cuestin determinado,
que es lo nico que dara plena legitimacin de origen al constituyente; complementado con la aprobacin final que dieta el pueblo,
mediante consulta, de la propuesta legislativa de tales constituyentes.
y como esto no sucede, puede argumentarse que las Constituciones Mexicanas han sido las leyes que ms se aproximan a la
voluntad general, pero no 10 hacen plenamente. Carecen de una
completa legitimidad poltica-social. Y pueden llegar en muchos
preceptos a reflejar ms bien la voluntad de los presidentes, de la
lite gobernante, de los factores reales de poder, o de alguna
combinacin de stos.
En la historia post-revolucionaria, se cuestiona si los presidentes han sido la voluntad general, o producto de la voluntad del
presidente en turno, quien apoyado en un sistema poltico de partido
nico antes, y virtualmente nico o muy mayoritario todava;
utilizando todos los recursos del poder pblico, particularmente
presupuestales, control de autoridades electorales, control de fuerza
pblica y controlde medios de comunicacin social;lograque la poblacin vote por su candidato. Llegando en caso necesario a cometer
fraudes pre-electorales, electorales o post-electorales.
Un cuestionamiento crtico en la historia poltica nacional, es
si algn presidente tuvo una plena legitimidad de origen, y cual fue
el grado de legitimidad obtenido por cada uno.
3.1.2 El presidente ilegtimo de origen.
Si un presidente no tiene plena legitimidad de origen, no tiene
la autoridad poltico-social para ser la eleccin de la voluntad
general, y en consecuencia poder expresar la misma voluntad. No
puede ser representante del pueblo, el que no es libremente electo
por el pueblo.
Si un presidente no tiene la legitimidad de origen, entonces no
tiene la posibilidad de tener la legitimidad de ejercicio. Aun cuando
cumpla con la voluntad general expresada en la ley (si as lo fuera,
la ley), y en la eleccin de la que provino (pero no haya sido
plenamente legtima, y ninguna lo ha sido, pues que presidente no
ha contado con ventajas ilegtimas y desproporcionadas ms que
inequitativas, en su eleccin?).
3.1.3 El presidente y la ley.
Si el presidente no es producto de la voluntad general, no puede
ser conducto de la misma, en trminos de legitimidad. Aunque sea
un presidente que acate la constitucin y las leyes, no convalida su
ilegalidad de origen, y en consecuencia tampoco puede adquirir
legitimidad de ejercicio.
3.1.4 El poder judicial.
Si bien los jueces no son electos popularmente y entonces
parecen carecer del cuestionamiento de su legitimidad de origen
167
176
3.2.7 Entonces los gobiernos en Mxico no han sido ni plenamente legtimos, ni se han justificado plenamente en trminos
sociales.
3.2.8 Por lo que el criterio de evaluacin de la sociedad debe
de nuevo adaptarse a la realidad: 1) independientemente de su
legitimidad de origen y ejercicio, 2) aunque no maximicen el
beneficio del pueblo, 3) cul es el bienestar general que producen?
4) y a qu costo?
3.2.9 De un criterio de maximizacin del inters general, se llega
a otro de satisfaccin aunque sea, de las necesidades sociales mnimas
en alimentacin, empleo, educacin, salud, seguridad, paz, estabilidad, legalidad, honestidad y libertad. justicia y democracia.
178
8) Artculo lIS. El cuestionamiento sobre todo de las caractersticas representativas y populares de los estados, y del municipio
es tradicional, as como la libertad de este ltimo.
3.3.3 Las garantas sociales fundamentales.
1) Las garantas sociales de educacin, salud, vivienda, trabajo
y bienestar para todos, y tierra para los ejidos (de los artculos 30.,
40., 123,27), no se cumplen. No se requiere probar 10 obvio.
2) Los fines y medios, las calificaciones, adjetivos y condiciones, y el propio desempeo cabal de la rectora del desarrollo nacional
para el bienestar de todos del artculo 2S, de la planeacin democrtica del desarrollo nacional del artculo 26, de la regulacin del
patrimonio nacional y el control econmico del artculo 27, as
como de la participacin del Estado del artculo 28, estn claramente cuestionadas. Slo hay que leer sus textos, llenos de buenas intenciones para el bienestar del pueblo, para apreciar que no se cumplen.
184
1.4 Por 10 que se trata de una cuestin poltica, con una derivacin
jurdica. La primera es fin y fondo, la segunda es medio y forma.
2. La voluntad general.
2.1 La constitucin debe ser la voluntad general.
2.2 Sobre el bien comn.
2.3 Dos condiciones sine qua non de la democracia.
2.4 Por lo que sin democracia no puede haber una constitucin
poltica legtima.
3. Representatividad popular.
3.1 En una democracia representativa, y consecuentemente no
directa.
3.2 Los legisladores deben recibir el mandato popular sobre la
voluntad general respecto del bien comn.
3.3 Mientras no tengan legitimidad de origen, producto de
elecciones democrticas, y de recibir un mandato popular especfico y no general;
3.4 Y de cumplir con tal mandato para la legitimidad de
ejercicio de los legisladores;
3.5 No pueden representar al pueblo.
3.6 y en consecuencia no pueden legislar una constitucin
legtima.
4. Consenso amplio.
4.1 Si bien son condiciones necesarias la democracia electoral
y el cumplimiento del mandatario al mandato popular, no son
suficientes.
4.2 Pues tambin es condicin necesaria que exista un amplio
consenso popular.
4.3 No slo de la mitad + 1, sino de 2/3 a 3/4 partes segn sea
suficiente, a juicio de la totalidad del pueblo.
4.4 Porque la decisin poltica del pacto social de proyecto de
nacin, es la base de la vida colectiva.
4.5 y debe tener la aprobacin de una mayora muy calificada.
185
n. El ser.
1. La realidad actual es:
1.1 La constitucin incumplida.
1.2 La ley fundamental no es positiva.
1.3 En consecuencia, como es ley suprema, el poder pblico es
necesariamente ilegtimo de ejercicio.
III. Cuestionamientos.
1. La Constitucin de 1917.
1.1 Los diputados constituyentes tuvieron plena legitimidad
de origen?
1.2 Y recibieron un mandato especfico?
1.3 Qu tan legtima es la Constitucin original de 1917?
1.4 Qu tanto consenso tuvo?
2. Opinin.
2.1 Si bien es discutible la plena legitimidad de representacin
legislativa, aunque fue'mayor a la usual;
2.2 Aparentemente se dio un amplio consenso;
2.3 Por lo que efectivamente hubo la decisin poltica de un
pacto social de proyecto nacional;
2.4 y as la Constitucin poltica de 1917 fue una buena
aproximacin de la voluntad general sobre el bien comn.
3. El incumplimiento constitucional.
3.1 A pesar de 10 anterior, la Constitucin de 1917 nunca se
cumpli plenamente.
3.2 En parte por la ilegitimidad de origen y ejercicio tradicional
del poder pblico en Mxico.
3.3 Pero tambin por una peculiar cultura constitucional mexicana, de tradicin de poner los mejores y ms altos propsitos en
la constitucin, ms como los mandamientos de una religin;
3.4 Pero no como los trminos contractuales obligatorios de un
contrato social.
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5.7 Porque la mejor constitucin del mundo, con toda la legitimidad, se vuelve irrelevante si no se cumple.
5.8 Pierde su propsito y esencia, si el poder pblico no la acata,
pero tambin si no la cumple el pueblo, y aun si no la hace valer.
El logro de soluciones respecto a romper con la cultura social del
incumplimiento legal es condicin sine qua non.
5.9 Por lo que tan importante como la legitimidad plena y el
consenso pleno, es el cumplimiento pleno, y si no se dan las 3 condiciones indispensables no se tiene un resultado social suficiente.
V. Conclusin: Los pasos necesarios son muchos: lo. cumplir
la constitucin, a pesar de sus cuestionamientos. 20. Restaurar los
preceptos constitucionales que demanda la poblacin, como los agrarios del artculo 27.30. Reformar la reforma del Estado neo-liberal
de los pasados 13 aos. 40. Avanzar en la democratizacin. 50. Para
lograr la plena representatividad del poder pblico. 60. Convocar
a un nuevo congreso constituyente. 70. Promover un consenso
amplio para el nuevo pacto social del proyecto de Nacin. 80. Hacer
una nueva constitucin. 90 Hacerla cumplir plenamente.
Probablemente se alcance el nivel crtico necesario enfatizando
1) democracia, 2) nuevo consenso amplio, y 3) acatamiento constitucional. Estos son los grandes retos de la actualidad para la reforma
del Estado y el Estado de Derecho. Sin estas 3 condiciones, no
puede tener plena legitimidad la constitucin, y la pirmide legal
que se deriva de ella.
5. Legalidad para-legtima
1. Descripcin del caso mexicano
1.1 Aspectos positivos legales.
1) Existe un sistema legal,
2) derivado de una historia poltica-jurdica,
3) que parte de las constituciones polticas,
4) con una valoracin poltica por el Estado de derecho,
5) que procura guardar las formas.
1.2 Aspectos positivos de operacin gubernamental.
1) Se tiene poderes pblicos electos peridicamente,
2) los poderes declaran sustentarse en la democracia,
3) y en la ley, de origen,
4) y alegan actuar basados en la ley,
5) y como representantes del pueblo.
1.3 Otros aspectos positivos.
1) Se tiene un orden legal,
2) que se puede utilizar polticamente para reclamaciones,
3) y jurdicamente para reclamaciones de derechos y garantas,
4) y que los poderes tienen que atender por s mismos,
192
193
2. Saldo
Se tienen autoridades y leyes, que si bienno tienen estricta legitimidadde origen, guardan relativamente las apariencias de atenerse a
la nonnatividad. Y actan de la mismaforma enel ejercicio delpoder
pblico. Lo que es funcional polticamente.
3. Evaluacin
3.1 Cmo evaluarsocial, polticay legalmentea una situacin
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