qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui

opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfgh
jklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvb
nmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwer
La cadena de valor de las industrias
tyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopas
extractivas
dfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzx
cvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq
wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuio
pasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghj
klzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbn
mqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwerty
uiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdf
ghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc
vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrty
uiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdf
ghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc
Junio 2009

Eleodoro Mayorga Alba

Introduccin
La administracin adecuada de las rentas de la industria del petrleo, del gas, y de la minera tiene un
enorme potencial para levantar a los pueblos de la pobreza y contribuir a su desarrollo sostenible. Estas
industrias crean trabajo, directa e indirectamente, transfieren tecnologas y conocimientos, y generan una
renta significativa. Estas ventajas dan a los gobiernos una base financiera para el desarrollo social, la
construccin de infraestructuras y el suministro de mejores servicios.
Las industrias extractivas (IEs), y el sector de petrleo particularmente, son conocidos por generar una
alta diferencia econmica entre el valor del producto y el costo de produccin. La parte del gobierno de
esta renta puede ser muy grande durante los periodos de altos precios de las materias primas, como en
los ltimos aos. Sin embargo, las rentas de las IEs tienen ciertas caractersticas que hacen
responsables a los polticos de un serio desafo: volatilidad, incertidumbre, agotamiento, y el hecho de
que se originen en gran parte al exterior de la actividad econmica del pas. Muchos pases ricos en
1
recursos son presa de la llamada maldicin del recurso, bajo la cual la corrupcin y las malas polticas
han exacerbado los ciclos de pobreza y de conflictos internos.
El Banco Mundial ha estado trabajando de cerca con muchos gobiernos para apoyar la gestin
transparente y sostenible de sus recursos de hidrocarburos y mineros de manera a maximizar el aporte
2
de estas industrias al desarrollo y a la reduccin de la pobreza. El Banco Mundial ha apoyado
3
fuertemente la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) desde su
lanzamiento en el ao 2002. Los esfuerzos del EITI visan a ayudar a pases ricos en recursos a
maximizar los beneficios que en trminos de desarrollo deberan generar la explotacin del petrleo, gas,
y recursos minerales al introducir una mayor transparencia en la gestin de las rentas. Con la verificacin
y publicacin completa de los pagos hechos por las compaas y los ingresos recibidos por los gobiernos
del petrleo, el gas, y la explotacin minera, el EITI ayuda a protegerse contra la corrupcin y
proporciona una ilustracin del gran alcance que tienen acuerdos voluntarios de gobiernos, industria,
sociedad civil y otros actores para establecer localmente un estndar global de transparencia.
El EITI, sin embargo, no cubre todos los desafos que las industrias extractivas traen a los pases ricos
en recursos. La informacin pblica del rdito de las industrias extractivas, aunque extremadamente
valiosa, representa solamente un paso en la mejora de la gobernabilidad del sector y en la maximizacin
de los resultados de la cadena de valor de estas industrias. Cmo estos recursos estn siendo realmente
convertidos en desarrollo sostenible? y cmo el rdito generado en ltima instancia est siendo
utilizado? determinar el xito del pas en la realizacin a su crecimiento en el largo plazo.
El Banco Mundial, con otras instituciones que trabajan por el desarrollo de los pases, est intensificando
sus esfuerzos de manera a proporcionar una metodologa ms integrada para el manejo de las IEs a lo
largo la cadena de valor, incluyendo todos los pasos del desarrollo y del impacto de estas industrias.

La maldicin del recurso se refiere a la paradoja que los pases con los recursos naturales abundantes tienden a lograr un
desarrollo econmico ms bajo que pases que no cuentan con estos recursos. Esto sucede por diversas razones, incluyendo
dificultades en convertir rentas y ejecutar polticas de gastos y de ahorro sanas y sostenibles frente a rentas grandes, voltiles, e
inciertas y a una declinacin en la competitividad de otros sectores econmicos (causados por la apreciacin del tipo de cambio
cuando las rentas se incorporan a las economas).
2
La informacin sobre polticas generales del gobierno y sobre la responsabilidad del grupo de banco mundial, se encuentra en
http://worldbank.org/gaccouncil.
3

Para la informacin sobre el EITI consulta: http://www.eitransparency.org, y http://www.worldbank.org/eititf

La cadena de valor de las IEs debe abarcar desde la concesin de los contratos y las licencias, la
supervisin de las operaciones, haciendo cumplir la normativa para la proteccin del medio ambiente y la
mitigacin de los impactos sociales, la colecta de los impuestos, la distribucin de las rentas de una
manera sana, y la ejecucin polticas y proyectos de desarrollo sostenible (Cuadro 1).
Esta metodologa apunta a apoyar a los pases en sus esfuerzos para traducir la abundancia de sus
recursos en minerales e hidrocarburos en desarrollo sostenible. Puede ser integrada en las estrategias
de la ayuda para los pases ricos en recursos y clientes del Banco y en pases que disponen de un gran
potencial de recursos que deciden abordar las dificultades de la maldicin del recurso desde el
momento del inicio de su desarrollo.
Las cinco secciones siguientes de este documento describen los pasos para mejorar la gestin de las
rentas y en general la transparencia en las IEs. El anexo 1 proporciona una lista de comprobacin de los
temas que se considerarn esenciales en el establecimiento de una cadena de valor robusta y sostenible
de las IEs en un pas. La metodologa de la cadena de valor puede ser integrada en los pases ricos en
recursos en sus planes de desarrollo y en sus estrategias de reduccin de la pobreza. Como tal,
representa un esfuerzo en la lucha contra la maldicin del recurso, levantando los estndares de vida, y
ayudando a alcanzar la estabilidad poltica y social en los pases en desarrollo.

Extractive Industries
LA CADENA DE VALOR DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Recurso
no
renovable

Desarrollo
Sostenible

EITI

Concesin
de
Contratos y
Licencias

Regulacin
y Monitoreo
de las
Operaciones

Colecta
de
Impuestos
y Regalas

Distribucin
y Gestin
de las
Rentas

Implementacin
de proyectos y
polticas de
Desarrollo
Sostenible

El 1er. Eslabn:

La Concesin de Contratos y Licencias

Los gobiernos otorgan derechos para la exploracin, desarrollo, y produccin de hidrocarburos
o minerales en reas o bloques especficos por medio de concesiones, arriendos, licencias, o
contratos, dependiendo de sus sistemas legislativos. Las polticas eficientes y eficaces del
otorgamiento de estos derechos exhiben las caractersticas siguientes:
Procedimientos transparentes, competitivos y no-discrecionales para la concesin de
los derechos de exploracin, desarrollo y produccin
Un marco legal, regulatorio, y contractual claro
Responsabilidades institucionales bien definidas
El marco legal e institucional
La base jurdica para establecer la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo y de los recursos
minerales y de su exploracin, desarrollo, y produccin esta en muchos pases en su misma
Constitucin. Normalmente, una ley del sector (ley de hidrocarburos y/o ley de la explotacin minera),
que se formula a nivel parlamentario, precisa los principios legales. Las provisiones que no afectan a los
principios de la ley, o que pueden necesitar ajustes peridicos (tales como requisitos tcnicos, y
procedimientos y cargas administrativos), se fijan en regulaciones.
La ley del sector y los marcos regulatorios y contractuales relacionados con las IEs sern ms eficaces si
reflejan las decisiones polticas dominantes del gobierno. Una ley del sector bien definida incluye
generalmente los elementos siguientes:

definicin del papel del estado;

seguridad del ttulo;
libertad para funcionar con una base comercial;
acceso a los recursos;
requisitos para la proteccin del medio ambiente;
y un marco para los trminos fiscales.

Es mejor que el papel de la autoridad del estado para regular y de su autoridad para administrar el sector
sean claramente distinguidos del papel de los inversionistas para explorar, desarrollar, producir, y vender
el recurso. Semejantemente, donde existen empresas petroleras o mineras propiedad del gobierno, el
definir sus papeles en la ley puede ayudar a evitar conflictos de intereses.
En algunos pases ricos en hidrocarburos, las compaas petroleras nacionales participan en actividades
de exploracin y produccin bajo una variedad de arreglos. En algunos casos, las compaas petroleras
nacionales negocian contratos y licencias con los inversores privados a nombre del estado, aunque ste
sea idealmente el papel del ministerio del sector o de una agencia especializada para evitar conflictos de
intereses.
Cual sea el arreglo institucional, la capacidad tcnica y el conocimiento del mercado son necesarios para
determinar el potencial geolgico de las reas que se estn ofreciendo en un contrato o una licencia y

para adecuadamente atenuar los riesgos del pas y del proyecto de los cuales puede presentarse con la
concesin tal contrato o licencia.
La concesin de derechos de exploracin y produccin en el sector de minas o de hidrocarburos es
generalmente ms eficiente cuando los procedimientos son transparentes, sin discrecionalidad y cuando
se aplican condiciones competitivas. Adems, porque se requiere un cierto grado de capacidad tcnica y
financiera para realizar las operaciones de exploracin, desarrollo, y produccin en ambos sectores, las
regulaciones de la autorizacin o las normas aplicables definen la capacidad mnima que las compaas
deben demostrar para recibir una concesin de estos derechos. Estas pautas se establecen
generalmente de acuerdo con las caractersticas y la fase de desarrollo del proyecto.
Cmo se reparte la renta de las operaciones de la explotacin minera y de hidrocarburos entre el
gobierno y los inversionistas es una cuestin clave de la poltica del sector. En minera, los trminos
fiscales son fijados generalmente por la ley. En el sector de petrleo la ley define el marco para la
realizacin de las operaciones y la estructura bsica de los trminos fiscales, mientras que los trminos
especficos de un proyecto se fijan generalmente en el contrato o en la licencia correspondiente. Un
rgimen fiscal equitativo es crtico para alcanzar la estabilidad del contrato y para llegar recompensas
justas.
Sin embargo, un buen diseo fiscal sin estructuras institucionales complementarias no puede alcanzar
las metas deseadas. Un rgimen fiscal progresivo donde el porcentaje debido al gobierno y la base del
impuesto y otros pagos varan ajustndose a los cambios en precios, volmenes, y las condiciones de
operacin de los proyectos. Tal flexibilidad es particularmente importante dada la alta volatilidad del
petrleo, del gas, y de los precios de los minerales observada en los ltimos aos. Adems, la duracin
larga de los proyectos obliga a esta flexibilidad para poder responder a las situaciones econmicas
cambiantes. Regmenes fiscales progresivos, especialmente si est ligado a la rentabilidad de los
proyectos, ayuda a asegurar que el gobierno y los inversionistas compartan ventajas de manera
satisfaciente para ambos.
Los trminos contractuales y fiscales deben en la mayora de casos reflejar las condiciones del mercado,
la poltica del gobierno y los riesgos geolgicos y de pas. Dado que las licencias o los contratos para un
cierta rea geogrfica no son todos negociados al mismo tiempo, sus trminos son generalmente ms
favorables a los inversionistas que entraron antes de cualquier descubrimiento de recursos naturales.
Una vez que se hace un descubrimiento o se comienza la produccin y la infraestructura est disponible
en el lugar, la percepcin de riesgos disminuye y la posicin de negociacin del gobierno mejora.
Procedimientos para concursos y rondas de licitacin
Los gobiernos generalmente otorgan derechos de exploracin y produccin de hidrocarburos a
inversionistas calificados que provienen de rondas de licitacin competitivas. La organizacin de estas
rondas se facilita grandemente con un acceso amplio a la informacin usando tecnologas modernas
para almacenar y manejar los datos tcnicos. Esto permite una mayor transparencia y bajos costos
administrativos.
Los procedimientos de las rondas de licitacin se diferencian entre pases. Algunos utilizan sistemas
rgidos con solamente algunos parmetros claves que afectan la distribucin de beneficios entre el pas y
los inversionistas. Algunos conceden derechos sobre los hidrocarburos solo en base a un programa de
trabajo. En algunos otros, muchos trminos son negociables. No hay un modelo nico para las rondas de
licitacin ni una estrategia valida que todos los gobiernos puedan adoptar.

La definicin del sistema ms apropiado debe considerar el mercado, en general y las condiciones
especficas como la prospectividad relativa de las reas que se ofertan. Intuitivamente, se puede afirmar
que las rondas de licitacin son ms apropiadas para aumentar la competicin entre las compaas
petroleras a beneficio del gobierno anfitrin. Sin embargo, dado que proyectos en reas de frontera o en
reas nunca exploradas a menudo atraen a un nmero ms reducido de inversionistas potenciales, las
negociaciones directas entre inversionistas y el gobierno pueden probar ser ms rentables que rondas de
licitacin al menos inicialmente.
En minera, los trminos bsicos para conceder derechos sobre una mina a las compaas son definidos
en la ley del sector, que aplica a menudo el principio del primer venido es el primer servido. Las
licencias de minas establecen generalmente la obligacin del inversionista de realizar ciertas actividades
dentro de un periodo de tiempo especificado (el compromiso mnimo de trabajos o el gasto mnimo
requerido"). Adems, periodos de gracia especficos obligan a la puesta en explotacin de los
descubrimientos comerciales. Los compromisos de trabajo mnimos y los procedimientos de explotacin
se disean generalmente para asegurarse de que los ganadores de los derechos mineros busquen
activamente y desarrollan con prontitud las acumulaciones comerciales de minerales.
Procedimientos transparentes y no-discrecionales para la concesin, y los trminos y condiciones de las
derechos mineros y de hidrocarburos son probables la mejor manera de favorecer la competencia entre
inversionistas potenciales a beneficio del gobierno anfitrin. Sin embargo, los trminos de los contratos,
particularmente para aquellos del sector petrleo y gas natural, son a menudo absolutamente complejos,
reflejando proyectos especficos y condiciones de mercado, que adems pueden cambiar en el tiempo.
Las compaas pblicas, las multinacionales grandes y las empresas privadas medianas y pequeas
toleran generalmente diversos niveles de riesgo y demandan tasas de rentabilidad diferentes. En
consecuencia los contratos requieren de flexibilidad y no puede escogerse un modelo nico. Sin
embargo, el uso de los contratos modelos reduce generalmente los costos del gobierno y costos de las
transacciones de los inversionistas.

Puntos Claves
La ley y las regulaciones del sector deben definir el marco legal e institucional para la
exploracin y explotacin de hidrocarburos y recursos minerales del pas.
El papel que juegan las compaas estatales se debe definir en la ley del sector, separando
idealmente las actividades comerciales de funciones propias al estado regulador.
Los procedimientos del otorgamiento de licencias y los trminos de contratos deben considerar
los riesgos geolgicos y financieros del pas. Un conocimiento del pas, del sector, y del mercado
es necesario para definir de manera adecuada la manera de otorgar licencias y en general
trminos contractuales.
Procedimientos transparentes y no-discrecionales deben ser definidos para atraer
inversionistas. Los derechos de exploracin y produccin son:
- en el sector de hidrocarburos otorgados en rondas abiertas de licitacin
- en el sector minero se dan licencias normalmente en base al principio del primero que
llega estando sujetas a obligaciones mnimas de trabajos.
Los trminos fiscales que determinan la distribucin de los beneficios entre el gobierno y los
inversionistas deben ser progresivos y ligados preferentemente a los beneficios del proyecto de
manera a hacer frente a los cambios en precios y a diversas condiciones del sitio a travs de la
vida del proyecto.
El desarrollo del contenido local - incluyendo consultas a la poblacin y el uso de mano de
obra local, mercancas y servicio, es un aspecto clave en proyectos petroleros y mineros. Cuando
estn definidas correctamente, las obligaciones relativas al contenido local mejoran la economa
del proyecto y los beneficios sociales, ayudando a reducir al mnimo riesgos de largo plazo.

Concesin
de
Contratos y
Licencias

Los Gobiernos otorgan

derechos para la exploracin,
desarrollo y produccin petrolera
y minera en reas o bloques por
medio de concesiones,
contratos o licencias,
dependiendo de su sistema
legal.
Las polticas efectivas y
eficientes para otorgar estos
derechos tienen las siguientes
caractersticas:

- Procedimientos transparentes y
no-discrecionales,
- Un marco legal, reglamentario y
contractual muy bien definido, y
- Responsabilidades
institucionales bien definidas.

El 2do. Eslabn:

Regulacin y Monitoreo de la Operaciones

Un marco regulador claro y completo, junto con la capacidad de hacerlo cumplir, apoya las metas de una
gestin transparente y eficiente de las industrias extractivas (IEs). Dos pasos claves para mejorar la
eficacia y la eficacia de la regulacin y del monitoreo de los proyectos de las IEs son:
Asegurarse que las responsabilidades de las diferentes entidades del gobierno estn bien
definidas y que la autoridad, la capacidad institucional y los recursos disponibles de estas
entidades sean a la altura de sus responsabilidades
Desarrollar suficiente capacidad en la estructura encargada de monitorear para hacer cumplir
las regulaciones.
El Marco Regulatorio
Establecer una capacidad reguladora fuerte y con conocimientos es crtico al xito de la supervisin de
las operaciones de las IEs. Diversos arreglos se utilizan en diferentes pases, dependiendo de los
objetivos de la poltica sectorial y de las restricciones de capacidad de sus instituciones. Algunos pases
han establecido agencias independientes para regular las operaciones de las IEs y supervisar el
cumplimiento de las normas. Otros confan en unidades tcnicas al interior de los ministerios relevantes
del sector (minas, petrleo, ambiente, o finanzas).
En el sector petrleo y gas de algunos pases, la supervisin las operaciones ha sido delegada a la
empresa petrolera nacional. En este caso, para evitar un conflicto potencial de inters, es una buena
prctica asegurar que estas funciones de la compaa petrolera nacional estn separadas totalmente de
sus actividades comerciales. En minera, una institucin clave para la gestin de los derechos mineros incluyendo la concesin, el mantenimiento, y la cancelacin de los ttulos - es el catastro de explotacin
4
minera . El establecimiento de un registro pblico y de un procedimiento estable es crtico para asegurar
la transparencia en la asignacin de derechos mineros, garantizar la seguridad de las licencias, facilitar
la gestin competitiva de la utilizacin de tierras (por ejemplo en reas protegidas), incrementar
gradualmente la comprensin del potencial geolgico del pas, y mejorar la confiabilidad de las
estimaciones del gobierno de las rentas provenientes de estos recursos.
Una oficina de fiscalizacin en el sector petrleo y minera capaz y fuerte es muy til, entre otras cosas,
a: (1) hacer cumplir durante la exploracin y explotacin las regulaciones del sector con respecto a la
seguridad, salud, y prcticas ambientales (incluyendo los estudios de impacto y los planes de gestin
ambiental y social) en coordinacin con otras autoridades gubernamentales, (2) facilitar la resolucin de
los conflictos y posibles consecuencias para el medio ambiente, y (3) asegurar que los planes de cierre
de las minas y de los campos de petrleo se ejecutarn correctamente.
La disposicin y mantenimiento de una infraestructura de informacin geolgica actualizada y confiable,
incluyendo una evaluacin regional de los recursos de hidrocarburos y de los recursos mineros es
tambin importante para (1) manejar el acceso a los recursos segn el 1er. Eslabn-, (2) reducir los
4

El ministerio de minas incluir generalmente el catastro de la explotacin minera, aunque en algunos pases se haya decidido
crear instituciones totalmente independientes. El catastro es un registro pblico que establece los lmites de la tierra pblica y/o
privada con relacin a la propiedad de los derechos mineros. Semejantemente, el ministerio encargado del petrleo incluir
normalmente el banco de datos del sector petrleo para la colecta y conservacin de los datos geolgicos, geofsicos, y petrofsicos
as como la administracin de los contratos petroleros (aunque en algunos casos las compaas petroleras nacionales se ven
confiadas la gestin del banco de datos del sub-sector)

conflictos en la utilizacin del suelo, (3) proporcionar una mejor comprensin del potencial del pas en
hidrocarburos y minera, (4) ayudar a la definicin de polticas del sector, y (5) facilitar la preparacin de
rondas de licitacin de nuevos bloques, particularmente en el caso de los hidrocarburos.
Las regulaciones del sector de IEs incorporan normalmente estndares internacionalmente reconocidos
sobre aspectos tcnicos, ambientales, contables y de auditora, as como una referencia a las buenas
prcticas de la industria. Adoptando estos estndares y prcticas, los pases productores pueden
aprovechar el cuerpo de conocimiento existente y de mtodos probados, y como tal los inversionistas
puedan reducir costos de conformidad con la regulacin vigente.
Las operaciones de las IEs requieren generalmente de un control estricto desde el punto de vista tcnico
y ambiental. Las buenas prcticas abarcas la aplicacin de regulaciones ambientales y sociales
adecuadas as como el establecimiento de una autoridad independiente, competente encargado de
aprobar y de supervisar los estudios de impacto ambiental y social y los planes de gestin y de
5
cumplimiento de la normativa.
De acuerdo con las buenas prcticas, la separacin de roles entre el ministerio del ambiente o la agencia
ambiental, o la unidad ambiental del ministerio del sector y la compaa pblica petrolera o minera
necesita de ser establecida claramente para evitar conflictos y asegurar un buen control medio
ambiental. El ministerio del ambiente (o la agencia ambiental) conservan generalmente la autoridad final
para otorgar el permiso ambiental respectivo.
Sin embargo, muchos pases han adoptado la prctica de establecer una ventana administrativa nica
al interior del ministerio del sector facilitando a los inversionistas un solo punto de contacto para todas las
materias ligadas a la puesta en prctica de los contratos petroleros o las licencias de explotacin minera
es el ministerio del sector. Es esta oficina administrativa que deber asegurar los permisos de la
autoridad ambiental competente. Esto arreglo puede ser eficaz para simplificar la supervisin de la
reglamentacin y reducir el costo de los inversionistas en el sector.
Comparado con el sector petrleo, la minera tiene generalmente una huella sobre el terreno ms grande
y as tiene un mayor potencial para causar impactos adversos ambientales y sociales. Como tal, la
minera exige una supervisin ms cercana del gobierno.
Los ejemplos ms acertados de la mitigacin de impactos ambientales y sociales implican una consulta
temprana y la prctica de un monitoreo participativo a nivel de la comunidad local. Es buena prctica
asegurar un proceso de consulta con las comunidades locales lo ms temprano en la vida de un
proyecto. Esto ayuda a reducir al mnimo los impactos ambientales y sociales, y asegura que las
comunidades reciban una compensacin adecuada incluyendo las posibles ventajas sobre la base del
impacto del proyecto en su entorno. La comprensin de las comunidades, y la ayuda que pueden recibir,
del proyecto a su vez reduce los conflictos y aumenta la seguridad de las operaciones.
Reglas y procedimientos contables para las operaciones de las IEs y auditorias regulares a nivel de
estndares internacionales son tambin crticos, particularmente para determinar los volmenes de

La presentacin de planes de gestin ambiental, y las evaluaciones de impacto ambiental son normalmente una
condicin previa a la aprobacin de las actividades de exploracin, de desarrollo, y de produccin. La complejidad
de este requisito depende del riesgo asociado a estas actividades. La proteccin del medio ambiente y los
requerimientos sociales de la mitigacin de impactos cubren el ciclo del toda la vida del proyecto, desde la
prospeccin y la exploracin del sitio a la supervisin del cierre de la mina o del campo petrolero despus de que
se terminen la rehabilitacin y la recuperacin del terreno.

produccin y de exportacin, los precios , y la estimacin de los costos de capital y gastos de

explotacin, as como el monitoreo de la conformidad en los procedimientos de adquisicin y
contratacin, en las obligaciones relativas al contenido local, y la compensacin social requerida.
Las auditorias fiscales presentan varios aspectos interesantes. No es raro encontrar que las compaas
petroleras nacionales encargan auditorias de costos de los operadores privados bajo contratos de
reparticin de la produccin. Dado que estas mismas compaas nacionales son inversionistas u
operadores, hay como resultado un conflicto de intereses bastante obvio. Puesto que auditorias
completas pueden ser onerosas, auditorias selectivas basadas en el riesgo de ciertas operaciones
pueden ser preferibles en algunos casos.
Dada la naturaleza multidisciplinaria del proceso regulatorio (ambiental, tcnica, social, econmica,
contable), una coordinacin cercana entre diversas entidades del gobierno es necesaria para evitar
lagunas y bloques en el trabajo regulador.
El Desarrollo de capacidades
Edificar e incrementar la capacidad tcnica de las agencias del estado encargadas de la regulacin del
sector, la supervisin, y el control es una prioridad para la puesta en prctica de polticas
gubernamentales eficaces y transparentes. A este fin se han utilizado programas del adiestramiento en el
trabajo. Las licencias y los contratos de las IEs contienen generalmente provisiones relacionadas con el
entrenamiento del personal local, el reclutamiento de profesionales y obreros locales, la transferencia de
conocimientos, y, en algunos casos, la formacin en el trabajo de funcionarios del gobierno. Algunos
pases han adoptado regulaciones especiales en ayuda del desarrollo de industrias y servicios locales,
incluyendo la transferencia de tecnologa.
Un problema comn a las entidades del gobierno en muchos pases en vas de desarrollo es cmo para
conservar funcionarios calificados, dadas las limitaciones impuestas por polticas de gestin de la
remuneracin y de recursos humanos en el sector pblico. Para superar stas limitaciones, algunos
pases han creado las agencias estatales independientes, tomando el modelo del sector privado, con
polticas incluyendo diversas escalas salariales. Otros ofrecen incentivos especiales altos a los
funcionarios calificados. Sin duda existe la dificultad en muchas entidades del gobierno para la retencin
de personal calificado; esto subraya la importancia de la formacin continua y del desarrollo de
capacidades como herramienta para atenuar la rpida rotacin de personal en las agencias de
regulacin y del gobierno en general.

Mientras que el precio del petrleo y el de los minerales son fijados normalmente por el mercado internacional, en el caso del gas
natural, la regulacin de precios es necesaria para proteger a los usuarios finales y prevenir comportamientos anticompetitivos.

Puntos claves
Las responsabilidades de las entidades del gobierno encargadas de la regulacin de las
operaciones de las IEs as como de la supervisin de su cumplimiento deben ser bien definidas, y
su autoridad y recursos deben ser a la altura de sus responsabilidades.
Las regulaciones de las IEs deben incorporar estndares internacionales tcnicos,
ambientales, contables y de auditoras.
Regulaciones ambientales adecuadas deben estar en vigor, junto con una autoridad
competente con capacidad para aprobar y evaluar los estudios de impacto ambiental y monitorear
la ejecucin de los planes de manejo ambiental.
Los ejemplos ms acertados de mitigacin y monitoreo ambiental y social implican la consulta
en las primeras fases del proyecto y prcticas participativas de monitoreo del cumplimiento de la
reglamentacin a nivel de la comunidad local.
Auditorias regulares deben realizarse para determinar volmenes de produccin y exportacin,
la valorizacin correcta de minerales e hidrocarburos, y el costo de las operaciones.
El desarrollo de un catastro nacional y de un banco de datos es clave para mejorar la
transparencia, dar fe de los derechos, incrementar el conocimiento de la base de recursos, y
asegurar la calidad y confiabilidad de las estimaciones de ingresos del Gobierno.
Procedimientos coordinados entre las diversas entidades del gobierno deben ser la norma para
evitar errores y complicaciones en la aplicacin de reglamentos.
La capacidad tcnica de las agencias estatales confiadas con la regulacin y supervisin de las
IEs es crtica para la puesta en prctica eficaz, eficiente, y sostenible de las polticas del gobierno.

Un marco regulatorio claro y

completo, junto con la capacidad
de asegurar su cumplimiento ayuda a
lograr las metas de una gestin
transparente y eficientes de las IEs.

Regulacin
y Monitoreo
de las
Operaciones

Dos pasos claves para mejorar la

efectividad de la regulacin y de su
monitoreo son:

-Asegurar que la responsabilidad de

las entidades del gobierno estn
claramente definidas y que estas
entidades disponen de la autoridad y
recursos a la medida de sus
responsabilidades, y
- Desarrollar suficiente capacidad
para la supervisin del cumplimiento
de los reglamentos.

El 3er. Eslabn
La Colecta de Impuestos y Regalas
Las IEs estn sujetas a una gama amplia de instrumentos fiscales incluyendo impuestos comunes a
todos los sectores de la economa e impuestos especficos a estas industrias. Arreglos fiscales
complejos son a menudo en vigor que requieren de capacidades adecuadas para estimarlos y
recolectarlos.
Dos pasos claves para asegurar una colecta transparente y eficiente de las rentas son:
-

Una institucin competente con capacidad administrativa y de auditora, y

Una aplicacin de estndares y procedimientos contables y de auditora claros y transparentes

Regmenes fiscales
La capacidad de un gobierno para recolectar eficientemente impuestos, regalas, tasas, y otros rditos
depende en parte del rgimen fiscal y de los instrumentos fiscales escogidos, y en parte de la capacidad
administrativa y de auditora de las instituciones relevantes. Escoger el rgimen fiscal correcto es crtico
para alcanzar la estabilidad contractual y dar retribuciones justas a los inversionistas.
Se han desarrollado estndares internacionales de contabilidad y de reporte de cuentas para responder
a las necesidades especficas de la contabilidad financiera y de las industrias extractivas. Es prctica
comn en los pases productores referirse a tales estndares en leyes, contratos, y licencias del sector.
Los procedimientos especiales de contabilidad se adjuntan generalmente al contrato o a la licencia
correspondiente. Idealmente, los procedimientos de contabilidad estn estandarizados y se aplican a
todos los proyectos en un pas. La estandarizacin simplifica la administracin de contrato y la
evaluacin de las rentas y as reduce la posibilidad de una mala interpretacin.
Normalmente, la venta del petrleo crudo o de los productos derivados del petrleo est regulada por
procedimiento transparente sin ningn conflicto de inters, detallado en la ley del sector y en el contrato
o licencia correspondiente. En el inters de la consistencia, los mismos procedimientos deben aplicarse a
la compaa petrolera nacional o al gobierno entidad responsable de vender el petrleo crudo, los
productos derivados del petrleo, o ambos a nombre del estado. Para asegurar conformidad, es esencial
recoger y verificar los datos de los volmenes producidos, consumidos, y exportados, y los datos sobre
los precios obtenidos realmente por el vendedor. Evaluaciones regulares ayudan a asegurarse que los
precios obtenidos por minerales e hidrocarburos provenientes de cada proyecto reflejan correctamente
condiciones del mercado y los diferenciales de calidad al momento de la transaccin. Consideraciones
similares se aplican a la exportacin y al procesamiento local de minerales.
Para todas las operaciones de las IEs, las autoridades fiscales necesitan asegurarse que las
transacciones al interior de filiales de una misma compaa se tasan de acuerdo con las condiciones del
mercado para similares bienes y servicios incluyendo el financiamiento, y no se convierten en un
vehculo para transferir renta imponible de un afiliado a otro. Los contratos petroleros y las licencias de
explotacin minera contienen generalmente provisiones especiales para reglamentar las transacciones al
interior de una misma compaa. Estas provisiones incluyen mtodos para el clculo de los precios de
transferencia del petrleo crudo, el gas natural, y los minerales, los prstamos del afiliado y de los
accionistas, y disposiciones para el uso de bienes y servicios entre afiliados.
Cuando se utilizan precios fiscales o regulados (en oposicin a precios de mercado) en el clculo de la
renta imponible y de las regalas o para la venta del petrleo crudo a las refineras locales, el riesgo
potencial de distorsin que esto trae necesita de ser evaluado cuidadosamente.

La colecta de Rentas
Las IEs estn sujetas a una gran variedad de instrumentos fiscales que incluyen los impuestos que se
aplican a todos los sectores de la economa y los impuestos que son especficos al petrleo y a la
minera. Adicionalmente, otros tributos se suman a la colecta de impuestos de coleccin del alquiler
(tales como regalas, derechos superficiales, bonos, y procedimientos para compartir la produccin) de
uso frecuente. Estos tributos pueden ser considerables e incluso exceder los ingresos provenientes de
impuestos. Cuando una compaa petrolera estatal o una empresa minera propiedad del gobierno
existen, el gobierno debe recibir dividendos y otras formas de pago como accionista de estas entidades.
El ingreso total del Gobierno puede por lo tanto consistir en varios flujos de ingresos, que pueden ser
recibidos en efectivo o en especie.
Se mejora la transparencia y se facilitara la reconciliacin de cuentas cuando todos los pagos hechos al
Estado por las compaas de lEs (incluyendo cualquier compaa pblica) ms los ingresos de
colectados en especie son detectables y estn siendo captados a travs de una sola cuenta del Tesoro
de la Nacin, preferiblemente una cuenta abierta en el banco central.
En consideracin del impacto que tiene en la renta total, polticas muy claras son necesarias para
determinar el aporte y las modalidad de financiamiento aplicable a las operaciones de la compaa
petrolera nacional y para determinar la cantidad del flujo de efectivo neto de impuestos que ser
conservada por esta compaa y la cantidad que ser transferida al gobierno como su nico accionista.
Es esencial que las contribuciones de las empresas privadas y pblicas al gobierno sea en servicios o en
rentas estn explcitamente incluidas en el presupuesto del estado. Auditorias regulares y la
reconciliacin de las cuentas del Tesoro de la Nacin y las cuentas de los operadores sirvan a reforzar la
transparencia y la confianza del pblico en general.
La Iniciativa para la transparencia de las Industrias Extractivas (EITI)
Una buena prctica en la industria es que el gobierno publique regularmente las rentas generadas por
las actividades de las IEs. En un punto crtico de la cadena de valores, la Iniciativa para la transparencia
de las Industrias Extractivas (EITI) es particularmente relevante. Pide que cada compaa divulgue todos
sus pagos al gobierno y que los gobiernos divulguen los ingresos recibidos. Mediante un informe
publicado por un administrador independiente el EITI busca la reconciliacin de la informacin divulgada
por las compaas y por el gobierno, incluyendo la explicacin de discrepancias.
El EITI es un proceso tripartito que implica el gobierno, las compaas de IEs, y las organizaciones de la
sociedad civil. La participacin de la sociedad civil en este proceso ayuda al conocimiento de la
contribucin del sector a la economa del pas as como fomentar la rendicin de cuentas de compaas
y de gobiernos. El EITI incluye actividades para crear una mayor capacidad al interior de la sociedad civil
a fin de que entienda la informacin sobre el flujo de rentas y proporciona un foro para que las opiniones
de sociedad civil sean presentadas en manera informada y organizada.

Puntos claves
La seleccin del rgimen fiscal debe tomar en consideracin la capacidad administrativa y de
auditora de las entidades del gobierno.
Las licencias y los contratos deben hacer uso de estndares de contabilidad y de auditora
internacionalmente aceptados. Procedimientos de contabilidad claros deben ser definidos, y ser
aplicados preferiblemente a todos los proyectos mineros y petroleros del pas.
Generalmente, los trminos fiscales aplicables a los proyectos mineros son fijados por la ley,
mientras que para las operaciones petroleras las leyes del sector definen el marco y los
conceptos de la tributacin pero los trminos especficos son fijados a menudo por el contrato.
Las transacciones inter-filiales con respecto a las ventas del producto, los cargos contables por
bienes y servicios y por prstamos entre filiales de una misma empresa deben ser con la
verificacin y la auditoria que verdaderamente reflejan precios de mercado
Todos los flujos de ingresos deben ser explicados. En el sector de los hidrocarburos, esto
incluye los pagos de impuestos y regalas, as como la parte del gobierno en los contratos de
reparticin de la produccin y los bonos y otros derechos.
La venta del petrleo crudo, del gas, los minerales, y los productos refinados deben seguir
procedimientos transparentes segn lo especfica la ley del sector y el contrato o la licencia
relevante. Los mismos procedimientos deben aplicarse a la compaa petrolera nacional y/o a la
entidad del gobierno responsable de vender el petrleo crudo y/o los productos derivados del
petrleo a nombre del Estado. Para asegurar conformidad, es esencial recoger datos sobre los
volmenes producidos, consumidos, y exportados, y sobre los precios observados realmente por
el vendedor.
Todas las transacciones deben ser claramente detectables y explicitadas en el presupuesto del
estado. Todos los pagos a los gobiernos de las empresas privadas y por las empresas de estado
se deben hacer en lo posible a una cuenta del Tesoro de la Nacin en el banco central.
Auditorias y reconciliaciones de las cuentas del Tesoro de la Nacin y de las cuentas de
sociedades se deben realizar regularmente.
Es importante realizar esfuerzos para desarrollar la capacidad y procedimientos coordinados
entre el sector y las autoridades financieras implicados en la colecta de las rentas de las IEs.
Las rentas generadas por las actividades de IEs se deben publicar regularmente por el gobierno.
Mecanismos de acceso a la informacin por parte de la sociedad civil como el que resulta de la
puesta en aplicacin del EITI ayuda a mejorar la comprensin de los ciudadanos de las
actividades de las IEs y de su impacto financiero.

La EITI
Es una iniciativa tripartita gobierno, industria
extractiva y sociedad civil que busca dar
transparencia a los flujos de renta y su distribucin.
La EITI ofrece un test al centro de la cadena de valor
Esta convirtindose en un estndar internacional de
transparencia en el sector.
Hay mas de 30 pases con IEs importantes que
participan en la EITI.
El Per es el nico pas de la regin que lleva adelante
un proceso EITI a nivel nacional y a nivel subnacional.

Las IEs estn sujetas a una gama amplia

de instrumentos fiscales incluyendo
impuestos comunes a todos los sectores
de la economa e impuestos especficos
a estas industrias.

Colecta
de
Impuestos
y Regalas

Arreglos fiscales complejos son a

menudo en vigor que requieren de
capacidades adecuadas para estimarlos
y recolectarlos. Dos pasos claves para
asegurar una colecta transparente y
eficiente de las rentas son:
-Una institucin competente con
capacidad administrativa y de auditoria, y
- Una aplicacin de estndares y
procedimientos contables y de auditoria
claros y transparentes

El 4to. Eslabn
La Distribucin y la Gestin de las Rentas
La abundancia que se presenta del petrleo y de la minera debe ser distribuida y manejada de manera
transparente. Si no es as, se puede terminar fcilmente financiando prcticas corruptas, promoviendo
desigualdades sociales y econmicas, y generando conflictos interiores o an entre un estado y otro.
Los pasos claves de una gestin transparente y de una administracin y distribucin adecuada de los
ingresos, el cuarto eslabn de la cadena de valorizacin, son:
La preparacin de respuestas apropiadas de poltica macroeconmica para atenuar cualquier
impacto negativo de aprecio del tipo de cambio
Tomar decisiones con respecto de los ahorros para: (1) alisar el gasto pblico a la luz de la
volatilidad de los ingresos y (2) acumular activos a la luz de la naturaleza finita de los recursos de
petrleo, gas, y minerales
Asignar gastos pblicos de manera juiciosa, jerarquizado dentro de un marco de gasto a medio
plazo alineado con la estrategia de desarrollo del pas que asegure un adecuado escrutinio y
valoracin de las opciones de la inversin pblica y que prevea polticas adecuadas de
redistribucin de las rentas.
El marco macroeconmico y fiscal
Los recursos y las rentas de las IEs necesitan ser manejadas a nivel macroeconmico reconociendo la
naturaleza cclica de los precios de las materias primas, el agotamiento inevitable de los recursos de
petrleo, gas, y mineros; el uso de hiptesis realistas de precios y volmenes para pronosticar rentas
futuras; y tratando de evitar el riesgo de la enfermedad holandesa, que se refiere a la apreciacin del
tipo de cambio que puede traer consigo una prdida de competitividad a sectores claves de la economa.
Decisiones necesitan ser tomadas para decidir cunto de las rentas debe ser utilizado en gastos y en
inversiones prioritarias actuales y en reduccin de deudas, y cunto debe ser puesto a un lado para
lograr la estabilizacin del flujo de rentas a futuro, y ahorrando para futuras generaciones, u otras
necesidades especficas. Es importante disear mecanismos de ahorro de rentas -incluyendo nuevas
instituciones- que apoyen la bsqueda de transparencia y gobernabilidad.
Idealmente, las asignaciones del presupuesto anual se deben jerarquizar dentro de plan de gasto marco
7
a medio plazo (MTEF) que refleje la poltica de reduccin de la pobreza del pas. sta es una tarea
clave pero difcil; a menudo los ministerios y agencias del estado no tienen capacidades tcnicas
adecuadas para desarrollar y ejecutar un presupuesto plurianual. En todo caso, es esencial consolidar
las relaciones operacionales entre varias leyes, estrategias y planes sectoriales, el MTEF, y el
presupuesto.
7

El MTEF es un planeamiento y un proceso transparente de formulacin del presupuesto dentro del cual los recursos pblicos son
asignados por el gobierno a prioridades estratgicas, definidas generalmente en un documento de estrategia de reduccin de la
pobreza, mientras que se asegura la disciplina fiscal total. El proceso exige dos objetivos principales: el primero son metas fiscales
bien determinadas; el segundo la asignacin de rentas a las prioridades estratgicas dentro de estas metas.

Dar un poder real al parlamento y en cierto modo a la sociedad civil para que jueguen sus roles
respectivos es esencial para asegurar un monitoreo y rendicin de cuentas del lado del gobierno en la
toma de decisiones de poltica macroeconmica. Con este fin, las buenas prcticas exigen que los
planes de desarrollo, las estrategias de reduccin de la pobreza, los MTEFs, los presupuestos, y las
reglas para ahorrar el exceso de rentas se publiquen regularmente. Adems, que las instituciones de
apoyo al desarrollo internacional ayuden proporcionando al parlamento y a la sociedad civil acceso a
programas de entrenamiento y de desarrollo de capacidades.
Dar un poder real al parlamento y en cierto modo a la sociedad civil para que jueguen sus roles
respectivos es esencial para asegurar un monitoreo y rendicin de cuentas del lado del gobierno en la
toma de decisiones de poltica macroeconmica. Con este fin, las buenas prcticas exigen que los
planes de desarrollo, las estrategias de reduccin de la pobreza, los MTEFs, los presupuestos, y las
reglas para ahorrar el exceso de rentas se publiquen regularmente. Adems, que las instituciones de
apoyo al desarrollo internacional ayuden proporcionando al parlamento y a la sociedad civil acceso a
programas de entrenamiento y de desarrollo de capacidades.

Fondos para el ahorro de los ingresos del petrleo y minerales

Con el auge continuo del precio de las materias primas a partir del 2004-2008, el nivel de ingresos de
los Gobierno y la acumulacin de ganancias inesperadas ha alcanzado proporciones no visto en el
pasado. Muy a menudo, las rentas no se pueden gastar eficientemente como cuando se les colecta.
Para evitar el gasto derrochador y/o la maldicin de los recursos el recurso maldiga, se han creado en
un nmero de pases productores Fondos petroleros y/o mineros especiales.
Los fondos suelen puede tener algunos de los objetivos siguientes: (1) para poner las rentas a un lado de
manera a alisar el gasto en un cierto plazo, jugando al encuentro del impacto de la volatilidad de los
precios y de las variaciones en los niveles de la produccin; (2) para ahorrar parte de las rentas
derivados de la explotacin actual de recursos naturales en beneficio de las futuras generaciones; y (3)
dependiendo de la magnitud de la acumulacin, asegurarse contra acontecimientos extraordinarios (por
ejemplo, desastres naturales).
Tomar una decisin entre las varias aplicaciones de las rentas de las IEs depende de un nmero de
factores econmicos y polticos que explica en parte porque los fondos de ahorro derivados de las IEs
establecidos en diferentes pases tienen caractersticas muy diversas. Sin embargo ciertos principios
comunes distinguen los fondos provenientes de recursos naturales con mejores prcticas de gestin.
Aunque varen en sus arreglos institucionales, sus caractersticas incluyen un gobierno fuerte, metas
bien definidas, transparencia, integracin con el presupuesto del estado, y una estrategia sana para la
gestin de activos. Cmo stos fondos se manejan es crtico para su xito. La experiencia ha
demostrado que los fondos mal manejados generan problemas y desigualdades sociales que pueden
superar el beneficio de estos recursos. Por una parte, un fondo bien diseado y manejado podra realzar
perceptiblemente el gobierno y las ventajas para el pas.
Es esencial que la operacin de estos fondos, o cualquier arreglo de ahorro, se hagan conforme a
procedimientos transparentes y a una estructura adecuada de gobernabilidad. Los ahorros se deben
transferir a cuentas regulares del gobierno solamente en cantidades declaradas segn lo convenido en el
presupuesto pblico del ao. La autorizacin directa de gastos debe evitarse. La gestin de estos fondos

y las cuentas respectivas deben ser auditadas regularmente lo mismo que sus costos de funcionamiento
por entidades independientes al estado de manera a su balance y uso. Los procedimientos
administrativos para las cuentas de ahorro y de estabilizacin de las rentas de las IEs consolidado
generalmente en leyes especificas para el manejo de las renta. Estos procedimientos incluyen la
designacin de directorios para los fondos, las reglas de transferencia al presupuesto pblico y para la
acumulacin e inversin de fondos.
Pases que esperan recibir rentas relativamente pequeas trataran generalmente no de establecer un
fondo permanente de ahorro, pero algo temporal que ayude a lograr un flujo constante de gasto para un
buen nmero aos. Pases en los cuales las rentas de las IEs comienzan con sumas muy grandes deben
comenzar eliminando deudas de alta tasa de inters antes de aplicar polticas para invertir el exceso de
fondos.
Finalmente, es importante que es la contribucin presupuestaria que viene del fondo sea considerada de
la misma forma que cualquier otro financiamiento externo que se utilice para cubrir el dficit de la
economa fuera del sector de IEs. A este respecto, nada puede substituir la aplicacin de la buena
disciplina fiscal consistente a mantener el nivel del dficit presupuestario fuera del sector petrolero
8
compatible con los intereses y rentas previstos de las colocaciones del fondo y financiamiento esperado
de pases donantes.
Distribucin de las rentas: Pre-asignacin y destinos prefijados
Otra asunto importante es la distribucin entre el gobierno central y el gobierno local, que est
establecida generalmente en la constitucin de un pas, por la ley, o ambos. La descentralizacin fiscal
es un desafo con riesgos pues las rentas de las IEs son inciertas, voltiles, no duran por siempre, y se
concentra tpicamente en pocas regiones productoras. El uso de los criterios basados en reglas
transparentes, simples y equitativas en la asignacin es recomendado. Siempre que sea posible, la
asignacin de rentas a varios niveles del gobierno debe ir emparejada con sus capacidades respectivas
de gasto y de responsabilidad. Mejoras obligatorias para la gestin del gasto pblico y la capacidad
institucional en todos los niveles del gobierno - con una atencin especial al nivel sub-nacional son
tambin recomendables. Esto es particularmente importante cuando la capacidad institucional en el nivel
sub-nacional del gobierno es dbil, y que los procedimientos de gastos carezcan de responsabilidades
definidas y transparencia, y las malas decisiones de gasto de la asignacin pueden dar lugar a mayores
gastos corrientes o a una inversin crecientes en proyectos que carecen continuidad.
Para apoyar una puesta en prctica sana de la descentralizacin fiscal, especialmente donde las
autoridades regionales y sub-nacionales no tienen suficiente capacidad, el papel del los ministerios y de
las organizaciones del estado del sector economa y finanzas y tambin el papel de la sociedad civil son
proporcionar ayuda, supervisin, y escrutinio en el nivel regional/sub-nacional de manera a asegurar que
las rentas que se transfieran sean utilizadas correctamente. Dado los cambios repentinos en los precios
de las materias primas y los perfiles de produccin de las operaciones de IEs tan cambiantes, que es
imprescindible que mecanismos estn establecidos para estabilizar el presupuesto de uso de las rentas y
para asi facilitar el financiamiento de los proyectos de desarrollo, que toman a menudo varios aos de
ejecucin.
8

Lo cual depende tambin del objetivo del fondo, de la vida prevista del recurso, y de las asunciones econmicas subyacentes

La pre-asignacin de ingresos del Gobierno a sectores sociales especficos en base de reglas

predefinidas, como est prescrito en ciertas leyes de gestin de las rentas conduce a crear rigideces en
las decisiones presupuestarias difciles de superar. Es mejor tener un plan de desarrollo con prioridades
del gasto establecido para el corto y medio plazo en base objetivos macroeconmicos y sociales de largo
plazo. Tal plan se puede ejecutar sobre varios ciclos de presupuesto anual.

Puntos clave

Los recursos y las rentas de las IEs se deben administrar en el contexto del marco macrofiscal que reconoce la volatilidad, incertidumbre, y naturaleza cclica de sus precios y, en un
cierto plazo, el agotamiento del petrleo, del gas, y de los recursos mineros.
Las polticas deben apuntar a mecanismos para alisar el flujo del gasto.
La atencin debida debe drsele a la sostenibilidad fiscal de largo plazo y a medidas de
poltica que atenen la enfermedad holandesa. Particularmente, una relacin constante debe
ser establecida con los presupuestos anuales y el marco macro-fiscal a medio plazo; una
relacin basada en hiptesis realistas y transparentes de precios y volmenes.
Decisiones transparentes deben ser hechas con relacin a (i) cuantas rentas se destinan a
prioridades de gasto de capital o a reduccin de la deuda, a ahorro para futuras generaciones
o a un uso en caso de urgencias; y (2) a como disear mecanismos de ahorro de rentas
incluyendo sus arreglos institucionales para aumentar la transparencia y gobernabilidad.
La operacin de fondos de petrleo o minerales o de cualquier otro mecanismo de ahorro
debe tener procedimientos transparentes y una estructura de gobierno adecuada.
Gastos directos del fondo deben evitarse y los ahorros deben invertirse con cautela.
Auditorias regulares y evaluaciones de performance son esenciales.
La distribucin de rentas entre el gobierno central y los gobiernos locales esta generalmente
establecida en la constitucin y el marco legal del pas. El uso de criterios transparentes,
simples y equitativos para repartir los recursos es recomendado.
La pre-asignacin de recursos debe ser acompaada con reformas complementarias en las
finanzas pblicas y esfuerzos de capacitacin institucional, incluidos aquellos a nivel subnacional.

Las rentas de las IEs deben administrarse en el

contexto de un cuadro marco macro-fiscal que
reconozca la volatilidad de precios, su naturaleza
cclica y el agotamiento de los recursos.
Vnculos constantes deben establecerse entre los
presupuestos anuales y el cuadro a medio plazo,
basados en hiptesis de precios y volmenes
realistas y transparentes.

La
distribucin
y la gestin
de las
rentas

Las decisiones a tomar tiene que ver con:

Cunto de las rentas se utiliza para gastos
prioritarios o la reduccin de la deuda y
cunto se pone a un lado para alisar el gasto
o como ahorro para futuras generaciones; y
Cmo disear los mecanismos de ahorro
incluyendo los arreglos institucionales para
fomentar la transparencia.
La distribucin de las rentas entre el gobierno
central y los gobiernos sub-nacionales se
establece generalmente en la constitucin del
pas. El proceso de descentralizacin del gasto
necesita ser apoyado por reformas pblicas
complementarias de las finanzas y esfuerzos para
el desarrollo de capacidades institucionales.

El 5to. Eslabn
Implementacin de Polticas y Proyectos de Desarrollo Sostenible
Una vez que se han concedido licencias y contratos y que la exploracin ha terminado con resultados
positivos, y se han construido las instalaciones de produccin y las operaciones proceden supervisadas
de acuerdo con la regulacin, y se reciben las rentas siendo estas distribuidas y administradas de
acuerdo a la ley, los gobiernos pueden esperar tener un cierto exceso de recursos a su disposicin para
ejecutar inversiones del desarrollo sostenible.
Los elementos claves de la puesta en prctica de polticas de desarrollo sostenible eficientes y bien
diseadas son:
Sistemas pblicos fuertes de gestin financiera y de contratacin y adquisiciones.
Medidas claras para la gestin ambiental incluyendo la remediacin y rehabilitacin del lugar de
las operaciones.
Decisiones de inversin pblica que capturan adecuadamente las ventajas potenciales del
crecimiento de las IEs y favorecen la diversificacin econmica del pas en sectores noextractivos.
Programas del desarrollo de la comunidad y de proteccin al medio ambiente en regiones
afectadas por actividades de las IEs.
Inversiones y la estrategia de reduccin de la pobreza
Con relacin a las rentas de las IEs as como para otros ingresos del Gobierno, la determinacin de
opciones de gasto apropiadas (por ejemplo, infraestructura social contra la infraestructura fsica) requiere
un consenso poltico amplio. Las opciones necesitan tomar en consideracin por un lado la naturaleza no
renovable y voltil del petrleo y de las rentas de la explotacin minera, y por otro lado la continuidad y
eficacia del gasto y la importancia de la diversificacin econmica. El uso de los ingresos del Gobierno
en proyectos sostenibles, incluyendo inversiones de capital o el gasto de funcionamiento recurrente
necesario al mantenimiento y operacin del estado, deben ocurrir dentro de marco del presupuesto
pblico.
En los nuevos pases productores de IEs, la llegada de la produccin de petrleo o el auge de la
explotacin minera pueden traer grandes ventajas pero tambin representan grandes riesgos. Las rentas
inesperadas permiten retirar las restricciones presupuestarias y pueden proporcionar la financiacin de
planes de inversin durante muchos aos en los sectores dominantes de la economa. Sin embargo, es
sabido que sin un plan de desarrollo nacional, los pases ricos en recursos son en peligro de sufrir las
subidas y bajadas causadas por la volatilidad y la naturaleza cclica de los precios de las materias
9
primas .

Los ciclos de subida y bajada de precios tienen efectos perjudiciales sobre la inversin y el crecimiento debido a la incertidumbre
de la demanda y los costos asociados a la reasignacin de factores de produccin. Tambin, pasados los tiempos de alto precios
del petrleo y de los minerales es difcil revaluar los programas que comenzaron con alto optimismo y cuando empieza la cada de
precios, el gobierno puede llegar a estar obligado a pedir prestado para apoyarlos. Para atenuar este riesgo, la poltica fiscal debe
apuntar a hacer lo mas constante que posible los niveles del gasto en un cierto plazo, considerando la sostenibilidad fiscal a medio
y largo plazo, las prioridades del desarrollo, y la capacidad de la economa de absorber las rentas en un corto periodo.

Los gobiernos deben oponerse fuertemente a la tentacin de extender la responsabilidad de las

empresas estatales petroleras o mineras al emprendimiento de inversiones de infraestructura. Es
importante que las prioridades del desarrollo sigan siendo la responsabilidad del gobierno y que los
controles y equilibrios convenientes estn en su lugar. En la medida de lo posible, estas empresas
estatales se comportan mejor confinado su rol a las operaciones productivas y comerciales donde muy
probablemente pueden agregar valor. Los beneficios logrados por las compaas estatales debe ser
transferido al gobierno, quien es el accionista principal de estas sociedades y debe ser usado dentro de
las prioridades del presupuesto central en programas y proyectos ejecutados por el sector pblico o
cooperacin con organizaciones privadas. Adems de las opciones de la poltica es importante que las
prcticas de contratacin y adquisiciones del gobierno sean revisadas para realzar la competicin y la
transparencia.
Una discusin completa de las polticas de inversin pblica, de la calidad de los gastos a cargo del
gobierno y los gobiernos locales, y de la disciplina fiscal asociada van ms all del alcance de este
papel. De modo general, en cualquier pas, la gestin de las finanzas pblicas requiere de la puesta en
prctica de sistemas para la ejecucin del presupuesto pblico y de mejoras en el manejo de la
informacin financiera total. Los indicadores de prueba benchmarks - existen en el rea de gestin
pblica de las finanzas, tal como ha sido propuesto en la Iniciativa para la Gestin y Rendicin de
cuentas del gasto y las finanzas pblicos (PEFA). En todo caso, una inversin pblica sana el sistema de
gestin es pantalla de ayuda necesaria propuso los proyectos de inversin basados encendido factores
incluyendo sus beneficios de costo o rentabilidad y puesta en prctica preparacin.
El camino al desarrollo sostenible requiere vigilancia constante y una dedicada direccin poltica que
entiende el proceso y recibe la informacin adecuada. El establecimiento de un sistema de vigilancia
eficaz en el cual se logra la revisin oportuna de las opciones en el diseo y en la inversin de proyecto
debe apoyar este proceso.
Desarrollo sostenible en regiones productoras
Los proyectos y la infraestructura a desarrollarse en las regiones productoras meritan un cuidado
especial, pues deben tomar en consideracin la necesidad de desarrollar actividades otras que las de los
recursos de las IES para evitar la sobre dependencia en estas industrias y apoyar la economa local y
regional una vez que se agotan los recursos.
Acuerdos tripartitos (Gobierno, industria, y sociedad civil), especialmente dentro de las regiones
productoras y en los niveles sub-nacionales, desempean un papel dominante en la bsqueda de
organizaciones prcticas sostenibles. stos acuerdos pueden ser muy eficaces en el diseo y ejecucin
de programas para atenuar las consecuencias socio ambientales de los proyecto y compartir
eficientemente sus ventajas.
La evaluacin ptima de los proyectos de IEs incluye una estimacin de su impacto ambiental, as como
la previsin de sus ventajas socioeconmicas y de su continuidad en el largo plazo. Al mismo tiempo, las
evaluaciones comprendern la necesidad de utilizar la capacidad el gobierno y de las organizaciones no
gubernamentales para la puesta en prctica del proyecto asi como el logra consolidar tales capacidades
en donde sean necesarias. De una importancia particular es tener listo: (1) una poltica para el cierre de
viejos campos petrolferos y de minas y acciones de supervisin posteriores al cierre para asegurarse del
cumplimiento de las medidas necesarias a la mitigacin de todos los impactos; y (2) una poltica que
tome en cuenta los aspectos de naturaleza tcnica, ambiental, social y econmica relacionados con el fin
de la vida de los yacimientos de petrleo y gas y de las minas; una situacin que afectar seriamente el
local poblaciones.

Los proyectos de la responsabilidad social corporativa, ejecutados por las empresas privadas, deben ser
un complemento a los proyectos de inversin pblica. Con este fin, la coordinacin entre el gobierno, las
autoridades regionales, y las compaas de IEs es importante tanto para el diseo como para la puesta
en prctica de proyectos sostenibles. Una especial atencin es necesaria para hacer suficientes
provisiones para el mantenimiento de infraestructuras y la adecuada preparacin para la entrega de
nuevas infraestructuras y nuevos activos financiados por las compaas de IEs a los gobiernos y
organizaciones locales.

Puntos clave
Los planes de inversin pblica deben considerar por un lado el carcter no renovable y la
naturaleza voltil de las rentas de las IEs, y por otro lado la continuidad fiscal, las prioridades
expresadas en los Programas de Reduccin de la Pobreza, y la importancia de diversificar la
economa.
Decisiones sobre opciones del gasto (por ejemplo, infraestructura social contra obras de
infraestructura) a menudo necesitan el consenso poltico de la poblacin.
Las reglas de contratacin y adquisiciones deben mejorarse para aumentar la competicin y la
transparencia necesarias a emprender inversiones en infraestructura s. Estas deben de estar
dentro del plan de inversin del gobierno y deben someterse a los controles y equilibrios que se
estimen convenientes.
Acuerdos tripartitos que implican el gobierno, la industria y a la sociedad civil, especialmente en
la regin que produce y en los niveles sub-nacionales, juegan un papel clave al momento de
establecer organizaciones prcticas sostenibles. stos acuerdos pueden ser muy eficaces en la
formulacin y la ejecucin de programas de manera a atenuar los efectos sociales y ambientales
de los proyecto de IES y para compartir equitativamente sus ventajas.
La evaluacin de los proyectos del E-I debe incluir una estimacin de impactos ambientales y
sociales, y ventajas socioeconmicas previstas y su continuidad de largo plazo. Los aspectos de
naturaleza tcnica, ambiental, social y econmica relacionados con el fin de la vida de los
yacimientos de petrleo y gas y de las minas merecen ser evaluados cuidadosamente; una
situacin que afectar seriamente el local poblaciones.
Una atencin particular debe prestarse a la utilizacin de las capacidades existentes en el
gobierno y en las organizaciones no gubernamental para la puesta en prctica de los proyectos y
tambin en la necesidad de consolidar estas capacidades en donde sean necesitadas.
La coordinacin entre el gobierno, autoridades regionales, y compaas de las IEs es importante
para el diseo y puesta en prctica de proyectos sostenibles.
Las inversiones deben reflejar las prioridades expresadas en la estrategia nacional de
desarrollo.
Especial atencin debe darse a la generacin de un proceso de desarrollo sostenible en las
regiones productoras.

Cuando contratos y licencias han sido otorgados,

la exploracin ha tenido xito, las operaciones se
realizan bien supervisadas, y las rentas de las IEs
se reciben y son bien distribuidas, el gobierno
dispone entonces de recursos por lo general
suficientes para llevar adelante proyectos de
inversin y para aumentar el gasto. Es entonces
clave que se pongan en practicas polticas de
Implementacin
desarrollo sostenible, las cuales debern
de proyectos y implementarse con:

polticas de
Desarrollo
Sostenible

- Sistemas de adquisiciones y de gestin

financiera adecuados,
- Medidas precisas de proteccin y mitigacin
de impactos, incluyendo la rehabilitacin de los
sitios
- Decisiones democrticas de inversin que
adecuadamente capturan los beneficios de la
expansin de las IEs
- Programas de desarrollo comunitario a
beneficio de las regiones afectadas por estas
industrias

Conclusin
El desarrollo econmico sostenible comienza a forjarse con la internalizacin de sus objetivos. As el
petrleo, el gas, y los recursos minerales deben utilizarse mejor para apoyar un desarrollo econmico
con diversificacin y extenso, que debe durar ms all del agotamiento de los recursos. Esto requiere un
plan claro y medidas ejecutadas que diversifiquen la economa y que eviten la sobre-dependencia en las
rentas de las IEs.
El desarrollo sostenible requiere de un compromiso de largo plazo a reformas y a un sistema poltico que
hacen suyos el buen gobierno y la transparencia. ptimas decisiones de gasto y de ahorro se toman
dentro del contexto de un marco fiscal central plurianual que reconoce la naturaleza cclica de los precios
y el agotamiento del petrleo, del gas, y de los recursos de la explotacin minera. El gasto pblico
aplicado a necesidades debe proceder de acuerdo con las prioridades de la estrategia de reduccin de la
pobreza y de desarrollo en general del pas. Estas decisiones se mantienen mejor asegurando una fuerte
participacin popular en las decisiones de inversin.
El desarrollo sostenible a nivel regional o sub-nacional est ntimamente ligado con la racionalidad del
gasto que las comunidades y regiones hacen a travs de consultas informadas y la participacin local
incluyendo la participacin de las mujeres, los jvenes y los grupos ms vulnerables. Buenas
decisiones de gasto dependen de la gobernabilidad que refuerza las acciones de gerencia del gasto, el
reporte transparente, las auditorias regulares y la rendicin publica de cuentas. Los gobiernos, las
empresas pblicas y privadas y la sociedad civil todos tienen un papel y una responsabilidad que cumplir
para asegurar que todos los esfuerzos han sido hechos para decidir convenientemente y poner en
aplicacin polticas de desarrollo sostenible siguiendo buenas prcticas y estndares internacionales.
Al buscar una aproximacin integral hacia mejoras en la transparencia y en la gobernabilidad de los
sectores petrleo, gas y minas la metodologa de la cadena de valor (ver cuadro en anexo 2) ofrece los
pasos claves para tener xito. As los siguientes principios aplicables a lo largo de la cadena de valor
deben preservarse:

Apropiacin por el pas y un fuerte compromiso del gobierno a la gobernabilidad y a la

transparencia.
Atencin en la consideracin de impactos socio-ambientales
Planes de gasto que reflejan las prioridades de desarrollo y la sostenibilidad fiscal en el largo
plazo
Medidas de gobernabilidad que se traducen en leyes, reglamentos y contratos transparentes y
competitivos
Equilibrar entre la captura de una renta mxima a favor del gobierno y la atraccin necesaria de
capitales de riesgo
Mecanismos efectivos de rendicin de cuentas.

Ambos sector pblico y privado, as como sociedad civil tienen una responsabilidad compartida para
lograr el desarrollo sostenible. En la bsqueda de una metodologa de anlisis para mejorar la
gobernabilidad y la transparencia en los sectores del petrleo, el gas y la minera, la aplicacin de la
cadena de valor es un paso positivo en la direccin correcta.

Aspectos Transversales
En toda la cadena de valor es importante que existan:
Un rgimen legal, regulador, contractual y fiscal
transparente y competitivo,
Capacidad en las instituciones del estado y del
sector conmensurada con la importancia del sector
petrleo y/o la explotacin minera en la economa
nacional o regional,
Polticas socio-ambientales para facilitar un proceso
de desarrollo sostenible, y
Si es el caso, una empresa petrolera o minera del
estado que agreguen valor sistemticamente

Anexo 1: Gobernabilidad y Transparencia en la

cadena de valor de las Industrias Extractivas
Una Lista de Asuntos Bsicos a Considerar
Los proyectos y la infraestructura desarrolladla en las regiones
productoras merece una atencin especial y debe considerar la
necesidad de desarrollar actividades productivas en sectores otros
que el de las IEs de manera a evitar la sobre-dependencia en estas
industrias y a dar soporte al desarrollo de la economa local y
regional una vez que los recursos hayan concluido su vida til.
1- La concesin de Contratos y Licencias
Es que hay en vigor un marco legal, reglamentario, fiscal,
contractual e institucional claro?
Es que hay procedimientos transparentes y competitivos para
otorgar derechos, licencias y contratos?
Como son calificadas las empresas pblicas y privadas?
Cuales son las condiciones fiscales de los contraltos?
Es que los intereses de la comunidad son tenidos cuenta y es que
hay procesos de consulta a los grupos vulnerables con informacin
fidedigna incluyendo a representantes de mujeres y jvenes?
2- Regulacin y Monitoreo de las Operaciones
Es que la reglamentacin tcnica, contable y ambiental esta a la
altura de los estndares internacionales?
Es que las agencias del gobierno tienen suficiente capacidad para
hacer cumplir estas regulaciones?
Es que las auditorias respetan los estndares internacionales?
3- Colecta de Impuestos y Regalas
Es que las entidades relevantes tienen una capacidad
administrativa y de auditora adecuada?

Es que todos los ingresos del gobierno se depositan en una cuenta

del Tesoro de la Nacin?
Es que las reglas contables y los estndares y procedimientos de
reporte son claros?
Es que el gobierno publica el ingreso proveniente de las IEs?
4- Distribucin y Gestin de las Rentas
Es que las decisiones para colocar las rentas son transparentes?
Es que las decisiones de gasto estn ancladas en el marco macro
fiscal y en lnea con la estrategia de desarrollo del pas?
Hay medidas de poltica para defenderse de la enfermedad
holandesa?
Hay mecanismos crebles para hacer frente al gasto excesivo de
una manera sostenible, como el establecimiento de fondos de
ahorro y estabilizacin?
Es la asignacin de fondos de las IEs a gobiernos sub-nacionales
consistente con principios de descentralizacin fiscal fijados en la
ley en un marco justo, simple, transparente y con reglas claras?
5- Implementacin de proyectos y polticas de Desarrollo
Sostenible
Es que las decisiones de inversin publicas adecuadamente
capturan los beneficios potenciales de los proyectos de las IEs?
Es que hay un sistema competitivo para hacer las adquisiciones y
contrataciones?
Es que se da una atencin especial al desarrollo sostenible y a la
proteccin ambiental en las regiones productoras?
Es que hay un sistema de monitoreo efectivo en vigor que
retroalimenta las polticas para el diseo e implementacin de
proyectos?

Anexo 2 - Cuadro metodolgico simplificado

Cuadro Legal e
Institucional
Concesin de
Contratos y
Licencias

Regulacin y
Monitoreo de las
Operaciones

Colecta de
Impuestos y
Regalas

Distribucin y
Gestin de las
Rentas
Implementacin
de proyectos y
polticas de
Desarrollo
Sostenible

Instituciones
Capacidades y
Recursos

Mecanismos
de Control y
Transparencia

THE WORLD BANK OIL, GAS, AND MINING POLICY DIVISION

The World Bank Group's role in the oil, gas, and mining sectors focuses on ensuring that its current interventions facilitate the extractive
industries' contribution to poverty alleviation and economic growth through the promotion of good governance and sustainable
development.
The Oil, Gas, and Mining Policy Division serves as the Bank's global sector management unit on extractive industries and related issues for
all the regions of the world. It is part of the Oil, Gas, Mining, and Chemicals Department, a joint World Bank/International Finance
Corporation department.
Through loans, technical assistance, policy dialogue, and analytical work, the Division leads a work program with multiple sector activities in
more than 70 countries, of which almost half are in Sub-Saharan Africa. More specifically, the Division:

Advises governments on legal, fiscal, and contractual issues and on institutional arrangements as they relate to natural resources,
as well as on good governance practices
Assists governments in setting up environmental and social safeguards in projects in order to promote the sustainable development
of extractive industries
Helps governments formulate policies that promote private sector growth and foreign direct investments
Advises governments on how to increase the access of the poor to clean commercial energy and to assess options for protecting
the poor from high fuel prices

The Oil, Gas, and Mining Policy Division serves as a global technical advisor that supports sustainable development by building capacity
and providing extractive industry sector-related advisory services to resource-rich governments.
The Division also carries out an advocacy role through its management of the following global programs:
The Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) multi-donor trust fund, which supports countries in implementing EITI programs
The Global Gas Flaring Reduction (GGFR) Public-Private Partnership, which brings governments and oil companies together to reduce
gas flaring
The Communities and Small-Scale Mining (CASM) Partnership, which promotes an integrated approach to addressing issues faced by
artisanal and small-scale miners
The Gender and Extractive Industries Program, which addresses gender issues in extractive industries
The Petroleum Governance Initiative (PGI), which promotes good governance
COPYRIGHT 2009
http://www.worldbank.org/ogmc (OR /oil OR /gas OR /mining)
http://www.ifc.org/ogmc (OR /oil OR /gas OR /mining)
Cover Photos: Oil rig, hematite-banded ironstone, LNG tanker