Nmero 12 maro de 2002 Salvador Bahia Brasil

A ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL E A MANIPULAO DOS EFEITOS DE
SUA DECISO1

Prof. Olavo Augusto Vianna Alves Ferreira

Procurador do Estado de So Paulo, membro eleito do Conselho da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo (2001/2002), mestrando
em Direito do Estado pela PUC-SP.

Prof. Rodrigo Pieroni Fernandes

Procurador do Estado de So Paulo,
mestrando em Direito do Estado pela PUC-SP

1.

INTRODUO

A Constituio Federal a norma fundamental, ou seja, nela que

buscamos fundamento de validade das normas existentes no ordenamento
jurdico2, ocupando o ltimo escalo da pirmide de Kelsen. Todas as
situaes jurdicas devem com ela guardar relao de compatibilidade, sob
pena de nulidade3.
1

. Tese aprovada por unanimidade e com louvor no XXVII Congresso Nacional de

Procuradores do Estado, realizado de 14 a 18 de outubro de 2001, em Vitria-ES.
2

. Segundo Kelsen citado por Regina Macedo Nery Ferrari uma norma para ser vlida
preciso que busque seu fundamento de validade em uma norma superior, e assim por diante,
de tal forma que todas as normas cuja validade pode ser reconduzida a uma mesma norma
fundamental formam um sistema de normas, uma ordem normativa, Efeitos da Declarao de
Inconstitucionalidade, p. 41.
3

. Adotamos a lio do professor Celso Ribeiro Bastos que toda a norma infringente da
Constituio nula, rrita, invlida, inexistente, Curso de Direito Constitucional, p. 389. No
mesmo sentido quanto a nulidade da norma inconstitucional: Ruy Barbosa, Os actos
inconstitucionais do congresso e do executivo, p. 47 apud Zeno Veloso, Controle jurisdicional
de constitucionalidade, p. 177; Alfredo Buzaid, Da ao direta de declarao de
inconstitucionalidade, p. 132, apud Zeno Veloso, op. cit., p. 177; Jos Afonso da Silva, Curso
de Direito Constitucional Positivo, p. 55; Gilmar Ferreira Mendes, Jurisdio Constitucional, p.
256, Clmerson Clve, A fiscalizao abstrata de constitucionalidade, p. 249; Supremo Tribunal

Na verdade, como bem assentado por Jos Afonso da Silva4, todas as

normas que integram a ordenao jurdica nacional s sero vlidas se se
conformarem com as normas da Constituio Federal.
No sistema constitucional ptrio est presente a caracterstica da rigidez
da Constituio5, sobressaindo-se o princpio da supremacia das normas
constitucionais, que na representao idealizada por Pinto Ferreira6 como
uma pedra angular, em que assenta o edifcio do moderno direito poltico.
Com o escopo de assegurar essa supremacia constitucional, h previso
na prpria Carta Fundamental de toda uma mecnica voltada a policiar a
ordem jurdica 7, tanto no que concerne ao controle da constitucionalidade
propriamente dito, como no tocante tarefa especfica de dar efetividade s
normas constitucionais.
Quanto inconstitucionalidade, podemos dizer que consiste na
incompatibilidade do contedo de determinado ato normativo ou
comportamento8, ou do seu processo de elaborao9 com a Constituio
Federal.
Regina Macedo Nery Ferrari salienta que inconstitucional pode ser a
ao ou omisso que ofende, no todo ou em parte a Constituio10. dizer, h
tambm inconstitucionalidade quando ocorre a omisso do Poder Pblico que
deixa de regulamentar dispositivo constitucional. A incompatibilidade entre a
conduta positiva exigida pela constituio e a conduta negativa do Poder
Pblico omisso, configura-se na chamada inconstitucionalidade por omisso11.
De antemo, j salientamos que a inconstitucionalidade no se confunde
com o descumprimento de preceito fundamental. O conceito de
descumprimento ultrapassa o mbito da mera inconstitucionalidade, podendo
Federal RTJ 55/744, 87/758, 89/367, 95/993, 101/503. Cabe salientar que a Lei n. 9.882/99, em
seu artigo 11, prev a possibilidade do Pretrio Excelso decidir sobre qual ser o momento da
eficcia de sua deciso que declara a inconstitucionalidade. Impe-se, ao nosso sentir, a
reviso da teoria da nulidade e inexistncia do ato inconstitucional, que pode produzir efeitos,
segundo a nova legislao, desde que logicamente seja admitida a compatibilidade de tal
preceito legal com a Constituio Federal; com o que no concordamos.
4

. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 50.

. Ainda com Kelsen, que apontando a possibilidade de uma Constituio aparecer na

especfica forma constitucional, isto , em normas que no podem ser revogadas ou alteradas
como as leis normais mas somente sob condies mais rigorosas, perfilha no ser uma
caracterstica necessria de todos os ordenamentos constitucionais. Teoria Pura do Direito, p.
312.
6

. Princpios gerais do direito constitucional moderno, p.90.

. Palavras de Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, p.320.

. Inconstitucionalidade material.

. Inconstitucionalidade formal.

10

. Op. cit., p. 57.

11

. Dirceo Torrecillas Ramos, O Controle de constitucionalidade por via de ao, p. 100,

apud Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p. 566.

aambarcar at mesmo fatos do mundo concreto contrrios realidade

constitucional (realidade normativa, mundo do dever ser)12.
Pode-se dizer que o descumprimento no se trata especificamente de
uma inconstitucionalidade, tampouco de uma contrariedade Constituio,
mas de violao a determinados preceitos, os fundamentais. dizer, trata-se
de uma incompatibilidade com parmetro mais restrito que a
inconstitucionalidade, de mbito menor.
Em ambas hipteses h incompatibilidade com a Constituio Federal, e
urge ser expurgada do ordenamento jurdico. Com esta finalidade, sanando o
vcio de inconstitucionalidade e aplicando a sano de nulidade existe o
controle de constitucionalidade, que no ordenamento ptrio misto ou
hbrido13, por existirem dois mtodos ou sistemas para o exerccio do controle
repressivo de constitucionalidade14: o concentrado (ou reservado15, ou via de
ao, ou abstrato, ou direto); e o difuso (ou aberto, ou via de exceo ou
defesa, ou descentralizado16).
O controle difuso tem como caracterstica a potencialidade de ser
encetado por qualquer juiz ou tribunal, diante de um determinado caso
concreto17, que decidir sobre a compatibilidade de determinado ato com a
12

. Andr Ramos Tavares, A argio de descumprimento de preceito fundamental:

Anlises luz da Lei n 9.882/99, p. 59.
13

. Zeno Veloso, Controle Jurisdicional de Constitucionalidade, p. 34.

14

. O objeto deste controle pelo Judicirio so leis ou atos normativos j editados. Vale
lembrar que a doutrina trata do controle preventivo de constitucionalidade e dos rgo
controladores.
15

. Terminologia empregada por Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p. 531.

16

. Terminologia empregada por Mauro Cappelletti, citado por Alexandre de Moraes, op.
cit., p. 531.
17

. Mas no em todas as aes, j que na doutrina h quem defenda a tese da

inidoneidade da ao civil pblica como instrumento do controle difuso de constitucionalidade,
seja porque ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no plano da jurisdio de
primeiro grau, seja porque a deciso haveria de ter, necessariamente, eficcia transcendente
das partes formais, conforme leciona Gilmar Ferreira Mendes, Direitos Fundamentais e
Controle de Constitucionalidade: estudos de direito constitucional, p. 356; da mesma forma
entendeu o Supremo Tribunal Federal, Reclamao n. 633-6/Sp Rel. Min. Francisco Rezek,
Dirio da Justia, Seo I, 23 de setembro de 1996, p. 34.945. Admitiu o Pretrio Excelso
apenas o controle de constitucionalidade na ao civil pblica para tutelar direitos individuais
homogneos, considerando-se que os efeitos da deciso s iro alcanar o grupo de pessoas,
Reclamao n. 663-6/SP Rel. Min. Nelson Jobim, Dirio da Justia, Seo I, 13 de outubro de
1997, p. 51.467. Em sentido contrrio ao entendimento de Gilmar Mendes a lio de Nelson
Nery Jnior e Rosa Maria Nery, Cdigo de Processo Civil Anotado, p. 1504, nota n. 07;
concordando com esta tese Paulo Jos Leite de Farias, Ao civil pblica e controle de
constitucionalidade, publicado na internet, site no fornecido. Recente julgado do Supremo
Tribunal Federal, RCL 1.733-SP (medida liminar), cujo Relator foi o Min. Celso de Mello,
adotou este entendimento, CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE.
QUESTO PREJUDICIAL. POSSIBILIDADE. Inocorrncia de usurpao da competncia do
Supremo Tribunal Federal. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da
utilizao da ao civil pblica como instrumento idneo de fiscalizao incidental de
constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Pblico, mesmo quando
contestados em face da Constituio da Repblica, desde que, nesse processo coletivo, a

Constituio Federal, como questo prvia, imprescindvel ao julgamento da

lide18. Neste a declarao de inconstitucionalidade no constitui objeto principal
da ao, configurando-se como questo prejudicial, ou seja, questo de direito
substantivo de que depende a deciso final a tomar no processo19 e que far
parte da motivao do decisium, em julgamento incidenter tantum.
A deciso judicial, prolatada em processo no qual foi encetado esse
controle, far coisa julgada entre as partes e com relao restrita ao caso
concreto apresentado em juzo, no vinculando outras decises. Declarado
inconstitucional, o ato normativo somente poder ter suspensa sua execuo
caso a inconstitucionalidade seja definitivamente reconhecida pelo Supremo
Tribunal Federal, e aps a edio de resoluo do Senado, nos termos do
artigo 52, X, da Constituio Federal.
No controle concentrado de constitucionalidade, diferentemente,
procura-se obter a declarao de inconstitucionalidade de um ato normativo em
tese ou omisso20, independentemente da existncia de uma lide. J nessa via
de controle, o prprio pedido da ao intentada ser a inconstitucionalidade do
ato, que dever ser declarada no dispositivo da deciso, em julgamento
principaliter.
No controle direto temos: a ao declaratria de constitucionalidade, a
ao direta de inconstitucionalidade por ao e omisso, a ao direta
interventiva e a argio de descumprimento de preceito fundamental.

2.

ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

Acima j adiantamos nosso entendimento que a Argio de

descumprimento de preceito fundamental constitui mais uma das formas de
controle concentrado de constitucionalidade21, prevista no artigo 102, 1, da
Constituio Federal 22, produto da atividade do Poder Constituinte Originrio.

controvrsia constitucional, longe de identificar-se como objeto nico da demanda, qualifiquese como simples questo prejudicial, indispensvel resoluo do litgio principal.
Precedentes. Doutrina.
18

. Leciona o Professor Celso R. Bastos que na via de exceo ou defesa: Ataca o

vcio de validade da lei no caso concreto (diverso da apreciao em tese), ou seja, a argio
deve-se dar no curso do processo comum, op. cit., p. 408.
19

. Jorge Miranda apud Clmerson Merlin Clve, op. cit., p. 76.

20

. Inconstitucional, logicamente.

21

. Zeno Veloso a trata como uma ao de inconstitucionalidade especial, op. cit., p.

35.
22

. Renumerado de Pargrafo nico para 1, pela Emenda Constitucional n 3 de

1993.

J se disse23 que com a argio, tem-se a complementao do

sistema ptrio de controle da constitucionalidade, com uma medida
extremamente aberta correo dos atos estatais24 violadores da
Constituio.
Com efeito, a argio vem somar-se aos mecanismos assecuratrios
do princpio da supremacia constitucional, com a particularidade de tutelar com
especificidade a supremacia dos preceitos fundamentais da Carta Magna.
Elival da Silva Ramos25 no esposa esse entendimento. Aps tecer
crticas ao Legislador Constituinte devido a parcimnia na previso do novel
instituto, consigna:
(...) no nos parece aceitvel extrair-se de um dispositivo com um
contedo significativo to fludo, como o caso do 1 do art. 102, a
interpretao de que ali se permitiu ao Legislador Infraconstitucional a
instituio de um instrumento a mais voltado ao controle da constitucionalidade
de leis ou atos normativos diante da Constituio Federal, controle esse,
conforme gizado pelo Pretrio Excelso, de natureza extraordinria, a exigir
expressa manifestao de vontade do Constituinte.
Em que pese esse posicionamento, pensamos que a argio de
descumprimento de preceito fundamental se insere no rol dos institutos
voltados ao controle concentrado da constitucionalidade26, mormente porque
dotado da caracterstica especfica, como j adiantamos, de tutela dos
preceitos constitucionais fundamentais.
Como ressalta Andr Ramos Tavares27:
No obstante admitir-se a possibilidade de que mais de uma ao
preste-se ao mesmo objetivo, a verdade que, com a introduo da argio,
para ela desviam-se todos os descumprimentos de preceitos fundamentais da
Constituio .

23

. Celso Bastos, Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises

Luz da Lei n 9.882/99, p. 78.
24

. Veremos mais adiante que Walter Claudius Rothenburg entende que a arguio
possa ser manejada ainda quando um preceito fundamental tenha sido violado por ato de
particular. Perfilha, inclusive, ter havido indevida restrio, nesse aspecto, por parte da Lei n.
9.882/99. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n
9.882/99, p. 217.
25

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n

9.882/99, p. 114.
26

. Walter Claudius Rothenburg tambm expe o mesmo entendimento. Op.cit., p. 202.

27

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n

9.882/99, p. 43.

2.1 O 1 do artigo 102 da Constituio

O Pretrio Excelso entendeu que a previso constitucional no era autoaplicvel28, sendo imprescindvel a lei regulamentadora para o exerccio do
direito de propor a argio.
Como se constata no prprio texto constitucional, a apreciao da
argio do descumprimento de preceito fundamental ser apreciada pelo
Supremo Tribunal Federal na forma da lei.
Estamos diante, portanto, de uma norma constitucional de eficcia
limitada ou reduzida, definidora de princpio institutivo, na respeitada
classificao de Jos Afonso da Silva, em Aplicabilidade das normas
constitucionais, como leciona Walter Claudius Rothenburg 29.
A regulamentao da argio de descumprimento de preceito
fundamental somente veio em 03 de dezembro de 1999, pela Lei no 9.88230.
Desse
ponto
em
diante,
procuraremos
enfatizar
as
inconstitucionalidades advindas do regramento infraconstitucional dispensado
ao instrumento em testilha.

2.2 Legitimao Ativa

Os legitimados ativos para propor a argio esto elencados no artigo
2, inciso I da Lei n. 9.882/99 e so os mesmos da ao direta de
inconstitucionalidade31: Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal,
Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa de Assemblia Legislativa, Governador
de Estado, Procurador-Geral da Repblica, Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, partido poltico com representao no Congresso
Nacional, confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Foi vetado o inciso II, que versava sobre a legitimidade de qualquer
pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder Pblico propor a argio, com
fundamento de se conceder um acesso irrestrito, direto, e individual ao
Supremo Tribunal Federal, que incompatvel com o controle concentrado de
constitucionalidade, e ensejaria uma elevao excessiva do nmero de feitos a

28

. STF, Agravo Regimental em Petio n. 1.140-7, Rel. Min. Sydney Sanches, Dirio
da Justia, Seo I, 31 de maio de 1996, p. 18.803; no mesmo sentido STF, Petio n. 1.369-8,
Rel. Min. Ilmar Galvo, Dirio da Justia, Seo I, 8 de outubro de 1997, p. 50.468.
29

. Op. cit., p. 199.

30

. A Comisso especial que foi criada para elaborar o projeto de lei que originou o
texto em estudo foi presidida pelo Professor Celso Bastos, tendo como membros o ex-Ministro
Oscar Dias Corra, Dr. Ives Gandra Martins, Dr. Arnold Wald, e o Dr. Gilmar Mendes.
31

. Art. 103, I a IX, da Constituio Federal.

serem apreciados pela Corte Suprema. Tal veto foi alvo de severas crticas da
doutrina de Zeno Veloso32 e Maria Garcia33.

2.3 Objeto
Logo no artigo 1 da Lei est exposto o objeto da argio, que se
resume em evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato
do Poder Pblico (caput) e quando for relevante o fundamento da
controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, includos os anteriores Constituio (inciso I do pargrafo nico).
A respeito desse artigo 1, inmeras inovaes podem ser apontadas.
Contudo, a priori cogente ao menos tentar delinear a idia do que seja
preceito fundamental.

2.4 Preceito fundamental decorrente desta Constituio34

Nos soa oportuno trazer colao as ensinanas de Daniel Sarmento,
que tecendo comentrios sobre a definio do que sejam os preceitos
fundamentais, acaba por elogiar, nesse aspecto, o texto legal, dizendo que:
Ao valer-se de um conceito jurdico indeterminado, a lei conferiu uma
maleabilidade maior jurisprudncia, que poder acomodar com mais
facilidade mudanas no mundo dos fatos, bem como a interpretao evolutiva
da Constituio35.
Sem embargo do corretismo dessas colocaes, parece-nos ser
possvel ao menos aproximar-nos de um mnimo conceitual do que seja
preceito fundamental, nem que seja com o escopo de evitar-se restries
incabveis ao contedo do termo, ou mesmo elastrios inconcebveis diante da
prpria finalidade do instituto36.

32

. Op. cit., p. 303. Afirma o precitado mestre que o veto acaba por esvaziar o instituto
da argio, acrescentado que as razes do veto so desnecessrias .
33

. Argio de Descumprimento: direito do cidado, p. 103. Segundo a professora, a

Lei regulamentadora, em estudo, no deu atendimento efetivo ao ditame constitucional.
34

. Expresso cunhada no 1 do artigo 102 da CF.

35

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n

9.882/99, p. 91. Conclui o citado autor que: Caber, sobretudo ao Supremo Tribunal Federal,
definir tal conceito, sempre baseando-se na considerao do dado axiolgico subjacente ao
ordenamento constitucional.
36

. O que se d caso se entenda que preceito fundamental represente todas as normas

presentes na Carta Magna. Andr Ramos Tavares bastante eloquente ao dizer: Se a
Constituio denomina determinada categoria de preceitos fundamentais, no se poderia
pretender que fossem todos os preceitos (constitucionais). Argio de Descumprimento de
Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n 9.882/99, p. 52.

 o caso, j de incio, de no se restringir a idia de preceito ao que

costumamos denominar princpios.
No errado afirmar que o contedo possvel a ser dado aos preceitos
suplanta aquele prprio dos princpios. Os segundos incluem-se nos primeiros,
que abarcam tambm as regras.
Mas todas as regras e princpios constitucionais se acham inseridas no
conceito de preceitos fundamentais? Por bvio no.
exatamente o carter da fundamentalidade do preceito que
determinar sua incluso nas hipteses de abrangncia de proteo por meio
da argio.
Andr Ramos Tavares37 pondera que H de se considerar fundamental
o preceito quando o mesmo apresentar-se como imprescindvel, basilar ou
inafastvel.
Nesta esteira, Alexandre de Moraes38 escreve que:
Os preceitos fundamentais englobam os direitos e garantias
fundamentais da Constituio, bem como os fundamentos e objetivos
fundamentais da Repblica, de forma a consagrar maior efetividade s
previses constitucionais.
Carlos Velloso conclui que preceito fundamental expresso que
abrange mais do que princpios fundamentais (C.F., arts. 1 a 4)39.
Walter Claudius Rothenburg40 concorda com a enumerao de Andr
Ramos Tavares: clusulas ptreas (art. 60, pargrafo 4), princpios sensveis,
princpios fundamentais traduzidos em fundamentos (art. 1, CF), objetivos (art.
3) e princpios retores das relaes internacionais (art. 4, CF). No mesmo
sentido a lio de Elival da Silva Ramos 41 e Gilmar Ferreira Mendes 42.
Por fim, resta dizer que a expresso decorrente utilizada pelo Poder
Constituinte Originrio tem razo de ser, na medida em que leva em conta que
preceitos fundamentais existem por decorrncia direta e indireta do Texto
Constitucional.
Os princpios, por exemplo, apresentam-se ora expressos na Carta
Magna, ora implcitos no seu texto. Mas sempre, para que sejam considerados
37

. Op. cit., p. 52.

38

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n

9.882/99, p. 17.
39

.
A
Argio
de
Descumprimento
de
http://gemini.stf.gov.br/netahtml/discurso_homenagem.htm .

Preceito

Fundamental,

site

40

. Op. cit., p. 213.

41

. Op. cit., p. 124.

42

. Op. cit., p. 129.

constitucionais, devem da prpria Constituio decorrer.

fundamentais o mesmo se d.

E com os preceitos

2.5 Atos do Poder Pblico

Limitando o contedo e alcance da previso constitucional, a Lei
regulamentadora da argio de descumprimento de preceito fundamental
restringiu o cabimento desse instrumento para os casos de leso ou
possibilidade de leso de preceitos fundamentais advinda de ato do Poder
Pblico.
Interpretao conforme a Constituio desse caput do artigo 1 da Lei n.
9.882 apresenta-se para Walter Claudius Rothenburg como verdadeira
necessidade para admitir a argio tambm na eventualidade de o preceito
fundamental ser violado por ato de particular em condies de equiparao a
ato do Poder Pblico43.
Daniel Sarmento44 recomenda tambm que a expresso ato do Poder
Pblico deve ser compreendida em seu sentido mais lato, alcanando,
tambm, os atos de particulares que agem investidos de autoridade pblica,
como os praticados por empresas concessionrias e permissionrias de
servio pblico45.
A verdade que inmeros e variados atos no normativos esto agora
suscetveis de ser objeto da argio, que por no ter havido especificao da
natureza do ato lesivo, estende-se tambm aos atos omissivos46.
O de relevo a ficar registrado nesse trabalho que, diferentemente da
previso constitucional a respeito da ao direta de inconstitucionalidade, no
apenas a lei ou o ato normativo federal e estadual se acham abarcados na
possibilidade de terem sua conformao com as normas constitucionais
apreciada por meio da argio, mas tambm os atos do Poder Pblico, bem
como a lei ou o ato normativo municipal.
Esta derradeira hiptese, a da lei ou ato normativo municipal, outra
inovao de elevado quilate na sistemtica do controle de constitucionalidade.

43

. Op. cit., p. 217.

44

. Op. cit., p. 91/92.

45

. Perfilha, ainda, o mesmo autor, a analogia com o mandado de segurana, sugerindo

tambm a anlise da obra DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Manual do mandado de
segurana. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, [s.d.]. p. 28-32.
46

. Juliano Taveira Bernardes, Argio

de
Descumprimento
de
Preceito
Fundamental.
Revista Jurdica Virtual, Braslia, n. 08, jan. 2000. Disponvel em
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/revista/Rev_08/arg_descump_Juliano.htm

2.5.1 Controle da constitucionalidade dos atos normativos municipais

Embora a previso ato do Poder Pblico seja ampla, sem limitaes
evidentes, o inciso I, do pargrafo nico, do artigo 1, da Lei n. 9.882/99, prev
expressamente a potencialidade de impugnao por argio dos atos
normativos municipais.
Gilmar Ferreira Mendes afirma que ao permitir que no apenas o direito
federal, mas tambm o direito estadual e municipal possam ser objeto de
pedido de declarao de constitucionalidade47, a argio de descumprimento
de preceito fundamental veio mesmo a completar o quadro das aes
declaratrias.
E acrescentamos, ainda, que por duas razes essa concluso acima se
robustece.
No s a legislao municipal, mas tambm as normas do Distrito
Federal, encontram-se agora albergadas nesse controle na sua integralidade.
Se antes o Supremo Tribunal Federal afirmava que os atos normativos distritais
apenas quando decorressem do exerccio de competncia legislativa prpria
dos Estados se submeteriam ao controle abstrato, agora tambm, por meio da
argio, aquelas editadas no exerccio da competncia legislativa de natureza
tpica dos Municpios se incluem48.
Embora estejamos exaltando essa ampliao no objeto do controle
concentrado da constitucionalidade, h quem sustente tratar-se de verdadeira
inconstitucionalidade.
o raciocnio de Alexandre de Moraes, que enxerga violao do
desgnio do constituinte originrio de restringir o controle abstrato s normas
federais e estaduais, consoante redao do art. 102, inciso I, alnea a, da CF; e
tambm por ter havido extenso da competncia do Supremo Tribunal Federal
por meio de lei49.
Contrariamente, no vislumbramos qualquer violao da Constituio,
neste particular.
Primeiro porque, neste aspecto, no h razo alguma para se lanar
mo de analogia entre a argio e a ao direta de inconstitucionalidade.
Apenas nessa ltima existe limitao constitucional s normas federais e
estaduais. No nos parece que o escopo da Constituio, com a previso
restritiva das hipteses de cabimento da ao direta de inconstitucionalidade,
pretendeu restringir o cabimento de todos os demais mecanismos de controle
abstrato da constitucionalidade.
47

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n

9.882/99, p. 143.
48

. Nesse sentido, Daniel Sarmento, Argio de Descumprimento de Preceito

Fundamental: Anlises Luz da Lei n 9.882/99, p. 94.
49

. Direito Constitucional, 8. ed. So Paulo. Atlas, 2000. p.616.

10

Segundo porque o 1 do artigo 102 da Constituio Federal no faz

qualquer ressalva, sendo que em sua parcimoniosa redao50, d ensejo at,
como j assinalamos alhures, ao cabimento da argio em casos de leso ou
ameaa de leso aos preceitos fundamentais por meio de ato de particular.
Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.
Por fim, pensamos que a Lei n. 9.882/99 no operou uma extenso na
competncia do Supremo Tribunal Federal, tendo apenas regulamentado o
instituto constitucional, em cumprimento da determinao do prprio Texto
Fundamental. A competncia do STF para julgamento da argio expressa
e a nica restrio que nos parece real a concernente a existncia51 de
descumprimento de preceito fundamental.
Nem mesmo restrio s normas pr-constitucionais existe. E a hiptese
de anlise dos atos normativos federais, estaduais, municipais e distritais por
meio da argio inclui, ainda, os anteriores Constituio52.
Como cedio, reiterada jurisprudncia do Pretrio Excelso impede a
utilizao de ao declaratria de inconstitucionalidade contra ato normativo
precedente Constituio, sob o fundamento de que se trata de simples
revogao53.
Agora, com a previso expressa dessa possibilidade, ao menos por meio
da argio o direito anterior poder ser objeto do controle abstrato da
constitucionalidade.

50

. Criticada por Elival da Silva Ramos: Ora, com a norma do 1 do art. 102,
pretendeu-se instituir um novo instrumento de tutela da supremacia de determinados preceitos
da Constituio Federal.
Era de se exigir, portanto, do Legislador Constituinte que
manifestasse sua vontade de modo mais claro e preciso.. Argio de Descumprimento de
Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n 9.882/99, p. 110.
51

. A Lei n 9.882/99 previu tambm a ameaa de leso a preceito fundamental. No

se cogita de suscitar inconstitucionalidade nesse aspecto, pois incoerente pensar-se que o
Legislador Constituinte pretendeu assegurar apenas a proteo nos casos de leso j
concretizada, o que obrigaria a aguardar a efetivao do descumprimento para a utilizao da
argio.
52

. Art. 1, pargrafo nico, I, in fine, da Lei n. 9.882/99.

53

. Conforme Daniel Sarmento, em nota de rodap, Esta tese, entretanto, no

pacfica. O Ministro Seplveda Pertence, no julgamento da Adin n 2, julgada em 6-2-1992,
defendeu, com fortes e eruditos argumentos, que o conflito entre a Constituio e outras
normas envolve sempre questo de inconstitucionalidade, e o seu voto foi acompanhado pelos
Ministros Nri da Silveira e Marco Aurlio. Concordamos, no particular, com o Ministro
Pertence e com Gilmar Ferreira Mendes, o qual averba que h de se partir do princpio de que,
em caso de coliso de normas de diferentes hierarquias, o postulado lex superior afasta outras
regras de coliso. Do contrrio, chegar-se-ia ao absurdo, destacado por Ipsen, de que a lei
ordinria, enquanto lei especial ou lex posterior pudesse afastar a norma constitucional
enquanto lex generalis ou lex prior in: Jurisdio constitucional. So Paulo: Saraiva, 1996. p.
166. Ver tambm, sobre a questo, o alentado estudo feito por Lus Roberto Barroso, Op. Cit.
P. 69-79, bem como Clrmerson Merlin Clve. A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no
direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 148-153.. Argio de
Descumprimento de Preceito Fundamental: Anlises Luz da Lei n 9.882/99, p. 94.

11

 uma soluo que vem colmatar uma lacuna importante no sistema

constitucional brasileiro, permitindo que controvrsias relevantes afetas ao
direito pr-constitucional sejam solvidas pelo Supremo Tribunal Federal, com
eficcia geral e efeito vinculante54.
Aqui, ainda, urge consignar a previso de verdadeira condio de
procedibilidade da argio fundada no art. 1, pargrafo nico, inciso I da Lei
n. 9.882/99.
a necessidade de ser relevante o fundamento da controvrsia
constitucional sobre os atos normativos elencados naquele dispositivo.

2.6 Modalidades
Andr Ramos Tavares entende que existem duas modalidades de
argio: a autnoma e a argio incidental.
A argio autnoma est presente no caput do art. 1o da Lei da
Argio. Sua previso d-se nos seguintes termos: A argio prevista no
1o do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o Supremo
Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito
fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. A apresentao desta
modalidade, pois, ocorre direta e originariamente perante a Corte Suprema,
sem qualquer outro processo judicial anterior 55.
Acrescenta o mencionado autor que:
Ao lado da denominada argio autnoma h de se falar de uma
segunda modalidade, a argio incidental56, paralela um processo qualquer
j instaurado e que surge em funo deste.
54

. Gilmar Ferreira Mendes, Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental:

Anlises Luz da Lei n 9.882/99, p. 142.
55

. Argio de Descumprimento de preceito constitucional fundamental: aspectos

essenciais do instituto na Constituio e na Lei, artigo no publicado por ocasio da elaborao
deste estudo.
56

. Admitem expressamente tratar-se de incidente de inconstitucionalidade: TAVARES,

Andr Ramos. Da Argio de Descumprimento de Preceito Constitucional Fundamental. So
Paulo, 2000. 341f. Tese (Doutorado em Direito Constitucional ) Faculdade de Direito,
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, p. 252; Clmerson Merlin Clve (Op.cit., p. 409),
Juliano Taveira Bernardes (Op. Cit.) e Zeno Veloso (Controle Jurisdicional de
Constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999, p. 301). Outros autores chegaram a propor, a partir
da mera aproximao com o instituto nos termos em que se encontra vertido na Constituio, o
uso referencial do Verfassungsbeschwerde alemo, que apresenta tambm natureza incidental
a
(SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 3 ed. ver. amp. atu. So
Paulo: Malheiros, 1999, 559-60). Andr Ramos Tavares e Celso Ribeiro Bastos j admitiam de
h muito que a argio pudesse servir para os casos de processos j em curso, nos quais se
discutisse questo que envolvesse a violao de preceito fundamental (Os Percalos da
Venda da Vale Podem Repetir-se?. In: O Estado de So Paulo, 14 jan. 1998, Espao Aberto,
p. A2). Nota de rodap prevista no texto original do autor Andr Ramos Tavares, op. cit. .

12

Juliano Taveira Bernardes57 trata a argio como instituto bivalente, ora

revestindo-se de carter processual autnomo, funcionando como verdadeira
ao sumria (argio autnoma), ora equivalendo-se a um incidente
processual de inconstitucionalidade (argio incidental). No mesmo
sentido o entendimento de Gustavo Binenbojm 58.

2.7 Subsidiariedade da argio

H vedao expressa da possibilidade de se propor a argio de
descumprimento de preceito fundamental quando existir qualquer outro meio
eficaz de sanar a lesividade59. Trata-se do princpio da subsidiariedade.
Institutos similares no direito estrangeiro: a Verfassungsbeshwerde alem e o
recurso de amparo espanhol, tm, igualmente, carter de subsidiariedade; s
podem ser interpostos aps terem sido esgotadas, regularmente, as vias
judiciais60.
Gilmar Ferreira Mendes entende que a simples existncia de aes ou
de outros recursos processuais vias processuais ordinrias no poder
servir de bice formulao da argio de descumprimento. Ao contrrio, tal
como explicado, a multiplicao de processos e decises sobre um dado tema
constitucional reclama, a mais das vezes, a utilizao de um instrumento de
feio concentrada, que permita a soluo definitiva e abrangente da
controvrsia61.
Zeno Veloso trata a argio como remdio excepcional, ltimo,
extremo62, defendendo que considerando-se que nosso sistema de controle de
constitucionalidade amplo, complexo, e abrangente e sendo a argio uma
ao supletiva, subsidiria, no h como deixar de concluir que sua utilizao
ser possvel em casos muito raros e limitados63.
Alexandre de Moraes alerta para o fato de que a argio no substitui
as demais previses constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais
como habeas corpus, habeas data; mandado de segurana individual e
coletivo; mandado de injuno; ao popular; aes diretas de

57

. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental. Revista Jurdica Virtual,

Braslia,
n.
08,
jan.
2000.
Disponvel
em
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/revista/Rev_08/arg_descump_Juliano.htm
58

. A nova jurisdio constitucional brasileira, p. 191..

59

. Artigo 4, pargrafo 1, da Lei 9.882/99.

60

. Zeno Veloso, op. cit., p. 305.

61

. Argio de descumprimento de preceito fundamental : demonstrao da

inexistncia de outro meio eficaz, Revista Jurdica Virtual do Palcio do Planalto, junho de
2000.
62

. Op. cit., p. 306.

63

. Ibidem, mesma pgina.

13

inconstitucionalidade genrica; interventiva e por omisso e ao declaratria

de constitucionalidade64.
O Ministro Carlos Velloso65 afirma sobre o princpio da subsidiariedade:
Praticamente, sempre existir, no controle concentrado ou difuso, a
possibilidade de utilizao de ao ou recurso a fim de sanar leso a preceito
constitucional fundamental. Ento, se o Supremo Tribunal Federal der
interpretao literal, rigorosa, ao 1 do art. 4 da Lei 9.882/99, a argio
ser, tal qual est ocorrendo com o mandado de injuno, posta de lado. De
outro lado, o Supremo Tribunal Federal, na construo da doutrina dessa
argio, dever proceder com cautela, sob pena de consagrar, por exemplo, a
ao direta de inconstitucionalidade de ato normativo municipal em face da
Constituio Federal, inclusive dos atos anteriores a esta. E isto o constituinte
no quis, nem seria suportvel pelo Supremo Tribunal, dado que temos mais
de cinco mil municpios.
Dominado o processo da argio de descumprimento de preceito
fundamental pelo princpio da subsidiariedade, no ser ela admitida quando
houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. O Supremo Tribunal
Federal, ao julgar a argio n. 03, Relator o Ministro Sydney Sanches,
reconheceu a aplicabilidade do princpio. H os que sustentam que esse outro
meio eficaz dever ser buscado no controle concentrado, apenas. Vale dizer,
com a ao direta de inconstitucionalidade, inclusive a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso e a ao declaratria de constitucionalidade.
Esse parece ser o entendimento de Gilmar Ferreira Mendes, que leciona:
Assim, tendo em vista o carter acentuadamente objetivo da argio de
descumprimento, o juzo de subsidiariedade h de ter em vista, especialmente,
os demais processos objetivos j consolidados no sistema constitucional. E
mais adiante observa que, assim, tendo em vista o perfil objetivo da argio
de descumprimento, com legitimao diversa, dificilmente poder-se-
vislumbrar uma autntica relao de subsidiariedade entre o novel instituto e as
formas ordinrias ou convencionais de controle de constitucionalidade do
sistema difuso, expressas, fundamentalmente, no uso do recurso
extraordinrio.
O Supremo Tribunal Federal, entretanto, no julgamento da argio n.
03, Relator o Ministro Sydney Sanches, decidiu no sentido de que outro meio
eficaz de sanar a lesividade poderia ser buscado no controle difuso, vale
dizer, em qualquer ao ou recurso, inclusive o recurso extraordinrio, ou em
quaisquer meios judiciais eficazes para se sanar a lesividade.
E conclui o Ministro do Pretrio Excelso:
A questo, ao que penso, no est solucionada em definitivo e o
Supremo Tribunal Federal certamente voltar ao tema, devendo considerar,
64

. Op. cit., p. 263.

65

.
A
Argio
de
Descumprimento
de
http://gemini.stf.gov.br/netahtml/discurso_homenagem.htm .

Preceito

Fundamental,

site:

14

repito as palavras ditas anteriormente, que, praticamente, sempre existir, no

controle difuso, aes e recursos que poderiam ser utilizados a fim de sanar a
lesividade. Para que serviria, ento, a argio de descumprimento de preceito
fundamental?. 66
Entendemos que a argio no pode ser utilizada como sucedneo dos
remdios constitucionais, sejam os de controle de constitucionalidade, sejam
os que asseguram as liberdades.
Contudo, deve o princpio da subsidiariedade ser aplicado com cautela,
evitando-se a eliminao das possibilidades de propositura da argio, sob
pena de inconstitucionalidade, por violao ao artigo 102, 1, da Constituio
Federal.

2.8 Procedimento
O procedimento da argio apresenta semelhanas com o da ao
declaratria e da ao direta de inconstitucionalidade. A petio inicial dever
conter67: a indicao do preceito fundamental que se considera violado; a
indicao do ato do Poder Pblico questionado; prova da violao do preceito;
o pedido e suas especificaes; e, se for o caso, a comprovao da existncia
de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao do preceito fundamental
que se considera violado. A inicial ser indeferida liminarmente68, pelo relator,
quando no for o caso de argio, faltar algum dos requisitos prescritos na Lei
ou for inepta, cabendo agravo69, desta deciso, no prazo de cinco dias.
possvel a concesso de liminar70, por deciso tomada pela maioria
absoluta dos membros do Pretrio Excelso. Excepcionalmente, cabe ao relator
conceder a liminar, ad referendum do Pleno, em caso de extrema urgncia ou
perigo de leso grave, ou, outrossim, em perodo de recesso. A liminar poder
consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento
de processo ou os efeitos de decises judiciais, ou de qualquer outra medida
que apresente relao com a matria objeto da argio de descumprimento
de preceito fundamental, salvo se decorrentes de coisa julgada71. Entendemos
que tal dispositivo possibilita a propositura da argio de descumprimento de
preceito fundamental para impugnar a coisa julgada, como ato do Poder
Pblico, desde que, logicamente, ocorra descumprimento de preceito
fundamental.

66

. Ibidem, mesma pgina.

67

. Artigo 3 da Lei n. 9.882/99.

68

. Artigo 4 da Lei n. 9.882/99.

69

. Artigo 4, pargrafo 2, da Lei n. 9.882/99.

70

. Artigo 5 da Lei n. 9.882/99.

71

. Artigo 5, pargrafo 3, da Lei n. 9.882/99.

15

Aps a apreciao do pedido de liminar, o relator poder ouvir os rgos

ou autoridades responsveis pela prtica do ato questionado72, bem como o
Advogado Geral da Unio, e o Procurador Geral da Repblica73, no prazo de
dez dias.
Decorrido o prazo para o envio das informaes, o relator lanar
relatrio, com cpia a todos os ministros, e pedir dia para julgamento74. O
quorum para a instalao da sesso de julgamento de dois teros dos
ministros75.
Com o julgamento da ao, as autoridades ou rgos responsveis pela
prtica dos atos questionados devero ser comunicados, fixando-se as
condies e o modo obrigatrios de interpretao e aplicao do preceito
fundamental76.

3.

EFEITOS DA DECISO PROFERIDA NA ARGIO

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

DE

A deciso na argio de descumprimento de preceito fundamental

poder ter, segundo a nova previso legal, efeitos erga omnes, efeito
vinculante, efeito ex tunc ou ex nunc, e efeito repristinatrio. Abordaremos cada
um deles, discorrendo acerca da conformidade com as normas constitucionais.
A Lei n. 9.882/99, em seu artigo 10, pargrafo 3, prev a eficcia contra
todos e o efeito vinculante da deciso prolatada na argio77.
Mas poderia o legislador validamente prever o efeito vinculante da
deciso proferida na argio de descumprimento de preceito fundamental78
sem violao ao Texto Supremo ?

72

.Artigo 6, da Lei n. 9.882/99, no prazo de dez dias.

73

. Vale salientar que o artigo 5, pargrafo 2, da Lei em estudo, tem em sua redao a
palavra ou, entre o Advogado-Geral da Unio e o Procurador Geral da Repblica, e acima
utilizamos a palavra e, j que a interveno do chefe do parquet federal imposio
constitucional em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal, nos
termos do artigo 103, pargrafo 3, da Constituio Federal. Ressalte-se que o artigo 7, da Lei
em testilha, dispe sobre a obrigatoriedade da interveno ministerial.
74

. Artigo 8, da Lei n. 9.882/99.

75

. Artigo 8, da Lei n. 9.882/99.

76

. Artigo 10, caput, da Lei n. 9.882/99.

77

. O efeito vinculante surgiu com a Emenda Constitucional 7/77, que atribuiu ao

Supremo Tribunal Federal competncia para a interpretao, com efeito vinculante, de ato
normativo (artigo 119, I, XXX, l, da Constituio de 1967/69, com a Emenda 7/77) .
Posteriormente foi previsto no artigo 102, pargrafo 2, da Constituio Federal, inserido via
Emenda Constitucional, e no artigo 28, pargrafo nico da lei n. 9.868/99 e no artigo 11 da Lei
9.882/99.
78

. Como tambm na ao direta de inconstitucionalidade.

16

Sem embargo de respeitveis opinies em sentido contrrio, h

irremissvel inconstitucionalidade por violao ao princpio da inafastabilidade
do controle jurisdicional, do juiz natural, das normas que prevem a
possibilidade de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos
incidentalmente, e do princpio da separao de poderes.
Maria Helena Diniz leciona que no Brasil o juiz no tem o poder de
legislar79, assim o Supremo Tribunal Federal ao proferir decises vinculantes
estar usurpando funes do Poder Legislativo e retirando dos juzes a
liberdade de apreciao do caso sub judice e o uso do livre-convencimento.
Os magistrados perderiam a independncia para decidir, to necessria para
garantir os direitos dos jurisdicionados, como diz Rui Barbosa, pois passariam
a cumprir normas ditadas pelos Tribunais Superiores, e conclui que admitir o
efeito vinculante significa comprometer os princpios da independncia dos
trs poderes, do duplo grau de jurisdio, do devido processo legal, da
inafastabilidade do controle jurisdicional, da ampla defesa etc.80
H violao ao princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional81
porque embora o particular possa dirigir ao Judicirio pretenso de reparao
de ofensa a direito seu, na prtica isto no ocorre, porque o Judicirio s pode
aplicar ao caso concreto o que restou decidido pelo STF 82. A possibilidade de
adoo da tese suscitada pelo particular nenhuma, j que h o efeito
vinculante da deciso do Pretrio Excelso, restando abolida por via oblqua ou
indireta o prprio direito de ao .
O princpio do juiz natural83 foi violado, eis que foi subtrada da
competncia dos juzes e Tribunais o exerccio do controle difuso de
constitucionalidade das leis e atos normativos, cuja compatibilidade j foi
apreciada pelo Pretrio Excelso em sede de controle concentrado de
constitucionalidade. Mister se faz ressaltar que h violao ao princpio do juiz
natural, pois a prpria Constituio prev a competncia dos julgadores
exercerem o controle difuso de constitucionalidade, sem qualquer restrio feita
pelo poder constituinte originrio.
A independncia dos magistrados restou violada com a previso do
efeito vinculante da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Todos os
juzes e Tribunais estaro compelidos, em face do citado efeito, a emprestar,
com automaticidade imprpria ao ofcio judicante, ou seja, sem a realizao de

79

. As Lacunas no Direito, p. 193.

80

. Maria Helena Diniz, op. cit., p. 195.

81

. Tambm denominado de princpio do direito de ao, previsto no artigo 5, inciso

XXXV, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
82

. Nelson Nery Jnior e Rosa Maria Nery, op. cit., p. 179.

83

. A causa deve ser julgada por juiz imparcial, competente, preconstitudo pela lei, isto
, constitudo primeiramente do que o fato a ser julgado, Nelson Nery Jnior e Rosa Maria
Nery, op. cit., p. 92.

17

um julgamento livre e, portanto, norteado pela prova dos autos e

convencimento formado, soluo idntica s lides84.
Apresentam-se como inconstitucionais os citados dispositivos legais, por
violao independncia judicial, que encontra previso implcita na
Constituio Federal.
As previses legais acima citadas so incompatveis com os artigos 97 e
102, III, a, b e c, da Constituio Federal, que estabelecem o poder de qualquer
juiz ou tribunal de deixar de aplicar a lei inconstitucional. Declarada a
inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, no h possibilidade de
apreciao quanto a constitucionalidade ou no de determinada lei ou ato
normativo. Em sntese, o efeito vinculante no controle concentrado
praticamente elimina a potencialidade de controle difuso de constitucionalidade
da norma apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, caracterizando-se como
manifestamente inconstitucional85.
Somente o poder constituinte originrio que poderia prever o efeito
vinculante no controle concentrado, j que h incompatibilidade com as
clusulas ptreas, inclusive com a garantia do controle concentrado de
constitucionalidade, verdadeira garantia individual.
A separao de poderes, como cedio, constitui clusula ptrea86,
fazendo parte do ncleo imodificvel, intangvel da Constituio Federal. A
finalidade da previso da separao de poderes foi evitar o arbtrio e garantir a
liberdade do cidado87, com a previso da reciprocidade de controle, exercitado
inclusive pelos juzes e Tribunais.
No se pode admitir que as decises do Supremo Tribunal Federal
proferidas em ao direta, ao declaratria e na argio de descumprimento
de preceito fundamental, vinculem todos os poderes e rgos pblicos, nos
84

. Supremo Tribunal Federal, Voto do Ministro Marco Aurlio na Ao Declaratria de

Constitucionalidade n 1-1/DF. Eugenio Ral Zaffaroni ressalta que a chave do poder judicirio
se acha no conceito de independncia, Poder Judicirio, p. 87 apud Alexandre de Moraes,
Curso de Direito Constitucional, p. 406. Bandrs afirma que a independncia judicial constitui
um direito fundamental dos cidados, inclusive o direito tutela judicial e o direito ao processo
e julgamento por um Tribunal independente e imparcial Apud Alexandre de Moraes, op. cit., p.
407.
85

. Thomas Cooley afirma que: O Poder Judicirio, tendo de decidir qual a lei que deve
ser aplicada em determinada controvrsia, pode encontrar a vontade do poder legislativo,
conforme expresso em lei, em conflito com a vontade do povo em conformidade do expresso
na Constituio, e as duas se no poderem conciliar. Nesse caso, como o poder legislativo o
conferido pela Constituio, claro que o poder delegado foi o que se excedeu; que o
mandatrio no se manteve dentro da rbita do mandato. O excesso, por conseguinte, nulo e
dever do tribunal reconhecer e fazer efetiva a Constituio como o direito primordial, e
recusar-se a dar execuo ao ato legislativo, e assim o anular na prtica, Princpios gerais de
direito constitucional dos Estados Unidos da Amrica do Norte, p. 142.
86

. Clmerson Clve denomina clusula de eternidade a clusula ptrea, op. cit., p. 283.

87

. Neste sentido Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p. 414-5 : A harmonia

prevista entre os Poderes de Estado vem acompanhada de um detalhado sistema de freios e
contrapesos (cheks and balances), consistente em controle recprocos.

18

termos da legislao vigente. Impende lembrar que tais decises so

irrecorrveis e no so passveis de ao rescisria, so eternas. Caracterstica
que nem a lei possui.
A previso legal do efeito vinculante viola o princpio da separao de
poderes, j que impossibilita qualquer controle, mesmo o interno, pelo prprio
Tribunal Constitucional88 que no ter possibilidade de rever seu entendimento
j externado em qualquer das aes acima citadas. Ademais, nem o legislativo,
nem o executivo podero editar, no futuro, lei ou ato normativo com
fundamentos ou motivos determinantes idnticos ou semelhantes ao ato que foi
anteriormente declarado inconstitucional em sede de controle concentrado de
constitucionalidade, afigurando-se tal restrio como inconstitucional por
violao ao princpio da separao de poderes, j que tal limitao somente
poderia ser imposta pelo poder constituinte originrio. Tampouco os juzes ou
Tribunais podero decidir contrariamente ao que foi decidido pelo Pretrio
Excelso nas aes acima.
Entendemos que as previses legais em estudo so manifestamente
inconstitucionais. Sem embargo de respeitveis opinies, de juristas de escol,
em sentido contrrio.
Gilmar Ferreira Mendes entende que compatvel com a Constituio a
previso legal do efeito vinculante:
Em verdade, o efeito vinculante decorre do particular papel polticoinstitucional desempenhado pela Corte ou pelo Tribunal Constitucional, que
deve zelar pela observncia estrita da Constituio nos processos especiais
concebidos para solver determinadas e especficas controvrsias
constitucionais89.
O professor Zeno Veloso salienta que as decises do Supremo Tribunal
Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, adquiriram
status de fontes do direito90. A norma cuja inconstitucionalidade foi declarada

88

. Discordamos de Gilmar Ferreira Mendes quanto excluso do Supremo Tribunal

Federal do mbito de aplicao do efeito vinculante, considerando-se que o Art. 28, pargrafo
nico da Lei 9.868/99 dispe que a deciso ter efeito vinculante em relao aos rgos do
Poder Judicirio, e tal Tribunal no deixa de ser rgo do Poder Judicirio. No obstante, a
previso da imodificabilidade da deciso constitui mais um dos argumentos que refora esta
tese.
89

. Gilmar Ferreira Mendes, Diretos fundamentais e controle de constitucionalidade, p.

457; Andr Ramos Tavares, sobre o efeito vinculante, afirma que:A smula vinculante poder
cumprir importante papel no Direito brasileiro, e no ir muito alm do efeito vinculante j
existente para a ao declaratria de constitucionalidade. Ademais, sempre restar uma certa
abertura para o magistrado, na medida em que s a anlise do caso concreto que poder
determinar se a smula incide ou no. Nesse vazio, portanto, atua a compreenso do
magistrado e do prprio administrador, Op. cit., p. 150.
90

. Op. cit., p. 197.

19

no pode ser mais aplicada. Nem se pode questionar a validade da que teve
reconhecida sua constitucionalidade91.
Entendemos que o efeito vinculante restringe demasiadamente a
liberdade do operador do direito ao eliminar a possibilidade de interpretao da
norma jurdica.
Vale lembrar, por derradeiro, que existem os efeitos repristinatrios na
declarao de inconstitucionalidade. A declarao de inconstitucionalidade
torna aplicvel a legislao anterior, que havia sido revogada pela norma
impugnada.
Os efeitos repristinatrios decorrem automaticamente da declarao de
inconstitucionalidade proferida pelo STF, independentemente de previso no
acrdo92.

3.1 A manipulao dos efeitos da deciso proferida na argio

A Lei 9.882/9993, de forma semelhante Lei 9.868/99, traz novidade em
relao aos efeitos do controle de constitucionalidade, ao criar o que se
denominou
de
manipulao
dos
efeitos
da
declarao
de
94
inconstitucionalidade , possibilitando que o Supremo Tribunal Federal limite
os efeitos da declarao de inconstitucionalidade .

91

. Ibidem, mesma pgina; Zeno Veloso entende que est implcita a no autovinculao do Supremo Tribunal Federal, pois no seria bom que o Pretrio Excelso ficasse
acorrentado a uma determinada deciso, por ele mesmo tomada, no controle jurisdicional de
constitucionalidade, deixando de ver e considerar as realidades da vida, as transformaes
sociais, polticas econmicas, as outras concepes e exigncias que tenham surgido e que
determinam mutaes informais na Constituio, ficando congelada aquela sentena, que era
coerente com o estgio do direito da poca em que foi proferida, mas que se encontra em vivo
combate com uma nova ordem jurdica, ditada pelo decurso do tempo, pelo desenvolvimento,
pela histria, op. cit., p. 199-200
92

. Alexandre de Moraes, op. cit., p. 272; que acrescenta a existncia de idntica

previso na Constituio Portuguesa, citando Jos Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira.
Clmerson Clve, op. cit., p. 250, discorre sobre o efeito repristinatrio diferenciando-o da
repristinao. O efeito repristinatrio o fenmeno da reentrada em vigor da norma
aparentemente revogada. J a repristinao substanciaria a reentrada em vigor da norma
efetivamente revogada em funo da revogao (mas no anulao) da norma revogadora.
Esta somente permitida caso exista previso legislativa expressa, por vedao expressa da
Lei de Introduo ao Cdigo Civil, artigo 2, pargrafo 3.
93

. Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de

argio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana
jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de
dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s
tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser
fixado..
94

. Terminologia empregada por Alexandre de Moraes, Jurisdio Constitucional ... , p.

279.

20

Alexandre de Moraes ressalta que, antes da edio destas leis, Paulo

Bonavides j defendia a necessidade de abrandamento dos efeitos da
declarao de inconstitucionalidade no controle direto, nos termos da
jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo95.
Zeno Veloso afirma que, h muito, j insinuava que se deveria conferir
ao Supremo Tribunal Federal o poder de determinar os efeitos, a extenso de
declarao de inconstitucionalidade, inclusive, estatuindo a reentrada em vigor,
ou no, da norma que a lei inconstitucional havia revogado96.
A lei da argio concedeu permisso para que o Supremo Tribunal
Federal manipule os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, seja em
relao a sua amplitude, seja em relao a seus efeitos temporais, desde que
presentes dois requisitos97: formal e material98. Aquele diz respeito ao quorum
de dois teros para a deciso que manipular os efeitos. Este constitui a
presena de razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social.
Verifica-se que somente em casos excepcionais, extraordinrios, por
razes de segurana jurdica ou em caso de excepcional interesse social, o
Supremo Tribunal Federal, mediante deciso da maioria qualificada, poder
estabelecer limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade,
proferindo a inconstitucionalidade com eficcia ex nunc ou pro futuro,
especialmente naqueles casos em que a declarao de nulidade se mostra
inadequada (v.g., leso positiva ao princpio da isonomia) ou nas hipteses em
que a lacuna resultante da declarao de nulidade possa dar ensejo ao
surgimento de uma situao ainda mais afastada da vontade constitucional99.
A regra continua sendo a da eficcia ex tunc da declarao de
inconstitucionalidade, logicamente, caso se admita a compatibilidade da
inovao legislativa com a Constituio Federal.
Na exceo100, presentes os requisitos materiais e formais acima,
admite-se que o Supremo Tribunal Federal limite a amplitude dos efeitos:
afastando a nulidade de alguns atos do poder pblico com fulcro na lei
inconstitucional, ou afastando a incidncia da deciso que reconhece a
inconstitucionalidade em relao a algumas situaes (restringindo os efeitos

95

. Op. cit., p. 279, nota de rodap n. 1.

96

. Op. cit., p. 193. Contudo, o citado professor alerta para o fato de que tal sugesto
no pode ser seguida com descomedimento e excesso, desbordando a Corte Constitucional
de sua funo de legislador negativo, usurpando das atribuies do Poder Legislativo.
97

. Alexandre de Moraes, op. cit., p. 279. O autor citado menciona a palavra

constitucionais, aps requisitos. Tal fato indica, ao nosso sentir, que entende ser compatvel
com a Constituio o dispositivo que permite a manipulao.
98

. Ibidem, mesma pgina.

99

. Gilmar Ferreira Mendes, Anteprojeto de lei sobre processo e julgamento da ao

direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade, p. 31.
100

. Manipulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade. Caso se admita

que tais dispositivos que a instituram esto em compatibilidade com a Lei Maior.

21

erga omnes), ou eliminando (parcial ou totalmente) os efeitos repristinatrios da

deciso 101.
Entendemos que a possibilidade do Pretrio Excelso decidir sobre os
efeitos da deciso que declara a inconstitucionalidade102 pode ser dividida
quanto aos efeitos temporais, em: a) ex nunc, ou seja, no retroativos. Surtindo
efeitos a partir do trnsito em julgado; b) porvir, ou seja, futuramente,
posteriormente prolao da deciso de inconstitucionalidade. A qualquer
momento futuro, fixado a critrio do Supremo Tribunal Federal; e c)
retroativamente, em perodo fixado entre data posterior ao dia que tem incio a
vigncia e anterior declarao de inconstitucionalidade103.
A regra geral continua sendo do efeito ex tunc, ou seja, entre a data do
incio da vigncia e a declarao de inconstitucionalidade.
Alexandre de Moraes entende que h uma restrio lgica fixao do
momento inicial para a incidncia dos efeitos, que no fica inteiramente ao
alvitre do guardio da Constituio.
Assim, se o STF entender pela aplicao dessa hiptese excepcional,
dever escolher como termo inicial da produo dos efeitos qualquer momento
entre a edio da norma e a publicao oficial da deciso. Dessa forma, no
poder o STF estipular como termo inicial para produo dos efeitos da
deciso, data posterior publicao da deciso no Dirio Oficial, uma vez que
a norma inconstitucional no mais pertence ao ordenamento jurdico, no
podendo permanecer produzindo efeitos104.
A norma em estudo possibilita, outrossim, a restrio do efeito erga
omnes105 e do efeito repristinatrio106, j que na redao dos artigos107 no h
limitao expressa, pelo contrrio, ambas dispem de forma ampla: retringir os
efeitos daquela declarao.
No se pode olvidar que a restrio ao efeito erga omnes (para todos),
bem como aos outros efeitos, devem compatibilizar-se com o princpio da
isonomia, sob pena de irremissvel inconstitucionalidade, impondo-se o fiel
cumprimento da Constituio por seu guardio.
101

. Alexandre de Moraes, op. cit., p. 280.

102

. Tambm denominada de manipulao

inconstitucionalidade pela doutrina, que a exceo.

dos

efeitos

da

declarao

de

103

. Vale lembrar que no se trata da regra geral, efeitos ex tunc, retroatividade at o

incio da vigncia da Lei.
104

. Op. cit., p. 280.

105

. Aparentemente, j que defendemos que a lei no pode contrariar o artigo 102,

pargrafo 2, da Constituio Federal, quanto a ao declaratria de constitucionalidade. Tal
incompatibilidade vertical ser abordada no prximo item.
106

. O artigo 11, pargrafo 2, da Lei n 9.868/99, prev o efeito repristinatrio aps a

concesso da medida cautelar, salvo manifestao expressa em sentido contrrio.
107

. Art. 27 da Lei 9.868/99, e 11 da Lei 9.882/99.

22

3.2 Anlise da compatibilidade da manipulao dos efeitos da deciso

na argio com a Constituio Federal
Questo que deve ser tratada a compatibilidade ou no do dispositivo
da Lei 9.882/99, que versa sobre a manipulao dos efeitos da deciso
prolatada na argio com a Constituio Federal.
Quanto ao efeito retroativo ou ex tunc da declarao de
inconstitucionalidade, seja via ao direta seja ao declaratria, dissemos
que, embora no conste expressamente na Lei Maior, predomina o
entendimento que consagra a nulidade do ato inconstitucional, retroagindo a
sua declarao (efeito ex tunc), j que tais atos no possuem aptido para
surtir efeitos jurdicos vlidos. Tal tese encontra, segundo a doutrina e a
jurisprudncia do Pretrio Excelso, fundamento no princpio que consagra a
supremacia da Constituio.
Convm repetir as palavras de Gilmar Ferreira Mendes:
O princpio da nulidade da lei inconstitucional tem hierarquia
constitucional108. Concluindo que foi preservada a orientao que considera
nula ipso jure e ex tunc a lei inconstitucional 109.
Ressalte-se que recentemente o citado autor mudou de entendimento,
concluindo que a lei inconstitucional no seria, portanto, nula ipso iure, mas
apenas anulvel 110.
Discordamos do novel entendimento do citado autor.
inconstitucional o artigo 11 da Lei 9.882/99 por violar o princpio
constitucional da nulidade da lei inconstitucional, o princpio da supremacia da
Constituio, os artigos 97 e 102, III, a, b e c, da Constituio Federal, a
separao de poderes 111, e o princpio da segurana jurdica 112.
No se pode olvidar que no se d contedo Constituio a partir das
leis. A frmula a adotar-se para a explicitao dos conceitos opera sempre de

108

. Jurisdio Constitucional, p. 255. O citado autor em nota de rodap menciona

julgado do Supremo Tribunal Federal, no RE 103.619, Rel. Min. Oscar Corra, publicado na
RDA n. 160/80.
109

. Op. cit., p. 256.Acrescenta o citado autor que tal posio tem base constitucional:
O princpio do Estado de Direito, fixado no artigo 1, a aplicao imediata dos direitos
fundamentais, consagrada no 1 , do artigo 5, a vinculao dos rgo estatais aos princpios
constitucionais, que da resulta, a imutabilidade dos princpios constitucionais, no que concerne
aos direitos fundamentais e ao processo especial de reforma constitucional, reforam a
supremacia da Constituio, op. cit., mesma pgina.
110

. Controle concentrado de constitucionalidade: comentrios lei n. 9868, de 10-111999, p. 314.

111

. Que na verdade se tratam de funes, conforme ressalta Michel Temer, Elementos

de Direito Constitucional, p. 118.
112

. Pelos mesmos fundamentos inconstitucional o artigo 27, da Lei 9868/99.

23

cima para baixo, o que serve para dar segurana em suas definies113,
procedendo-se a interpretao da lei a partir da Constituio, j que esta
constitui fundamento de validade daquela.
A incompatibilidade vertical do artigo em estudo114 com o princpio
constitucional da nulidade manifesta . No se pode admitir que a lei restrinja
o princpio constitucional da nulidade, viabilizando, desta forma, a possibilidade
de que um ato inconstitucional produza efeitos.
O princpio da supremacia da Constituio foi violado pelo artigo 11 da
Lei 9.882/99, considerando-se que a exceo ao princpio constitucional da
nulidade no poderia ter sido prevista em lei, j que esta no altera a
Constituio, pelo contrrio, deve com ela guardar relao de compatibilidade.
defeso lei alterar um princpio constitucional 115, possibilitando, at
que por louvveis razes116, que o ato inconstitucional produza efeitos.
No se pode olvidar, que uma Constituio possui supremacia
incondicional em relao a todo ordenamento jurdico e fora normativa
inquestionvel, devendo suas previses servir de princpios informadores
obrigatrios na atuao do poder pblico, no mbito de todos os Poderes de
Estado117.
H, outrossim, desconformidade das normas em estudo com os artigos
97 e 102, III, a, b e c, da Constituio Federal, que estabelecem o poder de
qualquer juiz ou tribunal deixar de aplicar a lei inconstitucional, que prevem a
possibilidade da deciso do Supremo Tribunal Federal adiar a sano de
nulidade, que ter efeito vinculante118, e, estaro, os demais rgos do
Judicirio, impossibilitados de decidir em sentido contrrio.
A separao dos poderes119, ao nosso sentir, tambm restou violada,
pois permite-se que o Supremo Tribunal Federal, com uma margem de
discricionariedade muita ampla, legisle, ao determinar que os efeitos da
nulidade da lei inconstitucional somente ocorram no futuro, caracterizando-se
como verdadeira revogao futura da validade das normas vigentes.
113

. Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica e Interpretao Constitucional, p. 102.

114

. Artigo 11 da Lei 9.882/99.

115

. No caso o da nulidade da lei ou ato normativo inconstitucional. Elival da Silva

Ramos afirma que olvidou-se o Legislador Ordinrio que a matria exigia disciplina em nvel
constitucional e, com isso, acabou perpetrando rematada inconstitucionalidade, ao permitir algo
que a Constituio no permite, op. cit., p. 125.
116

. Vale recordar que as leis em estudo estabelecem como requisitos materiais para a
no incidncia dos efeitos ex tunc: razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse
social.
117

. Alexandre de Moraes, op. cit., p. 75.

118

. Admitindo-se logicamente a constitucionalidade deste instituto.

119

. Que constitui clusula ptrea, nos termos do artigo 60, pargrafo 4, inciso III, da
Constituio Federal.

24

Zeno Veloso leciona que, caso seja aplicada a norma em estudo, no

havendo retroatividade do pronunciamento, os efeitos da inconstitucionalidade
se assemelham aos da revogao da norma 120.
A margem de liberdade conferida ao Pretrio Excelso para deliberar
sobre a retroatividade ou no dos efeitos de sua deciso foi to ampla que
inviabiliza a possibilidade de previso se os efeitos sero aplicados
retroativamente ou no, o que prejudica a certeza do direito e estabilidade das
relaes jurdicas, infringindo o princpio da segurana jurdica121.
O efeito repristinatrio tambm no pode ser adiado, impondo-se sua
aplicao, pois, declarada a nulidade da lei revogadora, ele automtico, j
que mera conseqncia desta.
Ressaltamos a existncia de respeitveis opinies em sentido contrrio,
acerca da possibilidade de aplicao do efeito ex nunc.
Ives Gandra da Silva Martins j externou seu entendimento:
No Brasil, uma vez declarada, via controle concentrado, a
inconstitucionalidade, esse reconhecimento atinge a norma desde sua origem
e, por fora do princpio da segurana jurdica, a deciso tem efeito vinculante
e erga omnes. Porm, diante da impossibilidade material de reconduzir as
situaes definitivamente constitudas, sob a gide da norma invlida,
situao pretrita, eliminando todos os efeitos do ato legislativo invlido, pode o
tribunal reconhecer deciso de mrito, eficcia ex nunc122.
Gilmar Ferreira Mendes defende a constitucionalidade dos dispositivos
que consagram a possibilidade do Supremo Tribunal Federal afastar o princpio
da nulidade 123.

Concluses
A Constituio Federal a norma fundamental. Todos os atos
normativos devem com ela guardar relao de compatibilidade, sob pena de
nulidade.

120

. Op. cit., p. 196.

121

. Paulo de Barros Carvalho leciona que o princpio da segurana jurdica dirige-se

implantao de um valor especfico, qual seja o de coordenar o fluxo das interaes
interhumanas, no sentido de propagar no seio da comunidade social o sentimento de
previsibilidade quanto aos efeitos jurdicos da conduta. Tal sentimento tranqiliza os cidados,
abrindo espao para o planejamento de aes futuras, cuja disciplina jurdica conhecem,
confiantes que esto no modo pelo qual a aplicao das normas do direito se realiza, Curso de
Direito Tributrio, p. 92.
122

. Eficcia das decises do Supremo Tribunal Federal, RP 97/248.

123

. Op. cit., p. 324.

25

A inconstitucionalidade consiste na incompatibilidade do contedo de

determinado ato normativo (material) ou do seu processo de elaborao
(formal) com a Constituio Federal.
O sistema de controle jurisdicional de constitucionalidade misto ou
hbrido, por existirem dois mtodos ou sistemas para o seu exerccio: o
concentrado (ou reservado, ou via de ao, ou abstrato, ou direto); e o difuso
(ou aberto, ou via de exceo ou defesa, ou descentralizado).
A doutrina menciona que h uma tendncia para o mtodo de jurisdio
concentrada, sem prejuzo da jurisdio difusa, mediante o exerccio de ao
direta de inconstitucionalidade, da ao declaratria de constitucionalidade, e
da argio de descumprimento de preceito fundamental.
So preceitos fundamentais: as clusulas ptreas (art. 60, 4), os
princpios sensveis, os princpios fundamentais traduzidos em fundamentos
(art. 1), os objetivos (art. 3) e os princpios retores das relaes internacionais
(art. 4).
Existem duas modalidades de argio: a autnoma e a incidental,
embas de competncia do Pretrio Excelso.
O princpio da subsidiariedade deve ser aplicado com cautela, evitandose a eliminao das possibilidades de proposituras da argio, sob pena de
inconstitucionalidade, por violao ao artigo 102, 1, da Constituio Federal.
Os efeitos da deciso proferida na argio podem ser, segundo a nova
previso legal, erga omnes, vinculante, ex tunc ou ex nunc e repristinatrio.
A Lei 9.882/99 prev a possibilidade de restrio de alguns efeitos da
deciso proferida na argio de descumprimento de preceito fundamental. Os
efeitos desta deciso so inegavelmente matria constitucional. O Supremo
Tribunal Federal124 reconheceu hierarquia constitucional ao postulado da
nulidade da lei incompatvel com a Constituio. Afigura-se como
inconstitucional a possibilidade de restrio e manipulao dos efeitos da
deciso, previsto na citada lei por violao diversas normas constitucionais,
dentre elas o princpio constitucional da nulidade da lei inconstitucional, o
princpio da supremacia da Constituio, os artigos 97 e 102, III, a, b e c, da
Lei Maior, a separao de poderes 125, e o princpio da segurana jurdica.
H, outrossim, irremissvel inconstitucionalidade do artigo 11 da Lei
9.882/99, por violao ao princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional,
do juiz natural, das normas que prevem a possibilidade de controle de
constitucionalidade de leis e atos normativos de forma incidente, e do princpio
da separao de poderes.
124

. Cf. a propsito, Rp. 980, Relator: Ministro Moreira Alves, RTJ n. 96, p. 496 (508);
RE 103.619, Relator: Ministro Oscar Corra, RDA n. 160, p. 80 e s. . Nota de rodap n. 43,
transcrita da Op. cit., mesma pgina.
125

. Que na verdade se tratam de funes, conforme ressalta Michel Temer, op. cit., p.

118.

26

A lei que prev a argio visa assegurar valores constitucionais, mas

infelizmente viola vrios deles.
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Publicao Impressa:
Informao no disponvel.

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