Diversidad Cultural

Retos y tendencias
en LA gestin de la
inmigracin y la
diversidad en clave
transatlntica
Dan Rodrguez Garca
documentos
Serie: Migraciones
Nmero 21. Retos y tendencias en la gestin de la inmigracin y la
diversidad en clave transatlntica
Dan Rodrguez Garca
Fundaci CIDOB, de esta edicin
Barcelona, abril de 2010
Edita: CIDOB edicions

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slo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase a
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algn fragmento de esta obra
RETOS Y TENDENCIAS EN la GESTIN DE LA

INMIGRACIN Y LA DIVERSIDAD EN CLAVE
TRANSATLNTICA
Dan Rodrguez Garca*
Abril de 2010
*Profesor Agregado de Antropologa Social y Cultural.

Investigador senior del Grup de Recerca sobre Migracions (GRM),
Universitat Autnoma de Barcelona
Sumario
Introduccin ............................................................................................................ 9
El contexto: Un cambio estructural inesperado . ................................................... 11
El enfoque: Integralidad, horizonte amplio y visin proactiva .............................. 15
Algunos mbitos de actuacin prioritaria............................................................... 23
Conclusiones . ........................................................................................................ 57
Referencias bibliogrficas ....................................................................................... 59
Resumen / abstract ................................................................................................ 66
Nota introductoria
Este trabajo se basa en los resultados del Forum Gestin de la inmigracin y la diversidad en Quebec y Canad, un simposio internacional de
dos das de duracin celebrado en Barcelona en octubre de 2008, organizado por CIDOB (Programa Migraciones) y la Secretara para la Inmigracin de laGeneralitat de Catalunya, y fundado y dirigido por el autor de
esta publicacin. El simposio cont tambin con el apoyo del Ministerio
de Trabajo e Inmigracin de Espaa y con la colaboracin de la Embajada de Canad en Espaa, la Fundacin Canad (Ministerio deAsuntos
Exteriores canadiense) yla oficina del Quebec en Barcelona. A todas las
entidades colaboradoras cabe agradecer de nuevo su generoso apoyo. El
autor quiere aadir un agradecimiento especial a Josep Ribera, ex director
de CIDOB, y a Gemma Pinyol, coordinadora del Programa Migraciones,
por apoyar la iniciativa del simposio1; as como a Joanna Freedman, por
toda la ayuda prestada durante el proceso.
El autor quiere agradecer tambin a Gemma Pinyol y a Bet Ma,
responsable de publicaciones de CIDOB, por apoyar la iniciativa de publicacin de este material en la coleccin Documentos Migraciones2.
1. Para ms informacin sobre la estructura, contenido, objetivos y participantes de este simposio, consltese la siguiente pgina web: www.cidob.org/es/actividades/migraciones/
forum_gestion_de_la_inmigracion_y_la_diversidad_en_quebec_y_Canad.
2. Las ponencias completas y revisadas del citado simposio estn en proceso de publicacin
en ingls en: Dan Rodrguez-Garca (ed.) (2010).
Introduccin
En los ltimos tiempos, y en un contexto de acentuacin de la crisis econmica en Espaa, ha resurgido de nuevo el debate sobre la inmigracin y
la integracin social de los inmigrantes, con varios episodios de gran relevancia social y poltica3. En este contexto, parece ms necesario que nunca
hacer genealoga de los aspectos fundamentales de la gestin de la inmigracin y la diversidad, y establecer los ejes y tendencias fundamentales de
la accin estratgica en este terreno. La necesidad de disponer de buenas
estrategias de gestin es particularmente crucial para los nuevos pases de
inmigracin como Espaa. En este sentido, la comparacin internacional
y transatlntica resulta imprescindible para obtener informacin sobre distintas experiencias, modelos y estrategias que pueden ser de gran utilidad
de un contexto a otro. Obviamente, los modelos y estrategias de gestin
de la inmigracin y la diversidad no son transferibles en bloque, pues responden a las caractersticas particulares (histricas, econmicas, polticas,
demogrficas, geogrficas y culturales) de cada pas o regin. Pero, teniendo esto presente, no hay duda de que la perspectiva comparativa resulta
imprescindible para avanzar en un mundo cada vez ms conectado.
En este volumen se abordan, en clave transatlntica, varios de los mbitos clave en materia de gestin de la inmigracin y la diversidad, tomando
como eje la experiencia de Canad. Canad, uno de los denominados pases tradicionales de inmigracin, como los Estados Unidos o Australia,
3. Un ejemplo de esta situacin es el debate generado a principios de enero de 2010 a partir
de la negativa del Ayuntamiento de Vic a empadronar a los inmigrantes extracomunitarios
sin permiso de residencia y de trabajo. Vanse, por ejemplo, los artculos de opinin de
Oliver Alonso (2010), Pinyol (2010) o Snchez (2010). Este debate se agudiz con el brote
xenfobo y la tensin en la convivencia entre inmigantes y autctonos en Salt de finales de
febrero de 2010, que llev a la Generalitat de Catalunya a convocar con carcter de urgencia a la comisin del Pacto por la Inmigracin. Sobre el caso de Salt vanse, por ejemplo, los
artculos de opinin de Play Maset (2010), Carranco (2010), Masreal (2010), y Quesada
y Carranco (2010).
Dan Rodrguez Garca
merece una atencin muy especial, pues no se trata slo de uno de los
pases con ms inmigracin y diversidad del mundo, sino que tambin es
tomado a menudo como modelo de referencia por haber tenido ms xito
que otros pases en la gestin de la inmigracin y la diversidad.
Esta informacin proveniente de un pas clsico de inmigracin resulta
de vital importancia para un nuevo pas de inmigracin como Espaa,
y en particular para Catalua. El objetivo es, pues, establecer conexiones
y comparaciones entre los casos canadiense/quebequs y espaol/cataln,
ya que se considera que pueden ser de utilidad para la reflexin, el anlisis
y la orientacin preventiva en poltica de inmigracin en nuestro propio
contexto. En este sentido, el trabajo se dirige especialmente a responsables
polticos, tcnicos de la Administracin, investigadores, analistas y profesionales en general que trabajan directamente en el mbito de las migraciones y la interculturalidad.
Cabe advertir, finalmente, que no se pretende aqu ofrecer un anlisis
exhaustivo de todos los temas ni de responder a todas las preguntas que se
formulan, sino ms bien de sealar algunas de las cuestiones ms relevantes
y tendencias clave, en general y en cada mbito temtico especfico.
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Documentos CIDOB, Migraciones
El contexto: Un cambio estructural inesperado

Nos encontramos a partir de la mitad de la dcada de 1970 en un contexto de mundializacin, aceleracin y diversificacin de la movilidad sin
precedentes, provocado fundamentalmente por la internacionalizacin del
mercado de trabajo y los procesos de globalizacin. El mundo se ha transformado sustancialmente gracias a estos procesos, que hacen que los diferentes continentes, pases y regiones estn cada vez ms interconectados y
sean cada vez ms interdependientes. Desde 1970 hasta la actualidad, se
ha triplicado el nmero de migrantes internacionales en el mundo (IOM,
n. d. y Castles y Miller, 2009). Y a diferencia de las dcadas anteriores, ya
no hay un modelo o tipo migratorio realmente predominante, sino una
creciente diversidad de ellos: migraciones Sur-Norte, pero tambin SurSur, que han adquirido ya volmenes similares a las primeras; de personas
procedentes de pases pobres, pero tambin de pases ricos; tanto de origen
urbano como rural; hombres y mujeres, y cada vez ms mujeres con proyectos migratorios independientes; adultos, pero tambin nios y adolescentes muchos de ellos estudiantes, y, en un nmero creciente, tambin
menores no acompaados, adems de jubilados, que migran cada vez ms
como turistas; trabajadores empleados como mano de obra poco cualificada, pero tambin profesionales altamente cualificados; personas que migran voluntariamente y otras que lo hacen de forma forzada, y en gran nmero como refugiados; trabajadores por cuenta ajena pero tambin, y cada
vez ms, empresarios por cuenta propia, con una creciente diversificacin
por sector de actividad y ocupacin; y en general una gran diversificacin
de proyectos migratorios, que dan lugar a movimientos de duracin temporal muy variable, desde la circularidad laboral/familiar transfronteriza
a la cuasi permanencia. Adems, muchos de los migrantes actuales son
migrantes transnacionales; es decir, que viven, mantienen y recrean vnculos (sociales, culturales, polticos, econmicos, familiares, etc.) en varios
pases simultneamente. Esta situacin conlleva no slo la movilidad en s
misma (el desplazamiento o cruce de fronteras nacionales), sino tambin
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Dan Rodrguez Garca
la transnacionalidad legal o poltica (por ejemplo, ciudadana mltiple), la

econmica (consumo, inversiones, remesas) y la sociocultural e ideolgica
(valores, modelos y prcticas).
En este contexto, la rapidez con la cual Espaa ha dejado de ser un
pas de emigracin y se ha convertido en un pas de inmigracin no
tiene precedentes en la historia demogrfica europea, y quizs mundial.
Mientras que en los pases del norte de Europa, como Francia o Inglaterra, este cambio se produjo en varias dcadas (fundamentalmente entre
1950 y 1970), en el caso de los pases del sur de Europa el panorama
migratorio ha cambiado mucho ms rpidamente4, y en particular en
Espaa lo ha hecho radical e inesperadamente en menos de diez aos.
Significativamente, no es hasta mediados de 1990 que Espaa cambia
su saldo migratorio de negativo a positivo, y a partir de ah el crecimiento es realmente vertiginoso: desde 1997, Espaa es el pas de la Unin
Europea que ha experimentado el mayor flujo de inmigracin ininterrumpidamente, y ha recibido en algunos aos a casi el 50% de su poblacin inmigrante total. Es ms, en los ltimos aos Espaa se ha situado
slo por detrs de Estados Unidos en la intensidad de flujos migratorios
anuales en el mundo, ya que ha recibido en varios aos consecutivos
ms de medio milln de inmigrantes. En una dinmica de crecimiento
exponencial, hemos pasado de tener un volumen de poblacin extranjera por debajo del milln en 1999 (que representaban slo el 2% de la
poblacin total) a 5,6 millones en 2009 (que representaban ya el 12%
de la poblacin total)5. En Catalua, donde la inmigracin en general
ha sido parte consustancial de su historia demogrfica y social especialmente las migraciones llegadas del sur de Francia durante los siglos xvi
4. Sobre este cambio de patrn migratorio en los pases del sur de Europa, vanse los trabajos
seminales de King y Rybaczuk (1993) y King, Fielding y Black (1997).
5. Vase INE (2009 y 2010). Para informacin sobre el panorama general actual de la inmigracin en Espaa, vase Aja, Arango y Oliver (2010).
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Retos y tendencias en la gestin de la inmigracin y la diversidad en clave transatlntica
y xvii, as como la inmigracin procedente sobre todo de regiones del

centro y sur de Espaa entre principios del siglo XX y finales de los aos
setenta, tampoco hay precedentes de un volumen y diversidad de flujos
migratorios internacionales como el de los ltimos aos, y puede decirse
que el caso cataln constituye un caso nico dentro del ya paradigmtico
caso espaol: en slo diez aos han llegado a Catalua ms de un milln
de personas de otros pases, que en 2009 ya representaban el 16% de su
poblacin total, frente al 2% de 1999. ramos seis millones (el lema
poltico de construccin nacional de los noventa), y ahora somos ms
de siete. Un incremento que en algunos municipios ha sido todava ms
espectacular6. Y no se trata slo de un aumento en el volumen, sino tambin en la heterogeneidad de los orgenes y situaciones migratorias.
En suma, si hay algo que ha cambiado estructuralmente a la sociedad
catalana y espaola en los ltimos aos es, sin duda, la inmigracin internacional. Est claro ya que no se trata de un fenmeno coyuntural, sino
de una realidad irreversible y con efectos estructurales en los mbitos demogrfico, econmico, poltico y sociocultural. Desde la Administracin
y es algo que ya refleja claramente la agenda poltica se entiende ya que
es un fenmeno que cabe gestionar de forma integral y cuidadosa, y que
representa el motor de transformacin social ms importante a corto,
medio y largo plazo.
6. Por ejemplo, en el municipio de Salt, en la provincia de Girona, donde en slo diez aos la
poblacin extranjera ha pasado de representar el 6% al 43% de la poblacin total.
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El enfoque: Integralidad, horizonte amplio y visin

proactiva
No hay duda de que la celeridad con que se ha producido este cambio
estructural en Espaa es algo que aade dificultad al reto de su gestin; y
que toda gestin de un cambio tiene elementos de conflicto, que no hay
que obviar ni minimizar. Cabe tener bien presente, sin embargo, que los
retos en s mismos no son problemas: el fracaso en la gestin de un reto
puede resultar en un problema, pero el xito en su gestin crea oportunidades para todas las partes involucradas. Que el resultado sea mejor o
peor, pues, depender en gran medida del enfoque y las estrategias que
se adopten.
Un ejemplo de que el problema no est tanto en la inmigracin en
s misma, sino en la forma de concebirla y gestionarla, lo encontramos
en Canad, donde el 20% de la poblacin es inmigrante (nacida fuera
del pas), un porcentaje que en ciudades como Toronto alcanza el 50%
(Chui et al., 2007). Canad, que es un pas clsico de inmigracin,
contina acogiendo cada ao a aproximadamente 250.000 nuevos inmigrantes (Boyd y Vickers, 2000). No parece, sin embargo, que all tengan ms problemas con la inmigracin que en otros lugares; ms bien
al contrario: Canad es una de las sociedades ms prsperas y menos
segmentadas del mundo, y a menudo se pone como referente o modelo
de sociedad cohesionada y avanzada. Segn el Informe sobre Desarrollo
Humano de las Naciones Unidas de 2009, Canad ocupa el cuarto lugar
dentro de la lista de pases (182) que ofrecen la mayor calidad de vida en
el mundo. Es ms, segn una encuesta reciente de la BBC, en la que se
entrevistaron a miles de personas de 27 pases del mundo, Canad es el
pas con mejor imagen del mundo; y segn el informe de 2009 del diario
The Economist sobre las ciudades con mayor calidad de vida del mundo,
algunas ciudades canadienses, como Vancouver o Toronto (las dos ciudades canadienses con mayor nmero de inmigrantes) estn consideradas
entre las mejores ciudades del mundo para vivir.
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Dan Rodrguez Garca
Esto, obviamente, no significa que en Canad tengan solucionados

todos los problemas referidos a la inmigracin y la diversidad, o que
la sociedad canadiense haya alcanzado la igualdad social absoluta para
todos sus habitantes: diversas investigaciones demuestran que tambin
en Canad existen persistentes divisiones sociales, estatus diferenciales y
discriminacin en el acceso al mercado laboral, todos ellos indicadores
de desigualdad y exclusin7. Hay muchas cosas por mejorar y que estn
en proceso de cambio algunas para mejor y otras, quizs, para peor en
respuesta a los nuevos retos y transformaciones que est experimentando
el pas, como la reciente diversificacin de sus flujos migratorios y la influencia del mercado global (hper-flexibilidad, reduccin de costes, etc.).
De hecho, Canad est empezando a repensar aspectos de su modelo de
inmigracin, tal como muestra el aumento en la llegada de trabajadores
temporales, en respuesta a una poltica de admisin ahora ms orientada
hacia las necesidades del mercado flexible (Elgersma, 2007). Paradjicamente, el uso de trabajadores temporales (guest workers) ha sido el sistema
de inmigracin predominante en Espaa y en la mayora de Europa, un
patrn que ahora Espaa est reevaluando ante los problemas que ha
conllevado en muchos mbitos.
Pero aunque obviamente hay muchas cosas que cabe mejorar en el sistema de gestin canadiense, y cualesquiera que sean los nuevos retos y posibles cambios en su poltica, lo cierto es que las polticas de inmigracin
y de integracin social en Canad han sido hasta ahora generalmente ms
exitosas que en otras democracias occidentales; es decir, se han resuelto
con menos conflictos, han conseguido mayores niveles de apoyo pblico
y han producido mayores niveles de igualdad y movilidad social para los
inmigrantes y las minoras. Un dato significativo es que, segn un informe
de Statistics Canada de 2005, basado en una encuesta nacional, tres cuartas partes de los inmigrantes recin llegados respondan estar satisfechos
7. Vanse, por ejemplo, los informes de Reitz y Banerjee (2007) y de Picot et al. (2009).
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con su vida en Canad; y al cabo de cuatro aos, ms de dos tercios consideraban cumplidas o excedidas sus expectativas de vida en el pas, al que
volveran a inmigrar8. Por todo esto, la experiencia canadiense debe ser
tenida en cuenta por parte de pases que busquen mejorar sus estrategias
de gestin de flujos y de integracin de los inmigrantes y las minoras.
Es seguro que el aislamiento geogrfico de Canad, que permite mayor
control de los flujos y limita la inmigracin ilegal a diferencia del caso
de Espaa, con una fuerte presin migratoria por la proximidad con el
continente africano, as como la necesidad continua de mano de obra,
la diversificacin de su mercado laboral, y la eficacia del sistema de seleccin por puntos segn criterios prefijados (slo aplicable una parte del
total de admisiones, por cierto), son todos ellos aspectos que han contribuido al xito del denominado modelo canadiense.
Pero el xito de Canad se explica tambin por la gestin del fenmeno de forma integral y con una perspectiva de horizonte amplio, y por la
puesta en prctica de la gestin algunos principios fundamentales, como
por ejemplo: una alta planificacin y previsin en la gestin; la adaptacin
a la cambiante realidad de la dotacin de recursos pblicos para la prestacin de servicios; el welfarism o alto grado de cobertura social estatal9; una
poltica de integracin basada en la inclusin efectiva, que dispone de un
sistema gil de adquisicin de los derechos y deberes cvicos a travs de la
obtencin de los permisos de residencia o ciudadana (en tres aos de residencia continuada), con la consecuente posibilidad para los inmigrantes
de participacin plena en la vida social, poltica y cultural de la sociedad;
la promocin de la pluralidad y a la vez de la cohesin social; una continua
lucha institucional contra el racismo, la xenofobia y cualquier otra forma
de discriminacin; un equilibrio entre la descentralizacin y la coordina-
8. Vase Statistics Canada (2005). Vase tambin Bloemraad (2006, cap. 4).
9. Bloemraad (2006) seala la gran diferencia entre el laissez faire de Estados Unidos y el mayor intervencionismo de Canad, para explicar los mayores niveles de inclusin ciudadana
(poltica, econmica y sociocultural) de los inmigrantes en Canad.
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cin en la gestin institucional de la inmigracin entre los diferentes niveles de gobernacin (central, provincial y municipal); y el fomento de las
estrategias de transversalidad entre los diferentes niveles administrativos y
los agentes sociales (asociaciones, comercios, instituciones culturales, empresas, fundaciones, organizaciones sin nimo de lucro, etc.). En gran parte
todo esto es posible gracias a que disponen de una estructura de gestin
relativamente slida, con objetivos, recursos y entramados de colaboracin
en materia de inmigracin ya consolidados.
En Espaa en general, el diseo de una poltica integral sobre inmigracin es todava incipiente, y se precisan modelos y tipologas de actuacin
claras en la mayora de los mbitos. Cabe recordar que la promulgacin de
la primera ley de extranjera y migracin en Espaa no se produce hasta
1986 el mismo ao que marca la entrada en la Comunidad Econmica
Europea10. Desde entonces hasta la actualidad se han multiplicado las regulaciones integrales sobre inmigracin y extranjera, as como los planes estratgicos de gestin del fenmeno, el ltimo de los cuales es el Plan Estratgico
de Ciudadana e Integracin 2007-2010 (Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, 2007). En algunas comunidades autnomas, como en Catalua,
ha habido iniciativas legislativas que merecen una mencin especial. As,
dentro del Pla de Ciutadania i Immigraci 2005-2008 [Plan de ciudadana
e inmigracin] (Generalitat de Catalunya, 2005), un plan que incorporaba
principios comunes de integracin aprobados por el Consejo de la Unin
Europea en 2004, ya aparecan algunos objetivos especficos en esta lnea
de poltica de inmigracin integral. Por ejemplo, los protocolos de primera
acogida (como en los centros escolares); la implementacin de programas
de mediacin, sensibilizacin y no discriminacin; los programas de convivencia ciudadana y formacin ocupacional; o la aplicacin de principios de
interculturalidad en el sector empresarial. Con el actual Pacte nacional per
10. Sobre el desarrollo en Espaa de la jurisprudencia en materia de inmigracin, vase Aja y

Arango (2006).
18
a la immigraci [Pacto Nacional para la Inmigracin] (Generalitat de Catalunya, 2009), firmado en diciembre de 2008 por la Generalitat de Catalunya, con la mayora de partidos polticos, agentes sociales y econmicos y
actores implicados, y cuyo horizonte es el ao 2020, se han dado pasos muy
importantes de cara al diseo, puesta en prctica y refuerzo de actuaciones
concretas que seguir. Estos pasos incluyen: aadir al discurso de los derechos y deberes tipologas de acciones especficas para ser aplicadas; legislar y
destinar recursos especficos para aplicar los diseos en papel; y establecer en
los mismos ejes de actuacin la garanta de aplicacin (dotacin de recursos)
y de seguimiento y evaluacin. La importancia de estos esfuerzos debe ser
subrayada. De hecho, algunas de las iniciativas en materia de inmigracin
y acogida en Catalua (por ejemplo, el Pacto nacional y la Ley de acogida)
son ya pioneras y un referente europeo.
En Espaa en general, se est empezando a tomar conciencia de la importancia de adoptar un enfoque integral, bidireccional, proactivo y con
un horizonte a largo plazo en la gestin de la inmigracin, que en gran
parte deber estar basado en el aumento de la transversalidad y la coordinacin entre los distintos niveles de la Administracin y en la dotacin de
nuevos recursos a los servicios pblicos en los distintos mbitos de actuacin (educacin, sanidad, cultura, etc.) para hacer posible la adaptacin a
la realidad de una sociedad que ha cambiado drsticamente en tamao y en
composicin en muy poco tiempo. Pero a diferencia de otros pases, carecemos todava de una estructura de gestin slida, con objetivos, recursos
y entramados de colaboracin entre los distintos niveles de gobernacin y
accin social que estn consolidados. Adems, todava domina la visin a
corto plazo. Muchos de los males en la gestin de la inmigracin en Espaa
tienen su origen justamente en la falta de consideracin de un horizonte
ms amplio. El caso de la contratacin masiva en el sector de la construccin y el gran nmero de estos trabajadores que ha engrosado las listas del
paro en los ltimos meses, junto a la creacin de programas de repatriacin
asistida a sus pases de origen, es un claro ejemplo de ello (profundizaremos
en este caso ms adelante).
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Har falta, pues, dotarse de estructuras de gestin slidas y eficientes.

Pero, sobre todo, si algo podemos aprender de la mirada transatlntica
hacia los pases con ms experiencia y xito en la gestin de la inmigracin y la diversidad es que, antes que las estrategias concretas, es fundamental adoptar o reforzar concepciones o principios de base que lideren
estos procesos. Y parece claro que este ingrediente imprescindible en la
creacin de polticas de inmigracin y de integracin exitosas es la promocin de una visin proactiva de la inmigracin, esto es, considerar la
inmigracin como una oportunidad mutua, ms que como un problema
o una amenaza. Los expertos en materia de gestin de la inmigracin
en Canad coinciden en sealar que, ms all del valor que puedan tener acciones de gestin especficas, lo ms importante es justamente este
compromiso nacional hacia la inmigracin, que impregna toda la accin
social y poltica (Reitz, 2010). En Canad se considera que la inmigracin y la diversidad representan una aportacin esencial para la sociedad
a todos los niveles (econmico, social, cultural, etc.); que el fenmeno
constituye una oportunidad mutua que da ms de lo que quita. De ah
que, generalmente, la inmigracin no sea un tema de polmica en las
elecciones y que en general se apoye la rpida adquisicin de la ciudadana para los inmigrantes (Reitz, 2004)11.
Esto no significa que sea necesario pensar en la inmigracin como una
panacea que resuelve por s misma todos los problemas socioeconmicos.
Si Espaa necesita un mercado laboral ms cualificado, por ejemplo, habr
que fomentarlo con ms formacin e inversin en sectores de futuro. Y si
preocupa el descenso de la natalidad, ser necesario que desde el Gobierno
se ayude a las familias, a la maternidad y al cuidado infantil. La inmigracin
11. Algo que refleja esta orientacin inclusiva de la poltica de inmigracin en Canad es que el
ministerio del Gobierno que es responsable de la inmigracin se denomina Ministerio de
Ciudadana e Inmigracin. Es significativo, por contraste, que el ministerio equivalente en
Espaa se denomine Ministerio de Trabajo e Inmigracin.
20
en s misma no va a resolver todos estos problemas; ni tampoco lo har dejar

que el mercado se autorregule, algo que sin duda incrementara los conflictos, la marginalidad y la exclusin social de la poblacin. Sera un error,
por ejemplo, negar la realidad de la competencia (no slo la complementariedad) que puede existir entre inmigrantes y autctonos en determinados
nichos laborales y capas sociales, como resultado de las tendencias de un
libre mercado que aprovecha las oportunidades que ofrece la movilidad y la
escasa regularizacin para abaratar cada vez ms los costes.
Pero sin duda, un enfoque proactivo hacia la inmigracin es imprescindible para que las medidas concretas puedan aplicarse y para salvaguardar la necesaria cohesin social. Esta orientacin implica un cambio
en la forma en que muchos pases europeos todava tienen de concebir
el fenmeno, y una ruptura de la dicotoma ellos versus nosotros que envuelve toda su percepcin, y que concibe a los inmigrantes como simples
agregados temporales o pseudo-ciudadanos en lugar de integrantes de
un proyecto en marcha comn. El miedo a la desmembracin de sociedades y culturas entendidas de forma esttica deber ser suplantado por
una concepcin de las sociedades como entidades en continua evolucin,
como proyectos en marcha que se enriquecen con la contribucin de todos sus habitantes, que conviven, interactan, participan y negocian en
una comunidad cvica compartida.
No es ste el enfoque que ha predominado histricamente en la mayora
de pases de Europa12, incluyendo a Espaa13, a pesar de que mltiples
informes nacionales e internacionales sealan los beneficios demogrficos
12. Sobre el contexto europeo en tendencias de gestin de la inmigracin, vase Papademetriou (2006).
13. Vase, por ejemplo, el Transatlantic Trends: Immigration 2009 Report (The German Marshall Fund of the United States, 2009: 5-9), donde se indica que el 50% de los europeos
considera que la inmigracin es ms un problema que una oportunidad, frente al 25% de
Canad. En el caso de Espaa el porcentaje general aumenta al 58%, y en algunos mbitos
a casi el 70%. Vase tambin el informe de Cea DAncona y Valles Martnez (2009), que
indica que casi la mitad de los espaoles tienen una actitud de rechazo ante la inmigracin.
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y socioeconmicos de la inmigracin. La realidad es que la inmigracin

ha sido un factor fundamental de crecimiento econmico y social en Europa y, en particular, en Espaa: numerosos informes econmicos sealan
la realidad del saldo positivo en la ecuacin entre lo que los inmigrantes
aportan al Estado y lo que reciben de l; as como que la inmigracin ha
dado ms flexibilidad al mercado de trabajo, ha contribuido al supervit
en las cuentas pblicas y ha mejorado la riqueza individual de la poblacin
en su conjunto14. Es ms, se calcula que, a pesar de la crisis, la Unin Europea necesitar unos cuarenta millones de inmigrantes ms antes de 2050
si quiere mantener el ritmo de crecimiento (OECD-SOPEMI, 2009). El
clculo es tambin que Espaa necesitar al menos tres millones ms y
Catalua al menos un milln ms antes de 2020 (Oliver Alonso 2006,
2010 y Pajares, 2009). En suma: seguiremos necesitando la inmigracin.
En un marco de incremento del control (securizacin de las fronteras)
y restriccin a la movilidad internacional a escala global (Cornelius et al
2004) y de crisis econmica, donde la posibilidad de deriva hacia polticas
de inmigracin hper-restrictivas y de nacionalismo econmico (British
Jobs for British workers) es muy real, es fundamental tener en cuenta este
horizonte ms a largo plazo y adoptar una perspectiva de triple ganancia
(win-win-win). Es decir, si el proceso se gestiona bien, todo el mundo se
beneficiar: la poblacin nativa, los inmigrantes y las sociedades de origen y de acogida en su conjunto.
14. Sobre el impacto de la inmigracin en la economa espaola, vase Oliver Alonso (2006 y
2010); Pajares (2009); Aja, Arango y Oliver (2010) y Sol (2001). Para profundizar en el
caso especfico de Catalua vase, por ejemplo, Casals y Solsona (2008).
22
Algunos mbitos de actuacin prioritaria

Entre los mbitos de actuacin prioritaria, nos centramos en los siguientes, todos ellos relacionados entre s: el marco competencial, la
gestin de flujos y contingentes migratorios, el mercado de trabajo y la
insercin laboral, la integracin-inclusin social y cvica, la poltica lingstica, y la transversalidad y transferencia de conocimientos entre los
niveles gubernamental, acadmico y cvico:
Marco competencial
La organizacin competencial en materia de gestin de la inmigracin
y la diversidad es quizs el primer aspecto de actuacin prioritaria, pues
de ste dependen en gran medida todos los dems.
De entrada, podemos decir que en cualquier estructura descentralizada, el establecimiento y la evaluacin de la distribucin de poderes
y competencias, resulta imprescindible para la gestin eficiente. En un
contexto federal o autonmico, es obvio que una buena gestin pblica
precisa de un cierto grado de descentralizacin y autonoma con una
distribucin eficiente de poderes, funciones y competencias entre los
diferentes niveles de gobernacin (Estado, autonomas o provincias, y
municipios), pero que a la vez parta de parmetros generales comunes y
que est bien coordinada.
La experiencia propia y de otros contextos nos dice que es imprescindible, por ejemplo, disponer de suficientes competencias autonmicas en
relacin a la gestin de flujos y contingentes (entrada y seleccin), y no
slo en los aspectos de integracin (a posteriori). Decidir o al menos conocer con antelacin los aspectos cuantitativos de los flujos es crucial para
preveer y organizar con la necesaria anticipacin la dotacin de recursos
para la llegada de las personas inmigradas y de sus familias. En gran medida, los resultados de la integracin de la inmigracin a todos los niveles
(laboral, educativo, social, etc.) depender de estos recursos y servicios.
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Dan Rodrguez Garca
En Catalua est todava en proceso el traspaso de competencias en

materia de inmigracin que prevea el nuevo Estatuto de Catalua aprobado en 2006. Hay aspectos en los que ya se ha avanzado mucho. Por
ejemplo, en la contratacin de trabajadores extranjeros (concretamente,
la posibilidad de otorgar los permisos iniciales de trabajo, lo que permite
el control del volumen de extranjeros que pueden incorporarse al mercado laboral cataln), una competencia traspasada a la Generalitat de
Catalunya en octubre de 2009. sta es una medida pionera en Espaa.
En todo caso, la coordinacin entre los dos niveles de la Administracin
(central y autonmico), as como la resolucin de la reestructuracin de
competencias en su conjunto teniendo en cuenta adems la sujecin
del Gobierno espaol a las directrices generales marcadas por la Unin
Europea es todava un proceso que supone un gran reto.
En relacin con las competencias, el mbito local est tomando tambin
cada vez ms importancia en el desarrollo de estrategias de gestin de la
inmigracin y la diversidad, pues es aqu donde se produce y transforma
principalmente la accin social. As pues, los ayuntamientos municipales,
pero tambin el entramado institucional local (los barrios, las escuelas, las
asociaciones, el tejido comercial, etc.) requieren de suficientes competencias y recursos de la Administracin para llevar a cabo la tarea.
Cuestiones que se pueden plantear aqu en clave comparativa transatlntica son: Cmo estn organizados los poderes competenciales y cmo
se dividen y coordinan los asuntos que conciernen a la inmigracin y la
diversidad en Canad, un pas con una avanzada estructura federal? Qu
jurisdicciones especficas tiene el Estado, y cules los gobiernos provinciales y los municipios? Qu nivel administrativo determina el nmero
de inmigrantes que puede entrar anualmente en el pas y las provincias?
Qu nivel determina el sistema/modelo de inmigracin e integracin?
Pueden las diferentes administraciones provinciales o municipales variar o enfatizar aspectos del sistema nacional? Y bajo qu parmetros?
Qu aspectos de esta distribucin competencial han funcionado mejor
y cuales peor? Y en cuanto al caso especfico del Quebec: Qu aspec-
24
tos de gestin de la inmigracin y la diversidad son competencia del

Gobierno provincial del Quebec? Qu competencias son compartidas
con el Gobierno federal, y en qu medida (por ejemplo, qu autoridad
tiene el Quebec en la determinacin del volumen del flujo anual)? En
qu aspectos requerira de ms competencias o recursos el Gobierno del
Quebec para poder realizar una mejor gestin en la provincia?
De entrada, Canad es una federacin bajo un sistema de monarqua
constitucional parlamentaria. Su soberana (jefa del Estado canadiense)
es la reina Isabel II. Las prerrogativas del jefe de Estado son ejercidas
por el gobernador general, el cual es generalmente un poltico retirado u
otra personalidad canadiense destacada nombrada por la reina con consejo del primer ministro (presidente) de Canad. Tanto la reina como el
gobernador general son los encargados de la rama ejecutiva, con poco
poder real, dado que fundamentalmente actan bajo asesora del jefe de
gobierno canadiense: el primer ministro.
Jurisdiccionalmente, Canad es una confederacin descentralizada
formada por diez provincias (Alberta, Columbia Britnica, Manitoba,
Nuevo Brunswick, Terranova y Labrador, Nueva Escocia, Ontario, Isla
del Prncipe Eduardo, Quebec y Saskatchewan) y tres territorios (los Territorios del Noroeste, Nunavut y el Yukn). En trminos competenciales, las provincias canadienses equivalen grosso modo a las comunidades
autnomas del Estado espaol.
En Canad el marco legislativo otorga un papel importante a las provincias en cuanto a la gestin de la seleccin y el asentamiento de los
inmigrantes. En este contexto, cobra un peso especial el Provincial Nominee Program (Programa de Nominados Provinciales o PNP). Este programa es utilizado para priorizar la tramitacin especfica de solicitudes de
inmigrantes segn las caractersticas sociodemogrficas y las necesidades
econmicas diferenciales de cada provincia. De hecho, los criterios de admisin establecidos en estos programas provinciales de forma separada
generalmente varan respecto al sistema de puntos federal que se utiliza
para la admisin de la mayora de los inmigrantes econmicos en Cana-
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Dan Rodrguez Garca
d. El PNP es un caso interesante para el contexto autonmico espaol,

dado el importante debate existente en torno a la necesidad de que las
diferentes comunidades autnomas dispongan de mayores competencias
y poderes para gestionar el volumen, tipo y distribucin de los inmigrantes admitidos en funcin de sus necesidades. Sin embargo, como sealan
algunos expertos (Peter Li, 2010), el reconocimiento de la importancia de
la descentralizacin y la necesidad legtima de que las provincias tomen
decisiones regionales en cuanto al tipo de inmigrantes econmicos que
mejor encajan en el proyecto de desarrollo de las provincias no debe obviar las posibles consecuencias negativas de una excesiva regionalizacin
del sistema de seleccin de inmigrantes. Esta tendencia podra conducir a
un sistema de seleccin de inmigrantes mltiple o no estandarizado, cuyas
consecuencias econmicas y laborales seran en gran parte impredecibles,
pues las personas seleccionadas como nominados provinciales podran
desplazarse posteriormente a otras provincias con criterios de seleccin/
adecuacin distintos, donde encontraran limitadas sus posibilidades de
insercin sociolaboral. Los riesgos de una excesiva o no coordinada regionalizacin de criterios de seleccin/adecuacin seran, pues, la disolucin
de criterios comunes a nivel estatal (necesarios para garantizar una mnima flexibilidad del proyecto vital/residencial de las personas, ms a largo
plazo), as como un aumento de los costes y complejidad administrativa.
En el caso del Quebec, el marco legislativo competencial actual en
materia de gestin de la inmigracin es el Canad-Quebec Accord, un
acuerdo entre el Gobierno central y el Gobierno del Quebec firmado en
1991, segn el cual el Quebec tiene la competencia exclusiva en la seleccin de los inmigrantes en la provincia (Fontaine, 2010). El Quebec es,
de hecho, la nica provincia del Canad que tiene el poder de determinar
tanto el volumen como la composicin de los inmigrantes permanentes
a los que admite. Tambin tiene las competencias en la creacin e implantacin de los programas de recepcin y de integracin lingstica
(francisation) y cultural para los residentes permanentes, para todo lo cual
recibe financiacin del Gobierno federal.
26
Gestin de flujos y contingentes migratorios

La gestin de flujos es un mbito de actuacin muy importante, pues
de ello depende en gran medida la gestin de los dems mbitos de la poltica de inmigracin, y, en consecuencia, afecta prcticamente a todos los
aspectos de la incorporacin social (laboral, sanitario, educativo, cultural, etc.). ste es sin duda un mbito de la gestin que requiere atencin
prioritaria en Espaa.
En este mbito, podemos hacer las siguientes consideraciones previas:
En primer lugar, un principio fundamental y ampliamente consensuado
internacionalmente en la gestin de flujos es la responsabilidad compartida y la coordinacin de esfuerzos con los pases de origen de la inmigracin: trabajar conjuntamente para establecer estrategias y acciones guiadas
por principios de codesarrollo, igualdad y respeto de los derechos humanos. Esto incluye la lucha contra la inmigracin ilegal y las situaciones de
explotacin asociadas, un problema que afecta a Espaa en particular por
su proximidad geogrfica con el continente africano y la enorme brecha
socioeconmica que existe entre ambas orillas (Europa y frica).
En segundo lugar, dado que la cuestin econmica o laboral (oferta
y demanda) suele acompaar a los movimientos migratorios, la gestin
de flujos y contingentes est estrechamente relacionada con el mercado
laboral y, por tanto, con la poltica de contratacin e insercin laboral de los inmigrantes. En este sentido, resulta imprescindible establecer criterios de seleccin adecuados. Los beneficios del uso de criterios
de seleccin dirigidos a la obtencin de niveles altos de capital social
son conocidos: una poblacin ms cualificada y formada incrementa la
competitividad de la fuerza de trabajo de la sociedad y beneficia el crecimiento socioeconmico del pas. Sin embargo, una poltica de seleccin
de trabajadores inmigrantes demasiado estricta, que contrate slo en los
niveles de cualificacin altos, puede dejar sin cubrir otros nichos sociolaborales fundamentales, adems de contravenir derechos fundamentales
asociados a la movilidad internacional. Encontrar un equilibrio adecua-
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Dan Rodrguez Garca
do entre el sistema de cuotas, utilizado en el caso espaol, y el sistema de

seleccin por puntos segn criterios prefijados, como el usado en pases
como Canad en la admisin de inmigrantes econmicos, es una de las
tareas que se deben afrontar con apremio en la poltica de gestin de la
inmigracin en Espaa.
En tercer lugar, y relacionado con todo lo anterior, cabe decidir entre la
adopcin o refuerzo de una poltica de contratacin basada en la temporalidad, donde la duracin de la residencia est determinada por la primera
oferta/contrato de trabajo, por un lado, o la promocin de una poltica de
admisin de inmigrantes como futuros residentes permanentes, es decir,
considerando que la inmigracin es una realidad de largo recorrido y que
requiere contratar teniendo en cuenta las posibilidades de insercin sociolaboral a ms largo plazo, por otro lado. Muchos pases de Europa entre
ellos Espaa sufren todava el lastre de la concepcin de los aos setenta
de la inmigracin como un fenmeno coyuntural, y de los inmigrantes
como trabajadores invitados temporalmente (guest workers), cuya participacin en la sociedad es circunstancial y exclusivamente como mano de
obra. La realidad, sin embargo, es que los inmigrantes no existen slo en
funcin de su aportacin laboral o econmica, generalmente forman vnculos permanentes en las sociedades de destino y mantienen vnculos con
sus sociedades de origen. Ocurre como seal el escritor suizo Max Frisch,
en referencia al programa de guest workers en Suiza tras la Segunda Guerra
mundial: que pedimos trabajadores y llegaron personas
Una poltica de gestin de flujos efectiva, pues, debe enfocar hacia un
horizonte social de ms largo plazo (en el siguiente apartado, sobre mercado de trabajo e insercin sociolaboral, veremos un ejemplo claro de esto).
Esto supone tambin favorecer la llegada de las familias de las personas
inmigradas, en lugar de limitarla. La experiencia de pases como Canad
nos muestra que la reagrupacin familiar es un elemento crucial del proceso migratorio en su conjunto, pues la unidad/red familiar influencia
en todos los aspectos la integracin (econmica, social, etc.). Favorecer
el mantenimiento de las unidades familiares ha sido tradicionalmente un
28
elemento central en la poltica de gestin de flujos en Canad, y por eso

el volumen de inmigracin familiar (no slo la de tipo econmico) ha
sido siempre muy importante en ese pas. Esta necesidad de mantener
a las familias unidas para mejorar el bienestar y la integracin efectiva
de los inmigrantes es una realidad creciente en Espaa, y en particular
en Catalua, y requiere atencin prioritaria en la gestin poltica en el
futuro. Significativamente, la cuarta reforma de Ley de extranjera en
Espaa, aprobada en octubre de 2009, endurece los requisitos para la
reagrupacin familiar en varios aspectos importantes15.
Podemos perfilar aspectos de la gestin en este mbito en el caso de
Canad, partiendo de las siguientes preguntas: Cul es exactamente la
estructura de gestin para el control de flujos en Canad? Cul es el
volumen y tipo de flujos migratorios en Canad? Cules son los pases
de origen predominantes, y cules son las caractersticas sociodemogrficas de sus inmigrantes? Han cambiado histricamente estos flujos, y
en qu forma? Qu polticas y leyes de control de flujos existen, y cmo
se han adaptado en el tiempo? Qu respuestas se han dado a las complejidades protocolarias que implica la seleccin de trabajadores desde
origen? Cmo funciona el sistema de seleccin por puntos canadiense?
Y en cuanto al caso especfico del Quebec: Qu caractersticas tienen
los flujos de inmigracin en Quebec? Qu polticas provinciales se han
adoptado en este caso? Cmo funciona el sistema de seleccin por puntos en Quebec? Hay variaciones o medidas nicas respecto del sistema
federal en este terreno?
15. Por ejemplo: se exigen cinco aos de residencia por parte del miembro reagrupante (antes
poda iniciarse el reagrupamiento a partir del primer ao), y se permite trasladar su residencia al pas slo a los cnyuges, a los hijos menores de edad y a los ascendientes (padres,
abuelos) mayores de 65 aos, lo que en la prctica puede suponer separar a la pareja de
progenitores en la reagrupacin si tienen edades diferentes. Esta normativa puede consultarse en la web de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin: http://extranjeros.
mtas.es/es/NormativaJurisprudencia/Nacional/RegimenExtranjeria.
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Como ya se ha sealado anteriormente, Canad es un pas forjado por

la inmigracin, y donde los flujos migratorios continan siendo muy
importantes (Canad recibe aproximadamente a 250.000 nuevos inmigrantes cada ao). Ha habido, sin embargo, un importante cambio en
el origen de los flujos de inmigracin en Canad: hasta la dcada de
los setenta, la inmigracin al Canad fue predominantemente de origen
europeo (de Inglaterra, Italia, Polonia, Ucrania, Grecia, Portugal, etc.).
A partir de entonces, la inmigracin procedente de pases no europeos,
en especial del Caribe, China e India, fue aumentando progresivamente
(Boyd y Alboim, 2010). De forma similar, en el caso espaol el origen
de los flujos ha cambiado y se ha diversificado drsticamente en la ltima
dcada: los inmigrantes ya no proceden slo de pases del norte de Europa y del Magreb, que eran fundamentalmente los orgenes de nuestra
inmigracin internacional hasta hace poco, sino que en los flujos actuales
estn representadas prcticamente todas las regiones del planeta. En la
lista de las nacionalidades extranjeras con mayor presencia en Espaa en
2009 (INE, 2010) hay pases tan dispares como Rumania, Marruecos,
Argentina, Ecuador, Bolivia, Alemania, Italia, Ucrania o China, flujos
que se caracterizan adems por una gran heterogeneidad sociodemogrfica interna. Esta diversificacin de orgenes y de caractersticas debe ser
tenida muy en cuenta en la gestin del fenmeno.
Los cambios acontecidos en los flujos de inmigrantes en Canad se reflejan tambin en sus caractersticas socio-profesionales: en primer lugar,
en la actualidad hay ms inmigrantes admitidos segn el criterio econmico (en lugar de por el criterio familiar); en segundo lugar, mientras
que en el pasado la poltica de inmigracin en Canad ha enfatizado la
seleccin basada en la demanda ocupacional, la legislacin ms reciente
da cada vez ms importancia al capital humano (cualificacin y nivel
formativo) de los solicitantes algo que, paradjicamente, es frecuentemente infravalorado e infrautilizado una vez los inmigrantes llegan al
pas. La excepcin en esta tendencia de admisin de inmigrantes bajo
el criterio econmico con mayores niveles de cualificacin se encuen-
30
tra en el caso de los inmigrantes que entran a travs del Programa de

Nominados Provinciales. De nuevo, los expertos argumentan que estas
admisiones expeditadas incluyen a grandes nmeros de inmigrantes con
baja cualificacin y bajos niveles formativos, y que al no haber criterio
nacional comn en esta materia, estos programas pueden crear dificultades a largo plazo en la insercin laboral de estos inmigrantes (Boyd y
Alboim, 2010). En relacin con lo anterior, otro aspecto que hay que
tener en consideracin en el caso de Canad es que aunque los programas
de trabajadores temporales tienden a estar estrictamente controlados, de
forma que resulta difcil para estos trabajadores permanecer en el pas de
forma ilegal, dado el incremento en las admisiones temporales que est
experimentando el pas como respuesta a las necesidades del mercado
flexible (Elgersma, 2007), Canad se enfrenta al problema del potencial
aumento en el nmero de inmigrantes en situacin ilegal. Ser interesante ver cmo Canad afronta en los prximos aos el incremento de
la temporalidad y de las situaciones de irregularidad, algo que en otros
pases, como en Espaa, es mucho ms comn y est en la primera lnea
del debate poltico.
Puede decirse que los cambios acontecidos en el conjunto del pas (diversificacin de orgenes, incremento de la inmigracin econmica, la
disyuntiva entre priorizar las demandas del mercado de trabajo a corto
plazo o los factores de capital humano en su conjunto ofreciendo a los
inmigrantes mayores posibilidades de adaptacin a largo plazo, etc.) estn tambin presentes en la provincia del Quebec (Pinsonneault, 2010).
La preocupacin actual en Quebec por el impacto de la inmigracin, y la
importancia de que el Gobierno federal otorgue ms poder al gobierno
provincial para su gestin, un proceso de transferencia que se inici en
los aos setenta, son elementos que vertebran la gestin de flujos en esta
provincia. Segn diversos autores, resulta esencial que la provincia del
Quebec tenga competencias en mbitos de la poltica de inmigracin
ms all del propiamente lingstico y de integracin cultural. Concretamente, el mayor control provincial sobre la seleccin de inmigrantes y su
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integracin socioeconmica, as como el mantenimiento y priorizacin

de la admisin de inmigrantes desde la francofona internacional, parecen aspectos clave para la gestin eficaz de los flujos migratorios en el
mbito provincial.
En suma, de la experiencia canadiense en cuanto a la gestin de flujos
y contingentes, podemos destacar la importancia de la planificacin integral, la ordenacin y la coordinacin entre los diferentes niveles de la
Administracin, donde se trata de conseguir un equilibrio entre las competencias federales, provinciales y municipales, con el objetivo de que
la accin poltica sea ms gil y eficiente, especialmente en el contexto
actual de gran aceleracin, diversificacin y complejizacin de los flujos.
Asimismo, parece claro que esta gestin debe ser dinmica y variable o
adaptable a los cambios de contexto, pero que en general debe apuntar
hacia un horizonte amplio.
Mercado de trabajo e insercin sociolaboral
Como se ha sealado en el apartado anterior, ste es un mbito muy
relacionado con el de la gestin de flujos y contingentes. La cuestin
laboral es de vital importancia, pues se trata a menudo de la motivacin
de la movilidad migratoria, y afecta a muchas otras esferas de la incorporacin social.
De entrada, puede decirse que la actividad laboral de la poblacin extranjera en Espaa se ha caracterizado siempre por la alta ocupacin,
respondiendo a una alta y diversificada demanda del mercado de trabajo.
La crisis econmica de los ltimos aos (especialmente a partir del 2008)
ha afectado particularmente la ocupacin de la poblacin extranjera (ms
del doble que a la nacional), pues la mayora trabajaba en los sectores que
han sufrido ms la crisis, como por ejemplo el de la construccin. En
relacin con esto, cabe reiterar antes que nada dos ideas ya apuntadas en
las pginas anteriores: que la inmigracin supone un motor de dinamismo econmico y social fundamental y que seguir siendo muy necesaria
32
a pesar de los perodos de crisis; y que no intervenir con estrategias adecuadas en la regulacin de los mercados incrementar los conflictos, la
marginalidad y la exclusin sociolaboral.
En este terreno, como en los dems, parece claro que la gestin debe
guiarse por principios de integralidad y de horizonte amplio. El siguiente
es un claro ejemplo de las fatales consecuencias de una planificacin de la
insercin laboral a corto plazo exclusivamente (la inmigracin por trabajo temporal no tiene por qu suponer un problema si est bien diseada):
en el contexto de una grave desaceleracin econmica y de la quiebra
del mercado de la vivienda, un gran nmero de inmigrantes que fueron
contratados en Espaa en sectores como la construccin antes floreciente se han quedado recientemente en paro, lo que demuestra que
la poltica de contratacin en base exclusivamente en el primer contrato
de trabajo ha quedado obsoleta. El Gobierno espaol, en coordinacin
con los gobiernos de los principales pases de origen de estos inmigrantes
(especialmente Ecuador), ha venido ofreciendo a estas personas, bajo el
Programa de Retorno Voluntario (creado en noviembre de 2008), repatriaciones asistidas a sus pases, lo cual requiere la renuncia a los derechos
de residencia en Espaa a cambio de la cobertura de los gastos del viaje y
el cobro en dos plazos del subsidio de paro (estos programas de repatriacin voluntaria, por tanto, no contemplan a los muchos trabajadores que
se emplean como temporeros, ni a los trabajadores en el servicio domstico, la mayora mujeres, que no cobran subsidio de paro). Sin embargo
muchos inmigrantes no han querido retornar, por miedo a volver a un
contexto laboral en el que veran todava ms restringidas sus posibilidades de movilidad social, especialmente en economas dolarizadas (por
ejemplo, Ecuador, que incluso ha ofrecido microcrditos a los repatriados como incentivo de retorno). Adems, los factores econmicos no son
los nicos que hay que considerar cuando los inmigrantes se plantean el
retorno a su pas de origen, pues generalmente el proyecto migratorio
tiene como objetivo la movilidad social no slo en el mbito laboral, sino
tambin en reas como la educacin, la salud, etc., especialmente para los
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hijos. La alternativa para esta poblacin, entonces, es la reinsercin laboral en otros sectores; pero esto requiere de muchas mejoras en el sistema
(e.g., dotacin de recursos para la formacin y reinsercin laboral, etc.).
Para corregir estos errores, parece cada vez ms claro que la gestin en
este terrero, adems de guiarse por un principio general de integralidad y
horizonte amplio, debe poner atencin en: que los criterios de seleccin
reflejen mejor las necesidades del mercado laboral de las regiones receptoras; encontrar un equilibrio adecuado entre la poltica de contratacin de
trabajadores temporales y de residentes permanentes y entre la seleccin
de contingentes ms o menos cualificados; mejorar la determinacin, previa a la migracin, de las equivalencias en las certificaciones educativas/
formativas de los inmigrantes, y ajustar las cualificaciones profesionales de
los inmigrantes solicitantes de entrada y las necesidades del mercado de
trabajo (lo que implica desarrollar un sistema eficiente de reconocimiento
de titulaciones extranjeras), tanto para evitar la infrautilizacin de su potencial sociolaboral como para ofrecer expectativas sociolaborales ms realistas;
mejorar la transversalidad y la cooperacin entre los diferentes niveles administrativos (estatal, autonmico, provincial y municipal), haciendo que
los empleadores en el nivel local contribuyan a una mejor caracterizacin
de las necesidades sociolaborales del mercado; invertir ms en programas
de asistencia, formacin y reinsercin laboral para ayudar a los inmigrantes
a (re)incorporarse ms rpidamente al mercado de trabajo; y luchar contra
las condiciones que producen la economa sumergida, con el objetivo de
asegurar la insercin y el trato en condiciones de igualdad para todos los
trabajadores (ya sean temporales o permanentes). En suma, parece que las
polticas de gestin laboral de la inmigracin deben aunar los principios de
justicia social tradicionalmente defendidos por las polticas de izquierdas
con los de ajuste/adecuacin al mercado tradicionalmente defendidos por
las polticas de derechas. En general, las leyes que perpetan los contratos
de trabajo a corto plazo y obstaculizan que los inmigrantes y sus hijos se
conviertan en residentes permanentes y ciudadanos, como ocurre en general en los pases del sur de Europa (Calavita 2005), combinadas con la
34
segmentacin en el mercado laboral y la falta de trabajo, pueden conducir

a una realidad donde los inmigrantes queden encerrados en una sub-clase,
es decir, sin movilidad social.
En Canad ha predominado la orientacin de horizonte amplio e integralidad en la gestin de la inmigracin en el mbito laboral. Pero hay varias preguntas que pueden formularse para comprender mejor los aspectos
de insercin sociolaboral de la inmigracin en ese pas: Qu caractersticas
sociolaborales tienen los inmigrantes en Canad? Cul es exactamente la
poltica de gestin de flujos en relacin con la incorporacin laboral? Qu
barreras o limitaciones tienen los inmigrantes en su insercin al mercado
de trabajo canadiense? Qu acciones o estrategias gubernamentales y no
gubernamentales existen en Canad para aumentar la contratacin y evitar
el desempleo de los inmigrantes? Qu sistemas de evaluacin y convalidacin de credenciales extranjeras se utilizan? Qu organismos o instituciones se encargan especficamente de estas cuestiones? Y en el caso del
Quebec: Cmo se coordinan exactamente el Gobierno federal y el Gobierno provincial en la gestin de la insercin laboral de los inmigrantes en el
mercado provincial? Cules son, si las hay, las particularidades que existen
en Quebec en cuanto al acceso e incorporacin al mercado de trabajo de
sus inmigrantes? Han funcionado mejor o peor las polticas de insercin
laboral de la inmigracin en Quebec en comparacin con otras provincias
canadienses, y por qu?
Diversos autores sealan los cambios y los retos a los que se enfrentan
ahora tanto el sistema de inmigracin en s mismo como los inmigrantes
ms recientes en Canad. Un rea crucial y con graves consecuencias para
el mercado laboral canadiense y para los propios inmigrantes es el desajuste
entre el nivel de cualificacin de los inmigrantes solicitantes de entrada y
las necesidades del mercado de trabajo (Poisson, 2010). Este problema ha
llevado a adoptar medidas polticas que incluyen: un gran aumento en las
autorizaciones de entrada de trabajadores extranjeros en rgimen temporal;
la expansin de los Programas de Nominados Provinciales, que permiten
la tramitacin prioritaria de solicitudes de entrada a inmigrantes cuyo per-
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fil ocupacional se adecue a las necesidades particulares de una regin; el

desarrollo de la categora experiencia canadiense, que proporciona oportunidades de residencia permanente para estudiantes internacionales que
terminan licenciaturas en Canad y para trabajadores extranjeros temporales con significativa experiencia de trabajo en este pas; y tambin el mayor
poder otorgado al Ministerio de Inmigracin para determinar qu solicitudes pueden ser priorizadas para su procesamiento.
El hecho es que, aunque los niveles formativos de los inmigrantes llegados ms recientemente a Canad son proporcionalmente mayores que los
de las cohortes anteriores de inmigrantes, e incluso mayores que los de la
poblacin nativa, los inmigrantes recientes parecen estar experimentando
mayores dificultades en la insercin en el mercado laboral que los inmigrantes de pocas anteriores. Sus tasas de desempleo son mayores, y aun
cuando encuentran empleo, suele ser en ocupaciones por debajo de su nivel formativo y capacidades (el fenmeno llamado negative mismatching
o desajuste negativo). Esta realidad ha conducido a mayores niveles de
pobreza a los inmigrantes recientes y a un creciente distanciamiento entre los salarios de los inmigrantes y los de la poblacin nativa. Para hacer
frente a estos problemas, los expertos subrayan la necesidad de mejorar
el sistema de reconocimiento de credenciales extranjeras y de mejorar la
determinacin, previa a la migracin, de las equivalencias en las certificaciones educativas/formativas y de las habilidades lingsticas (en este
caso, el dominio del ingls o francs) de los inmigrantes. Estas medidas
ayudaran a minimizar la infrautilizacin del potencial sociolaboral de la
poblacin inmigrada y tambin a ofrecerles expectativas sociolaborales
ms realistas. Se recomienda en general incrementar la inversin en programas de asistencia al empleo y formacin para ayudar a los inmigrantes
a incorporarse ms rpidamente al mercado de trabajo. Asimismo, parece
necesario asegurarse de que los criterios de seleccin reflejen mejor las
necesidades del mercado laboral de las regiones receptoras, involucrar
ms a los empleadores y a las regiones (los niveles locales) en la gestin
de la inmigracin y mejorar la transversalidad y la cooperacin entre
36
los diferentes niveles administrativos (federal, provincial y municipal),

incluyendo la contribucin del nivel local en la mejor caracterizacin
(y comunicacin al nivel federal) de las necesidades sociolaborales del
mercado regional.
En el caso de los retos especficos de la integracin de los inmigrantes en la
provincia del Quebec, particularmente en cuanto a su insercin laboral, los
expertos sealan el considerable nivel competencial del Quebec en cuanto a
la seleccin e integracin de los inmigrantes, y al particular compromiso de
esta provincia en aumentar el porcentaje de inmigrantes con dominio del
idioma francs. A pesar de la responsabilidad competencial del Quebec en
esta rea, sin embargo, su historial de xito en la integracin econmica y
laboral de los inmigrantes no ha sido mejor que en otras partes de Canad
(por ejemplo, en Ontario). Segn esto, ser importante para el Quebec
considerar estrategias para abordar el desempleo y el subempleo de sus inmigrantes y minoras, especialmente dados los planes de esta provincia de
aumentar el nmero anual de inmigrantes admitidos (Jedwab, 2010).
De nuevo, a pesar de estas limitaciones sealadas en la insercin de la
inmigracin en el caso de Canad, es importante reiterar que los ndices
de satisfaccin de los inmigrantes recientes con su vida en Canad son,
de hecho, muy altos: dos tercios de la poblacin inmigrante consideran
haber cumplido sus expectativas sociolaborales tras cuatro aos en el pas,
y ms del 80% volvera a inmigrar al pas (Schellenberg y Maheux, 2007 y
Jedwab, 2010).
Integracin-inclusin social
El mbito de convivencia e inclusin cvica y sociocultural es tambin
una cuestin clave en la gestin de la inmigracin y la diversidad. Particularmente en los nuevos pases de inmigracin, la idea predominante
de la inmigracin internacional como fenmeno temporal y separado de
la sociedad mayoritaria ha influido negativamente en la falta de polticas
concretas de integracin-inclusin social de los inmigrantes.
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De entrada, existe un amplio consenso en que en una poltica de inmigracin dirigida a la inclusin social, es fundamental disponer de un
sistema competente y gil de adquisicin de los derechos y deberes cvicos
a travs de la obtencin del permiso de residencia y/o la ciudadana. En el
nivel individual, hablamos del acceso en condiciones de igualdad a recursos
fundamentales como la vivienda, el trabajo, la escolarizacin, la cobertura
sanitaria o la participacin poltica, en el sentido clsico (Marshall, 1950). Y,
por extensin, en tanto que condicin de la libertad e igualdad individual,
ciertos derechos culturales basados en vnculos comunitarios (lingsticos,
territoriales, culturales, religiosos, etc.) estaran tambin incluidos, siempre
que no fueran en contra de principios democrticos fundamentales (Taylor,
1994; Carens, 2000; Parekh, 2006 y Modood, 2007). La realidad es que
el colectivo est ya presente en los individuos que, inevitablemente, estn
socializados, politizados y culturalizados. De esta forma, las cuestiones de
diversidad o identidad cultural y las que tienen que ver con la igualdad
cvica o la justicia social no deberan entenderse como separadas, pues, de
hecho, estn imbricadas.
Las perspectivas tradicionales sobre la movilidad, particularmente en Europa, se han centrado exclusivamente en los aspectos individuales y econmicos de las migraciones. La lgica guest worker ha obviado que los inmigrantes no existen slo en funcin de su contribucin econmico-laboral.
La cita de Max Frisch a la que nos hemos referido en pginas anteriores
(pedimos trabajadores y llegaron personas) condensa esta idea de forma
inmejorable. Las conceptualizaciones limitadas del fenmeno migratorio
han obviado, pues, que todos los inmigrantes son a la vez emigrantes, que
tienen y mantienen en mayor o menor medida, vnculos o pertenencias
mltiples. Los pases que estn re-dirigiendo su poltica de inmigracin a
corto plazo hacia polticas de horizonte ms amplio, y que han experimentado las limitaciones de los modelos de integracin exclusiva y radicalmente
asimilacionistas, se estn abriendo a la posibilidad de una integracin social
donde la participacin cvica y la identificacin con el pas y con la sociedad
en su conjunto (una necesaria aculturacin selectiva o adquisicin de ele-
38
mentos que posibiliten la integracin cvica) no implique renunciar a otras

afiliaciones o pertenencias.
En trminos generales, la tendencia actual parece dirigirse hacia la formulacin de modelos de gestin que, adaptados a las particularidades de
cada pas o regin, concilien la diversidad cultural con la cohesin social. Es
decir, que proporcionen a los inmigrantes y minoras los mismos derechos y
deberes civiles y las mismas oportunidades socioeconmicas que a la mayora, y que, a la vez, revaloricen la diversidad, pero desde una aproximacin
crtica; esto es, no desde una posicin rgida o defensiva, sino de crtica
hacia las relaciones de poder desiguales dentro de los grupos y entre ellos,
y de evitacin de la fragmentacin de la sociedad en diversas comunidades
cerradas. En sntesis, existe un creciente consenso en que la gestin de la
inmigracin y la diversidad en las sociedades democrticas se debe pensar
como un proceso de adaptacin bi-direccional, de acomodacin mutua,
multiculturalismo cvico o interculturalismo; un proceso que implica la
promocin de la participacin y el compromiso cvico de todos los actores
sociales que intervienen en el proceso, y que conviven e interactan ms
all del mero reconocimiento y coexistencia, formando una comunidad
cvica compartida o cultura pblica comn, cohesionada a la vez que plural
(Touraine 1998; Alexander 2006, Putnam 2007; Giddens 2007; Baubck
2004 y Modood 2007). Es necesario insistir aqu en que no slo una sociedad diversa no es el equivalente de una sociedad dividida (diversidad
y cohesin social no son cosas contradictorias), sino que adems el reconocimiento de esta interdependencia en la gestin poltica y en la accin
social resulta esencial para la constitucin de sociedades ms igualitarias,
cohesionadas y avanzadas16.
El caso de Canad parece representar bien esta combinacin de respeto
a la pluralidad dentro de un horizonte de unidad: el Estado toma parte
activa en la defensa de la diversidad cultural y los derechos de las mino-
16. Para una revisin detallada y crtica de todo este debate, vase Rodrguez-Garca (2010).
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ras, pero a la vez promueve los valores canadienses comunes que posibilitan el sentimiento de pertenencia compartida (reforzada por el relativamente fcil acceso a la ciudadana), la igualdad cvica y la lucha contra
la discriminacin. Con todo, en Canad existen diferentes orientaciones
sobre la integracin sociocultural de los inmigrantes y las minoras, en
funcin de las particularidades y necesidades regionales. Tambin en Espaa existe una gran pluralidad interna (el Estado de las autonomas),
y por tanto coexisten dos procesos de multiculturalidad: uno de multiculturalidad interna (de negociacin de las diferencias culturales entre el
Estado y las comunidades autnomas histricas, en particular Catalua,
Pas Vasco y Galicia), y otro de multiculturalidad resultante de la inmigracin internacional. De aqu que Catalua y el Quebec presenten muchas similitudes. El Quebec ha puesto tradicionalmente el nfasis en la
obtencin de la integracin y la cohesin social a travs de la adquisicin
del idioma francs, al igual que en Catalua se ha enfatizado el conocimiento del cataln. El reciente debate en Quebec en torno a la llamada
acomodacin razonable o las buenas prcticas de acomodacin de
la diversidad cultural y religiosa es muy relevante tambin para Catalua
y, en general, para cualquier pas o regin que se enfrenta a los mismos
retos de las tensiones interculturales. La consulta formal sobre esta materia surgi como iniciativa gubernamental en febrero de 2007, cuando el
entonces primer ministro del Quebec, Jean Charest, estableci una comisin de consulta (conocida como Comisin Bouchard-Taylor) para
analizar el impacto de la acomodacin religiosa y cultural en la identidad y valores del Quebec y orientar las tensiones sociales resultantes. Un
informe publicado en mayo de 2008 resumi meses de consulta en el
conjunto de la provincia17. A modo de ejemplo, una de las recomendaciones de la comisin encargada de la consulta fue equilibrar la laicidad
17 Para consultar el informe completo, vase: http://www.accommodements.qc.ca/indexen.html.
40
con la pluralidad religiosa mediante la promocin de un secularismo

abierto (versus secularismo restrictivo). Es decir, segn el principio de
laicidad institucional (separacin entre Estado e Iglesia), se entiende que
las instituciones no deben promover ninguna religin en particular, pero
tampoco favorecer el secularismo por encima de las opciones religiosas de
los individuos. En consecuencia, en lugar de marginar las diferencias religiosas al mbito exclusivamente privado, las instituciones deberan dar
libertad al individuo para mantener y expresar su afiliacin religiosa en la
esfera pblica. En la prctica, esto significa que una alumna musulmana
debera poder llevar el pauelo islmico en forma hijab en clase si esa es
su preferencia, tanto como una alumna cristiana puede elegir llevar una
cruz. En suma, si algunos derechos, formas y contenidos de participacin
ciudadana pueden derivarse de las mltiples afiliaciones culturales, parece
obvio que hay aspectos de la diversidad que necesitan un espacio pblico,
ms all del mbito puramente privado, como por ejemplo los aspectos
de creencia/vivencia religiosa, en un marco institucional neutral que garantice la igualdad de trato, y no en trminos de ortodoxia institucional.
Iniciativas de este tipo no deberan entenderse, pues, como acciones de
discriminacin positiva, pues en ltimo trmino se trata simplemente
de promocin de la justicia social. Sin duda, es este encaje o articulacin
entre derechos individuales, comunitarios, estatales y supraestatales (universales), y la tensin, en definitiva, entre el derecho a la diferencia y de
la diferencia (pluralismo) y el de la igualdad (no discriminacin), lo que
constituye el eje central de este complejo debate.
Aunque existen nuevos retos en el horizonte, las polticas y estructuras
de gestin de la multiculturalidad (o interculturalidad) resultante de la
inmigracin internacional en el Quebec y en Canad estn en general
bastante consolidadas. Para profundizar en estas cuestiones y servir mejor al propsito de transferencia de conocimientos al contexto cataln y
espaol, podemos plantearnos varias preguntas: A qu se refiere exactamente el modelo multicultural canadiense? Cmo se aplica en la prc-
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tica? Cules son los anhelos del Gobierno canadiense y de la sociedad

en general respecto a la integracin social de los inmigrantes? Qu estrategias concretas para la integracin sociocultural de los inmigrantes han
funcionado mejor o peor? En qu trminos se reconoce en Canad a una
comunidad cultural o minora? Cules son los prerrequisitos para acceder a derechos diferenciales? Cules son los lmites del reconocimiento
en un contexto de acomodacin? Y cmo se hace para que la defensa
de las diferencias legtimas de un grupo no implique la limitacin de
los derechos individuales y universales, incluyendo los de los miembros
ms vulnerables de ese grupo? Cul es el rol de los diferentes agentes
sociales, incluido el del sector privado, en la gestin de la integracin
sociocultural? Qu polticas de antidiscriminacin especficas se aplican en Canad? Cules son las percepciones dominantes de la sociedad
canadiense hacia la inmigracin y la diversidad, y qu impacto tienen
stas en el xito de las polticas pblicas? Y en cuanto al caso particular
del Quebec: Hay diferencias en el modelo o filosofa de integracin que
sigue el Quebec, en comparacin con otras regiones de Canad? Cul
es el origen y los resultados del reciente debate en torno a la llamada
acomodacin razonable? Cules son los asuntos ms problemticos o
irresolubles sobre este debate en torno a la inmigracin y la diversidad en
el Quebec, y qu lneas de solucin se estn planteando?
Canad, que es un pas clsico de inmigracin, ha tenido en su historia tres diferentes aproximaciones a la gestin de la inmigracin y la
diversidad: en primer lugar (1867-1967) una poltica restrictiva de admisin restringida casi exclusivamente a la poblacin blanca, cristina y
britnica, y que promova el monoculturalismo; en segundo lugar (19672000), la promocin de una poltica de sistema de puntos (basada en el
capital humano como criterio de seleccin de inmigrantes, en lugar de en
el criterio tnico o nacional) y acompaada de una poltica nacional multiculturalista; y en tercer lugar (desde el ao 2000 hasta la actualidad),
una aproximacin hacia la inmigracin ms mercantil, cada vez ms dependiente de la fuerza de trabajo temporal, una etapa que est tambin
42
caracterizada por el recelo hacia ciertos grupos inmigrados y por el aumento de las medidas de seguridad, como el control de frontera, etc.
Segn Siemiatycki (2010), existen seis factores clave que han influido
y conformado la integracin cultural y estructural de los inmigrantes en
Canad: los patrones de asentamiento, los programas de asentamiento/
arraigo, la poltica multicultural, la proteccin basada en los derechos
humanos, la poltica de ciudadana y las instituciones pblicas inclusivas.
Puede aadirse como un importante ejemplo de esto ltimo el extenso sistema de bibliotecas pblicas existente en Canad, que proporciona
muchos recursos y servicios especficos para los inmigrantes, algo que
puede servir de ejemplo para el caso espaol.
Puede decirse que los cambios en las polticas y las actitudes sociales, concretamente el reconocimiento oficial del multiculturalismo, han transformado las concepciones nacionales sobre la integracin de los inmigrantes
en Canad. Canad fue el primer pas del mundo en adoptar oficialmente
una poltica multicultural (con Pierre Trudeau en 1971, y confirmada por
el Estatuto canadiense de Derechos y Libertades de 1982). Este proceso
se entiende ahora como un camino bidireccional, donde tanto los inmigrantes como la poblacin nativa deben adaptarse los unos a los otros.
En este terreno, la promocin de la rpida adquisicin de la ciudadana en
Canad es un aspecto vital de la inclusin social, ya que posibilita el sentido de pertenencia a la sociedad/pas y permite la participacin poltica. La
orientacin multiculturalista o actitud favorable de los canadienses hacia
la inmigracin y el apoyo general hacia la retencin de los aspectos culturales de origen aspectos que contribuyen a una mayor integracin de los
inmigrantes y a una mayor cohesin social no significa la aceptacin de
particularidades culturales que vayan en contra de los derechos humanos
o que pongan en peligro los principios de igualdad fundamentales de una
cultura pblica democrtica. Un ejemplo de esto es el rechazo de la ley de
la Sharia, entre otras leyes de base religiosa, como opcin para el arbitraje
en las disputas familiares por parte del Gobierno de la provincia de Ontario en 2004. En este sentido es importante tener en cuenta que el mul-
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ticulturalismo en Canad no se refiere slo a la defensa de las diferencias

tnico-culturales, sino tambin a la atencin a los derechos de los grupos
tradicionalmente discriminados por razn de origen, edad, sexo/gnero,
religin, orientacin sexual o discapacidad, entre otros factores. Es decir,
que el respeto a la diversidad de cualquier tipo resulta un valor central en
la unificacin de los ciudadanos y en la contribucin a la cohesin social,
a pesar de las equivalencias reduccionistas que a menudo se hacen entre
multiculturalidad y segregacin o guetizacin.
En el caso del Quebec existen particularidades histricas y polticas que
han llevado a configurar un modelo de integracin algo distinto del predominante a nivel estatal. Potvin (2010) ha analizado la problemtica relacin del Quebec con el modelo multiculturalista del resto del Canad;
una tensin que es fruto de la percepcin entre muchos quebequenses
de que dando igual primaca a todas las culturas en Canad, la poltica
de multiculturalista ignora deliberadamente y devala la situacin y la
historia particular de la cultura franco-canadiense una de las culturas
fundadoras del pas. No es tanto que la plena participacin cvica y el
reconocimiento de los derechos de diversidad de los inmigrantes y minoras en el Quebec hayan tenido una respuesta negativa por parte de la
provincia, sino ms bien que la voluntad de construir un modelo propio
interculturalista (modle dinterculturalisme qubcois) ha sido en parte fruto del rechazo al intento por parte del Gobierno federal durante los aos
setenta y ochenta de redefinir la identidad canadiense, la ciudadana y la
unidad nacional casi exclusivamente en torno a principios constitucionales que, desde una perspectiva ahistrica, sitan a los derechos culturales
del Quebec al mismo nivel que los de otros grupos culturales en Canad.
En otras palabras, el proyecto multiculturalista de construccin nacional
centrado en los derechos y libertades cvicas, que son aplicables a todas
las culturas por igual, ha sido visto como una limitacin de los derechos
culturales particulares del Quebec y de su determinacin en promover la
comprensin de los procesos de multinacionalismo en Canad.
El Quebec, mediante diversas medidas legislativas, ha procurado in-
44
tegrar culturalmente y estructuralmente a los inmigrantes y proteger

sus derechos, pero dentro de un marco de integracin en una sociedad
oficialmente de habla francesa. Dada la prioridad por parte de la provincia de proteger su identidad mayoritariamente francfona, el actual
modelo interculturalista del Quebec se basa en una especie de contrato
moral entre los inmigrantes y la sociedad quebequesa: se espera que
los inmigrantes entiendan y acepten que el francs es el idioma de la
cultura pblica comn y, a cambio, la provincia se compromete a
mostrarse abierta a las identidades plurales de sus diversos habitantes,
y los inmigrantes y las comunidades culturales estn invitadas a participar plenamente en la vida social, cultural, econmica, e institucional
de la sociedad democrtica quebequesa. El aprendizaje del francs, por
lo tanto, no es visto tanto como una medida de asimilacin, sino ms
bien como una medida poltica que promueve la inclusin y la igualdad
para los inmigrantes en la sociedad quebequesa, que todos contribuyen
a construir.
Esta idea del contrato moral en el Quebec es especialmente significativa para Catalua. El tema de las polticas lingsticas, al que nos referiremos a continuacin, no puede separarse del tema de la integracin
sociocultural en ninguna sociedad de inmigracin-acogida; pero qu
duda cabe que el vnculo es particularmente fuerte en contextos como el
Quebec o Catalua. En Catalua, aprender cataln es igualmente concebido como un vehculo que permite a los inmigrantes con residencia
permanente acceder y participar en todos los aspectos de la sociedad.
Pero las razones profundas relativas a la proteccin de la lengua catalana como lengua mayoritaria y privilegiada en Catalua tienen que ver
tambin, y en gran parte, con una historia de marginacin y represin,
especialmente durante la larga dictadura franquista, de la que carece el
Quebec. Este objetivo, sin embargo, tambin est condicionado por aspectos demogrficos, socioeconmicos y polticos, que tienen que ver
con el peso especfico y el valor o capital social asociado al conocimiento
y uso del cataln en relacin con el del castellano, teniendo en cuenta
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adems que una gran parte de la inmigracin internacional en Catalua

es castellano-hablante.
Finalmente, volvamos sobre el trascendente debate actual sobre la acomodacin razonable de la diversidad cultural y religiosa en el Quebec
para sealar algo importante. Una de las cosas ms importantes que es
necesario advertir en todo este debate, que ya hemos contextualizado en
pginas anteriores, es que result en una crisis en las relaciones tnicoculturales en la provincia, en gran parte por la representacin sensacionalista y la tergiversacin por parte de los medios de comunicacin de
las cuestiones debatidas, que amplific la discordia social mediante interpretaciones culturalistas, creando una gran confusin pblica y alarma social, y produciendo un aumento en la polarizacin entre mayora
provincial y los grupos minoritarios (Potvin, 2010). Esto nos pone en
alerta sobre el poder que los medios de comunicacin pueden tener en la
conformacin de la opinin pblica sobre las cuestiones de inmigracin
y de diversidad, una advertencia que es particularmente importante para
Espaa, donde la transformacin de las percepciones pblicas hacia la
inmigracin ser crucial para el xito de los futuros programas y polticas
de inmigracin18.
Poltica lingstica
No cabe duda de que el conocimiento por parte de la poblacin inmigrante de las lenguas oficiales del pas o regin donde reside es un aspecto
crucial de la integracin a todos los niveles (laboral, educativa, cultural,
etc.). De ah la relevancia de este mbito de actuacin, que en Catalua
en particular ha sido objeto de un intenso debate en los ltimos aos.
Con toda probabilidad, los pases o regiones que tratan de gestionar una
18. Sobre este tema en el contexto espaol, vanse Zapata-Barrero y Van Dijk (2007) y lvarez
Glvez (2009).
46
realidad ya internamente plurilinge se encuentran con nuevos retos ante

la diversidad de idiomas que la inmigracin internacional trae consigo, as
como por el aprendizaje de los idiomas oficiales y los programas de apoyo
lingstico que el proceso de integracin de la inmigracin conlleva. De
nuevo, el Quebec y Catalua comparten muchas cosas en este terreno.
Con respecto a las polticas lingsticas y la educacin de los inmigrantes, los expertos parecen coincidir en que los responsables polticos
y cargos tcnicos deben tener en cuenta particularmente los siguientes
factores: el valor funcional del aprendizaje del idioma o idiomas del pas
o regin receptora; los objetivos de integracin en el aprendizaje del idioma o idiomas oficiales; y la necesidad de valorar las lenguas de origen de
los inmigrantes y la promocin del multilingismo. Por un lado, parece
clara la necesidad de que las sociedades de acogida en general y los educadores en particular promuevan el aprendizaje de los idiomas oficiales (llamados segundas lenguas), tanto entre los nios como entre los adultos
inmigrantes, pues la adquisicin lengua o lenguas oficiales es necesaria
tanto para el xito en el terreno educativo como en el laboral, y en general para el xito en la integracin social. Y, por otro lado, parece tambin
evidente la importancia de fomentar y apoyar el mantenimiento de las
lenguas maternas o de origen de los inmigrantes (las llamadas primeras
lenguas); no slo porque el aprendizaje de estas lenguas tiene beneficios
personales, comunitarios y educativos para los propios inmigrantes, sino
tambin porque incrementa el capital humano de la sociedad en general.
El multilingismo debe ser reconocido, pues, como una competencia
cada vez ms valiosa en un mundo crecientemente globalizado y diverso.
Asimismo, parece existir un amplio consenso en cuanto a que los programas que permiten que los estudiantes inmigrados reciban apoyo lingstico intensivo mientras se integran progresivamente a clases de varias materias segn su edad y su nivel acadmico de partida, representan el mejor
mtodo para fomentar a la vez las habilidades lingsticas y la integracin
social; mientras que los programas auto-contenidos, que mantienen a los
alumnos que precisan el aprendizaje del idioma separados totalmente de
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las clases de sus compaeros nativos, pueden suponer una desventaja,

tanto lingstica como social, para los recin llegados.
Espaa y su composicin en comunidades autnomas, varias de ellas
con idiomas propios, son un ejemplo claro de pluralismo lingstico interno. Tambin lo es el Canad, donde el francs y el ingls son ambas lenguas oficiales: el Gobierno federal tiene la obligacin de ofrecer
servicios en los dos idiomas oficiales del pas, y los ciudadanos canadienses suelen aprender los dos idiomas, aunque en diferentes grados.
Para comprender mejor el paisaje lingstico de Canad y las polticas
relacionadas en clave de transferencia, podemos formular las siguientes
preguntas: Qu significa exactamente la poltica de bilingismo en Canad, y cmo se pone en prctica? Es la poblacin canadiense realmente
bilinge en francs e ingls, o ms bien existen un monolingismo regional, en francs o ingles? Y si es as, qu consecuencias tiene esta distancia
entre oficialidad y realidad? Cmo se ensean los idiomas oficiales a los
nios y a los adultos llegados de otros pases? De qu recursos y servicios
se dispone para esta enseanza? Cmo se organizan las escuelas para
promover el aprendizaje de los idiomas oficiales y la integracin de los
recin llegados? Adquieren la mayora de los nios y adultos inmigrados el dominio de los idiomas oficiales? Qu servicios existen para la
comunicacin pblica de informacin (sobre educacin, salud, ayuda
jurdica, servicios gubernamentales, etc.) dirigida a los inmigrantes que
todava estn aprendiendo los idiomas oficiales? Se ensean las lenguas
de origen? Y si es as, qu servicios proporciona esta formacin? Y con
respecto al Quebec: Hay rasgos distintivos en las polticas lingsticas
del Quebec? Son tanto el francs como el ingls reconocidos como idiomas oficiales? Cmo se facilita y organiza el aprendizaje de los idiomas
oficiales para los inmigrantes no anglfonos ni francfonos cuando llegan al Quebec? Cul es la legislacin actual con respecto a la promocin
de la adquisicin y uso del francs? Cul es el grado de eleccin entre el
ingls y el francs que tienen los inmigrantes en este sentido? Cules son
los objetivos provinciales sobre la promocin de multilingismo? Hay
48
recursos o apoyos provinciales para el aprendizaje y mantenimiento de las

lenguas de origen? Qu servicios proporcionan la formacin lingstica
y qu rol tienen los diferentes niveles administrativos (federal, provincial
y municipal)?
Uno de los mbitos ms interesantes para analizar la gestin sobre la
adquisicin de las segundas lenguas (o idiomas oficiales) entre los inmigrantes en Canad lo encontramos en la provincia de Ontario, un contexto extremadamente multicultural y multilinge. Significativamente,
Ontario una provincia en la que el ingls es el idioma oficial utilizado
predominantemente alberga la ciudad de Toronto, el centro urbano que
contiene y que recibe anualmente el mayor volumen de inmigrantes en
Canad, y donde se hablan ms de 200 idiomas. En Ontario, los diferentes niveles administrativos (federal, provincial y municipal), con distintas responsabilidades, colaboran en la incorporacin social, lingstica, y
acadmica de los inmigrantes, concretamente en la prestacin de servicios
a los nios y adultos recin llegados. Si nos centramos en las formas de
apoyo al aprendizaje del idioma que se proporciona a los nios y jvenes
inmigrantes en las escuelas de enseanza primaria y secundaria, puede
decirse que en los ltimos aos el Ministerio Provincial de Educacin
ha venido prestando mayor atencin a las necesidades de los estudiantes
inmigrantes y nativos cuyo primer idioma no es ni ingls ni el francs, y
ha puesto en prctica nuevas medidas polticas para acomodar mejor a
estos alumnos y para equipar mejor a sus maestros (Coelho, 2010). En
este contexto, hay que tener tambin en cuenta que, a parte de los inmigrantes, muchos estudiantes nacidos en Canad cuyos padres no tienen
como lengua materna ni el ingls ni el francs han tenido una mnima
exposicin a la lengua de instruccin cuando inician la etapa escolar en
Canad. Una situacin similar probablemente sea cada vez ms comn
en Catalua y en otras partes de Espaa.
Las conclusiones del anlisis sobre los diferentes diseos de programas
lingsticos en escuelas de habla inglesa en Ontario y los resultados escolares de los nios inmigrantes sealan que los programas que combinan
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las clases donde el aprendizaje del idioma es lo central y que gradualmente incorporan en ellas aspectos del currculum, en combinacin con la
integracin de estos alumnos en clases genricas (por ejemplo, de educacin fsica, arte, o matemticas), donde lo que prima es el contenido
curricular general, representan el mejor mtodo para fomentar a la vez las
habilidades lingsticas y la integracin social. En cambio, los programas
auto-contenidos, que mantienen a los alumnos que precisan el aprendizaje del idioma separados totalmente de las clases de sus compaeros anglfonos, pueden suponer una desventaja, tanto lingstica como social,
para los recin llegados. Parece claro, por otro lado, el beneficio, tanto en
trminos culturales como acadmicos, que los estudiantes obtienen del
mantenimiento de sus lenguas maternas o de origen. Canad apoya este
principio mediante la facilitacin y la aportacin de fondos a los llamados Programas de Idiomas de Herencia. Estas clases de instruccin en
los idiomas nativos de los inmigrantes (o en los idiomas de sus padres)
estn disponibles en muchos distritos escolares en Canad y estn presentes principalmente en las escuelas pblicas de los barrios. Y en la educacin secundaria, los estudiantes estn oficialmente autorizados a recibir
crditos acadmicos por esta formacin suplementaria. Finalmente, los
expertos sealan la importancia de desarrollar procedimientos de asesora educativa-lingstica en la recepcin, evaluacin y orientacin de los
estudiantes y padres recin llegados. Para lograr estos objetivos, la ciudad
de Toronto, junto con otros importantes centros urbanos en Ontario,
ha establecido centros de recepcin/acogida, en los que los estudiantes
inmigrados y sus padres pasan un da antes de registrarse en la escuela
pblica. La evaluacin preliminar del perfil y nivel educativo-lingstico
de los alumnos que se realiza en estos centros sirve para identificar mejor
sus necesidades de aprendizaje y el programa ms adecuado en cada caso,
y proporciona al personal docente una informacin fundamental sobre
las necesidades educativas de su alumnado (Coelho, 2010). Estas experiencias pueden ser interesantes como ejemplo para la creacin de centros
y protocolos similares en lugares de gran recepcin de inmigracin en
50
Espaa donde todava no existen, o para calibrar y mejorar las estrategias

que ya estn en marcha en comunidades como Catalua.
En el caso particular del Quebec, acomodar la enorme diversidad de
orgenes inmigrantes y de idiomas hablados (por ejemplo, en Montreal
se hablan 237 lenguas) supone tambin un gran desafo para la provincia. Tambin aqu se han dedicado una gran cantidad de esfuerzos y
recursos para desarrollar sus programas de bienvenida y de aprendizaje
de idiomas para los nios y adultos recin llegados. Existen mltiples medidas de apoyo a la adquisicin del idioma que el Gobierno
provincial ha puesto en marcha en las escuelas y en la comunidad,
tanto para los inmigrantes como para los nios en edad escolar nacidos en Quebec de padres no francfonos. Los trabajos sobre el caso
del Quebec en este terreno coinciden con los referidos al conjunto de
Canad en cuanto a la defensa de un modelo de integracin parcial,
que permite que los estudiantes inmigrantes reciban apoyo lingstico intensivo mientras se integran progresivamente a clases de varias
materias segn su edad y su nivel acadmico de partida. Tambin se
enfatiza la importancia del apoyo econmico y del cuidado de los nios que tambin ofrece el Gobierno de Quebec a los recin llegados, y
que les permite poder asistir a estas clases de idiomas para adultos (De
Koninck, 2010). Otros pases y gobiernos pueden aprender de esta
aproximacin integral en la gestin, dado que los factores econmicos
y logsticos pueden a veces impedir la integracin sociolingstica de
los inmigrantes, lo que les pone en desventaja no slo a ellos, sino
tambin a la sociedad en general.
La principal diferencia del Quebec en el terreno de la poltica lingstica
es la importancia del contexto sociocultural en el que se han desarrollado
estas medidas para la adquisicin del idioma para los inmigrantes. El francs
ha sido legalmente el idioma oficial de Quebec desde 1974. Las polticas
sobre integracin sociolingstica han cambiado activamente en Quebec en
las ltimas dcadas con el fin de garantizar la perpetuacin de la lengua
francesa. A medida de que en Quebec aumentaba la inmigracin desde
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distintos orgenes y se observaba que los inmigrantes no francfonos y no

anglfonos tenan tendencia a escoger el ingls como lengua de uso preferente, as como escuelas de habla inglesa para la educacin de sus hijos, el
Gobierno provincial cre una legislacin para prevenir y revertir esta tendencia. Por ley, a partir de 1977, los inmigrantes internacionales en Quebec, excepto en algunas circunstancias excepcionales, deben (en el sistema
pblico) matricular a sus hijos en las escuelas donde el francs es el idioma
principal en la educacin. La legislacin anterior permita a los padres (ya
fueran inmigrantes o nacidos en el Quebec) a elegir el idioma (ingls o
francs) en que preferan educar a sus hijos. Sin embargo, desde 1977, en
general, slo los nacidos en Quebec de padres anglfonos as como otros
canadienses anglfonos residentes en Quebec pueden enviar a sus hijos a las
escuelas donde el ingls es el idioma principal de instruccin. Las polticas
lingsticas que rodean la educacin y la integracin en el Quebec forman
parte del proyecto social ms amplio de afrancesar la sociedad del Quebec y
de hacer del francs el idioma de la legislacin, de la justicia y de la Administracin pblica, y el idioma del comercio y de los negocios, tal como fue
promulgado por la Ley 101. Y puede decirse que, en general, las polticas
lingsticas en el Quebec han sido muy exitosas en hacer que el francs sea
el idioma comn en la provincia (De Koninck, 2010).
Significativamente, si nos trasladamos al contexto espaol, las opciones
educativas del Quebec antes de 1977 en cuanto a la lengua de instruccin
en las escuelas son ms similares a las que existen en el Pas Vasco. En esta
comunidad autnoma, los padres tienen la posibilidad de escoger entre
tres modelos de enseanza para sus hijos: 1) instruccin curricular en castellano (con el vasco como asignatura); 2) instruccin curricular en vasco
(con el castellano como asignatura); o 3) instruccin curricular bilinge,
donde tanto el castellano como el vasco son idiomas de instruccin curricular. Y est en proceso la creacin de un modelo trilinge, con el ingls
como tercera lengua de instruccin. El modelo educativo en Catalua, sin
embargo, tiene mayor similitud con el actual modelo del Quebec: excepto
en algunos casos piloto (generalmente de educacin trilinge), el cataln
52
es la lengua exclusiva de instruccin curricular (con el castellano como

asignatura). Una diferencia con el Quebec, sin embargo, es que este modelo se aplica por igual a todos los inmigrantes y nativos (ya sean nacidos
en Catalua o en otros lugares). De esta forma, incluso los residentes y los
ciudadanos cuya lengua materna es el castellano estn obligados que sus
hijos reciban la educacin elemental y secundaria en cataln. Es decir, en
Catalua se tiende hacia un modelo escolar nico en el terreno lingstico,
o de inmersin lingstica en cataln, como un elemento fundamental
de inclusin y cohesin social para todos los inmigrantes (internos o internacionales). La idea es que este sistema apoyar y fomentar un mayor
bilingismo en la sociedad catalana, pues el castellano, que se estudia en la
escuela como una materia, es un idioma presente en el mbito privado de
muchos estudiantes, y ampliamente accesible en el medio social. De nuevo, es necesario considerar aqu las razones histrico-polticas particulares
y de contexto para explicar la atencin prioritaria y el mantenimiento del
cataln como lengua oficial dominante en Catalua. A la vez, en un contexto global, cabe atender a los aspectos de capital social y funcionalidad
efectiva en el uso de las lenguas.
Aunque los contextos regionales, lingsticos e histricos son diferentes, la experiencia del Quebec podra ofrecer algunas ideas tiles para los
educadores en Catalua y Espaa. La estrategia del Quebec de proporcionar apoyo flexible y a largo plazo (de dos a tres aos) para la acomodacin lingstica de los estudiantes no francfonos, y el hecho de que el
xito acadmico de estos estudiantes es alentado no colocndolos en una
situacin de inmersin cerrada, es algo que merece consideracin por
parte de otros gobiernos. Otro aspecto plausiblemente transferible es la
promocin activa y legislativa en el Quebec de que todos sus residentes
aprendan el francs, pero ofreciendo al mismo tiempo apoyo al mantenimiento de las lenguas de origen de los inmigrantes. Como Ontario,
el Quebec ha puesto en prctica programas para el aprendizaje de los
idiomas de herencia, y los estudiantes de secundaria pueden obtener
crditos oficiales por participar en esta formacin adicional.
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Transversalidad y transferencia de conocimientos

Finalmente, la complejidad y alcance del fenmeno migratorio trasciende no slo mbitos de impacto (demogrfico, social, poltico, cultural, etc.) y mbitos de anlisis (disciplinas, metodologas, etc.), sino
tambin mbitos de actuacin poltica, programacin y prestacin de
servicios. En este sentido, responsables polticos y tcnicos, investigadores, sociedad civil, medios de comunicacin, etc. todos estn, directa o
indirectamente, involucrados en el proceso, y comparten en diferentes
grados la responsabilidad de la buena o la mala gestin del fenmeno. En
este contexto, todos los expertos sealan que un elemento fundamental
para conseguir buenos resultados en la gestin de la inmigracin y la
diversidad es la promocin de la transversalidad, la colaboracin y la
coordinacin entre los diferentes actores y niveles. Un enfoque cooperativo parece ser el ms indicado de cara a optimizar recursos y esfuerzos y
producir mejores resultados.
El Proyecto Internacional Metrpolis y sus centros en Canad constituyen un excelente ejemplo y prototipo de cmo se puede organizar
y desarrollar este tipo de asociacin cooperativa. Metrpolis es una red
de investigacin-accin formada por organismos institucionales (involucrados en la accin poltica y legislativa), universidades (investigadores
acadmicos) y entidades locales (representantes de la sociedad civil, como
asociaciones y organizaciones no gubernamentales), dedicados a trabajar
conjuntamente en la transferencia y aplicacin de conocimiento en materia de inmigracin y diversidad.
En Catalua, as como en Espaa en general, es necesario avanzar en la
creacin de estructuras de investigacin-accin poltica donde todos los
niveles (gubernamental, acadmico y cvico) estn representados, y que
promuevan la relacin directa entre los distintos participantes. Para ofrecer ms elementos sobre esta transferencia, podemos formular las siguientes preguntas: Cul es el origen del Proyecto Internacional Metrpolis, y
cules son los objetivos, estructura y funciones de esta estructura? Qu
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tipo de resultados ha producido esta red de investigacin-accin poltica? Qu funciones especficas internas tienen los centros Metrpolis?
Cmo se produce exactamente la transferencia de conocimientos? Qu
lecciones o claves de gestin pueden extrapolarse de esta experiencia?
El Proyecto Internacional Metrpolis fue creado en Canad a principios de los aos noventa, como red de investigacin-accin poltica. Con
el tiempo, esta estructura se ha ampliado tanto en su vertiente nacional
(Metrpolis Canad) como en su vertiente internacional (Metrpolis Internacional), donde se han ido incorporando un nmero creciente de
pases, que en la actualidad pasan de la veintena. En estos momentos,
ya bien entrada en su tercera fase, el proyecto Metrpolis tiene una dimensin enorme, tanto si se mide en trminos numricos (ms de 8.000
participantes), como en base a su ingente volumen de resultados de la
investigacin-accin, o en funcin del gran xito de sus dos conferencias
anuales, la Conferencia Nacional Canadiense Metrpolis y la Conferencia Internacional Metrpolis, cada una de las cuales congrega alrededor
de un millar de participantes (Biles 2010).
En el corazn de la red Metrpolis estn sus cinco centros de excelencia, ubicados en diferentes provincias de Canad, y que incluyen las
ciudades de mayor recepcin de inmigrantes del pas. Dos de los centros
ms importantes son los de Toronto (el Centro Metrpolis de Ontario) y
Montreal (el Centro Metrpolis del Quebec). Estos centros de investigacin vinculados a universidades, cada uno con caractersticas y enfoques
particulares, son los lugares de produccin de conocimiento sobre cuestiones clave en torno a la inmigracin, el asentamiento y la integracin de
la poblacin inmigrada en Canad, y son los promotores y coordinadores
de la transferencia de conocimientos hacia el mbito tcnico-poltico y
social. Las investigaciones realizadas por los diversos centros Metrpolis estn estructuradas en torno a diversas reas o dominios temticos
prioritarios de investigacin-accin, con el objetivo de garantizar que la
investigacin producida sea relevante para la accin poltica y la prctica
de la gestin, sirviendo de apoyo fundamentado en la toma de decisiones
Nmero 21, 2010
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Dan Rodrguez Garca
tanto en el contexto local como en el contexto nacional. La formacin y

asesoramiento de la prxima generacin de investigadores, profesionales
y responsables tcnicos, es, asimismo, un objetivo vital para estos centros
y para el proyecto en su conjunto (Rummens, 2010 y Germain, 2010).
Algunos de los aspectos clave que hay que tener en cuenta en clave de
transferencia transatlntica en este mbito son: la importancia del dilogo, la cooperacin, y la transferencia de informacin entre acadmicos e
investigadores y Gobierno, cuyos proyectos y objetivos estn a menudo
interconectados y cuya colaboracin puede sin duda conducir a mejoras
en las polticas y las prcticas sociales; la importancia de recursos para
generar y mantener estas sinergias, as como la diversificacin y optimizacin de las fuentes de financiacin; la necesidad de generar confianza entre los colaboradores asociados; la necesidad de identificar temas
prioritarios sobre los que incidir para asegurarse de que los proyectos de
investigacin emprendidos sean tiles a nivel poltico-prctico; la importancia de traducir o transformar el conocimiento que ha sido producido
(y de utilizar una variedad de formatos) para los distintos destinatarios,
de modo que puedan utilizarlos en funcin de sus mbitos de accin y
necesidades; y la necesidad de una continua aunque no excesiva evaluacin del mismo proceso y de los resultados con el fin de seguir avanzando y obtener mejores resultados en el futuro.
No cabe duda de que, en el terreno de gestin de la inmigracin y
la diversidad, y especialmente en los nuevos contextos de inmigracin,
los esfuerzos combinados entre la Administracin, las universidades y la
sociedad civil sern ms que necesarios para que tengan lugar mejoras
efectivas, y en general para conformar con xito la sociedad que se construya en esta nueva era de las migraciones (Biles, 2010; Rummens, 2010
y Germain, 2010).
56
Conclusiones
Espaa se ha convertido recientemente en un pas de inmigracin, y se
enfrenta con urgencia y con poca experiencia a los desafos derivados de
este cambio. De entrada, no hay duda de que este cambio implica grandes retos, y que toda gestin de un cambio tiene elementos de conflicto,
que no hay que obviar o minimizar. Pero parece claro que es el enfoque
y las estrategias concretas que se adopten lo que en gran medida puede
convertir a estos retos en problemas o en beneficios.
Canad, un pas tradicional de inmigracin, nos proporciona experiencias no todas ellas de xito para la reflexin y la gestin que pueden
resultar particularmente tiles a un nuevo pas de inmigracin como
Espaa. La leccin principal parece ser la importancia de perspectiva proactiva, es decir, considerar la inmigracin como una oportunidad y como
una contribucin esencial a la sociedad, ms que como un problema o
una amenaza.
Numerosos informes socioeconmicos internacionales y nacionales sealan que las regiones receptoras de inmigracin devienen ms prsperas,
y que, a pesar de perodos de crisis econmica, Europa, Espaa y Catalua seguirn necesitando la inmigracin. Esto debera estar muy presente
en el contexto actual de incremento del control de fronteras, flexibilizacin de los mercados y tendencia al nacionalismo econmico.
Est ya claro que el fenmeno migratorio es estructural e irreversible,
y que aspectos imprescindibles para su gestin a corto, medio y largo
plazo sern, entre otros: la perspectiva de horizonte amplio; la gestin
integral (tanto desde la vertiente del control de flujos y cooperacin con
los pases emisores, como desde la vertiente de la inclusin en la sociedad
de acogida); la dotacin de suficientes recursos a los servicios pblicos en
los distintos mbitos de actuacin (educacin, sanidad, etc.) para hacer
posible la adaptacin a la realidad de una sociedad que ha cambiado drsticamente en tamao y en composicin; la mejora de las estrategias de
inclusin efectiva basadas un sistema competente de adquisicin de los
57
Dan Rodrguez Garca
derechos y deberes cvicos a travs de la obtencin de los permisos de residencia y ciudadana; la continua lucha institucional contra el racismo,
la xenofobia y cualquier otra forma de discriminacin; la coordinacin
en la gestin institucional entre los diferentes niveles de gobernacin; y el
fomento de las estrategias de transversalidad, participacin y negociacin
entre los diferentes niveles de accin poltica-social.
Est tambin claro que todos los actores sociales (responsables polticos, tcnicos, acadmicos e investigadores, medios de comunicacin,
asociaciones, comercios, instituciones culturales, empresas, fundaciones,
ONG y sociedad civil en general) estn, directa o indirectamente, y en
mayor o menor grado, involucrados en el proceso y comparten en diferentes grados la responsabilidad de la buena o la mala gestin del fenmeno. En este sentido, un enfoque cooperativo parece el ms adecuado
por optimizar esfuerzos y producir mejores resultados.
Pero, de nuevo, lo ms importante parece ser la promocin de la visin
proactiva y positiva hacia el fenmeno migratorio, que debe guiar todo
el proceso, adems del anlisis profundo y riguroso, la anticipacin, el
consenso y la accin coordinada. En este sentido, nos haremos un flaco
favor si no ponemos freno a la instrumentalizacin poltica de la inmigracin, si nos dejamos llevar por la representacin sensacionalista de la
realidad, la tergiversacin y la alarma social, la exageracin interesada del
conflicto y la polarizacin en torno a una realidad que es muy compleja,
y que realmente constituye una gran oportunidad. Esto requiere superar
de una vez los extremos que representan las posiciones buenistas e ingenuas, por un lado, y las posiciones extremistas y fatalistas del fenmeno,
por el otro.
Es fundamental, ante todo, no actuar guiados por el miedo: el nico
miedo que hay que tener es al miedo mismo, adverta Franklin Roosevelt en el peor momento de la gran Depresin en los Estados Unidos, en
la dcada de 1930. Y, como nos recordaron Alan Foster y George Lucas,
autores de la saga de La Guerra de las Galaxias, el miedo es el camino
hacia el lado oscuro
58
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Nmero 21, 2010
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Resumen / Abstract
Retos y tendencias en gestin de la inmigracin y la diversidad

en clave transatlntica
Dan Rodrguez Garca
Espaa se ha convertido recientemente en un pas de inmigracin, y se enfrenta con
urgencia y con poca experiencia a los desafos derivados de este cambio estructural
e irreversible. La informacin proveniente de la comparacin internacional y, en
particular, de pases clsicos de inmigracin, puede resultar muy til para encarar
este reto en los nuevos pases de inmigracin como Espaa y, en particular, en
Catalua. Este trabajo aporta informacin sobre experiencias, ejes y tendencias
fundamentales de la accin estratgica en este terreno a partir de la comparacin
transatlntica tomando como referencia el caso de Canad, uno de los pases del
mundo con ms inmigracin y con ms xito en su gestin, y cuya orientacin en
la gestin del fenmeno se basa en tres ejes fundamentales: integralidad, horizonte
amplio y visin proactiva. El objetivo, en suma, es establecer conexiones y comparaciones entre los casos canadiense/quebequs y espaol/cataln que se considera
que pueden ser de utilidad para la reflexin, el anlisis y la orientacin preventiva
en poltica de inmigracin en nuestro propio contexto. Esta informacin resultar
especialmente til a responsables polticos, tcnicos de la Administracin, investigadores, analistas y profesionales en general que trabajan directamente en el mbito
de las migraciones y la interculturalidad.
Palabras claves: inmigracin, diversidad, gestin, Canad, Espaa, Catalua
66
A transatlantic view of challenges and trends in the management

of immigration and diversity
Dan Rodrguez Garca
Spain has only recently become a country of immigration, and therefore it faces
with urgency and little experiencethe challenges resulting from this structural
and irreversible change. Information derived from international comparison, especially from comparisons with the classic countries of immigration, may prove to
be very useful in tackling these challenges in "new countries of immigration" like
Spain and in new major immigrant-receiving regions, like Catalonia. This publication provides information on key experiences, areas, strategies, and trends in the
management of immigration through engaging in transatlantic comparison and
using the case of Canada as a point of reference, as Canada is one of the highest
immigrant-receiving countries in the world and yet is widely considered to have
had some of the greatest success in managing immigration and diversity. Canadas
approach with respect to the management of this phenomenon is based on three
fundamental principles: comprehensiveness, a broad and long-term outlook, and
a proactive vision of immigration. The basic aim of this publication is to establish connections and comparisons between the Spanish/Catalan case and that of
Canada/Quebec that might be of use for the purposes of reflection, analysis, and
the (re)orientation of immigration policies in Spain and Catalonia. This information may be of particular value to politicians, government policy-makers and
advisers, researchers, analysts, and other professionals working directly in the field
of migration and interculturalism.
Key words: Immigration, diversity, management, Canada, Spain, Catalonia
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