I

1, '

Lo. d~~co . para J.. ""In

ust.ri.ln"

THF. AD~t1~ISTR.\TI\'E

d. 1.. ..bra

ST..\TE

:t

"11'1

publCJd. por Tb, R.Il.JlJ

P"., COlltf41l!J. N.,... Yorle.

EDITORIAL TEC~OS. S. A. ~IJJriJ. 1961

r rJJ ucc;ll
~t

de

D 1.

36

34'OvU~V'

CL~\SIF.

O 779'4

hl.ll-ft:.,

FECNA _ _....z......I.-'::O-....

~IO

rS,

?bkULJh
,UOt
_

..

-.

i'ebliudo por EDITORIAL TEC~OS. S. A.

die VJln:rde 3'" :\hdr1J. (t3) Id. 2,5157'4
N,"

P.~gs"o, 5.'t-6.6J)

Ceo6~'o ~et).: i 664- i9010

-,

C~"I~~.,: .. .....'~l~~'r,

~.:\. -

:'\\bdJjf Ll~h\b~n~b. ;

.\t.ll"hi4("2

IOC-ro

/. f..\:~L
")

,,..
.'

INDICE

~/lld<1

t"

oo ,

.0'

o"

O"

."

'

PRI~IERA PARTE

LA APARIClON DE LA AD:\UNISTRACION PUBLICA

l.-Supuestos materia/es I! ideolgicos .., ..,
Los supuestos materiales, El marco ideolgico,

VC\?1'l'lll

~'\l'ln'LO
..

<;

IL-Ua perspectiva ms COIZ"re:r<: Los JfO:;,,io{os, /05 Hombres, los Motivos

,
..
El papel eh: las escuelas, El- movimiento de personal, El rnovi-

miento de preparacin administrativa. El movimiento de investgacin. El movimiento dcreorganizaGn Influcnc ia ;;x!~;mj'r..l .

L1 influenciu de la empresa privdr.

"C\I'll'W 11l.--OrgaJli;:<cicil! cientilica y Admitistrci' p:ihiic.,,,

El t'spl'itu positivisra. Desarrollo de la ~ teora" de b o,';;:mizucin cicnutica. LJ influencia de la or;:"liz::cilip. '.:k'll:.iij'..:a en
la administ rucin pblica. Semejanzas cnt r... organizucin cientifica y adrninixtrncin pblica. Investigacin. Hechos y Cuan-

rif'icacin.

PROBLE:\lAS DE FILOSOFIA POlTICA

~~f"f\.'r!) V.-La

Vida Buena
:
,
.
Los incs del Estado, La Ciudad celeste de los adrninistrndorcs
C:d ~i\t! xx. Conciliacin de Govcrnmcnt v ,. [b,i;,,;~s". Los
H':G:"~ tundamcntules. Democracia . .:!in o mc!li?

..

1~

....:.._---....,.--_......

_-------------_._---_.~

,.1.. :.

.TEORA DI! L.' ADMINISTRACIN POllLtCA

CAi'{lI':n Vr-lnJ critrrins tlr

{ti tlt'c!,ln .., oo' . . , oo, .oo . oo. oo' . o o . . .

121
jo punto tic yj,,:,,: Utiii"'l'ismQ, realismo jurklico y .Administrativisrno . El positivismo de la Administracin pblica, PI':1;matisrno y Adminis rucin pblica, La literatura P'l'supuesta,ja.

CAI'fH!liJ VI.-Quibres deben gobernar? ...... oo, oo' oo oo . . . 'oo .oo '" HO
Le:. Aministradores: Una clase dirlgente democrticn. La ni'Urki,:'n (k! .Adlllinhlrndop. El hombre <le negados como hUilln;';, '"oJOI'. H~dlll;ll"klllo y prcparaciu. El uClcdto ni poder:
<:SlJntba o }~~Cnci1? La Voz discrepante.
CAP!l';U! Vlr.-l.~

Scparacin de Pod-res oo' ... oo . . . . . oo oo . . . .

162
rcormi:.: ~L Las obras csic~s: Go,,)Jnovl y Witlour-h..
/
by. h;"q1l'ctadoI1Cs recientes de la dicctorna polltica-adruinistr ccin, Algunas declaraciones importantes recientcs, L3 aparicin
"
d~ la I1C!<:fot1oxin. H41da una nueva teora. CondusJoncs.
1...a

cf)n;~"ntc

CA?fn:w VifL-Ccnt;olizaci71 versus descentraliurciri.., ., oo, oo. , . . . . .

Los .Dogmas .le la centralizacin. Los argumentos en. favor de
la dcsccntrallzacin. Lsccpricismo y transaccin.

LOS CONCEPTOS I'U:-':DI\MENTALES: LA CIUTICA

!X.-Princi.r1OS, tcoria de [(l orticnizaci: y mtodo cicnttflco

.. t~)'l~titudon~,jjs:r:o ('("~:l1it:n:'<I: fp~i6., de necesidad moral y rt:;i~
<:;;1. Lo, )'1 incipios de la Adll."',raci<;n nblica. Anlisis crtico
tkl concepto de. Frlncipios. Tcorta de la org,mizacin. Mtodo
dCT'lfico y ldrni;islraci(lI pblica. Rclcxones sobre Ciencia
y Sentido comn
C'IJ'!1,:f!) X .-Economfa y <'ficticia
288
O, :::cncs de Economa y eficacia, Ex~gCSj5 y lll,cstas{a. Eficncia
In.:nrc a E('onomla. Eficacia : fi:1 o medio? La idea de una [erar qua dl' f ines,

CAl'!nro XL-Cone/I!sin: Notas sobre {as actuales

S::tlL'('!vN BlDLlOGl{/.nCA ... ... ...
l!'.;)ICl!

oc

ImlltJ!

Oll ""TI:RIAS ,

NOMlJRES

oo.

oo'

oo'

oo

oo.

...

'oo

...

.oo

tel'ldencia.~

oo.

...

...

30S

317

...

323

'"

'

329:

'

/."

el

11

....

",

..

"1

.\
1

';. I

i.'4, \

'./r;.<

..

'.

10

:)

PREFACIO

El rre~cntc !ihro C~

U:l

estuclio del movimiento dc la Adrnl-

nistrnci;l Pblica desde el :ngulo t1L' la tcor:l Tl'J1ilica y lle' ta

hi~ori;\ de l:tS idl'~\s PO!'llcas. Pr(;ltnd\..~ t"x~nll;n~\r"~~~l:"'"~'Zr
;;;~~(',rico (k la litl'1'<Itunl ;ldl1linistr:ltiv<I \' pn:C('PI;;-;:--'':'\()\'jmi::r,to de la /\;llllil1j~tlaci'm J'lIblka como un c~';;!()
~
his!ol'a del -)(;n~':\ll1i';nto poltico americano. - - - - - - - - - ,.. -

,!;

,i
(

!
, " '1

l.tl~ ob ict vos Ii\: este es/udio son vtlt!:1r a los L'studit)"n, de

]E M;if-;li~;~t';(lnal.'l1!ocar su di"l'ip:n;:~ (~~'~dt' ~~:~r"":-j:... ,,-~j:::;-;

histl'ira y a valorar el cOlltenido !eI'lIico dc su lilt:!:t!\lr;\, E:,,:t'I),

asimismo, que este libro pueda servir de ayuda :1 los que ,'sltJ:1an
In cultura americana, al aclarar un importante pr()gr~'~'o aC:'l'-:irlo
durante los ltimos cincuenta aos. I'udit'l'a ~cr : il t:>'l1hit"i1 a
10,<; rcll"a(l(ln~s p"l!kos inleresados 1'11 el es(udiD dt' l; At):J'h.i::-_
tradn pblic; o en el de la burocracia como tema polit ico. al IUIIclonarlo interesado por los supuestos filosficos de su servicio y
al historiador que trata de interpretar los recientes progresos Iundamentalcs del Estado, Puede ser valioso en cursos universitarios
que abarcan estas materias '1 en bibliotecas de ciencia rolti en,

--------------

.
'

administracin pblica e historla.

Hay algo de paradoja el! un estudio delas teoras de un grupo
di,: autores que hasta hace poco han sido indiferentes u hostiles a

' t ,,-.. ",.. -----,. - . -----.-.-.f

10

;4

--

. '

,~._..,,

._..

"

rEORfA DE LA ;\DMr~ISTRACIN pCnLICA

la teora . Estos administrativistas han supuesto siempre que

slo les ataan los hechos. Pero este estudio trata de demostrar
que sus implicaciones tericas son numerosas e importantes. Es
cierto que ;JO pude mas explicar las creencias y actividades de
esos adrninistr.n ivistas simplemente en funcin de corrientes e
influencias: es obvio que los hechos a que responde J.. lit"..::
t ura son ma-, importantes. Pero es igualmente cierto que la IIte...ratura sobre Administracin Pblica est relacionada con el pen~~;lli"'~l<J de:'l1 t:l'noro v un t'spacio dderminados v concretos, pO;'
~""l' fl.lc'n;c'o; \' ;':'H!cncias tericas identificables v lkv3 en s las
J.:;~'~_"L",
v ... \'j,;i-.:'.J
t' 1,.";
fl(1I'i~
;Wl'J.:W....-ymn
.;AC..;:~;.,A.;-~....._
_ ......_.~.....,;;.._\~
..~
~..,. ...mt'
.....-..-..
_
~. ~. nronias.
j~_~_- ..
E:-,t.: l',,;udi() l':,(: basado en lust!iv':rsos libro" artculos, fo!:.:[o:;. inrorrnc-, y documentos que constituyen . literatura de
la Administi(ci) Pblica. No obstante, dado que los lmites de
la Admini-o'racin pblica no estn fijados, se plantean difciles
problemas d.,: inclusin y exclusin. Dos reglas generales se han
seguido para delimitar el mbito del estudio: indicar las normas, a la vez que I,\~_. desviaciones de las mismas, y dejar que el
<cnt ido d.: la suuacin decida en casos ele duda. No se trata de
ofrecer una 11i"'(()i'i:J de ji.' practica administrativa arncricana : esta
.arca h.a sitio biell realizada por Lconard O. Whitc y o.ros,
J.

1;nas palabras acerca de. mis supuestos. Aunque comparto muchas de las ideas de los adrninistrativistas he asumido el papel de
crtico y he hailado en otras doctrinas bases que considero slidas
para criticar muchas de las teoras aceptadas por la administracin pblica. Si a veces parezco no slo eclctico en mi Iilosof'Ia,
sino oportunista en mi crtica, mi defensa ha de ser la de Philip
Gucdalla : .;''' ,\c~'ntl) cualguier estigma con t~l de deWQ!er un,
ili'}~nJ3 :,,:
El autor emprendi este estudio, en principio, corno cumplimiento parcial de los requisit os para obtener el grado de Doctor
en Filosol ra por l~l tJnh'crsidad de Yak Este volumen, revisin al;o cond... n'udt (k ttqudlainn~sligacin.ha sido puc'-to al da con
rd;:\.'nd;\-. .' :m..:h{)s dall)s

..:.t.::..~.:

ZlClu;,lrnente los fin-

 ~.

..,',.

,:'

-1.

.-.~.'.' <~.;:

~,~~~;.~:.t ~
..:,< .....
__

~.-"

.,

-H

PREFACIO

rizan tes de la Administracin' Pblica se ensanchan velozmente.

En esta rpida ampliacin del campo de estudio de la Administracin pblica y del ;no\'~miento mismo. han sucedido cosas impar.
tantes que no se han reflejado todava en publicaciones. Conscicnte de este hecho, lamen ro que en este estudio no pueda pretender
incluir ms datos de los publicados sobre la materia.
Es un gran placer para m, aunque con ello no corresponda
adecuadamente, agradecer la ayuda de mis amigos. Entre mis
maestros, estoy en deuda con Francis \V. Cokcr, que me aconsej
y ayud en todas las fases de mi t rabajo ; con Harvcy C. Mansticld, que ley y critic la mayor parte del original, y con Cccii]
H. Driver, que tanto contribuy a in estructuracin conceptual de'
este estudio. Varios de mis amigos, especialmente Harold Scidman y Hube rt H. Hinshaw, me auxiliaron con su consejo y su crtica. Muchos destacados especialistas respondieron gcncrosamente a mi demanda eh: informacin. La responsabilidad de la Iorrna
definitiva del estudio es, por supuesto, exclusivamente ma.

D.

w.

.:

1,.

PRIMERA PARTE

LA APARICION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA

CAPin:t 1

SUPUESTOS MA'rERIALES E IDEOLOGICOS

Para que sean comprendid~s, las tc.oras Qoliticas. deben ser

construidas en relacin con ~}.L<;'':',Qr..'lP,..W,iltw1y_.con SU_c.sl.:J.:.C~
tura.-id.c.r.ll;s:a.. Las teoras polticas de la Administracin Pblica
americana no son una excepcin. Porque.
a 11)C~ar de Que
en OC3'r

_._.sio..!2.C:s se hava reclamado para la AdministraCin Phlica el c:lr~'tC-_

jer .'pc dc.:.nl"a C011 principio,> eh: valida univcrs01.J~\{1.mi.nj~HLl~
~in ph!ic:llamcricana ha dcsarroll3do lc()ras puJticas incml~
-'amcnte rck\C'ionadas con hechos econrncot>, sociales, cubcIll'l:.
mentales e ideolgicos sin!!ulares.

LOS SUPUESTOS MATERIALES

Entre los factores que han influido de modo claro en la forma

y contenido de la literatura americana sobre Administracin pblica, estn l advenimiento de la Gran Sociedad, el cierre de la
frontera y la prdida de nuestros recursos naturales, nuestra enorme riqueza y nuestra civilizacin industrial y comercial, la revolucin de la sociedad por acciones y el despliegue de nuevas Iormas sociales, nuestro sistema poltico "l eonstitucional peculiar,
la segunda fase de la revolucin indllslria!, .elanrnentc de la es-

TEORA DE LA AO~UXISTRACI6N PBLICA

16

pccalizccn y el profesionalismo, la ascensin de la clase intelectual americana, y las dos guerras mundiales, la Gran Prosperidad
y la Gran Depresin l.
LA GR,\N SOCIEDAD

Aparte de cualquier otra cosa que pueda ser, la Administracin

pblica" es una respuesta, por parte de sus creadores, al mundo
moderno que Graharn Wallas ha llamado la Gran Sociedad,
La tesis qc Woodrow Wilson en uno de sus primeros ensayos,
.. r:l Estudio de la Admiuistracin, era que llegar a ser ms
difcil manejar 1::1:1 constitucin que hacerla 2, Esta obra clsica
<.11.: la literatura :ldministrativ:l apareci en la misma poca de la
promulgacin ck la ley de Comercio entre los Estados, y la coincidcncia es significativa, La creacin de la Comisin de Comercio
entre los Estados marc cLl?~sO de los Estados JJn,t!2~..9.~ una
sociecbd simp1~J~~r:L~La.l_;Lu.!ELG..ra.n"Sociedad, muy .compleja e
interreladona4a. (;$1 nueva sociedad estaba basada en una divi-------- ."sin del ~Jo y especializacin profesional muy avanzada, en
un si stcrna iJ.:e t~~sport~s y comunicaciones muy desarrollado,
una fC.nofO'J tnlJrf extendida, todo ello basado, a su va, en un
nuevo mtodo de controlar el medio, llamado "mtodo cientfico,
I

./ 1.. 1). \\;ite. en su libro Trcnds in Publlc Administratlon (Xc\\'

Yl)~;';, l'l.~3) r,~"o::e j; influencia de ah,ruJlos de estos factores sobre la
pr:t.'t!l':l ;J(hli:l:'t:,ti\'a t e n contraste con 1:1$ obras sobre administracin).
\' t':I'C ]. Ji. (;;',l1s. '''''lIdy uf 1\csccrcb in P ubiic Administration (:\ ew
York, !()30; mi;;co::raliat!o), cap. l : y su excelente ensayo Changes in
th,: Se::in::. l()3n.!'J-t-i.', en Rcscarch in Public Administration (Chicazo,
P I -t5 I, de \\'ilknt Anderson y J. ~.r. Gaus, para conocer las tendencias
en el cs:udio de i:t Adrninistrucin en relacin con los hechos y las ideas.
~ .2 r-: S~', (}i/i,ut. (j une, lSSi). i97-222, 200, l'\o es c:sta la primera
obra arncr icana sobre administracin, La precedieron, por ejemplo, los escr itos de 1Ienry :\rh;llS y Dorman B, Eaton sobre la reforma de la fun<"il);] i,,'!':','a, 1ncluso los 1'a<ln',. Fundadores dedicaron ensayos a prohlelJla~ ~.dmi:li,-;~:'a.. ivos. I'ero el cnsavo de \Vij~ol1 in:ltl;,ura e11x:rodgetl que
la ;dmi:'I~:r:II"I"llI publica iha a :{d'ltlirir l':tulatil),llnen t e co Hr ien :t de si
mi-n.a ','f);:H1 a~,ti\'id:,d y campo (h~ in ... e~til{ci611scjJ;lnHlo!",

.'

SUPUESTOS MATERIALES :E IDEOr.CICOS

. 17.

Los autores americanos que se han ocupado de la Administracin pblica han aceptado la inevitabilidad y la conveniencia de
la Gran Sociedad, con discrepancias menores y con reservas en
cuanto a los detalles. Es diffcil exagerar la lrnportancia de esta
aceptacin. Para las generaciones posteriores, los hechos ms significativos de una poca cualquiera suden ser precisamente los
aceptados incondicionalmente, como el pez acepta el agua. La
acepJacin de la Gran Sociedad por Jo..?. ~q~~Ln:st.r.a.~t~~~~~ es
tan importante como sus diversas afirmaciones; ms an, puesto
que sus afirmaciones derivan de esta aceptacin. No slo han acepo
tado Ia ..Gran Sociedad: han aceptado la obligacin ele. remediar
sl1s_t.1~fic~~~<;:ia5_y_ha~~E.9~-E!.I~_un~
. Sociedad Sana. Pudieran haber reaccionado en otro sentido. Jefferson o Thoreau, William
Morris o Tolstoi, posiblemente no encontraran convincentes 10::;
argumentos de estos autores.
EL CIERRE DE L/\ FRQ~~TI:R.-\

,'-

Los reajustes sociales y econmicos que llev consigo el cierre

de 15 frontera, y la enorme disminucin de nuestros recursos 11:1turales, que continu durante el nuevo perodo de consoliducin,
estimularon las obras sobre Administracin pblica y determinaron su direccin. Las Irmulas polticas y econmicas de la economa clsica llegaron a ser. quiz. un mito til para el perodo
en que fueron elaboradas; muchas gentes las consideraron provechosas, y produjeron frutos palpables. Pero ~ostulado de gu;:
~xiste tina armoDa en la naturaleza que, si no se prw'rb:-, rrf ) .dudr d ma,'or bien' para el mayor nmero, co;)hrm.e p;lsJb I.'.!
tiempo \' cambiuban las circunstancias, padi, para muchas ncr~onas n .. nCxin1s v persncacl:s, su capacidad de atraccin. LL~)1J.: '\
1
mg.D.t~L-.(~_JA..'p'gl?3I:iLcn relacin c..9.QJ.9..s..-~'.S}!r~.Q.SjJ~.CXk!}:.i~?m \
del dcsp.ilfarroy la confusin, el fracaso de los medios tradis.i.t?!la- "
les.: qm: na lograbttn propotci0ttar unavida tolerable ~ gr~:~. n- j
Il]~!9_ dl.'n~i~~~~?~ cOI1lp.atriotas...ipc1u~_~. en medio de la abundan- I
I

. 2

18

TEORA DE LA ADMINISTRACIS ptBLICA

da, todo esto.Jle\ a

un.~ri~.L

.cada da..ms numerosa, de pero

son:1S con espritu pblico, intelectuales y literatos, a ~b::mdnnar el

credo de la armona natural por un nuevo ideal: el de la
- orr:1f)~ia c-e:".d3 nor el hombre. Aquella obra eminente del perodO
pro~r~sista, P-rlili~e '01 Al11i!ricarz Lije, de Herbert Croly. puede
tomarse como smbolo de la decisin' de un nmero considerable
de ciudadanos que no podan confiar simplemente en una gran
riqueza natural -v en una total libertad
individual para realizar el
,
sueo americano de independencia econmica, La v..?l!~e~ ~~.I ideal
ili:.-l;jljla! ;11O!lia hcdF!..l?9.r. el hombre, creada en gran parte medi:mtc el instrun1l.'nto de las burocracias
uubcrnamcntnles,
_ .. _ ....
T_ ...
.ha sido
...
.I;urnid;: ..:a"i uni\crsalme.!.1te P~F los adminisrrat ivistas. Si no fuese
;:.;, i.por qu iban a escribir sobre la Administracin pblica sino
para condenarla?
La importancia del movimiento de conservacin, en lo que se
refiere a oprcmiar y confirmar la adopcin de este nuevo punto
de vista, fue, 01 parecer, muy grande. La idea de salvar los recursos naturales pronto se transform en una filosofa socia', salvar
a los seres humanos y. finalmente, en la itka de una comunidad
bl "no na "DJa.r1;:;U.l.;;", )' l(\njn islrJd~ El fermento de 'la idea de
conscrvacion <.'s lacilrn e ntc discernible Cfl los primeros pcridices J, y si bien la palabra conservacin ya no es frecuente entre los administ rat ivistas, su significado ha sido absorbido en la
nueva terminologa,
\'it,:io

~~:_

_~._

A pesar de la creciente presin de la poblacin sobre los recursos, y de la continuada prodigalidad en la utilizacin de los
mismos, Amrica sigui siendo un pas eminentemente rico, y
nuestra civilizacin se convirti en una tpica civilizacin indus~ Vt:i-e.j(\:"~jcml,lo."'Loll"cl'\'i1tiol' in )rul1i,~ipa1itit:';", por W, t),
Foulke, Prnl!'(>c:fin.:,. of the DuHalo tonference for GoodCity Gevernmcm
:\lllkiJl~ILe:t~ue),191O. 12-Z1.

St"Pl'ESTOS MATERI,'LES E I~EOL6Grcos

19

trial y comercial. Esto ha influenciado nuestros mtodos de adr-nstracln y nuestra literatura sobre Administracin pblica".
Por regla general, ha sido la empresa la que ha sostenido el e~
, tudio de la administracin 'Pblica, en oficinas de 'im'~stigacin.
asociaciones profesionales, colegios, universidades y organismos
administrativos permanentes o ad hoc. Los obreros, la agricultura.
las profesiones ms antiguas)' los consumidores no se han interesado por ello. Naturalmente. los resultados reflejan las opiniones y prcticas de la empresa (no hay que presumir las presiones). El paternalismo, el "feudalismo benvolo de la empresa se
ha reproducido en la Administracin pblica, Aunque el informe
de la Comisin de la Presidencia sobre Organizacin Administrativa
manifestaba, en general. displicencia hacia la comunidad industri al - comercial, los futuros historiadores sealarn que reflejaba
con iastante fidelidad la forma y el espritu de las ideas actuales
de .licha comunidad sobre organizacin y administracin.
_ :::5 tambin un hecho importante que la aparicin de la Adrninisrracin pblica ocur-ese durante la edad de oro de la caridad
privada. En los ltimos cincuenta aos, billones de dlares. aportados principalmente por la comunidad de los negocios, han contribuido a la fundacin y sostenimiento de docenas de actividades
que en otros pases civilizados corren a cargo de! Estado. A no ser
por esta corriente de dinero y por la oposicin de la comunidad
de los negocios a la ampliacin de las funciones estatales. muchos
campos de actividad hubiesen cado bajo d control pblico mucho antes d lo que hall cado o prometen caer, y los problemas
de su administracln se hubiesen planteado y considerado antes
tambin, As pues, si bien la empresa ha estimulado y apoyado
los estudios administrativos, hay que suponer que ha reducido.
no obstante, el volumen y el mbito de la especulacin sobre los
mismos,
l
Esto 'ha. sido objeto de l-onsiderahle atendn, flor supue-sto. \~>t.
por ejemplo, L. D. White, Puhlic Arll1lilii..tration., en Recent S ..i,si
Trends (Xew York, 1(33), 1391-t42f>. 14Z6.

.-

20

,,'

TEORt..\ DE L,\ AD:-'UXrSTR,\CIX PCr:LICA

LA :-'IODER:-.,\ SOCIEDAD POR ACCIONES/

La dCpe~ellcia de la Administracin Pblica con respecto a

sus SUPUCJltos industriales y comerciales, ha sido ampliada por la
influencia J.e .la revolucin de la sociedad por acciones y el consiguiente re\ie\'e adquirido por las formas de organizacin caractcr sticas de tos sociedades industriales v mercantiles, Desde la
~pa'f'ic:~V'\ de la ebra, Y'J. clsica, de Bcd; y 1\1I:0.I1S, Tlte Modern
Corpomiion 4~ Private Propert y; ha ~ll1cntado nuestra cienda de les o~nizaciones I:,>conmicas gigantes que ofrecen la escene. e "c1\)~o escribe la trBma del drama de nuestras vidas.
t~ 5iOdeclaol .en :sus varriedades privada \~lica1 ha infludo,
~~ie! ttve5t t 8 S jdea~ sobre administr.p.-<i~
....... as como J:l<:
jl1stitoci()\II~ QeI (e\lcfO ., el gremio influenciaron el pensamient.
fOlftico m,qieval.
Como irl6t'f"t.m~l'nto para administrar los iasuntos municipales
e Hevar a c~ ~Wl1ti.lra-; colonizadoras, la sociedad tiene una larga
~ist()fil\ t!d~illletreth'a, pero las.ltimas rlcadas han presenciado
{a gx{eMicM de su uplicucin a 1111l'\'O$ campos y, sin hablar ce
otros par~, t.\n~ profusin (1\: tipos nuevos. Desde 1900, el Ga~i.etno~ed~l(~ ha ut ilizrulo la forma de razn social para docenas
adivic)ad.e.. diversas, con la mayor variedad en materias tales
como orise" dg los estatutos, poderes de la sociedad y organiza.
c6tn adminisbtathn. y los Estados han iclo en cabeza en el uso
de este in.5~vvtlel1to en la administracin interestatal y en la construcCrn d,'Ye.cin de puentes y carreteras de peaje. Estos hechos han d~() IU~;lr a un nmero considerable <.11.: obras dcscript ivas, jurdicas y crticas.
El aspert'lO ms interesante de la influencia de la frmula de
.., yazn ~I~L ~c1e en el hecho de que ha dado lugar a una lite~~
y descentralizacin. El ejemplo de In emha ~d~ una de las 'armas fe.
~1;Y'\J1l t1iahtctil) de los
reducirla inddcjct:utivo.

ele

SUPUESTOS M:\TERIALES E IOEOLGICiJS

21

'"

Por otra parte, muchas personas han visto en los mtodos de las
interrelaciones empresariales una posibilidad de que la sociedad
sea planeada y dirigida en el grado necesario sin las desventajas y
p~cligros de una gra~ concentracin .de autoridad, de que. pueda
~ombinarse un control pblico generalizado y una direccin central con la delegacin de competencias y una administracin democrtica, descentralizada.

El paso de los Estados Unidos de un tipo de vida predorninantcmente rural a otro predominantemente urbano se ha registrado en la literatura sobre Administracin Pblica. Esta
iitcr a1
tura, en realidad, es una de las formas en que se ha llevado a
cabo la conciliacin del viejo ideal americano, la democracia, con
la nueva condicin americana, la urbanizacin. La democracia no
puede ser hoy un ideal tan ardiente como 10 era en 1:1 edad de
oro, pero el temor de numerosos ciudadanos americanos que contemplaba el desierto de la dudad y se sentan angustiados ante
10C!uc suceda desde South End a Nob Hi!1, el temor de que la
destruccin de la democracia y su ideal era inmlncntc, ha sidc,
en gran medida, evitado y superado mediante mejoras en la prc.tica administrativa .y la confianza dada por los adrninist rativistas 5. El ideal americano, de hecho, se ha convertido en un ideal
predominantemente urbano. que destaca las satisfuccio-ics r.1:J!Criales .v csnirituales de una clvilizacin urbana. Les ~H.:::li=,;$t:.:tivstas americanos no slo han aceptado esta Interpretacin de la
vida buena, sino que J41. han defendido celosamente 6. Para los rcor-

5 Las primeras obras sobre administracin local iml\:';':,:in ;lmh;!~ rcsas, temor y esperanza, El libro de V. F. Wilcox TIr~ .l mcrirun <."ir)': A
troMem. in Dcmocmcv (Xew York. 190~) es un firme :.~erin de j; nevesidr-d de concilia r el urharismo con la ('cnl')\.:'r:l\i:l.
,~ \"lase Ccunty Consolidation, de J. D. Shnnnon, en 2fl7 ..i1l1"/.~
(jau. 19-W), jlj';li5, 16:\. donde se hallafll :t!~Ullf), CQ:m::lt;,r:O'i i:I~c:"'
sante sQ!lre el ~c~g-o urbano de las ollras :illlCri(':tIl;I~ ..;ohre :\dnliniqr;,ci/Jll Plt !llie:a.

TEORA DE LA :\D:\Il~lSTR:\CI6~ PULICA

,pnizadofCS quienes rprc'icren que su Estado o distrito no sea

feorgarniZftck, no slo estn cquivoc..i dos, .Y quiz tienen malo. fe:
son es.tpidos y torpes, {:omo los br~aros q"e IvUll, el (ksrotism~
es un w.cdo 1 l~ 'tttllt'ot' con ellos ha
He ha ,nadebn- ;
~ o ~{'kiente f3)('Q SCW ~.~ de la dascuSi(Q ~\oDtlp.1i...
:"t:ESTRO SISTD1A CON5TlTtiCIONAL

La Administracin Pblica ha estado condicionada de modos

j:\'~r~;'Js por las peculiaridades de nuestro sistema constitucional
:. p()lr(t..c~. I'IJr ejemplo, nuestra singular iutcrprctacin y nuestra
fuerte m~itucionaljzacin de la teora dcIa separacin de pode.
res. y 1\4ft>fro sistema federal, han creado problemas administrat vos ~.. los ndrnnistrativistas han tratado de afrontar dcsarrotlOY\QO una filo$ofia d.e integracin y simplificacin. La necesidad
de ill~f"ClCI60 ji<! parecido tan urgente que, para muchos, los
c.ce6n~ de innQ'f"t\(in" ganaron el status de univ .rsalcs.
,"ued.e $.f.;.alafse, asimismo, que la separacin y di~'bin de po<>ltt:s l' la Cltfc.ncia de una firme tradicin de accin administrab~, h~ contribudo a Jo. proliferacin de organizaciones <oh.' ciudada\1o padi'culore::; y de funcionarios pblicos que actuaban ms
O OlCnOlS como personas privadas. para desempear ciertas fun. cienes e~e e" otras naciones de un alto grado de desarrollo curnpl( d.Yeet~vneJll1e 1:.1 burocracia. Este carcter privado de la admioistraciol"! pblico arnericnna 11a planteado problemas de la
aeBtculltJs d'lIrisia de funciones entre la administracin. privada
'1 lj) pb;bti~" de la adecuada relacin entre organizaciones autt:lCmas Yf se~l:outnomas y la estructura del Estado.
,es de ~h.s~tYJt" 'ttlnbi~n que nue.stT.a estructur:\ institucionay'
'(6Vet\~\Jc., en parte, eh: la apartcion dc,:l"sl?o!s sy~tcm (*),
que b~, rerrasado el avance de la, administracin dicaz y el nac-

-\Ut.

2J

SUPUESTOS l\.UTERULES E IDEOLGICOS

miento de una tradicin de funciones pblicas desempeadas por

los mejores. El hecho de que no hayamos creado una slida tradicin de servicio a cargq de una clase particular, con unas carnctersticas o requisitos intelectuales, sociales o de formacin,
ha estimulado los escritos especulativos sobre la naturaleza de ~'''
funciones administrativas, sobre el problema de quines deben
desempearlas, cmo deben ser seleccionados y cmo se les debe
preparar. Un terreno muy polmico.

---------u,

. L\ ,S:Gt:~DA FASE DE LA REVOLt:C!~ I:-;Dl,;STRI

~-

En las obras americanas sobre administracin pblica se ha

reflejado tambin lo que se ha llarnado segunda fase de la revolucin industrial.lbc\ fines dd s:!!lo XiX, cuando la .c~mi~Jd~tL
~~.!.lt'~in cmrx-z a cxc.:dcr a i~s:.<1pa~L~.'ld..de. los .lHcn:~3dC's
5-\i"l..:.!J.!1.~, p~lra

absorber mercanca

;-

nrcclos prod~cti\:9~_~I.i!;':.';::~').

P~\S ~k asc1!ur~r el capital v ami~)j;:<r ~~1_2~2-~lS-~~'~'H~_ykv::_t'; .L)~

,hcndidos mediante na utilizacin ry.J~_.t=f0~~._.~cJ.....:q~}i'(). PIO-.
dudo!', m:'quinas v homhn:.,W.a 5:Q~u~'nf.ia pri:~ci.fl;tL(L~_.cs:<::

cam1Jio de nc.. . nto fu~~ .,-,1 rnl)drnj~.'t'.) de or'..'!:H1iz:l(i.0.g_;lt::t,1tjnl~:l-,Comenmdo con el intento de Frederick W. Tavlor para prevenir
la disminucin dolosa del rendimiento entre los trabajadores y
su estudio de las variables implicadas en las operaciones para cortar el acero, el movimiento de organizacin cientfica se extendi
y progres bajo el acicate de los beneficios y la gida de la ciencia, y se difundi hacia el exterior con el prestigio de los mtodos
americanos de produccin en masa, hasta convertirse en una Iilosofa internacional conuna visin de un orden nuevo, una de la s
ms interesantes y caractersticas filesoas sodales desarrolladas
en los tiempos modernos i.
7

Sobre la relacin de T;ylor con la sezunda revolucin industria].

E. Atkins, Frederick Winslow Taylor, en 14 E'tc}'c. SV(.

'".'''as<;.~V.

se; ,,4.::.

24

TEORtA' DE LA ADMXNISTRACIdN" Pt.1BLIC,\

En 1910, aproximadamente, la organizacin cientfica comenz a

introducirse en algunas ramas de la administracin pblica y a
Infiltrarse en negociados y escuelas. Hoy no hay un slo rincn
de la Administracin que no haya sido infludo, .aunque sea ligeramente, por el nuevo espritu, y algunos negociados dan lecciones de eficiencia a las empresas, El movimiento de organizacin
ha perfilado, quiz tanto como cualquier otro factor influyen-te, la
perspectiva de aquellos para quienes la Administracin Pblica
es una disciplina definible o un mbito de investigacin independiente.

U
~b _~ Yo.ANCJ:!. D~ L.\ ESPECI.-\ I.I ZACI...

.'
El curso que ha tomado el estudio de la Adrninistrucin Pblica en Amrica es tambin funcin del enorme aumento de la
especializacin que ha caracterizado a nuestra vida nacional en
los ltimos tiempos, especialmente la ascensin de la clase intelectual americana y el desarrollo del espritu y de las organizaclones profesionales, Pocos
acontecimientos
sociales
e intclcctua_.----"_
.._-_. __
. ...
Jcs hav 1:;1 la his5?0~-,!c~_!n.~~do 11~~~:>_ notables que la sustitucin,
en el espacio de una generacin, del colonizado!' sabelotodo como
tipo e (!~-1l g.:nCJ-=-~H.lO:- por 'el -c~peL'iaiista:'c1 experto, el hombre
. que "c~r:oc~. ~u olicio. El americano tpico, el representante de
la clase media en el siglo xx no es el hacendado. sino el hombre
profesional u capacitado. Este es cl tipo que honramos y que
queremos lograr 1.:'0 nuestras escudas. Especialmente si I()~; conocimicntos (k un hombre estn conectados de alguna manera
con la "ciencia", I~ concedemos la deferencia que se otorga en algunas sociedades a los polticos o a los cclcsi..i sticos.
Este cambio operado en la vida nacional ha contribudo a
agudizar el problema del amateur en la organizacin estatal y a
entenebrecer la reputacin del poltico. El rcsp..'to prol'l'sadoal
idea! del experto, especialrnc nte d cientfico, ha tenido corno subpr.cu~ ;"
nuestra burocracia sea. pr.,)phl.:ml'll-

._~.

SUPUESTOS,IL\TERIALES E IDEOLGICOS

te, igual en calidad a cualquier otro, por lo que respecta a estas

categoras, y que estas categoras tiendan a dominar en el servicio
al Estado. El,.mQyiroi~nt.9..g~ne~<,l1 de especializacin .y profesiop-lizacin ha inspirado un gran volumen de literatura, que insiste
eI!)anecesidad ~~l!acer de la administr:.lcin nblka u~a <tnrQ-'
fesin--o profesiones-e-s. se han de lograr altos niveles y ganar
prestigio.
LiJ.s_t~.n dencas disgregadoras,_de la ~~re.c,~li!~cin han hecho.
!lliis dificil la in!..~gr.~l,(~!2n de. nuestra vida nacional y han planteado
la.cuestin..de la necesidad de un nuevo tipo de integrador, un
adm~l)bt.ra~r q~.~e~ un ,e~pt;~i~~!!~\a.$ll asuntos generales ..~ Por
el contrario, otros, han considerado deseables la heterogeneidad y
la oblicuidad, y hemos tenido una plida imagen de la literatura
inglesa sobre el socialismo gremial, en las propuestas de unos
cuantos autores que pedan que se confiase a los cuerpos profe, sionales la ejecucin de un nmero bastante considerable de funciones pblicas,
La ascensin de los intelectuales americanos, la difusin de
un espritu de cuerpo entre ellos y la aparicin de 'escuelas profe.sionales, han sido una parte del movimiento general hacia la es,pcciaiizacin. La utilizacin de una suma creciente de nuestro supervit econmico con fines educativos; la hgira de nuestros
estudiantes a Europa durante el pasado siglo, especialmente a las
Universidades alemanas; la herencia de influencias flosficas y
jurdicas en los estudios sociales: la fundacin de escuelas profesionales, particularmente las administradas por t.'lilpr-:~,l!> privadas, y la dotacin de ctedras, departamentos y escuda, J~ Administracin Pblica, todos estos factores han dejado 1.;',.1 huella
indeleble, de diversas maneras, sobre la literatura d:.: la '\<imini ..
tracin Pblica desde Ia puhlicac iun del u ...aYII de \\',hllll,
PROSPERlD,\IJ, Of:l'RI.1SI:-,: ,.

Finalmente, hemos de sealar

~'I

ci ERR \5 I

efecto de cuat ro inH" -rrantc..~

acontccmientcs hi:>h>r\:us sobre 11." l"tmliu!\ aJmini,I:.It,U':': l.l!>

26

TEoatA DE L:\ .~DML'!ISTRACIl'( Pt1St.ICA

dos guerras mundiales. la gran prosperidad y la gran depresin.

El efecto de la primera guerra mundial sobre la literatura y la
prctica administrativa fue, a la vez, positivo y negativo. Quiz lo
ms importante sea que la primera guerr.a mundial detuvo la mar:
cha del progresismo}' el ref?r~~sJ??~_t:.:.~.r~sen.t~dos e~ el mbit~
nacional -por la Nueva Libertad de Wilson.'
Distrajo .
nuestra aten.,--cin de la realizacin de la promesa de vida americana, restringindola al objetivo, mucho ms limitado, de preservar a Amrica.
Los experimentos del New Deal para lograr la vida buena mediante una accin administrativa se hubiesen hecho mucho antes de
no haberse interpuesto la guerra y la' prosperidad Coolidge, Sea
como fuere, las contribuciones positivas de la guerra fueron apreciables. La !.!uerra impuls el desarrollo de rganos adrninist..rn:
. ti,,-os v estimul la 'c\'oll.lciJLde _nJJ~~9S_ l}lecanismo~ administra.li..i:.Qi... Estos progresos fueron objeto de algunos estudios en aquella
poca y de una considerable atencin despus, y las deudas de guerra. indudablemente, aceleraron la reforma presupuestaria. Adems. la guerra trajo consigo una difusin de la prcticr y el prestigio de la organizacin cientfica en las empresas del Estado y en
lus crculos gubernamentales.
Ms interesante Ju._.Q~~ge el punto de vista de la literatura
terica sobre Administracin Pblica. l!l'_duda .Y_t;!~~rnt;n de con-

denca pfO\'ocau~~_p"~ Jus~xitos alemanes, ,Ll.'!.f.(.msJ~.L~n~e irn.pf':J~taD~ia _43.9~~Ja efici\?nci-l~ c.QQW .~lemeI1to, necesario de la
dcmocf3ci'!_lncEs.c!1J!r,>le I l:C1 )f1.demo~.ra~,ia.com.o. modo de
vida superior y.la confianza ,ilimitada en su triunfo. definitivo, va~iJ;J.(Qn_ante la uniforme precisin y la potencia destructora de
Alemania en - 1.1~.~ ..-guara.
Se alzaron \'\.lCCS angustiadas buscando
"~
una respuesta que explicase el triunfo de la iniquidad. La respuesta fue eficiencia. Si la de,~.~crada haba de sobrevivir, tena que
aadir d~.i~.:_r2c_;a a su~ j,kaks de libertad e igualdad. Tena J11.lJ:.
:'3car 1:1 (,/dellcia de 1:1 factoria, b escuda \' l. 1~4-illmUl.:
era \a un id,'-.\I pllpubr. " kll.'cr lk la Ilacin entcral.!!EL~ntpr{"a

------_.

dl"IC:~:~',

./

Sl'PUESTOS l\fATERIALES E IDEOLOGICOS

-27

Pero la paz, al parecer, hizo que la indagacin tan afanosamente comenzada perdiese' su sentido. El perodo de ms de una dcada que sigui a la terminacin de las hostilidades, presenci
avances tales como la multiplicacin de las organizaciones de
funcionarios, la extensin de la investigacin a muchos campos y
la aparicin de los primeros libros de texto sobre Administracin
Pblica. El espritu de gran esfuerzo cvico propio del progresismo
no se haba desvanecido. Pero en cuanto a la extensin y profundidad del pensamiento administrativo, el perodo, en general. puede calificarse de estancado en comparacin con los perodos progresista y blico que le precedieron y con el perodo de depresin
que sigui. Ni la desilusin y cinismo que siguieron a la guerra,
ni el espritu de gana y gasta que domin los aos 20, Iornentaron la ampliacin de la actividad estatal o el estudio de la Adrninistracin corno esfuerzo cvico.
..El perodo de depresin
... econmica
_.".
._......... inaugurado con la b~!1'
carrota de 1929 afee t al pensamiento de los administrativistas de
muchos modos. Quiz el ms importante fu el cambio producido en su actitud hacia la industria y el comercio. Por mucho
que los intelectuales americanos deban a la prctica y a las ideas
de este sector, son muy pocos los que se contentan con el simple
objetivo de lograr una mayor participacin del mismo en el Gobierno. En relacin con esto. existe una tendencia hacia una Ola
yor participacin del Gohkrno l:n la vida econorni<.:;!: _El estmulo
~~neral de la conciencia social. producido pur la depresin, hizo sur
gil' dudas en cuanto a la validez de economa V eficiencia
.. como
. .
.. - -----criterios ddiniti\'os r~\rt\ tll!!"r la admini~tradn~ h3~J,echo ~
intentos. bien cara .... n"'andlar su ~if!l_b.~~incll.t!:.c[Lel!os ~.~~
res <csocialc<' . bh:n para rrojarlos a las tinieblas exteriores. De
nuevo, corno en L'1 periodo de la gUl:rra, la cnorrue ampliacin del
p.... r'\olial del Estado v el aumento en nmero y divervidad de lo~
organi:>nliJs estimul la aparicin de numerosos trabajos adrninislra\u~ ;1."'p..:."i~\IIJ'CIlI.,,
.. I. ... tll .. lr;'lbajo.., lueron ms oumvrosos ~

_-_.

~---

28

TEoRtA DE LA AD~mm:TRACIX pfSLH.4.

de contenido ms rico en materias tales como personal, direccin

y administracin ejecutiva, administracin financiera, y la funcin
de la comisin Independiente y de la sociedad propiedad del Estado.

En la medida en que se puede interpretar en estas fechas' el

efecto de la segunda guerra mundial, parece semejante al de la
primera. Ha habido la misma mengua de valores; esta vez, el
acontecimiento no fu la .Nue\'a Libertad, sino el New Dea!. Ha
habido. naturalmente, una rcafirmacin de la causa de la eficiencia. Y ha habido una expansin semejante. pero mayor, de la
activ idad r.dmlnistrativa. que ha procuruclc nuc \'US materiales
para el anlisis y la especulacin.

EL \1,.\RCO IDEOI OGiC.Q

Hasta aqu hemos tratado de discernir la relacin existente

entre los estudios americanos sobre Administracin Pblica y sus
supuestos materiales, econmicos, institucionules. histricos, ere.
Pero la relacin de los estudios administrativos con las principales corrientes del pensamiento americano durante los ltimos
cincuenta arios es igualmente importante. _En ci~rta medida. la
diqi'1dn ,.:fl[r~ sunucslos m<lkriak~ e jdeol~jcos es una elistjo
cin bl'a. L3 re!ocin ele las ideas ('Dn el mundo existencial t~
i";;;;ro d' pj"[;ft'''1l a d:"c!!<;ij) \j\'OUtiC;1 r al i]!l'nlar Iklin"l)' lo
.j,;tlt .. ;Ei: d~ jI)"; a,:;;n!l.'dmil1:Ds hemos h\,\'jl(J al~lIna5 n:(cr,;"-"
.:,:~h :1 1..1 jck()Jl)~:i. Pt'ro "t' prL'SUll1t' OUL' las ideas, lo mismo qu.:'
. n:lkjan t'l ('LJr~o de lus aconlt'l"ill1i~nlus. nl!ll\l'n sobre 'U
'
La eleccin <11: las "ideas dominantes ha de ser, en cierto
modo. arbitraria, pero, no obstante, teniendo en cuenta su acepracin general por la comunidad nacional ~' SU obvia influencia en
lo!> Ir,bajos sobre administracin pblica, hemos elegido para
c.\;lminarl~l'" brevemente las siguiL'lll.::--: t'iid\.'~ll (kmocrtrCt> y la,
idt.;,~ rda" j(n..das con l . Iah:s cemc !;1 . :n~;'.:n de Arn':rl'a >'. la

SUPUESTOS M:\TERI:\LES E ID~OL6GICOS

29

creencia en una ley fundamental, la doctrina del progreso y el

progresismo el evangelio de la eficiencia y la fe en la ciencia '.

lA

DE~toCR.\CJ:\ "i l.\ 'trSI~

DE

A.\i~RIC.\

La democracia ha sido durante lanzo tiem!'lo Dar:! el pueblo .

.americano no slQ la furma de gobi~rnQ. "no un;) f r , un.ideal, ura
:visi~ r~m:ntic3...Esta h::l s:do, d ..' l'D ruado .e::tlliil.r._nU~GLf.9r;,
roa de n::ttriotismo, nues!!"::I f'Jrm;: d,' :m"";'ri~l!,:.:o t,'sr:rituJ.l. La
"mbin de Arn!5ric::t, nbDl--'J(I;: en trf'lin'Js rL'li,;j:...l.5L','L.U,JbliCQ";.
h~ .~<Jp copcebida con~() 13 n;"i(;) l~,' (',1' k"rirc n l1 ; ') l\; la C ~
cLr:i\l "ntc b Hum:m:lbl!. :n;,nandu ::1 In,; n3~0!1 ..'<; de'l mundo
los idc<lles dcmocr~lticos dI: li~<,;:t~1d ~C: ~',I~\!dad \' -:lh b~n<:'fido..
m::>tel"a!Cs. La creencia en esta mivin quiz hil,"a decrecido en
. intensidad v extensin durante Jus ltimos cincuenta aos. Sin

embargo, la visin romnticu de la democracia apenas se ha visto

empaada por nuestra continuada experiencia de la democracia

realista y la realpolitik, Sobre la influencia general del ideal democrtico nu puede, haber duda alguna.
Cul he. sido la actitud de los admlnistrarv iSIJS con respecto a
este ideal nacional? H;:m consentido que su devocin a la ob ietivldad cientfica les ~cr::m~s~ de la comunidad nacional de sentmientas? 9. Unas pocas lneas de uno de los amare'> ms destaca>:.
--'oore el clima de Ol,initlll t':l .\rlllri'":l duro nte d ;-:<:l'io sio{lo vase H. 11. Gahrid. ("J/u'u o] .l/1hYi,;}: U.i1IO.ra'i 1' r/,},Jltt Xe-,v York.
19-10) y V. L. Pnrrilll.~to11, J/,tiu e"urrcnts in el: ..ri.: 111' Tllllllqlrt (~e'.\'
York IQ.\C,I.
, Sobre el )Jo\"mie:1to de Reformn, dd cual sur,::,', "1 Administrecin )Ilhlka, 110 tllled~ hnher dU'!:1 :11!!Ulla ...\~;. 1JOrtlu:~ g. E:l:t>1l ,"O~
cluye su fnmosn e'Huclio sobre el Ci:i! :,.~...~ iu (;r,'ff Britain I Xew
York !~gOI C()1l este llamamienro : b,,, "iutlarlt!lM 'I)':',;~n:ei . creen
que Yo.; Est'tdo'i Unido.. fre,'e:l al mundo 1:1 C'lll':!1'lI:\~i:.:t orkinal
mloh!ellel ilie:l! rc,u!tli 'Mlfl. CUlPO lIv,,',n tt'!,I~i,t":!I1:: ::~;'l" .,:!! ..."U:t y T~)'
dN(),~; . cje'lll'\ol':lra la.; rCl'l,!:~:,i', tne;. 'lile ti" ':!I: '~:l ::1 ,ahi,lur,',
\'e~Il"rit:wi:l--.cl,;!r:l,tt?:-lk I:t .'.':::l:;;.'r:'('1l l,.';'::', .~ I h" E~:::'J.
t~11i.i''''II() a fC'':t"i!llI!l'lIcn~c :t 1.." 'I'i!!.,:,,:-- .k :"~l!:" .,:.: '1111' ;'u~"'a

30

dos en este campo dar la respuesta a estas preguntas: .Uno de

los movimientos ms inspiradores de la historia de la Humanidad
est desarrollndose actualmente... Una ola de democracia organizada est recorriendo el mundo, basada en una comprensin y
en una visin de la responsabilidad cvica ms amplias y claras
que nunca. La teora de que el Estado existe para el bien comn,
de que una funcin pblica es un depsito, es vieja... Pero la obligacin de hacer de esta teora un principio vital en un imperio
cuva soberana es concebida de un modo abstracto, como una
soberana que reside en cien millones de seres, y en el cual Lodo
funcionario del Estado cs. const itucionalrncntc. un servidor, no
ha sido considerada con suficiente scricdud. .. " 10. Estas lneas son
ms que sugerentes. resumen la respuesta .. 1 problema: nuestros
administrativistas han aceptado el credo americano y han hecho
un esfuerzo heroico por realizar este credo. perfeccionando nuestras instituciones.
Esta interpretacin parecer sin duda errnea a quienes piensan que la democracia es incompatible con la extensi-t de los servicios e instrumentos del Estado-los James M. Beck, los Ludwig von ~Hses y los Lawrcncc Sullivans, Pero los administrativistas americanos, .no por haber pre~tad~ una. atencin crtica a sus
instituciones, no por desear ampliar sus servicios, han amado menos, sino ms, a la democracia. No la han amado menos cuando han
insistido en que se haga digna de su misin en l'! extranjero siendo digna en nuestro pas, ni cuando han llegado a la conclusin,
despus de contemplar la escena internacional. de que la dernor.ue!,ln. sino a 1:1 causa republicana y ; 1:'1 suerte de las ,instilt"'Olw",
re,ul,li.:;na<; l'1I todos Jo.; sccrorcs del :;-Iotlo. artuulmente y en la.; l~eI1Cr:t
ciones vcniderus ... El saber, por valioso que St';,. 110 (lllt',lc .on'l't'II.. ;ar de
la dl'''..'ra,ia que su,olldrj; para I..s illSrilllc'iollCS (t'!,u"liranao; oIar 11Il~ar
a <lIC el !lI11I11lo l'rea que 1:1, (t"l.!i.'as h;1I\ dc ir ,\ la la!!a llt~ J;\S
lIl()ll;rljuias en dar en:rada a la personalidad y al talento a los 1';rl!0S de
"U

COllrl;l:lla

pblica 1427H).

;) F. A. nt"n:land. l/rlftlni,:,'"

()O'lllt'Yllt')'

:XC\\'

IllIJr ;,U~()rll.h\".n(h:L():\;.rnl;uls, t.;rt.:Cll .'\: Co., In,:.~.

\"ork .. 1'J1J), lJ~

31

SUPt1ESTOS MATERIALES E IDEOLOOICOS

erada, sin eficiencia, no puede competir con ideales ticamente

inferiores. Si el diablo posee. todas las mejores melodas, se
hace necesario plagiar. Las primeras obras estn llenas de afir- .
macones, asegurando que podemos adoptar los instrumentos ad- .
ministratvos de la autocracia sin aceptar su espritu y sus fines.
Empezando por el famoso ensayo de Wilson, se ha confesado repetidas veces que las formas y el etilos de la democracia rnpo- t
nen limitaciones a la prctica administrativa que ponen a prueba
la paciencia y la habilidad, y que hacen muy difcil la eficiencia.
Pero la ohligacin de conciliar d~mocracia y_ ~.uSJgt~~~ _]}-_C;!.\~
aceptada siempre. nunca rechazada..
Ms importante que el hecho de que esta obligacin haya sido
aceptada siempre, es el de que en la era progresista se desarrollase una teora poltica que haca de la obligacin una virtud. t.
El dilema democracia frente a eficiencia se soslayaba con la frmula de que la verdadera democracia y la verdadera eficiencia no
son, nccesariamente-quiz no pueden serlo-, incompatibles. Los
supuestos y silogismos de esta lnea de pensamiento nos son familiares: Jdttmocracia I sil!nifica una comunidad int~lil!ente e infor
mada, organizada en grupos de ciudadanos. a ser posible. pocos .
.S1lbre la base de las voluntades. P3r~ dar rcalidad a esta situ<!.ci.2- .
d~bcn funcinar instituciones adecuadas, tales f~.mu st \!o Jim:tado, un sistema de mritos, un sistema presupuestar!!L.L.!!!L
sistema dc informacin.
L
Los imperativos de la especializacin de funciones y de un '
control adecuado h~1D de ser observados en el mundo moderno;
es funcin propia del ciudadano suba, juzgar y votar, mientras
otros se especializan. en la ejecucin de las tareas del gobierno.
Para que los ciudadanos desempeen adecuadamente sus Tuncio... hes, deben simplificarse el mecanismo y las decisiones. Los._.duda... danosdebl'n com rcndcr ti

: .. 2..M):. dos .co~as. esenciales >oltica v administracin d' oh'

.
cinl CU30~O
estas dos funciones estn dcbidamentes\maradas e ""tjtuejon,,zadas, el sistema resultante ser democrtico \' efkhmte.

'

"

-_

32

TEORA DE LA AD~U~lSTRACIS PCBLICA

Este intento de resumir dcadas de pensarr-ento poltico en

unas cuantas lneas quiz sea algo simplista e incompleto, pero,
sustancialmente, es correcto. Ha<:ta hace poco, los administrativisto.s. [a,' lo ~e!1er~t. ;'<1"1 coincidido en excluir de la administracin
l la .l1':'I1()cra:.:ia", hacend() a agudla jcmrquico. v unificada, y con
flnandu a la l.kmucracia en la que se consideraba su esfera propia,
b Cl' jo:, p()!:ric:l 11. Slo en alios recientes algunos autores han
,':1c.v!'l 1:1 ic!.':\ dl' que pollic:l \' ldrninjstracin Quedan (} debon
,.'~t1r "'r:,:'aL!a',, .. h~'11 insi"'lido el1 que la democr;lcia es \10 modo
de \ id;" 1\1~ d..::),' !1l.'n<..'tr:.tr las huras dc trabajo \' la'.;
();'jlJ

!J(lI':lS

de

l~':! ,'j:,ll;:L!:1l1It,

l.A

.I.uy ru NI}'V, IEN \',\1/

La rc'ncin de los estudios administrativos con la nocln de

tina ..1.::- Iundarucntal es tan importante como su relacin con
la democracia. En el sif.!lo XIX exista una firme y generalizada
creencia en la existencia de un Icv superior un orden moral
Iundamcntul sobre el cual ha de descansar una sociedad moral
y solida, cuva suciedad ha de estructurarse de acuerdo con las
r.Hl!:'s de 1:-.... orden. La naturalezn y 1.1 sancin final de este ord, 11 Fundamental eran concebidas de difl.'rcnte manera, segn cada j n di viduo, pero la idea tcnfn sus races en nucst ra herencia
cristiana: ~' la m-iquina csmica tic Ncwton y Descartes haba
sid o dotada de las sanciones y el aura moral de esta tradicin
cristiana, Pero ,cuando el siglo tocaba a su fin, y especialmente ni
correr los aos del .,iglo actual, los cidos tic la modernidad co:1
l":." !l':1 hallarse t'xl'n'knllt'~ de esta lilusoria .orllllloxa" rll'l 1110\ imiclI'fJ d 1:1 .\f!rnillistral'i'", plilJlkil 1.'11 las SL~lIil'IIIt'" III/ras: '1'/", {{/ld,!,'/ ,u"/ '''',,,,,,,rrh/.' C;lIi','/IIIIl,'/I1 1, ;\"W York, Iq~O), ti" F, .-\, (""\'(,1;11111
\ ,\. F i~lI'I;; 'l liv ,"fli't'lItt',,1 (11/' NI/dl/I'I,",\' "'t'/Oll" in OH' fr"i,,'d ,",'".
:,'{ I \,~" \,,,,'k, l'/I~}, .? de \\.', F, \\'t1'IIt1~:hhy: ttie (;o,'t'YlIIII"/11 lit Illl'
O:','!,': ,'" ('"rOl,!'i" 1\\'a,hil1L~!IlIl. 11I2I ' } , 211, dI.' l.. F, "','hllll'\'J.."'!t' y \V,
. /":':.
,/lIIt'tl 111 Sf.Jft' ,Idlllillil/I',tli,t/I 1 :-';"\\ York.

SUPUESTOS MAtERIALES E IDEOWGICOS

33

rroyeron esta creencia, y la concepcin pactista del derecho y .

de la justicia ha tendido. a ponerse en primer plano. El renac- ..
miento del humanismo y el neo-racionalismo, la socializacindel protestantismo, la aparicin del pragmatismo, del llamado
realismo jurdico y la eliminacin de conceptos de derecho natural de nuestra jurisprudencia, estos son los hechosqu~ han caracterizado nuestra historia intelectual desde la guerra civil.
Desde un principio, los adrninistrativistas se han mostrado relativamente escpticos con respecto a la ley superior y la fundamentalidad de las disposiciones constitucionales y de las instituciones tradicionales, acerca de los derechos naturales y las frmulas de la economa clsica. Todo esto lo han rechazado siempre
como mecanismo de defensa de intereses adquiridos y antisociales, que haba que ignorar o despreciar. Pero sera un grave error
suponer que los adrninistrativistas americanos han escapado a la
influencia de las nociones de ley superior generalmente acep.tadas por la comunidad americana. La k en la demacrada. de la
que ya hemos hablado, es la misma idea, En la medida en que la
democracia se ha considerado superior y definitiva corno forma,
de gobierno y modo de vida, ha hecho el oficio de ley superior a
)'1 cual hu de referirse todo )0 dems; raras veces nos hemos permitido negar que la democracia concuerda con la constitucin
moral del universo. En los escri tos de los reformadores de la Administracin central y local se hace patente un aura de protestantismo evanglico. Siempre consideraron que estaban implicadas
cuestiones murales !~. y hasta hace poco no han vacilado en manIcstar claramente su opinin.
I~ Ile aelll \111 l'j':Illl'lri. Ifl1\l:le)0 al alar: ~Cual\ll!l rc:oIlO~"") mi creenda "11 '1"1"'\ ,."t1I\1'i\,~(l ti!: l.i r,:fnrrll:1 .It: I:t illl:llill.lr:lI:i"'I\' e.. un prin"1\4111 ,\e, ,h';,"a IIlllra!.h.l. 'llllt:rn .\e"u 'I"C llltl.... 1".. hr):III.rc ... que hall
1c'llt:"t')h:,t111 suli,'icntcl1clltt: ). c.,tn -uti ..i'IIHlIIt:II:C in /Irm.ldos Ijar" foro
111:lr \111:1 0l'iuiII intelizente, deben Itcnsar )' piensan del mi-mo modo
~"hrl' b ,'III,.,lI/'II\: que nadre que ,ue,\;( re ..laurar la :Lttn.:i!J:1 l,uhli.:a. r1ud~
rt;,lrllcl.1 C -le tille .. el ,rin"i,il) ,le lu re orm dc la ,\'lm:u:,tr,I':HJII .. es
jl"'" y J.'Ht'li,jO"fI ; , j :ll;4Uit:lI\io\., e-te "'T1I1.:il'io., C'l 'UI,"J 'I'ln ori3

TEORA DE LA ADMINlSTRACI~ PBLICA

34

En otros aspectos, los autores de nuestra literatura sobre Administracin Pblica han adoptado posiciones absolutistas e insistido en los imperativos morales de los hechos; las propuestas de modificaciones administrativas se han solidificado con excesiva frecuencia en dogmas de reforma administrativa, formal
y solemnemente declarados en nombre de la Ciencia. Pero lo ms
importante ha sido la forma en que la sancin del los principios
ha venido a ocupar el puesto de la ley superior.
PROGRESO Y

P~OGRr.SI~~Q /

En Amrica, los ltimos cincuenta aos se han caracterizado

por una creencia en la doctrina del progreso, de una manera
ton destacada, que el progreso' di su nombre a una era. Ciertamente. las dos guerras mundiales embalsaron y desviaron la corricntc. :: ahora la mayora de las. personas cultivadas deslizan en
la conversacin la palabra progreso entrecomillada. Sin embargo,
dado que la idea de progreso es peculiar del mundo moderno.
la preponderancia e intensidad de la creencia entre nosotros ha
constituido un notable hecho en la historia intelectual, y conviene indagar en que: medida ha infludo en los adrninistrativistas.
Si la pregunta es nicamente: ~Cul ha 'sido la influencia de
la idea de progreso?, la respuesta ha de ser, si no simple, s
. breve.. Los americanos, incluyendo a los tratadistas de la administracin, sirnplemcntc. "aceptaron, el progreso, su realidad y su
conv.. nicncia. Fu0 objeto de apstrofe, no de discusin, Cuando
en 1YU.l~'uodrow Wilson _exclamaba: .i Progreso! Habis pensado alguna \I.'L qu~ b. palabra es casi nueva? La idea moderna es
~.r .~!J?::.;a~19_~'_I~~!ar~t:...~r:asd~ ~!s..<? n~~Y9?, hablaba para todos
eral, jo hace ':01110 ludiera cometer un adulterio o un robo, S.ll'l~lldC) (lIe
r-bra mal. .\d:llitO que puedan existir honradas y justificadas riiferencias
,;e o;,iniJr. cl1,'U;,IlIO a la ; 1'1 icnviu prct ica xle ,lidIO I.ri nc i I'io.. " .ero
lc-::r;,c,; .!c Cilo.U,j''ll 1J:1.j; !il'::~ll que ver ,fin t'1prtil<'j,:.1) .1(: la
-"''r.T''.-,'' ;<.: 1." .\.1:lli:~Hr,l(l"'I\.
,'. .l. Bnlla,arte. PrQadi,lg-f o] tlll1 SdH

.-,.,,-,'"

1.".iltlh.1~""',

43",

"J..!;

Sl:Pl'ESTOS ~UTERIALES E IDEOLGICOS

35

los estudiosos y reformistas que escriban y se preparaban para

escribir sobre temas administrativos. Su creencia en que el hombre utilizando su intelecto pu.ede rehacer la sociedad, puede ser
el creador de un mundo organizado en provecho del hombre, ha
sido una premisa mayor que, aunque por lo general, inarticulada,
ha excitado muchas mentes y ha llenado muchas pginas.
Pero si la pregunta es otra ms amplia: Cul ha sido la influencia del "progresismo"?, la respuesta, no es ni simple ni breve.
Porque el progresismo no fu~ una idea, sino un haz de i~eas, \'ie:
jas v nuevas, v, l veces, incompatibles, unid:'\s por un~L \'i\,a fe
en el pro,greso. El progresismo hall su base en el viejo credo democrtico, fu estimulado por los Muckrakers y por los afanosos
esfuerzos de los reformistas, trat de introducir el absolutismo
tico en el mbito de la ciencia, reclut ejrcitos de cruzados reformistas, para marchar hacia el futuro en diferentes direcciones,
hall MI ms alta expresin en hombres como Woodrow Wilson,
Walicr Wcy] y Herbert Croly; fu un oleaje de ideas, a las que se
di una unidad momentnea sobre una base comn de optimismo.
Er e!-Dcleo mismo del progresismo haba un conflicto b~
de concepciones socialc?Jstc_cQllW<;;to .~~ planteaba _~ntre _a91!~-_
Hos cuya idea del futuro era la idea de una soI'iNl;')(l::Il~.da_'y
~ministrada, y aquellos otros que,."EEr el c.Y_~.!.r.ario, p.~rm~necian..
fieles al ',,'kj, ,-i:e~SiITbt~ral:.~ j~_~_~_~_t~~~ _~rmo~!~_supy.~.~~n!e.
,que, median le proccsos naturales e inevitablc~pr0.!!c~ el ~a)~or
bien l?osiQ.l~~~~.!,1~_,:~.n
__~'!..~ ref~.!'_~5l_s }'!~tit~ci()~ll~s..L.so.:ia!es.
necesar.i-~.

Este ltimo grtJPp_~,~~rjE1c!l~,_I.!!lJe~\lrgimj~ntQ...ili:.losp rirni,

tivos_s~n~i!!)icnt<?~_dc!F,g~r~tiso~, Crean qlle el hombre n~n~ .':!.!l
cOJ'azQ!l._J?!lJ:ll,__v,S~~_,r!Qes~.ba sin2...Jru~tq~~)_ \' cor:-9Jt:lpicJ9_
P.(~.l.'1';-l!lal,;'l~,Jnsti.tuc iones, quc b re;'II~~h.:ill...~~Lid~al. dI:.lali-.
,bertad individU<l1 dt:[2cndja lis,; 1;1 n;,:Ib:~i!in,..dcl. ~".LoLc~tala.l )'.
dd mantl:niml:ntu del merEatl!~J!!.:m.:. E ... ta-,; personas estahunconvencidas tic qll~"d remedio para la ,L'!il'h, r;l,'la c') nui-: dCn1tJ(J aca, y. a wl lin. propu . . ic.rf()n rdufOl'-lS l.I1;.... \.IJIIlI)la Iniclatva. d

TEORA DE U

AD:l.lI~ISl R.. \ClN PBLIC,\

referndum, el recall, la eleccin directa de los senadores, la autonoma y la representacin proporcional. ,Crean Que el futuro debe
;ur~ir desde abajo, En la oposicin a ellos se situaban todos aquell,).; ;'.:\a ;nckncia 'e haba ~\'!ot<"do eS~!}lnd(;U:H!~.~Lr~alj~s~
la pr,m1~Sa d~ \ iela americ~.na. por S_I!!i?!!1~ p"o~ medios natura-_
les ;; in~yithlbk'i, cvva visin de la naturakzqJl~gmml.no era l~~.
~3rit)tiYh1 \' quil.'nl.'s no h.'n~ln r~ en los instrumentos de la tlC!!1Q.'Gl,'l pri'uitiya cuknl,'s hahan empezado a pensar en el planeamj,"lfll ) QU'-'lll.'" :ldH'rtall que los Cllll~tr~lctor~~,nC,~~~~ta~_!1c.rr~-_
la tkllll)LT:1~a -!:h:..!2.~h!;:.c\'i~ ..u:_s..u.
:l.'hici')!l \ 1ll.lhk:lr lk lltlL'\'O ';lIS luvt iiuciouc: ls.p.~~ialI!~c.~!t.,=.'....~L'!?e
.:.L"l!' '!O t'u\'rte hr:lzo del'cdlU p:lra l'l [..,:Ido, l..'nJu1'lI1 ..~g~.!!!!.~U?.!:!::
~,r:k'ia L'l icit.'lltC. Saban qlll' "l'! Il1ldi(!....Ll~.~l:'ll.il.::lr un propsito
IIU c'.., l.kjarJu al alar' 1', \ gUl' d fUlll!~Jla\'_'<'I~I~:""l:u!~ligl~rarlo (.lesJ,_' ar ribu.
-mI"';!::;

r:-.t;l::; 1I.T:>Olljl'" LTI.'lan que

Esto o una simplificacin C\l'I.'''\a, pero es una generalizacin

valiJa v til puru \1..'1' l'I pasado medio siglo en per.- pcctlva. Es lIIW
"'implitka~iull excesiva. porque los Jos movimientos. 1<15 dos l'011Coep,illlh':", '>c 1I'1I1 superpuesto. Todos, salvo los bribones. coinci'1Jar lucra a los bribones, y buen gobierno es una
1')1 l1I'.i1~1 ... ul lcicutcnrcutc amplia P"1'.\ cubrir multitud de difcrc 11.l~'; ~~ cvccvivu s mplificacin, rumbin. porque se desarrollaron
:'Jll1:l;IIJ~ p.ua salvar el ahismu entre las dos tendencias genera:,:... : ;;,inl':uimt.'ntl..' frmulas que conciliaban la verdadera dcrnocracia von la vcrdadcru el icicncia fueron elaboradas por los adlllini"lrali\ .. tas :- lograron gr:11l uccptnclon. Cicruuncutc, los dus
:'Ultu~ (.!I..' \ isla pueden conciliarse 1.'11 1.'1 .uubito tI.: lo ideal: una
JI..'r;:')l.'l,-,cia "il!t.al". en la que lu~ ciududunu sean todos inteligcn~~". e Jucados .\" tcnguu tullo:. buena buena \ olunt.u]. dl' 1411 mur ..'
JUfl

,!I

l l cl.cr: (';'1/1\, ! ;1' ", 11I:'"., ." ./m"!,.;/I 1.';(' t ,\"\\ YllrL:. 1"11'1.,
., 't,:-:l,r':~."::lt"r':c ic l.. ft':111 I.! ,\\:t . . [., .. '!'.' ~t::,h:.;.:l::'" JI;:"': l \~.)H a"":",~
~ . . I~C: t l ' '\"'('h'LI~'ltl:, ,\lurli.,i:.~d:< ,-._to:~;.l r- ~:,i( uu ~ 'o:'I:eitll::t:.n.,(n~:.l U!"; ti.i' ~.!: .
1~el,r '~'l'Ilt ,I"\"V l' ~nl.'r'''''1 ',11.
f"

:0',

~::.:

... ~-;;:.-:.!tlf

.\'.t,.

SUPUESTOS MUERULES E IDEOLGICOS

37

ra que apenas sea necesaria una direccin autoritaria, y cuando

lo sea, est desempeada con economa y competencia 1". Alguno,
de los progresistas se aferraron a esta concepcin, y de ah su insistencia sobre la ciudadana y su defensa del idea l de una
..ciudadana eficiente. El Wisconsin de La Follette v Charles
McCarthy era una aproximacin imperfecta, terrena. de esta
Civitas Dei,
Pero aunque los adminis!..!:ati\'ist~~. contribuyeron a construir
el puente dialctico ms til entre los dos puntos de vista, aunque
profesaban la f democrtica, la libertad y la igualdad, en general.
h3hian accpLlO la alternativa -9.e~lLn;L5QS~~~.ill!.~~ada ~: c.!i.ri:..
gida, Esta conclusin es obvin-c-axlornt ica-c-. pero no lo es tanto
como para impedir que estos autores presuman con frecuencia de
que trabajan en una esfera de la cual han sido excluidos los \'3lores, La sociedad americana debo: mucho a quienes han contrihuido con su tiempo, su cnergta y su talento a perfeccionar la
Administracin, Pero podemos preguntarnos si, al reducir la esfera de su atencin nicamente a la Administracin, e,,,> autores
110 acepturon tambin un empequeecimiento innecesario de sus
ideales. Una sociedad en la que hay muchos ciudadanos dicientes, ciertamente ha de pesar en la balanza de los ideales arnericanos ms que una suciedad en la que solo hay administradores
preparados 13, El no prestar la debida atencin a lo,; aspectos de
11
Vrase E, I~, Lewis, ." U:,r/,II'\, "f .J/l/t'ri,,m l'olitic-)! Tl. "II,ir; irom
tlu: Ci ril ll'ur lo III,' lf'"r!" IF.tr, :\'e,.\, York, I'I,~;-" ";:;', 12. d,)"ie 0;1,"
h,dLtr:', 1111 ;wlisis
las di Ierentes cnrr ientex dentro del t,r(J:.'re~i~mo.
1."\\;,, di,.' de !:ts tlIH corrientes que yo he cshol:.,lo: .. Pudiera ;.ens;.r~e
'111 1. hd"llllla se plaIlttmf,a entre h e:i,':c: ':a )' el .)():..'11l', dt.::l,(, r;llie:o.
I','r'l ro l'rt'Ofllle t'S mis ,,:\;.,'10 ll.:,'ir ftlt', '~:I uu -enrirl ~""1. ..\n err.n
a'I""10'; .11'1 IIli.;tufI lIIf1\'i111i\.'1I10, t"d,) ,'r,.:. ir,t"!""" \,ara l.. ::~ .. r ,1 Illrol
l.... r::;lui/~,_~:i;';l lU)lj'i,w:l\~II:'ItrLl r\~"~ "~.';':~;';\...
50J-~. r ~.tr .1:..::-rJrl/,1.':"11 .1.: I he ,'.Ia,'\l ilba 1 \1.. l",hl.. rt:".'
.. t-:l ll:o\'illllt'lIto ,lc ''''jUeJ;'I;!:li:1 \.'!j":t:::'c, de la era}!'o,:re'l';' ',UI/1 ll,:.. t,
:\!n \;:liH. Y"'lIil1t"al i:;:~.(...:!,~\. 1:-;fJfl. :1.... . C:1 tr,~ f..I:~~(.~ .
..t"H.... ht~l
;.tfl:I!I.h.~f. tt~t!.llr UU:, \*t):;('t.';u":',nU1CU'J'" ~t.~:c~""':\ ,le: f::,
""I"'" ;: e" y
::, .,bolc.; ,fd ',iu.f ,,!:tIiO Il:t:do .., !':~' ;.110:!,!,: '1L:~ el
101.'.\ .lo- ;' u : :.'I) .! '1"'11 ,fd ,iWl.lolallll ,1t.. I., -U lllli!f} de C'i't:': ,li.f.(.'I"'1l

de

.1.

J.

38

TF.ORf.\ DE LA ,\D:\lISISTlCIS Pl'BLICo'

.direccin" de la vida en grupo ha producido en otras pocas las

no muy eminentes obras de Maquiavelo, Hobbes y Mandeville,

EL EnSGELIO DE U

EFICIE~CIA

Como nos ha recordado Carl Becker en su Heavenly City 01

the Eigltteentlt Century Philosophers, cada poca tiene unas ~,!:1_~.:r:t:
t",5

p~la\:)ras

Que resumen su concepcin del mundo y que son

n.u!"1~o,,; fiios, con rcler.... ncia a los cuales puede medirse todo lo

d.'m:'l";, En b Etbd !\kt1i~ .... ran palah,oas comu re, gr:lI.'ia. Dius: en
el s!.!!o :\\11/, eran nabbras l:d .... s comu razn, naturakza y dere~b"~
tlur:mt .... los ltimus cincllL'nta a110s, en 1It1.... ~tro pas, han.
::,ido p:t1abras taks como causa, re~lccin, cienliricll, I.':'\rerto,~'~
ll;-'''!l )' ," jri,'ojl: La cficie ncia es un ideal natural para una culo
rura relat ivam e nte poco madura y cxtrovertida, pero es d.... supo..
ncr qu.... su alto desarrollo y su gencral aceptacin se d ebeu al hecho de que nuestra civilizacin ha sido una civilizaciu maquinista
o

y a

t r avs de su ,:rul"> pro esionul sea ro.lo In t;UC pueda sah'arsc de

:"luc1 iti ...rl, m;'\,; amplio, Pero incluso t"~ta novin. I,nr lo I~ellcral. ha
l'en~: :llc,'it\o ;ill ole,;arrolbr. ccdicudo .d l'a~l) a una ~'olll'eprin de una

l.urovr.rci I,roic"jollal, prepnrada, que t:"0lJicrlla a UIl pueblo, pasivo en

-11 m.iyor i. ~II1,re el movimiento de ciudadnnia efir icntc vnse : J, 1).
1:'.1;).;';. "Eii,-icllt:\ St andar ds in Municipal :\f:tnat:"cment". 1 N/! MIIIl.
!\',;', (\>JI. 1(12). je..J.il, JiO}, r Henry Bruere, Tite X~--:., Ci/y GIJ1'l?rnm,'llt I :\~-w York. 1()12), cap, 1";,
La idca de la ciudadanin eficient e , no C,;t;'I complerarneute muerta.
FlI el ,'ur-'; .Ie una r eciente alocucin a 11110" ""I'iralltc" a fUII,'ollarins.
:'tI. E. l iimovk "C l'I'rll1ii est a opinin opt imista : \k"'n da quiz nos
;, -erquemo- al ideal que contemplaba James ltryce, cuando. .. el ciudadano
medio !,reo;te ,(}n~ta!lte e iumediata at euc in a los asuntos plJli,os ... (',,"
t :It.'~ ,-:~I.!;"J;::()~ lof,r electores. el !c~i~bti\'() est a 1':'1 ,'Ollll'lIt'sto ele hum'.re, ..:q .....,., y re,""'. qllc r1c<"':,r;'lIl '1l"'cr;ll\l~-lItl' 'I'l"\'ir :1 la 1I:1\,'IIl.. , , I ,liS
. c;~"'" !,l.ll"'h _1' 1'11""':'1';(11 "'flh',IIIIl'lIte 1''''-'1'11' ~1I1'0IlI'JI 11":1 "I'Orlllllld,''
-ie ;';I.'-::,r ua "'11 -en i..il) :11 !.lJli,"oo El IHltlcr SI.'r/t t'oll\l':trti<\o por lo
,1-" o: "'i.-:I~tlir:'. \1:1;( ';lrrl.'r:1 al.icrt a a t odo- por iim.rl., '(o\dl1li"istrall'''c
":t':,,': o\t:li:t ;.1 1t-: 1l 1/ Ior :,t i l,,!i~\'., .\'..:,' l lorizvns in ',Ni.. olr/m i ..

:'~. ' ,o:,:'.l.'r.: 1-.'\ '!l\l:,I,.,:tla, P";3,. ..?l ..13, ..JJ

,\1 ;h:.l!':l n.... \:

'10(,11"

:Il!OI"lZa""1\

St:Pt:ESTOS !\f.\TERIALES E IDEOLGICOS

par excellnce. En todo caso. eficiencia lleg a ser una consigna

nacional en la era progresista. corno la mecanizacin se convirti
en norma en la vida americana; y con frecuencia aparece en la literatura del perodo envuelta en una metfora mecnica.
Por natural que sea es. sin embargo, sorprendente la situacin
predominante que logr la eficiencia, cmo creci hasta que hubo asimilado o eclipsado a otros valores, cmo hombres y acontecimientos fueron desprestigiados o exaltados con arreglo a los
supuestos dictados de la eficiencia. Se convirti en un movimiento, un mvil del progresismo. un Evangelio I~. 'Ya hemos indicado algunas de las razones pur las cuales se acept la eficiencia
como un objetivo necesario y un criterio suficiente para la reforma gubernamental: temor de que se agotasen nuestros recuro
sos naturales; el deseo de hacer a Amrica digna de su misin.
por parte de quienes, observando la sobriedad y la eficiencia de
la autocracia europea, sentan sonrojo ante el desalio de la dernocracia, y el simple temor por la futura vida de la democracia
americana cuando la eficiencia alemana march hacia el Oeste
en 1914 17 Ms fundamental es el hecho de que Amrica estaba
tratando de ajustar viejas concepciones e instituciones tradiciona"

16

Puede hallarse una notable sublimacin de la eficiencia en Har nnz-

ton Emerson, Effid':/lcy as Basis [or OperiJ/ioTl an-l W.;qes (~t:w York.
19(9). cap. 12. The Cospel of Ei ficiency. Su credo, aunque Iundarneutalmenrc es el mismo que el ele millones de sus compatr ioras. est .l"xpre-

sado COIl una terminologa ms extrnvauante, Vanse tamhiu B. P. Dewiu, Th Proflgr.:.rsi,~, .l[o"~1Il.1I1 f Xew York, 11)15,. un intento de exponer analtica y olijetivameuie el movimiento de Eficiencia ... (l':, JI. !::'..
en la nllnhre del :\lo\"illlicllto prouresist.
11 En el clima de 1:1 primera .l!ucrra mundial, :\1. 1.. l"loke C~Cfl!'I,j
10 SiKll:('1I1C:'' Inr:llllc' la Ila~;I'l;1 ,h.a.la. y ""I'l"'ialnll"lItc -lur anr e lo..; ,:u;,tro aito~ d,~I;ll!\Urra. ,e ha '1\~"'n'OI ,'011 rl'o'II"no'!;l 'lile J. ,I,'nlo,'r;tcoia
c..til 1':";,11'1.. I"Ir la Iml,I,.1 que cl'~':I'ir'" si se \ a a extender i()r todo
,cl IIIUlilh, o si M: estaJll::,r y perecer para sictlli.rc. I,:~t:, !,ruc!; est
has;~. e-enciulmente en la eficienciu. La tlt:lUlI,'ra~ia. ~i ha Ilcllllre,er.

ha

11t:

JW:..

-vr di~icllt.". ()"I' citics .1:...11.'.', ..,..yri:.:-l1l \l/ll'. TltiU!;r.:t1:}'&Co..

l. i. F. .\. Clc"t:1..m'l. .? .\",lli/JI/tlt 1~,tIIl<JllIi, 1.<i:.. t!Uf"t.rly.

I.;L

:\t1;.'\I". I'!t,. l).llS.l.

40

TEORA DE LA

ADMI~ISTRACIN

ptBLrC~

les a las exigencias de una tecnologa, y la eficiencia vino a simbo'Iizar la idea de conciliacin. Una nueva era se nos ha venido encima como una repentina visin de cosas no previstas, y para las
cuales no se ha trazado cauce poltico alguno, escriba Woodrow
Wilson en 1901, reflexionando sobre la confusin existente IS. Al
aceptar la eficiencia como ingrediente esencial, los adrninistrativistas han tratado de preparar un cauce poltico adecuado.

Con ~th posibilidades y comodidades aumentadas cada da por

obra de la Ciencia. el americano medio de la pasada generacin ha
sentido una confianza casi sin lmites en todo lo que lleve la ctiquera de cientfico. El cambio producido en la estructura externa
de la "ida era tan desconcertante, la visin del futuro ofrecida por
los suplementes dominlcales tan asombrosa, que todo pareca po<ible. Pareca dibujarse ante los ojos, a corto plazo, pasados unos
acs. ura ~dad de oro de IX\Z ~. abundancia para todos, una edad
'.''1 que h ... hombres podrran esperar acabar su s das entre dcl iclas.
, e,> que por entonces no hubia cado en desuso la muerte. Fu
el Gran 1:lo,:.:nicro l Ioovcr quien "oi'1 con.Ia dcsapnric in de la pobroa LO:1 nuestra generacin. :\.tlurall11ente, los no iniciados-y
muchas veces Ius iniciados-e-contemplaban con respeto ~. temor
esta m.:1;!<:l incluso cuando. Jurante la gU<:LT3 o la depresin, la
con src c: .J'O:""l rn~l;,;a ncgru " ~. .',cknrifiL'o se cl1\"irti<i en una na;':\''')1":1- :1' ':l'cId k~1 ': in::!u'>() lJ r<.'!i~il)n \' la (}tk:1 ":()l1~idl'r;)r()n \.'(JOEl coru ra-te entre el .HI/lldo Fcliz., que pareca tan cercano, y
a~:l,m;1'" : las salidas. la mezquindad y las estupideces, la
contusio n y la Fuerza J.:! mundo real, hicieron a muchas pcrxona- pr<.';u:-ltar~<.'.:P()r que? Siguiendo la direccin apun t ad.r por
135

.. ; -.{I:-: .~"
-?:--") Ir:.

<:

0_'

::{:~l::\.

~;'

./'t.U:l:"l" .'.!.,.;';'"

,-"i,::-<l.

;'IIJll.

SUPUESTOS MATERI!\lES E IDEOLGICOS

muchos de los cientficos y por la mayora de las personas cuyo

mbito de estudio era los asuntos humanos. estas personas adqui- ..
rieron en muchos casos la comjedn de que el Nllt..'\O Da no ama
.necera hasta que se aplicase la dencia a los aSUl:!!!2..L.b1}mal]~~
como se habia aplic<lQ.Q.. al mundo, fuicu_hasta que las "I..'i<..'ncids
del control del poder se hubiesen desarrollado tanto cuma las
ciencias de la produccin de energa. Pululaba un optimismo Ieil e injustificado que crea latente en el misterio de la Ciencia.
si no una respuesta concreta a los problemas de la vida en grupo.
s, al menos, una tcnica para resolverlos.
~~_~ ..d i~'l.-ID.\';\'!Ln-m\).r~ u. l~~J:l1,lm~lnJjj(\~k~... .se Inventaron,
nuevas terminlou(~~, se levantaron nuevos edificios, se hicieron
nuevas fundaciones. Pensadores y reformadores de todas clases se
dedicaron a hacer cientficas 1::15 relaciones humanas y el ejercicio
del gobicruo : los pensadores. entregndose a una nU~'\'3 'y recen.dita rama tic investigacin llamada Metodologa Cientitica. y los
reformadores, aplicando las e..mcepcioncs comunes del mtodo
cicnt il'ico. o por el procedimiento ms sencillo de poner una envoltura cientfica a viejos remedios ..D.: ~<;;.1 f~ en la d . . n\.'i:l \' en
la d~acia dd mtodo cientifico L'st~ i;nrr~':!:1ad:l ntI.:st r~ UL<;Iatm] sqbre \dmjpistraCn Pblko. 1.1 ck'rh'ia ti.?no,; <"\lS \.\!"lert~
por tanto, nosotros hemos de tL'n~r "<:\P,-,ItIJ" ~'Il "dm:< ~~:,.i(I: .
La ci~ncia se: apova en la cua!1!iliLa~')n; ',)r c()n..,i~\li~n~<.' 1):, 'I?-

ellos cil' !:I adminj"traci',n han d.'-''cT cl:~1'1!li\.~\('",. i1 >;""';i3,

slo "l' ocupa (le? !t,,> hech{lS;
s~'an

pUl'

"'o!lt'ranos, La cil'ncia ha,'"

t;Il!!U h:l~'\Ill(h
\1"1

,le-

1;,

l"!';

'".

!l~

c'\l,\'rjlll,':", ...). r"c

I..'orhil!uil'!lk que: L'1 pr02Tl'SO \" pLrk.,:,;:l;t:nil'n{o el .... i, "Jminist raci',1l SL'all C\ pL'ri :ncn tales.

Lvjo-. de s-:par;\Ise del campo de: la tcuia polu i, a.

mucho". al parecer. creyeron, esta d e\ Ih.il):l a una CUill:",p..,j'J!1 de la

realidad llamada ciencia, inserta a 11)" ;ll!;lli!listr~\!i\i"'!;h ,::1 un gruj1u bien 'conocido de tericos de la pIJliti,,1. Tl)d~1 kIJ;'U p.)liti.:a
J';;~;I!l"hl ,1/ 1, 1'1..' Ulla rnl..'t;dsi~:l, lIn~1 "111, ":', 'JI!
I~ ;'1[l!r~\'''''Q
llilll; dc' 1.1 r,';did:IJ. Los ;:dIIllIli~!:I'~:'.:-!,h. ..,i!!ui~I:L~IJ una 11l11.:;l

:1:'

,IJmo

42

IEORfA DE LA AD:\UNISTRACINFBUCA

de precedentes que comienza en la poca moderna con Hobbes,

han estado dispuestos a aceptar el veredicto de la ciencia-o, ms
exactamente, las concepciones populares del veredicto de la cienca-e-con respecto a la naturaleza de la realidad. Conviene preguntarse si esas concepciones de la realidad son coherentes entre. s,
si son vlidas dentro de su propio campo y si, en el caso de que 10
sean, se han extendido ms all de los lmites de su validez.

CAPTULO

11

UNA PERSPECTIVA .:\IAS CO:N'CRETA:

LOS l\IOYll\IIENTO'S. LOS HO)IBRES, LOS )IOTIVOS

El movimiento de la Administracin Pblica est probablemente tan bien definido como lo estaba el utilitarismo del siglo XIX,
..\ pesar de no tener un Bentham. Este movimiento se configura en
movimientos menores ms o menos separados por el tiempo, las
circunstancias, los motivos y las personas, y ha habido en l luchas Iratrlcidas. No obstante, con la posible excepcin de grupos de
contribuyentes interesados, ante todo, en la reduccin de los gastos del Gobierno, hay un ncleo de consistencia, de supuestos, de
motivos, de lgica. El movimiento, en su conjunto tiene un ethos.

EL PAPEL DE LAS ESCUELAS

J:E.~tricarpente, la admi nis t racin DlJb e.!" 'iC ha d<,'sarrollad,2
en uran parle como rama de un carnno de invcst iuacin ms amo
~ ,la "Ciencia P()liticu !. La historia de la Ciencia Poltica ame-

W~,

! ",1 \ ~';r:)t:i dt' L1 nrL::t:i/;\I_-:I',n 'lt":;i:~ ':!. 'IU~ 11'):..,"1 .rmente irtrnl:l
r- .... '.: (:.\dh:,':'~!. ..,e r r.it a t~Il :1 ";::,iU!I) '\
;'::::.:Ii! .. t:::'" :'[:1) >l:l::'t:'l! lp:e !I,::r,.ll t" h:"'t,)r'~il11Cn!C es un a
: :ll.~ d~' ! ,'.,.::,':'\ ~.n~': ;1, i e r o :;It 'l.~ .t.. .: ':\ t'<~ ;l"'~"o. \0:l";'C l... 1).
',' i;q", '\'~:! ':,"':'.'~!Il:I, 'U"JI,' '. e, 1 /:11
,\"',,', Se. J-,tt).". ~/). ('i. \\'.

l.r~c le
..
1 i,

44

TEORfA DE LA ADMISISTR\Cr; Pl'BU\:I.

ricana durante los ltimos cincuenta aos es una historia demasiado larga para narrarla aqu 3. pero hemos de sealar algunas
caractersticas y tendencias generales importantes que ha comunicado o compartido con la administracin pblica,

EL EsptRlTl' SECULARIZ\DOR

A pesar de que la ltCienci~ Poltica, en formas tales como la

filosofa moral ~' la economa poltica vena ensendose en Amrica desde mucho antes de la guerra civil, el plan de estudios actual, prcticamente en su totalidad, es producto de las tendencias seculares. pr cticas, empricas y cicnt rl icus de los ltimos
sesenta setenta aos. Los estudiosos americanos-e-desalentados
ante la inadecuacin del enfoque tico de la Edad de Oro, estimulados por su peregrinacin a las universidades alemanas, y dirigidos por figuras como J. W. Burgcss, E. J. James, A. B. Hart,
A. L Lowcll ~. F. J. Goodnow-i-han pretendido rehacer la ciencia
poltica comu verdadera ciencia. A tal fin, comenzaron observandu y analizando el Estado actual. En diversos momentos. y con
F \I,:'!('ll,~hl.y, . . Thc :-'t'ienl'l~ Clt I'uhlic ,\(J111inj~:rati()II;', en Essav in
',/:/i,ul Svicru: t Il.rlt.imnr c. 1')3;'), J. :'Ir. M.uhews y J. l l nrt , editores.
3"63. 63. r()n~,l:e~e b not a J,ilJlio",r;'ttil';L al t'1:l:t! de este captulo par:
ver los in:t'n:o, hechos .ara delimitar el campo de la .\dlllinstra\'in
f'::. Tj.:a .
.
. ' I.ro.; ::!:::1105 captulos del libro de .'\11 n;, I hddow. Politcal Seic'/l' i.. 1,)!<'rI'('':1! Coll cq-: cnd Clli~'.'niti.:s, 1036_1')111) ( Xew York, 19.\')).
;::,r,)da,'\:ll el! 1:1 ;,o"a ;,tu:.1. :\0 existe n.l t:tr1 ,'ompldo para el peri."i/) 'u:"-,ult'n:e a <diO. ::\0 o!>stal!te, en numer osos L'n~;,yCls se ha enii,re:;,E:!o U:I <'"udio de las tendenv ia s recientes. Cf. \\" ,1, ~Iwpard, d\e,'<':a Tenol,!!.'c- ni .\n!erican l 'ol itiva! S,'icTH'c,-, ',.liti,', I F"1>,, IC),)'),
.II; \\'illi:!;:l .\nder-n:l. ,I'nliti,':d ~CiCll"(' eruvr- tht' I,\tllti.,h ({,10I1.Ieh, J" t:e I !;\f!t!r),,\. ,wt'd: ('. ,.:, \Inri:tnl, .. "''tIt~ .:\'~\;t!It','-; ,:It I.'~:
1:'1.,,,1 \!t.:h,,",- -, Ji .l tn I'ti/. S,', /1",';'. (\Lty, \"2.11, .!..,' q~: \\, r \'vIIi, .:.;hl,\'. Intrr,iu,'ci,',n ; h obr.. dt' 1;, .\, \\'d,... r, (11'/1<1';1.:.,'.1 ,If<Jlls to r
::"

/':~r(i: cin cnt vr 1.','IIl-J'!s of ./.II1/;i,ilrtll'tll! ;" :f,' "//:'I,'l Slrl!,'s (:\{'w

Yor k, 'J'/!')I: l., L. l:c~n:lrd, Pt , 111. Th f'l'r~nd "i \1;,,1r:t~i(1ll afld Sin'
~::t".!'"
e-: -r::~ ~n.:.d ~l~it:h<.:''' ;..; I):....:i;,liJ~l'.. "j 'le L:li:ed ~ta:~~~). 1,
i.r..: :";,.,' ,),".. 3"'13";fJ.

~11l\

HilES ros, HOltBRES,

45

~IOTIVOS

arreglo a las circunstancias, se han dirigido al derecho pblico,

a las instituciones extranjeras, a las instituciones rurales. municipales, estatales y federales, a los partidos polticos, a la opinin
pblica y a los grupos de presin y al procedimiento administrativo, en bsqueda de la sustancia del gobierno. Han tomado
ideas y ejemplos de las ciencias naturales y de las restantes disciplinas sociales, Muchas veces han estado inspirados por la idea
de que surgid UI13 ciencia de la poltica cuando hayan sido acumulados suficientemente hechos del tipo adecuado. convenientemente yuxtapuestos, una ciencia que permita al hombre predecir
y controlar su "ida poltica, Tanto se separaron de la vieja creencia
en que el problema del buen gobierno es el problema del hombre
mural, que llegaron a la posicin opuesta: que la moral es irrelevante, que las institu... ioucs idneas y el personal experto son determinantes. La nueva amoralidad se convirti casi en un requisito
para la estimacin profesional. El viejo plan de estudios de la filosofa moral y materias con ella relacionadas se transform en una
serie de cursos sobre la historia del pensamiento poltico, cursos
sin una trabazn terica generalmente aceptada, ~' tolerados nicamente como un barniz -cultural. de una formacin profesional. En
trminos generales, lo'> administrarivistas universitarios han ido
a la vanguardia de estas tendencias y las han compendiado.

UEREt:HO\l>\t1:"ISTR\Tl\"O \"
\1l\IISISTR

vcrox

CO"~P\R\D\

En el campo de la Administracin Phlica. los primeros avances importantc-, hacia '.:1 realismo tuvieron lugar en -:1 .,mnito del
derecho pblico le<;pc~i~tlrnl.ntl. en l'I derecho 'Jdil.ini ... t r.u ivo t v
en la adrninis t racion ~'1l11l pa r.ida. f. .J. (;,)( idnow en ... ubcz estos
avances, aunque ~U ":ulltril)uc:i'J!l no qunlu limitada vn modo algunu a ~us \'?\l:ekr:t..:, \..',~!di()s jurdico., \ u>:n);tr:.:i\(-;; luhn ...
Hopkins fu": duran tc !11~kh'l tiempo "'ll<'~llru :"','j':" J.) de ta~I."
estudios ..-\dcmj .. Je GJ'h.ll1u\\'. 1. :\. Llillil' \ Er nst Frcund. OCUp3'

f'

46

TEORfA DE LA AD~IINISTR.-\cr6x PCSLIc..\

ron un lugar destacado en el desarrollo de los estudios jurdicos

y descriptivos : pero la lista de autores cuyo enfoque del estudio

de la administracin pblica ha sido primordialmente jurdico,

institucional y descriptivo, podra alargarse indefinidamente,

EL MOVI;\IIE~TO DE

=--t:EVA AD~n~ISTR'\CI6s

El segundo impulso fundamental hacia el realismo en el estudio de la Administracin Pblica fu el movimiento de la Nueva Administracin. Los propulsores de este movimiento se han inclinado l considerar librescos e inadecuados los estudios jurdicos y descriptivos, tiles quiz, pero solamente como un preliminar de la cuestin verdaderamente importante. hallar 1::15 das y
medios de dirigir eficazmente los asuntos pblicos. Las fuentes

de esta tendencia son muchas, incluyendo los estudios comparados que destacan el papel de la direccin ejecutiva, el ejemplo ele
la empresa privada, el movimiento de reorganizacin, el movimiento de invcst igacin y el movimiento de organizacin cientfica.
Dado que los propulsores de estos dos ltimos movimientos desarrollaron principalmente sus acthida(k.s fuera del mbito acadmico, :-" puesto que la Nueva Administracin no slo triunfa, sino
que eclipsa a los estudios descripvos y jurdicos, no es fcil indicar quienes son 13.5 cabezas de estos I1H...v irnientos. pero no se
puede omitir en ninguna lista el nombre de W. E. :\10s11L'r, ni pasar por alto en un estudio la labor de la Maxwel! School of Cit izcnship :HH.l Public Af'Iairs '.
4
L. U, \rhite h: escr iro mucho aver cn de la nueva .1dlllillistr.1/J/I.>
y ha cont r.Luido a la e!a!Jora":I/1II de sus fuudameuto s tericos eu sus
c-t udios e-r,-:.'!:dc-. :\0 rf,.;t:lIllC, \'1') ,'ar:\,terizari:1 "11 uucin v su COII:rd,u,'in :.i e-ludio de b "\d:l1ini;tra,;,'n ,\'J,li..:;] ,'(HlO -resumen J <iut e'1' :d I1i\~; '!{'l ... t:!~ti(!() ,-f)n~l'~l .

~lovnIIENTOS,

4T

HOllBRES, .\IOTIVOS

OTR.~S CONTRIBUCIOSES AC..\DucAS

Puede decirse que los estudios jurdicos y comparativos y el

movimiento de la Nueva Administracin constituyen la corriente
principal de la Administracin Pblica en los centros acadmicos,
pero no la nica. Con la esfera del gobierno de los Estados, la relacin ha sido muy estrecha; ha habido tambin una considerable
coincidencia de personas. El gobierno municipal ha sido definido
tambin como materia de administracin 5 y, por tanto, campo
para los estudios administrativos. Con la tendencia a considerar
el mbito de lo poltico y del gobierno como un mbito de fuerzas en conflicto, y la funcin del pensador pulitico anloga a la del
fsico-observacin, cua:: :ificacin y generalizacin acerca de estas fuerzas-o se ha producido, asimismo, una cierta superposicin.
Las presiones que cercan el proceso de la accin administrativa
y ejercen influencias perturbadoras sobre ella estimularon muchos estudios; en realidad, la administracin ha sido considerada
en ocasiones como un grupo de presin,
Por otra parte, los administrarvistas han mostrado una indiferencia casi total por los estudios y especulaciones abstrusas sobre la naturaleza de los partidos y otros fenmenos de grupo. y
no se han ocupado del problema abstracto del mejor tipo de sistema de partidos. Quiz esto se deba al hecho de que recibieron
de sus antecedentes reformistas un fuerte sentimiernu de repugnancia hacia los partidos y la polica, o, por lo menos. la conviccin de que el nico partido bueno es un parrido reformista,
Pero aunque la actitud que prevalece hoy es que la '( poluica, esun tipo inferior de iacuvidad. v que \.'''i preciso evitar que r roduzca perturbaciones en 13 :ldmini"'l ,'_kin, ((nl'n/~m,I,) p"r lo menos con Goodnow y su obra Potiiic.. aiul Adnunivtrutu-n cxi ..h: una
tcndenci contraria, si bien no tan pUII:nh:. ~I Ih'ru'1l1~lr~l h, par; \-'~:be,
",11111 1 ~cw

IJ'1r

~jcI~:i':""

York,

l'l,;~"

;\1.
2~

F. I )I::(' '~o,

~:' '-"I

t: '!:';';

; : . ! j,,::,

:-

48

TEORtA DE LA ADl\tI~ISTRACI~N mUCA

tidos y a la poltica e incluso a alabarles. Algunos han aceptado

el partido como elemento necesario en el ejercicio de la democracia, y se han interesado no solamente en reformar su actuacin
). funcionamiento 6, sino en indagar sus consecuencias con respectoal curso de la accin administrativa 7. Finalmente, de un autor que lleg a los problemas administrativos a travs del estudio de los procesos polticos, tenemos una amplia apologa del
sistema poltico americano 8.
PSICOLOGA

La relacin de la administracin pblica con el enfoque psicolgico del estudio de la ciencia poltica es la que revela con mayor
claridad una sobresaliente caracterstica de los estudios adrninistrativos americanos: su racionalismo. Algunos estudiosos de los
procesos polticos, bajo el mismo impulso de objetividad y rigor
cientf ico que guiaba a los adminlstrativistas, dirigieron su atencin a la naturaleza humana y a la formacin de la opinin pblica, yo llegaron a conclusiones alarmantes para las presunciones
racionalistas del viejo credo democrtico, Porque dedujeron que
el hombre es racional en una escasa medida: que su equipo rnental es dbil e inadecuado, que se halla inmerso en los detalles de
sus propios intereses mezquinos yo est movido en un grado abrumador por emociones, impulsos ~' urgencias egostas y hostiles,
y que la opinin pblica no ~j otra cosa que. un trmino para
designar la resultante de tuerzas irracionales.
e \\'. E, ~I();her il1si~ti'" con oportunidad y sin ella ClI uu lluevo tipo
de 'arti,lo, en una nueva a,'ttu,l ;on rC'!,l'("lo a 1:\ polit jca, Vi'ase, por
ejemplo, ..The Par ty is the \.'I'IlX". 2~. S,/I. .\/IIIl, /.:(:,.'. (:\1ay. 1()J4), .U~
40. l'uc,!c ser considerndo ("flnlO \1n:1 de las po,as pcrsoll;\.' que todav ia,
en los ltimos a ilClS , se hall uu er c-udo !,nr el movimiento de 1:. ciudaU:!:li.:l ericiente. Esto es 111:1- :)()~;I"lc an ~i se tiene en cuenta que era
t;.mLin ,ropulsor eh: 1:1 te::,k: 'i:l -Ie 1.1 .uueva administ racin.
7 \la~e:'L E. IJim0Lk, o]: C! . 3l)~,
, E, P. l Ierr ing, Tlie PO/I!!(.; ,i nl'''lUcr.1~-Y (:\C'\\' York, 11)40).

MOVIMIENTOS. HOMBRES. MOTIVOS

49

La Administracin Pblica ha sido poco influida por estas ideas.

Como hemos dicho, se registra un creciente escepticismo en cuanto a la funcin que el pueblo pueda desempear en el gobierno, y
se ha hecho un intento d reducir y simplificar el papel del ciudadano por medios tales como el voto limitado y una publicidad
atractiva y simplificada. Estas conclusiones, sin embargo, parecen
quedar en un nivel emprico; no hay conclusiones decisivas sobre
la irracionalidad' del hombre, basadas en estudios psicolgicos, ni
siquiera aproximadamente. Todos los conocimientos de psicoioga
de que se dispone proceden, principalmente, de la escuela de
Cmo ganar 'igos e influir sobre la gentes-e-un instrumento til
para los admi...stradores, por lo cual deben explotarse sus potencialidades-, y parece que provienen, por un proceso de smosis.
de la literatura de la administracin industrial y comercial y de
la organizacin cientfica 9.
Por otra parte, a pesar del escepticismo acerca de la racionalidad del hombre en general, y se dira que para compensar de
este escepticismo, existe una firme confianza en la racionalidad
humana cuando se considera la forma e interrelaciones de la estructura administrativa, De algunos de estos estudios se saca la
impresin de que las organizaciones pueden ser trazadas con arreglo a un proyecto, formadas por partes fabricadas en serie, embaladas, montadas y ajustadas cuando sea necesario, en cualguier
excepciones a esta ~ener;).lizacin.
E. ~Ierriam, estn en la periferia
Phlica. Sobre las ;\l'wall's tCII(1I:n
T.ci;:!ttOIl, Thc (;0: ,., nin q uf .H Jn:
General l'rillcil'iL's 011,1 I(}/IlIll/.'lId'Jlioll.f n./ud (}1l I:%/,oi<'llt, ,Jt ,; J'Jflln,'s,, Nrlu",,'ioll e"1II1' (L'rincctou, 1'1 I~, : .l. ~1. (;;lU", N.. 11,', t i.rus OH l'u.
filie Administ rat ion (L'niversiry, Alal.am, lY;7), L!.l, 121;. La importancia de' la !,~icolo~a p~:coan;l1ti"a par a la ;I'!Jllillistra,,"1I cs: siendo explorada e n ak'ullo, crculos dc,dt' ;;,,'/' t1Cl1.,",. ),cro 11') creo tUC haya
aparecido t o.la via nada Si~lll'I(;,ti\(J ,'JI. r e c-t e J'IlIIIO, e:';.:e;.'o lo,' tr abajos aJlth'1j,;d"rt''; de J larold 1.:'-",\ ell,

9
Obras que constituyen posibles
como son las de Ordway Tend y C.
del movimiento de la Adrninistracin
cias p~i('ol").;ic;).s.., consltese .\. JI.

so
momento y lugar 10. Los estudios administrativos son, en muchos
aspectos, un ltimo baluarte.. del racionalismo.
LA COXCIENCIA DE IDENTIDAD

La concepcin de la administracin pblica como una entidad

separada, una disciplina o campo de estudio delmitable, es casi
por completo un producto de los centros acadmicos 11; la funcin primordial de las escuelas ha sido resumir y sintetizar, darconciencia de identidad e imponer unidad 12.
Vase el siuzular ensayo de Chas. S. A~'her sobre organigramas,
(~lercator's l 'rojection) , J Pub. Adm., J'i!. (Autumn,
19-U), 3tJO-4. Cf, G. A. Graham, Education [or Public .Administration
(Chic.uro, 1941), 4, sobre los supuestos racionalistas de la administracin
pblica.
Ha habido signos recientes de una progresiva conciencia de la presencia de factores irracionales en la administracin: Quisiera que nosotros,
los que nos dedicamos a la administracin, pudisemos lograr una apreciacin ms profunda de lo grave que es desnr raiira r un rbol flor eciente y t rasplanr arlo al huerto ele otra persona. Pasa nl!!1n tiempo antes
de que se restablezca la estructura de las races. y durante ese tiempo,
el rhol se seca. :\1. E. l iimock. eAdministrntive Ef f iciency whithin a
l icrnocr at ic I'oliry, en .\\-" l Lilrizons in i'ublic Adniinistrution : ,,1 o5YII/t,Hiul/l (L'uivcr sity, Al.ihama, 19"+5), 21~"+3. 35 (por autorizacin de Univer s it v of Al.ibamn Press).
11 \\'. K. Willouehhy constituye una importnnte excepcin, pero oc u1'," una ctedra ele ciencia poltica durante un laruo perodo.
,
12
Comenzando por el ensayo de \Voodrow \\'ilson The Study o
Administr ation, 2 Polo Se. (!ltart (june, li'B7). 197-222. En los ltimos
aiios se ha ,resrado mucha atencin a este ensayo porque en l hay muchas cosas tan modernas que pudieran haber sido escritas ayer. No parece que haya ejercido ~ran influencia, ni que haya despert ado intei s
duranre muchos aos. (1 lav un en,ayo de F. P. Pr ichard The Stucly o
the Science of Municipal Govcrnnlentll, 2, ..l nuuls (jan. 11'\92). 450-7, que
posee el mismo carcter de :tllti"il'al'in que distingue al eu-.rvo ,de \~'~l
son. pero no ha ~i)zad() siquiera de bIlla retrasada), ,~ '.\:I!1nnlStr;l\hlll
v':hltca., al'are.::i'" ;1n:6 del tirnl ,le ,i:.:lo \,.1110 I~Cl101ll1fla"I()1I de. un curso
O como desicnacin zenetnl (1 latido"", al'. cit., L II Y 12. I'J.\'JI 111 J. Y los
estudios jurdicos y descr iprivos sobre 10.5 .\:~:l.les ibana basarse lo.s truba!1O~!f'r1(lt't"'" e-tahan euiouces en sus lIlICIOS; por eJell1lo, en <-0111111111:1
lad.::ada de 189q uflaseriede,es:u'lios sobre la
Pero puede ;:rmarseque la c."'\clrl1l:litracin Pt'1~
lO

cOr~anilation

Il4'OVDoIIENTOS. HO!\tBRE5. MOnvos

Ciertamente, 'la situacin, en su conjunto, es todava amorfa.

y, para horror de los estudiosos de la adminstracn pblica.
hay muchas personas que ocupan altos cargos administrativos y
desempean sus funciones tan ajenos a la Administracin Pblica
como M. Jourdan a la prosa 1.3, Pero los estudiosos de la administracin pblica han intentado, y en cierta medida logrado. dar
unidad a una docena de movimientos diferentes que propugnaban
reformas administrativas y gubernamentales, utilizando el aparato
conceptual dado por el clima de opinin americana y, de una
manera ms inmediata, por la ciencia poltica americana. Ms an,
han prestado su colaboracin a todo movimiento, a todo cuerpo
de tcnicas, a toda corriente de pensamiento.

EL MOVIMIENTO DE PERSONAL
Una parte de la literatura fcilmente determinable es la inspirada por los aspectos personales de la administracin. Desde la
poca de la guerra civil hasta ahora ha habido un movimiento'
y una literatura reformista, un movlrniento para sustituir por el
mrito ~ la preparacin la lealtad al partido como factor
determinante en el acceso a los cargos administrativos. A este
movimiento de reforma se superpuso el movimiento de personal. La aparicin de este movimiento y aspecto concreto en
medio de la corriente general de reforma se debi a numerosos factores, pero principalmente al ejemplo que proporcionaba
blicns no tom conciencia de su identidad hasta la dcada riel 1920. aeon-

tecim~efl~(piJl1bolitndopor In np:lricil)fl ele los le!cto~ de White y Wtlloul{by. Sllllen algutl<>s de: 10$ Padres Fuml;,J"H'S -para. no ir tll~is Jejo,e'll'ri!tic:ron sohre Administruci PI'f,li,'; f vva ..e Lynton K. ('al.1 well,
T'~.-ltimtistrati1'~ 'Tlicorics o] Ifillll!/ftlll "11.1 Ji"f,:r,UJIl: TI'':;r ("'It'r:""lions lo Tha llfJhI .(nIPlIb/ic ~"dmi1/!'$/r(J/iOll IChica~o, 19-44), no escribre-

ronSQbfie ."",\qnnistr;cinPt'tbl,:a.,)

I.~, Los lt1Inlitlistr:ttivist:t.s a,,:\tl.~lllhf}~ 't' halla;t en laan".mah ;,O.,il'io:lri

de pre$UtllrA~hom"res "I,r:k:iccl'. c:.trt: ..us colezas unin~rs:t:lri()~ y
ser consitler:l.;os,n.~l~ 1it~,)ri"c')s" "Ir 'lH. cole .;as 110 aC3,l.i.;u.;.

52

TEOR DE L\ .\DMISISTR.\CIS Pl'ULlC,\

la aparicin de la administracon de personal como ingrediente

necesario para la buena direccin de los negocios, y al hecho de
que, a diferencia de lo que ocurre en la mayora de las ramas de
la ciencia poltica, el estudio de la administracin, en su aspecto
personal. es productivo. La reciente literatura sobre personal es
una amaigama de sentimiento reformista originario, ideas de direccin de personal derivadas de la administracin de la empresa prvada, nociones de un poder ejecutivo reforzado y pequeas cantidarles de una gran diversidad de ideas derivadas de la escena americana. tales corno igualltarismo '! profesionalismo.
IJE L,\ REFOIUl,\ J\ I.A OtRE~CIN.

"Es interesante sealar-e-dice L. D. Whit~-quc la preocupacin principal del grupo de reformistas de la Administracin no era
una mayor eficiencia administrativa. sino unas elecciones de las
que hubiera desaparecido la corrupcin y una democracia ms
sana l~. Otros han sealado, de pasada, que se ha producido un
cambio general de una actitud reformista y negativa a otra di
rectiva y "positiva. Pero la historia de este cambio de actitud, ponindulo en relacin 1:011 el curso de los acontecimientos y de las
ideas, est todava por hacer 1\
EL

~fOvt:\nE~TO

DE REfORMA

Ciertamente, el objetivo principal de los primeros reformadores de la ,burocracia no era una mayor eficiencia administrativa;
era el sancamlcnto y promocin de la democracia. En cierta medida, les interesaba una mayor eficiencia udrninist rat iva, porque
parte de la tarea de hacer mejores a las inst itucioncs amcricaa

!dr,/,f!'di'lI/ t o the SltI,/.\'

}"'I., ),",)

11/

!'uUi. .,,fmilli,f1I.ltio/1 [New York,

. ;. i.:,-t,.I':lldicJa historia de la .\,ocia,j'/JI tic Heforrna tic la :\t1mihe:\;; l.or 1". ~1. ;-::\.\\;.l'l r.vu-nu. l 'l.!,!) e" ;.I~\I mi.s tlle
,~ :,,Qtm:dnliel\lo'. l~ro 110 pretende ~l'r UIla hislOl a.

53

MOVIMIE..'lTOS, HO:\lBRES, :UOTIVOS

nas era aumentar su eficiencia 16. Pero el problema principal era

de carcter moral.
Existen-escribi6 G= L. Prentiss en un folleto, Our National
Bane, publicado en t877-leyes divinas del orden y el bienestar
social; estas leyes son tan inmutables como las de la gravitacin...
Slo puede evitarse el abuso y decadencia de la libertad civil con
una pronta obediencia a las leyes morales del mundo 17. R. Fulton
Cirttlng reflejaba un sentimiento dominante todava en 1900, cuando manifest: El verdadero crimen cometido contra la sociedad
por el spoils system es moral, no econmico. Envenena nuestras
instituciones. en su origen. corrompiendo al electorado y creando
una conciencia poltica opuesta a la moral IS.
Pero a lo largo del ltimo perodo del siglo hubo' una constante
tendencia secularizadora, una progresiva disposicin a enfocar la
reforma del pl.-rxonul de la administracin no como un alto objetivo moral, sino como una condicin para lograr una mejor administracin. Entre DIl( National Baile (1877), de Prentiss, y Merit
Principie in Sclection 01 the Higher Xlunicipal Oflicers, de R. H.
Dana (1903) 19, hay un gran abismo. El primero es teolgico. arropado en un lenguaje terico. El segundo muestra los defectos
de la industrializacin y la urbanizacin, sugiere la separacin de
la decisin y la ejecucin poltica como frmula adecuada para
conciliar la vieja democracia y la nueva tecnologa, insiste en la
necesidad de los expertos, e incluso llega a distinguir i.na \~lrdci
16

Vase, por ejemplo, 1;)... I!;i .as il\aleo; de ei: i! Su: i 11. l;"~'JI
n.
y
) .:LIII. de

8,.;1/1;'1, de D.
Eaton I Xvw Y ork, 1:-;:-:0),
TIIL' ."'t..ils
(:arl S\~Il\~rz O'hil:uldphia. Im"l. {).;.
~t w York. Z. '. ve 1;1I1l1"'~1I
tZlIlltrm~r~~',
SCU:lh' Plh. ~(). 1(j, .J.

l'

"'.".rl.

:?:i.f

~c~s.,

\t J~l\ .Vuhlic Owner:>hif' :ml! rhe 'fll'j;ll COII~,-iel\o.:'..~ t!!trsi.i;oJl

tlffllirs ( ~ lar.. 191)0), 311. .1-4.. '1' ~I'" 'I'nll:j :.mt>.. .....Ir i:lll l11l1ti,,lj,aN".
G.. \r.~)lnh-; el)!~l.Iil~Ht"}tltll.::i..n :.1,": u'lio tle Eatllu <,oh:-( J:. e~ie
rienci.\ ill~te:;",..<.. ... ." . '.
\rtil~ull)lello/eol:l ,1<1.:1.111;;'11. bu:.I. le h .\o;o.I:"'I'n. ;'::-t"'''!'l:1I t:e
FbndiHu;rios, publklllt) en :IOlI,rirl~t. l''''l

cr-,

Ir.

TEOlA DE LA AD"nNISTRAClN P~BLlCA

dad ejecutiva como aptitud demostrable a travs de determlnadas

pruebas.
l:\ DE:\I.-\:\DA DE EXPERTOS"

El artculo de Dana puede considerarse como una introduccin

a la segunda fase que se puede trazar en las ideas y las obras s(>

bre personal. Esta segunda fase se caracteriz. por la demanda de

expertos en la administracin. La sociedad americana estaba experimentando rpidos cambios: S~ inauguraban un nuevo modo
de vida y un nuevo mbitu de discusin. El profeslonalsmo ernpezaba a ser un destacado rasgo de la vida americana, y la especializacin una clave de prestigio. Lentamente al principio, con
fuerza arrolladora despus, se impuso a los interesados por los
problemas del personal administrativo la conviccin de que la rnoralidad no basta para administrar bien; que la honradez, por profunda que sea, no capacita a tina persona 'para llevar cuentas, trazar un puente o dirigir un" oficina. No slo es preciso evitar q;."
el acceso de una persona ti un cargo est en funcin de sus ~I;":-
vicios al partido; no slo es preciso que esta persona sea honrada : es necesario que tenga una capacidad y una preparacion.
Esto es algo esencial si el Estado americano ha de ampliar sus
objetivos. incluso si ha de sobrevivir,
Como dijo Carl Schurz en 1896, Hay ciertas proposiciones
tan evidentes y tan fcilmente comprensibles, que sera descorredefenderlas ante. personas inteligentes. Una de ellas es que las
funciones del Estado crecen en extensin, en importancia y en
complejidad, y surge la necesidad de que sean desempeadas no
slo con honradez, sino tambin con conocimientos ). capacidad
demostrados a travs de una formacin, y que en la misma medida en que un Estado democrtico desaticn.Ia esta necesidad, d
y la estabilidad de las instituciones democrticas se vern
Esta corriente de pensamiento lleg .. formar

ss.
parte' del progresismo, y cuando estall la primera guerra mun-:
dial, la ciencia era un culto Y el experto un fetiche. Los primeros
volmenes de la National Municipa Review estn abundantemente sazonados con palabras como cennfico, .experto-, y otras, emparentadas con ellas, documentando de modo Inequvoco la sencilla fe de una poca.

La tercera fase que se puede delimitar claramente se ha caracterizado por los elementos tomados de la esfera de la administracin de la empresa privada, especialmente de la organizacin cientfica, y por la importancia dada al personal como
instrumento de realizacin de fines. (Hay mucho en esta literatura que depende, claro est, del pblico a quien S~ dirige. La
cruzada en favor del mrito sigue siendo el tema de la literatura
dirigida a asociaciones de. votantes femeninos. al electorado rnunicipal, etc.) Los primeros reformadores sostenan la creencia igeneral de que la esfera de la empresa privada es ms pura r mejor
que la del Gobierno, y de aqu que el movimiento en pro de un
personal mejor fuera muy susceptible a la .ifluencia del sector
privado. A pesar de que el movimiento de los Muckrakers fue un
preludio del progresismo, al distinguir entre buenas y malas ernpresas, los autores estaban preparados para aceptar casi sin reservas ni alteraciones las prcticas de las empresas que se consderaban mejores. Haca la segunda dcada del siglo, la organi.zacn cientfica haba sido objeto de una gran divulgacin y se
dispona ya de una considerable literatura sobre el tratamiento de
los problemas de personal en el sector industrial y comercial ",
Dutantclos ltimos treinta aos se ha asimilado la administracin
r.~siy()h.lll~e$)d(!!l~$An'l<Jlsfe!istrltil d procesode ..mosis, V:lpOr ejcml'~?90 lfntlu/s (July.1920J,sohre estnbilida.4 n:f1u:itriat. y 113
Anillds (';fay.t9.!~ksobre cOlllpetencia ye~on()miaeJlll)s ~~.;tOi ,,\aMiros.
11

li.

56
de personal en .la esfera pblica a la administracin de personal
en la esfera privada..

EL

MOVnHE~TO

DE

PREPARACIO~

ADMIl'ISTRATIVA,

Dentro del movimiento general en pro de un personal mejor

y de una mejor direccin del mismo, y relacionado con otras acti vidadcs distintas, tales como el estudio acadmico de la Adrninist racin Pblica, ha estado el desarrollo de programas de formacin \) preparacin para los funcionarios. La literatura de este
rnov irnicnto presenta numerosos e interesantes aspectos tericos;
por ejemplo, lo que revela sobre las Il'oras Iorrnativas de los que
toman parte en la administracin pblica, un tipo de teoras que
estn comprendidas en cualquier IilosofIa poltica, expresa o. implcirarncnte.
'I!

ISUIFI!RENCI.\ 11,\(:1.\ 1," FII.OSOF:\ DE L.\ EDUC.-\Cll)~

E~ menester h~II.:L'r constar que esta Iitcratura, con algunas notablcs :: en su mayora recientes excepciones, no es excesivamente
valiosa, por favorable que pueda ser dOjuidn sobre el. xito de los
programas de preparacin. La argumcntacion en favor de la forrnacin de jos funcionarios}' el estudio ti..' la misma se han hecho
ignorando o manifestando indlfcrcucia hada los veinticinco siglos de historia del pensamiento sobre cuestiones de educacin,
La filosofa de la educacin y la fihJSt1fi,l pohr ica Se hallan inseparablemente unidas, pero no se han hcch esfuerzos conscientes
para considerar la filosofa poltica en rl.'1.1~L'n con la teora y
los procedimientos educativos, ni una y ot ros con las tcnicas de
la sociedad moderna y los inst rurncntus t\'rtll;lti\'os existentes o
potenciales. Se ha producido una l.'llll~l~tl\"!!:' contusin \~ os\.:ure-
cimiento de distinciones importantes. l\':lh' h.\ observado un audescubrir. en la Iih't'.\tU:'.1 :,\'~)re csra : materia,

MOHlfn:... ros. HO;\fBRES.

~QT1\'OS

, qu! es exactamente la, administracin pblica. quin debe ense.ar estos conocimientos. quindebe aprenderlos y por qn~Feliz
mente, esta situacin se puede remediar en .breve plazo: varas
publicaciones ms recientes, aunque discrepan entre si, han realizado un considerable avance en 1;. definicin de objetivos. en la
consideracin de medios y una valoracin de las realizaciones pasadas y presentes 22.:

LA PUSMACI:-t DEL :\IOVUIlEXTO DE PREP.\R.KI:'~

Es justo reconocer que toda persona que pretenda establecer

unas bases tericas slidas para un curso de preparacin se enfrenta con un problema muy difcil, debido a una serie de hechos
'que se dan en la vida americana. Entre estos hechos, ocupa el
I primer lugar la tradicin de separacin ce Estado y sistema edu, catvo, el hecho de que nuestro sistema educativo se haya desarro.Ilado (despus del perodo de impulso religioso) para ayudar a
los individuos en su xito personal ms que para servir al bien pblico. Las personas interesadas por la preparacin de los fundonarios, en cierto sentido carecan de base en que apoyarse. ~o
slo no exista una tradicin de servicio al Estado, no haba una
filosofa de servicio al Estado que cumpliese la finalidad que el
idealismo cumpli en Inglaterra, sino que no haba siquiera el
punto de referencia de un sistema de clases estable sobre el cual
poder .construir su pensamiento.
Del lado positivo, es evidente que los que inauguraron el movimiento Iuron estimulados e influidos por la industrializacin,
::J)iotaJ,lemcnte :\1. B. Lambie. cd,. Traininq [or flu Publ: .. s,"'~ ice
(Chica;o, 1'J5S; Lewis ~lerri;m. '/lb/il.- Scriic <1/lj .'>'..jal Traininn
(Chica;.;:o.W3~);G..\. Grhal1l. F,,/:/,"J/i(}1l [or Pul-li .,1 dministration
(Chi\2'a;:o. W-H).VaSce,llsimsmo. H. .\. Wllker. ~luh1i.: .\dmini,.~ra
tiou: Tlle Univerllitiei "'l\lt the u!.ti.: :-'tn i.c, .\9 .1 m. /'.A . .'i ..i. ,R .....
(O"t. ll).J:\ i,(146-9.~3: 1':{hert6. \\'Cl::!l:rt, .'rbe Stu4yoi f' ..':i~ ,\.i:r::nis~qti(Jn;.. )(j .Vn.P... t . S'j./(~-. :+rii. 1qZ '. ,H331..!.

TEORfA DE L.\ ADMISISTRACIN ~8r.rCA

S8

la urbanizacin, la profesionalizacin y la extensin generalizada

de modos de pensar cientficos o poslttvlstas.
Concretamente, este movimiento surgi del movimiento de ciudadana eficiente; el Bureau de Investigacin Municipal de Nueva.
York fue el centro de este ltimo 23, y formul el primer programa
completo de preparacin, un programa que tuvo gran influencia
sobre los progresos posteriores.

EL MOVIMIENTO DE INVESTIGACION
Otra parte dellrnitable de la administracin pblica es el IDO-,
virnento de investigacin. La investigacin es un ideal o atributo
de toda atencin conscientemente prestada a la administracin
pblica. pero el movimiento de investigacin propiamente dicho
tiene un comienzo y unos rasgos generales discernibles. El comienzo fue la creacin del Bureau de Investigacin Municipal de
Nueva York en 1906. un hecho de tanta importancia para el desarrollo subsiguiente, que ni el ms breve esquema de la historia
de la Administracin Publica puede dejar de scnlar su significacin. No hay un estudio ms revelador del progresismo que el de
-Ias actividades y escritos de Willi:lm H. Alle~, Henry Bruere y
Fredcrick A. Clevcland, a quienes Charles /l. Beard ha llamado las
..fuerzas A B C, La filosofa y las actividades de otras personas
ntimamente
asociadas al Bureau, como R. FultonCutting .v el
. .
propio Charles A. Bcard, tienen la importancia suficiente para justificar la atencin de los estudiosos' de la cultura americana. Un
gran nmero y una gran diversidad de organismos de invcsrigacon
tiene su origen en este Bureau, Y ya hemos sealado la importancia detprograma de preparacin del Bureau. que: envi discpulos a todo el pas.

:; \'''::::~e las
~~pe~:lalrneIJte la

('\hr:l<; de \\'. 11. .\111:11, !fellry Hruer e ~. F..\. \'!t'\ e'.. ::d,
de
E'i(iellt Dvmo..r.J(\ I :\ew "MI.. !t)t);-'. \'t .ise
'.I'''}r~. : l"r.l::.:;... Ior th", 1'11~.li, :"'~"'.:~'"

xovrutaxros,

59

HOMBRES, MOTlVOS

..

EL MOVL\lIE."tTO DEL BUREAU

El espritu de este movimiento 24 ha infludo poderosamente

en la administracin pblica. Este movimiento formaba parte del
progresismo, y sus propulsores eran propulsores del progresismo.
Se sentan cansados del simple rnoralisrno del siglo XIX 25, aunque,
paradjicamente, ellos mismos obraban a impulsos del fervor moral del humanitarismo y la secularizacin. Estaban deslumbrados
por las revelaciones de los Jluckrakers, pero desconfiaban de la
reforma por generacin espontnea 26. Eran sensibles a la atraccin y a las promesas de la ciencia, y confiaban ingenuamente en
el descubrimiento de los hechos a la manera de la ciencia como un
procedimiento suficiente para resolver los problemas humanos.
Aceptaban-e insistan en la necesidad de su aceptacin-s-la nueva concepcin positiva del gobierno, y se inclinaban hacia la idea
de una sociedad planeada y dirigida. Odiaban la "mala- organizacin de las empresas privadas, pero hallaban en la organizacin
,. Sobre la historia y supuestos tericos del movimiento del Bureau
vase: N. N. Gill, MUIlicip,)i rescarcli Bureaus (Washington, 194-4); J. :'1.
~fiffner, Mlwicital .-ldministration (Xew York, 19';0), ch. 4; J. ~r. Gaus,
fhe Present Status of the Study of Public Adrninistrat ion inthe United
~tates), ~5 Am. Po l. Sci. R~,. (Feh. 1931), 120-134, Y A StuJy of Researck
m Public Admiuistration (Xew York, mimeog-rafiado); L. D. White,
Trends in Public Administration (Xew York, 1933), ch. 22; G. A. Weber,
Orqunizei Efforts [or 1111: lmtro.'':Ilh'!It of .\l.:tllods 01 AJmillislr<Jtion in
tire United StJh's (New York, 1(19); R. T. Cr ane, Resenrch _\~encies and
Equipment, li Am, Pol. S ..i, R.:. l~Jay 1923). 295303; T. E. Merriam,
e'I'he Next Srep in the Orcaniaation of ~Iulli"ipal Research, 11 Selt. Mrm.
Re7.I. (Sep. 1922), 274~281; Xew York Bur enu of Xlunicipal Research, ~:\
National Pregrarn to improve :\It!tho)s o Government, 71 .\!rcnicital Rescarch (:\hrl'h 1916), y Cirixen .\~tllric" for Rescarch in Guvernmeut e,
i7 Mllhifi/,1I1 Researct (Sep. l'lltil; F. A, t h:\"c1allcl. Cll'lth'T on .\1uni.
cip!il Ad,ninistrf)fiDIl uml Ac~o!,.ltiHfJ IXt:\v York, 1')09), ch. 5. Vase tambin biblioq-rafacitnda vor PiiHm:r, op., cit. 81.
;$ \'cllse The Goodn.e,~ F:tU.-t:y
ch. 1. en 2//inlt D~mo)crac}'. de
J

W. H, .-\lIen

~ VaiStf ." S<ltioftdIP",oo/nm to arro,ce .\f~t/()d$

New YOl'k Bur .au Q :\luni0ip;11 Research, 3.

ol

GO'crnmlllt.

60

TEORA DB U

'\DMI':I:ISTRACI~ PBLICA

y en los procedimientos de las mismas un prototipo aceptable

para los asuntos pblicos 27, Detestaban a los polticos y crean
firmemente que los ciudadanos en general eran Iundarnentalrrtente puros, que estaban deseosos de un Gobierne eficaz y econmico y que posean una naturaleza suficientemente racional para
..alcanzar y apoyar a un Estado fuerte, con una amplia esfera de
accin, con una problemtica compleja y con una burocracia pro. fesional y cient fica a su servicio, Proponan formar a los ciudada. nos para este deber y ayudarles l 'ello 28. Fueron ardientes defcnseres de la idea de '(cficien~ia 2'1 y propulsores del movimiento en
favor de una formacin til , Estas tres ltima nociones-e-conciencia y participacin Cvica, eficiencia y Iormacin til-, unidas, constituyen el ncleo del movimiento de ciudadana eficiente.
Se aferraron a la idea de que la verdadera dcrnocrucia consiste

., Dado que esto:' oruanismos de invesriguciu han estado en estrecha

relacin con la comunidad de los negocios, el movimiento de investiuacin ha sido naturnlmcute un canal de influencia para este sector y para
el movimiento de or~\llizaci"Jl1I~icntifIC:l. (Vase (. A. Hcard. The Role o
Adruinisrration in (iO\,CrtllllCI' ", en TII,' 1/'Ol"!.' 1'llit in Fcdcr.il .Idministration I Chicaco, IC3il, l.)
;:l:
", .. \,:tll:dl11cntc 111) existe mccanisuio :;lgllllO 1':lra conocer ). dar l'ublici.l,i.l a los IH,,'ho.; tIc 1:1 "ida social )' de la ;l'\llllinistracitlI phlica.
Sin cs!oS hedlOs qlle sirvan 111.' hase a las opiniones, el pblico no puede
diri-:ir y COllr()~ar la administracin del 'municipio. del distrito, de la

ciudr..L del e~tadfl ni de la narin. ~ill un inrelieente control a careo del

PU(!!.!I), no e" 1,1)';ll,le una democruvia efiraz. t riun fnnre. prozresiva ~ (\\'.
H ..vlleu. o'r>. cit., Xew York, 19f1i, IX-X. ron la ;lll!oriz:,ci"JIl ele Dodd,
:'!c:\.! & l'~.'. Ilal,I;,!),!n ele la '()ll'"I.i1:,hrl nnrrun liznda r ,:iClltti';I, dd
~ e;~",~,:,! v de :0; ni~;f)'ll)'; ,!e .:n:::I'I',I. 11. Bruer e dice :l~ ~ :'ill e:'>~o,; instru~:e:l~o~ el ;.:o\.ier:~1) -lel pueblo es i:Il'ltiJ. El rccall 1'1J s~ pue.le util izn r
e :l':\:..era eie::i\:'! ~i el 'l:dllo no tiene posihilielad ele conocer I(J~ hechos
relativos ... :l "U :.:ro},iernfh, T'~ .\'<'7..' Cit G(}~'''''1l111011 r Xew York, 1l}11),
3t)i. P'lubtill:tm~nte. e n el movimiento ~I(' I:t :tcIJllini.;lr;,,i"lIl II'J,li":t, lo';
he,~h().; "Ol~ ,'(')~;,:,lt';:"l", ,';,,1:& dia 1!l('1l0S ,'n:l1O ill"rrlll1ll'lIlll'o d.: ""II.,,'LI
':"1\ y ,'oll'rnl "ill,I.!,i:tlll) )' II!;',' "011111 in', rIlIllC:':'" .k ;Illmi!li~t r:t,',"lI

"""11';\',

,',' ~.,' ~n ... ,tl"r:,ll:'!:l el mo\'imiell!o de inve-t i~;,'i del Hureau corno, l:t
tl~.r.';I"i"'!ldl'L~~i'("' !n~:e':'J), :.re::"r:,1 .Ie l'f:..t'::,ia.! L
'~~,~ 1\ ::t;;i.;~l'",

'il.~::'.~lt~~,:~t~~~:;',L~'~~;ii~trJ'~. ;*;~j;,rJt;:~ :;.'~,I :.'; 111~lt. .;: :1"'\ ,~!

JI (' 11: r.

~~

61

MOVI1l.UENTOS, HO,lUIRE&, MOTIVQS

en lac:90peracin' inteligente entre los ciudadanos y los elegidos

o nombrados para servir al Estado 30, y si bien hoy da esta idea
no es ya un faro luminoso y resplandeciente, los organismos muo
nicipales de investigacin 'siguen hallando en ella su principal
base terica 31.

EL MOVIMIENTO DE

REORGANIZACIO~

Todas estas fases del pensamiento y la actividad administrativa

-:studios acadmicos, reforma del personal, preparacin adrninlstrativa e iuvcstigacin organizada-han implicado y se han desarrollado en propuestas para reorganizar la administracin. Pero
el mov .miento de reorganizacin merece consideracin aparte,
porque en alguna de sus Iases, especialmente la n.. organizacin de
la administracin de los Estados de la Unin, ha producido una
:10
Vase Clevelnnd, o/,. cit., 351. Cf. su Orqanize. D,mtJ~-rIJ'Y t Xcw
York. 11)13), ,tN, \'ra.;c tamhiu los art iculos de incorporacin del Eu-.'
reau, citados tOr Weber, op. cit., 1751,
11
Si hieu ;,lgullos aspectos del movimiento de investigaciu no fue'Ton enteramente inofensivos, sus primeros impulsores soaron ciertamente hermosos sueos -ulla visin Lid hombre alzndose sobre su medio y
dominndolo-. Esta visin tiene su mejor expresin en Charles A, Beard
-(tue fu lIjrector del Iureau de Xew York-: -xSi ... tuviera que r esumir en una sola fr.ise la cont ribuciu mfl~ sgllitic:lti\"a de nuestro rnovimiento a la civilizacin moderna, dir ia que es la aplicacin de la idea de
la conuuua investigacin experimental, que t:l:l ericaz ha re-ult ado en
1:: 'ln/pre':l econmicn, a los asuntos de la Administracin p'li.:a, una
cont r ibucion, con un ca rcter lJro fundumeute impulsor e in: uno, a los procedinriento rnedianre los cuales la humanidad moderna lucha con ro.los
sus recursos p;\ra clllall.iparse "e la 1ir:llli.\ de I'h g'ol,ic:-:r, .. ila:\,:o, y
llel .:il'l'lI r':~iIW:ll .tll la narur alcz. :,d'lulr,,"'''u ,'/.II,'ll'II'"I;I .I, "'1 ",.;tlno
n>IJ11' "';II""II'r '11i' JlUl" IU'""IHll1\~.1
1 '1I1.'I"'II,l",, ;\ h 1 '.. :JiC'f(lI'.a de
f 11\,(,,,11;::\,-;,"11 e ;H".'.III"III(II:.II:.(~"I; .;tJIHt.'tll N .',\,,H, Ir-. /'.#,1. /'r.flII!;:/lJ
{UNir.: IX(!.\Y~lrk ...t'.!f'l;tpr';'llt.Uc~:o. "'HIII, totllt el munIo, IQ$ in'...rl:.r;,.lkrc.. ....t}t;lllf/.ul.:I.!O. ~a l,r:T.:r. h.!;, r ,le h .alia.en: ;l'7i'':I. dl1} :1tl~\::tlb}\.,.;tl).f,~':di::l;i\:'ie .; ~;."I-:a!. ';m .le tener lIHl :llclI:a'::ld

tr::":J,-:.; Ir".,:.h:ht}~.I/I''.'I!.I'.;tf el
..", W,,"'V1 .,le ~;yk ,lit,li.::.:i/'I1l.

!l;tl',!II,'l":':"

('JI

"1.1

mit,d-!)

:':~:-lo 'I~

TEOR!A DE LA .\l)~lINlS'fRAet,; pfBUCA

62

literatura con caractersticas propias 32, Adems, parece ser un

mnimo comn denominador de otros movimientos menores, corno la reforma presupuestaria, que han estado ntimamente relacionados con el progreso de la administracin pblica.

REORGA';IZ'-\CIN Ml'~\aCIP:\L y FEDERAL

En lneas generales, el movimiento de reorganizacin tiene tres

aspectos distintos. unidos por el entusiasmo por reorganizar la administracin de 105 Estados. El primer lugar. reformadores v
reorganizadores se ocuparon de los municipios y del Gobierno
federal, y ms tarde extendieron las bases tericas y las frmulas
elaboradas en estas esferas a la Administracin estatal 33.
1~ :-;ohre la historia y fundamentos tericos del movimiento de Reoruanizn t iou, vase: 1.. .\. Blue, TIr. rciatiou of 11r e Goternor to thc Oroani::.";,1/; oi r.r,','/(ti z e Potccr in lit.' ['/lit,'" Sta'e.r (Philadelphia, 1902);
C. A. Beard, (d~c":Ol1strul'tillt!' State Governmenr . 4
Re!'. (:\u~. 1915),
~!1'r>,: XC,\, York Ilureau of )'funi"ipal l~e'c:lrch. N.,,,, }'Ot'k Stat.: Cons::':!'f:"" I1nd r;(l~,I'I;11:"J1tt , [11 .'lttnzisllI (Xew York. 1(15), y The S~ate
:\l.)\,~m<:'nt for Efi.:icrH'Y nnrl E:Oliolllp. 90 VI/llcital Research (Oct.
1111;): "(Or1lPC't'l1CY n nrl El'ono!llY in Pub!i,; Expenditures, tU Annals
1:',l.1)' 1'),2.. fssilll. pero. especinlmenre, \V. F, Dorld, Reoroanication Sta!
(;"~'<'nl"1"':( (161-172). v F. O, Lowrlen. Ncorflalli::atiol/ in Illiuois and its
Rcsults (l.55-lOl; A. . Iluck. . '[dJllilli.flrali,:~ Consolidation in Stare (;0tcrnmcnts (var ias ediciones, la primera en 1919); G. A. \Vc/cr. o/,. cit.
t assin:
~I. ~a:hc.\s, Srate Adminisr rntive Rcorg;nir.atjoll:>, 16 .'1m.
P"I. Se. Rc:: (.-\u". 19.~2l. 3~i-39:~. :: ({The new Role of the Governor 6
.Lm, PoI. S.., Re: nl;,\O 191Zl 2Ifi-22B: T. K. Pollo-k, "E!e':t!n" or :\p":>;'\!m~nt o rul,li,~ n(ij,~i;lq. 1~1 "/lIIwis (Sep. 1(35). 74<): lf. J. Ford,
The Reortranizntion of Srate Government . 3 Proc A cad. Pol, Sci. (1<)123\. 78-84: H. Bruere. .-1 Plan of Or(IJJli::a!!'.?1I [or Nc-,t, }'ork Cf.v (1917);
Presidenr's Comrnittee on Administrrr ive :\T:m:u"clllcl1t, Ret-ort ~"i!/ Sp,,
ci.il SI:diu (\\';sh,. 193i). Estas indicaciones son, por supuesto, mera
su.:eren<:ia, v estn seleccionadas ..:011 r efer eucia :11 curso de la exposicin.
Vtoase el capitulo 8 vara una consideracin ms completa de la literatura
so!:,re cen: ralizaci,',n 'j con-olid ~\l- i11.
;.)
~e:;er:tli1.alitO'1l vli.la a pesar dc la existencia de. una
e:lla .fera e~t:tt:ll antes de l1aalizar el siglo y de
es::.; :cwltmdH ceut 1'0,1 iZ:I,)oras.

X.-,,

n.

.r.

MOVIMIE1'UOS,HOMBRES,' MOTIves

63

A fines de siglo, la corriente de reforma municipal que vena

desarrollndose desde la guerra civil haba girado decididamente
en direccin de la centralizacin del poder administrativo, giro
simbolizado en el Estatuto Modelo de la National o\1wzicipal Review,de 1893, recomendando la concentracin del poder administrativo en el alcalde. En 1909, fecha de la propuesta hecha por la
People's Power League para reorganizar el rgimen de Oregn, los
estatutos que reforzaban la posicin del alcalde se consideraban
ya menos convenientes que el rgimen de Comisin J~. y en la poca de la primera reorganizacin estatal, en 1917. la forma councilmanager iba siendo de rigueur entre los reformistas 35. En el mbito nacional, con anterioridad a 1910. se haban realizado ya varias investigaciones del Congreso destinadas a mejorar la organizacin y el procedimiento administrativo.
Aunque la influencia de estas actividades sobre los reorganizadores no est muy clara. no cabe duda de que la Comisin del
Presidente Taft sobre Economa y Eficiencia di un gran impulso
a la idea del presupuesto ;6, y que el ejemplo del plan federal ..

34
Sobre la historia y fundamentos tericos del movimiento en ;:t vor de
las Comisiones consltese : Oswald Icynu, .\[lIilid!'i11 Fre cdosv I..;arde!1
City, 1915); C. R. Woodruff, City Goternmcnt hy Cmllmisi'; ! :o:eoo': York,
19.11) ; E. S. Bradford, Commission Go ..'ernment in American lO::ie t '~e"o.
York, '1911); J. J. Harnilton, The Dethronemcnt o] tite Cit)' Boss 1 ~ew
York, 1910); 1I. Bruere, The Nt:7.tI City Gocernment (:\ew York. 19i2.l.
Vase tambin los primeros volmenes de la .vutio/l:1l .\lllIl.i!,'I! Re: i.-....
IS
Sobre la historia y los fundamentos tericos del movimie-ro cit
manaacr, consltese : H. A. Srone, U. K. Price y K. H. Stone. C:t,v J/~.
naYt;r Gorernmen; in tlte VlliteliSlates (Chicnco; 19~O); L. D. White, rile
Cit,v J/mwqt'r (Chicazo, 1927): 11. A. Toulmin, Tiro: Cit}' .\1.lIIo1t1tY (Xew
York, 1915); C. E. Ridley, The Council Manaver Plan o Ci:y Government, 1, Local Go,oerrtmCIII A dml:istr.ztiu 11 (Sept . 19351, ~-;.(
:l/i
El movimiento en favor de la r forma l're,UJlIC'O ;l~i;, h:, .!,Ir> muy
importante, pero desde el punto de vista ele sus a-;I.e :"h te)ri"05 puede
insert arse en.cl movimiento uenerul de re',r~:\l\iz;cit'm, l!d ,~ual ha caosti.ruclnuM P:lrt'!,.'o Puerle hacerse de au~:n .le 11)" m:IO o.le;-f)-;I'H instrun1en:n'ide fa(lerTl;~ria... El presU\.ue-l() T,rn!IO;""ifl:l:l U:I m~r1i() a travs
del'~\lall~p:it,tSI, ..... ~.llUe(Jenasel.!ur:l:r~e rk C\I~ la ':lrte de 5'.1 e~{uerzl)
dedjctl(l;r:t611~sr(Jnlutlt!sn~esutiliz:tdil pan !o:.rrosprivar!()-. no se emplea mal ni se. despiHarr:l. A. R. Hatton, citado (JOr L. u. Upson, dIalf-

64

TEORf.\ DE LA .\D:\IINISTR.\CIN PlBUCA

de amplios poderes en manos del ejecutivo ha sido utilizado con

frecuencia por los reorganizadores como un argumento.
,\"\Il~(srR"c(6N CO\IPAR,\O,\ y ESTUDIO

f)EL

rROCEDl\I[r:~TO

,\O\HNlSTRU[VO

En segundo lugar, se unieron gradualmente la consideracin

general de las formas de gobierno y el mcriculoso examen de los
mtodos administrativos, contriouyendo ambos a los planes de
reorganizacin de la admlnistracin estatal. En 1909 haba ya una
larga historia de dudas, examen de concicnc ia ." ataques por parte de los l'sludiosos de la polt ica con respecto a las Iorm.rs de
nuestra democracia. Influidos pOI' la experiencia y los autores ingle se s. Woodrow \\'iboh, Garnalicl Bradford y muchos otros han
contrastado nuestro sistema de separacin de poderes con el siso
terna J~ gabinete, con desventaja para el primero, y han insistido
en 13 necesidad de Uf) ejecutivo ms fuerte. Estudiosos que rcgresaban a nu est ro pas procedentes del continente europeo ansiaban
hallar t111J frmula que pcrrnitiese a la democracia lograr las manficstas ventajas J~ la autocracia. La doct rina tradicional de la
Scrar31.'oD d e poderes se convirt l en la bt e naire de la ciencia
poltica arncricana.iv la exaltacin de: las atribuclones de la rama
ll>':?n, 69;-tEI ~prcsupllcsto
viene ,I):bJ(ierindo-e. cada da I1I;S. como un instrumento de administracin, .m',.-; que (0:110 un i nstrurnento de control popula r.
:'"t. re !~. hi';:0ri:t de las teoras sobre el presupuesto vase los diversos
:r;,1.,i'), ;!~ F..\. t.Tevelnnd v :\. E. BUI'k. especialmente F.vo!utioll of
:~e l:u !:e: Lh::t in ::le l'lIite;j Stntes 62 -l nu.tls 1:\0\', lell:;), 15-3.", de
eh:\ e::,:;.:. y , The 1ievelopmenr 0f rhe Ilud.ret Idl::' :11 the Cllitl:l! Stall's),
113 ..l nn.t! ,'.L" 102-+ 1, JI-JI). de Hu,k. \'l':hC a.'iISIIIO. I,,?, .'/111/,/1.1. /'.r,f
s:,,~, y I U .":11:11.1. t..:.rJ:lII: :\l'W York HlIrt':lll oi :'IllIlIi:'i!,;t1 /'('(;lIl"h .
1'l:-;.r':;'I:'!C 1 ;O\l'r:l:l:e:Jf>. :\. li1.l"!1. -+ 1 hn, I'l\ftl, dl' \{:IIII..,rtd NIs.'"r.'.
':.-t' E .\. Fuj-:L:rj,k. NI/d,/,'I .1I.rI;'I/'! .1 l Ivtn, rtl'y ( :'-:('\\1 Yllrl..
\j\:--" v ,:,ill:.1l: F. 1', l~rlll:lI'er::/rhc E.\;t'lIl:\< \l'rSlI' The 1.";.:'/,1;':1\('
Jiu i:':l':' " ;' .\',;1. .~:."l. N,.. I \Iar. 11)1:-: l. \,,;-. ti3 r re sutue n clt' UII ,kl,.l~e
1 lt:. l'1:.11d l. d(\li.!I: -t'!J.,JJ;,;-; una fkil.':I~; .It, la i"'~'
T::1:.: !:u'.:-c:.,,!t::1I/,,!" '. tU l nn.tls (\by,

MOVmIE.~TOS, HO~BRES,

MOTIVOS

ejecutiva en su gran esperanza. Las publicaciones .peridicas, tann

populares como acadmicas, rompieron en Wl erupcin de planto
para unir ms estrechamente los rganos legislativos y los ejec t ..',
tivos, para restringir la rama judicial y para aumentar las atribr
clones y deberes del ejecutivo. Por otra parte. el movimiento ~;
investigacin (la aplicacin de la idea de eficiencia- a la adm ,
nstracin), que en principio haba prestado atencin principa. I \ : .....
mente a cuestiones de detalle y procedimiento. deriv a una cor
sideracin de la estructura y la filosofa del gobierno cuand- vio
desbaratadas desde arriba sus esperanzas de reforma. Llego .l l~-'. ~
conclusin de que los meros sistemas de contabilidad " no bastaban, que la idea presupuestaria estaba ntimamente ligada a las
relaciones bsicas entre el legislativo y el ejecutivo, y que la eficiencia y la economa del procedimiento de la empresa exigen con J . .
centracin de la autoridad de la misma. En la reorganizacin de
la esfera estatal se unieron y mezclaron estas dos corrientes de
pensamiento.
f-AD~[~[STRACt6N POR EL PUE8LO y

.\D~.I~[STRAC[6N

PARA EL PUEsto

En tercer lugar, el movimiento de reorganizacin estatal refleja un choque. un conflicto y una transaccin entre las dos gran- .
des tendencias del pensamiento poltico de la era progresista: -la !
creencia en una armona social natural y en unas instituciones
simplificadas y ms democrticas, y la creencia en una armona
social creada por el hombre y un control desde arriba ms amplio ~
y eficaz 1ft. Cuando el movimiento de reorganizacin no estaba ..ino
incoado. la primera de I... la... tcndcucius era tuerte. El plan de Ore,. , \'h'l' BC.:lrl, 111' . cit., 4.-;;. \,~;asc~:llJllli~n :"cw York Bureau .Ir
tm,/l. ~. ('., ,in em1Jar',[IJ, 1L rhul:rl:. TII~ .\','7(' Cit\, (;o,'l'TlIm<!,:t 1~~W
Yl'lrk. C){J,.itf."u!lnrditJ:, 1.1 ,:ha!'\IcerlI de los est'atUto,~ 3 h ~hue:n
:ltlmIar;,.i;h.8i"~ ...,
H

e h. lJ.
Vi.;",. l:e,anl. 1)1'. cit., .t

66

TEORA DE LA AD~rnIsTRAcr6N PBLICA

gn probablemente estaba ms cerca de la democracia directa que

de una administracin a cargo del ejecutivo. Las reorganizaciones
realizadas en Wisconsin en 1911 y en New Jersey en 1912 pretendan asegurar la competencia, la continuidad y la emancipacin de
la poltica dispersando el poder en organismos colegiados y comisiones. Sin embargo, en cuanto a la ortodoxia definitiva, la tendencia centralizadora y directiva hizo la contribucin ms importante.
El ao 1915 puede tomarse como punto de inflexin. La valoracin crttica (Appraisal) de la constitucin y gobierno de New
York, elaborada para la Junta Constitucional de aquel ao por el
Bureau de Investigacin Municipal de New York, es un documento
importante en la historia del pensamiento poltico americano. Porque este ..nuevo Federalista es un manifiesto consciente de filosofa fundamental y una sntesis y sumario del pensamiento politice de los decenios anteriores. ~n este documento hay algunas
cosas que :..a estn pasadas, pero, en general, .la ciencia poltica
y la administracin pblica americanas se han contentado con
operar dentro de su estructura. Las frmulas para conciliar democracia con administracin eficaz-ya han sido aludidas: la sustitucin de la separacin de poderes por 1<.) divisin y especializacin del trabajo, la creacin de un mecanismo que simplifique la
tarea de los votantes y haga al Gobierno responsable ante ellos
de una manera inmediata; a tal fin, y para lograr una direccin,
concentracin del poder y la responsabilidad del ejecutivo; asegurar al j el e del ejecutivo los instrumentos necesarios para un administracin dicaz y econmica, y la creacin de instrumentos
institucicaatcs, adems de la eleccin popular, para proteger contra la incompetencia. la falta de honradez y los abusos administrativos. Las campaas a que han dado lugar estos principios son
igualmente familiares: el voto limitado, el aumento de las atribuciones del nombramiento del ejecutivo y la supresin de la duplicidad de cargos : la supresin de organismos colegiados : la rcduccien dc l nmero de dcpariamcnros : la atribucin :.JI ejecutivo de

MO\'l'J\fIENTOS, HO!'\fBRES, MOTI\'OS

67

1 .-

la facultad de elaborar y ejecutar el presupuesto. y el sistema de

mritos.
EL RACIONALIS~IO y EL MOVIMIENTO DE REORC.\~IZ.~c6N

Hemos de subrayar nna caracterstica, una tendencia y un conflicto irresuelto en la literatura sobre reorganizacin. La caracterstica es su utopismo y racionalismo. Los reorganizadores.
a pesar de que en ocasiones muestran una astucia poltica en la
eleccin de argumentos, por regla general, dan pruebas de la irnpaciencia y el optimismo de todo reformismo que deriva del sglo XVIII. Estn convencidos no slo de la rectitud de su posicin,
sino de que las gentes prefieren el buen gobierno, y que cuando se
les expliquen los beneficios de la reorganizacin desearn, indudablemente, la implantacin del sistema nuevo y mejor. Hay una
escasa apreciacin, en la literatura, de la slida e imponderable
estructura emocional de la sociedad, y apenas una pincelada del
respeto burkeano por la divina tctica de la historia nacional.,
Los reorganizadores se sitan fuera de su contorno material,
tratan de imponerle principios racionales y propenden a creer que
del manejo de sus conceptos se seguir fcilmente la realizacin
de sus reformas. Los circulos de la administracin pblica y la
ciencia poltica se vieron sorprendidos por la tormenta que estall
en torno al plan de reorganizacin de 1938; se produjo un desconcierto ante la oposicin a sus obvios beneficios y una irritacin
contra las perniciosas inl lucncias que la frustraron.

L\ R[Dt:CCI~ DE LA ESfER,\ DE .\CCI(\S

No obstante, ha habido, por parle del movimiento de reorganizacin, una tendencia, si no a un menor racionalismo. si a adoptar un tono menos optimista y a reducir su campo de accin. La
inclinacin originaria a tomar el ciclo por asalto ha desaparecido.
Ya no se pide que se alteren nuestros sistemas constitucionales

f
f

68

TEoRiA DE LA .-\D~USISrR.\CIS PBLICA

Se ha manifestado recientemente una propensin a aceptar el sistema trino tradicional cerno un supuesto inalterable (o l profesar
la adhesin a l como tctica) y a determinar qu reforma es posible dentro de su) lineas generales. Esto. junto con un menor optimismo acerca de lo que se puede esperar del "pueblo en el sentido de comprensin y apoyo, ha ido centrando la atencin en la
rama administrativa. El ilsolo-rey, unin de la ornnisapiencia y
la omnipotencia en uno o unos pocos. como el camino ms corto
hacia la Ltopa : no hay modelo m ... familiar que ste en la historia del pe nsamic nto poluico. en administrador ilustrado con los
podere s correspondientes \."S ludo lu n eccsar io, y mucho ms Icil
de .... ncont: al" que cientos ti e lcgisludorvs ilustrados o millones de
ciudadanos ilu s t rados , La I eoria del despotismo benvolo es muchas \:.... '~L'S racionalista y utpica.
COSITstO:-; ..\CERC.\ DE LA POSICt~ DEL EJECUTlVO

En la literatura sobre reorganizacin, y en la literatura de la

Administracin Pblica en general, hay conflicto y confusin en un
punto muy importante. S~ trata de le posicin, condiciones, oblgacioncs, preparacin y eleccin del ejecutivo. En la Administracin Pblica americana (como ha observado L: b. White ) hay dos
tendcncias : una, hacia el ejecutivo no poltico. profesional (tipo
cit v-m anager), :-. ot ra. hacia el ejecutivo poltico no profesional
(tipo prc'sidcnc iallsta l. Tras estas dos tendencias hay un sinfn de
ideas d ivc rs as y con'lictualcs. Parece claro que las gcneralizacloncs
que se ajustan a uno Je <:':5to.; tipos (k ejecutivo no se ajustan ncce sar iamentc al otro. Evidcnrcmcntc, !lO <::\htt..' una relacin ija
entre \0. habilidad para obt .... ncr votos y la aptitud adrnin ist rat iva,
y r.;;:1US C:11rL' la obt encion .11..' votos y la preparacin profesional
para desempear una lUlh.';:l ndminis i rntiva. Si el principio ,,'p;lra
r e prescniar I.':<..'fido~; para ndrnini-t rnr. dcs ignadus , es un prj ncipiu \'~tl~JU. r:d t:~ ...,l!>.. ';,. . . ucn t c. p.u 111.1 d":l,,.i~ \'d~u pco r, h~h"l:r d",:l
rna- .d-J l~;::,;'.':: .. :,l ~;~,t'l ,:1 !)llllk'r .l,!lllllll,tLlJtJI".

MovnnESTOS.

HO~1BRES> ~IOTI\'OS

69" .

INFLUENCIA EXTR..\...\;JERA
Cada uno de los movimientos a que hemos hecho alusin ha
contribuido a configurar los contornos de la literatura sobre Administracin Pblica, Ha habido otros movimientos, como informacin. centralizacin de compras y plancarnento, que han dado
lugar a una serie de trabajos. Pero quedan subordinados en volumen y en bagaje ideolgico a los movimientos ya tratados. y un
examen separado de los mismos seria reiterativo y artificioso,
En un nivel diferente-no de movimientos, sino de -Intluenciase-e-son dos los factores que han contribuido ampliamente a
la direccin y contenido tk los estudios de Administracin Pblica, y que todo anlisis de los aspectos tericos de la Administracin Pblica debe incluir, Estos factores son la influencia extranjera y la influencia de la empresa privada 39,
::1
La ,'oll"i<!era,'i'\1l de la inrluencia militar encaja !~":r1it: .e en
este pUntO, pero !lO parece sUli-:ic:Jtcmellte -importaure para d ...di::,rlc un
espacio en el texto. 0, al meno". puede que sea rmport ant e, pero yo no
veo claras sus lneas g'c::nerales. Si:1 embarco. he de sealar alzunos de
los pumas ms ol)\'os:' En primer luzar. el ejrcito alemn. especialmente su oraanizacin de personal. ha e-t imuln-Io los trabajos sobre l y la
imitacin. Ehhu Root, en ,'/HII!li.1l Ret-ores ,d tlic Secretary of lV,j,.. 1~94
190.>, recomend 1:1 r eortrnnizncin del E ir:i:1') (le 10.'; E"t:1I1f)s Unidos
sobre h 1Ia-c de 1:1 experiencia I.ru"::\na, va-e, cSl'e"ialmc::'c, (,2, 165.
29,). :'-~( y con f recuenci se h;:e re crencia :l t''':ns in forrne-, EI~ruf1O
que ,liri:!i,' el llureau de ~c\\' Yor k en "'.1 ;.ri:pcra l'l'o-:a e.;tu';;' ~:\nd'::l
d ej':'rc'io ,rusiano. l'f. l".. \ :nrtl. Tli c ll""'k ";it in F.'./,,'{ ,,1 l minis-:
trati.in IChi';IL[O. 10 37 1, 2. En ""';~ltl'lo ht~'\r, "e han :libdidn :e h literatura rle la ndrninist r ar in pl,l":1 .nr lo :,:,,'::1)'; ,lo,; estudios im;.l)nantes
sobre la adm:ni"n ..i/.n de los E-t:I'!I')'; l',,: :r',": .1, l rickinson. Ttie H!tl{;1I(1 uf ,111 .'/rJn\' I':t",'; York 1\122"
11. :.1'::'):1. T'r-iicin. .o.L l.r rlcrshit ;/1 lilL' ('Hiic"{ Stu, ;!nIlY ( '!\t ':''';'', '/,~l, -, y 4:.nr:!:\l:il,l'IOIl fir interna! C:l)ntr0! :l!l,l l-oordi'l:u"!l i:l the l'y,'ei ~:l~e" ,\r::IY "..~2. Asn. PoI .

y.r.

.';t"i. l\)t.~~. (()~ ..t. lfJ.'SI, ~;-:4(J~. I.\~~)"':\ t ...:~: .~.:::t.:i!:t!:i!ll .1 J:i~df""'t:r e-r u<li)'l -ol.r e ;td:ll~l!:"":-t ':/1:: ;:::!"'::' ~~:~::';'l' ~': ;. ''';'I!:l .,:::crr:l. \-:l,,;e. ,tjr
e jc:u .lo, :0'; .. I_;:~'-:~'~"", .~(. ::\ ~':~~,~: ~ . \ :::",:,.. ",';'" ,"(J:t l.eviev.. t 1,:-. t:~,':(ar

:1' . .

1: t'''~~'~~~''':'' :::::-,':r ... ',.~ ':"":!,~_1:

~ " i) :tl;,t:r',,;:~:::'~':~'{) .:n"':"e
:..~.;,t:tf 1) ::::<:.,:~:.t-~ . . \~:.:l~:C) ,!~ '~,: .' :,{~l -: .. : ..t:'.~:~:H:n(). l.('H~ ~c';-'t:."~o :..1

Iu... . !

70

TEORt.\ DEL,\ ,\D~IIXrSTR.\cr6s P~BLICA

_Las tendencias de la administracin americana - escriba

L. D. Whlte, analizando la Administracin Pblica americana para
Recent Social Trends-s-no han sido, al parecer, muy influenciadas
por la experiencia extranjera 40. Esta generalizacin es vlida en
el contexto en que aparece. No obstante, la experiencia extranjera
ha afectado manifiestamente al estudio de la administacin p..
blica y-a menos que este estudio haya sido intil-a la prctica
administrativa. Las insrituciones europeas, los profesores y administ radcrcs de formacin europea, y los trabajos de autores europeos, han contribuido a dar direccin y contenido al pcnsarnienro adrninist rativo americano.

esrcorosos

,-\~lERICA:'OS

EN EL EXTRANJERO

De la lectura eh: la literatura de la reforma y el progresismo se

saca una firme impresin de que 'el estmulo de} ejemplo europeo
ha sido enorme. Muchos, quiz la mayora, de los primeros reformadorcs, haban visitado Ia Gran Bretaa o el continente, y todos
ellos conocan de segunda mano las maravillas encontradas all. Sus
obras recogen el shock" inicial y las resoluciones posteriores
cuando la fe idc::lli~ta en la misin de Amrica y la observacin de
estado mayor y mando de lnea, ha surgido una gran confusin, que quiz
hubiese evitado una consideracin preva o ms atenta de la experiencia
militar. Con respecto al mbito de control. su boga actual parece derivar
pr incipalmente de \'. Gr:li"lln:;S, (El Comit Brownlow estudi la experiencia militar de un <lesrado mayor)', pero nI) se hn publicado nndarelncronado
con ello.) En cuarto luear, hav referencias dispersas a la administracin
militar y a los trabajos militares en la literatura de la administracin
privada y pblica. Vase, por ejemplo, H. Pasderrnadjian, The Planr~n~
Staff in Adrninistr ati ve ~lallac;e:l1ellt. 5, Plan A9t! (Mnr. 1939). H4.9.,. Y
~1. E. Dimock, Executi\'e Responsability : The Span of control in Federal Government e, 3 Soco A.I".:. ,\1<111. Iour, (Jan. lC)3R).22c28.
0
Edicin en UII volumen ,Sew York. 1933), 1392. No tenemos /.er'uI~sc:r:lllrlcs que
el ';1).-i;li~1Il1) o el <indicalismol!relllbl () ~I
ni ninzuuo interesado por el tipo dereorg-atlllllJe se :ldccua5e a cualquiera <le estas {orm:\s de

MO\"UflfDlTOS,

HO~{BRES.

MOTIVOS

71 '--

la democracia realista .. fueron confrontadas con el poder, decoro

y eficiencia de las monarquas y autocracias- que desde la infancia haban considerado como formas de gobierno inferiores 41.
El estmulo del ejemplo fu quiz mayor en .la esfera de la administracin municipal ,u. La convlccon de que l~ administracin
municipal europea es un ejemplo digno de serImitado penetra los
Proceedings o{ che National Conjercnce [or Good City Government y los primeros volmenes de la National Municipal Review.
Glasgow y Birrningharn, Pars y Marsella, Viena y Berln fueron
los puntos de reterencic de los reformadores. En realidad, esta
atencin al ejemplo que brindaba Europa no produjo cambios notables en los estatutos municipales americanos; pero su contribucin al fervor emocional fu indiscutible.
Por encima del nivel municipal. si no se ha reflejado en la
prctica, el ejemplo europeo ha producido una literatura sobre
diversas materias 43. Quiz la ms importante sea la que trata del
tI
La cuestin (IUI:: 3~ plant euha era el xito, en un comlicto csmico
de l;rillldes Principios, del Exper imeruo Americano... La teora republicana esui acusada ante el tribunal de la opinin pblica... D. B. Eaton.
o/'. cir., 5. Se nos seala COI! el dedo del desdn, La- prensa europea
menciona a diario nuestro desdichado pasado poltico y arrisrico, corno
prueba suficiente del fracaso de las instituciones libres. F. S. Lamb,
~Iunici1.al Arr, 1 JI unicii-al .-1 "ir S t dec., 1l:l9i' J, 6i 4-B8, 6,>18. Xo dudando jams de la seg-uridad de la victoria final de la Libertad y la Democracia, los reformadores emprendieron (como los calvinistas y comunistas) la ardua tarea de realizar el Destino.
t~ \'~a:'e, por ejemplo. 1<. H. Dalla. [11,' .\fait /'rllo'th' in the Sdet
tiou oj /11,' Hiqhcr ,\lflllit,[ u,rfi,,'Ys tL:,ml,ratl::e. 11104 1: E. ),1. Harrwell, .\Iunicipal Statistical O iii..:c'j in Europe, l .\l!u:it"t .4,iftlirs 'Sc:v.
189i}, 525-48; W. D. Foulke Efective ~1 unicipal Governmenr i A 'stuli)'
01 the City o Frankfcrt-on-Fhe-Xlaiu. 1 .\'/1/ \llm. R,,'. t}an .. 11)12,.
21-32; IJ. B. Eaton, Gn.'rtmWI/ o] .i1I1,j":f:.lltiu (Xew York, 1:>'191. especialmente 10$ cap. U y U. y F.}. (jor,,}l)w .\[rmicitalll'JI/:' Rul i New
York, lWJ51Y Local Govemmenr.iu I'russias , : Poi. Sci Q. :O\;,r. 18ftOl,
121-1 (Jo?
. ..
. .
431.;, 1.l)l,.;tlll<1Uli\.t,~a\:j')lId\.t1:. :lo"ll,le Ull;, 1cie:1l'h de la. :\11rttinistr\.. iu"i"()~J.~~,j..d prQpin 'aua'lue d.r.mcllte Im:m;,tt:!':t' f'~t;i.
bas;ltl;tcn 1;\ ~~petientli;t .:tlr().ea. t'u!:i\':u"lo eota ciencia, d:jo E~(,r.n en
suclttlllli') ,.()hre el fUlldon:lrio en h~latt:rr:I, lf's in~lel'e~ han I,urlti"adr,

72

TEORfA DH LA AD~UNISTRACIN ~BLICA

personal. Especialmente. el atractivo espectculo que ofreca la

clase administrativa inglesa ejerci una fascinacin sobre la ciencia poltica americana, de la que slo ahora se est liberando, Paulatinamente "amos aprendiendo que los sistemas administrativos
deben trazarse en relacin con su contexto, tanto material como
ideolgico, y que tienen u~a sintaxis como tienen una gramtica,
La Ilsra de autores, particularmente de los primeros autores
de esta disciplina, formados en el extranjero, es impresionante,
tanto por su longitud como por. la importancia de las aportaciones
individuales, F. J. Goodnow, W. E. Mosher, C. A. Beard, E. J. James,
H. G. James, W. B. Munro y muchos otros pasaron algn tiempo
en una unvcrsidad inglesa o continental. Muchos autores ms recientes han marchado al extranjero a realizar estudios sobre la
prctica administratlva europea. Es de suponcr-s-es :obvio-e-que
estos hombres han sido Influidos por su experiencia europea y,
por consiguiente, los estudios de Administracin Pblica en Amrica han sido influidos igualmente. La reciente afluencia de admlnistrudores y profesores europeos a las universidades americanas
es un factor con el que tambin hay que contar. Aunque es dernas iado pronto para calcular sus efectos, sus trabajos presentan
caractcrtsticas que les distinguen Icilmcnte de los trabajos amercanos sobre esta materia ~~.
~U "jJJ publica y han perfeccionado su administracin. La ..\t1ll1illistra,.:lI pubh ca, en Gran Bretna. ha sido reducida, de hecho, a al~() seme janre a U!1:l ciencia. Se ha Sitllk ~, la altura de la lc:.;i~l:llti'''Il. von
sus pr mcipio-, establecidos, sus "
':l!.l!llCllIC desanoll:llllls, su tvor ia de lo-, j':lrti,:os, su s n;CdIIJd.1s pr';',.iO, de per"on:didad y \ap:Ildall. .. "
! l c h'.I. \\':-()!l bus,: tJl1dJl~1l ,11 otro lado del thtt':lllO el ~cnllen de
Fil L' :,'ndy '" .'l.imi"'Slr,I/:'J1I, que d pr()(lu~ll:lh:l, \2 Pol. .'Jl. ~!., [uue

l.","';. 1'1;222. 21Jl2.)

J.

'" F. )lor.tCIII Xl.rrx, ~:,

Fr ie.lrich y .vruold nrl'I'ln vitIIt'1l i.."il
:t:e;te:. 1:1 n.cmor r. :-'llS nbr:ls St~ ,:lr:,,!t'tI/:lll l'flr prt''''ll;;ll' o':ll':lo'1t'li'lIo'''S
!I:-tl'ri ..:". .,,,ri":l' v :lIl;t1I1I';IS ,'.\'1 llltahllt'llte ;lIht'llfl'S de 1:1, ohrlls
:llllcrl".dl.tS ~u"r~ rJu~~tr.1 dls,iplinll. En l'st')lIsihlt! nU'o',/IId'.'.y. por
ejemplo t lr.edr ich y '{';lylor Cole, C!l1lhr:d:;e. !Y3.2l. Friedrif ',.,'.! de
~t"..:ulJ'"~r () r:::~\()r:~r u.: ,\"o~l\..eII:o ~j ... ~t:':n:lti(o. de }Hl:-nl"r:l.:I;L J.")"; ct u:OS0S a;Le~:,=:i::(lS jif) _~~ han il:-et)::J~!:\..io n~~'iS de ',~O:h.:eJJtl)" Sj..,[t:::Ll~:.'f)i#

MOvnaENTOS, HOMBRES, IIOTIVOS

TIPOS DE

I~FGESCU

73

EXTRANJERA

Hay muchos ejemplos.de la influencia de obras extranjeras.

La nocin continental de Droit Admiuistrati] ha influido sobre

las ideas y los planes de estudio americanos. Las obras de John
Mill, Walter Bagehot y James Bryce gozaron de un gran prestigio
entre los estudiosos americanos y lograron que se hiciese patente
una actitud crtica con respecto ala separacin de poderes y. en
el caso de Bryce, con respecto a la administracin municipal. Las
obras extranjeras contribuyeron a la teora de los poderes estarales montada sobre el binomio poltica-administ racin : al menos.
Goodnow reforz su argumentacin en Politics and Adrninistratian
con citas de los autores continentales. Los trabajos europeos en
materia de presupuesto. especialmente los de Ren Stourrn, Gastan' Jcze, Maurice Block y Emile Worrns, han sido citados con frecuencia. Documentos oficiales ingleses, tales como los informes
de la Comisin de organizacin del Gobierno y de la Comisin sobre poderes ministeriales, han sido muy ledos como muestran los
sumarios de la revista Public Administration, Y recientemente ha
habido algo parecido a una re-infeccin del pensamiento americano sobre administracin a travs de autores-e-Lyndail Lrwit k,
Olivcr .Sheldon y otros-e-, que han participado en mayor o menor medida en el movimiento Internacional de organizacin cientfica 4'.
que de leolog"a budista (d. Philip Sclznic k. /111 :'pro.le:' tu .: TIi ..:;ry
l) Arn, Soco ~ev. (Fal1. :(~J!. ~.!.:..J. Pe-o :.Ir. ~e1z::i:k
es prcsuiuiv.uncrue U/I sOfi/llo:.;!) 1. ':'to' l'';'lI,il''-'" de iOllll:.. :;:, ,::;r0;.ea

01 Bureaucracy,

pueden canaliz;lr 1:1 iutluenciu d,' 1.1- ,,'., ..; 01" ~I.IX \\',.:.,.: ..hn :'lertl
y olloS n:"it'lllcs I.cllsad(lres europeo'> ~"i,r.: I'h c_tudlfl'> :,:I.Cr:c.llOS.
'j
.:.)'einicLcin es un fenmeno Lnllh:.f en la hi,:,',:: t .!t: bs teor ias
polit icns. As i, los Derechos natur ales y d U::I1:f1-:1.0 'c !.:- .. rrr,:hron en
F;:Uh~:l :l .. . ur ir de fucntc~ in~le.;;'\ y ,:~~.,;.'ll" rt.tp:Lrcr:t:~,.:: .J t)~ro t~liG
rid ,;;I:.1 en una f'or ma mucho n~s .. ~~I':':l.

74

TEORfA DE LA ADMINIsnumN P11BLICA

LA INFLUENCIA DE LA EMPRESA PRIVADA

Alguien ha dicho del utilitarismo que se desliz, desde los muolles y mercados, en las cmaras del Estado y los centros de enseanza, y que laperspectiva de los despachos y oficinas se convirtio en una filosofa del Estado y. de la vida. Tal imagen no es
inaplicable al influjo ejercido por la empresa privada sobre los
estudios americanos en el mbito de la Administracin Publica.
En 10$ ltimos aos ha habido una creciente insistencia en que
la administracin pblica y la privada no son o no deben ser idnticas, e incluso ha habido una autocrica por parte de los estudiosos de la administracin pblica. Pero, en general, la ideologa
y los procedimientos de la industria y el comercio siguen siendo
aceptados. consciente o inconscientemente, como buenos. Incluso
aquellos miembros de la comunidad de la Administracin Pblica
que desean ampliar el control del sector de los negocios en nomo
bre de un mayor bienestar general se hallan dispuestos, por lo
general, l aceptar los mecanismos y mtodos-y el espritu, ms
de lo que creen-de la comunidad de los negocios en la que estn'
insertos ~6. As como los primeros reformadores proponan triunfar sobre la autocracia utilizando sus propios instrumentos, estos
New Dcalcrs- proponen vencer el predominio de la empresa privada hacindose ms semejantes a ella, ms ti prcticos, plan.
teando la vieja cuestin de si los medios pueden separarse de Jos
fines a que sirven,
,; l'or ejemplo, en la administracin de personal -ulla materia a la
que se aludi en la primera poca como el "lluevo arte de manejar a los
hombres ..- ~c propende a pensar en trminos de productividad del trabajo n:is que C:1 la satisfaccin del esfuerzo creador, a compensar d trabajo que se supone desacradable COI1 una retr ibucin mayor y 11lIa jornada ms corta, a convider ar :1 10$ elllplcados como medios I1lflS l/IIC COIIIO
fim:s. En lo .. casos el' que hay una preocupacin por lIlcjor:u la moral.
10l.("r:Hl<!1) que los t rahajadores estu routeruos con su empleo, Se advierte
l-ara,.ter~ticaTll~II:~ l,aternalista. La verdad de mi tesis se COlla
nlo,!o -le
/'f~::I1IJlilllcl()n()s: ~ qu opinaria \Vilialll ;\11)
la literatura .tllmini~tr;ti\"a?

~IO\'tMIENTOS,

HOMBRES, MOTIVOS

LOS REFOR.\L\DORES y LOS

7S

c~TER.ES"

Los primeros reformadores y los pioneros de la administracin

pblica aceptaron el ejemplo de la empresa privada con entusiasmo y, prctcamea.e, sin reservas. El campo de la administracin es un campo de' menesteres 47, escribi Woodrow Wilson en
1887, dando una pista a los autores posteriores. Durante la ltima
dcada del pasado siglo esta conviccin de que la administracin
es mbito de menesteres, un mbito del cual deba excluirse rigurosamente la poltica, lleg a ser compartida prcticamente por
todos los reformadores y por las personas cultivadas en general w
i
up, cit., 209. Los funcionarios que administran. una ciudad se
ocupan de cuestiones puramente prcticas... Existe un estreche paralelo
entre las tareas de una sociedad ferroviaria y los asuuto s de u.ia ciudad.
Ambos requieren una gran halrilidad adnnnistrariva y riu.mciera : habilidad en la seleccin de los hombres, capacidad de orgauizacin y iuerza
de voluntad. La capacidad para organizar una fuerza que impulse trenes
de pasajeros y mercancas, econmica y eficazmente, no es de una especie
muy di erente de la capacidad para organizar una fuerza que limpie o
pavimente las calles COl! regularidad o bien. Mcortield Storey, cThe (jovernrnent of Cities, the Xeed of a Divorce of Xlunicipal Business frorn
Politicss, en Proceedinqs, ~atiollal L'i\'il Service Rerorrn League, 1691.
47-67, 61-2.
~ Vase las actas de la Conferencia pro buena administracin ciudadana y los Proceeinqs de la Narional Civil Service Reform League. La
aceptacin de los valores, orgnniaacin y tcnicas de la empresa privada
en la primer a poca u, quiz, no slo inevit.ahlc ~I causa de las circunstancias histricas, y deseable a causa de la extrema necesidad de
eficiencia sino talllLil. una mejora. en algunos aspectos, en el orden
tico. Heredero de los beneficios que SU}>USf> la reforma. seria desaer adecimiemo por llIi parte su.:crir IIUe ):, reforma Iu montada sobre un
craso error.
I(ClllOS seuladn ,"011 anterinrill;,l '11It: el movimiento de ill\Citi;aclcJn
del UUfcau fu l'articularmclIt~ su ....c'uh)c ; 1:1, lIalluc'I,',a ,t1d sector pr ivado,CL<K ..\.. Cle\'daud, t f,qt..
0'1 .\1 1C1Ut.'l/',J1 .IJmIlJlstr .JJUJII tJnd
A~f}I.)I'!I'Xt~\?r~. 1~1J;)). 337, y ~\J.:,rtkulo .~Iulll~'~al~}-~lership
;tSll:f>t.tt()f(:r:f~'el'ttml!'jtall.,,:('ntr/Jl. . ..?; Ar./;,ls 010\', 111)r~I. 3.'9,U. 363;
Uentyllfu~r~;i\\';" t'il;'(,'U;'";'lh:';!. .;:: ....... 3h3, El PI" l. 'll;:l'rf~'fsal
del HUrc1.~ ,le ~e"YHrk;,c~ un al1lj.1 :'U:;otlllt.'Utlt: la"o':lel1.IJ anonam"
CDlna nlorldf) (,ara un \"ontrflt l'ol'ul:.r y na:, :,lImi,tlli:r:1..!;m e:i.:.u.

,s

76

TEORA DE LA ADMINISTR.\CIll: PllBLICA

ACEPTACIN GENERAL

Hacia la primera dcada de este siglo, esta idea se ha convertido en un credo, en una consigna, y hubo agudas crticas de la
misma hasta la dcada de la gran depresin. El ejemplo de la
empresa prrvada fue aceptado por la ciencia poltica acadmica,
j la analoga se utiliz para promover la extensin y generalizacin de los estatutos tipo city ml}llagcr 49. La conveniencia de introducir estas prcticas en la Administracin Iu incluso sancionada repetidas veces por nuestros presidentes.
Hay que reconocer, desde luego, que, en cierta medida, la apa- .
rente aceptacin de las prcticas de la empresa privada, el uso de
la analoga y los argumentos Iinancieros deben atribuirse a consideraciones estratgicas o tcticas. Los estudios administrativos
dependan, directa o indirectamente. del apoyo de este sector, Y,
en trminos generales, ningn plan de reforma administrativa
poda esperar ser bien acogido sin la aprobacin de la comunidad
de los negocios '0. ,\L.s an, los fines progresistas y humanitarios
de Jos reformadores y de los estudiosos de la administracin no
deben olvidarse 5t. Consideraban el Estado como un instrumento
l
\. ~';lSe ! L G. James. ",Tite City )lanager Plan, 8 Am. Palo Sci. Reo.
"Xov. !914}. NJ213, (Jl().
S<>
"El 'u~!Jlo americano sustenta la profunda conviccin de que sus
(); ":~lIlil:1Liollej y mtodos industriales y comerciales han alcanzado un
,::.;ito singular. y comprenden fcilmente I;! semejanza existente entre el Li!y
":JIlJY.-r y el g-ereme de una empresa. El plan council nuinaqer parece
ser ; aplicaciu de los mtodos de la empresa americana a la administr acin, y una respuesta prctica a la demanda de una mayor organizncin en el gobier no. (L. D. White, TJe Cit JI auaqer l Chicago, 1(27),
2'J;:l. loor ~ uror izacin de la Uni ver s ity o f Chicazo Press.) \'ase tam1>i~l1
Stone, P .. ee and Stone, op, cit., 27; Toulrnin, 01'. cit., 51, y Bca rd, Reconstructinq State Gctcrnmcnt , 5.
Una consecuencia de la necesidad de lour ar 1<1. aprobacin de la conrunidad de los nezocios ha sido que los reformadores hayan envuelto II:Uchas veces sus ar curnentos en t~rll11105 nancieros (a veces hurnor isticamente 1 v !'~l"'~,n nroruet ido con r ecuenci l() que no l()J.lan \umalir.
'1 r~c:rl! .!:, de Clevela nd que .. huy de la ilusin de .creer.:. que
la .\,lnll:i,tr:lcln es semejante a una organizacin comercIal o indus-

77
para !ograrfines comunitarios, para conseguir una mayor seguridad e igualdad. Lo realizasen o no, su programa implicaba unas,
limitaciones para el sector privado.
. APORUCIONES CONCRET.\S

Las aportaciones del secror privado a la teora de la Administracin Pblica, aparte de su aportacin al ethos del movimiento,
ha sido muy grande, y ya ha sido indicada en varios sentidos. La
organizacin de la empresa, por ejemplo, y especialmente en la
forma de sociedad por acciones fu utilizada para justificar los
principios de la reorganizacin ;1. Fu utilizada para pedir separacin y equilibrio de poderes 53. Fu utilizada para ampliar las funciones del ejecutivo Sto Fu utilizada para justificar la jerarqua 55,
en apoyo del principio del nombramiento 56, y para dar peso a la
defensa del presupuesto 57.
DUDAS E~ LA DEPRESIN

Por mucho que la Administracin Pblica deba al estmulo del

progresismo y la reforma, sus padres fundadores apenas parecen
\

trial puesta en marcha COn el rin de pag-ar dividendos a los accionistas,

cThe Place of Adrninistration in Governmenr, 2 Plan Age (Dee. 1936),
5-10, 6: Vase Bruere, Ne Citv Gorcrnment, 1-2, donde con las simples prerrogativas de la ciudada'na~ se traza un programa que se anticipa con mucho al New Deal,
$1
Es una pequea irona que el autor de la ms a~uda crtica del
Plan Federal de reor ennizncin / \\'. H. Edwards l considerase oportuno no negar la validez 'le la unalogia entre organizacin privada y
pblica, sino afirmar que 103 reorzanizadores -.< federales se haban desviado de lo que es en realidad prct ica industrial y comercial,
".
53 Vase E. S. Bradfnrd, J/,. cit., 'l.:'. 304.
~ V ase eThe Story o the City ~lal::,:!er..>, 10 S.Jt. .\f un. Rt'V. (Feb.
1921, Supp.), 20; WilloUtrhhy. Pril;cit1.:.r, ch. 3.
~

Vase G. Bnl(1iord.

York, 11-)99),

J. 48-

"rl~ I.~SS(}ll

ol PUf/tlar

GO",:rnlllenf (New

lIi
\ ' ase Ctevelallcl. TI;,' f.' tcr i! lt u.tuet, 3 Proc. Acad, PoI. Sci.
(Jan. 191-'/, lti.H.
.

~7

Vase H. Haseu, et al., Fhe :-=ele,tion of Citv Adrnini..trative O

'1 Sot, _,
r \. ,J f \[ 1ItI,. r.'::',
r.,
f 'lela

......

-3(f

11)
,
- l<:' '/., ,
_,f)\' .
1}i'j},
:-yV-~

78

TEORfA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

haber sido afectados por la iconoclastia de los Muckrakers ni haber' dado ms de unos cuanto~ pasos por el camino que llev
Lincoln Steffens a culpar a la empresa privada de la corrupcin
de la Administracin. Hasta que se produjo el cataclismo de la
gran depresin ~8 y la decadencia del prestigio de los negocios en
la comunidad americana, no se apuntaron objeciones ocasionales
y. por lo general, mitigadas al aforismo de Wilson 59. Recientemente ha habido algunas crticas ms J?rofundas ~O. pero apenas si hay
alguna sugerencia acerca de lo que puede reemplazar al espritu,
)J
S(.lo he encontrado dos excepciones, \.nse I f. E, 1Iunt, Obstades
to Jhlllt:tJ{ Prouress, 11 Am. PoI. As. Rev. (Fch. 191i), ti-07, si. Y
1<. L. :'.!dL:n, Tl:c trublem o] (;,/~'allmt'lf o rqa 11izutio 11, 9 Pro cced.
.-\(':,d. PGl. ,'-:('i. 11'1:2022), 3313.33, 33..J,
'1
CL e, :\. Dvkst ra, I'i.bli .Ldntinistration and Pricatc Business,
l-t Pul. \;;'0. (.-\,rii. 1932). 117-9. Y su art iculo "In Dcfense of Governrne nt, 189 .\rJn;j, (Jall. 1937J. 1-9, H; H. 'V. Doods, Burcaucracy ImJ
Rct-rcseutoti: t: <crnm cnt , 189 .\nnal." 163'12; Hnrvey Walker, Public
,Ullli1,.r:rri,JIl ji: th c ['lIif<'" Sratcs ( Xew York, 19J), 9 ss.: Pfiffncr,
PI,Mic o-ldmi:/:'str,lioll (Xc\\" York, 193.:;), ... ss.; ~I. E. Dimock. De Husin css .l!,'/l 1l"<l 11I e,lO,l (;0;,>1"1:111,'1111', 20 Xat. ~lul1" Rev, t jnn. 1931),
.H]:-. Cf .. sin cIll1;rL:"0. su obra iJc,'do/,illq .Lmcrica's rt'uf,'I';vays (Chica~o. 103Sl.
,
.... L;I~ t ra.Iiciones dt: b elite dI' los Ilc~twios lJl'~aron a ser. en transicin :,:r;du:d, 1",; SlllluJos de los rdorlll:lllores' de la administracin.
Eli,ICII..:i:l, .si~',':nl;l, orden, presupuestos, economa, ahorro, fueron todos
ltnc,[:,,!os el! hs ni ucr /.<J.S de los re formadores IJue pretendian remode!.r 1.1 dirc,','Il"11 de los ;IStllJ:<1~ nlt!liil'lp:lks e11 lo:, t rniiuos de la gran
in!"l'rso:ilhd,I,I de h "n\'~cd;1l1 rnerc.uu il. .l.
Shnunon, (",mil/Y CU}/SOli.f~;ioll 211i .:l n n.tls 1 /;l1J. 1'}~IlJ, \(;:{-i~, I{~. \t:;sc. asimismo, A, C.
~,l: lb,:\~~h, .. 11I'fllOlLI") :tll,l . \dmini:;t r at "c Or~;~Ji7.aton, :" I~ss~.vsilj
I'vh"!rl SC/,';", " ,\l,.rhc:w.} J, l lart, eds, lll:i!tmlOre, lVJ/), b,ld, 06,
Ill'sl\e la fc,'!l,~ de ~u e.,wdio sohre In ndmillistracilll! privada, la ac!itthi de .\. E. Ilill:()').; es I'xtt:,i:II11Clltc .unbivalente -.;cllli.;la!J;I.llza. s\'mi-cr it ica-e-. \se. por ejcllll'lo, su colahor;\\-,):I,"1l ,V,,,:,, 1I,()n:~"IlJ w
'"l'b: ,'l.lllliistr,lfi.>I ll:n,crsJr}', :\};lI:lllla, \')I='1 ":011 'u .ITlIlUIO ".\.1nu nr-t r.u i v e E:i .. ienvy withj n ;1 11t"IlIOI'rat;: 1'01iIY"
,
'"!lIIlO !Tal':ljo,; r ecierues que critican el ejemplo ,!e la elllp,re~a flll",ada
v dC'>tal";11I la ",l!sti!l..:ilI entre administracin privada y [ltllJ1Jca, vense
~;j1l1,i'Il: E. S. \rcnt:"crt. "The Srudy of f'u]lic .\dnJillistra~loll, 36 .lm~
I'.'l . .'-).i, 1<.';', I.\prd, 1t)..J2). 3U3Z2 S~.: 1'. 11. :\Pl'll'by. U/y fh'moo"a<"y

n.

~ ;\CW York. 19-13l.

ttlSsim.

79'

MO\"I!\IIENTOS, HOllBRES, MOTIVOS

organizacin y mtodos de la empresa privada en la Administracin, excepto el anden rgime. Muchos estudiosos de la Administracin conocen, indudablemente, las objeciones estticas y ticas
que hace, por ejemplo, el socialismo gremial a la empresa privada. Pero, evidentemente, consideran que tales consideraciones
son demasiado abstractas, demasiado :1jertas a las exigencias de
la tarea inmediata para ser tornadas en serio.

Sobre la definicin o caracterizacin por los administrarivisras americanos de conceptos clave, tales como Administracin pblica, administracin y organizacin, consltese las siguientes obras: F. G. Bares y
O. P. Field, Stote Gouernment ~:\ew York. 1939). 25;; Commission o
Inquiry on Public Ser vice Personnel, Better Garerument Personncl :\t:w
.York, 19J5), .lt, 35; R. T. Crane, Bureaus oi Political Rc,ea~..:h", 17
Am. Pol. Sci. Rcu, (May, 1923),296-303, 300; :\1. E. Dirnock. J:\\h:l.t is
Puhlic Administration, 15 Pub. st- (Sept., 19331,259-6.2.261.262: "The
Meanimr and Scope of Public Adrniuistr at ion , en T/.: Fronticrs (ji Public Administration (Chicazo. 19361. por Irimock. J. :'>1. (;au5 Jo" L. D.
White, 1-12. passim ; eThe Study oi Administrat ion, 31 A 111. Poi . .Sci. R~:.
(Feh.. 19371, 2H40, 29, 31; .\Jodan Politics and Administration (:\ew
York, 1(37). 31, 231, 243; F. J. Goodnow, Comt-aratit:e Admiuistratire
Lm (New York, 1893), vol. 1. -5: Politics .1/;J .dllli,i.i:rLl:io (~.w
York, 11)00), primeros capitules. tl/Ssim; Th Princit1,:s o] tilo: .-1 !1lI;Iltratiue Lazo (Jf th c Unitcd Statcs l~ew York. 1')1)5), 1}3; G..\. Cr:.iJam,
Education [or Public Administratosi ( Chicazo, }lH). 34; Lut her (;uliLk.
cScicnce, Values and Puhlic Admuri-rrnr ion. ea ['.zt,'rs UIl tiu: S,i':Il'~
of ...{millistra/lmt ( New York, 19:\;' r, (ub')'; Jo" I 'r..i..k. cds,. 11)13: \1. \'.
Hayes, /lceoUI/till.tJ [or E.f't"l"uti,' 1.. 'ontrol 1 ;\':w York. 1(1.!'"I,. 1'. 1. .ro.l.tsim ; M. I3. Lamhie, ed., Tra.illinl{ or rhe l'uh. Ser vice Cni.:.:..'". l'J.1~ 1,
20,24; ].1\1. :\Iathcws, Prillcitft'S uf ./lIIal(./I: ..... t.it ./.ll1l;lli.:,..Z::,1Il 1.~CW
York, 19lt >, 3; F. J. :\1iller, Ir ~I'iertt i fil~ ~ h:t:n,:clllcllt: :\';.1 me. .\ "h~c\"e'
ments aud Tenrleucies, en Pat'r.r Prescntc ! b~'f{lr~ t/<t {llt.n:'I:lfHl~
Conqrcss 01 Scicntijic M,ltllJqeln.'1It Il'r:;:a. )"'!H. J.~, 5:
E.. ~fo:her,
eNew Emphasis on an old Concept. } Pub. AJ",. R~:'. (jun. Jl).l~l. s, 6;

w.

New York Bure.nu o Municipal Research, The Constitution an.! Gocemmenl o{ tite Stat,ofNro. .York:A~1 At/,"'fsal ~~l:'\V york. ~9151. ~9;
H 5, Person, Researcn and Plannine as F unctrons ot :\limllll~tT:l.tlnn

arid Mnna"ement. 1 Pub. Adm.. Re, (:\utunlll. 1940), 65;.~. 66; Kirie
Porter, St;tc Adm1l1iSratl'on (~ew' York. 19.'H), 5; Presideru's Cornrnitree

80

TEORh DE L." .\D~USlSTRACI6N PBLICA

:-\dm::::;;~r:tt\"e ~bna!!"e;nent. Report ~ Washington, 193i), 2: C. E.

R:dIey y H ..A, Sirnon..H {'.!S!lrlI[J .\l unicipot Actiuities (Chicago, }t .~).
,): w. \\'. :'to-:k~,er~e:'. The Xeed or Career Admiuist rators e, IS9 .-111nils ,.hn.. 19371. ()IJ'I). <)3; Ordway Tead, ..Ymatcur versus Experrs in
Adm.ui-;: ~:iO:l". IS() ./IIJ)Ills (Tan .. 1937). -t2-...t): Ncu: Ad"tI/tUYLs in Demoulle.\' 1 :\"ew York. Q3lJl.( 103: 1Iarvey Walker, " ..\n Ameriean COIl.:e~l:i()n ni Pul/Ji,' :\<l!!:inistr:tio!p. 1i [o ur Pul: . Adm. (Tan.. 1933), IS.9.
13'; Pul.::,' .,I.lII:il:;~:rtl/:,J11 in t hc Unit -:" Stot cs (Xew York. 1937),8,16.61;
L l. \\':::1<:. Fu r.h cr ('''I1:rif,!(lioIiS to tlie Prt?sIIY': (',dl/I! of Puhli Emr! ";/I,'<;! .1 :i ';!~o, 1)3!1. ~;-: Public Administ rat ion. en 1 Elle.Soc. Sei.
" l';,;,;" ,l;": \1:' ::::,'r;,ri"!1 ;IS a l 'ro fession. 1~1) Annals (Tan., 193'~. k+"1/ r t ssi nt , 'ntr,',111'-::"/; :0 t h, .";:II./y of .l.lministrutio n in lrt' Unit cd Sla',',' 1 :\.: .v y .. : ;,. 1~13l)1. 2. 4: \r. F. Willoutrhby, Introduct ion ; la ohra ,
~,~ 1;. ,\. \\',1.er, (),..:.1I:i:. / rfit.rts ;JI' tti Lmt rot-cmcnt o] :11t'f11Od... 01
.l.!m:llistri,,': in t;t' F'i.it c.! S!,[/,.r( :\C\\' York. 1l)1 1. 7. JO; ;\ C,'ner::! :",;\C\' n[ [{e-t!;f,'h in l 'ul.lrc .Ydruiu isr rnt ion, 2~ .-1111. Pol, Sci. 1< ...v.
. leb.. ID.;". -llj'l"l, .>O.:!. 30; Prinviples o] Public Administration (Ttult!!::ore, j".?:"l. 1. ;"': -The .~ ..iel1.:e of Pul.lic Administratiou, en Essavs in
'<.'iti,'.{ ~'t'!''''k'' I g;b!l:ore, 1937'). J. :-'f. Mathews y J. 1Iart., eds ...N.(j."
3t ' . ~:I .. ..;. "'!. (,-': \\;n<h!rOI\' Wilson, The Study of Administration e, 2
!.
(1
rl une. ls..-.:;-,. lll;"'.:?:?:? 2')1)710

(J:l

s.:

t.\pin':lO

III

OUGANIZACION <':lE::"TIFICA y AU)UNlSTRACION

PUBLICA

El movimiento de organizacin cientfica t scientiiic management ) proporciona una perspecriva aclaradora para enfocar el
movimiento de la Administracin Pblica. Ambos surgieron sirnultncamcntc. fueron estimulados en gran parte por las mismas circunstancias dentro de sus respectivos campos y desarrollaron algunas doctrinas que guardan estrecha semejanza, En cierto sentido, el movimiento ms avanzado de los dos, el de organizacin
ciem lica. ha aportado a la Administracin Pblica muchas tcnicas y U 1141 importante base terica, En determinadas zonas, actualmentc, esto.. do.. movimientos ..e superponen o resulta dificil
dist inguirlos.

EL ESPIRlTU POSITIVISTA
Organizacin cienufica y administracin pblica son aspectos
relacionado... de un mismo fenmeno: un movimiento general para
.! \'!:.n:1.:. lrrf ,'W:a !! j.' :, . e"'U:l ~I!.m:. \';'~l t:m ebl,1)ratitl corno
elmarx i "~I~t\.\"nn o:u' H:."tUr:t... 't:"I:r:dc"'~ 'u... r r-mas, Sus1":trn!,:()~. -us ~3..
tices. el.'. "omt"l ,li/:,I!'::O' en la m.llena, lif'\o1ICdo \,rele:Irle~ :1::." que r.:,l.er

;tJlrefi;tfl':(trrc~t.t!~~"tll,"

'u.. . !:::e;.'

t, .

::~at"'r.:~t~.

t '.

.
'

82

TEORA DE LA

ADMI~ISTRACI~

PCBLIC~

extender los mtodos y el espritu de la ciencia a un orden de

intereses humanos que se ensancha constantemente. De igual modo que la administracin pblica est basada en la ciencia poltica, que ha querido situar las relaciones polticas sobre una base
objetiva o cientfica, la organizacin cientfica no es otra cosa que
una parte. qUI: ha adquirido identidad propia, de un movimiento
general que tiene por finalidad colocar la vida econmica del hornbre, especialmente la produccin. sobre una base cicntfca", Ambos movimientos son positivistas--c-con notables semejanzas con
el posiri-..ismo ele Corrue. Pretenden establecer un espacio ampliable de hechos indiscutibles y una extensin de la supremaca de la
ley, Tratan de eliminar la metafsica y de sustituirla por la cuantificacin. Y ambos, lo. cual no es extrao, profesan una religin
de la Humanidad revisada y expurgada.
Los dos ltimos siglos han dado testimonio de muchos ejemplos de pensamiento poltico positivista semejante a la organiza, ~~n lllt'IIO",';1>: en mo.lo ahrtrno la importancia ele la aportacin de
T:,ylor "IL'nir que "\1 :'1,li':ll'i'.n dd enfoque r icnt ifico a un r ierro ncleo
lIt" I'r,,'k:Il:," e rn 1111;1 illn'it:Jille e xtcnsiu de aquella preonlpa"i'\ll v per s1'\."'\\\":\ '\lllllli,;". 'tlll' pr cvulcci.u: ('11 1:1 vida iru elcrt unl del ltimo cuar'1) ,h-l ..":1,,
XIX. F.l 'lIio'llt,. vl llI"\n<!1l y la 1'r1'O"lll';"'j,"n "il'll1:',,o,s cst.h"" lod." t'l1 l' ""!Ii.! ti" I~:-;il.,. (hdw:ty Te,l(l; "t.Otllllll~lIt 'l, :; ./d,. .\fw.
tI I<'I.-! J....... 1<11111. I:'/>.
:'\ orllJ::! I .\ 1. 1'e.ir ..OIl ha su lira v :do acert :11hllIC111 e en fecha rer iente
1:..'111l;IS dj"ljll ..iouc- cut re ~t:l}'lori~lIlo" y "f:tyolisn!o", que I,or lo comn
l',,".l!l il\:,d\lr~hi:l". \',":h(' "11 a rr irnlo '"F:lyollsllJ as ;\ uecce-nry cornpleu.ent of T.,\"lori,m,. 31) .'/111. Po], S,', Rv:: (Fc!> .. \lNS). (l:-q.:O Su tesis
l'_ '111"
d 1;,", !OII-nIO ,.... IIn "isll'ma que se o"lIpa ele los aSl'e"::!l,\ iuf er io-

r,'''' . Il\:\~ 1\ "1l1,'(l~ Y ru: in.rr ios de h u.huinist racin : en tanto qUt el Iayo1'-11111 .... rl:.e!, ;1 h ... iun,'I"tICS ",superiores, las fUll,'iones -.lircct ivns o
"it','IHIL!" . 'l'ro '1IJi,.;, llev.. c!cJlI:lsJado lejos su tesis; para In... sct.:'tlidorc~
'~e LI\!or ,'q nue-t ro d:SoiU dovt r ina abare 1 rOllo., los ;~I,,t(J'; .osihI<-s,
; 1Ic,;;1' <1(' <tJ" Lt... idc:\., y las ohr as de Fayol sobre h ullci,'ln tlircl'.ti\a 1)
e re .. ur ivn ;1;':1'011 ..,>rII'll1\,or:inc;\s e in,lc!'CIHliclliCS de h ohr,l de I aylor,
I'n U,,\o ,;"n... i "'::'Il'" dif.. r'~lhas ,Io"trillalc; que an '''I,al';llI :, los
"'~\l:t10rl'"
r.l\ lnr de lns de Favol. dc:;dc c1'UllIO de vist a de eo.h~ Iibro,
;"!ll".,,, "011 ;;-.c;"., dc 1111 i('II"'''1~1I0 ,'On1 "111 , UII I!lOVirllictlto. j":,'rll:,,,il'I:;~1
f!~ or~:I;II/;I.l;':' v t1,rt,.,'j'11 ("il.'lIlifl':1. !':,ra el ohservadur aJ"lIo al 1110\'1::"C:::" l.i ,':e-: l";'\ f~' -eme iame a la de diltt<:itla1' en \luto medida el mar:\t-m()u~ ,.;:I.nr:.'\n Vlr E'IIt:c1s o alrerndo por Lenin .

"t'

ORGAlI:IZ,.\CIS ClJ:~TfFICA

eon cientfica. Despus del posltvismo corntlano, quiz. la analoga ms destacable es la filosofa de Sant Simn, el socialista
utpico francs. La analgia "a ms all de los sistemas de pensamiento. En uno y otro caso ha habido un grupo de discpulos.
formado principalmente por hombres de negocios e ingenieros.
organizado para propagar el nuevo sistema. Sobre la identidad de
gnero, si no de. especie. del Sacro Colegio de los Apstoles y la
Sociedad Taylor no puede haber ninguna duda. Ambos se hallan
obviamente emparentados tambin con el soviet de tcnicos de
Thorstein Veblen ( The Engineers and the Price System ). Vienen
tambin a la memoria las obras de H. G. Wells, Modern Utopa y
Tlte Wvrld oi Willia; Clissold. por ejemplo. El orden nuevo que
haban de establecer los cientif icos-hornbres-de-negocios de Wells.
en una ojeada superficial podra pasar por el orden nuevo de la
organlzacu cientfica. Incluso la tecnocracia puede considerarse
como un deporte o ala izquierda de este movimiento.

DESARROLLO DE LA ..TEORIA DE LA
CIENTIFICA

ORGAXIZACIO~

La idea de organizacin cientfica comenz con las investigaciones de Frederick Winslow Taylor y otros sobre materias tales
como las variables implicadas en las operaciones de seccin 'de
los metales y el sistema ms eficaz de retribucin por pieza. Pero
Taylor insisti en que su mtodo iba m .. all de las minucias de
la manufactura, y extendi sus estudios a la unidad de produccin
y trat de explicar en charlas y escrito" el nuevo enfoque de los
problemas de la direccin de una fhrk"a l. Sus seguidore-s han disF, ne..esario 'O"!:I\;r.

~II

un l'Olll<li, de e...te alcance. 1:1<; controver-

siasen torno nl uso ach:~uad() de ,<or:::tnil:I,'i,"1I ,'ielltlka ,) }'.7~,cl!llltli,,'ra- '

CIIl mlllsrr;:!t () ,'OJl1Cr 'ial , ... i tilla ... e ,111.-11:111: 1.:11 otra, ere, 1(i. J lerrnan
Fdllllilll.'I:'I'iliCS-; ,\.ltlIini"rr;nio/l:,. en.l 1:/:.'.\,,'. Soc, Sd.. ,:;-.rlll. ~Sl: :t:>i
como rOlla ,I""llsi,m. especialmente tt'n'l1 l ln en ,'tWI1';), el :,r';,:ulo de
IlcnryR. Towrre ..'!"I1l' El\~i!l ...-er E"o;:nll>l, 1 \.:,,,r ,ot,re b l,.I'C:'rtllhd
ele Taylor ,'Oll rc~!,et:to :,1 movimiento de .. r'::1I1i7:l"")(\ ,'cm::i ";1.

84

TEORh DE L.\ .\D~IISISTR'\C16:~ PBLrC,\

culpado cierta inmadurez de su obra y han admitido en muchas

ocasiones que la organizacin cientfica ha avanzado tanto desde
Ir. muerte de Taylor, acaecida en 1915, que parte de su obra queda
invalidada. Pero insisten en el genio personal del maestro y mantienen que todo lo que del taylorismo se ha rechazado no es esencial, que todas las elaboraciones y adiciones posteriores son taylorsmo, porque concuerdan con la verdadera filosofa", la revolucin mental que constituye el ncleo de la doctrina.
Gui. esto sea cierto, pero si Taylor pudiese examinar la literatura sobre administracin pblica desde 1915, ciertamente se
quedara desconcertado. Porque la organizacin cientfica no sempre ha marchado de la mano de la ciencia. Ha sido Influida por el
clima de opinin americano, se ha hecho democrtica y se ha fijado una finalidad moral. Tanto en Amrica como en el extranjero se ha convertido en una causa y en una filosofa de la vida.
Ha sido recientemente la filosofa de una internacional de tcnicos y hombres de negocios, una internacional con su utopa propia 4.

LA FILOSOFA DE TAYI.OR

Puesto que l no tuvo la preparacion literaria o la inclinacin

para hacer del taylorisrno un sistema coherente y acabado 5, y
puesto qu sus propios prejuicios" no siempre iban de acuerdo
~ Que yo ~el':l. 110 se !-a publicado nincuna historia de 1:1. ortrnnizacin
cientifica como lilo-afia social y poltica. Estoy seg-uro de que merece este
:ll1ls:s. La tesis ,le Yu-Tsu.m Ku (vase la nota hihliog-rfica al final de
e-te cl;,iIUlo) ,uclicr: h:t1Jcr cumplido esta fiualidad hasta 19.11, si se hu';ese !,\:',li"~I(lo.
~
\ .. \. !1. hur.-ll /'n ,,11:1- :-,,'il'lItiti,' ~l.tIl;t~:I'JIlI'II1 :-'l'il'nl"t'?), .\J,
,'/mt'ri'J,!1!,],'''.i,! I l ul y, 20, 11)111. 1ll~12, que "'IIIIII,'ra 1111,'\"" rasgm,
(j Ier ent e-, que T:.yllfr "':lllti,' ,'n. ,!in'r';,s flclsiolles de r:lsg-o. fllu'la,n~cll'
taL, o e-encial > de "U sIStema. !~s'e articulo es 1I11a de las mejores .:ntlca~
de la .. muchas que St.' han he ..ho del movimiento. \'';se lal11hi'n J. R ~(~
\\:lr,ls The Fen-hi-rn of ~l'ielltilic :'.Ltlla~emcllt,', 2-l l ournal ,,1m..,.. .~('C
.':';:1! E,!,} ,'.1:.\'. 1')121. ,;~~.41". v 1'. Hallare! ,,::'cnlitic :\1anagenwnt
;';(1

~,~r.:e. 41 '( .:.wa's .H'1fl'Z;;II':I:'fay, 1912), 425-4JO.

"I

1
ORGANI~\CrN CIENn1FIC~

con su sistema, cualquier examen somero de las ideas de Taylor

ha de ser insatisfactorio. Baste, pues, sealar que parece haber en
su sistema tres niveles de realidad: 1) Procedimientos o rnecanismo; 2) principios 'subyacentes, y 3) filosofa fundamental .
Las siguientes citas ilustran cada uno de estos niveles de .realidad:
MEC\~IS:\lO').:

El mecanismo de la organizacin no debe confundirse

con su esencia o filosofa subyacente., , El mismo meca- b
nismo que producir los mejores resultados si se le pone r
al servicio de los principios de la direccin cientfica, lkvara al fracaso v a la ruina si "a animado por un espritu
inadecuado... Como elementos de este mecanismo pueden
citarse:
Estudio del tiempo, con los instrumentos y mtodos
necesarios para hacerlo debidamente.
Direccin funcional o dividida, superior al capataz individual, ya anticuado...
El salario diferencial.
Sistemas rnemotcnicos ...
Un sisterne de preparacin del trabajo.
Un sistema moderno de costes, etc. 6.
.j
PRINClPlOS SUBYACE~TES

Pero estos son, simplemente, los elementos de detalle

del mecanismo de la organizacin. La organizacin cientfica, en su esencia, se apoya en una verdadera filosofa,
que resulta ... de la combinacin de cuatro grandes principios fundamentales de direccin;
1. El desarrollo de una verdadera ciencia.
2. La seleccin cicnufica dc los trabajadores.
3. Formacin y progrl''\o cient ifieo de los mismos.
4." Intima y cordial l'lIopradn entr la direccin y
lus trubajadore

7.

rile flrillfil'f.:s f)f Sdt'ntific1fm;Zf!"m':Ilt ! Ncw York. !(/! n. i28y la :;i~uiellte cita se insertan ,I)r autor izacin (fe Harr.er &: Rrrhs.)
7 Ibid. UO.' Estos cuatro l'rilh:'ipini c-..t:in ex[)ue"t"" con :'T1:1Yor amplitud en Jl:\~inas anteriores de l~t:l 1)1.r:\ f.~.i).
4

(E~ta.

1
1-

!t

TEORf.\ DE L.-\ .-\D~IIXrSTR.\Crs

36

PCiJLfC,\

FltOSOFh FCXD.UIE:-iHL

La organizacin cientfica no es un mecanismo para

lograr eficiencia..; ni es un haz o cuerpo rgido de mecanismos para lograr eficiencia. No es un nuevo sistema
de calculo de los costes; no es un nuevo sistema de retribucin ... ; es el estudio del tiernpo : no es el estudio de
10.5 instrucciones ... ~o es la direccin dividida o funcional : no ~:. ninguno de los mecanismos .. ,
Ahora bien, en su esencia. la organizacin cientfica
supone una total revolucjn mental. ..
Esta nueva perspectiva-e-este nuevo punto de \'saconst ituvc la verdadera esencia de la organizacin cientrt ica. ~ la I1U cxixtc micnt ras ,:'sla idea no se haya con-'
,'enjdu ...,1 la idea Iuudumcnt al para ambas partes ... ~.

L.\ REVOU'CI!'i MENTAL

\hura bien. !~\ -verdadera filosofa, la "revolucin mental, el

punto de vist a, significan el fin de la lucha de clases, pero

I1UC\"()

50n algo mas que esto. SUpuI1 ...n la inauguracin de un modo postivista, o.ijct ivo y cicnrilco de considerar las interrelaciones huruana-s. en lugar de la p:l::>i\ a aceptacin de los valores y soluciones inst itucionalcs .d.... la sociedad de cada cual o de la repulsa
violenta .... irrc lcxiva ,kl \ iatt I (1110. Suponen un cambio de actitud scmc iantc al que tuvo lugar entre la pintura primitiva rcligiosa italiana y el meticuloso naturalismo de la escuela flamenca.
El observador se sita '< fu e ra de su campo ele observacin y contempla -u objeto .. objetivamente-. D....scubre as la verdadera na!UraL-D. tI..' lo que obscrv a. d e scubre su" leyes. Y const ruye un
si ..terna sobre t:.'stas leves. Una vez hecho ... sto, ya no es el hombre.
ni el capri... ho. ni la voluntad. l'\ determinante principal: es .... J
sisterna. "En L'! pa-ado ha primado el hombre; en c l futuro debe
(:::,.j.. ; ..... r I f. :-:. l'c~"()lI en ( lril!ll :111'[ Xature oi Scient itic :\Iall:l
~~l::e:l: '. S:: .. ;f:f:l - .l!,l/i</ch'III,'lIt in .Lmcrican l n.iustry t Xew York, IY2f).

f'c~.;:: r.d.. l',ill 'q,or :,uttlriZ;I,':'1I de 1 ar'cr :!.: r:rchs 1. tf. 11. IL l-ar qu.! .r.
.\ \...~;:! ';,\ ,\!<;'\Y~l' o :-:,lI:1I01;.: :\LtI1;~t:ll1el1t), II Bull. '1'".\'10/' So-

. ,':;. '!c'.

:"2~"

11,.31 1

ORGANIZACIN cfEsTfnCA

primar el sisterna. La solidaridad social, la ausencia de conflicto

de clase son indispensables para' alcanzar el objetivo positvisu
:Ir consecuencia natural de su realizacin.
La nueva perspectiva comienza con objetos tales como las ope
raciones de seccin de los metales. Se aplica a los conocimientoprcticos necesarios en la industria. Se aplica a las relacione;
entre el trabajador y su capataz, a las relaciones entre los traba"
jadores, al departamento. a la instalacin industrial entera. a la
serie de empresas que constituyen la unidad mercantil, a la industria en general y, finalmente, a toda la economa 9. El curso na!
tural de la idea marcha hada arriba y hacia afuera. y. por ltimo, los directores cientficos completan una visin del universo
rodando sobre los principios de la organizacin cientfica: pa~,
entre las naciones y entre las clases sociales. el mximo de eficacia y de satisfacciones materiales. libertad e igualdad en proporciones convenientes. educacin e instruccin generales. Inherente
& estos postulados era la tendencia. por parte de Taylor y sus ~e.t
guidorcs, a abandonar su primitiva limitacin de horizontes y a insistir en que la esencia del movimiento no es esto o aquello. L3
ciencia no es la fsica newtoniana, pues si lo fuese quedara .an-r
ticuada. Es ms fundamental.
Vnse ~l. L. Cooke y I'hilip Xlurray. OrgiJlli::.' Lub-rur -uul Pr.).
duction (:\~W York. 19W), R? Cf. The :'\~W Challenee [O Scientific ),1:\.
1l:l~eIllCIlt , una coleccin de artculos. 16 BI/ll. Tayl. Suco ,April, 1931 J.
62--t.. Vase Ir. S. Person, The developmen: aud Intluence oi Scieruiric
:\rana::cmclIt\>, 5 .Ldt', '\[1I11. ,Oct.-Uec.. l~qOI. l~i.<)1. ll'io0 , tIr.n,le Se t:XIO;':
la tesis de que la orsraniznci cient ifica tiene en ~j un elemento vital c,ue .
impuls., la ampliacin de "u zona de inrluencia a partir del e.;::l'!c:lmie,tn

de un ncleo en Un

lu~;r

determinado ... Va~~ tarnl.in <u artculo Con-

. tr.ibution of :-:cientic ),Janarement ti) Industrial Problem ". eu St!tlt! ;i('

.l!lll1llcm./11 siucc Ttl\'lvr (~~W York. l'i2k E. E. Hum. ed.: L. t"i\vi-.:k
:\n Industrial E.;tJet:illto.~. I-J Hllit. Tasi. Soc, June. 19.H l. 15l)3; F. E.
Canlull,). <.(ndustrial :\dminiStration and Scienric :\Iana~etllellt;... en
S'ciCllli,fic .\ltl1ltl!III1h'ttt (CamIJriflge. 191..n. e R Thernpson ed.

88

TEORA DE L-\ AD~fINlSTR:\ClN P~BLJ:,\

SOLID.\RlD,\1> SOCIAL

Fue la necesidad de solidaridad 10 que estimul lus primeros

trabajos ci::: Taylor para descubrir una buena jornada de trabajo
para ,:n .';:u;1b1''': de primera clase. Los pasajes ":,1 q'.,~ relata
su descontento ante la lucha constante entre l, como capataz, y
los trabajadores que le estaban subordinados, son muy agudos.
El quera s..i ca r del mbito de la disputa la cuestin de la buena
jornada de t rabajo, hacer que reinasen los hechos. Pero la sulid~lrid:l.t ba xido algo ms que un impulso psicolgico personal,
ms ljt:.: el rcquivito previo y el objetivo de una ciencia de la soci ..'tl:.d, 1Ll sido ..:1 deseo natural de los hombres de negocios que
trat..oan de evitar las perturbaciones laborales. No cstuu implica;~us rr,lJ\ iles inconfesables ni maniobras maquiavlicas. Lo que se
~u~!:ert' es simplemente que la organizacin cientflca ha sido desarr . ) l\ada por gentes "de negados, y que el deseo natural de soldaridr.d ha dado impulso al sistema. La idea de sustituir (a autor id.ul individual. la conjetura y el capricho por las leyes de las situacioncs se adapta al deseo de solidaridad como el guante a la

LA N l! EV,\ \'1 S I --: I>LI. MU!'\1)0

La organizncin cientfica alcanz una gran difusin precisamente cuando el ideal de eficacia estaba en su mayor auge. Los
ta.vl"risl~s lucron. por supuesto, IOJ grandes sacerdotes del culto.
Infundicron en la eficacia el capital mural acumulado durante
... iglos de cristiandad y el legado de los reformistas de los siglos xvrn y XIX. Soaban con un mundo nuevo, en el que las fuerzas fsicas seran enganchadas al carro de los fines morales del
hombre, y utilizaban la "eficacia como un signo taquigrfico de
ese ideal. Cul es la finalidad de la organizacin cientfica?", se
preguntaba H. 1.. Gantt en 1912. Utilizar inteligentemente todos
los recursos y ..' onocirniento-, de que se dispone en el mundo para

ORGAXfZACIS CIexTFlCa\

89

realizar ideales concretos... (Los ideales de Pericles) en esta generacin, por primera vez en la historia, pueden llegar a ser berencia de todos, y sern herencia de aquellos oue levanten su cabeza, su corazn y sus ranos y los cojan 10. en mi opinin-e-deca ~.1. L. Cooke al ao siguicnte-, nunca realizaremes-plenamenre los ideales de la cristiandad ni los sueos de 13. democracia
hasta que no hayan penetrado en todos los rincones y en ro.as
las grietas del mundo del trabajo los principios de la organizacin
cientfica 11. Estas declaraciones se deben a eminentes miembros
del movimiento: las expansiones de los divulgadores -on an m,h
notables. Eficacia, experto, democracia, cristiandad, conservacin,
productividad, libertad, igualdad, supremaca de la ky", La oro
ganizacin cientfica se apoya en la ciencia. pero cerno sistema
de pensamiento es patentemente mucho ms.
Al estallar la segunda gu,.. rra mundial, la organizacin cientfica era un movimiento internacional y una filosofa, que reciba
en diversos pases la impronta de] carcter nacional, pero que segua
siendo un cuerpo de doctrina 12. Las principales obras de Taylor
fueron lr~ducidas a muchos idiomas inmediatamente dcspusde
su publicacin en este pas, y muy pronto tuvo discip dos entusiastas en muchos otros pases. La primera guerra mundial di
impulso a su doctrina; incluso el camarada Lenin lleg a pensar
que la Rusia bolchevique necesitaba aplicar el sistema Taylor. Despus de la primera guerra mundial, la intcrnaconalizacin de la
doct rina ru s....guida de organizacin e intercambio irucrnaciona.t.ldr<'XSI'S (//1<1 Discussinn at tlt <,"lIli""~Il"': 0'1 ''>''i.,;tif;c ,1,',/tll aIl110H:r, 19121, ~12J. \''::1 "e turnl.i.r e, l. 111)':1 2<).
II ~The ~piri( :11\(1 ::inl-jal ~i::nili";'II\:c ni Scienuc ~,l.':;l:.:encrn.,
Iour.
Econ. ( june, }91J 1, 4X1-!J.l
11'

EJI

Ital/ml<'lIt

21

r.

Uf IlI)o'i"'lI dl1 -rraLionaliza.'mk, h direccin de b t:".lll)m::1 enzcrn

l) de am"lif)i sectores de la mism
iu~ cXI'lle~ta por ,rirm:ra vez y (I,a
mayor audl\'a en el continente. donde el l-iisse: IJir.' nunca hahia ~irJf)
IIOjlltlar. Lo" n~leses
\os:nnC'ri";mos han acentuado los ;hi,e:tos ticos
y h:tIl hthl:lllo. con ~rt\'e lCIl~ua,ic, ~h: \1 "(ltI. En el clima ,",.tieo .le
Fr:mda se dC:ita.:;;\roll las yirnlllc< r:.. 'in:I:t1i~t;,~: los autore-, t;\:\o'c,'c, h;,n
Irat'l<1o las re\;u:im\cs hU01:lIl;t<; ,'I'tH/. " iuescn dC'Olosa:'\L:O~:e, ~c.:or:le
IJ

Irka s,

.t

TEORA DE LA .t,h"lt~IStlt.ACIS POBLlC,\

90

les. Empezaron a celebrarse congresos internacionales de organzacin y direccin cientfica; se cre el Instituo Internacional de
Org-anizacin Cientfica; se hizo realidad una internacional de la
tcnica y los negocios 13.
LA I~~FLT..:E~CrA DE LA ORGANIZACION CIENTIFICA EN 'LA
ADMINISTRACION PUBLICA

Las teoras desarrolladas por el movimiento de organizacin

cientfica han influido en el desarrollo de la Administracin Pblica. y algunos trabajos recientes apuntan incluso una ms ntima
.' 1.:\ '(:h~.:ii'll dd mundo Jd movimieuro internacional de oruauizacin .:}(~t i:i.':I r.uede cued:!r 1I1;S clara con un texto tornado de los documentes (!e :n; Co.urresos inr ernnciounles celebrados pro organiz;cin cient irica. r:x~,o:\e> est a lilo ... nia sin el apoyo de sus textos pudiern (!esper-.
t.rr b ~(,-;,e ..ll:i de eX:l::er,'i,',n I'or mi parte:
,5i rC':!l'ittlhn:ns los problemas de la ortrnnizacin cient itica lu.llnrnos
;i~~ a yu.l., :t .. \:1:;,1;(; ..:, r lo .. pr()1.1e111:l~ del trabajo, mejora el nivel de vida.
cont r il.uye :. ;,!,nhr h I'(Ji,re7.:1 y la miseria r aseirur n m:s tiempo :d.re
p:,ra h:lcO~" n::", .. i\:ltz h \ i.Ia , .. Tra la era rle la maquina viene la ern
:;e b >Ir.: ,:1:./.:',,';:':\ ,;,tltl'.;. 'ut: lb me jo n-s nl'orltlllida<l\:.; VIra elevar el
ni\ (,1 d ... '. i,j;, 1;0 ,,:.!n de lus i ndi viduos, ,"10 de nacioues ent er as. Euse.. lr ;1 la .:e!!',' a C'nlll.rclld('r"e mejor y :l :o0l'erar Y a rt':t1izar un IlUC\'O
.rnl!r:t:lI:" d ;,;(,.:ralll:1 de un IllU1Ido humano,". tilla or~,llzacilII mundr:d -ie ('';'c movimiento ','nll';itllira una :dt:cuad"a b;..e para el e ..tahle..:;:nie;H1'l de una !Jrndl:,'('i'1ll coopernriv., y unas ventas orgalli7.:Jt!:l,; en
e-..:a!:J. n1t::1:t!, ': sobre una liase de economa social podra contribuir en
el :is ':.1:,' .!'r<j() a -uj-r imir !:;, '::!\IS,1'; econmicas de J: .guerr:l, .. La
nueva ~1f)~I,:'t 'ic l.. nr:lni7.:,,j''1l "je',':;::ca debe ayudar ; impl.intn r la
"lo n i :' ~<-:':t:":' de :-,'110; ': 1';:[ eut re la~ 1l:\c'ioIlC'; ... E~ a!,solutalllt'I\tC
ill:Je~;\,le 'l'~e el .:r,nn'il11ier;'o de !I)~ principios de la or!~anz:l"i{l\ cient:t;,::1 e- f~:: ::T~e::tl l-.Ir:! el ~X;'n J(';.;n!':tl de todo el 11111:ldo ... "01' ,011-':,,::',:il'll"", .:-::, '~;"";,lin:l '\e1.eria -el' n1,.it:t .... -Ie \'~t\I\I;() en COI\<~'; los centros
o

de eJ1 . . t.~i'l"/1 d~ r ~0~ Jn..: rl:"li..;~ .......'lht..~~n()' que ~/)l() una mejor nr:::ltllza..
;;'I: 1.ll'':\: -:t!\":",r T, i:, .. lI:,,j')ll'" le 11;' 11l1~\'O .\rm;~cd"III..., 1Ir. Sto Spa,'e~ T:l~ 1't:'e!"t11(~m

oi '(:ltiolnl I<in :\1111 rmern;tlnll;\l S,ielltili.: ~Ta

n:I!I';lIell: \!nve:nt:l1ti, \'[ f'O!l~rl'-O Inr cruacioual. 1'J3,~ .. ::?/HR6. \'b"e

t"mhi':'1! t"... :lk ,f~eller:d .\I:'n:!::<'ll1l'lH ~e"lilln: Xnrioual :llId El'nll()111;1~
;::'!:lI1":,:: '\' r, ~'ie:\:i:\' \!--:,. "'~:':e"t', \'!T COI\~rc.;n Tlllcrna.:ioll:'l. ,ln.~~.
E,t:L rli~:u'::':1 ::tern:i"lI.11:' ,':! '-pcr,, k h ~C:':lllld:t t.'llt'rr:\ mundin l C~
~:~.~ t:~ ....... c.~ ..
-::Ul""!f:l lt~ c ... ;t~ '; ,. :; "~Jll()r.
t ..

oaG.\xrz.\cI6~ cn:STfFIC.~

unin entre ambas en el futuro: la nocn de una teora pura

la organizacin o repblica de administracin apenas deja UJ
pequea barrera entre las dos disciplinas.
l~
Numerosos ensayos han analizado la influencia de la orgar
zacin cientfica 1... No obstante, quedan muchas cosas sin exp
car, muchas cosas vagas. Quiz esto sea propio del objeto del an
lisis; una influencia es difcil de determinar. No obstante, cid
tos hechos parecen claros y otros slo probables.
DEFESS.\ POR PARlE DE LOS .\D:\tl:SIS1RATl\'ISl

Para empezar, por lo menos dos figuras destacadas en el can

po de la administracin pblica han sido exponentes del mov
miento de organizacin cientfica. F. A. Cleveland, a quien Chatles A. Beard ha proclamado como autor de la ms importante d
las aportaciones a los estudios administrativos. fue un ardient
defensor de la aplicacin de la organizacin cientfica a la Adm} ""<,
nistracin Pblica 1;. y W. E. Mosher, desde el primer rnornentc
asumo l'01110 rnisiun- propia b extensin de la organizacin \- di
reccin ciennfca a los asuntos pblicos; su contribucin es pe
cial al campo de la administracin de personal fue precisarnerm
esta extensin I~.
Oeros muchos administrativistas acadmicos han demostra,
conocer a fondo la literatura y la prctica de la organizacin len,
tca y han defendido en ocasiones su aplicacin. en todo o ~1'

\';::ie:\1. f..

1 r.nL~

.: I'he Inrlueuvc (ji Scienriric :\fana.:ement l'p01

:\ru/lkipal " <) NI/Il. TaJ!. S,). t Feb . 192-l\. :'
Ll\t G:,u". --.\ Ouarter Centurvof Pu1.lk .\,lministratiol\'. ~ ,-H,', .\[(J'I
(Oct.-pec.. IQ~ni: Ii'io.
.
I~ :'11 fli~,ur<o. <: Tite ;tppli'::ltiol\ oi Scient ific l\l ana~ement to the A.:
tivities of rhe ;:;tat~". en la .\010.. Tuck School Conference ~ohre ()r~aniza
dtltl Cienrfi,::t. en 1C>11. es muy revelador con re-pecto a la relacin entre
el movimiento del nureau v la or~al.li;'::lci"lIl cieutificn. \ ;,.:.e .'ldd"UU$ oJ'l~
D. i.\C!(.fSlllS .u th C./ltr':;"Il 0'1. S.i.'mific
.\ltUIt
ltl':lIh'
lit. . 3U-35.
.
.
-.........
..
N
rart~lal autor, I ti.:. lOtO C. The Xt"t~tel' in Civil Service I,e
fMm -, HJ X.r!. H,,", N.o:'. I J'.1I)', Ilt21,. J~t_I)1.
II

Go\'t~r'me:l~Fcdcr:tl. Stnre,

....

0_'

..

:. ...........

":_0

.:

'-',_

-.0-.....

-.

-.

TEORA DE L.\ AD:\IDIISTRJ\CI~ P{1PLTC\

92

parte,. a la Administracin. As, J. M. pnrrner:Nuestros futuros

administradores ... deben conocer las tcnicas de administracin
cienrfica. E.; muy posible que los principios de Frederick W.
Taylor, adaptados a fines sociales, liberen un da al mundo de sus
sudores ... i7. As tambin J. M. Gaus, que ha examinado la influenda de la organizacin cientfica y ha apuntado futuros progresos 18.
L. D. White :9, Luther Gulick 20, D. C. Stone y Henry Hodges han
tladfJ rn:,-'~:lS l~'~ conocer el movim:en!o y han manifestado una
:::.:til.. d f.l\'Ur'lhJc con respecto a d. Otros, cerno A. V-.i. \oac Mahon,
por ejemplo. parecen Iarni liarivadc. con -u Iirerutura el.

DEFE,\S,\ POR P-\RIE DE lOS

({)Rt.i.-\:-.IIZ\[)()RHS~

el

Desde que
movimiento se populariz, ha venido apareciendo
en las revistas de ciencia poltica un reguero de artculos firmados
por organizadores cienttt'icos que deseaban reformar la Administracin Pblica ~~. Los tavloristas. desde el principio, han considerado de cuando en cuando en sus propias publicaciones, la poRescurc) .lf.tlrods in 'i/Ni( cl dtninistrat ian (:\~W York. 1l)-tO), 25.
OI'. cit. Asimisruo su Sl/I,ly uf It cscurch in !'I/blie Administratian
(:;ew York. 10.l,rll, JO, y sus recientes I<eflt-clio/ls Vil Public .Ldmiaistratio n {Cni\l~r"i~y, :\J;iJama. 19'+1), .+:-: ss,
1> Th .. Cily .1f.lJ;qa (lhi.:;~o, !y2i), 25/'~; f'Puhlic Administration
n Rcc cn: SV<,:<tl T",IIJs I.\'el\' York, 11 133), 1J9I-l-i2C1 . 1392.
"J
Cf. su colahor;(Jf'J1! en '<ltL'rs 0/1, tlie Scit' 11 ' (j,f .-I.Jmillislyutioll
r Xew Yor k. 1931) L. (;uic'k y 1.. lrwi.:!-e, eds,
~l _ !.!,;:r:n!ell~;l :.Ltll:l~emellt') en f'ruhl.'ms /Jf .,,flJlillistl'llti,,: Jfl117

\~

lgt!/IIt1If

(\\':l-l1illl::toll.

l(I,~/l.

pr inre ros nmeros (le la. .\-\ltio11lJl .\I Hui.,;itu,l Reuier, done se hallaran al.runos de 6,0" artculos. Varios nmeros de los ..l n nals
frecen igualmente estudios sohre la influencia de la or.:-anizacilJll cientifica.
.ase tamhin :'Ir. L. Cook, ,::-,(~ic1ltitic :\1at1a~el1lellt o the Puhlic Husiiess . ~ .'Im. f'v!. s.: Rc:: \.\u~., 1l)1~1. 4KI.{(3): 11. P. Kelldall, Busiess Princu.le- ;''l'lical,le to Pul.lic ;\Iall:lt:'t.>mellt:;, 2n /'uf,. Mon. (O.: t.,
';l':

!'3~1.

Vn-e

10";

30(\3. To,tus ~'!fh -on

:n.:r;(I\l':llt. ilu-tr.u ivo-. ":'ol.re e] terna .:-e-

,eritl de la 1l1!L!erh'a de 1.1 or~arllza.t'll "i':litti,':, \'~a,e <". E. k idley y

l."\. ~lllO:l. ~t.,/.f:(,itl(1 ,Hl<lIi,it,l .,..,i; itics 1\!;il';q..'O. jll.~~I. :;6.

ORG.. \SIZ.\Crs CIEXTFICA

.93.

sibilidad de aplicar a la Administracin 23 los nuevos procedimientos y la nueva perspectiva. y la Sociedad pro Avance de la Organizacin ha incluido a)a Administracin en su relacin de inte-".
reses. Hay tambin una larga lista. de llamamientos a los. ingenieros para que sean socialmente conscientes de su 'trabajo 1~ y
una crecente vpropens.n en los adrninistrativisras a escribir en,
publicaciones de ingeniera. de empresas privadas y de organiza-'
cin cientfica.
Esto no agota la lista de las obvias interrelaciones de administracin pblica y organizacin cientfica. Destacados funciona- t.. '
dos, como R. G. Valentine y M. L. Cooke. han estado unidos al
movimiento, y en la poca de la depresin tuvo lugar una amplia
transferencia de organizadores cientficos de las empresas pri-...
vadas a los cargos polticos, especialmente en lo'> organismos de
obras pblicas. Las tcnicas de la organizacin cientfica han sido
adoptadas en algunas ramas de la Administracin Pblica durante los pasados treinta y cinco aos. v,.. pero para qu seguir l
insistiendo en algo que es evidente?

SEMEJANZAS ENTRE ORG:\~IZ.-\CION CIE '\TIFICA

y ADMINISTRACION PUBLICA
La semejanza general, de espritu y perspectiva. entre organizacin cientfica y administracin pblica ya ha sido suficien-

-temen te observada, pero es menester hacer notar las consecuencias prcticas y profesionales de este punto de vista.
73 \"ase, por ejemplo: r.\\, Tnylor, "(;O\t:rJIlli~:Jt Eii:,'lellcp,l Dl/U.
Ttl'y. SQ(. (\le':. 1916. lJuhlica,"lI pt,.;tuma). ;--13: J. P. l lallihan, s, \dmi
nistrdioll of rhe l:ll.;itlessof Govermuenr. 2 .'Jt'. .1 ti.... .11I1ll. .\' ....::s RIIU,

(On.. l'>3il, i. Y (;. !J. Bal)<;ok. ::',;it~:;tilit~ :.i:d,:,;:cmem in (;I)n~rnn:el't

Opernrions, t .Id" . .11'111. (().:t.-lJc:.. PIH',. 1~1)-r.4.
. ~ Por ejemplo, P. A. Fcllows. ,ElI~itlc(:ro, in GO\er'lm':"~'" Z .IJt.
Mo. 1.~lar,.1937), UJ.

94

., ,'O'.IIX[STR.\DORES~

Un sistema cientfico-pe...itivivta supone unos ..administradores ... Las necesarias condk.ionc-, de coordinacin, armona, eficaca ~' economa. aunque se apoyen en leyes naturales o cientficas
han de cobrar realidad y mantenerse mediante la accin humana.
Pue-sto que estn basadas en hechos v leves cientficas. slo 1.05
conocedores y crn rcnado-, L'II vl md;ld~ d~ntfico I..k averiguar ~s
to s hechos y eiL'lL'itar l ...;I ... leves pueden Ilcvar ;l cabo esta accin
humana : dios son los ,;.l!lllilli"lradurcs:>, (,Adlllinistracin u "dir.::in" se convierten, (1IH"', 1..'11 uua cosa-cu-s. un campo delirnitable de invcstigucln y pel,i., iu, una funcin que puede ser observada de manera objetiva y \IJIlH:lilla a anlisi crft ico. Se transforma en una ciencia".

En ambos mov imicntov, IIrgotni/,;It:in cientfica y administracion publica. esta noriu tll' ,\tllllinstradn, una ciencia", es consecuencia d c Ll cxpan ... in huri/e 1111;11 v vertical de la idea funda1l1l'111al de extender la 1'l',-:,pI'l'li\':' uhjct iva o cientfica al contorno. En ambos casos Sl' h:1I1 "hSl.'l'\;ldll ciertas anomalas, se han
cvpcrirncntado ciertas dilil'llll;H!l's p.iru I1L'ga"a esta nocin y fijarla, cuando fa L'~!l.'I1 ...i<1I \c h,l llevado lo suficieutcmcntc lejos
para comprender lu'> ,,\:1101\''''''. En ambas disciplinas estas anorrrnhas y dificult adcs SI.' h.rn rl'\ l.'I:lde') de manera caracterstica
y fr<..'~ucr.te al tratar del prllhkJ11;\ d~' si la Adm inist racln es una
ciencia u un arte. y de la rcl.uiou cut re ciencia y arte.
en rasgo saliente en l'I lil's:lrrollu vertical y Irurizontal de la
idea JI..' aplicar la cicnci :tI I.sllIl.'r/ll lJI't!anil.ado ha sido, en ambos casos. una t.:nlkl1l'i" " I r.iv.tr 1I!l.1 II11l.'a entre IIJI .unhito invr iur , al cual l'" aplil';lhk l'l 11111..'\11 mctodo. v UI1 :lllhilo superior , al cual no lo es. EI1 .unhas di,,~'iplinas ha habido una propcn-on a CI'U7af 1.1 linea LJ11I: 1l1.l1'~,1 \u" l muc-, de uno ". otro
nnbuo. una inclin.icion " .uup li.u: 1.1 ,!i",ir1ill.l al campo entero
b empresa ru11tl';1 I I 'l"I\l.lll1i~,1. En .irnbas Jbciplin;:> la dis-

93

()RG,'SIZ.~CIX CIEXTtFICA

l.
I

tincin ha servido recientemente como lnea fortificada para oneraciones ofensivas o defensivas, segn dictaban las circunstancias.
Una clara comprensin.de la idea de organizacin cientfica
-escribe Person-e-exige que no se confunda administracin con
direccin. La administracin designa la organizacin y procedimientos a travs de los cuales se lleva a cabo el esfuerzo colecti"'0; la direccin designa aquellas consideraciones y decisiones que
determinan los objetivos que crean la necesidad de una adrninistraccin y aquellas directrices con arreglo a las cuales procede la
administracin. La direccin es en buena parte un proceso de formacin de juicios, puede tener importantes aspectos morales. sociales y polticos, puede ser emprica y puede utilizar principios
y leyes determinados por el mtodo cientfico de investigacin, .. 25. Con algunas alteraciones terminolgicas, vernos que
este pasaje puede identificarse con pasajes que enuncian la misma tesis con respecto a ndministracin y poltica.
No obstante haber enunciado y explicado la distincin. y habcr asegurado que es necesario reconocerla con claridad para evitar confusiones y controversias. Pcrson declara, manifestando
su aprobacin en unas pginas posteriores (aunque .t:n un trabajo
diferente ), que con la perspicacia y la persistencia de Tr vlor. ~l;:'
seguidores no han vacilado en llevar sus principios al terreno de
.. direccin en general .. 26. Se nos dice tarnbin que Taylor introdujo la concepcin de que una empresa existe para cumplir una
funcin social, que sus Iines pueden ser definidos. su .. objetivos
planeados y reglamentados .. , 27.
Esto no es sino un ejemplo notable de una inconsecuencia
general. Por una r~rlc, se advierte que lus mtodos de la ciencia
.... ;-;,'il'ull;\' ~blla~~t'llH'llt: ..\ Bril'":'l .II:lIlcll! nf i'~ :,\;\t~lr~ mi
lli~tllrp. \~Il ....;t'iel/ljf.:Mthlq('I~nf si"... T'I\/'/Y. E. E. l lunr, e.l.,

el)-

I'yridll, tt),?4, :\1;\\, Graw Uill Bo/')k en., In.... 1" 3-1J. :'.t)
m\iIl).
;'~,Thl" C()"lrihutiOll

ilIcll'h' ..H -'\(" .H.

~'7

n.id.. 3f>.

o Scicl:ti::.:

~.h~l;

.:e:::e:lt

~()

q.Of

xutcr i-

J.:'!::.ri.! Pro-

96

TEORfA DE U

-'D~HNISTRACIN POBLlCA

son inaplicables cuando se llega a los valores, a las decisiones

.Y a la poltica, Por otra, huy una insistencia en ampliar el enfoque positivista objetivo a un complejo de fenmenos en constante aumento: en realidad, una vez tomado este rumbo, la extensin mediante pasos sucesivos parece siempre, lgica y prcticamente, imperativa, Directores y administradores han invad:
do el mbito de lo poltico-como los ingleses conquistaron la
India-e-no de intento y con arreglo a un plan, sino por un continuo proceso de reajuste de la Irontcra, La contusin que deriva
de la adhesin a ambos puntos de vista, limitado e ilimitado,
es un ejemplo de la general confusin de ideas que prevalece,
pues el mbito de la ciencia y el "mbito de los valores esperan
aun una sntesis filosfica satisfactoria.

I~VESnG:\CION,

HECHOS Y CUANTIFICACION

En su apoteosis de investigacin, hechos y cuantificacin,

hay un estrecho paralelo entre el movimiento de la administracin
pblica y de la organizacin cientfica, un paralelo que produce
con frecuencia pasajes muy parecidos 2S, Hechos, investigacin y
cuantificacln constituyen para ambas disciplinas el ncleo de la
ciencia. ToJo Jo que es cierto-e-o al menos significativo-c-es un
hecho. Es funcin del cientfico descubrir los hechos. El modo
de descubrir los hechos es. entregarse a la investigacin. La investigacion es, pues, la grave obligacin del que se dedica a cual..; :,r,ke !1l\6ti~:t,'i'JII. hechos, cuantificacin vnse : \V. 11. Alleu,
Ef.::,i.'l:f J)"!/lIJO".ICY (~I..""'v Y or k, 19071, cs. 2, 3: 1I. Bruer e, Developin: ~:;,!1tbrrl-; in Xluni ..ipal t;o"Cfllmcnt .., 61 .Lnnuls (Sept., jl))5), 19()
21..;; Cleveland, 0J', cir.: ..\ , E, BUL'k, ,,\lc:t-;llril1~ rhe Result s of Goverumenr. U Xlf.HlIn. 1\,','. Obr., 1I l.?-lI, 1:;.?1~;-: C. E, Ridley, ,U,'rlSII":1:11 ."'II:;'""':! (;o,'<'ru/!,'Ilf (~L''W York y :::'yral'us;, )()27; con hihJio~ra
;:.l. v t '. I~, 1,,I1,'\' v 11. ,\. ~ill1(\I1, .H",l.'i/lril/fl .Urlllif'll[ .l ctii-itics
'hi.,:~.:.\, I',~.-:I: r..' 1), \\'hite. F,...u.Ls ill {',I/lit' ,/dmill1.tt"lltilln (~CW
Y()~k. 1'1.;31.31/);, ('r, H, K. (;1)(\\'11 ... l ;1l\l'TII1I1L'lIt a.' :1 Exa,' S,iCIII'C,.
;J.";.,. ",1, .... .I ... :'j.r". (1, r I )...... 11).?~1 .?,~..?.?(,J,

ORGANIZACIN CIEKTtFICA

91

quier disciplina. El instrument principal o utensilio iodispensa. ble para la investigacin es la cuantificacin, La cuantificacin es,
en realidad, el criterio de la investigacin genuinamente cientfica.
Cuando la cuantificacin es 'posible se ha llegado .<1 la ciencia;
hasta entonces, la investigacin es de dudosa validez. e incluso de
discutible legitimidad. Hechos. investigacin y cuantificacin se
supone que responden no slo a la pregunta .De qu se trata? ..
sino a la pregunta Qu hay que hacer?" En el fondo de la m- .
xima centfca cuando podemos medir conocemos est el supuesto de que la cuantificacin ..resuelve problemas.
Desde Taylor y sus seguidores, por una parte, y Allen, Bruere
y Cleveland, por otra, se propaga una firme resolucin de ampliar el mbito de la cuantificacin y un empeo misionero inquebrantable de generalizar la soberana de los ..hechos, Los iniciadores comenzaron por investigaciones sobre la velocidad adecuada de las herramientas para cortar el acero y el tamao mejor
para los carros de basura; sus seguidores trataron de colocar amo
plios sectores de la vida social, o incluso toda ella, sobre una base
cientfica.
PLA~IFIC. \CI6:-.; y PRJSCIPIOS

En estrecha relacin con lo anterior hoy otras dos nociones :

planificacin y principios. La planicacln es a la vez el mvil de
la investigacin y la consecuencia natural de la misma 2~. La in:
vestigacin se emprende para salir de la ignorancia }" de la confusin; para hallar una base slida e inamovible sobre la que asen~J L;t nrg":tIIiz<lci/lIl cientfica es con mucho el movimiento mi... avanz;\(10 en ti orden le la 1,lanifil~;n~il'1. "Ilesto (/U~ ('>ta fu una de la .. preocupaciones ,rilll'ipales de Taylor )" probablernenre ha cont r ihuido a la introclu"f'i,'," del concepto en la ndrninist rncin !,'li-:a. Cf, ]. ~f. Gaus, op,
cir., l'K: Clc\cl:lnil. p. cit., 653 ~,r. Dimock..H adcrn Politics oral Administrnhon 1Xew York 1937), '26ii7. Teniendo ya un cuarto <le s ({lo tLl~
de si lo... 'lOf'~;tll:tlloresde1ttcos'' at,ortar()\ all!unos de In.; meioTe..
\'fi'lmcllt:s a la Iiteratur sobre r,lanifiracin durante la oleada d;' inters por el tema oL'a~iollda por la de[,re~iltIl.

98

lEOR1A DE U. ADMINISIRACIN PBLICA

tar las relaciones humanas. La conquista de zonas que un da se

consideraron situadas necesariamente en el campo de la conjetura
y el azar. est irnula la imaginacin; y las zonas recin conquistadas constituyen la base de nuevos y ms amplios proyectos para
extender el orden y el control, ~ani~a~in es el enlace del
esguemZ\ de \'Oolores con la e~tructura de la ciencia. Es el vnculo
necesario :;-ntre los objL'ti\'o,> o fines v los hechos.
Adrninist racion pblica y organizacin cientfica se hallan a
medio camino entre la nocin de una armona natural. propia
de Jos siglos xvt I [ Y XIX, ~' el mundo abierto de par en par concebido por ciertas filosof'ins recientes. Hay una armona natural,
pero no produce el mayor bien P:\f;: el mayor nmero simplemente si no Se la perturba. Esa es la falsa interpretacin. El hombre
ha de descubrir esa armona e imponerle su voluntad. No. no irnponer: las leves de la Naturaleza no soportan interferencia alguna. Sino que. por un feliz azar, las Leyes de la Naturaleza y la
Verdadera Voluntad del hombre coinciden.
L3 l'f'.:r<1cin eh: la nrrnona natural es resumida y aplicada
por m~'c:j de -principios. Si se buscan los hechos, si se lleva a
cabo la iuvcs t igacin, si se logra cuantificar, surgirn los prncipios que gurcn la futura accin. Fredrick Tavlor y \V. F. Willoughbv, en sus respectivos campos, expresan con un lenguaje muy
similar esta eree ncia en la aparicin lit: principios u ley. s cientficas" a par t ir del estudio de 'los datos '(l. Siendo cientficos y
;P,)Y3do,", en os hechos. estos principios son incontrovertibles,
son t an in lexiblcs cuma la ley de gravitacin . La' creencia en
1::1 lcv ... icnufica encuentra su expresin en la siguiente afirmacin
de Tavlor : El desar rol lu oc U/la ciencia para cada elemento del
traba jo. " Se alude a ello con frecuencia cuma el "mejor modo.
En Administ racn pblica suele usarse la palabra "principio iI.
(' ['''H''lf!..s. 'lc I":,ylol'. y '~"I'lI"C of Puhli,: .\d1l11I1i'lf.lll<;;' .. , <le
\\' '!.--.:..::,',\. t:1I
:,'S 1>: ['.. /ill,'d/ .'l,i,I., ... 1. :\1. 'L.th<:.,\,~ v ll:.i". <:d,
.B~ . !t<:~,t ... (:. t('.';-,. 3q~h.\.
..
~
.. ..., '>"\H, L. lIn.'I;':' .!t' '1'f1'h-iI'Hh' !':Ire..c l,<,t.n ,i<\q \k~:\nlllh,h ,le

r':;

,.

ORGA~IZ."CI6s CIENTfFIC'

Un orinCIOIO" es un mejor modo .. Que surge (se nos dice> de

estudio cientfico de los hechos. Del mismo modo que' ~. un
mejor modo de traspalear el carbn, hay un mejor modo de oro
ganizar o dirigir una acrividad administrativa. Puesto que ambos
se apoyan en los hechos, son, por supuesto, verdaderos, y no materia propia para diferencias de opinin.

No slo hay un mejor modo; hay un cmejor hombre. T~- !

reas diferentes requieren diferentes clases de herencia y preparacin. La teora de la igualdad no es vlida; ni lo es ninguna teora de adaptacin moral. 'Por el contrario, para cada tarea deter- ~.
minada hay, tericamente, una persona, o, por lo menos, un tipo
de persona, ms adecuado, por cualidades mensurables, que todas
las dems. Hay un hombre entre diez mil. La tarea principal
de un organismo de personal es hallar este hombre y, si su su- ~, .
perioridad es ms bien potencial que inmediata, prcpararle-s- la
unin de .la ciencia y el empleado debidamente seleccionado y preparado. El argumento en favor de la influencia de la organizacin cientffica sobre la Administracin pblica 'es en este punto
incontestable. No cabe duda de que la transicin de la actitud
negativa y moral a la "positiva y cientfica .. en la administracin de personal Se debi en gran medida a la organizacin. cientt ica 32.
Quiz se haya dicho bastan k para sealar la semejanza general entre Admlnlstracon pblica y organizacin cientfica. Pero
hay algunos puntos mas que merecen atencin. Uno C'i la general
aceptacin de la idea de "eficiencia corno criterio y meta a almanera independieute llOrla ;.,lmill.;tr:t,:ii~!1 I'tihli.:a, quiz h:lya sido retor zada >I)r 1aor~allilil,:i,'Jll cien: iric, \' :I'iC. lOr ejemplo. If. P. Kee1\;111, "l'. cit., )" ~1. L. Cooke. t)llr(!ti.'.~ :l: Jh I\;;rtlt:n City, 1'118.1. ch. J.
,~ \';l~c Cookc.
t"if.. ':. tI. :- :\Io-hcr The Xext ;-;tcl' m l..i\ll ~er'
vice Nt:fonn .., 11) ,\'," .\1101. 1<.','. (.fui::. 1"211. 3H691.
' ,

vr.

100

TEORfA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

canzar, En ambos casos la eficiencia ha sido sublimada y dotada

de W1 contenido moral. En ambos casos ha habido, sobre todo
recientemente. una ampliacin del significado de esta palabra,
as como sugerencias de que hay otros valores deseables y de imp,)rtancia por 10 menos igual.

CE~TRALI4\CI~ FRE~TE

A DESCENTRALIZACIN

Ambas disciplinas presentan una tendencia descentralizado~a

democrtica. y una tendencia centralizadora y jerrquica o
"autocrtica. El impulso de arrbas tendencias en el movimiento
de organizacin cientfica deriva. evidentemente, de Taylor. Por

1)

una parte, Taylor se consider "del lado de la direccin (era muy

paternalista. consideraba a los trabajadores incapaces de cornprender su propio trabajo, postulaba una revisin de la responsabilidad desde arrfba c insisti en una direccin y planeucin ceno
tralizadas. Por otra parte. concibi su sistema, en el cual vea
(una cooperacin intima ~. cordial, y la soberana de los hechos
.) del s istcma como una considerable mejora con respecto a la
.irgarzacin militar, en la cual rige la mera autoridad formal o la
rerza bruta. Funcionnlismo puede significar que cada persona
fen ... una serie lit' atribuciones, una esfera de pericia para la cual
! .. t cualificada de una manera especial y acerca de la cuul tiene,
J0r encima de todos los clcm.is. un derecho a expresar una opinin
., ..l tomar una decisin.
En esta ltima direccin ha tendido a desarrollarse la literarura de la organizacin cientfica. Si la organizacin r icut il ka

hall corno dato la ..centralizacin o la organizacin militur .

y march hacia la descentralizacin u el fUllHlalislllo. la Aclministracin pblica hall corno dato una dcsccnt rnli zucin dt: gl'l:1
.tlt:alll:e, y busc la centralizacin ~. su curolario: la jerarqua.
?do si bien no cabe duda de que las dos disciplinas se movieron
""""~\.'lIl'3 I)pllv,t;l~ por lo que .sc refiere .1 este punto. la (Ir~knll1ka cunticnc ambas doctrinas, y los administra-

ORGANIZA<>I6:'ol CIENTFICA

tivistas pudieron hacer uso de los aspectos centralizadores, COI

hicieron, por ejemp!o, al atacar a los organismos colegiados e:
fines administrativos,

. NOTA BIBLIOGR:\FICA
Sobre la 'se~nda fase de la revolucin industrials en relacin cor
Organizacin CienthC?, l'as~: ~Villard E, At kins, e F
derick Winslow Taylor, en 14 Ene. Soco Sci., 8,90; H, S. Person, c'J
Oriein and Nature o Scientific :\lana~cment.. Ce. 1), )' eThe Xew "
titude toward Managernenr (C 2), en Sccnri]ic .l1<1"a~1L'mt?/:t in. .-1m,.
can IIIJI/s/ry' (NclV York, 1929), H. :;. Person, ed.: r C. B. Thomps-;
mo~intiel1~o de

The Literature o Scienti fic :\Ianat,:"cmcllt, en Sci.'1//itic .V'lIltlg"'llh~

[Cambridge. 191~), C. B. T1101l1P';01l, cel,
:\IICII1:"IS 'de estas ol.ras he cousultndo, l';r,1 informarme sobre el mo-,
miento de or~allila(ic'ln cient li..a, priucipalmente las siz uienres : Ias ,;,
, lt iruas "il:lllas en el I';'lrra io anterior. tclsSim lambas son colecciones : '"
. t'lISa yos); las ohras de Taylor, prilll'i lla lmenre S ho]: JI unaqcntcnt (~.
York. tI! 11. y TI/c' >,-il/citl.s tlf Scicntiic .t!JI.ar,';,f ( Xew Yor
eJII>: l/""I"'IYs ".or.: el SI'.:<'iul Conunitt cc or /Ir,' Hvusc rJ! f(,ru.:.

i ncvstioot c 111': Tuylor (lll.l other Sysh'/lU ot Sltnf' .H,'nrJ!!,

J vols, The Tuylor Society, :,,',/.'ri<"k Wiuslour T t.l:
lor: ..l .1h'l/Iol';al Volione ( Xew York. lC)20l; First Tuck School C'O:1e
reurc, Ad.lrcsscs and [Iiscussions ut th c Conlercnc 011 Scienri]! .\ltJ,:
gC'lI11'II/ (Z'\;rUIO\'er, 1912>; E. E. l unr, ed. ,";".'lllific J!.!llcl'1wren/ si,..
Taylor (X ew York, !'):?n: L, Urwick y E. F. L, Breen, T 11.' JI :.:.ki,u! "
Scicntiiir .lf.lIlelllt'l:Ic'II/: Thirt ccn /',."II ....trs '. LOI:r!n;I, I'Q3.l; 1!arrill~'rr .
Emerxon, /;'.tfiti"I/IY as II B asi o, ()t,"/I!""" .rn.! U'tl.",S I Xew Yor]
rutit: ..s lo

1I1t'II1 ( Was., 1912),

1()l/'I), y TII,' T.,','!;',' /'r;ll.-itk.r of :f..i"'hY 1:--:"\\' Yr.r k, 1922; [1. ~

1)rury, .";<"",'II/j;i, .\1'/I1<1I'<'lIIr'/l/: ,1 Ilir!.".\' /''',1 Cri ..;. i"1II i Xew Y.,rl
1')1:-,: Yu-Txuau-Ku, re-aunen /Ic una te..j..; ".'''re To',I"/'J":Sl/I: .-1 .'1/.';
Doctrine o] til" .')",.",,,{ l n.ustrial ,",',':' 1'lIlio;r ,lh:. ':1, 1')Jl); A. l :
Chur.-ll, TIr.' S,i"II".' tll;.( I'r./di,,' tlf .\f,1Il11f/,'l'h'lItl :"-,""'\\' Yor k, 191q
1\1. l.. 1IInk.', ..'l'he Spirit allll ;;n"i:rl Si~~lliti,'a:h'e n ;~.i"Il:lti.~ \!:t" ..
gol'IIlCltl~, 21 1"IIIIr '"l. F...."I. '.Il1a.. I'J131, I:,atu: F. H 1"11,1.'::, Frc.lcr'.
11'. "['.Iylor: :"UI,'r ')1 .").. it"I~i.fi,' H.I1:.z,!<'/II,1I1 I ~t:w York. ltl2\I, 2 l'1)!<:
nli':l"r Sheldon. TIr.' Pllilo.rot/r.,' ,,; .HJIi,"/<'/Il,)I' .1.0:1I1n'l. l'/!';,: ]. r
:\I()Olley y A, C. Reilley, (Im,'.ml {JI fu'lr.\ (~t:w York. V/JI., y TJI~ Pri
citlcs ol t trocni tation (~e\\' York. 1',.NI: Lurher (;uld.; y 1.. L'r- icl
e'J.;., I'I'to!r.\' all tlt e ."',it?IICt ot ./.fmino.r!r,'lillll ':\c-w York, 1'1271. lIi et
S:I'; ohr:''i. IJtlt~ t;e ~il1'lall ms e~tri.:t:tIll~llte en el .;e,tor ole la :1.lm i n i"t t'::
ej,'1II pril'a,la, talt!..; como la ,le H.u:!o I)icmer. p,(fory Onrzd.;,,:il. 011

102

TEORA DE LA

AD~rNISTRACIN

PBLICA

.l dminisrratiou ( Xew York, 2nd. ed . 1t)1~) hall sido tumbin muy titiles.
Los volmenes del Bullctin. o] thc Taylar Socict y, Bullctin o] 111t! Taylor
SlJc'ic,ty .snd o] th e So cict y of l u.l ustriul Enoinccrs r de la revista Adranc: J '\/,]/;,)(/<'111';11(, asi e 01110 Ins del ;///lctill '(Ji thc Intcrnationat J/cmageni en: Lnst it ut y los siete primeros de Intcrnutional Couqrcss [or Scicntific
.i!'lIi:;g':III<'lIt SOIl t amhin indispensables para trazar los contornos del
movimiento. Pueden hallarse tiles bihlo~rafas en las obras de Thompson, Pe r-on, Feldrnau, At kins y Dierner (363 ss.), y en X A. Brisco.
Ecou.nnics o] Effici<'IIt"}' ( New York, 1914).

SEGUNDA PARTE

PROBLEMAS DE FILOSOFJA POllTICA

CAPiTULO

IV

LA VIDA BUENA

En los anteriores captulos estudiamos la aparicion de la Administracin pblica y tratamos de interpretarla en funcin de su
marco histrico, personalidades que la impulsaron y mviles dominantes. El objeto de ste y de los cuatro captulos siguientes ';',
un examen ms intenso de aquella parte de la literatura sobre Administracin pblica que apunta a cinco problemas de filosofia
poltica: 1) la naturaleza de la Vida Buena; 2) los criterios de la
accrro bases de la decisln: 3) quines deben gobernarP;
4) la separacin de poderes, y 5) centralizacin versus dcscent-rlizacin.

. LOS FINES DEL ESTADO

Toda persona que construye una filosofa poltica tien~ una
idea de la Vida Buena Y, al menos. una d~bil esperanza de real-,
zarla: de no s.cr as. !!~_dedicara n la fUQ~(jfia-.Q.oltica. Cuando
los fines deseados parecen hallarse muy lejos de la u realidad -,
las generaciones subsiguientes llaman a la obra lid pensador utopa. ----..
En. -las utopS. la Vida.. _- Buena
aparece con unos contornos..
..
muy daros. El autor. ms preocupado por tines que por medios,
. -......
se toma el traba]o de enumerar los valores, tanto espirjtuales co.

--.~..

-_._........-..-

-~

--'-~""'..

TEORA DE LA ADMI~lSTRACIS P{JBLICA

106

roo materiales, que prevalecern, y de delinear la recta relacin

del hombre con su Dios, su Estado y sus congneres.
Pero la:; lneas generales de la Vida Buena son discernibles en
cU:l01.:ier
filosofa -poltica. incluso en aquellos casos en que
el'
.
-autor es "prctico o cientfico. El ideal de Maquiavelo est
muy claro: una nacin fuerte. de ciudadanos sanos. sobrios. valienks y agrcsivos. unidos bajo una repblica a ser posible, bajo.
el gobierno <.1..: un prncipe hbil y cruel, si es necesario. Los mar-'xst:lS, burfin-()sc-(}-;;-hsprrl-i~s;-s~(c--f~r"CiZG(en una vida ultra~
tar('l);l. nos prometen la felicidad cuando-una vez eliminadas
las diferencias de clase, ~m\:-ii-;:T;-'y"~-;ido-~;;-~~;~-~_
~-Tas gentes tr;baj;:;ii---por--T~-a(~g:~od~bal~~~_.ge.Qi9.ueo
a"Gnosamente
a . b' c~ltu~;--~--~ll~
h~;~--ib;es. Incluso quienes
....
,...., .. ., "'.=postulan el gobierno de la sociedad por la ciencia. lo que realmente quieren decir es ,gobie~12<': ~~ lo~.(~~i"~.t}t~f_~~.,?sl~ est~,::,. hom;
bres c_omo d!~,:~q.tJ.S.~!~!2.~~h1(I~~.. ~!~~S ti~~ .. ~:umo la ext)rp..fl.~~l0.l..
;!d crimen o la meJora del pla.sr!!~_.lI:!".~inati\"o.. y creen saber
como lograr esos fines.

..

......... _ .

-_

-.

...

__

.--_.

r ... _

...

__

..... _

_____

, . . ._

~_

',_~.

'o.

o"

._.__::-. _ .... _

.----.

..

0- .. _

...... ' " . _.........

~.

LA CIUDAD
. . CELESTE DE LOS ADMINISTRADORES
DEL SIGLO XX

de
de

loo; estudioo;os de la Administracin pblica tienen una visin

SQci.. . cl:HI Pl.'rfecta a p::sar de sus ocasionales negativas y
<;\1 dedicacin profesional i1 1::1 nvt:stigacin cl'ntfica.

\Wf1

~u ~'~~\d ":rrecta j~ asombrosamente parecida a un Iuturama del mundo de mariana o a un proyecto de Mcgpolis a escala normal. ACllI, por fin, \.'\ hombre ha Ikgat\o a o,'r dueo ~e
su dl''-otillll \- 11.1 cOIl'drtlt!O 1I11;.J LiviliICi"ll :1 \:, l11l'dilla de las
nl'Cl''>llbd~'', \ ;1-nil:lL'iolh:-' dd l,'o,pirilll htllll;IlHl,: Es ulla civilizacin primf)rdiairnen!<-' irHlu-.trial \' urb:lna !difcilmel1te hqbh.'ra.
pdidu --.'1' d~' "P) n1lJdn_ pUl.'," ,:tllIad" \' ,cl\ili/allJll \.'?!;-ID....!"\.'b":ion;U.h Io>;;l"o" \- dIlIIJlu!il.:;IfIlL'111L'_ \- \.'1 '-oo'-o!L'l1imiL'1l11l th.'_!:!Di!.

u.

VIDA

Bt'E~,\

107

1 ciudad en nuestros das exige la existencia de industria.

Es~ .
supuestQ. una ci"j!iZ;l.cin maguinjsq. DQrQ,Y<: es la mquina la.
que ha permitido al hO!;nbre alzarse sobre su !1l~<;iiQs.ex.k!1de.clQS
beneficios de la d,-ilizncn a todos los miembros de. J~s.9cjed.;l.-a...
por primera "ez en la historia. Es, c,idcnt~rr.ente. una socied<ld
pl:lOcada; la ma!!nfica divisin en zonas, por ejemplo, requerira una gran imo~jDocin poro CQnCI'birh y 1m v..,b,,'o ~-'u~
)L.i:stricta obediL'ncia para et'clItarb, Casi todo lo que pod.::rI1.!lldecir acerca d~ la forma d.:: \Zobierno ha de dcr ivar lk~~t~_.hecho
de la nlanificacin: puec\t: ser "demucrtic3, pero la esfera de control estatal es indiscuribkmente amolia. \. la maouinaria de la Administracin !!rande. Es, mu\' prob:\bkmente, una sociedad "colectivista en lo que Se rdicfe al uso de "medios.
~

Probablemente existe lIna considerable igualdad; al m~nos no

hay signos cviden tes de !:!randes c'\ t L'rno) de riquez3 r cj('rt;)
mcnte, nm:l1nl rnucstG\ ck pobreza E"to junto con la planeacin, indica que las que algun;J5 !!t::1tes coo<;id<.'raron una \:ez
como ,;\!S libertades, han sido mutiladas, peoro se ha cl:ldo a laIibertad el contenido sustantivo: tr:tha jo, aiimcnto, \"c;~stido, aloiamiento,ocio, etc_, que otros reclamaban. Ihbbndo metafricamente. vemos un panorama salpicado de iglesia,;, ?('rQ DQ Uomjoa
la. escena una cakdra) que se ck\'c ~ohrc todas citas; de lo cual
podemos deducir que. si bien no se niegan \05 cler~chos cid alma,
e l acento sigue rccavcndo sobre lo mundano,
(

tr..

od e !TI os p re s U111 q ue .J..!lliLJiQ; i.!;~!a.!l...9!!~_b a...D.nm.lli:.i.d.Q.Ji:lIlejanlc ci\'liz~lt..klO hu hecho de ~;;s:i~n;j1 "'u ideaL YiL'ndo las lmnas l'alles " el aspecto I!cllcral d:: la l udad, tl>dJ dl:t como un
iftrd ll , con "ItS l'spado'ilJs parqlll... \' hl'nlln,>o", \.:difiLio .... pockltws
WI?O/ll'r que lo". ciudadano... l: ...t;ill (Ir~,ldll)..,l).., eh: ..,U IIhr;.. \' qUil
sicntcnhada 'Su pah \' haLa sU ('uu",\ al!!CJ del ;1Ie.:1o que sl.'ntian
los aUlOrt.$ !ric'goshat'ia d f . . tado\.illd:ld, Pero "L'a cierra O no
esra qpo ... j.. io . L'~ "llltbhk <!lll: ,.". ,k.. ptiIMIIJ, 1;1 in-:l kit'n..:i.l \.
el u.. jllj!ll) "'pO vj ... t l l '" l',n Hlll\lIhII." llJII" por l.'!:1/ld ..: r qll~ ;;.>hl'wa ,;...; S')..jqbJ Pl': k, (ji, : ltk;d tIL' ..... [a "()(:L'J-iJ ":". ~\~.

.t

lOS

TEORA DE LA ,\DMINlSTRACIO~ ; BLICA

denremente. un ideal de paz, pues ninguna de sus energas pare$e

estar dirirrida a la guerra.
Confirman los trabajos sobre Administracin pblica la validez sustancial de esta visin de la Sociedad Perfecta? Acudamos
a su testimonio.

EL DOMINIO DE LA NATURALEZA

No cabe duda de que, si se alcanza la Vida Buena, el hombre

se habr alzado sobre su medio y lo habr puesto al servicio de sus

sueos. Esto se aplica tanto a su contorno social como al no-social,
Los medios para conseguir este dominio son la extensin de la
perspectiva y de las tcnicas de la ciencia. Las ciencias del contra! del poder') se desarrollarn paralelamente a las ciencias "de
b prod.. l Cc:n de ener!:!a). Gobierno v Administracin debida
me:1te concebidos v cientficamente.desarrollados, harn al hOlllbn: <!ut,?r10 d-:- "ti ~Illlla; realizado lo que los filsofos polticos
slQ <;~ han atrevido a so:lr l.

U~h

SOCIEDAD PLA:-lIFICAD,\

La plJ.nificacin ~'s e! medio a travs dd cal la disciplina de

la cienci:l ~plicada a los asuntos humanos capacitar al hombre
,par" l!<:pr ;l cahu sus pro1()stos Es el \'nclIlo inevit;ble entre
.c.'t:,li"s r fiol's, ,\(kmAs......~~.~IL.5i misma un ideal inspirador. Por.9.,Yc una ver. comprobado ..9.!:~~._!1.Q_ existe un:1 ::irmonin natural en
mundo, ni un designio diyiD.-fli de o.teQ Clfct,.;r l~lt\'ntl" .:n
.s.Lflujo y el caos de I~Lo.s;~~aLguscncin d ... plan, r~stllt inwQG\l
..dejar que S~)!1.lin_~J.f!..129hrcza, la icnnrancia... Jos...nm1es.J:l :t1erra.
<:i pued:n <;,'[ s;tados con un plan. Aunque existe un j.nJ9 desI

Vase, .()r ejemplo. .\. ~, l lolcoml.e, Go.'.rllf1lt?1l1 in

(J

PI 1';1',',1

Dvmocr.ic I >:e,.. Yor k. 1(J.':' l . h. 1. \':l'e t:trn},in :\1. L Coo k e. Uur

Cit!.f .'l;:'~Jt: e I (;I~d")1 l ';:y, >:':\1: York. qlXI. ':';. 3. 9, 10 )" 11. un exejemplo .Id ,Ullto de vist (:ue he tratado de bosquejar.

109'
acuerdo s:n cuanto a la naturaleza v lmites' convenientes de fa '
planeacin, los aclministrativistas son todo~"'!p-Ia~4ore.s..!_2.
Los primeros reformadores estaban impresionados por la magnificencia de las ciudades extranjeras; se respiraba una nueva conciencia cvica, se lograba la visin de una vida mejor, Hubo, en
principio, un movmer.to-para construir centros cvicos modernos que sustituyesen al feo y hediondo edificio del Ayuntamiento
y a ampliar el nmero y extensin de parques y terrenos deportivos. Gradualmente, la idea cruz la vieja frontera de 10 pblico
y lo privado, se incorpor a actividades tales como la divisin en
zonas y ha inspirado los grandiosos planes de urbanizacin de los
ltimos aos.
El movimiento de organizacn cientfica ha contribuido al desarrollo de las ideas sobre planeamiento, y la depresin di lugar a
la generalizacin del pensamiento y la literatura sobre planificacin. Ya en la fecha del discurso de F. A, Cleveland en la Confercncia celebrada en Darrnouth en 1911, los estudiosos empezaban a
mostrarse familiarizados con las ideas de este movimiento sobre 13
materia, y en algunas publicaciones, como Plan Age y Advanced
La Comisin de la Presidencia sobre Ortranizacin Administrativa recit un artculo del credo de todos los administr at ivisrns cuando dijo:
4'Cre~mos tjsperall7.adamente que la nspir acin universal de se.ruridad econmica y el creciente enriquecimiento de las vidas humanas puede fomentarse sustituyendo el juicio sin informacin y la oportunidad polirica corno
"a..es para la formulacin de planes del t:ohierno, por 105 resultados de un
cuidadoso estu<\io cienttfico. /'/,')Tt (\\"a:-:him.'toll. \<)37), :!6.
Una distilh"in entre di ferentes tipos d plauiticacin se hallar en: :\1.

E. Dimock, .\10.11'1'11 Politics 11l1tl Admiuistrntion t Xew York, 193;),26;-8,

Si.. ss: l lolcornbe, oto cit.. I.tU-I: B. L. (j\arlicux, ,,:\f:lna~emt'nt Planning in the Federal Governmen ... 5 ..l.It'..\fall" (Apr.-Jun., 19-i)), ii 85:
~o,\)rc planificacin .emocrrica, vase Ordway Tead, .\' eu: Adrcntures in
lkmocrllc"\' (~ew York, 1939), 105,6: I.. \). \\hite. l ntroluction lo t/~
Slmi)' of PIIMi. ,ldmrfst'"JtiMt I Xew York, 19.1C), 29-:m: -ohre la relacin de or~an;zac;")jl y fin en la vlanific.acit,n,:\bx Lemer, eThe Burcien of GO\'crnmcnt f:l1Sint:h., en Pl/b/il..' M tlll";l!l'ml'lIt in 11,t! S t.':i' D,-
Wt'YtJ(\' :-:ew YMk lQ-llh. F. :\tontin:'larx. ed., 10: y Le vis ;"leri.1n\
y Lawrence ;o;chme.:i-:ehier, /(~01'tllllli:::tlti"" 11; th Slltil)~l..;r(;O' l'r'iltltllt.
Wlmt /JOl'S [;:t"h'l" '\\a.hin~oll, 1(39), 161 S5.

t'

r
,t

TEORA DE LA ADMINISTRACIN ptBLICA

110

Management, ha habido recientemente coincidencias. La planeacin ha seguido, en ambas disciplinas, la ampliacin horizontal y
vertical de la concepcin del campo de la disciplina, La depresin

subray de tal manera los peligros de la falta de planificacin, que

la planificacin se convirti en la moda del da. No cabe duda de
que estimul a los administratlvistas a ampliar sus ideas de la escala local a :0. nacional, y de la planificacin para la ejecucin de la
poltica a la planificacin por la formulacin de la misma.
Luther Gu!ick es quien mejor ha' expresado la significacin fu nd:mwnt:t! ct~ La r]:u,ific:1Cin para la Administracin pblica: una
3<;j,!I1:1cirin racinnal de los medius ajos fin'es que constitll\'cn una
"ida rk>na \' hicn equilibr:Hla, La plancacin-dicc-es esencial
par;] b. Vida BUl1:.l. porque la Vida Buena siunifka Nada en ~!
ceso:>, L: \'ida Buena, tanto para _LJ. individuo como para el Est~[)1 con"ist~ L'n l'ouilibrio \' J?!QP.gE.C!0!1~J..1i!~_eIL~xccsO v J1,!~!a_
e~(;)), L'na d\ld~H.! no nl1~'d~ ,asl\.L.1~\J.~ _~n~Igi~\5..S

en carzad,1S
Debe ten~r

(J

en

recursos

o (:n escudas o en ~<!J.~c.tur~s o en polica.

c..,ta::. co~as L~n proporcin 3,

PllL'IllL'S

td~s

L\ EXTE:-.iSllhi DEI. :-iTtRtS p(lI.rc()>>

La Vida Buena ha de ser objeto de planificacin, pero en qu

medida? Cul es, en opinin de los admlnstrativistas, la esfera ...

prapia de la actividad del Estado? Cas.~~~~~xcl.:pcin, juzgan favorablerncnte al Estado, 10 cons idcr an como un instrumento con.
venicnte para b reaJiz;:Cn de fin~s indi\'iduaks y comunit~
muestran indiferencia o una actitud Favorable ante las propuestas para ampliar su radio de accin o control. Las nicas excepciones son aquellos autores, por lo general. en conexin con gru: pos de contribuvcntes, (uva preocupacin principal es la reduccin
de los gastos pblicos.

-----_._------_.-

lA VIDA BCENA

1U
......

Los propulsores del :Q1ovimiento de investigacin propusieron

francamente la ampliacin de. la actividad estatal. En realidad;
deseaban reformar el Estado para hacer de l un instrumento
ms efectivo de cooperacin y control de la comunidad. La nueva
Administracin ciudadana-escribi Henry Bruere-s-debe equiparse para d;irigir el esfuerzo cooperativo en pro del bienestar de
. la. comunidad 4. F. A. Cleveland pensaba. asimismo, que el Estado tiene un fin social. y que ... el laissc ; {aire no debe dominar
por ms tiempo nuestra poltica 5.
Ciertamente, hay pocos indicios de una filosofa de laisse; faire
,,:en los trabajos de los adminlsrrativistas de ltima hora... Nuestro
.tado americano-declaraba la Comisin de la Presidencia en
sus prolegmenos-descansa sobre la verdad de que el inters
general es superior y tiene prioridad sobre todo inters privado o
especiat.v. 6.

Nuestro objetivo es la constante elevacin del nivel

de felicidad y dignidad de la vida humana, la equitativa
distribucion de los bienes de la nacin, ya sean materiales o espirituales, entre los que hacen que la nacin sea
lo que es... Por democracia entendemos lograr hacer las
cosas que nosotros, el pueblo americano, queremos hacer
en inters general 7.
, Thc Ncu) Citv GO~L'rlllllt:/.t t Xew York, 1(12), 1. S~ e.t:,l,lc;:en
once simples !,rcrro~ati"as del ciudadano. entre ellns c\'i"ienda rulecu.ada
y renta razonable. prevencin de la indurencia causada !,()r la muerte,
enfermedad, paro U Otro infortunio, 2.
s Orf/mti::L'd Dcmacrucy t Xew York, 191,U. 4"8.
6
l<,'f'M". L
,
7
/.t"m. L. P. ''''hite cree que "en su si:mificacin m:is :lnl,lia, h.
fines de la :\/lmi"istr;I\:, ll son In" rlll~'s IIlrtmiR'--rtet.. propill f~~t:"ln : l
,nHl~~teli!-itl~!;!.rS.iaI~i'~.i' el ''nlclI, l.!..0.::.trn'';";1I .le T.is""F";llt~.l~~li:i"=

lanoll .!It: !IIS (ll~r.:Hpl~~Illlc>l. t, prht 1~,"'I"" "1111 ra tI .'11 f.'rllh!,J.,1 v ti-m
.s('gllritb,l. el 'illste v cOlllprollliso' ,le 11)'; ~rl1IJO" ~ iittirc:'-es't7rl-MIi"t1I.:t/):
en hrc\"c;-fi:\ccr-rcliI1a\illa Vi,I:, n-cn:i:;.- TII/;,;rl/dwII /0 /11 e' ,Slu;rv-1
-;;;;II;~.:I"jlillish:l/ltlH (Xcw York.. 1,,;cl\: 7. ,Por ;tlltnri7;I,'i,"1I de 'Th~'
!\f:u':\Jilllln COl1lpany.) Estas no ';011 fIlJhinJlt~ .. eternns y c,!lcll(c- t1e1'
F..;ta!o, I.a mayora /Ie ins amer ic.u,o... rcd\az:lran una () m;',; como uncienes propirnnente estatales.

112

TEORA DE L.\ .\D\trSrsTRllcroN Pt!BLICA

La buena Administracin-conc1uan-auxiliar a los que ne-

cesitan la ayuda del Estado en su lucha por la justicia, la seguridad, una mayor continuidad en el empleo, una vida mejor y mejores condiciones de trabajo y una creciente distribucin de los
. beneficios de la civilizacin 8.
J. A. Vieg, reflexionando sobre la relacin entre. democracia
.\ y burocracia .., declara que hoy ninguna nacin que carezca de
una gran burocracia y un Gobierno poderoso tiene los medios para asegurar su libertad o su bienestar. Esta proposicin es tan evidente que no necesita explicacin .. 9.
Esta disposicin favorable hacia el Estado aparece en todas
........
p::lrtes . .\ veces torna J:: forma de una refutacin de la tesis de que
P el dinc~u que se paga en concepto de impuestos es una prdida
econmica 10, A menudo, la aprobacin de la ampliacin de la esfera de actividad estatal se indica hablando de ello como un fait
accompli 'l. En ocasiones el autor declara ser pragmatista o
positivo- acerca de la materia, pero sugiere su opinin en el con\ texto. Y. en otros CJSUS, el autor declara abiertamente su fe en el
futuro que se puede crear por medio del Estado. As, J. M. Gaus
ha hablado con Fervor del papel que puede desempear la activi-

--

_-----

1
I

r.do,

01,

N"t,)rt. ~5.
.f Pu]:. -ldm. Rct-: (Sumrner, I9-l4), l47-252, 49. En el mismo sen\', O, 1(\:,\': .,:\ mCl1f>S oue nue~tra civilizacin se hunda totalrnen-

"
,

!C, este nJlJr.!o .:-on!'::u:ri ~~lId() UI: mun({()fjuromicO:;~irS-~ii<l

~'V~:11i;;,t;:1:i(\1~'), el; i:~'-Pii:lr,' ot Cu.'crlllncnt t'rl iTi-r!;d Stutc (Chi,:'-'<I, ()l.?!, L. D. \\'hite. ed .. H516J, 1-16. Vase tambin en e"te \"0lunen. .f P. . Iarr is, ,"'he Fut ur e o i .\drni nistr ative :\Ian;g-emcllt >J, lri.f1{~

.a;

.~i\:l1;"(). C!;,relil:e n.,k'ln, en . . 1'1 l re ense of (~O\'erllmellt,

1:-,9 ,',,';.z!s (f:tn .. 143;\. l;.
.
II
d.:, coucencin del E,rado ':-OllIO un or'::lllismo polica, ,'OH la Iun,j,'m ele pTr,:e::er 'J: 111,er:;\<I T.er~on11 contra cualquier :l!JUSO, ha darlo paso
a la ':-Ol1':l:~I':-:o"n del Est;llio cnD10 un r.~;no administrador. que Ir:,la po.. i:j\":lI1:('f1'~ -Ie i,Toml)\,t'T el "it:lIc~t:lT de sus ciudadanos. \V. E, :\lo..her,
d'u!.!i-: ::ieT\"i.c :\s : ~ ';\rt't'r , 1m ./I/IU.f (Sept., !<>J3), 130, 130-1..0 . 130:
d. \\'. F. \\:ne,u;:hL,. t'lI . '.!T;"It'IOIlO ;\ la ol.ra de (~usta\us \\'I'l'l'r,
0rq;lli:.'1 Ei i.srts r.;, lit,' l m>: ,molf ,,f .//min.isfratillll /11 tlt.' /I.~"t'd
.'":.".$ I \'t...v York. 1'11()t.
.
ti

l 'or

L.\

vms

-113

Bt'E~A

dad administrativa en la Amrica- de maana: una enueva frontera creada por la Administracin pblica debe sustituir al des-aparecido Oeste

J2.
;~J

CONCILIACION DE GOVERN!\,tENTlt Y

.BVSI~ESSlt.

Quiz~ convenga decir unas palabras sobre la coherencia de

esta actitud de New Deal con la aceptacin general del ejemplo
de la empresa privada por la Administracin pblica. Es muy sig-

nificativ que los adrninistrativistas no consideren. por lo general, inconsecuente sostener la idea de una ampliacin de la ..sfcra
\;~de influencia y actividad del Estado y los ideales de una civiliza ~:in capitalista. En esto. sin duda. son los que los marxistas Unman ce burgueses; no hay una sola puntada de socialismo doctrinario en toda la literatura sobre Administracin publica 1), Los ..
propulsores del movimiento d~ investigacin eran hombres de ne-

;;;-ci()s-.-G;j;s-(lep~sa'r'e-';-uncin

;;- ~~- ~~"[iic'{O

entre el Estad;'Y-'I sector a que pc'rien-cdit:-cons-krarun como tarea suya la

extensin de las prcticas de la empresa privada al E"t~du l~. Pen-;aban, corno 0)1a-n ..pcr;sad(,-i~-;ayoria de sus sucesores. q~e la
afinacin .. de la mquina estatal y la intensificacin de su actividad no era incompatible con la mxima operacin de toda cm~

_ _.....

.. -

-...

-~

.........n- . ....,.........

._________

\1 11l'rtl"an Sn"iely :lft, Pul.li.: :\dmilli~tratioll" en The Fronticrs

ni i'! 1,,' .'/Jlllillisfm:iOtI ,Chi.::\!!o. lf 3 Il l . e:l"a)'n~ por G;U;. 1.. D, White
y )1. F. J>ilJlOt'k, 1)2113; vase t:.llll'n, de l Jirnock. J!uhrr; Poli...r mt;l
,t.{n:"i..arution, JR3 ss,
...
\;.\
:,;.1 . "ad.lll.ill.is.tr"IC'i<".I1. pblica . . anlcrit~;ll;. euard... ill;;u:l:!S se:'!1l'lalll:...
,'(11I el f;.hianisl11o ill.~ls. I~ro en -u I:Xl,oiit'in docrrinal. :11 n.er.o, la
;l<!millisrra\~ill I't,Jlli.:a resulta I,ndclltc y 1.0;0 des:lrrnl!;"l.l en cornpa(
ra"'''1l ,'011 t":e '<sn"i!jsmn" de "h"f' :1u.. 1i ;l.
11 lIa1.1:1I\(10 del I!()hi~rr:o !Jor .:'::'l .;., ..,.... "\0 t'112. I It:-y !:r.l~H!
<'.1\' d;, l1i:'I~ V.'I:oI:lr:o dd :-:e',\, lIt!";
.! .,,: II::::II;'.~. \"".1 i;'i,,;
fl"-':th :'li,riU'~'~:1 fUI: -;",!; rlc 11 ,.~:!,~... 'l":\ a.:t: ..f:.; .... ;".e- f:t~' !:;. ... ~:t';
!t!t~n:\
.L~t. "0 '":1 ... \1 lu.:::1' :',
ro; ';j':i ':C' 1;i '"Jt:Il-.l "(.::.0 :;:.:~ t":n
;,r"",-: f': .'.. t,2.
v

TEORA DE

114

L~ ~D~ISlSTR~C16x

PBLICA

presa de negocios legtima \5. Despus de todo, slo hay un paso

\ desde este punto de vista a la opinin de que la funcin del Es\ tado democrtico " .exige el desarrollo de una enorme mquina
\\admnistr:ltiva. As, por paradjico que pueda parecer a los derncratas jeffcrsonianos, el Estado cierno-liberal debe estar sostenido por una vasta burocracia 16. En este perodo de posguerra,
los admini st ratlvistas pretenden colocarse a la vanguardia del IDO.
vimiento pro Pleno Empleo, a Travs de la Empresa Privada, i mediante una comprehensiva accin -estatal !

LOS VALORES FUNDAMENTALES

Por eonsiauiente, el mbito de l~ Elaneacin y d~.. !!_.actl~!~_d
estatal ser amno en la Socied::ld Perfecta,l'ero ms importante.
v !:r~C:l;,H:ntc~ prcvi:l <."s la cuestin de los valores que tratan de
r~;)1iz3r l:l planeacln \' el control. .
I~DIVIDUALISMO . /

Ciertamente, el idc:l1 es individualista. Hay algn pasaje oca-

sional que sugiere algn indicio de idealismo de Oxford

17,

pero

is I:1 ... luso I Ierbert (IlJOVer, que vi en el ~ew Ireal un ataque a

la libertad, opinnba. como Ministro de Comercio, que la nueva situacin
econmica del mundo exig-e que se d a las funciones del Estado en ayuda del comercio y de la industria una mayor concentracin y una esfera
d~ accin mis amplia. The Problems of the Reorcanization of the Federal Governrne:u , 9 Prac .. A ca-l, PoI, S. (1920-22). 4-1952. -150.
:f
E. P. 1Ierr inz. Pl4"lic AdlllinistrLltioll a/al tlic PuMie l uterest
(Xew York. 1930-6), 9. Vase tambin, 398, CL Dimock, ot cit., 3;"6.
l7
Vase Clcveland y Buck, '{lit! Uudqet and Rcsronsible Gouernm.:nt (Xew York. 1<20), c. 1. Ea" i;-terllrl"\<'jn, <le la Vi,\; Bnc.na 'o!J)O
(i~~{~;\;IJ'''~l;~''',

.. !) e..:: 'Il.~()''r'fl-lt-;Jli.~

;~

'V' tu('\(lq de yr'r

l;()O

10.

-\!];-j11;I,l0l1

~~. ~::!~ .. ;~ ~'.~;~'~'::1 ,~,~i~\,.~\/'~<:\ .\:,. r-~n pr~n'ier ltl,;ar, \li<;nd1\"idt1:d;..;n)o~

<le ,1"\< :,::;:~:;"r;\:\i"::\,, :i.';~~ Nl'nl) ,'orn!:1r;,() la "i~t1ald;vL.~.'!.!~0iC?
lr.:e r~t:I. :'~~":,t"~:~;.~l r,t;-~, \~.n~l!-_dt"dc i:,di\'i!n~lj~n'o Fn :::.e-;undn ~:::1t:,
c:l : .(ll~_'';:'''.1"\ ,!t' :" .\;:l:i:j"'r:"'!'',:l "e :.:,\!,';\ -;(,10 :1 lo.; n.eiin ".!l~Alos
fi::eo;. Lr... .::.~:~ . . :~ .~.~~ . . :~.\~ ';'t~'; :n..:. dt~ L~ n~;j"";l 'k~.r~onas .1;;.~i1\1!iuales.

ns
el mvil predominl'lte' es' il'ldividunlista, utilitario, instrumenta-.
lista. El Estado es un instrumento utilizable para sen'ir a los in
dividuos. Fuera de esto no tiene otra raison d'tre. r{?. ha}' _ni~~n
Estado o nacin, ni ninzn
otro grupo
__
... __ ms
.. __ ._.. reducido, que sen un
finen s mismo. Existen solament:._p~r~ se~ir3 los individuos.
~_--s.,._';'

.~

,;.

-_.'

--_

~I.\TERULISMO

El ide~1 es materialista. (Quiz seria ms apropiado decir "m~_~

dano, puesto que se fomentan las j1retensiones del esnritu siem~ ..
t
pre que se limitan a lo que es, si no mensurable, al menos, obser~. As, el saneamiento de los suburbios es esttica y moralmente recomendable.)
Vida Buc'nai es, ante todo, nosesin' 9
&oce de cosas trmgih1e'i IS, Con?is~_ en-ll_~Hsfrtlte de una d~la- f
adecuada a bs ,necesi~i!.ili:LQe la .Q~ena ~ltric;iI1.-!1n:L vi\'ieng
con(Qt!"bk y sana v roN suficl~I!.tGL_Y_debe Lf!~ltlir ~ambill_un .
nmero r:1Zonable de horas de ocio p:Ha ocuparlas en cine v ex1:"'
"
.rursiones, cuiclados md~~_.~.@risJ~~J fr~fltc ill. a.J;ls.A~L~.rI1I')~Q
y el Pilro v las vicisitudes de 1" anci\1nidad. Pud":GLin..:1uir iam,
bin terrenos de iu~gos para los nii1o~ v unas vacacion~LanuaJes_
. retribuidas, Pero cualquiera que sea el minimo de bienes y ser-.
vicios que considera cada autor concreto, ninguno de ellos-y esto
es lo importante-creen que el fin principal del hombre es dar
gloria a Dios, ni que el objeto propio del Estado sea convertirse
en instrumento del espritu universal, L. D. \\'hitc, que no hace
afirmaciones precipitadas, resumi la fe comn cuando declar
que _el Estado v sus rganos administrativos existen para sen'ir
y realizargranJes l)nielin)s humanos con n:'ipectQ a 13 salud, se CJ,lridud v con ven encia dI..' la masa de !a pohbcin ,) :l.

ILa

l~XO(IUier tlecit.TlI')f ~U!Jues:(),lluc !I)':tdrniui-ltrariyj..:" h:tn sido

unos filisteos. En o.~a.;i()lIe-l han r.;,re,~f'l ;,r!n.tar tilla art itu! rili-rea. no
cabe duda, pem iaclu-o .~:l:\:1d() 'fr"!::::I;':';!:! que Ja< a1.::I:.arilh, 'ion
un mnt ivo de ":i'):h!;,:I'e ';:lti..i;";:',n, 're:,:: e srar .(.Ol:iend,) c.ln !':l,';.e Jara
la ilus: r~.ir"ll v la "b::-;[,
n Infro.fH:t:'O,; t., ':.bl!"t ./.lm;t;!1' ttio n. t :-;ew York, 1').11').2,./1.

116

TEuR DE U

AD:mXISTR\CrN ptJnLIC,\

Puesto eue la Vida Bu~na consiste en gran medida en el goce

de COS:lS n:ateri::lles, se destaca la ciencia, se exige economa y efi~:lcia \" se \'3Ior~ mucho el industrjfl.1i~~n()~.!-:a ciencia es la llave
aue ~\":;e 135 puertas de la Naturaleza, el in:..:njo Que libera al
hQ;ybrc ;; los c\lprjchQs d:? la topogr::lfa y el clima. El despilfarro
los te?o[os de la :\bltll(Llleza y la disminucin del rendimiento
~ ur:krf':J 10 <,Ilr'l:l .~ bienes J' seryicjos disponjbles pora el consni mo hum~lno \', pr)r lo tanto, son mpralmente reprt'~nsibles. Puesi tJ QUe "ci,.jl7~,cin" quiere decir disfr~~~_~n gra/! escala y gene1 r:.l!iz:lJo eL- bi<..'nc.'" \' servicios, la cuestiIL.9~J4 conveniencia de
! i.! ,"-,(:;t!::kir',n l'S Ulutolgll:\h,

de

..

PAZ

Es un idO:3\ de paz, Aun en los casos en que la Administracin

LPblica es estimulada por la guerra.o po~_<:_~~~~~c:r~~i(~nes ~~. ~o
I, !!urid:ld n:1cio:1:l1, 13 conservacin o .restauracin
_._ ..._. ... . ... d.los
. beneficios
ek la p:tZ ~O'1 lns preocup:1ciones fl!!lgamemales. Nuestro sentmiento de lt:il:J>' (Qfl r<?specto al peligro~'_ P_l!~.stros abundantes
'recursos h:m <.bdo, h:1sta ahora, a nuestra lit~IaJl1raJ:lD sabor muy
Jrc;-'~O!e <.k 1J dd eV1ti;,:ntc, dunde el m:mtcni:niento de la Iuerza milit:lr 11:1 sido un clesi<.kr:1turn primordial, u~dio t;:m irnportan t~ oue ha tendido a subsumir en l a sus fines, En esta era
\torturada por la destruccin atmica, la idea de que la vida mililar posee una superioridad inherente. de que la paz es innoble
degradante. sera considerada-e-si es que se la tomase suficien:ternente en serio-corno estpida, brbara e inmoral.

1\

--_

I
I

!y

l.IllEIU,\1) E I(jIJAUMI)

Qu hay de los dos objct ivos ms comunes de la democracia

moderna, libertad e igualdad? Los administrativistas, claro es, se
inclinan por un grad de igualdad amplio, aunque inconcreto, al
menos en el distrut de las cosas materiales. La igualdad es

117

LA VID.! Bl'F."{.t

probablemente el elemento principal de su coneepcn de la justicia, Los beneficios de la civilizacin-dice la Comisin de la

Presidencia son. fundamentalmente. b.m eficios de mnsas._~
ser di. ribudos. tan jugtarncnte como sea posible, entre Jos gye t..:
los crean 20. No hay discrepancias visibles con. respecto a este
aforismo.
Los admlnstrativlstas han hablado con menos frecuencia de r...
la ibertad, no porqlieTa--c9nsicleren- menos importante que la
~-;i&i(C
porque creen ci~!~'i~ esencia de la libertad reside
~~. <=~.r.,;:"~~''''
en ..-.....
la igualdad
misma.
Lejos de ver como incompatibles libertad
,.,...
...._
.. -...- ........
'.
e igualdad, como estiman algunos. apenas distinguen entre los sig- t".
nificados respectivos de una y otra 21. La libertad en si misma es;
evidentemente. una nocin sjn wntido' debe ser libertad para hacer y gozar de algo. Si son ms las personas que compran automviles y tienen vacaciones, hay ms libertad.

..

s'no-

.,:;;.......

,",

._

',,_"

...

' __- o . '

;."-.c:; _',

. _ ' ' ' - - ' '

URBANIZACIN

La Vida Buena es una vida urbana. Los adrninistrativistas han

rechazado la idea jeffersonlana de que las ciudades son llagas del

cuerpo poltico y amenazas para la democracia. Han preferido
conciliar el ideal de la democracia no slo con la realidad, sino
Con el ideal de la vida urbana. La existencia urbana est estrechamente ligada al industrialismo, naturalmente, y, por lo tanto, a
la elevada produccin de bienes y servicios. Pero la existencia urbana no es simplemente un medio que hay que tolerar para obtener un fin deseable. La civilizacin ciudadana es mejor y superior; la ciudad es un fin en s misma. Gran parte del impulso
dado a los estudios sobre Administracin pblica procedi de los
reformadores municipales. que estaban inspirados por una Ciudad
Fut.ira. Tan fuerte es esta emocin. a veces. que no es exagerado
compararla con. el i~cal griego de la cludad-Estado. Es una visin
~,.:a.:.:.:. :'::::,;.'-J'.~.--.....

1'1 .

~I

...

(J/,. df. .:?56.

Vase. por ej. Clevelnlld.)' Buck, uf' dt., 911). d/')nll~ se definen
ambo:, rrmincs.

. 1

TEORt \ DE LA ,\D~Ul'lISTR.I\CION PtlSLICA

118

de U:1a comunidad caracterizada por el amor a la propia ciudad

y l deseo de servirla ::, un medio en el que el hombre puede
ejercitar todas sus aptitudes esencialmente humanas sin un esfuerzo excesivo, un feliz ajuste de talentos humanos. de tal manera que el todo es superior a la suma de las partes separadas.

DEMOCRACIA. FIN O MEDIO?

Cul ser la forma de gobierno que ejerza el control y realice

la Vida Buena? Los administ rat vlstas son todos demcratas. Sus_o
-~:-----:--:--~---~----::----~'-tancalm~ntl: considc:r"n que: J~I democracia tknde a realiz!!L.lQ.L
ideales que el!os mismos propugnan. Prcticamente, han propen dido a considerarla ;mu externa o, ;;menos, incidental a su carnpo de investigacin: la Administracin.
Las nst itucioncs democrticas tradicioo::lles no garantizan .P~!.
_~ mism::ls la dcmOl:~?.~ia; l'O n'::llidad, pueden obstaculizada... Conviene que tengamos ante los ojos-uc:cia la Comisin de la Presidencia en sus prolegmenos-los fines de la reorganizacin, ..
No hay mis que un fin fundamental, a saber, hacer efectiva la
democracia en nuestro Gobierno nacional de hoy. esto CS, hacer
de nuestro Estado un instrumento moderno, eficiente y eficaz
para ejecutar la voluntad de la nacin. A tal fin es menester que
el Estado disponga, a su vez, de modernos instrumentos de gestin" :3. Corno se recordar, la voluntad de la nacin se interpretaba como equitativa distribucin' de los bienes de la nacin,
-seguridad, una mayor continuidad en el empleo, una vida mejor
y mejores condiciones de trabajo", de . .. Sabemos que, sin resultados, la democracia 1/0 si,f.!,lIiica liada y cesa de es/al' viva en las
mentes y en los corazones de los hombres !~.
;~l"WiO:1 D, BaJ,."r. el! ~1I illtrodll'"""'/1 a (JI/Y cities A"'(Jh', de :\1. 1..
ke fl.;.,ro!":1 Cirv, :,\, Y . l0.l{t. x,
:., (.'r. ,'i:,. 3...
l' ,! 1 t., ,\tr"I\;' mi::, 1 '. F, 1,;. B;,!cs y o. P. Ficld. ,";/UI':

"

o "j. . .

,.,' ,r,,,.:..: '~~l'\\

York, 1"3"', \'111.

119

LA VIDA BUENA

.La democracia-opina J. M. Pfiffner-e-resistir al fascismo y

al comunismo en la medida en que los aventaje en el manten. miento de un estado de c?sas justo y ordenado. Un o.d.!.c~_do nivd
\
de vida material es un requisito previo indispensable para lograr
o
;;ge.!!~~l difus.Jn 'de s~isfa5.~o~es-Y~~~~l~!stas culturales. o E.se
nivel de vida material ha de lograrse mediante un esfuerzo nacional unitario aplicado a la investigacin. a la planeacin y a la racionalizacin de la produccin ... Necesitamos gentes convencidas
de que la democracia puede servir para obtener justicia y felicidad para todos en esta Amrica inmensamente rica ... 1t 2'.
Desde el punto de vista de la organizacin y procedimiento, la
c1a\:;-'d~ la concepcin usual de la democracia se halla en -i;~
~-!?'i'oca-ad~inistracin. (~La 'dife~e'ncia entre una -;utocracia"
y una democracia reside no en su organizacin administrativa, sino en la ausencia o presencia de un electorado o cuerpo representativo controlador ajeno a la Administracin, con facultades para
determinar la voluntad de sus miembros y para imponerla sobre la
Administracin 2/>. Este texto resume con la rnavor brevedad .nosible la frmula que cristaliz la Administracin pblica despus
. de la reforma y el progresismo, y con arreglo a la cual trat de
reformar las instituciones estatales americanas.
La -democracia.
.
.
"'-4
crean
los
hombres
de
aquellos
movimientos,
en
las
circunstan..........
....--- -. -- .. __. - . - .
cas modernas, slo poda aplicarse a la fase decisoria del doble
..p;;~i~o..~~L-~~ie~Esta conclusin surge i~:'<or-ableinente
la especializacin de funciones en que descansa la civilizacin y.
en todo caso, se nos impone' si hemos de resistir a la autocracia desde fuera, Lp autocracia en el trahajo es el orecio inevitable de la democracia en el ocio.

'

'

_-.

d;

~,

!?l'U<ly(/r .l!t'fht'ld.r in luNi,' .ll"n",.j.!yMjtn ,~C\~ York. 19.;01,

t ']. James l Iart.iiThe Prexideru ;tlld Federal Admiui-aration en
ESS,'VS 0/1' th e I.t/..... ,11.1 Practice of Gm't!rtWI.'tltal .- ldmillistT J/tOn. lhl-

245.

timore. tl)J~ l. C.

(i, !Iaine. v \1. Pimt)<k. erls.. 4i -93.

F..\. Cle,t:!:ll1d v A. "E. Blh'k. Tl!t! !?:c.il#t allJ f,'.'st'On.sibit? e:
'('''"II11'1l1 (~c"\ York. -1920), 13. (Por autor ::lci6n de Th ~fac~fi!lan
,,

Cornpany.)

r
f

fr
,

120

TE:ORh DE: U

.\D~nSlSTR'\CtS .. t1RUCA

Esta concepcin ortodoxa ha sido objeto de ataques. Por

ejemplo. ha sufrido agudas crticas por parte de A. C. Milispaugh,
que acusa a les administrativistas de olvidar la democracia poltica, buscando la ;..l cmocracia econmica. Han estado dispuestos,
dice, a tratar J~ las cuestiones administrativas, comparativamente limitadas, como si pudieran separarse del problema gen e ral
de la democracia poltica..... Engaados por analogas superficiales
. y por apariencias estructurales, los reorganizadores de la Administracin olvidaron rnomcntaneamcne que la democracia es una
cuestin Iuru'amcnral y un factor condicionan k de todos los aspectos del E:.::,uo americano ~7. Propone, en cambio, descartar
la ~ t iccin ,) de '1';':: la democracia no t icne nada que VL'r con la
organizacin adrn.nistrut iva : "Si la Administracin ha de alcanzar toda su tn!Ia y madurez funcional, no debe ser considerada
en 10 sucesivo como una rama del Estado, sino como una parte
integrante ~. vit al del sistema democrtico. No debe, simplemente,
estar sometida al gobierno o bajo su control, sino ser un agente
activo en 13 provisin de instrumentos. en el apoyo' y en la rC~!I
l..:J.C!O (1..., b democracia :".
E~I:1 acuvacin, L'O cierta medida, es justa. Pero, indudablemente, L'., demasiado Severa (y, en la 'medida en que la frmula
cpoliILa-al!;ninistraLn ha sido abandonada 'rec.icntcmente, y se
han hecho esfuerzos por "democratizar la Administracin, irrclevante). ~..-u es del todo justo decir que Woodrow Wilsun, Frank
Gcodnow y Fr'ec1::rck Clcvcland no sentan una sincera preocupacin por la dcrnocracia : buscaban ardientemente un plan para salvarla. Y si 13 Comisin de 1.0. Presidencia cree que la democracia.
sin resulta.os. no significa nada, tienen derecho a esta interpretacin. Es posible que tengan razn.
J'I
t: Lello.:raey and .vdnuuist r anve 1 )rl~;lIi7;lj0I1~, en Essav: JII t h
Lou: Jr,J Pruct u:e o] C;,r,c:nmh'll/.d .Liministr.ion (Hall imore, llJ35l.
G. 1bines y ~f. E. Ilil1l f ): k. <.'d ..... ,~-~13 (citas por autor iaacron de
Johns Hopkins Pr ess l.

c.

It

1/.,./

th

CAPfTl'LO

LOS CRITERIOS DE LA ACCION

Qu es lo que los admnistrativistas han tenido por efunda.'

mental? Qu consideraciones pesaran sobre ellos o qu tcnicas ~t1izarian para decidir, enfrentados con una urgencia de
decisin y accin?
Los sistemas filosfico-polticos maduros tienen, claro est, critcrios o procedimientos fcilmente identificables P~!::l determina lo que se ha de hacen>. En la filo:>vfa platnica, la Idea del Bien.
la forma, que es superior a las otras e indica sus verdaderas pro- ~
porciones, da la respuesta. En el sistema agustiniano, la voluntad
de Dios seala lo que conviene hacer. Locke halla en la existencia
pre-poltica y en el eterno Imperativo de los derechos individuales .
un criterio para decidir sobre todas la .. cuestiones de la vida cornn. Bentharn afirma que la nocin de derechos carece de sen-
tido, y propone el principio de la :\Iayor Felicidad como frmula
para resolver todos los problemas polticos. Para Hitler. la pureza
y la continuacin de la raza alemana es el desideraturn que supera
a todos los &nls. En tina lih)~')fa politica consecuente, la -bnse
de la d~dsilI" estar artkulalln, por una parte, con la Vida Buena,
por otra; lndkilr <t\.1i~n dl't\c gob~'111ar",
. la necesidad y la existencia de ..bases de decisin. en la Administracin puede ser ilustrada brevemente. El problema prin-

122

TEORf.\ DE L,~ \D~lI~ISTR.\CIO~ P"BLlCA

cipal de la Administracin moderna es la coordinacin, escribe

un 'destacado estudioso. Parece haber una tendencia a la autonoma y autosuficiencia por parte de las unidades inferiores...
Cuando existe esta tendencia, las actividades menos estimables,
que tienen la suerte de gozar de una direccin administrativa agresiva, unida a una presinciudadana efectiva, pueden desarrollarse a costa de desatender otras ms provechosas. Del mismo modo
funciones de igual valor pueden recibir un trato desigual '. Quin
decide, y con qu criterio, qu actividades son menos estimables
o "ms provechosas? Decide el superior administrativo, como
parte cid proceso coordinador? Decide' el pueblo? Decide la .
voluntad del pueblo o el "inters pblico? y cmo se distin-:
gue de ellos la "presin ciudadana efectiva? Sea quien fuere el
que toma decisiones, cmo sabe que las decisiones tomadas son
justas?
La Vida Buena-y las partes integrantes de la misma, como la
igualdad-o los hechos y la ciencia, el inters pblico o pro"echo social", la experiencia, el pragmatismo>" pr ncipios y
"~COn()m~1 y eficacia, todas estas frmulas han sido propuestas
como respuestas o tcnicas para responder a nuestras preguntas
sobre la accin. Hay un ncleo de compatibilidad en estos criterios, a pesar del obvio antagonismo entre "pragmatismo y
principios" ?
La respuesta es: S. La compatibilidad reside en lo que no engloban. ~o hay un solo matiz de realismo platnico, ni ninguna
variedad de idealismo, ni cosa alguna tan intangible como la voluntad del pueblo. La nica escuela de filosofa mencionada por
su nombre es la escuela prct ica-. el pragrnat ismo.

LOS CRITERIOS DE U

123

ACCIN

UN PUNTO DE VISTA: UTILITARIS~10, REALIS~tO lURmrCO

y ..ADMIXISTRATlVISMO..

La comparacin de la Administracin pblica con el utilitarismo y con el llamado realismo jurdico revela algunos paralelos
significativos. Estos tres movimientos son muy similares en carcter, en motivos, en supuestos filosficos. La principal diferenca entre ellos reside en el heeho de que cada uno de ellos se relaciona peculiarmente con una diferente esfera. de gobierno. Segn la poca y la s circunstancias, los utilitaristas se consideraron
vinculados principalmente a la esfera legislariva : los realistas jurdicos, a la esfera judicial; los estudiosos de la Administracin,
a la esfera ejecutiva o administrativa. La naturaleza de los obstculos alzados en el camino de la realizacin de sus objetivos
vari. pero tos objetivos han sido en los tres movimientos los
mismos.
LOS

~TJlITARlSTAS

Los utilitaristas queran eliminar la ..ley superior y otras 'instancias intangibles y sustituirlas por la prueba de utilidad .. como
criterio de accin pblica, Horrorizados ante una mentalidad que
aceptaba la crueldad y la confusin porque eran tradicionales o
estaban sancionadas por un orden natural". esperaban rehacer
las leyes y montar de nuevo el proceso legislativo, 11:JI:er del Parlamento un aparato para forjar un orden nuevo y crear, por medio de las leyes. un cdigo de dolores y placeres regulados y grao
dundos. de rnan.... ra que produjcxcn UIl bleucstar individual y una
armona socHdl.:aSl perfectos, La utilidad .. SI,' coircebia como
idntica ala mayor fdiddad del rnavor nmero .., Tan lejos fueron al rechazarlo trascendental y a priori. que negaron toda diferencia cualitativa en el placer; scndo iguales todos los placeTeso.e} crucillo e.. tan bueno como la poesa.

t.

121

TEORf.\ DE L.\ .\D::\fI~ISTRACr~ P~BLICA

Pero como han sealado sus crticos, los utilitaristas conservaron muchos de los supuestos de Derecho Natural de sus predecesores. a pesar de sus burlas con respecto a las quimeras ticas de sus contemporneos. La regla segn la cual, al calcular la
suma total de felicidad, "cada cual contar por uno y nadie por
ms de uno. era una trnnsposcin del dogma jusnaturalista de
la igualdad de derechos. Y los utilitaristas aceptaron, por supuesto, el orden natural de los economistas clsicos. En suma, la (utilidad" no era el principio bsico que sus adeptos pretendan; los
utilitaristas actuaron a partir de creencias fundamentales antepuestas o aadidas a la utilidad, e incluso la propia utilidad" se'
disolvi cuando John Stuart Mlll le aplic el leve cido de su.
crtica.

LOS REAL'IST:\S JURDICOS

los -realistas jurdicos americanos quieren

tam~;n

suprimir
la ..ley superior y otras instancias intangibles qULl)staculizan
el curso de la accin, Tratan de dejar a un lado la pregunta por
la juridicidad y sustituirla por criterios utilitarios, pragrnt icos y
'humanitarios. Niegan lo a priori y ji) teortico, y postulan lo emprico, lo instrumental. lo experimental. Hallando en el sistema
americano un rgano judicial "anticuado, interponindose entre
:~l leg islativc creador \ utilitai istas) )' el orden nuevo, pretendieron
1~d"H:ar a los miembros del rg.l'~o iudcial para "U funcin utilii.:lrb. o. ~i esto f~;"l!~.:l, rcstrincir -u s Tucultades.
: Los" realistas jurdicos S~ colocan tambin en una postura
[mti-idealista. Han presentado sus argumentos como prcticos y
!,bjeth'os en comparacin con la "metafsica constitucional y el
folklore de sus adversarios. Su objetivo es tambin el de los uti!itaristas: la rnavor felicidad del rnavor nmero. No utilizan esta
1rase. desde IUl'go, pero su significatio est implcito en expresio\leS tales como" avance social" y ., bieucstar t'cnl'raL,. Como en d
raso de los utilitari ... t:.. ~.1I" "lIPUl'~!fJS b~l~L:I.' tampoco con, tll':'
I

LOS CRITERIOS DE LA ACCIS

dan con sus profesiones de fe objetiva y ..cientfica. Si no existen

principios fijos de justicia, es evidente que la igualdad humana
no es un principio. Los defensores de esta posicin son cnicos
de ojos brillantes.
e '.
EL

AD~fIX1SrRHlvlsJO .

La Administracin pblica se halla. con respecto a la rama ejecutiva, en la misma relacin que el utilitarismo con respecto a la
legislativa y el realismo jurdico a la judicial. La meta es la urna- ~
yor felicidad del mayor nmero, presupuesta una igualdad entre
los hombres. Se hacen las mismas declaraciones de utilidad, objetividad y empirismo, el mismo alarde de ami-idealismo. Lim-
pias de insensateces sobre zancos las vas legislativas y liberado
de metafsica el procedimiento judicial, lo nico que queda es
utilizar el instrumento de la Administracin de Ul\ modo cient- t Iico, prctico, expeditivo y sin trabas. para asegurar "un mximo
de placer y un mnimo de dolor, Esta es la tarea de la Administracin pblica. La posicin es tan definlda y tan clara que se
la podra denominar administrativismo.
ti

L\

REL\CrS

ESTRE

.\O~IlSISTR.\CI~

Pt:BLICA y REUIS!>iO j\:RtOICO

La postura anti-jurdica de los adrninistrativistas ~'i evidente y

su importancia clara. No es necesario ir muy lejos en la literatura
sobre Administracin pblica para ver que si alguien cuenta poco
en el nuevo orden, es el jurista. El jurista padece una insuficiencia de perspectiva social. el espritu de la nueva Administracin
no le va;rcpn.'"S.cnta todo el embrutecimiento que Bentharn imputabaa.Juez y Co... 2.
;-'olre ;,lIli-1l'~;,li~n:o. vase, J'or tP'::I;'!". l. E. Tha h. T~e Inltt) f Law "'. en Ess.rys 011 th l.aio ::,.,{ Pr,::i..: (tf
1; O"''-"I1''U!i1/. A dllli,.ltr.ltiol 1g;,1t mM!'. i 1 .1." l. l ' G I h ':".S ~. '.1 E ni.

~!('llll:ld"'51) i the ){ule

126

TEORfA DE LA AmUXISTR,\CI;-' ptOLIC,\

Realismo jurdico y Administracin pblica son, en numerosos

puntos, movimientos coincidentes. Frank Goodnow no fu slo el
padren de la Administracin pblica; su obra Social Rejorm and
the Constitution ~ contenc muchas de las cosas que se oan, con
aderezo y orquestacin diferentes, en la poca de los Nueve
Ancianos. La obra de Flix Frankfurter, The Public and Its Govern~
ment 4 es una aportacin a la literatura de ambas corrientes. Ad
ministrative lustice and the Su prentacy o] the Law in the United
States, de John Dickirrson 5, es 'una obra importante para ambos
movimientos. El artculo de Robert H. Jackson, The Administrative Process , una defensa de los tribunales administrativos y un
ataque a los tribunales ordinarios y al Icgalisrno, es otro ejernplo de una semejanza que a veces llega a ser idntica. En suma,
aunque los realistas Jurdicos y los estudiosos de la Administracin considerasen el clculo pro-felicidad de Bentharn como
una frmula excesivamente simplista, admitiran que el filsofo
de Sornersetshire tena en si la raz de la verdad : nada incompetente, irrelevante e inmaterial debe estorbar el principio de la
mayor felicidad,
mnck, e.ls .. .?tll)-S6 : ]: :'11. Pf i ff ner, I'IIMic A~!mllsfr<.Jtiol~ (New York,
1()3.~). I':: L. P. '.\hte, l utroduction lo ['"Mie Administration (New York,
1926), vii : J. ~r. Gaus, cn rt a publicada en 1 PII. Adm. Reu. (june, 1938),
~rawv,ell School Publicat ion, 2.
El. anti-le:.:-;tlj~l1l() de la administraci phlicn alcanzn quiz su ms
alto .....r:Io en F. F. B1a..:-!J!y y ~l. E, Oatrnnn, Sahotace o the Administrntive Process , ( Pub...l dm. Rcu. (Surnmer, 1946), 2lJ, 237, una diatriha contra la ley de -Procedimiento Admiuistrativo de 1946.
Soy lo suficientemente objetivo para reconocer que mi ensayo sobre
cGovcrnr::t'nt 11\' I'rocedure, en Elcmcnt s of Public ,I;llll'li~frafi"n (New
York, 19";6), F: .\forstein Xlnr x, ed., c. 17, 'muestra una inclinacin antilecalisra, Realmente, durante mi estancia en Washineton por rnzn de
mi careo, pens muchas veces que Bentharn haba atacado a los juristas
COn demasiada benevolencia.
3
~l:'"" York. Oll.
, ~C'w} laven. I(no.
~ Camhr idze, 1027.
:- J/I~" .. S .. 1',i!.Il. t Ian., <)lO). 1~.~1). \I:~I'e tarnhin jerome
Fr ank, 1.' .~[t11 W..r.... IIItII'ff( Xew York, 1942,.

LOS CJUI'ERIOS DE LA ACCIN

EL POSITIVISMO DE LA ADWNISTRACION PUBllCA.

En el captulo precedente se caracteriz al movimiento de la
Administracin pblica como positivista... El urtltarlsmo de la
Administracin pblica concuerda con esta tesis. Utilitarismo y
positivismo son perfectamente diferenciables, pero su espritu es
muy semejante": el utilitarismo es positivista, el posirivismo res
utilitarista. Ambos son protestas contra criterios intangibles, am
bos proponen sustituir la metafsica por la cuantificacin, Ambos t
reclaman la sancin de la ciencia y ambos tratan de dar al cielo
un emplazamiento terreno,
La respuesta del positivismo al problema de la base de la de- t.
cisin es que la ciencia, los hechos .., la cuantificacin .., responden a la pregunta: Qu hacer? El positivismo afirma que
lo objetivo puede y debe decidir, que el imperativo de los ..he- . k
chos debe sustituir al azar y a la voluntad. Este punto de vista
comn con la Administracin pblica queda bien ilustrado en la
siguiente cita: El enfoque cientfico es simplemente la aplicacin
del procedimiento del sentido comn a los problemas humanos.
Ello supone hallar todos los hechos obtenibles, asociarlos o rclaclonarlos en orden a determinar su significado, y deducir de ah
el curso lgico del proceder. En otros trminos, resolver problet
mas administrativos obteniendo los hechos y actuando de acuerdo

con ellos 1.
La conviccin de que de la observacin cientfica de los ..he. chos derivan las respuestas es ejemplificada en un plano distinto por las opiniones de los que propugnaban la creacin de la Comisin arancelaria en los Estados Unidos. S~ proporua la Comsin como alternativa de le-conjetura, el azar. el impulso incontrolado y las inoportunidades y fraude de los intereses en conflicto. La fijacin de tarifas iba a pasar del mbito de la poltrcaa]

, J.

~1.

Pfif ucr. afr. cit; 6.

128

TEORA DE LA AD"HXISTRACI6'f P1:1BLICA

mbito de la ciencb:&, iba a convertirse en asunto de los -expertos. Exista una firme creencia en que, en una situacin dada,
hay una relacin de hechos que, si se conoce, determinar con
perfecta justicia la solucin de los problemas arancelarios en cuestin. L3. Comisin arancelaria S~ ha desarrollado como un organismo investigador independiente de gran renombre; pero la funcin secundaria que ha desempeado en la determinacin de las '
tarifas indica las limitaciones de los hechos.

LUfIHCIONES y OBJECIONES

Ya hemos aludido a la paradoja de la posicin positivista habitual-rgida objetividad cientfica, por una parte; celo humanitario, por otra-o La ciencia", esto debe estar claro, no tiene fines; en realidad, su desvinculacin de los valores ha sido tradconalmente motivo de orgullo para sus adeptos, defensores jurados
de la \'crdad.cuaksquieraquescan-Ias-consec~encias. Ni la mayor
felicidad del mayor nmero, ni ninguna otra concepcin de la
ViJo. Buena. pueden hallar justificacin dentro de las cuatro paredes de lo ciencia. En nombre de lo aula-conservacin, o de la
Humanidad. no de la ciencia, es como los asustados cientficos de
hoy tratan de embotellar o ensillar al genio-atmico.
La necesidad de rechazar el' confortante supuesto <k que las
preguntas sobre la accin se resuelven mediante un estudio objetivo de los hechos. ha sido reconocida en varias ocasiones. As,
Hcnry Dcnnison, en un trnbajo :sobre la necesidad dclxtesarrollo
de uno ingeniera de -la ciencia poltica, deca:
"Si la ciencia poltica ha de proporcionar la base para
este enfoque de los problemas del gobierno, debe considerar toda comunidad que sea ohjcto de MI estudio CO
rno un campo de fm'r/a.., (p..,irol~kas. blolgrus y fsicas). Con arreglo a 1u que rueda descuhrlr sobre estas
Iuerzas. debe determinar la" medidas ~- las estructuras
(,.:1 :f"!) .: rno con quv ~ ... pu.:d .... contar para utilizar esas
('I~'~'I,t, v rdal'ollarla~- e~1 orden a encauzar el desarrollo

J:OS CRITERIOS DE LA ACCrN

," 129

en la direccin del . fin fundamental establecido por un

grupo social determinado y adecuado a l '.

El fin, pues,.desde el punto de vista cientifico.e~ slo un

c:lato,no un imperativo moral.
La validez abstracta de las teoras sobre l o sobre
los derechos humanos-ya se llamen morales. jurdicas o
naturales-es. desde el punto de vista estrictamente tcnico, imposible de determinar. Para el ingeniero poltico.
la nica cuestin de hecho es la atraccin que ejercen
las diversas teoras sobre un grupo social dado, qu fuerza tienen o pueden tener y. por consiguiente, qu reacciones pueden derivar de ellas o qu consecuencias se pueden esperar de las mismas 9.

Desde un punto de vista estrictamente tcnico, evidenternente; el principio de la mayor felicidad debe formularse de nuevo en
modo indicativo, en el mismo plano que la observacin antropolgica de que a los. esquimales les gustan los callos.
Las limitaciones del punto de .vista estrictamente tcnico han
despertado recientemente algn descontento. Una de las pruebas
ms visibles es el ensayo de Merle Fainsod, ..Sorne. Reflections
on the Nature of the Regulatory Process l0. En l comenta el autor las limitaciones de una posicin que reduce la formulacin
de una poltica a un conflicto de fuerzas-presiones-. de tal
manera que se convierte en la resultante de un paralelogramo de
fuerzas operantes 11. Establece despus la tesis de que ~I proceso
regulador se manifiesta ms satlsfactoriarnente cuando d anlisis
se extiende a tres niveles relacionados entre si: 1) los factores
condicionantes que constituyen un contexto lnstitucjonal d~ la
2-l1-~5, l-tt..
/I,M.; 251.
l0. En ?nhlie PolicJ' (CaOlhridue, 19401. C. J. ,Fri~drkh. ed. 29i~Ji.l
CE. F: ~Iorsten Marx, cThe Bureaucratic:-;tatel,l Re:... P"l. IO..:t. 1939/.
457-72, 4Si.

" :, .Lsn; /'11/'.\'.-.1<.."1." (.\pril, IIJ.'-!>.

II

n,id . 21X.

TEORt\ DE LA '\D~UNrSTR.\cr6:'ol roBLlCA

130

regulacin. 2) las partes interesadas a quienes afecta el carcter de

la regulacin. y 3 105 instrumentos polticos actuales que proporcionan el mcdelo de controles efectivos 12.
El anal bis que sigue es penetrante y sutil. pero, excepto en
algunas frases de los ltimos prrafos. que sugieren un idealismo
(<<fin CUml1. cristalizacicn lid propsito cornn), no se expone
una base filosfica. tica ni siquiera tcnica, de las decisiones polticas. En suma, el anlisis. aun siendo agudo, no difiere, en especie, del tipo de anlisis que hemos sealado como predominante.
El h...cho de que los rganos reguladores puedan tener, en la formulacin de las decisiones polticas, una fuerza mayor de lo que
se ha :>UpW:S10 (como afirma el autor), slo es significativo desde
un plinto de vista tico : su fuerza es de calidad diferente de la
de las restantes fuerzas; de otro modo, la poltica seguira siendo
nicamente "la resultante de un paralelogramo de fuerzas ope-

rantes

!J.

L\ r.\L.\CH X.\Tl"R.-\LIST.\l> DEL POSITIVISMO

La critica que hacen los idealistas al positivismo y al utilita1<base de' decisin, es que uno y otro
caen en la ..falacia naturalista. Esta Ialacia es la de suponer que
de un estado de cosas del mundo tridimensional, del sentido comn. puede deducirse un "deber ser para los humanos. La ver-

. risrno, con respecto a su

1. (}:~I::~'l dc',e rn~ll,-~io:~:f:-.";e en e.. . te punto la ohr ele F.. P. llc:rriJJ~.

I'I.!:, . LI:;i r.is: .. lt;"IIW,{ '1/:.' Puhli l nt ercst {:\t:w York. 1')31)\. F.n ella,
<::1 !iu::j('~(;,,, .. ,':",',. '0JlI'en:,. I'b!1tca J lcrrill:.! la ~;::lil'll' e ,':les':,Il:
: (lt!~ .:''':',!':'';n ..e ha dado al "il1ter~.; 1.hli.:o ,'l\:\Ildo"e ha IOl\l:t<!q C01l\O
criterio jurdico par a L accin administ rat ivn ? Su, pruebas a:oY:1IJ s'-,li<lnnien:e !:I !::;;)t.... :" de !:.'re<u!t;\ll:e de fuerza .. ,. En la Jlr;',,~,iC.I. el nico
..j;:ni:i.,:.:o ,:t': i;::r':< pblico ha ,(lo el tira y :1 floja .le los inrereves
1~,.t;~;to en o.::\..iones l'nr \:t.. nl'illiol1(~" l'cr""n:t1es "'. hre h
I'er ecta ~o"e:ii,\;t- t-or .ilcuuo .le lo" que wt!n enia.: en la
P"t ~~t:l~~~:~!,~t:' 11t~C ""(':l,! \,;0"; :~!\:tti... i-. I !c:rrii'-" ~n, f~;l(~
r':0 l':l " 1,:'1' \le l:t .le un ,n!l~e!lid() -u-t a nu v ,leI :111-

LOS CRtTEp:IOS Dtr L.\ .\CCIN

131

dadera significacin del deber ser reside en la diferencia que .

implica con respecto a lo que es .., G estadstica' demogrfica ms
exacta de Oshkosh no determinar cuntas personas deben vivir
en Oshkosh; ni la ms exacr estadstica sobre la distribucin de
la renta en \Valla WaUa determinar cQmo -deb dbtribuirse la
renta en Walla \Valla;. ni puedend~terminar cuatro ficheros de
datos sobre una proyectada carretera que atraviese Kalarnazoo.
si conviene construir la carretera. Si los hechos .. determinan la
politica, por qu no indican los hechos pobreza. enfermedad, derroche e ineficacia, que debemos sufrir la pobreza. la enfermedad,
el derroche y la ineficacia? Tanto los utilitaristas como los positivistas, y por caer ambos en la falacia naturalista". no sienten
empacho alguno en proclamar la objetividad cuando se entregan a una cruzada humanitaria. Ambos parten del cmodo supuesto de que los hechos relacionados con el mundo estn de acuerdo ~:ori-o al menos no contradicen-su interpretacin de la Ve ecladcra Voluntad del hombre y su esfuerzo por realizarla,

PRAGMATISMO Y 'ADl\lI:-JISTRAClON PUBLlCA

Otra respuesta a la pregunta: Qu base de decisin acepta
la Administracin pblica?, es el pragmatismo, Entre los adrninistrativstas conocidos no hay ninguno que haya escrito de un
modo especulativo sobre filosofa pragmatista; ni hay tantas coircidencias entre la Administracin pblica y el pragmatismo com,.
veamos entre ste y el rea.isrno iuridico ,J. No obstante. el prag11 E.; ,tlril):'(> {i~le ~IL"Ull:.'; de :;,- ;t; ",~ t1t,ft:Jl-as de hi V'fl'("linti~:
lfh Il':;alc; j' jtlri:.:i:!l~s que ,,~ h:'!:'il <::, la li'er:ltura de la :.<J:l!:l1I~:r:,.
rj.in {'lllli,':' e-rn !I:.":I,Ia" en qjlUC';!f), e-cl"'i:i1l11cn;e "'!,r:I:~!:iti.:o~ .. J
recuer.len I:s (1,m'11.:'1 de fe,,";}. rld ,::.(.)1 ,-;"mo. no por la \'l !dez de los
dn1..'l11a~ del c:I'nTil-ismo. -rino porque el l~atilli.;tl1o crea )' mxntiene un
lto l!r;do de nf:!en "lI.:i't1. \'l'a-e, i~ c.ie:n:I!o, <le .Ioh:l Pid.j',(n, .-1 im:
nisl',ff,:.'l' J:ISr~'a ,nA I:!<' S~tfrt'lll':"Y "y 1..~" in tli t" T",dft!d S!/!t'.{ (Clmhri,I/t'. ~la'~.I,~()-3J. 3:7.'lue ex;,li<':t h
\t:lIta;a}l't'cit'(1 .. rieur.
l'Ht'ttl:l ele ~1)1.erno l,a"a.11) "'ll,re b teM'! .le 1:1 'iuprem:t.-f, le hIer,

132

TEORf.\ DE LA ADMI~IsTRAcrN" PCBr.rCA

marismo se menciona en los textos con relativa frecuencia y los

autores apelan a menudo a normas y criterios pragmticos o indican que desean ser juzgados con arreglo a ellos.
Una caracterizacin del pragmatismo sera muy difcil y nos

llevara muy lejos; el pragmatismo, como conjunto de obras, no

puede resumirse y conciliarse en unas cuantas pginas. Pero hay
buenas razones para afirmar que constituye una protesta contra
el racionalismo, contra mtodos apriorsticos de razonamiento y
hbitos mentales. Su criterio de verdad es, segn se suele considerar, principalmente, la operatividad o valor efectivo; una
idea es cierta si es operativa, si produce efectos deseables cuando
se pone a prueba. Coloca el acento sobre la experiencia y. por
consiguiente, se caracteriza por su empirismo. El uso inteligente
de la experiencia como prueba de la verdad es un experimento;
as. experimental es un trmino que encontramos con frecuencia en las obras pragmatistas. Puesto que la verdad de una idea
est en funcin de (o es) sus efectos. en cierto sentido es un
instrumento. Intolerancia de 10 abstracto o terico, y uso de
lminas tales como cientfico. experiencia, emprico, practicabiIidad, experimento, es lo que caracteriza al espritu del pragmatisrno.
Es evidente. pues, que en su lado negativo, el pragmatismo
coincide con el utilitarismo y el positivismo; todos son objeciones. al racionalismo. al apriorismo. a lo abstracto y a lo terico.
Es obvio. asimismo, que en su lado positivo, presenta tambin
afinidades; por .ejemplo, el criterio pragmatista de la' verdad es
utilitarista (el pragmatismo social" es una re- formulacin sofisticada del principio de la mayor felicidad) 15. Lo que aqu nos irnI~ l'oll\lcnc no IlC\:.T r!t-lIlasi:uJo !tjos las Selllt:j:llItas, pues no rabe
duda tie que las lineas .;cneralcs de h epistcmoloiria y de la meta fisl~a
{.ra~n:ltsta 1\0 coinciden con las de la epi..- tcmoloun y la metafsica pomh'ist:I'i. Ccncreramente, el prus..marisrno concibe un mundo ms bien
riexible, inelcrermiuado y relativista : el posit ivisrno concibe las cosas y
relaciones del mundo de un modo filo, determinable y determinado,

:.H

LOS CRITERIOS DE LA ACCIN

porta no es la verdad .0 la falsedad del pragmatismo, sno.smplemente, las ideas de carcter pragmtico enunciadas por los autores admnstratvstas. Podemos comenzar con Frank'Goodno\v.
Los principios jurdicos axiomticos y permanent~s,dijo en
su obra Social .R~Jorm apd the Conssituton, encajan muy bien en
. el relativamente esttico siglo xvnr, pero no en el dinmico siglo xx. Los estudiosos de la sociedad y la poltica reconocen
cada da ms que la poltica que tiene ms posibtlidades de pro. ducir resultados deseables es una poltica de oportunismo, y que
la adhesin a teoras generales que se apliquen en todo momento
y en cualesquiera circunstancias es ms perjudicial que beneficiosa... As, pues, sin suscribir todas las extravagancias de la fi
losofa pragmtica... , podemos justificadamente decir que hoy la
mayora de los estudiosos consideran que la proclamacin de principios polticos fundamentales de aplicacin universal es la manifcstacin de una teora intil e infamante 16. Charles A. Beard,
otra de las primeras grandes figuras, razona de un modo sernejante. Escribiendo sobre Criterios y Plan de la Ciencia Municipal- rechaza como base de la crtica r evaluacin un sistema
ideal desarrollado mediante un razonamiento a priori a partir de
un concepto abstracto, e insiste en que su enfoque es prctico
y pragmtico 17. Las fuentes de sus criterios para evaluar la administracin de una ciudad derivan de un estudio del derecho
administrativo I~, de la experimentacin, de las organzaciones
municipales actuales", y de los mtodos empleados por asociaPuesto que amhos reclaman la salll'it'm cl~ I:l cienci, parece I'rol.al/h: filie
uno dI' lo" dos, por h) menos, "i'la eu (;.1,,0.
lO. \' cw York. 1'>11. J." ((l0r lutori;:I\,',1\ ,le los herederos fiel I>r.
Fr auk (;omlno\\,).
17 Tllt: ./timillis/mliC111 und (;o~\rllm.lIt o{ Tok}'o (Xew York"
It)Z.~), 19.
l' /iJicl.. 20. Vase tamhin T/I!: Constituton und Goremme: !Jf fh,
Sta!.: o] N."w Fork: .-trI ./f'I'rtzis.J.l. Burenu de N'ew York fAe\\"'ork,
1915), 1, sobre el valor de los r~atrolle. empiricos, frente a las ueorias
desarrolladas en el retiro del pensador pellrico ...

134

TEORh DE L.' AD~rn:ISTRACION POBLICA

ciones privadas para organizar y dirigir sus fuerzas administrarvas.

A. E. Buck, en el prlogo a su obra Municipal Finance, no nos
ha dejado duda alguna acerca de su posicin. El enfoque est
hecho desde el punto de vista pragmatista. colocando el acento
sobre unaAd minist racin financiera prctica y eficaz. El mtodo
de tratamiento es ernprrico : la teora ha sido reducida al mnimo.
Los criterios utilizados estn basados en la experiencia y en la
prctica 19. Otros muchos autores han afirmado adoptar un punto de vista "prctico. As. "a lu largo de toda la obra ha habido
un constante esfuerzo porque fuese un libro prctico ms que
terico :/t. Y: "En la valoracin de la labor de estos ... departamentos. todos los criterios han estado basados en los resultados" 21, Muchas n:ces. se tiene la impresin de que a un adrninist rativista le molestara tanto que le sorprendiesen acompaado
de una teora. corno ti un miembro de 1::1 asociacin Anti-Saloon ser
Iotografiado en el interior de la Rosa Blanca 22,
L\ LITERATURA PRESUPUESTARIA

He reservado p3ra d final de este captulo la consideracin de

la literatura sobre el presupuesto porqu pudra suponerse que,
lJ
;\t'w York, \926. v. Cf., :\1. E. Dimock, .Hadan Politics 111111 Admiuistrat.o (Xew York, 193;'), .BS ss.; ~l. 1.. Cooke, (J/lY Cities Aioak e
(Carden Ci;v. 1918), 2(.6.
c'O
f. \\.~ Rceves y J. D. Rusvell, COIII'!'"' Or!l"lli::ntioUll III/{I Administratian 1 r!\di:\!I:l'()i~. Ill,.?'/) , 4.
z: e E. <id!ey, H l,.wrill[l .HlIllicital (;or.1'II1Il 1'11 I (7'\ew York y Siracusa, 12;'" R
.-.: La ,'(rro'lIte l,r:ll'11\at'it;\ ,~t1 1~ adl11ini'itra"">ll 1'1',1Ili,'a SI' aI'T"('i"!I1a

eou la \i : ra~u!:1 .;obn! .''<\lerilllenl;\Ii.'n. \.. a'e, por vjvmplo. \V, K.

P""lI:. !n'!"f'.'.d.llt ((IlJ:IiI:J.'i,'".~ iu ~/Il' r,,i.'ml (;'I;-.. nllll,'IJI ( 'ha!,"1 Ili\l,
\ <l.'')''. ti.!: F e li x Fr ank Iurter , 01'. vit. 11).~n: .\.:"J. Ilokol1llll', (;"''I'rll'
mcnt in IJ i'-tn uv! [J.lII .....,.v (~:C\\' York. \'U~ 1, ttl.~III. El pra~III:1i is111') de la ~Hhll!l~tra' ...n l.hli(:\ e.. :'l"cntU:l<ln por su :\l't\:\lC1 en n:lacin
,'011 h '!I:ait, ra,'j;t . de 1.1 que tr;,t:\l1l0" en ~I "apiitlto am cr ior : la d,tlleIa;I .. a l"" :',;rtl!l! ent al, t'o; Ul1 meIio \,:tra lo~rar la \',da Buen", y su \;.!(lr
c:l fU'l ';'H d,: ,\1 ,.<rati\ida,1.

lOS CRITERIOS DE lA "CCJ~

siendo la esencia del presupuesto decisiones sobre materias de

accin poltica. tratara de un modo temtico del problema de la .
base adecuada o criterio de la decisin. Pero los casos en que esta
cuestin se analiza seriamente pueden contarse con los dedos de
una sola mano.

.'

Paul $tudenski. en uno de estostcasos, trata brevemente del

problema en su obra Cltapters in Public Finance, Sugiere que se
tome como criterio de la actividad econmica del Estado el "p.l"C>vccho social, "Sin el concepto de provecho social es imposible
examinar el concepto de economa pblica y valorar sus actividades, puesto que su objeto debe ser asegurar el mximo bienestar
de In sociedad ,23. Admite, sin embargo, y examina, las dificultades de aplicacin de este vago criterio, hallando tantas objecioncs que el lector se pregunta cmo puede servir pa~a algo. En
hecho, su valor slo puede ser instrumental, puesto que su examcn no deja contenido sustantivo alguno. Incluso este dudoso
consuelo se desvanece cuando S~ nos dice que los que formulan
la politlca no estan inclinados o preparados para ponderar suriles problemas de provecho social, que ..sus decisiones son dictadas en gran medida por el precedente, la presin de grupos de
intereses, el azar e incluso sus propios intereses personales .. :~,
El problema es examinado profundamente en la obra de Mabel Walkcr, Municipat Expenditures. La autora manifiesta un franca escepticismo con respecto ad valor de cualquier teor a : .. Puede
salvarse .alguna vez el abismo entre las sonoras teoras del pensador y los mtodos imperfectos y rpidos del funcionario pblico? 25.
"El prohl..m'l de 1,1 di~ll'ibl1dt111 del prcvunucvto el> un
problcmu de mecnica. La 'I~iglladll dctiniri va es la re-

<1,.

~;-4.

:\'ew York,
:d. Ce).

11.

~.

[1

,~

{Ltlti!qnr~.

19311, 4;'. " ':t;"

::J

I'r~"' i.

:.,~

,'\I~ .. ql:\li')1I ele

.Inh:l .. ! .,.kill"

TEORtA DE LA AD~I~ISTRACIN P(BLIC~

136

sultante de todas las fuerzas en accin, tal como sucede

en un caso anlogo en fsica 2~.
No obstante, deja a un lado sus dudas y se enfrenta con el
problema. La teora econmica de la utilidad marginal queda despachada en pocas palabras (es una teora grata, pero no una gua
prctica para los elaboradores del presupuesto). Un mtodo de'
ataque ms elemental y sencillo, un mtodo que tiene algo de
la posicin pragmatista, es seguir el procedimiento utilizado para
tratar presupuestos domsticos ideales, que son objetivos en el
sentido de que estn basados sobre promedios.
Si pudieran analizarse y compararse los presupuestos de un nmero suficientemente amplio de las ciudades ms progresivas. despus de eliminadas las variaciones debidas a exigencias polticas o geogrficas peculiares, aparcccrtan ciertas tendencias que sealaran el camino hacia un patrn de gastos consecuente con el estadu de progreso actual logrado por la sociedad 27.
Este procedimiento 110 s\.' puede seguir sin vacilar v sin ciertos
requlsitos. p\.'J"U l'S lo nico solido sobre In cual se pueda cons-

truir 2~.
Wylie Kilpat rick pnrese ser quien ha daminal!o el problema
con mayor profundidnd : por consiguiente. un resumen de su anlisis puede ser injusto 2'1. En primer lugar, es preciso establecer
cinco categoras o d\'isjon~s fund~irnenlaks para la determinacin. empezando por las sumas gasladils, simplcrncntc, y acabando con una det ...Tmjn~I,:in segn lus valores sociales que resultan
de la prestacin de h)s servicios. Despus. la clasifka,dn debe

...

l.icm.

l .. ~(). 1.:1 .v iurl.u] prO~rC,l\.l' un "e llttille.

l'fnl't"dil1li~:lIO I'royc,'t:tfla Lt~ :tc:lu;dc~ teudenc ias (~I\ lla~a
recra h:l:i;t UlI fu'uro ... que pnl'as l'a,Oll;\S desear ian, j' que, pnderuos
,-:

/;.;

:a.

I':~rl'

C,l:lf tnt;,!nh'lI!C 'C::tl~()" IIU/I,'a

IJ

.(

l.l"lr\"at;n~l

;'1 . \

lle:!:tr;.
\k;surcI1lcllt nf Plll,l.'

'.,s/.r ,.1:.:1. lel.h r, !I)2. 20,

EX!'ClIditUfCS"

I~]

.Ln-

LOS CRITERIOS DE U

AC~N'

liT

ponerse en relacin con los cuatro conceptos de necesidad, capacidad, beneficio y carcter de la .Administracin pblica .lO.
El instrumento jnicial es la clasificacin de los gastos... Sobre esta base puede montarse la determinacin
de .Iacantidad d iservicis que acompaa a los criterios
de necesidad; la determinacin de costes por unidad, en
paralelo con los criterios de capacidad; la medida de los
resultados sociales de los servicios, acompaando al concepto de beneficio, y la estimacin de la calidad de los
servicios y eficiencia administrativa. que se coteja can
los criterios de Administracin 31,
El esquema de Kilpatrick puede ser til merodolglcamente :
ciertamente, arroja luz sobre algunos problemas presupuestarios.
Pero en el aspecto sustantivo mete un conejo en el sombrero
cuando habla de distribuir los gastos con arreglo a los valores
sociales resultantes de la prestacin de los servicios. y ... lo deja
all. i. Cules son estos valores sociales y cmo se miden?
Ouiz haya otras referencias al problema de la base de la decisin, dentro de la literatura presupuestaria, pero si las hay, son"
muy pocas )2. V. O. Key, hijo, ha hablado de ..la carencia de una
teora presupuestaria JJ, sealando que la literatura americana
I<l

tu, 25.

::1

l/Il., 26.

L. D. \\'hite plantea el problenu en su l ntro-lucton t ['l/Me .-lJministril/ion

(New York. 1939), 21S, SS., pero slo avanza un 1':1'\0 en su
,
.,
ex prornc 1lI1l.

E. 1\. Fitzpatrick, en su obra Bl/tI.fll! Jlt1/.:illg in a lJ.:mocrJ<y (Xew

York, 191H), ha estudiado el problema. pero su aportacin es. en muchos
aspectos, atpica ,le las obras amer icanns sobre administra.:,',; piliica.
Este autor an'pla la necesidad de un incremento constant e \Ie ~:"I..;tos \,,',',Ii.os, y al'uq :t los <!cicllsnrcs <Id "I"re'III'IIt" sto ,~it"'uli\ 11 de estrechez
de lIIiras, ,\{. tratar los prohlclII:ls s()"i;,lo'~ ,'0111.1 , ue..en nu-r.unente pro.
1,Iemas Ilsl.alcs. El I'ropu~na que los rej.re-cntnnte del puebln deterrninen lo .. ~aslOs .,c~illl la siuuienre rmul,r : "" .:1 cl1t~r~ia "n.:ial expresada
en fondo):; I"'lhli..os ha ole loerar, en re!;I"I,"ll ,'1')11 el hiene.;t:r ~cr.ral.
re'iu1tatills mejores que los mismos t::,,:o, re:,li7:I.lo .. !,ri\:t'hn:e:\tc ... 201.
'J
J~ .-lm. I'o! . ."'-;. No!:,. (I )e,".. C)~lJl. I 13;- ~4. \.. :'c t:tm"I~!!. r. \\"dlner Sun-lclson, .. Bll<ket:lry Pr inr iples e, :1) Pol. Sci. Q IJUllC. 1933), 2Jti-J

<

TEORf.\ DE L.\ '\D:\II~lSTR.\cr6N P"BLICA

138

sobre el presupuesto es singularmente rido. cuando trata del

problema bsico del presupuesto (con relacin a los gastos):
6to es: " Sobre qu base se decidir asignar x dlares a la
actividad A, en lugar de asignarlos a la actividad B? 34, y examinando el tratamiento del terna por parte de los autores americanos,
~o hay que pensar-e-observa en las ltimas pginas-que se puede
formular por arte de magia una serie de principios. basndose en
los cuales el fatigado funcionario que elabora el presupuesto pueda
idear tina tcnica nurornt ica pura la distribucin de los recursos
econmicos. Pe ro d problema ha de ser estudiado en varios as
pccto-, l 'n 1::\<1111 e 11 desde 10-; n~l\!o~ de b tcorta eccuornicu y de la
filosofIa poltica pudiera producir valiosos resultados 35,
La literatura presupuestaria participa, al parecer, de les mismos defectos (si son defectos) de la literatura de la decisin ..
dentro de la Administracin pblica, Hay la misma falacia naturalista-. la presuncin de que las respuestas correctas brotan
de una adecuada yuxtaposicin
los hechos, la misma inclinacin a eludir problemas de valor refugindose en la observacin de que. al fin y al cabo, todu es cuestin de "presiones, Su
defensa, si necesitan d e Icnsa, es .clara : idealistas y realistas no
tienen otra cosa que ofrecer sino el placer de contemplar las cosas eternas v trascendentales en quietud escolstica; mentras que los elaboradores del presupuesto han estado librando
una campaa crucial contra la inercia y la avaricia.

ele

- Zrj3, un l.reve CX.InlCII de J: historia del pensumieuto nrner icano sobre

esta mnte ria, dest acnndo el hecho de que hastu ahora los americnuos se
han ocup.!o :I!I:C todo de cuesr ioues prcticas y de procedimiento. Cf.
Gerhard \ ',III!, -l'heory of !'uhlic Expediture, 1~3 ./1I11111s (jun., 1936),

111.

u.,

U~.
tl-i.l., : '1~3. Es .rohahle 'lile
Buenn
S..,lir~ 10<; "airerios de la
,Ieal"s de a'llll.:llos a qui
<:onS\.l\'l':lf ,'o:::" ,tls h~rllc'; 1~"I'cn
;l(.rt\Io !:. ';u;,rd
Jo

lk

<e lozre a1l:-I'1I1 dato sobre la ..Vid

accin examinando v valornndo los
f1CS los arll1liJ1i~trati\"stas han solido
(o"cs. I I:Irn1,1 1r ke-. l l urr y l lot-kins.
:', \\'ill:am .\~kll"()1I \\h,:,'. Ibrol<l

. 139

LOS CRITERIOS DE U .\CPIX

No hemos hecho referencia a dos patentes base$ de decisin

en la literatura de la. Administracn pblica: los principios. de
la Administracin pblica, que para algunos dictan decisiones y
.economa y eficiencia que muchos. proclaman como cimientos de
ladisciplina.l'ero estos.des temasmere~~ll(;a.pit~l?;lp~rte,
Otraresp'lesta es el funconalismo..: concepdn segn. la cual
los problemas han de ser resueltos, dentro del campo en que caen,
por el que por su preparacin domina ese campo, el experto. De

ella hablamos en el captulo siguiente.

--

__ o

C,\P!TULO

QrIE~ES DEBE~

VI

GOBERNAR?

Qukncs son competen t~s para !!ob~rnar

. que ..:onkmp\a"Toiadministrati\"s~s?
.-

:--

,.~--

J., SOl..'iedad Perfect3 .

Tuda Iilosofia politica ha de contestar necesariamente a esta

prcgunt.i : "': Quienes deben gobcrnar? Los gobernantes de la
R.:prblic(/ de Platn son los guardianes, ~S;-rnan ~-;;-~irtud--
lh: "l1_l:on(h:i;ri1~to lki-i;i~:~_: ...fu>ll lo'> nicos capaces, por ;p'tit'~d
innata v riguro,>a cducacin. de conocer el bic n. :\1 otro extremo
.. ... t.in los ana rquistas ... omo Kropot kin v Bakunin. que consideran
d gu~' l.'(;il1~-~l1al en s mismo', y mal porque sustenta a
otros males, Su respucxt a a la pregunta Qui~r. debe gobernar?
\.'~ " ~;1dc". Para ellos, uobicrno o rgim~p..) v . iust-

Z>-buen-;:

...un 1..l..:i;;~\Jnl.."iliab!t's.

la gama de las' teoras polt jeas cunt iene muchas respuestas

:ntrc ,,'SIOS dos extr..- rnos. Ant e s del estado de anarqua beatfica,
os rn:lniqa ... at irrnan que el Proletariado tit:ne derecho a gober13r.

,~!!i{~~~ ~.~)~~~~~?ciam.como k-sj~I~1!.ll~~~a~t~ .."l H<?~

)rc de Cien.... ia. filma v Bossuet entendan que la norma de lo

y lo

in'(~I~to

era un Fat Divino r e' dado :t

t1~\ I..'o,

de un mo-

rarea de designacin divina. Locke J.... claro qu.... la persona (o pero

:>~3S) que puede ocupar d p'oda es aqu ella <.JUl' conoce el alc'a~
r..:~r ...' (ta d imperativo de los Derechos \'aturales. Burke manift:s:"-

QCIESES DEaE~ GOBERSAR?

t que los verdaderos y naturales gobernantes de un pas eran los

que por su noble nacimiento y educacion especialmente privilegiada son capaces de interpretar y estn resueltos a aplicar el
, Plan Divino, especialmente cuando ese Planes revelado en la historia SU admirable .creacin. la Nacin, . Ma.<l1:+i~\'elo sqs~U\'o que
la persona con supremo titulo para cje~at.o~i!~~:~ la mas
MbYCpar lomai- d_-. poder -~:. engrandecer d Estado.
........
--~_._---------_._---

'

LOS ADMlNlSTRADORES: C~A CLASE DIRIGESTE

DE~tOCRATICr\

Demostrar que los administrativistas americanos han elaborado teoras en torno a la pregunta Quines deben gobernar?, es
una tarea innecesaria. la afirmacin de que hay un mbito de especializacin que tiene o debera tener un puesto y un derecho
al ejercicio de las funciones gubernamentales modernos. es un
postulado fundamental del movimiento de la Administracin pblica J. Cul es la naturaleza de este derecho al ejercicio del poder poltico?
. En general. iude aduc irse que las circunstancias del mundo
moderno
v capacitado
_._ '.. exigen
__ un .:u~~p~
...-_. amplio
__----L... _.__ .". __.__ de b~~r:ltas. ad..
ministradores o expertos: que el mtodo cientfico y IUi protundos cambios que ha provocado en la realidad externa la existencia
_._~'

~.

_ _o

. _ .

...-..

~I!z se objete .,.l:::~?-~I~~:_J()S illil.'i~~~rioS ,hli.:os no :.;ohi~r.

,!.!.!I/I:),.s!.r~? ..que o",de';l'lll(i<:nan ,~ll~'!?~:~~ j:!I~}~~;lS '. y. j'r 11\11'). ,h-:'Jur
~L(IU!..lJUI\'1I lidIe gn!crnar esta fuer:l IIe. [tI:::". l.st~l Ol')c':ltln so:: 1'1lC:~
eliminar f;ll'illllt'llte. En ilrilllei'll~;ir~.,)~-a,nlllllstr;,tl\:'>tas 110 cou-ideran hoya los ndminist rndor es ,:01110 mudos -er vidores de un le~i ..lat ivo,
dispuestos a ir por la derecha o por la izquierda. a detenerse o :t marchar,
con ar reulo a -us rdenes. En sc~un,ll) luzur. '~"cml'cit:lr fun.:iones )I.hli
,'ae; l.K~~}c:na~ n~~l\~L:,!nl'e!l[(h tuutunmen;e \'\,!uycntcs. ,::~::.r tJ.ne ...
E-l'latt?!L~s~~!!.~.5~!}:.;~J(rl)si l ~~!!1!tl\O 1:11 el "lIal kl.. aha~
titulo al llOiler. \' servian al E~ ::vll) (le.;e~lIl....:f::t111Io una rarea que narne
'f;~~-;ie-~l(;~ i,;;f:l;;;~llll'cilar, tCii:;--~r~ii:;r:::~ ';rU;i:1110 prctC':1.mt;:-

r."

~111~<:.!1! o
., Yo .;~._d

y'~lue

r,rm~r

-Ieriv ;TI!i,~u"i ,o(~~r~1~lTl::~;:r.~IIl() qu ~-;icf:'~

.er, i.or del E~t:d(l ..

142

TEOR-' DE LA ADMINISTR.\CrN PBLICA

del sistema del Estado-nacin (o la expectativa de un Estado mundial), y la demanda, por parte de todas las clases sociales de que
el Gobierno se utilice como instrumento para lograr la Vida Bue, na. todos estos hechos estupendos nos obligan a reconocer la ne
cesidad de una clase diriaente.
Hemos llegado a ser, en frase
de Graharn Wallas, biolgicamente parsitos de nuestra herencia
social . Sin un grupo dedicado a la conservacin. ejercicio y an~
pliacin de esta herencia social, la civilizacin, tal como la hemos'
conocido", sera imposibl, y la civilizacin que esperamos crear
(
el ms vano de los sueos.

...

....

"~o hay materia ms importante-proclama Beard (desde sus

menudas ramificaciones de cuentas y costes por unidad a la estructura superior de los gastos generales l-c-que esta materia de la
Administracin. El futuro del Estado civilizado e incluso,' a mi"
juicio. de la civilizacin misma, depende de nuestra capacidad para desarrollar una ciencia, una filosofa y una prctica de la Administracin competente para desempear las funciones pblicas
de una sociedad civlltzada". Tiene un filsofo-rev o un partido
comunista o fascista una responsabilidad rnavor que la de salva-

guardar la civilizacin?

L:\-\PARrcro~

DEL "ADMINISTRADOR"

La nocin de profesionalismo o capacidad especializada en el

sen-ido al Estado ru en principio ampla. Indiferenciada y acrtica. Antes de la prirncra guara mundial se crea, por regla ge~ "Tl:e ,ole (,i the ,\'llli!listr;~tioll in GO\'eTl!tnenv. 1.'11 ni': J.V"rk
r'l! in Fc.i cra! .I hninistration I Ch.~a:;I), 1<)37). 1-3. 3 qior aurorrzaciu
.Id Pt:Lli,' A !!::::,~r"til)ll :-'eT,'i"CI: Cf, :\101;';: Ler ner. The Burien oi
Gr)\'erEme:l: I:t:-::;l'-;". 1.'11 /'IIh1... UCI/lIl(/':IIUllf ji, tli .':''';:LI [rcmocrccv
Xc\\, I'ors. 'UI/'. !:, '.J"r'lei:J ',l;.!"x l',l, 3-1,', 1.? ,,l.re !:~ j'!":t dI.' 1111:t
":e!;'c ;.!"t.'":,:,:-..d": dt" :t,iJ!Jq~';:~I;o:r .... :: .i,'!:!,40'" 1 t.~ (;>~l~'~lt~ t~:) 1:( rvt('.r:~,:t .It.:l ~ . . tr,:t.4~;': h' tl~:t"'r..'" ',id:~, " (0.1 ,..1 'pn~:;; ""
J. ""trll "l1f.- ':c
i,o

ce

ss

neral, que deban aplicarse a las. tareas de gobierno los mtodos

de la empresa privada', que los nombrqtDi~~to,sgar;l ~()s ofi.
cil1les deban. hacerse. en . fundnidelmetf.toll/~-que.fas ,. personas'
al servicio del Estado debtan '$er expertos. Estas ideas eran vagas y confusas, Eran, simplemente. el lado positivo de ideas como no basta la moralidad y no podernos permitir por ms
tiempo que los polticos manejen las cosas como h.n venido haciendo,

EL HQMBRE DE NEGOCIOS

CO~tO ADMI~ISTRADOR

En las primeras obras de los adrninistrativistas aparece una ,.

fuerte propensin a considerar al hombre dI! n~cocios como el

.~rto~

que tien~'-un tt~;o de acceso al gubil:r:1o. E,l hombre

&;eg;io~ ha co~~t;;-;d;-;;~ civilizacin; por consiguiente, est
moralmente autorizado y mentalmente preparado para dirigirla l,
Si bien no hubo, antes de la depresin, un abandono en gran escala del ideal de la empresa privada. s hubo mucho 4l!HeS discrepandas dispersas con respecto al modelo hombre-de-negocios. A'Si,
H. G. James, hablando en 1913 sobre la naciente institucin del
city-manager, afirma: En lugar del tipo de hombre de negocios
prspero, necesitamos un hombre de formacin liberal. de perspectivas amplias y con una concepcin comprchcn siva de los problernas de la vida urbaria '. H",, los autores hablan de "hombres
de negocios pblicos. pero sobre IlJdo para destacar la diferencia
entre el administrador d~' la co-a pblica y l' hombre de negocios
propiamente dicho ",

1
':f, \\'oodmw Wilson, - rhc: :'.t; "r .\.llll!nhtr..~ ,.! /"Jl Sci. n.
(J\llle. HixiJ, 11);'222, :?l!J; ~I()orrdc\' :-rl-.rc\, .l"ln: t :".~r::::.t:m oi (,111'';,. -The :\cccl IIf .\ Divorce ni \fo.:,~.'i:I:,1 [:1\ ... ." . j-Il:' I'oliti.s"
l'roc'dllflS, :'\atifmal ;i\'l S~r\":c ;':ci'lrlll I.c:u~u~ i 1."JI. ,.;-.:,;,.
"SO",c ~Cllc("liollS on tiu: <":' y \I:tn:, !O:f Ph" ";' ;f,'~r!lme:1t ..,
() .Lm, ['fll ..';0: I<.'~', (..\u~" 191:' " 5"~_;'l/). 3f1~ .
.. ;\s, A. :'\. Iln\.'oml,t", en 1; ,';." ';';1,111 :" el "'.:.; '.f 11.-:;.-", . .\,
eNew York. 19.'5).

pm

TEORA DE LA ADMISrSTRACtN. PBLICA

144

EXPERTOS EN ADMINISTRACIN

Destaca en las primeras obras la insistencia en la necesidad

de 'expertos
en............,..,_
Administracin.
El trmino se utilizaba en ge:
.
...
,...,."-----,....neral para indicar permanencia. preparacin, especializacin; para
designcr lid opuesto al spoils s~'slem o a la sim.ele moralidad" el
primero: de cuyos criterios era injusto y reprobable; el segundo,
irrelevante o inadecuado. El artculo de A. L, Lowell Expert Adminis traior s in Popular Gon~rnment,.. puede tomarse como ejemplo tpico de esta literatura o. la tesis de Lowell es que para protcgcr la democracia mouerna debemos disponer de expertos que
desempeen las funciones administrativas. El significado concreto de experto apenas si es ms definido que el de no lego.
Xo obstante, Lowell se refiere a personas con preparacin profesional (fsicos, ingenieros, etc.). Quiz est en germen la idea
de expertos en una funcin administrativa, pero apenas va ms
all de la nocin de no-poltico; la permanencia y la preparacin
para la funcin son los elementos principales de la calificacin
de experto en la funcin administrativa. La fecha de este artculo
(1913) es significativa. Era-el perodo de auge de la idea de que
..,.
los expertos van a resolver nucstrqs problemas,
'La idea de que el experto tiene
titulo para ejercer el poder administrativo perdura an entre nosotros. Pero' hemos avanzado poco en el anlisis y racionalizacin de este derecho al poder.
Estamos todava en el estadio J~ sabidurta popular que expresa
'a oportuna frase: El experto debe estar on tap, no on tOPl1 (*) 7.

.-~,.._

_-.,

un

. 1:11.
1'"

r-:

JtlC":<l

S,';, 11'<';'. I Ft:!J.. :')13~. ~~G2.

,le !'alallras COl! la~ expresiones ..on t ap, ap1il';l,1a al Iiquido

<U~ "C -:1\::1 de un barril y on rop-. encumbrado, (:\. T.)

. ';n I'rc'CIl/!I) Ilt'l'.lr l/UI' eS(1) -ea sal.idurla, 1..)ui1.{1 es toda 1:1 salti

Jura 'IU" \....Iem.. :tll';tlllar. I'cro h n:\;\\'c'tll ent r e esta sal>i.1urh .r un

examen !,rofllll,lo v ti1os,',!it:1"l de la unport aucia <lcl experto fiara la rlemoI'S h l!Ii'm~ que h que existe entre la mxima "b honradez 1.:'; la
de ,(tlll/U";" v l., -<lr', t:t1-:a d~ Kant.
!.ue'!C'1 ,listin~ulT has::l :u.:r) 'entid().; del t rmino "':\llCr!t) ell
01';',- '1:Oilc:-Il()~. \l'll:l"""" '~". r ;lI1.~ ,'nu l:t mayor prechl;'II.

 ourtNEs

DEBEN GOBERNAR?

En los ltimos a<ls. es decir, desde la primera guerra mun,

ma, ha surgido de la idea general de perm::mencia, capacidad. :.:
;specializacin en el servicio al Estado, un concepto de una fun7in concreta y definible de Administ;acin general,. que no e: Ji
simplemente fnla exigencia d~ conocimiento en los iuncionario~
o empleados del Estado, sino un conocimiento de los asuntos de
gobierno; una funcin que es necesario desempear bien. dadas t'"
las circunstancias modernas, si el Estado ha de realizar objetivos
deseables, y una funcin que requiere una gran capacidad y una
preparacin especial para ser llevada a cabo con el mayor xito.
No es exagerado decir que esta funcin participa de las funciones t.
de gobierno. y que las personas que la desempean constituyen.
en cierto modo, una clase gobernante 8, Los autores han pretendido. de un modo u otro, democratizar esta funcin adrni- t~
uisr rativa en el personal y en los procedimientos, Pero la cclase
gubcrnantc 110 aparece en estos trabajos como un mero instru.
;~'t:nlt;-"dclC;S;tivo. y s como ~;a-hterza primordial.
..-.--.

"

S'~ ut iliza parn aludir l una persona que posee un saber v unos conocimientos prcticos, que forman parte del cuerpo de actitudes y conocimieutos (UC llnmamos ciencia -in~eneros, rneteorlo.ros, bacrerilo.ros,
ctctern-c-. En un ~e:.;udo ejemplo. el trmino ampla su sentido para
cl~'si:~llar a la persona ra';ll'itaua para el ejercicio de un :,:-rupoJe COl10cunientos amplio y sistemtico. En es.e sentido, el -e xj.erro , es un 1-'roft'siorJal; y los juristas, contables, l'erinrlis~as y maestros se unen a los
doctores \' a los qumicos en esta c;\iti.',h'j'II1. En tercer :u~ar exr.erro ..
puede utiizarse para desurnar n una persona capacitnda {Jara 'las i~n..:io
"es concretas de la adrninist r acin. Ea cuarto luvar, se usa la pa!;:l,ra
ecxperto, sobre todo I'omo aljt:ll\ o, 1:'lr'l jll'li":lr lofrm:'llt.ia. e-je..ia;Z;Iljll y I'rofc... ioll:di-1I10 1'011 rc',: C:'!O ;t b ... ,;,rt.I- .!t ;:ul.:t'f1lo. ,o.n inrlcl'('IICIt;.. ia oIc h lIlh'I"1l tlc,c!lI.c.!.t. 1'.lft'ce 1....:tH ",u;")I'.t"r que ..+
Jl!'oJlclII:l de la fun-=i;'1I l'ro!.ia del .I:"il.t:n en l.. a.!:nini ... r::,'jl);l (;0 e.
1l.lll'fo:,l\ma simp'e, j' ':lC 1;1 r~'.tlc'~ :O!l r.;c..:1) :. lI:l:tk Ll:i(a:e~o
r~:ls_":;t"'H:.~:':;l"; Z!O

8 ..\Lrll:.~\'
f#unl~'l:t' ;, t,

(.l":

;t' \.:~11:1::,t:::,t'.

.'

~;,~;~\t~,

otr't ...

d..~ t:t ...

(J~.:~::I.;:~'I ~ ',," ~ 'l)~t ~ a~~,~;,n t~/, "~~c::c:aen,iJ1i

t!~t: :d!~:::~.;..tr:,::\.t ..-, "t:"H :lt1 ,"rt"fJ h:.',er !c:.,::\er'::ffo J..

...

J.c''''Jc.:icJ'-' (h~:,u''',r en rJJL.."''~I:t"')

10

146

La idea del administrador-como-tal se halla ntimamente li2ada a la aparicin c!~ la noci&; de que la Administracin publiC;, ".
en s mism:l, es un campo de conocimientos o una tcnIca en la
cabe un~~:;Cializacin, una ciencia y un arte que se puedc~
l,D-nd::.!:: W. E. ~loshes. por ejemplo, fue un ardiente defensor
de ~mbas ideas.

:que

"Se han obtenido cerros principios generales. as como un cierto nmero de normas prcticas que han Superado la prll~ba"d~ la experiencia. Considerados en su conjunto, tedas estos principios y prcticas admitidas constitu~'cn los supw:stos de una ciencia" que con el tiempo
puede ocupar un puesto al lado de ciencias pragmticas,
como la 1\l:..'uicina, el Daecho y diversas ramas de la ingenera. Frente a la opinin que prevaleci hasta hace
poco, se reconoce "cada da con mayor generalidad que la
Administracin es una .uvs an sic/l. .. , y que, como cual, .'
quier otra ciencia o arte, se puede aprender y ensear 9.
La Administracin, segn Mosher, es una ciencia y un arte que
combina y utiliza los resultados de muchas especializaciones. Es,
en realidad, el maestro de los oficios, pues subsume y sintetiza
a todos los dems.
Es absolutamente necesario que aseguremos el ejercicio de este oficio maestro en nuestro Estado.
El !!Obierno no es ":1 una tarea de se!!unda o tercera
fila:":":' S7l bu~na marcha exige los mejore'$" cerebros y la
m~i()r din:t.:Ci'CTc-"cjescpucda dispoer en el pais. S
"no r(ld~'mos ~u~tar crprestigio CI I olIcio pi5l'iC<Y y
gar.Jnl/ar un porvenir satisfactorio en 51;1 ejercicio ... , la
permanencia de las instituciones democrticas no est asegurada en absoluto 10.
d'h~ ~!akill.:' of a

Public Ser v3nh ,

:aS

.'VII".

Mll/l.

19, 416.
(;o\'en:mc:f1t without patronage, 189 Atln<tls (Jan., 1937),

OUI~~ES DE8E~ G08ER~~R?

..

Debemos abandonar la Idea de que .Iastareas del Estado son

un problema marginal en la vida americana. Debernos lanzar una
campaa con el slogan: Los mejores servirn al Estado u.
La concepcin de una burocracia capactadaiy. en especial,
una clase administrath'acomp~tcnte,es jma nccesaria >~ndo~~ll
o estrato vaseular-s-c-el rgano esencial de Jademocrada rnoderna--, est muy generalizada. Una de las mejores exposiciones
de esta concepcin es la' que hace E. P. Herring. La voluntad general o inters pblico, declara en su obra Public Administratin ando Public Intcrest 12, es una ficcin. Un anlisis realista
muestra multitud de intereses particulares que luchan por lograr
su predominio, creando un mar revuelto en el que el inters pblico es lo que. menos se tiene en cuenta. El legislativo. por naturaleza desntegrador y centrfugo por estar basado en la representacin, no tiene, debido a nuestras desdichadas tradiciones polticas, la fuerza suficiente para llevar a cabo la tarea de garant- .
zar el inters pblico. Los organismos administrativos han dado
muestras en otros tiempos de la ms lamentable debilidad, movindose u impulsos J~ los intereses de grupo en lugar de descubrir e imponer el inters pblico. Slo la Presidencia ha demostrado tener la fuerza suficiente para poner orden en este conflcto de intereses. Lo que necesitamos. segn Herring, es una burocracia reorganizada .Y vigorizada. encabezada y reforzada por el
Presidente. provista de instituciones nuevas o reformadas para la
representacin de intereses, planearnicnto y coordinacin general.
Este sistema darIa estabilidad y sentido a la democracia, y al propio tiempo realizara los bienes democrticos de libertad, igualdad
y representacin. En realidad. en el mundo moderno, slo con estos

l'

.~

11 d'uhlic. Service as a Career.s, 1( 1) .111J1Ills(Sept., 1'13.11, I.3oa

Los tr:t1J:ljos detono m:h,ur:,me:ltc dc\'n;o () <cin'il'ira11ooo 'on COn.
siderados ~n este lihro. L:t iden de que '<In civilizncin depende lIt> nosotrOS$ es, por supuesto, una presunn general de los profe-ionales. L
car~a cfes?stener Ja civilizad/m .pesa t:l!nbin sobre los hmnt,ro;.de I()!
a~rktdwres.(Ie los fontaneros y de los maestros.
1~ .:X-ew York,. 1936.

I
tu

)48

TEORA DE LA AD~lINISTRACIS PBLICA

cambios se puede mantener la democracia. Al cuerpo legislativo

se reservar el derecho de establecer programas. Pero la formulacin de alternativas y las decisiones sobre la ejecucin de medidas polticas generales ser funcin de la burocracia. Slo as puede rr ducirse la funcin de votante a un volumen manejable: la
expresin de su voto afirmativo o negativo 13.

El; ADmNISTR,\DOR: FUNCIONES Y VIRTUDES

El Presidente de la Comisin de la Presidencia sobre Organizacin Administrativa, Louis Brownlow, 'ha meditado tambin 'sobre

"La nueva funcin del Administrador. La nueva tarea del' administrador "CS. por encima de toda otra tarea .... ocuparse de las relaciones humanas, de los valores humanos, de aquellas necesidades
econmicas, sociales y espirituales ms profundas de los seres
humanos, a cuyo Gobierno, en su rama administrativa, l represcnta 1:. S.:r.:1 consi~I~.r_~~~~~.~~1~5!;. ~l.1~I~.!'().~<?t!l0 el agente de t!!l
organlsrno determinado
del... Estado.
sino
-_._... - .....
- - ..como
. un
- centro d<;.fope-.
~1 socbl. S.:d menos 1L'gal y ms .tcn!coy_p~(~f~s!qJ1at~Cumplir su finalidad o fracasar en la medida en que sea capaz de
adquirir y utilizar amplios conocimientos, una profunda comprensin y una simpata humana, ordenndolos en una sntesis de sabidura social" 15.
. Lucius Wilmerding afirma que en la clasificacin de los fundonarlos. la primera divisin es ... la divisin entre los que ayudan a los funcionarios polticos del Estado en la formulacin de
la poltica y los que simplemente ejecutan rdenes, acumulan hechos o se dedican a la investigacin. La labor del primer grupo

--~-_

-_

~..

-~.

E -t a 1:Jea de pensamiento se repite y ampla en su ohm The Polil>..wo,",,,'\' t Xew York, lHII. Vase l~, 2~ ss, Vase ta11lhi('1I
~\. X. Il',kf>1Il1,l.!.
it., 3R,
l.
":3.\'lf . .'1Hli.
(~,r;,y, 1~3-l). 2.;.~51, 2~().
1:'
,"l.id..
1.
11

tics

.s]

;I/,.

2:

N..

149

puede ser llamada con propiedad Iabor adminjstrati\;a-.-. 16

aptitudes del administrador son difciles de delaear :

.fne1 q.d,nilzistrador son . d.:~eabrescuaIidadestaJes

cOfnoiniciativa, lntcligenci:t, ~tlen juicio,jm:l,gin3ci9n~.amplitud de miras y t<lcto.,.Aunque debe estar versado en
el Derecho, tener experiencia de las consecuencias poli ticas de la accin administrativa, conocirnientos :de Hacienda pblica y ser capaz de comprender las consideraciones puramente tcnicas que lleva consigo un problema
concreto, no es ni un jurista, ni un poltico, ni un hacendista, ni un tcnico... Es ... un especialista ... , pero... no
en el limitado campo de una profesin o de una ciencia,
Su especialidad es cuestin de mtodo ms que de materia. Es un coordinador del saber ms que un investigadar de los repliegues interiores de una de sus ramas \1.

Aqu, como siempre, L. D. White se cie a la lnea de los he-.. ""-------'

ehos, pero halla en la clase administrativa inglesa muchas de las
caractertsticas enumeradas en la lista de virtudes administrativas
que hemos transcrito, y cree que el ejemplo ingls, en lneas
generales, es digno de imitacin en nuestro pas, Podemos servi.~.
nos del resumen que hace Philip Bradley de la obra de White
Government Career Service. Expuesta brc\'em..:nte, su tesis es qus:.
existe una funcin administ;;li\'; di~ti~ti\'~,-~ reconocida pl~ ..
~~'nte' todvi. e-ti' nuestros dis: .
indispcns::lble para una
-;;;:ga~1~.ad-n'y -gesn-"CfiC;z'dc'-l~)s'-;suntos pblicos. E.,ta fun~~. talcomo'cs caril~tcrizad-ctl'{ngL\t..:rn\, tiene c~mu contenido la formulacin de la polu ica. la coordinacin y perfeccionamiento del mecanismo del Estado, y la Administracin y control general de los departamentos del Gobierno. Es independiente de las funciones <:teestrtdo mayor y lnea, pero las integra ... Il.
....-.-'"'-,~

pero

ItI

(;()t'~''''"il~nthy .\{~rit lIJOT aUlIlri,t.:t''JlI de :'.J.:Crl\v lIill Book en l.

mM., J,t

lIArlrnini$tTatiflll: the Founh I'rH\ er in. :'-tl)llern Go\'ernmeht ;,,27,

:;f'~,Slufi~s (~Tay. 19$6\,.320-27. 'y~a~c Wtll":l~1I \\'hi:e. The .Pu;'!i.: Ser,'i~e. of the FUIUl'e_. en T'~' [. utur ()f (;'~tY"'rn~Jlt in tll~ (':j/.:,1 SIal'.
11

<

~.

TEoaA DE L.\ ADm~ISTIUC16N PtlBLlCA

150

Ordway Tead cree que la Administracin, -en una democracia

moderna, es una funcin especial que exige una preparacin especial. Las tcnicas admlnlstrativas de la empresa privada no bastan. La Admiistracin del Estado es. en los actuales circunstan#
cas, car3cteristh.:a.suigt:Jll!ris... 19.Necesitarllos..ut\a4ir~F(;;g1'\ _
administrativa que .sea vital, inteligente, creadora y democrtica. El experto administrativo debe ser capaz a la vez de satisfacer
las exigencias del control democrtico y las de la direccin .admnistrarva unificada y responsable. Estos administradores no han
de ser expertos en el limitado sentido' usual de esta palabra, tal
como se utiliza ahora. Han de ser, como suele decirse, especialistas en asuntos gener~1~s, y han de tcneil-;S"aptituLies- !,ropias
p;rn-;;;-~iireccin-dcmocrt ica ~O.
La Comisin de' Invesrigacin sobre Personal inform que
..existe un acuerdo general. segn los testimonios recogidos POl"
la Comisin, 1.'11 que la labor del Gobierno, desempeada por un
personal nombrado, est integrada por cinco tipos (In servicios
claramente difcrcnciables 21. El primero de estos tipos es la
tarea adntinivt rat ivu, esto es, la. gcst in general, que consiste en
"organizar, asesorar. dirigir, coordina~. planear, elaborar presupuestos ~ informar 2~. Las restantes tareas son profesionales, auxiliares, funciones espcciullzadas y no especializadas. Este prograrna reconoce las diferencias fundamentales existentes entre los
individuos ... tal como han sido analizadas por la ciencia y la experrencia .. .

.'

~ 1

\Chi,:a ....o. IIJ-lli, 1')2.21i, 202-3. donde apunta la ;{rntlual sc~rc.tracill de

CUCrI<) adruinist rut i \'0,>, dist nto tic la administrncin priV:l\la l' y del
~rUII() de ..nr:.!:lIIil.;IIj,lf\ adrnini ..t ral i va o ,
H
.\lIl.ltl'nrs v ersu-, EXI,crh i:1 .\tilllillistralillll'. IWI .-/'11/'1/. 1.1:111
IJi,. -12- J;-.I~.
Al
lti-t , 4;. tf. 1'. T. S:aiiorJ. The XCI\' Amateur in l 'uhlic Administrrtti'>n.,. 29 Am, 01. Sti. R.:.:. I.\pr.. I{)J~), 2:'7-69.
~I IkftN' (;,'../'i.llhut I'crsannc], 1l}3~, ji. 26 (Pl)f aU!<Jrl:\cill1l d~
;\l.:.r:,',,' lIdI Honk (:n, i.

Un

151

M. E. Dimock aade el peso de su opinin, diciendo que El" .

adIIlinist;ador no es" ninguna invencin
la fantasia. Debe poseer un desusado equilibrio de caractersrcas r dotes que le.<;a-:
paciten. para dirigir la Jabor'qe)9~denls,~es~sita energ<lJ~~ic~,
. Y1tcryiosalunosconocimiE;nto~~;p~ial.;s., iJ;nagiJ'ladn, ctl.p~cd;u.l
ter:i~",pru~ncia . perspe''"tiya. habilidad coordjnaclofll> flcto,
fortaleza para decir no y habilidad para inspirara otros y para
crear un clima de confianza entre los empleados y en el pblico.
Esta enumeracin no es, en modo alguno, exhaustiva :~.

de

..

Podemos concluir nuestro muestreo con un texto de J. M, Pfiffner: El desarrollo de una clase de tcnicos administrativos en
Amrica sera beneficioso para la supervivencia de la democracia y de la libertad. La democracia resistir al fascismo y al comunismo en la medida en que les aventaje en el mantenimiento
de un justo y ordenado estado de cosas entre los hombres..; Noccsitarnos que se desarrolle una escuela de tcnicos de la Administracin que posean las justas, prudentes y omnlscientes cualidades
de los guardianes de Platn 25,
.l
La referencia a los guardianes platnicos es reveladora. Dejando a un lado problemas de poder y autoridad, es evidente
que quienes van a dirigirnos en la Tierra Prometida de la democracia ejercern funciones tan altas como los guardianes de Pla.
5\ PoI.

su.

Q. (Dec., 19J), 56')-99, uuu peuet runre cr itica, de-de el Li~

g'ulo del pensamiento y la experiencia invlesa. de alvunos

t,

~u.u~.;:O).; y con-

clusiones de la (omisin de frl\'e'iti::a.:i''ll sobre Per-orral.

tt.Uod.:rn Politics und Administrution (Xew York. l~l,l;", {por autori7.;l\'jn de American Ilook Co.i,
ts 1\'~'S<'(Jrc' .Ud/roe/s ;11 1',,/0/;. ././111 inistruti... 11 (:\c',v Y',r:". 19':JI,
24-5, V;';lse 1"llIlli'~1l E. j.: (:oil, vJh'l/Iill:'~ ~Iaii~ in a 1~':1li'l'Tlti,~ (;:1"
VCrIIllICllh, ti 1'1.111
I FI~h.. l'II/lI. ,:,,:: y .1. \1. 1 ;;\U.. y t., n. w..
"Oll, .1'"",;, .,.III/;/!/\IYof,ivll 'Hltl tlre (',,:'/,''/ St.l!.f O,'rly/m.,:t 'J.' .-lqri."'/'
t"r,<:ht';u~/), le)II)).21)M-JOl , sobre la 1l0C">l1 <le ~c~llc.~i31i"a; en asuntos
goellcrlllcs.... En este ltimo, aparece la iamo..a cita de B:-ook; Adrens
(T/(!T'~'Qr\' n] Sfu;tll R,',olutiollO. que dchlle la ";pa'brf tfe~t)ordi.-;:-,
\"\'~Clll"ralil:r:im. :-omo 1:1. .:u:lli,l::cl a\imini,:r:.ri\'a c:ml"~e!':;~:'~" v cn!110
1tno ;,',l{) la J"t"u!':\'I,lcl:\I'ual (le[te::'~.l.1c~I;Illidaci$o..:i;).!.;ir:l). ~sih!e.
meure. hltll, ;llta J;"u1tnd del espritu humnno,.,
.:

,"'0'

i
J

1
1

152

TEORfA DB LA ADltrNISTRACI6N POBLICA

tn, el prncipe de Maquiavelo, Le Rol Soleil, los cientficos de

Comte, el partido comunista o Jacobo l.
RECLUTAMIENTO Y PREPARACION
Cmo sern seleccionados los admnistradores y preparados
para el ejercicio de sus funciones?
. La clase administrativa ser reclutada de una manera democrt ica, no estar basada en la riqueza, el nacimiento o la clase

l
r

social. Ser una aristocracia del talento. Se asemejar-la analoga

reaparece porque es muy adecuada-a la clase de los guardianes
platnicos, no a la aristocracia burkeana de los ricos, 10'5 nobles
y Jos poderosos, ..Ejemplificar el principio de igualdad de oportunidadcs segun d mrito .personal."
El reclutamiento debe hacerse sobre una base amplia para satisface r los principios democrticos. y tambin porque el '<oro-como dijo Platn-e-est ::111 donde se encuentra. Pero hay otra razn
para que as sea, razn que destaca E, P. Herring : Si la burocracia ha de ser la "pl'nJola de la sociedad, sus cuadros deben Henarse con individuos procedentes de todos los estratos de la
sociedad :~"
;2;
V. n, Key ha expresado virrorosarnente la conveniencia de una amplia '.1se de sele-x-in de los funcionarios superiores: ,I'roh:lh!('nlcnte no
apr ecinrnos nue-r ra huella suerte nI no estar limitados en la seleccin de
los ;,:[OS t;:n,'io:l:rios, corno lo estn las fuerzas armarlas en la seleccin
de <:J o:dj,l.ld, ; las promocione-i un i or n.cmcute di"':iplill:l(\;'; que sa-

len ,;t: una- cuantas instituciones educativas. (El car vrcr e scnr ialmcnte
pefl :I,':n,o <1<: LIs pr opuesrns OCl sionalcs [lafa h creacin ele UII ;<\ Vest
Po.r.t ;.;,ra los funcionarios pblico s es, por ;n:d(j~:t, e videntc.) L:I diver s.dad .le oriven social c; quiz tan imporr ant e como 1:1 diverviliad ~e pr epar acin 1':lra dC'crrllill:lf el carcter de un cunpo cit' fUII.:io!l:l~i'h. ~,o,otro, rI0 <"l:tIlIO,

ljun!:l,ln-, coruo h:lll :'"I:ldo olra" \1:II'iOlll'S,

ell la <,.1,.,',";1(\ ,h-I l'er"on;1! de !:I" \',\t .. ~~')ra .. Sllpt'llor,'''. ,1 1111:1 1\.'C srvi:ti
de:crml:;:lda. In ru:d no e .. sinl) 1111 I're.:ipiLulo ortuito de lo, :Honle.:i
mit':1:0S, .ero que, I~O n},s::lI1te. dcl.er i.r incitarnos ,1 felI"I::lr!!o.; I,nr tilo .
..Poli::.:s ;lnd .\rl:l1i!:i,:r:t!io:: ", c!, "(:/,' Fu t ur c (;O:','/llJl:,II( :'1 t lu: "11:'('/

.... l!,r IC:',I~O. ['JI.!" 1.. l l. \"1I"l', ,:d.. [;51(,3, l~.' ';"H
I!C l r.:olr,j.)' (hCI.;n j'res,l.

:t 1 l ' () fl Z:l ': " ',

, 153

QUItNES DEBES COIlER.l\{AR?

A. N. Holcombe declara, claro est. que en ,13 .elase media.

se da una concentracin de las cualidadesrequeridas, y W. E..:\losher espera que. las tarea.s, administrativas atraigan a personas de
las ms capaces y ambiciosas clases ciudadanas. Pero esto no son
serias limitaciones de las generalizaciones anteriores. HoIcombe
desea que su clase media sea tan amplia que incluya a todos. y
Mosher trata de ampliar. no de reducir. la base de la seleccin.
Puede exigirse tambin a la clase adminlstrariva. sin faltar a
los principios democrticos, que haya disfrutado del beneficio de
u na formacin universitaria. As. H. W. Doods, tras una argurnentacin general diciendo que el establecimiento de una clase adrni. nistrativa especial no anula los ideales democrticos. sostiene que
la insistencia en una formacin superior no es antitlemocrtica en
~n pas domle est tan generalizada, Adems. el afirmar que est-;
requisito es antidcrnocrntico sup~n~ que el viejo sistema era
democrtico. Esto no es verdad: era azaroso y totalmente injusto ~7. PlifIncr apoya esta opinin, Necesitamos atraer a los jvcncs inteligentes graduados en las Universidades. Despus de todo, la enseanza superior no es en Amrica pr'ivilcg io de los ricos ~8, Dirnock opina que el que los que alcanzan loo; puestos
superiores de la Administracin sean o no universitar-ios no afecta en nada al bienestar del pueblo, siempre que en el procedimiento de seleccin y promocin se d preferencia al hombre que posea las cualidades de coordinacin :9, Pero los porcentajes favoreccn considerablemente. a su mudo de ver, al hombre forma-

do en la Universidad.
FOR~t.\(I": CU.TlR.\L

1}

1'lhJIESl\)~,\l?

E\i~;lclI tlikn'ndas de opinin ba ... t antc prulund...... curre los

que aceptan fa necesidad de una clase administrativa. en cuanto

n()dd._. d~lIr":!ULf;l"\' ar ..J l'\::rec';:,',c: (;q~crnm<::lt . 1: el .,1

(j:lrl.. !().);}, Ir,':;.,-.!,

'"

I'll"ti,' .t,fl1!";:'J!1'.:ti,lo;

()

p,

lIt . 2')~,

(::l'\\

Yor k, i'n;; l. I;O,;~.

mi';';

\"

TEORf.\ DE LA AD~UNISTRACIN PBUCA

134

al tipo de formacin requerida para la .misma. Unos autores ;;.~

sean que esta formacin sea principalmente cultural; otros
-naturalmente, en su mayora, los adrninistrativistas profesionales-, prefieren que sea fundamentalmente profesional. Del primer grupo I:S un ejemplo notable W. Y. Ellitt. Su razonamiento
se parece mucho a los examinados antes de llegar al tema de la
preparacin. Nuestras Univcrsidades-dice-no producen sufciento nmero de administradon;s de primer orden en sus facultades (la cantera de donde deben salir los administradores), precisamente porque nos preocupamos excesivamente de la Administracin, de la organizacin de los acontecimientos, y no lo bastante
de ensear a los alumnos-as como a los profesores-a pensar
de verdad, incluso (si se me permite decirlo as) a pensar de un
( modo abstracto... Una cultura humanista, intensamente filosfica
y con una rica pers occtiva histrica. es la plataforma de todo el
\ desarrollo humano ambicioso 30. Flix Frankfurter se hace ceo
de esta opinin: Nuestras instit~ciones de enseanza superior
deben ser escuelas de formacin para el servicio al Estado, no
mediante cursos utilitarios. sino en toda la extensin de su cultura
y disciplina 'l.
PdLtj~am.:nte, todos los estudiosos y profesores de Administracin publica estn de acuerdo en la conveniencia de una foro
macin ms o menos cultural para los funcionarios pblicos.
/ Pero afirman queE., Administracin consiste no solamente en sent irnlcntos humanos, perspectivas amplias y facultades de genera.
lizacin, sino que es una cosa-en-s. que comprende V se sirve de

'"

~J

'-

T}: .." ..\"~..ci lar l't.Jlist!"!uttnllll Reiorm. t por auroriz arin de :\!\.( .r.rw
J Iill J:,){)L ('0.1, 2~5 ..vctualtncnte e~~CL de 11I0da el j>1I,,\n tic vista (dilt'r.lh;
se '!'!Ci! :dl1l!nistr;dofe, con .. !,('r,,('.tiYa~ .unpli.r-,, por ol'osi""'1l ;\ (liS
'1I""';::ll"(h,,, r ut ina r m- -,
Iflf ('.i(IIl,ln, 1,. . \. ";'kt'r, .L'ui.!:

"".'''L'.

Tite l':\er,irics ;lllt1 t hc lul.I: .-;cnicc:,. JI) .//11, i'ul.

Se]. 1,'.-;." \(l.:t.. 1l)~:;,.1)2t)-.I3; V. ~l. rbrr:ett. ',lodern ('ollsti:l1ti'JI!;1! 1)cvc'oj.ment : .\ Ch:,lle!1~ '() .v.lmini-t rnt ion ", .t "/11,. 01 lm . f,'<,j'. I :'+r;:::!.
10 .1 4 1. 1~.?l'j~. jrl.~.~: r '. ~~. L.:, it an ('(,{iti':d \k:'ll'i :1.,\ .\c\m'::I'nr.ve ~Ie.:n' '..' /'1(1, . . 1 l.;:. ;, .: t . ' \u:umn, ;'Q3 . ot~(l) .\.~~.
Ji
T/.' [':.hli r .1Id its (;,,; t":'It":1 f :.~" ...... I l.ive n. \<1.\11', 11.\4.
.\.\:sllllhr.I!!"":

.OUI~NES DEBE:'<l COBER.'IlAR?

155

un saber y de unos conc<>cimientos' prcticos que pueden ser ense~ados y a rendIdos medIante Instruccin formal Hay algunas d- .-'.
erencias de opinin acerca de este saber y estos ccnoclmentos,
pero las materias P. O. S. D. C. O. R:.8.~2ronslittt\c!1 un ndeQs-
lido -. y. fundamental J3 ....U naposicin intermedia es laque: n.firma
que la Administracin es real. que puede ser objeto de enseanza,
pero que no se puede o no se debe separar de un campo concreto
de disciplinas, Los centros de enseanza proceden sobre esta base, y, a juzgar por sus planes de estudios, lo mismo hacen algunas escuelas de Administracin pblica.

EL

~ADMI~lsrRADOR

PERFECTO.

Ahora podernos ya intentar caracterizar o clasificar el mbito

de
c~p~i;;~i; del administrador: En' pr11erT!!ar,
d~be po-'
_____
seer unas dotes naturales poco frecuentes. resistencia fsica. buena presencia y las cualidades' personales que le hacen capaz de
ganar amigos e influir sobre las gentes y, especialmente, inteligencia, En segundo lugar, debe tener una formacin. Hemos visto
que hay dos opiniones generales acerca del carcter ~ esta foro
macin, pero 1:1 mayora de los adrninistrativist as admitirn que
debe Incluir los dos aspectos, cultural y profesional, y que el
plan de estudios debe contener materias de una ciencia social r
general, ya se consideren culturales, ~va profesionales 1~. En
--------r~~':~..':I:__'-=~~~,;;~~-...

~, I'lllllnll:! (',,;ealllicllto.\. nf\!;lllil:ll~ Or zaniaacin), ::;t:lfi!n~

(Asesoramiento 1, lJire':ting' (1 lire.:ci"JIlI, Crordinlnill;! I Coordinacin), keporrillg' (T IJ formacin l. r:u(kctilJ:~ I Fbl.or:.,,,lI d,~ .n:'U.l1l,,'Il, 1:11
l.;! l' "PI,.;j(''lI, hrr-ve. 111;',-; "0111 ","1'1.:", '1"1' he ":ICOlllf',,ffl 11..1llll.oS
la.los dt, 1:. po!t"lIli":1 'Il1tm:II,.r.-.il""II:d C', J.. .1.' \\'. E. ~I",l,,'r v I'o:.crt
IIUlIhills. ,.:-;l1all \\'t: Tr.iin for l'uJ,!!1' ;\,llIlIrll-!~;ltin'l:' 11I11'1l'''li,!t:., 1/',c"'.
cl dm; R.','. ,:,I:lr. 103Xl. :\lI)(\'I,~lI :,,~ilr;()1 l'u',I;..;\,,,::. 3.
'\ 1~1l nuc-t ra liiernturn ,'Obre adm):',r., ':;11 ''''lli.;" :,' fuern de ella.
I:ts razor,t's ,L,::,,, e!! i;l\llr de una ir'r!I';I,:."!1 que al-arque las '::Ien,i.d
sociales. X,(~,t.). "U:ln.{{J :'ir' t r.i-luce C:I .fI~:II.~L"t:ltn'" ~fc ..rivo- y 1,r.-L=:i .}~.
"f)1I e~:tre~;,':.:l:C:1tt ';'l!;S. ,'"j ',llt'fh'!! rt':I:'l~'t' :, h i.I~; ,le .al~lill
lJie:l "c~ '~rl\';,r;i 11(' dln

r.

156

TEORfA DE LA

ADMI~ISTRACI6N

PBLICA

tercer lugar, no slo debe estar formado; debe estar formados :

debe ser un hombre sensato, consciente. Un administrador
debe saber el puesto que ocupa el servicio al Estado en su relacin con las fuerzas sociales y econmicas fundamentales, y tener
conciencia de las potencialidades del Estado como medio de satisfacer necesidades humanas.. 35.
Aqu llegamos a una regin de presunciones, intangibilidad y
fe. Concretamene, en qu sentido se puede ser especialista en
asun tos generales? Qu hacer con esta vaga pero reiterada expresin? Quiz sea til aqu la referencia a Platn: nos ocupamos
de la teora de la clase gobernante.

EL DERECHO AL PODER: SOMBRA O ESENCIA?

Ahora bien, el Estado que Platn plante es un ejemplo prominente de la aplicacin de la idea de funcionalismo, Un sitio
para cada cual, v cada cual en su sitio; cada cual tiene derecho a
ocupar su puesto, en virtud de su mayor capacitacin para el desempeo de las funciones propias del mismo. El principio del Iuncionalisrno 'se aplica a los guardianes, as como a 'los dems; ellos
y slo ellos. por naturaleza y por educacin, estn preparados
para desempear la Funcin de gobernar, Pero su funcin difiere
en especie de la de los dems, y es es~a diferencia la que les confiere su ttulo de acceso al poder. Ellos y slo ellos conocen el
Bien. v ',e ~ll;l()nt: que l''\ ~I Hicn. segn la mct af'Isica y la e p ixt cmologa platnica. el que responde a la pregunta Qu se ha de
hacer? .. Si no fuese por esta competencia por parte de los guardianes, no tendran 3utoridad alguna, ni siquiera ese lipa de autoGlen Leer, ",The Univer s it v Gr~,clu:t'e in Local Governmenr :11 rhe
, .:: l.o-: 11 (;"~'. . ,./;/! (:'hr" ](1361. f:;.().?, :->?+! :OIIo'e;,'O
del ~.'~:~~'.~I!"'t.';"~~.~(\:" corno 1~;:t:l~1Iu1;:J,):" i:le~i~:e~~c no re",;,;.olldc a L:"J u"\c..,;id~'.~l.s del t'rt".. (.. ~:c ni del itt:.:~() lr()lJ:~~.!,i . . (; .. \. l ;r:l!l;\lll. l:'\{:!"rl'~"I'l j H"
E':,I'1i . ,l.l",:":.;,,.,r:'u, ,1 hj,::t.!o, :(/,1 l r. 1l.":,
,~

l"l11~{'d ~~;;">'

QUI~~ES DEBE~ GOBElL~AR?

ridad limitada de que 'gozan los zapateros y los pastores. que deriva de hacer zapatos y cuidar ganados, pero no pasa de ah.
Ahora bien, el Estado que contemplan los estudiosos de la
Administracin pblica es tambin un Estado funcional 36. Hay
divisin del trabajo y especializacin de funciones sobre la base
de una capacidad innata (la Comisin de Investigacin estableci
cinco series de talentos humanos basados en la ciencia y experiencia y conforme a las caractersticas y capacidades naturales de
los seres humanos). Como en el Estado de Platn, hay un grupo
ms capacitado que los dems, por naturaleza y por educacin,
para determinar el destino comn. Pero aqu acaban las semejanzas. El derecho al poder de los guardianes es evidente. El de
nuestros tcnicos administrativos est muy lejos de serlo. No sabemos en qu sentido su especializacin es de una especie diferente de la especializacin de los meteorlo., s o de los taqugrafos. No se -nos dice por qu haya de prevalecer en caso de conflicto
la voluntad lid tcnico administrativo. El tcnico administrativo,
se afirma, tiene derecho a que prevalezca su opinin, porque es un
cspccialistn en asuntos generales, mientras que el meteorologo
y el taqugrafo no lo son. Pero no se explica ni se demuestra qu
sea un especialista en asuntos generales. Es una proeza de ingravidez dialctica.

I'RODLDas

'"'

I
j

157

_.-

l\tPORT,\~TES,

_._----

SOLUCroSES P\RCULES

En..... -trminos
generales,
la literatura que se ocupa del proble. .
.....
........
...- .
rna ""Olli::n debe gobcrnnr? es iIlS:ltisl;ldl)l'I:\; \.slllllub llW'> qul1
_.

'

_.,

.'

-~.-

nllt-~s Todos los co~-mct~'s e inconsecuencias que vemos en el mQ:'

virnicnto ele la Administracin pblica confluyen en este punto;
todos Jos problemas tericos no resueltos del movimiento rompen
la superficie de la cor-riente. Afiadarnos 1.'11 seguida que, prctica~

FI!o

t."'

'~;:l:"i/:ltil'fl

(~{.:l~.~.. :'!~.

('"q"(~I"'ll'l ::iii ~

..

:~

~t"..

';':e

.. , .. ,.:.": ":.

~.:

1,'.r l'l

t .. f ,~/:t

.i(';~:!!;t:::1

"t

'll1t"

~-!l

~,. ~'(".('~~ :11 rn"":ll~:":i'O t:e

:'. '1,':(}:::\1.
'~':"""'.' al;,

1,.

tlt' ::..::.':1)0

158

tE0Rta\p,U ,\1)1IN1~t~\C:tN P\}suq-,

'.

rnen~e.tod.osestos

..

'.'

~"'..

..

. '

.'

conflictos. Inccnsecuencas y problemas no son

peculiares de la literatura sobre Administracin pblica. sino problernas generales planteados pur una sociedad democrtica, tcncemente adelantada y de grandes dimensiones. en el actual estado
del saber humano ydc las rdadoncs interIlacion'~lt:s.A.laA~mi.
nistracin pbikasc la pllcdeacysar }'lic~m~~t~ ~t:$.1.~'ien>ef

nivel terico. su contribudn. a la. solucno, por lmenos. al

planteamiento sistemtico de estos problemas. ha sido muy escasa,
En la raz est el hecho de que la ideologa y las instituciones
democrticas se desarrollaron
unidas a. .la. .creencia
en una armona
,...f"
... ,
subvacentc.
la
creencia
en
que
nu
es
menester
dlriglr
las cosas,

5
sino que ellas s.: drig.:n a s mismas, Ca mosora democrlIca
~cupa actualmente de revisar SUs supu'estos para conciliar el concepto de direccin y las instituciones democrticas. en las angustas del cambio para encajar el hecho de la direccin, El libera1!~i'W dcn-ocr.u ico ha sido unido histricamente al hecho y al ideal
de una ..pluralidad de valores, de cuyo ideal son expresiones institucionales caractcr ist icas la libertad de palabra, de asociacin,
de religin y el ,'gob.:rnu limitado.
Lus problemas con que ahora nos enfrentamos exigen para su
solucin no slo el ejercicio de la razn para resolverlos, sino tamo
bien imaginacin para abarcar su extensin y alcance, Es posible
construir una d... mocracia lucrtc si no existe acuerdo sobre Jos fi
ncs que so: persiguen. en lugar de admisin de discrepancias y pluralidad de valores? Las burocracias nunca han tenido por Iinalidad. que sepamos nosotros, "moldear la estructura de nuestra
cultura. ni ..reformar el esquema de nuestras vidas, sino objetivos mucho ms inmediatos y terrenos sobre los cuales, ~I menos
los grupos rectores, I...... taban lk acuerdo. La I.:kncia ha lTl'at!o un
nuevo mbito de discu . . in. ell,",1 es la 7-dacin ti1..' la esfera 1~lU'"""
cienda cun la AJmilli.,tra.:i'I? Con la pultica? Si lus .ld~~
'"'"(1orc>; han de utilizar la ul..'cncia r: hasta dnd..: debe extenderse
la pirmide 1..~\al~\l.qll": concepciones mctudolgico-cicnufcas he-

se

>1,

159

1.mosde aceptar y cul es la relacin de la ciencia con los fines.?

Si existe una funcin ,administrativa caracterstica, cul es, concretamente, el carcter de su zona de especialzacin? Cmo han

de seleccionarse esos especialistas Q expertos, cmo se les ha de

f0tin.t,c~.[~$,cl)l'l.<itetamente,lar elacin d~ suplan de, ~stl1dios
Cq~sl1S Jl1n<;ipnes?,; La capacidadesp~cia!izadade, la clase -admi. nistrativaes, simplemente, otro ejemplo de funionalismo, o difiere, en especie, del funcionalismo caracterstico de los funcionarios pblicos en general? Cul es la relacin del ideal de neutralidad de los funcionarios con estas cuestiones ?
No son estascuestiones irrelevantes o capciosas, San cosas relacionadif.s cmz nuestra nueva clase dirigente, cosas que tenenios
derecho a saber. Algunos aspectos de estos problemas han sido
tratados satisfactoriamente, incluso con brillantez, Pero;" en general, las respuestas son insatisfactorias, Hay un gran nmero de
ellas que son triviales y falsas. Y nadie se ha atrevido a intentar
abordar en su pensamiento el esquema en su totalidad.

LA VOZ DISCREPANTE

Podernos concluir tomando nota de la ms notable diScrepancia con respecto a la tesis de una ..funcin administrati\'a, la de
rcwis Meriam, Este autor se manifiesta en contra de la idea de
~na proresi~ dd oficio p(;blic-~-_'Ef~'of~ pblico no es un;
"sino muchos. Cada uno de ell;-;;dl.' a extenderse a travs d~ l~
sociedad en general, no se limita a los puestos del Estado, y en
cada uno de ellos es fundamental una competencia especfica 35.
Mcrium se muestra escptico acerca de la preparacin para la AJ
ministrucin phlica como la) y an:n'a lid valor de la formacin

11 ;\0 '~II()ro la prctclIsi';n pr:t~ITl;ti"'a de h.iher 'i.lha"fl el al.i-mo

entee la esfera de la ciencia y la de los vaiore.;; .Tl~1) que e.. 'h.'lllit,le 1.1
vall<lcl. tito rnl ,re'emi,',".
:i''llltli,- Scp:.-c-O.:cupati<m or ll,tiu.'ry? ,;2 ,/m. 1'-:1 .')',i. Rr.:,
(:\ll~., I~U~), 718-22,

TEORA DE LA "D~UN:ISTRAr.I6N Pt1BLIC,\

160

cultural para los administradores. Un administrador es una cierta

suma de talentos naturales, mas ciertas tcnicas tiles, tales como 1
conocimientos estadsticos. mas experiencia en el desempeo de \
sus funciones. Se acentan justamente la profesionalizacin de la \
especialidad particular do: un individuo-e-la ingeniera, por ejernplo-. cuya especialidad utilizar en su cargo o empleo. Esto est
de acuerdo con los valores americanos y con nuestro sistema ins- titucional, tanto educativo como estatal 39.

._----

F:'cnte a b idea cid especialista en asuntos generales pre...

~Lnt:l b nocin de organismos que resuelvan problemas
..
._-_ ....... _y.. gamo..... __ ... -.
tic.::;, b cooperacin ~.. snt csis. Estos organismos son cuadros de
c~:"';;::~ll~-~~s ~:. 'nlil~il~~:isnwcr:\s
tnicas, tales co''ola-"
---.,.-.-.-~.- . . - ._-----...---- -----_w
conrabllidad. ,,\1:: parece que nuestra tarea no consiste en tratar
_"le cr..:a~-~-~~:lS!3 de administradores generales o per se, sino en
recoger la idea lanzada por Frcdcrick -.Icvcland de un organismo
COI;lp~I':SO por expertos en todos los campos necesarios, que trabajen en colaboracton pnra resolver el problema de administrar
- - - - - ~ _

__

y-,:,-

este L:\ iatll41i1 ~,!aral, __ .) 40.

Hay aqu UIU in- inuacion tle la fe progresista en el experto y

una S':Il1..::_.:\l;.t (';0!1 el movimiento de organizacin cicnt ica y
su In ... i"kn..:i~1 L'Il el Juncionalismo. Es. el ,lul1l:ionalismo de la Adrninist racin p':i~-a, no limitado por la' afirmacin de que exsk una l unciun Jikrcntc de las otras, ms importante que ella y
en .la cual SL' "~:)~l.!lIlCn todas. :\0 hay, podemos concluir, ninguna
razn para creer que una simple mquina administrativa resolver los problemas ~l1.:jur qUL' otra con un DCllS ex machina 41.
i:~e l"rc:ld roward Pro re-s.onnlizat ion, U-)~) .. -lnn ats (Jan., 1937).
!' )01.,' S,'r; ic c (;11 Sth:',d {Id:'/ling rChicazo, ElJ(l) , IJl (por autor:;::,,~!::; .:c L':IIIC";:;\' .>i U\; .. ;.:..'IJ lress ). V0;1";C 1:11111)1,-11 el c. 1.3 ,ie /'1/l-l:-: f\:,..~ n.. .c! -,-,,'I:JiI,S .f,,'..,}} ..Jt~ .';:IIJi\!toi.'ll uf tite t)f'eoJ:ilJ!I (,'ffil'er

:'.'
"

(\...;,.;::::;.::'JlI. 1')3-.: l.
!

1 l'~!'~:l':d,)

. . . .1,.'-'. <; 1~
':'1 ':.

'~:il:,,'~.

<f..:

~U

"1:1

n~t:"J)""
~::'_;":~:

,C!';J

,L. :::1

'!I:O. lf~ro

:t: . . ~;~.

t!Llll

dl,e ;1.. j

t'i\

lu.r m.u

~,ly,rnft ..

''111' .-!.I;"t'H'::'-I.'

.,>

:'./' :.:: ,.", r. !'j,.z,:s: ~.(\ ':1 :", ,:::::'1. t::l) !,,l>.r~' . 1 :~t-~". "", ".:<' "'t"~.' n:',::' ~I':(\. :.0 ::t"i:C :::!:~',:' '::,,' t:<o1 1\' ::lji..,:l:;l;; \!:"c. :.0 "'I,':}'::-:I i.o-

QUl~ES

DEBEXGOBERNAR?

161

nores ni ttulos, pero es e! liornbre rmls indispensable del pas... Las conclusiones de todos los departamentos pasan a el; y l es 13. lonja central, la
cmara de compensacin que realiza la liquidacin. Todos los dems son
especialistas, pero su especialjsmo es la omniscencia. Supongamos que
un ministro necesita informacin sobre un punto que involucra a la Arrnada, a la India, al Canad y la cuestin birnetlica ; podra obtener injormes separados de diversos departamentos relacionados con cada. una de
estas cuestiones, pero slo Mycrofr l,ueJe centrarlas todas y decir inmediatamente como influve cada una de ello-s ,obre las dems. Es obvio o ue
Mycro t, siendo omniscienre y teniendo una pasin por el anonimato, flenar ia los requisitos para desempear una funcin de estado mayor (Sh:fjtoork (suponiendo que alcanzase el ~ra,io requerido). Pero su misma introversin le descaliricar ia para llegar a ser U11 administrador.

11

CAPiTULO

VII

LA SEP.\RACIO;' DE PODERES I

El ""~';:1J.:ma d~ la separacion de poderes ha sido un problema

de co. .""'. y ;,:ran inters para los autores admluistrarlvistes. En
rc~:,~:'d ,~;r:.t.l:C Io ltimos cincuenta aos, le han dzdicado ms
aten "l'~ ;:"lL !dS a~:~I)l':~~J (}L:': ,,,-' ~ ,;.~l'~:l; .ie la .(~ ~CO! a poF~;~a:",.
dincil encontrar las ra..zoncs que explican este hecho. La
dlvisi del poder en tres brazos fu una caracterfstica relevante
de 'iu ... ~i ro: gohi('r.,'s nacional, l",tataks e incluso municipalc x du
rente .:1 si:;lo .\IX, Tuvimos, adems, una fuerte conciencia pblica
de la' St'p41 racin de poderes y una inclinacin a considerarla corno
virtud fundamental de nuestras instituciones superiores, garanta
de nuestras libcrtadc r ". Pero haca la fecha del ensayo de ~'kod-

"J ,:"

~-:l' ";1r,i!~~0 ':-:l~;l iI;ci,h~Jit;,lI;l'l:e lo- ternas .di\'isitlll del trahaj-i

y ,.e<pe:::.Lz:,cil! de: [unciones. Evidentemente. tina y otra son .li fcrcn

tes de J: -epara':!;':l de poderes: evidentemente tambin estn rebriop;\lh~
con ella. En un ensayo del alcance y extensin del presente distincuirls en
carla caso <era, adems de excesiva surilez a, rcduu.lancia.
J
(.}ui <ea oportuno Seil:1!;r dos enioques nei tema de la separacin
Ce ,", ;':~e< en n1,ra;; <ol.r e ~ohier:;o cnlllp:ltado. ef. Herrnan Finer, The
:3e';,ra::o:1 nf Powers : alse and true, en el e, 2 de T'he Tlicory a n.l
P~.~,.t"<, (f J[(),i<'11I GO"L'PlItl<'llt. ed. rev, en 1 YO!. l'M \V. n. ( iut hr iw
(Xew Yor:':. 193... l : v C. r. Fr iedr ivh, -The Separntion o f Powcrs, z, Ir de
c.'''<':'::'::''Il.l1 r; 1; ~":I1l'c"!t .ui.! Po!:'(,'S (Xew York, 1()37L E.;'Os dos
C;\;l:.':'.)~ .,\err~.n el ciclo de opinin sol.r e la vr.lidez de la divisin tr i~,.,r: ;.~ ;" :.. "<1'1",-i:lii1:lt:in (:e la fcllll'i';!1 ,-"llbern3mt:l1ral, etc.

 L,\ SEPJ,RACIX DE 1"ODEltES

163

row Wilson, The Study of Admnisrraton. estaba ya incoada una

iruporv..nte expansin de las actividades estatales. Esta expansin
trastocaba viejos equilibrios, pona en cuesrlon b viabilidad de
la vieja teora, En la esfera federal, la creacin de .dn'.lit:.lciones
independientes, que comenz en 1;~8J, y en las esferas esta.al y
local, la extrema descent ral'z.icin del poder ejecorivo- originaron la presuncin de que se estaba violando la tecrta tripartita".
que deba ser reaplicada, modificada o abandonada. L3. separacin de poderes era '..I n lema tan candente en el pensamiento y en
la prctica americana, que los administ rativisrus no podan sustraerse a un tratamiento serio y conscieruc Lid !11:iTTiu. La literatura qL1'.~ produjo es inmensa y !11~Y diversa. Hay motivos discernibles, pero muchas variaciones sobre los ternas, y algunas opiniones muy diferentes y. en realidad. opuestas, Algunos de los tracajos estn a la misma -altura que los artculos del Federalista : todos son interesantes. incluso cuando, como sucede en ocasiones.
son frvolos.

LA CORRIENTE REFORMTSTA

En trminos generales, los administrati,'istas han sido hosti~

les a la divisin tripartita del poder. No han sido los UnlCOS; su
hosti1id;d ha de ponerse en conexin con la casi total falta de
simpata de la ciencia poltica y el reformismo americano con respecto a este princlpio. Esta falta de <;impati; se t~J extendiendo,
una dcada tras otra. desde Id guerra ..ivil hasta la primera guerra mundial 3. llallsu justiftcacln c; la condicin 1.:0[(':' r11:l' de
nuestro E~Lidl} v ~k rll..cstra r"li,;,.;". :u~ ... Ii.nc ntada pOI la admiraciu .,ell~IJa hacia los usos ori: -,inicos \' hacia la organizacin
industrial ;' comercial americana. v n:.l116 su expresin tpica en
Sobre este pun.o y la arnplincin de i:l.:ul!:l<!es del e ie l'.IVi) V&;l~t
C. E. Xlerr iam, .I mcricun Poiititlll Ideas, 1:';::6-1917 I:\t:\\: York. 1910!.
452-3.

164

TEORfA DE LA AD"IIStSTRACIO~ PtlBLICA

propuestas para debilitar ~I poder judicial, para ampliar las fr.cultades lid eJ~cut\0. para di.;ti!'~~tlr con mayor precisin .. d':.:j::1:1
y "ej~cuci"'--rer\Jrmanl!o tilla ~. otra Y confinndolas en sus respectiv.is "<\'r:I-:'-~" para .'.~rf":l"ci!lar el pnrtido corno instrumente
de Cl:!ltrl'! :)~'!H1I~r.
C;,,""'l:. D':ldf.ml y Weodrow Wlson pueden tomarse como

ei-:n~,,~v' ,,;,. impulso general el.e. pensamiento referrnista y acadrni.:o, R:ad!. nd, en Thc Lcsscn uf Popular Covernment.. no
hail mt.:ho que decir en Iavor d~' las Cmaras americanas, pero
d ..:... !: j su coul ianza en el ciecut ivo para el futuro. Nincn GI;
!-;,..,.:", h.l ~icio C~I'~:l! , , ITI:lnkncrse con nerrnanen-ta-c-cscribin
C.l .():lU (.~~ nj'-'~:l:~i()-,_~!~t!1J.) U;, !c::"Iat;'
furr.. ern~o ha aStll1i!!--I9.
di:ect",;,..::,!:~ );:s ;:!~ .. as ~ldm"istr3i\'a~,)J.
1.}

"El in;.:kn.:l que ~,' plaruez, actualmente es el del mtodo rn..::'ia!lt<: el cual puc-',.. la opinin pblica ... ejercer
su i.u lucn. i~. (>I~ :.) Jn;l\'(;\' \keti\'lad po.,i!:k. sobre los
i)')~':!""., del E.I::llk \ 11;'.:1u:; lrcgado a la conclu-in lit.' (;ue
P)!":1 .l!.. b ,,!'inl;):', n.iblica se ya a concentrar en individu., .. l>- l.. ;.;'.' 11-' que -:~; solo puede logrars.. cfcct ivrnc.u.: en .la ':"'!L'ra cjccut iva 5.
Segn Br;I(~f(lrJ. l! obkli\'o qllc._~b (k.alca~!:~.r. no es la
lit:' pdt:'r~s, sino la dirt:'ccin y jn..' dominio del e iecu-

sC?:J.r:J.ciil

tvo

"',.,. "'"
rt:...:'

';:J),.~ ll1

.v, .:

,"'l~! 1,:

\':.\' York.
:1.:.1.
!t;\

vu Ira'.:.:li;) C~iJO al pr.nc': .. io de este ca::"lh,p} L"lIr.:

)!it..~:, v a.Jlll;;< ,[1':1'_;',111 corno
p

l.'Il, ,U~.

:'wiI;,,:.:,p dI: Tite :.h,-1 illnn (".,.). ":-\1 el e ier u: .(,

h re-; .1ll.;a'ili,\;lfl '!\' 1:1 "::l,t'oI!"ra,'c'l'l .:.;

-trI 1(01 :

'.Il ."'l:nir !:: .1: ",.,.j':, v

-,,' ...... ,~.~t.' \o,~

'0" ,:'.' ,:\1 J'10pt\"'~tfj~ .. )\~ ..' '.

.PUl' llr!,'('~: \',"!!Ilr t~ .
iu ........ , t"Y!.(1 ':1: Il';:~ ult inm. t'n c 1:);fTli.f1, ('/l/lslihl;OIl, "".
'.1. i, t t:lU~hlh :\lucrk.hL< de la l'lIJlcriori<!atl (Id uohi\rllO

...J'lf:~,::~ .. l'"

::

C'

f~(; ~'h 'l.'~ '.'. ~

1,

1t',~! .. i1

t,',l"

" ; ; . ' tll,r~!'" (~t'

,.t',,!. .. !':. ::rm;,,-,n;"''; 1'0 lr.m ill,e~':,.r~e en l:l~ ()hr:\!I

t,.",',E':l ":1: .l, rrl,:r "!I 1" :r:':.; .nt,':m n 1.. '":Ii,mi
;'t:,r. 11' rl:, \.,1. -l ,lhni,'r'i. I~"':)l. F(')"('''I ~,I"r

; ... <;".,' ; ... :1

165

LA SEP.-\R.\CIO~ DE POVERES

campos de investigacin onctuacion. y en su obra COllgre,ssiotrc:l

Gover antent {U~~ J e, 11 :t: 1:1 t:::.ql;':~,la americano comparndolo
m~1 el ststema Ingls. Su obra.Col/sriw.ioI/(Jl r;v.e rn.s- -ut i:' tl:e
United .st::uJ.t;<csHrraargumc!lt:l~bn,'n favor del ""~~~1mi~rno"
frente nljC'h11co~dti csiticaI;C\",OJ1ana de los f:tr.(i.1J,)r..:". tal
como se-halla i:lsHtucivllaliza,itl en la separacin de poderes 7; Y
en su mandato pr~sidencial <ictu co,. ar-~\!lo a '.!na eonl::?:?IJQ..rt
de su cargo eontr::lria a b J1vci')n dd ej . .. cui ivo como_Y.'2:.'_~.~~::r~_
i;ual a 'las 01 fa::; dos v coonL::lda '::0:1 ellas.

LAS

OB~.\S

CLASIc.\S:

C()OD~:OW

y WILLOlfCHBY
l.

1>

El punto de partida apropiado para examinar las obras de 109

:H!minjstqtjyj,tas es g~We (l/ul ::.t.:!.!.!.:!.::i5:rilli!?!.~,t~<: F:;'" J_c:j.Q.~
~Esta obra tklim:o el C~lmpo el:.: 105 <.:stuelios adl7lin:'trJti
vos \' k propon.:iot1 lkknsas d i::l1':l.:t jcas. La ma \,ori;\ lk ~os csluJill::>l': D'} . . l~Tln;), \tlll I;U:\T1do nI) la ha\,;ul kili,) \' :I~l!.L0IilllliQ..
hJ\'an JkL!~ldl) a conc1usionc.:'> opu..: slas con rc~;r<.:ct() ;) la anlicacin
de "poiilicJ v adminislracin, h:ln consider3do esta obra (01110

los s3bios del siglo X\'[Il considcr:lbJn los Principia de

\'~',\ron,

).;cw York, [903. \'::tse tarul.iu sobre la hostilidad rcr,jrr:li,t1 y

ac;uJ'II11C:l con respecto a !;tscI,ar;l-:i/iI\ de ,(den:s: 11. ]. Inr,l. 'ih e
Ris ,id \;r01('/1I o] .jm.ri,,JIl /'dili.... \c.:w Ynrk. 1:;'):-:,1. f'tl.icm: ,Poli
t ics an.l c\dmillis.r;ltloll -. 111 ./1II1l1 1., I:'Cj'l.. 111/ 11) 1, lii.K''';;'l'rin':II'!I:'; of
;\lullicipal Org-anizatioll 23 .//ln,d., Olar:I1. 1')1j-t). 195-':22: E. :,1. Sa.t,
eParticipar ion o f t he Execut ive in 1...' :ri"!:.lIrr: '. l'!1 5 /'rth,ii .. ,JS .IJ,/.
Pul. St'o \ 19!-!-:;" i2;-.U: L. :-; /'II,.".\::ll:r;,-,11l I'I)i:i.;.J I :t::,.; :111'1
rllstilllfir)ll~ in Ih'l!f I\dwio:i to thc 'rl)j,km i ('Ir\' C;O\T:I1:tl ..: '. .~!:I.
nid/,tlt.'/lf"rrr (junl!.T:~~r,. Jl;'.!:~: 1:._ 1,. 1."\\1" .', l l i st.r v ,1; ,1111,'1'1<' m
1'1l/i/i,'dl TJlolI!l'1l [rcm tli Ci;il /1',,1' t. I:,' /1".. ,1/ ll'.,r ,XC\\ York,
Pl.~i). !;"l ss,
.
.
:'o:eo,v Y~rk, nco. E"ta chra ~uui.). :11 l:,n.-('r. lc UIl :mi.lI'O leido
en el COI:..rre"r Pro !'~l\'::l .\dlll;!l1'!r,'t''!l l... -,.1, .. 'c1.r:l'!n en I:lian,"p',fi.. ,/nsafln, :<:1'':'' :"llle: Pl:lo',: ,; 'he j ".1:", 'tllll.t ni -he \!. vor in
th(llr .... lllll.ltitlll.,i ~lu!li,il',II.;')\('fr;:l:t:r;" /':Hc,h .. jde:,. T.:,;~til::>t
'11. E. llC11lin<!t' 1111 :lrti."qlo lcdn "'~I t:I 1II1':W' 'on~res~.

V.

1'EoRfA DE L\ .\!)~.n~rSrR.ACJN P('BUC.\ .

166

ca

TI.:ORt.\ ~E~CllLA

Goudncw... ~n todos los ~istcmas de gobierno. (103

~~~1 nrimarias o fundamentales: In ('i:2\!;j.ilJth:W:",,~~~
d
::: ..,; 1" Y b \.;j.'~~},I~~;.Qro:~;";",,,\~~~~\~ll,\.l.n~gi .. Estas fUlwon~s son.
7;P;;:;"O",.. r r"'!'1 jq ~")"Jr1;jNr;\llO.9.L.au~lind(1n entre
decisin y ejecucin era tuucamerual en la concepcin de Montcsquicu y de los padres fundadores; pero ellos no llevaron su
H;;\'.

~~n~.~:t

~n~;i~i~; j~:.~,ta.

'-',1 .IJl,Il1~O. d"~.~3b,l~ Y .,lil.a~. ~I~,lllbs~~ni.r ~:i. POJ~:

. ~Lh (,\):; lUII\':, nl:~ 1l101.1l1.'S . 1.:1 (.~.'\\lIlL.on . ntre
r"lili\'~1 v i.l!l11nislr<lI'i(lI\ ~:'-' !la 11"l'llo necesaria pov rnzon..:; psi.
c.:l)l,jgi':~~.

.1 .. , ti, ... "

La- fun.... ioncs P{;I'tll'd~ se ;nlpan naturalmente bajo

dos i uulos, que SC;! ;';i1L1Im.:nlc aplicables a i::l:i operacio: _.~ ':!I\;na:cs y a ia:. acciones de la personalidad consd~ ,;i~ E:~o ','.;, la uc:..;'" <id csiado CUino cnt idad po!Ik:1 l.on... i~fo.. en op ... raciones r:,:,,":~;:l:-ias a la expresin (:c
su "~I;ulllad, o en operaciones necesarias a la cjccccin
de \.';;\ voluntad !'.

COMPLlCACWNES

La :->tp;l:tt'iuri de po.lcr...:-.. dil'~ GO;)t!flOW es una cosa buena y

una CC"=1 ;h,LI. Mj~ concretamente, la disti.,ci!l v la divisin_.de
f~lO'(nCS ''s b"l'Oa.. In s~uarac;r'm dI' pod.'l'I'S ('So;;n.::l!..;l. Ep f)ril1'1cr
1,.::-:," la ;ran compJcjilLtd d~ las dn:ul1stancias poilkas hace
"1"1';'1,. tilam\.'!lk' imfll).ibk" (1I'~ SI.' (.)1lr'1\. al misll10 rgalllJ dd Go..
b:":;'no .; <.'11 l'! 1111-1110 gr'hi(J \,,1 dl.'s... l1lpdio tk amhas IUlll:ioncs.

..

...

.,'

"

'

'

'"

"

"

d,'!

:'111'
,

~,

",'

'"ml,i/u
~

,.; ;'(":.r/J. u:::i,..;.

.1.*( ;... ,i",,\\'. \

"1111('

"' .. t': ! , f'! . 11. t '

hi
! :l

1101 ;.'1:\11 L'.h"'I,1t

161

5EP..\R.\CI:-I DE PODE.R.ES

e En

todo Gobierno se establecen rganos ms o menos diferen(~d..) .'P',) ! "'l~ ..l~ :',i i.1.,,:n nu est lirnitndo exclusivarnerue
al ~1,: ,;"e p~:-,u ~~ vaa de estas iuncones, se caracteriza, no obstz.r;t~. 'Por las circunstancia de quesu accin se rc r'icre principalmente o en gr~n F:\''~ al (!;:':i.';11I)::,:i de Ui1~ u otra. Esta. .. solucin. es incvitabl~,l-jor necesidad psicolgica y por razones de
conveniencia econmica 1::. Pero pronto se nos dice, al estudiar
I ~;l(\nt,~~qu::u. que, :1:.mque vel reconocimiento de poderes o funciOIW:; de Gobierno separadas es bueno, la cx.steucia de autoridad':"!!l.ih~rn1l11e:::::!!.:?s s.rparadas. a cada \:~i..l de las cuales haya
(1.: t JnC:.irs.:;,,: ~!11'.: ..k les r",c1::r.::s de! Gooicrno-, es mala. al meno- ': ;,e lL:\<1 muy ;~ioj~; ". La inviab.lidad d'~ este corolario d~
la ~'::'iX\!:~cin de p(.t,~.:. r..o.;. 1<1 separacin (~~ autoridades, est demost rada d.' mo-Io concluyente, cree Goodnow, por \;1 experiencia
a-ucricano. En re ..~1iJad. nunca S~ ha establecido una organizacin
i:~'Eli'~ u:.!'a~i,l en 1:1 teora ~.;":1':.t1 de una diferenciacin de las
lurll'il.r:...' ~i~ Gobierno (~\l(' a~L;!1:: la funcin de expresar la volunwcl d .< L..;,~to exclu-i- .unente a uno de los rganos por ella precad-v

v-tcs

'.1.

Siempre hay una confluencia y una macla de 1:l5 dos funcioncs, y los rganos del Estado a quienes se confa el desempeo de
estas funciones "no pueden ser <ln:lidos con claridad. Adems:
Es imposible asignar cada una de estas funciones a
una autoridad distinta, no solo porque el ejercicio del poder no SI.' pU\.'l.kl!i\'idir netamente, sino tarnbicn porque.

conforme se desarrollan los sistemas polticos, estas dos

funciones primarias tienden a ramificarse en funciones
menores ~. secundarias. El desempeo de cada una de L'Slas I'uncions menores es .clIlll ado a rganos gubernalHt'HHi.:s

l~

"

I i.
lbi-l. . !J.

"

lbi.l.. 1:-.

1-.

( " '.

tu,

1t\~

s':fl;lr~dlJ"

inJ~p~'tll;l.lIlc~ "

".

TEORfA DE LA AD~fI~ISTRACI~ PBUCA.

168

En suma, hemos de concluir, lo que en principio pareca un

concepto claro y sencillo, no es ya claro ni sencillo. Algunos estudioses ms modernos h ..m pronunciado el nombre de Gcodr o-v en
vano.
liL CQ'iIRQl DE

t\

'p'frYTSTR ,rTrjy rOR '.\

POI ItCa,

.Habiendo

descubierto que las funciones primarias del Esta(.l.J2> 50:1 COS, Gcodnow procede 3. ,considerarlas con ma"or detalle.
('~"'~:'):_r'11;::G11 "<': n;fj<;rc .nrinci.rplmcnte a l,~~~s,iI1~.
1:..vb::::~l~.:.l "f..:.t:Jo. y Je m;)ncra SCCU!1d,I~'izl <.l la ejecucin de
1;5[3. n::lud, En t::tnto que SI.! refiere a la expresin d~ la volunt::td
del Est;)ciu, las ramf!c:lcioncs de b poltica estn sumamente
exte:1d.i'1sl>: Jebe tratar de cuestiones tales como ~.c>!:>c.!:.ana y

h..,

Lu i::lpurrant..: para i!lic'slru o;)icto L'S clLle la noIitic_J. S'~ r-:bcio:lLi secundariJmente con la ejecucin de la voltln(3d del E-.,aJ(), Esto es as porque Idas actuales exigencias polticas ... requieren que exista armona entre la expresin y la ejecucin de: la voluntad del Estado.

~~.l,:;,.;"~l.

"La bita de ;:rmona entre la le\' v su eiecuclQn.Jien~

como ,\l:\ ....'-'\.:ut.l""~l tll1~l par:\isis 11l~lit.l~'i\. U!JiLj1orm\l. .J;;i
tkcir, un;) c\rn>in de la \'olulltad dd Est.::tdo. prcticamente se reduce ~l :1:1(1:1 SI no se ejecuta .. ,
Ahora bi;,Cn. lXlr:l l1()dcr lu!!rar ":5t3 armona entre la
eX;)'ft'o;i.: \. la ~IL'CIIC'i')I1 Ll~ I~l ,'(Juntad ud Estado hay
q;l' ":l.:ri:i,:lr !;: :nlic-:1,'nL!L'nci;: lL.:1 C:I.!erpo que c~.s;-
J~U~~',Jsl~::..L.:...L'..L,~.u1:Llu,.'rp(Ulll~.J.p
..dc":1lL.1".. .
En otros lt'r:-ninr)s. 1:1 nl't.c'idad pr)litica hac:e ir~~:
tk :lile s,~ l'(J:""';\" h f,:!,cj(JI1 n:)lltiL'~1 >;l"l~lr:1da de la
at,,:JT:c'i()'] dl' .!lJ:l1i:li'-tr:kl.i:, La w!tica debe ejercer un
6.::?t';"(;)n\~ 'Ji s:f':-r.:""L ,(jrnili~lr;lCn ... \6,

'

El cierto control puede estar dentro del sistema de gobierno o, si t:I sistema formal de gobierno trata de imponer una
hi,,2.3 ..t

169

U. SEPARACIN DE PODERES

separacin de poderes, .fuera de ese ~istemay en el parti40.p..

ltico, como ha sucedido en los Estados Unidos. Se ejerza desde
dentro o desde fuera, la existencia de este control viene e:'dgida:'"
por la circunstancia de que, sin l es imposible un gobierno ordenado y progresista.
Debe extenderse, pues, hasta donde sea preciso para
lograr esa armona entre la expresin v In ejecucin de la
voluntad de} Estado que, como hemos visto, es tan necesaria. Pero si se extiende ms all de este lmite. pierde
al propio tiempo su raison d'etre .. 11.
El problema es. pues. que exista el "necesario control de la
poltica sobre la Administracin sin oue sea excesivo. Esto S~
puede conseguir reconociendo un grado de independencia a las
autoridades adrnini e trativas y a las judiciales y cultivando una
sana o: nin pblica.
En el "."tulo sobre la funcin de Administracin vuelve ~Q
brc el problema de lograr el control a .l~cl\ado ... Hay varias clases
de Admlnist racln-c-lccmos-c-, y la extensin y alcance del control

varta con el tipo de Administracin. La Administracin puede ser

de justicia o de gobierno. La poltica no debe intervenir t.:!1 la Administracin de justicia. La Administracin de gobierne \:5, a su
vez d:..~ varios tipos: puramente ejecutiva, quasi-jud.cial. y estadrstica v semi-cientfica. Con respecto a la funcin ejecutiva, no cabe
la discnsin : ha de estar necesariamente subordinada a la Iun,
ciu poltica t8,

Sn embargo. con respecto a las restantes funciones adrninistrativas, esta presuncin queda anulada.
El hecho es ... aue ha" ~liQ
j.1j....d~(IA d."S(11 u rf' !,d, } \lb la pulbL;a

sr4x
Q,pt

ll

jJ' l&b .. 'pi

rhl ) ,\

6)j,'!pirse

17
lbid.. 37. Goodnow haba ha}l;:lo anter iormenre como si el cnnr rol
de la adm ini raciu por la !,oltlL:t [ue
i:ll.:n(;,ble y ni siqu.er., lu,L:~e
impe.lirlo la sClJar:lciJ\1 tle ,odcrcs. eL 2:.

,e

I~

iu, <J.

TEORt\ DE LA .\D~l1XISl"R\CI6~ PCBLIC.\

170

Los paises europeos han reconocido este hecho .Y han tornado

medidas con respecto a l: independencia de actuacin y pcrruanencia \.'11 el cargo por un tiempo y unas condiciones legales determinadas. Los Estados Unidos deben hace]' lo mismo. Y deben
aplicar las rnisrnas medidas a esa Inmensa clase ele funcionarios y' .lt!-.;:I: a rC5 ministeriales que simplemente ejecutan rdenes
wc sus ~l;:.:riulcs. en cuvas mar.os est la determinacin de: ellestiene- -=--,n'.:.'r~ks d~ la acrivida.! administrativa ~O.
! "
;::;'.''' ;::.1 ,~:!.':;Iisl"lt:;"il hay rnuchus C(JS2~. 111:.':S. p: ro LI
mnv.: ":1::e d.' elln.. se r..:f:.;,.:n a 10,5 partidos polticos. Goodnow
prc: ~h.h.' ~d_:;r=.l _l~:a 1_Sr'.;:l.l~):l:;'ad ,-~d"ninj.st rat iva perfeccionan..
d.. ~: r.'(~!:":(.' :j,,;L ; ,'o;', : ir
'm.:!lI.'J de control popular. El
part ido ,'s .:r ~;'_'::;:;;"'~'(I n rcesario para expresar v ejecutar la
\tli.Jnt;1I1 t!d E~t..do; L:' 1111 vincul.: ~:l':!ldib:e en todo buen Gohicrno (o i nchr-o

I;:

Ji"is {!\" k:n; 1::1'.'

L'! in;,! G,,!Ji,"'1l0, s i es po pula r ..). En su ;:.: ~'.

punu, que ',udicra:1 haber inspi rado

:nt!\.;IOS

la uh:-;1 ,J-: :-'. E, ()d':';~lrd y E. A. ~klm~ '!.'lcrcllIl Potitics, () ;;1 ,,'<:

E. P. ;:'-':T::!g' T:.. l';';::cs of J)<'I;,uc",u.,\. Pe ro Gr(j~i(;\', ;:~, 10 adm::'..1,;,r {L'l si,:;,,;,::, bit;',;li..:;o y con'. en que, modificando pues1 ~';1" n-, l i; uc iones ~;ub<:rIi~lrn-:n.nlcs i:'jrrn;1.I~s ~ reformando nuest r.. . . p;rtiJ,j,;, "t.: r",l,'eL:: :.':,;r:lt' !u,; ,..:nl.'fci(l~ de t:1l si~,c"!a 21,

:"~J

1t.t.t.. SS.

:.., L:l .4:-~,. t:."t..."t.1,,iJn de 'clr'i,"s .nu! ..,L!Jl1inisfrd.'iolJ t:st:~ rc",u~l;d;l en

t! (";ip:rU~f) 1 d~ "':1 oi.r:l '(I'~ IJrr':Iir!c:.r :Jf 111,') .'1.i 1l/ n i.' Yc f i ; 'c Lin o] ih
'
['/!:!,',! St.itcs (X,::w York. :;O~). \\":I"C ::11l1hin The Lirnit of BlJrlf.. . t':,r\
~ ".):,~rol9 ;- ..;~~ t'!..~(i \l9~ ', [.~('1>.. l<J1.') :---:uPjJ.. (}~~-77.
'.

L,\ SEP.'R.\Cr~ {lE PODERES

171

----l"U

vxtoaxcrox

Ant~:. de seguir adelante, h:'.go.mo5 :l!;;'l1OS corueruarios. El prirnerr- r-::n! ser que la argumentacin, co.isiderada ~.':1 su con junto, '
es ....1 compuesto 411go Inectnble. Por ejemplo, si es imposible
asignar cada una de estas funciones a una autoridad dif.. rcnte
porque e! pl"OC:'-'O gubernamental es algo unitario. resulta dificil

entender por qu';~ han de confiar funciones quasi-judiciulcs,

cientficas ~' cc-nercialcs :\ organismos hermticamente cerrados
, in iJ1!,;':'hr.c!0!1 de la poirtcac En segundo lugar. hemos de hacer no: ar (J'.:-" :,"l (1n!i-l(:g:~!:S!:~o" \,... ~ un .:orolario de 1I11~'t divisin
biparti:a del poder. Si, no ha~: un tercer poder, los juristas y les
[ueccs '-'. ti:: .~in demasiada importancia. F n tercer !u,:,~r, j~~ axioma n:..1!iL'u-dmin5tmcin puer'cn dcrivarxc do" corolarios rotalmente ('rl~lcstos cc n respecto a [os nart idos polticos. El primero.

dckr.Jdu por (',,)!)d)~ow. es que los !':nt idos son buenos: concentrar: t;' poder e imponen responsabilidad, permiten que la poltica u.:ll;,()k a la Adrninivt rac ln-c-como debe ser en el Gobierno
populav-s-v traban un sistema de gobierno constitucionalmente
dcsarr iculado. El .;q;U:~l!') ,_.~~ qu: J()S p::rtidus politicos son malos.:
invac'er {'! iubh o l' 01ijO ,le la Aclminis t rncin, el mbito que no
tiene por a:'.~ S~~ perturbado l"ur la poln i.:.: confunden. obstaculizan .v corrompen : ..:t':Il)lu mcnis polirica v ms rulminist racin , mejor.
Fir~~.'.ii1~I..-nt~. h,\~;~ .s dI..' u., ........ \ ~l~' que ,",~ \'\ llf "-J.l ;';; i . \1;, ,.4'",1;''' ..;~
!2,rcst<1 <" ,':ni,lS ()h~'L'i(}lC~ a 1:1 :111 eL:

:,!'i

id.:':'i Wh.' r:-c'~~n.

!~()V. H~,\' ~'!1

(. :1!:.!!) d~ !:l mo, dc'cim();'lltli C:1 de lo ir;';-i:m~~:tiD_

orunica
Li,..:\
E~I;:\l\O. lbs ~':1 1.:\ ;,!:.!o (k <.'~c t ino de id<::>l;'imo cue
>
.
concihe al E..;t:l,) ";!lfl1U t:P~l I..'r:Liad ..'1)[1 ulla .('oldr~t.1d '. Y la
."m0';'.'j. \'[lU:(.'~~_l,,~IL\:~ll.:,'_: ~,!_r:.p..l() .,IJfl re ..p..:..:tu 'l-.lJl'~.
-:n
SiUi1~ ).'_.!..\. ;a_~~,\..~~.~~.~t2Fl_ ",-~ h~!' d C:l I~l .. ~ 'l.',)' . ..1 1.1.: ;i ..l "!:~:I ..; .......
9',

prc'pi:l Iki ,;,1"

,r':, L:

\'uU~~I_l

di'ilillla ': /;(lI110i:"'I:''';;~, '1.tI:t

tos

:li'~\l

r:\ a la

~l)\ill:\,.~-/. d.:l

,'1;,',

l.' ..

I.U:I\.,'

i.l.: ";'J/110 una cnt idad

io n q~'L' ~l.' ha;!.l

\tri~\L.;'\ l:n

",u n,i

,~n~l

:l l'~l\J'i ';U;1U';<;-

ba"')~.

172

TEORA DE LA ADMINISTRACIN YOBUCA

EL

AN~LtSlS

DE WILLOUHCBY

El seg.,"'ld,o anlisis de la separacin de poderes que ha ejeruna zr;r inOuecda es el d~ W,L:J~jJl,QJ..!~hbv, Su Qbr'l~

t:ido

~~~,:~~~;:~!..J..!!:2,1!:...r.:J~,!ptes, (lurgue formalmente es un tratado

-d~ ~')8jernn comD:lrado, es ia que mejor presenta su posicin ca-

racteris tica.
CO:1s;d:,:'~

la di\"i"in tripartita del poder vigente en Amrica

t21 ;.,,-;~~,f"Qr;3 como bcmqs "jet Que la cQPsijeraba G!lQ~
~;:;" ?~-1;"<: ,rndLi d' CJ:>ojfiesto ql'e po soporla 1;) p me1' 3 dd
?,,/":c:c; cic:-nf:co".
El esquema tripartito es al propio tiempo demasiado sutil y

21,J

carente de sutileza. Es demasiado sutil porque presenta tres poderes iguales, siendo as que, en trminos generales, el Gobierno

....."

es an p"~oc~sS'..;l~~~dac d0..;..R;;~:

"Si se somete a anlisis 'la tarea gue implica la ad!nini<;tr3ci\)n de un ser\'icio o empresa. aparecen ccrt3S

di st iruioncs irntl<lrtJnks. La rlil'1l"'~\ de CI~I" es la oue

e'(:~t:~ entre 1:1: [ullcillll d~ illi:.;~-::-spm.s];)-Y~;)-
tro:' Dar un:1 p;:rt~, v b de ~~ por otra ... " 23.
LOS C]NCI) peiDCRFS DEL ESTADO

distincin hecha en esta cita viene a ser

~a

distincin entre

"~L~,;;~' v_~~.;:1.Lrj;i".~r~C'i:l[1 Sin cmb;\rgo, So

moer:!~ ~1.2L

Uo:1 dC[l]o<;;will
e:1 opinin de Willo\Jghlw, no dos. sino cinco ".[1_9.:

9?r.~~_tL;J,:ncio0es~_ del E<;t;do: el eic.C'utjvo~ el k"~"1;10't~t.!-n;:;:, .,

: : : : ; - " ; . : : . . . - - : . - . . ; . - : .. ).;. . . . . .

_~..;,.,,.~. .-

...... : : . . . .

_ _ o

.....

_ " _ _

..;.; ); ~..... York. 101 <J, 220, La edicin de 1919 me pa reci l1l:1S adecuarla
a este PC[""S'O que la de 1936.
= T'h C~c'rr.m':!lt al ,"odul! Sstates (New York, 1919\, 387-88
(po. autorizacin ele D. Appleton-Cenrury Co.). Cf. The Correlat ion of
the Orennizarion of Conzrcss wit h thnt of the Executive, 8 rl rn, Polo ,S'Li.
R.:-..,. (Feb., 1914), 1~5Gi, 165. \"c;se t amhi n su TlHroduc'ci,'1II ; la ohra
ce G. :\. \\'ehl:, Orounic cl Ei i orts [o r t h c l m t ro t cm cnt oi .Hct}I(i({, (lf
.-!.fmif:if:r'I!;O'1 ill rh.: l,~!,<.i .')1,lIt'\' l'~':>:W )"OT\.;, l()<)) Y Prilltif'l.:s 01
f~t,l;( .l.il't1i'liJlr'J/i'lt (\\';l~hin"tnn, 1927\ ~5. 1-3, r(usim.

173

LA SEPARACI~ DE PODERES

.diciat el admirinp'l!~ v el electo~. As, pues, el esquema tri;rrrto es realmente una excesi\'a simpliEicacin que induce a confusin. La divisin del poder ;n cinco apartados. y especialmente
las relaciones tral.:ldas ~ntre el ejecutivo, el legislativo y el ad~1
nistr::ltivo, es lo 9~J~ constituve su UDort:lL"n C3ractersticn. Est3.s
ooctrinls son .el tronco d.l [nte brotaron muchos de los 'dd):ltes
sobre reor;anizacin ~ccutivo-aclministr:1ti\'a que h~n salido de
la torre de marfil de J<1ckson Place.

En. d Fst:ulo [lJad"rrc lfjrmJ Wjlln\l~hhv, existe U1:ll rl:~

_c!.~~:9:r:ininracinjcon entielad propia que suele confundirs.:: con
~cin ejecutiva y que debe ser reconocida y regulada. Observando que nuestro Estado no lo hace as, dice:
En la divisin tri ;'In i t::l del notk r ('<;I;: 1::11 no se fCCola A( rJ1JlllstLIClO[1 como 11111()I)11 () v;t,'r:\ ",-,tl;f:1da.
~I no kncr ,11 C'l!':n'a C\l:l Illllcit)1l en C\:l dhi~i(~:l. ~e la
confunde con b funcion ejecutiva v SI? consi,kra como
111'lZ1 oarte de ella 1l.

noce

T.

nab!e~5. 1~\ .!z,

',14
;

1~

.,

~('U L.cilmC;1: .. ~"-H1ir--'--'-..-------'.t

:l(ll1lin'tr~tiv:,l1 ,da [lindn slt: administrar

La"A r ll 1W ' I C D f' $ nrnraas d,.l

"U"'lI('1'')

F'lIn,j')il

tu, ".231
.".---. . .,.,.....--..,.. .__.-""l
d.n Ir!!",..,,,

es 1;], funcin

d~ r('r>re~e~1'ar

al E."r;'!n en::".)

t(),JI)~('~'-'-._~:Ji_d t~ (l1H~ Tnd;!"i -';U": iCVf"; ..:;c:tn r) f t""l e .:, ! d 1 -'\ r:()r -':1': (~l~t~:""~:ltt.u::rrps. :)
323. u:;iJLd~ (h~ t~~ ri! ls:re!~~':;1 "r~~~rre l:'"!" rU~,(l()i~~"; t?le..
un

n.u.,

~~;~S'~~~~'~~~~:5:~~@~
n"'"

t"ll1 .. I':,-

;'t

~l'

r -: ! l ' .

. : : " ", ",~ 1

"

~I'

,",

p~:, .:. . "'r '~.'.,_. ~ .~~> ;. ':1: '

,'l

~-.-<.f.~r

("1

(~i ~1.~::1:1

:"

'!

l'"

:.' ,'.'

. . . 1'" .:> .. ~. :".:

,'

"',

r,

.' ... ..
"

('

,,~

.;

''''(").~~l

'"l'. ",,-,

. . . . . , -,.

!.

174

TEORfA DE U

ADMINI$TRACI;.,,( PCuLlCA

el derecho declarado por el legislativo e interpretado por los r-

g:mo,-, juai:::iaies, la que reguicre una especial att:r.dn. Porque,
corno se indic..\ claramente en el siguiente texto, no est clara.
en :.1 Constitucin ni en la opinin popular,
"Al tratar nucstraCon$fHncin, sus .au rores partieron
de la ccncepcln- de que todos los poderes del Estado
eran divisibles en tres grandes ramas. o, No reconocieron
ni regularon de modo alguno el ejercicio de las funciones
administrativas, A consecuencia de esta omisin, toda
nuestra historia constitucional se ha caracterizado por
un:'! lucha entre el legislativo y el ejercutivo en cuanto
a la respectiva parte que haban de tomar en el ejercicio
'.!': esta Iuncion

~6,

La ms grave omisin de los fundadores fu la ormsiou con

respecto al ejercicio del poder administrativo, no establecer autoridad y responsabilidad en un solo rgano, La responsabilidad
se halla, en realidad, distribuida por igual. entre las esferas legislativa y ejecutiva. Willoughby contina diciendo:
Debido a las circunstancias de que el Presidente, de
hecho, ejerce hoy amplios poderes administrativos ves,
aparentemente, la cabeza de los .dcpartarnentos administ r.u ivo, predomina en el pueblo la opinin de que los
fundadores ... emplearon el trmino ejecutivo en U11 sentido amplio que inclua lo (j1;C hov conocemos como poderes administrativos. v QU~ era su intencin que el Pre~. el

;,:::;::..i.:.o.Jas..b

n~;~; .... :~

;kan :Je.

1" ,>aU' ":i'n;; .p,Wh

\p;lr~r: ,Jc e~tnl l:t'i U,ll1l"'(}!le ..
0

.1:\\';L~J..;;ne;ll;,

;11 'no

de la t~~lcra atinu:u"itr:t ..
:j\'; ,~ti., ('nll"'I"''Ir nr:h:;1',','!HC ell la c'~UJ.:J0.u....jh![<Z'1t'';,
Ihid.. 3~5-6.
... I,:, o, :-')0 ~a \"('r;l,'r';
JI,;!';,!':a ele e"'t.: .urrnu, I.. a de \Vi\l"II~hhy
(<<no-e.:nnfH"ierm ni rezul.rrou ,I~ lll(),)n al"llllO l'l ";1'1',';,10 de las Iunrior'lt>" ::,1:~:~:l~.,tr~l:I\Li . . ; FUe parc"".: :'~I"!;II:!t.~ du,IO"lil. l'ero t~i ..:rtanHII~t~ ai~!unos
':h.ljes ,!(~J ,Fl.'.!n;t!,r:l. :1\'('):111 r-l ;,,~r(f, .re OllOS au(ores eu el St~lllldu
.\,: 'lile el
"<lrre eh: lno; Fuud.nlorcs, ele cre.rr
fu
: 01' U:; ::ltru.;:m d. I (olll"re ..o. LI
f;t' ' .. O'lt"' ..

1'lt,ll$l'on

"'JIl

;Irlllll!'

LA . SEPARACIN

115

ne fOI)ERES

sidente fuese cabeza. de la Administracin. Esto es un

error. Es indudable que utilizaron la palabra ei~uti\'oen
su sentido tcnico. abarcando solamente las atribuciones
polticas del jefe titular de la nacin.J1~
t .

No obstante, en dos importantes aspectos les fundadores invistieron al Presidente de un considerable poder administrativo.
Se le encomienda -cuidar de que las leyes sean puntualmente ejeentadas, y nombrar. con el consejo y consentimiento del Senado.
a los funcionarios importantes.
El razonamiento se comrlica cuando ~e examina la posicin
del eiecutivo. Tiene. naturalmente. atribuciones purJm\.':Hc e iccu:l,
;N.-.
"tivas. como son d mando del Eh~rcito v cuidar de gll~ las k'ves <;e
cumpl,m d~hidamente: pero el Con!!r~so k ha constru) t3mbin

l::l

adrninist rndor-cn-jefe.
Jj.i'JelZ':rJt.-1'I' :::.Z:::C::=:i_:Z:C:::::::::=

"Al jefe del cjccuti\'o se k ha otor!!ado el sttltus ceneral v lo'> poderes de un administradorenide .. ,: eS la misma nel'sona la ue oeuna ambos can!os. eDro\) id:: de 13
:\dIPlnistr:h'in, la pl'p;na

(lU,' "n'"a "1 Clr'V) .. L'

r:
dcnl~cT.':'::;~;;l;: el papd pr..:dominantc en' b Iabr'r de la

'lt

lbid., 252. F. ,\ \ :h:'.ci"j.ll .la una interpretacin de la Cou-t iruvin

y de la historia Wlbuciollal totalmente diferente de la

oc

\\'ill()u~nLy,

En The Reorzunizatio of the Federal G'),crmnent-An Alter narive -. 9

Procccd. ; "a<f, ['"l.Sci. (1920-22)Lle"clallrl aiirmn que el de~j;:IJio de
los Fundadores ru subvertido. Ellos plallc:,rOI1. t1i,c. al-.:o muchn :I:;IS j-arecido al gohierno de ~:lhinetc. un sisrem IMjl) \1 euaI el eje-u: \'0 serin
fuerte y g'ozara de
Iibertad ; el I,'.!i,lat ivo y el jtt-\i.: ,1 se enl1Iodil";II\'\o v restrill.'i.~: lit). l't~ro los
:IUOIJ';lrnn ;(culta,I.', Ilt~' ill:"T\"Cll";''' . \h.r ....;.lron
:raSlCW:lrhll ,.~.,'
El "l:'-!rc.';f) retjt1l~t,e':I~I'IIU: asumi\ la
~. 1:, J>:1rCf.
o

176

TEORfA DE LA ADMINISTRACIN P'OBUCA

esfera administrativa. Pero no lo hace as, en virtud de

unas faculw.cs inherentes al cargo de Presidente. sino
simn:emente [Jorque la rama legislativa investida de autoridad ;l:..tl con n;snecto l. la orr:anizacin v funcin de la
estLra ~!clministrati\'a. por razones polticas. ha QtQradQ
a este funcionario dichas facultades 2~.

Podemos cerrar este estudio de las obras clsicas con Una referenca a un ensayo anterior, en el que Willoughby resumi su posicin. Coincide con otros estudiosos en estimar que las piezas
de nuestro sistema de gobierno no estn bien articuladas, pero
discrepa en cuanto al remedio. La mayora de los estudiosos opio
nan que el nico remedio es abandonar esta concepcin y adoptar,
en todo o en parte, la de una unin de poderes, tal como se rnaniiesta en el si stcrna britnico. Es esta opinin la que el autor
desea contradecir 29. Willo\;ghbv propugna el ajuste dentro de las
l~'~S ':_'~cr~::'.?> d~ b CUDstitucin, esto cs, una of'!Clni7:cji)n s.1ist:n:J. r'':r~ caua :"l:lQ de bs 11c.s..,unci.cm~s.principalcs....dcl~WJ,L:.::D:
11 :.~ ',m:';':':1 ;.1..: i~, propiamente dich3. y 2) su fUllcin C01;<)
"

"
UN,' V\LORACI~

~~monos un momento nara hacer un balance de los aro

gumeEs de Willou2hbv. En primer lugar, observemos que sus
.~;t;k:'3 SO:1 ~n rrfan parte ftilc< nucs lo gue con la mano de:
_,::c!:~: ~~c: q,i:e 31 I'rcsicknte, se le devuelve con la izquierda. En
i!:'~::c'o J.D":H, f1:1,C~'~' eStar ciara que su rn:ronamicnto, considerad,) ,':1 -ti tnt:1Iilhci, :leca d~ inconsecuente. Si. por ejemplo, los

lh:",i 351.
F.. eTl.e Correlat ion of t he Orvaniz at ion of \]oc Congres'> with
th at o the Execut ive. S .11n. Poi, Sci. Pcu. (Feb., 9~. Supp.), 15Sf)7,
1(-,0. \. ~':lo;e en TI,,] Lrczcl or nic ut of .\',)'!,,,,,,[ .'1.!miI/ 1Jt n ' i : ,t? OY(!IIII;':;,dioll
" t i:e C:il.:d S'tll.::s ({ri>.':1:', lr2.~\: ,\,: ,L. \1. SiH1rt, o',a comparacin de
....
"

o l

10'; ar~irne:ltrJ'; de Goodnow y \\'I'1lI~:hhy. E:<a obra es tambin un bueno

:' hr cve e-.udio histrico de la ;t:()!";', -le h separacin de poderes.

177

LA SEPARACIN DE PODERES

autores de la Constituci6n no reconocieron ni regularon de modo

alguno el ejercicio de las funciones administrativas. ni tenan
siquiera una idea de la funcin de la Administracin", cabe pre8Hntar cmo sabe \ViH()u~hb\' con certeza que ellos tm':er:ln intencin de dividir la autoridad administrativa. tanto para el Congreso, tanto para el Prcsidenll'. En tercer lugar. los d~talh.'s de la
exposicin no ucben oSCureC(T m r0rt~n k.. DUO tos <.1" (oinc ciencia con GoodnGw: uno y utrtJ pan",o de un:!. s"paracin :::ntr-: POltica y Administracin, y uno ~' otro reconucen una (uncin de
"Admlnistracion" adclIl,is y ap:.lrll.: de ia funcin ejecutiva propiamente tal.

INTERPRETACIONES RECIENTES DE L\ DICOTOMIA

POlITICc\-AD\lINrSTR:\CION

Los anlisis posteriures d", la separaclOn de poderes, si bien no

se limitan a repL'tir lus ar:!urncntus de GOOUDOW y. Wi\lughoy,
pruceden, en su mayor pane, :.l partir d.: la posicin d~ unu u
otr de estos autores o d-: II)s dos. Los "UlOres "certan C.:lsi sin
excepcin como hecho evidente que en el /l,)("~:'~~~:;1.11?;.r;::t;!:.;:;;;,;J,
hay do~; fUlwiones o p~Ht.:S: d.J.:.,'e>um ::,.,~ci:.Ju..;d,l:;:r~ ~.~
.a,i.>:J,;)"Jlj[I.; Que la admini:,tr,IClI)[\ es una e-;kra de' e"pl:ci:JiZ:lcin de la cual nuede v dcbe sa excluida h Dol! C.:l. En este punto, como en tantos otros. ....f \1. Pti ll ru-r ~xrrc.:~a con gr;'l claridad
un sentimiento general:
,'CC.i't!i.~.tfi'.~

L~ nolilif:\l:g,;.. una parte inevitable y nec~s:lria del

nr(lCl'''''U t ~I _!t}n:;:::l~().

P.:ru

(Jlir:'\)jjU . ). v

dl..'DL' "'i\.'r'

Ldrd 1:1:1

~ su est..:r~ prupia, qlle es la J..'t';B.p~!1:\Ci').:1, crlstaTi

.zacin \' dcclaracion d~ la n)Junl~u.l u-::.l.a cumuniJlJ.

u..

~~~~l~~~~ji~~i
\f'!lflil'lt!

Ulla

por el contraro, t.:'~ t:1 ~~&.:~:.:l tL: '!~3.

\',.'1.

c\nj\"!!~td~l

:1(';

nrIJl.. lUrnl:...nt

~j):"~'~4"'da~ nrcnli~~l\) "'~

lh..'r1\"a

n~:!\l" l';~LIt1l

L()IIUlh:'ll

<tl)l'

pUnlh.1.

:ll ...nLr~l ;

la

..,u ,'-;te.:r.1

1:.1 ~l~l\l. tIto:

d<:

1..1

lIt!'"

d\.' (!cll'!,[l\IIl,kl)~ d:.:

l ,

DI.Ji1 [I..

..:

nU:...ll.-~l

!:l

TI-

:)tI:l':-:l

di!'.:'\.

:r:-:t:s
12

..

178

VARJACl()~F.S

SOBRa U~ TEMA

Es importante sealar, sin embargo, que aun cuando dos autores acepten la frmula poltica-Administracin como verdadera;
pueden discrepar totalmente en cuanto a su significado prctico,
10 mismo que dos adeptos del materialismo dialctico pueden
hallarse totalmente en desacuerdo con respecto a la poltica de
Graustark, Como tantas otras verdades grandes y sencillas. la fr
mLlJ3 '101itica-:H'mini<traciQi no nos dice nada en lo tU"
.,
ne 3. 1:\5 actu;:ci'm~s concretas. No nos dice Nada en absoluto acerca de los r~allos a los al/e debell asigNarse estas (llllciones. ni de
las r2!<lciOlleS que deba/! establecerse entre ellos.
Unos textos de: Havey Walker y G. W. Spicc:r nos explicarn
cmo se puede utilizar la nocin poltica-administrac.n para apoyar pcsiciones divergentes.

-'
_.J"A

rtr.a.t~l. (~~w Yor~~)9~5) O~()~!.-~Id_.r!es~.

[";/:".'. -Id,,"; "i

...
Co.), 9.
12. I n rtuer nace uso tambin de la distincin de \Vllloughhy entre
",eje..:u:o.;< y_ cadministrat] vo~, 40-L Vilse- tambin de Pfi ffer, Mllnicita. .-ltimiHistrlltiOIl (New York, 19~O), 10. donde se habla de la separacin de t'Oderes. Como exposiciones ms o menos ortodoxas. vanse las
si"ruieme;; o~ras: A., E. Buck, TI/(: Budoet in Gouernments af Totlay (NW
York, 193~, 53-; L. D. \ Yhite, TI/e City Mal/aqa 1Chicm-o, 1927), 311:
.L:.L \f~':'e..vs. Prilll:it1c's oi /lmcriran Stot c Ailininstruton (New York,
191i), 3,' 7'; 'T\\l!liam-~\iidersoll, American Cily Gos-erumcnt (New York,
1925), 30S, 326 :1; C. :\. Dykstra, The Quest for Rcsponsahility, 33
Am. Polo S. R~,-'. Fe!>., 1939). 1,25; /i. G. James, "[he I<eon;-anization of Stat e Governrnent, 9 .1111. Poi. Sci. RC1J. C\ray, 1915), 2'J.J303: Flix Frankfurter, The Public and its Goucrnmcnt );ew -l Iaven,
el.

1930),78: H. G. l lodges, Cit .\["I!ltWlIe"llf. Tlr..:ory ami Practice ofMI

nidral AJmitlis(rJ!iol~(Xew York. llJ.W). 25. Sobre tendencias sernejnures
en el movimiel)ode. or!"anizacillden:til~a,cf', A. 11 Church, Tire .Y~tlu

~,,Il")t((tift('f"t;.1u~('~"lt!r1 (~ew York. 1914)., 1; F. W. Taylllr, citado-

;'~~;'~~t\~,~;~1~ti5~L"nc OIlJ lmfustrial EflidcllC~ (Ca rnegie Fcunda-

179

WPlkeF considera totalmente. insalsfactorio ele~qt~fua tripartito. y opina que el esquema dual requiere una reorganizacin del
Gobierno del Estado conforme al modelo del plan de councllman~~~r~.,
,' -- .--.'
--;',.:-;:-':<-..~-;'[_:~

su tormai~$c:~ttatiivisin

..En"
de las funciones
del poder en legisla~iva.eJecutiva y judicial-o esta doctrina. en las circunstancias modernas. slo introduce complicaciones innecesarias e inconvenientes en el SIstema de , _
gobierno. En condiciones semejantes, la mayora de las
empresas privadas no podran funcionar corrxito... ~
~()bmente

dos fa~e., e!1 Ct:::'Iloui~'r cmrre":l, sc:':l. n1:1'k~'..2

es deci.Jir -;ji J:";.'; QQ' i>: - ~h });;l Lis: b0b~; ;: ji
la JI;gl;;,!;,\t;j0nl La otra e~ cuidar d:.: que la dL''::~'io!1 -ca
ekcuriva. Es 1#...:\clmi:J.i.sl.Gld.r.2..:l. Para la [U"':iLi:;:".'~:,L.:';.i
a se reouieren :lln.:;,(;nt;mt~;i. v el roccdim ;.'r;w :llk
cundo
es la d,'(~~:j'Jn. Para la .tuneion
:H rniru-t rat iva se
;...;...;;..;...;..,.....;;....--:.---...
".j
. _ - - - - , _ - - n~cesltan .:..\t~ ..:)J.~:'? v el UlllLU mdJ..T0~FT'::-f~i-~:3~-:.uIT5.1'
eficaz ara Imtrarlos e:;L-i numbramenlO con .l;-r<:~lO a
un 'iskma de.::t:l~l)JI
pr~\i.J(hL

r r;n

La distincin entre poltica y Administracin es tan importante ~omo para invalidar los argumentos de aquellos reorganizadores que pretendan que el gobernador fuese el nico funcionario
administrativo elegido, con todo el mecanismo de la Administracin bajo su direccin.
Tal reorganizacin viola el principio de separacin
de poltica y administracin, a menos que se pueda presumir que el gobernador Vil a renunciar a sus funciones polticas. Puesto que es :o parece improbable, los que creen
que la separacin de poltica y administracin es ms
importante para el buen gobierno que la concentracin de
la responsabilidad administrativa en las manos de un
funcionario elegido, prcrieren <tu~ el gobierno de 10-'; Esta(1os se Qrg}nk~(k. un m~ semejante al establecido
en el p~an city-manager n: .

v'

u l1uMic .-Lfmt.l'tr,ltit)nllJ< th. ("ni:.-l :;"!'.f,NewYr)rk. 19JH.

1S'~..' . fEs.ra ,'ta y las . siuicmcs. J.'oraUlori/.:\'.'H\ll ,lcHi:t.eh:trt.cn 1,

.~ . Jhitl . Sl. El ar~lIme:!to -:n;\Or de .1:1 ':QIh:el~ln dunl.eA'/saro-

180
Este plan, en lineas generales, requiere un legislativo reducido,
uncameral, encargado de seleccionar un administrador del Esta.
do y un auditor legislativo. El administrador del Estado sera un
profesional, enc~rga~g ~ela~drnintstf~~indel Estad~.El ::,Y()oor
nador seguira skndoull.funl:iclOar~O.p<>liti
con las atilibuciiO' 'e:

co,

nes de enviar mensajes, "elar l~yesl c?nvocar sesionesespeci1es

y pres idir oficialmente los actos pblicos. Con al reglo a este ptan,
la principal funcin del ejecutivo sera aquella para la cual fu
creado originalmente el cargo, ayudar al legislativo en la formulacin de la pol tica ... An~rtar a la Administr?cin de la formacin (le J:: plllitit:a es el sil1/.' (fila nOII d~1 perf.:cc!onamienro de la
Alhlini<tr.,(:t;D :.'0 b -:~rer;: c<:!at~J J1,
Conviene tambicn aqu poner a prueba la consistencia del argurnento. Si ,dos e<;tuuiosos reconocen que el Gobierno es esencialmente unitario, si lodos los intentos de clasificacin han de
ser arbitrarios v, por 10 tanto, insatisfactorios ~4. por qu defcnder una tli\'isill bipartita?
G. W, ,s.~. consiJerando t3mbin la organizadn atlministr:.ltiY) cl~ los Estados v partknuo de la ar!.!umentacin ue Guod
~l;'~~ " cllndusionps totalm.,:nle di(<;,[';;oJ(;S con respecto a la
. pO'iiciT", l!I; L'ubc:-l1adl)r. Concretamente escoge como tema la afrrnacin de Goudnow cuando dice que "el Gobierno popular exige
que la c'e.:ucin de la voluntad del .Estado est sujeta al control
del rganu que la cxpre-a. Convierte esta frase en argumento a
favor de !il unin uc j"(1lkres, legislativo y administrativo, en la
persona del g\)bern~ILlur. Despus de considerar al gobernador en
t1l ;;~ ha se jlr:t.."llalll'a,
C~:,' i ,'0, C" -crv r .1 la :11;,.

hr e

El objeti \,1) del !!o],crno. en UlI 1~,.1 "do ilemonr ia del ,ud .lo, d<'1 modo que el puchl qUll'rc

ver -c ,il r, l:n /jI"" llfl~lilJ"';. L.,;il.i,iWJ. Jtjl.~~J"l.,,~ .. 4.,;~ .

\ '!la ve z '1:11~ el viu \;.11:.:\<'/) 11:1 ton: .. io \lli;l lT~ou,'i"'" y llltH'!loS ~all
n"ue~:o
el
't'It~i:l(l, I'l
'tl
es illl'(lr,t\i ur su ilh~a a

relacin con la corriente de ccntralizacin admlnsrratva en Virginia, concluye:

Debe t~ncrsef:nf~nt~:
w.a,c~a~rI1.i~istr rtiva . d~I"iy~ .

,!u~ estapQsi<:ipn

desul're~9P.g~iFI.~tld~~upJ:"7ll'lac~"

ppl!tica.Sinp'o~er12?HtjL~ .. l1~!5\ef'a .po<;!Ido .akant~

~~t. noder admmllitratl\'Otl1 ekeetU:ll' esta \o.;;sta . 'r~;1srvr.;
'r'h;:n. en la orpnizu:lon adminisratl'~\.-<-;'~'l..:~ esto as,
se sigue que la Adrninistracion en este Estado est sujeta
continuamente a un control poltico" '\
t

'"

.f

Si el gobernador es el jefe del legislativo y conforma el curso

de la poltica legislativa, la Administracin acabar estando sometida a su control 30, y el principio de control de la Administracin por la poltica quedar garantizado.

ALGUNAS DECLARACIONES

l~1PORTANTES

RECIENTES

Hemos de hacer referencia a tres trat~lInicntos recientes de

este tema, tanto por su inters intrnseco como por su jmportan~
ca histrica: los de la Comisin de la Pn:5l!cncia sohre or;:;~1n7..
cin administrativa, el de Rrookin!!s', \' el de J. \1. L:1nd:s.
-'~;

F'roru Polit ical Chief to Administr ative Chier:.. en T:H!l\'S 011 th,

L:.ow asul Practice 01 (;o't'fIlJl/<"ta! ,:ldmi,/trtl:ioll (Bollrn:ore, '1 ~)35 j, C.

G. 1Iaines y i\I. E. Dirnock, Eds., 1189 (por uutor izacin de john ..tr0J
kins P.).
3li
'''i.l.. 12], eL J. A. Fairlie, eI'he Ex('\'uti\Oe in the ~!ookl State
Constiunjon, 10 Xd/ . .I!III/~ Rc. (.\pril. 1')211, 2262.11. ':,ta CO:lo;:itucin lIlfhlc!o pml'II!1f!, \.'11 fille:I:; L:'1'lIC r a !t.... 1':lr:ir l.r diflrlll,'i. ('I!HC una
:Hlmini"Il:n-in ft'ort'illlil.ada \' las furllu .. ,11' 'ilS!t:tIl: tic L:otltim:'I': el ;':0f~rn:lll()r:'~lltillll:lrj; siendo ;IOIll"ritllo por eb.:il1l 1'1)1'1I1;lr. pero fl)nla
ra parle. ,'011 'HI, jde~ de rlel'art:Hlicnto, del Ic~i,l:t'i\"O, prc:;erl::tria proyecros. dI" ';",] en-ayo tic Fairlie, TlH: <t';,ar:111'):1 of J'owcr.'. 21 .\ti.h.
l.; l-., .. IF,f., JilJ.'I .'''.'4,V. c~ un t"~'l\lli,) eru.lio ,le b" ~eor;,' vle la
"el,ara""!Il fe tl(Hc.re~ t:1l la allli.:iictl:d y ca IT \~l"h':l moderna.
o"

I
I

182

.L.' s;oMW.......oa.u.nES~
El informe de la Comisin de la Presdenca. ofrece

sa

una.defen~

~2nalde J~tl";t~ii~lo~al:di~$i~Il" triP~Ht~.:.(j~l~~;J:;~c;tic~

mente la nica e:<i~tente en la literatura sobre Administr<;lcl.(l . p- .

l2!!~.a" Esta adhesin formal a la venerable triada no debe impedimos ver lo que ha sido reconocido en ocasiones 37, pero de manera inadecuada: que los miembros de la Comisin no reverenciaban el. esquema tripartito a la manera de George Wickersham
j' Elihu ROOl; que, en su caso, la aceptacin de la separacin de
poderes fu una maniobra estratgica. Interesados en vigorizar la
Presidencia, trataron de hacer suyos los estereotipos y emociones
histricamente utillzadas para impedir la ampliacin de funciones
del ejecutivo.
El principio constitucional- de la separacin de poderes, inform la Comisin, coloca en el Presidente' y slo en l todo el
pack. ejecutivo del Gobierno de los Estados Unidos 38. o 'obs:
tante:-:Ta" responsabilidad del Presidente como poder ejecutivo
se ve minada por una multiplicidad y confusin de organismos
que . hacen imposible una accin efectiva 39. Concretamente, el
principio de la separacin de poderes es menoscabado por la
nueva y acfala cuarta esfera del poder del Estado. Estas instituciones independientes conculcan la concepcin bsica de la
Constitucin americana. segn Ia cual debe haber tres esferas de
poder y '5010 tres 4?
Los urganisrnos independientes gozan de poder sin responsabilidad, y dejan al Presidente con responsabilidad y sin poder.
Lo que se pide es, sencillamente, hacer posible una direccin
"

K. l. ""cok....:1 he
1'J371, 69580

~Icril

(1)0: .-\

Systern' :\~:lill. JI ,/m. l'ol, Sd. N~..,.

lo largo del informe, (os miemhros ~de la lo:.
Jlre~dell~ial.

se:'rrl1nlca:O tradicional de

hacer

efectiva, restableciendo al Presidente' en el puesto que.le.CD~S-

ponde COIIlO titular del eject;ttivo... -. n.: De este modo se restablecer elI>riY!~gio~e.1~.~ep~raciIl. d~ poderT~;. ~r;:I IT1:lnten:rni~nt?
qd prinSiP!o:4claple~a'fesPonsabilid3d.dd ejecl.uivo .. aotee].
Congreso esparteesendal de nuestro sistema republicano.,;z.La
confusin actual va en detrimento de este principio; las rnodificaciones que se sugieren restablecern su vigencia.

El grupo ms o menos identificado con la Institucin e BrookIngs se situ, por supuesto, frente a la posicin adoptada por
la Comisin de Presidencia. Este grupo tom, con respecto a la
separacin de poderes, posiciones derivadas de la del primer director del Instituto de Invest ijacrn Estatal, W. F. \\~i!!"u:;l~by
0, al menos, semejantes. La Comisin declar que los fundadores
pretendan que el Presidente fuese cabeza de la Administracin.
puesto que le hicieron cabeza del ejecutivo: el grupo" Brookings",.
cree que dt:b~ distinguirse el ejecutivo del administrativo. v que
los fundadores otorgaron el poder administrativo al Concreso.
Las opiniones del grupo Brookings se pusieron de manifiesto
en el estudio de reorrrmlzacin adurinistrativa elaborado por la
Comisin senatorial ~ar~ cxami.iar lUS organismos ejecutivos del
Estado ccn d fin lk: c-mrclinar sus act lvldudes, la llamada Comsin Ilyrd .:3. De acuerdo con una lnea general de acruacrn emprica, obje-tiva y prctica, y teniendo muy en cuenta a su pblico
del Congreso, el grupo Brookings .. ocult sus postulados tericos
masa de hechos y present :-us conclusiones -:0 dccl ra:IlIUI'i:J'l\t1!:l~ y 00 jet \"US , El informe no se digna contes<;u'O)isi<ifO 4e .la.Pr~sid",n~iac\Hmdo dice qU~J;:I.Pn:~idCl1t~

------_..::--__-..:..--:-------'----'"---_.-

184

TEORfA DE LA

AD~n~ISTRACI6N

POBLICA

debe dirigir los organismos independientes en virtud de su poder

ejecutlvo. afirmando que el Congreso ejerce este poder a travs
de ...1 control sobre la Administracin. Los redactores del informe dan por supuesta la lcgltimidad de la posicin de Willoughby 44
) tratan de demostrar que, por razones prcticas o pragmticas,
lo mejor es propugnar la independencia. Tratan de basar slidamente su alegato mediante un acabado estudio y valoracin de todos Jos argumentos de considerable importancia en pro y en contra. ~o vamos a repetir aqu esos argumentos; baste decir que
son, formalmente. una plena refutacin de la argumentacin de .la
Comisin J~' la Prcsidencia".
Al nivl me .; la Comisrun Byrd siguieron varios libros SObI~
reorganizucin escritos por miembros del grupo Brook ings, En
Rccrganiuuion of tlie National Government, Lcwis Meriarn y
L. F. Schrncckcbicr presentan tres pr-opuestas fundamentales con
rL'Sp~CU al control ejecutivo ordenadas en 1l!1 sentido dcsccndente 'c.~tin su grado de radicalismo desde un pun to de vista ...
1. Incrementar materialmente el poder actual del
Presidente <in incremento alguno en el control del Congreso sobre el Presidente. En realidad, el incremento de
poder se Icgtar a, con arreglo a 1a constitucin, delegando el Congreso en el Presidente algunas de sus facultades
y renunciando al ejercicio de parte de! poder que ahora
posee.

* * *
2. Incrementar materialmente el poder del Presidente, pero, al propio tiempo, posiblemente a travs de enmieridas constitucionales, aumentar el poder del Congreso para hacer a aqul responsable de la manera en que
utilice SU5 nuevas facultades.
k

..

Sus

* *

clientes, naturalmente, no necesitan que se les persuada

de ello.
~ Hemos ce aadir que adjunta al informe va una propuesta de cr encin (~e \::1 sistema de trl/unaks administrativos. Vase 8-9, 87, glO.

L.\ SEP.\RACrS- DE POD~S

185

3. No efectuar modificacin alguna en las atribuciones del Presidente, tal como estn ~:;tableci:ls en la Constitucin; mantener la divisin de poderes como dispone
la onstitucin, pero .prov~er al Pr.:sitk:ltedc instrumentos ms perfectos, especialmente mediante la crcadn_
de un estado rnavor adecuado. que le permitan dcsernpear ms fcilmente sus funcionc-, corno jefe de la esfera
ejecutiva del Estado 46.
El razonamiento est envuelto en el mismo tono objetivo que:
el informe de la Comisin Byrd, pero sus autores no tienen inconveniente alguno en concluir diciendo que los hombres perspicaces y modernos se inclinarn hacia la tercera de estas posiciones 47.

, __\\. I.-;'1X;;
Estimulado por el informe de la Comisin de la Presidencia,

y con algunas afinidades con las doctrinas Willoughby-Bruokings,

J M. Lnndis, en The Administrative Process, ofrece una concepcin caracterfsticarnene jurdica". Mr. Landis cree que la Adrninistracin es algo real y con entidad propia, un proceso que debe
-gozar de gran independencia; pero por "Administracin o proceso administrativo entiende, concretamente. las activid.rde s C~
racterstlcas de las comisiones reguladoras independientes. no lo'>
aspectos ms generales de ejecucin. Esta funcin adurinistrativa se hu desarrollado para llenar un vace creado por la separacin de poderes.
"En trminos de recria poltica, el proceso admL1i'trat ivo surge de ia inadecuacin de una simple forma
16
Washineton, 1939. 15, (por auroriz acin de !:I ln~<:t\ll.i'l: 8r00kirnrs).
n 'tease \~:1p. ),_ t!.ssinz. En un ;rol,:,""""" de' ."tl....,. .,;!''' .; ..... ;,)yi la
esfera ;<illlinistra:ivn ~5 cont ro lada por in.. 'n', ~:I:ll;!, :,;::..':><~' id
gO)i~rno. ~iel~utj\"(), lccr ; .. hll\'() "!'!"l.:l . 3, \'':-;"e t;~mlJ!"::l: 1.<:'.\." .\:er iam, Perso nncl Administration in t lie Fc-lcr il Crn.arn: eu: I \\a-il.. 11)3;"1:'
F. F. Blacb ly y :\1. E, Ontrnan, .!.imillistr.:!l:e Lcoislation '/11'[ .UjH.fid-

iio n tWa.'ih"

19,)-\), cu-.

xx m.

186

TEoRiA DE LA ADMDUSTRACrX PtlBLlCA

de gobierno tripartita para enfrentarse con problemas modernos. Representa un esfuerzo por adaptar la tcnica de
gobierno, que sigue dividindose en tres rbricas, a las
necesidades modernas y, al propio tiempo, conserva aquellos factores de responsabilidad y aquellas condiciones de
equilibrio que han distinguido al Estado anglo-ameriC~U10

4,.

Consi.lera ridcu!a la adhesin .le la Comisin de la Presidencia al esquema tripartito, esquema que, en una forma estricta,
el mero sentido comn nos dice que no es viable. El p~k.r...;g;.
m;": ,' ..:>tfra ha sur!7ido para llenar una necesidad, v no es ~im
plt:me:nte un:! 3r:1pliacin del ejecutivo.
,El
r2J;()

~dministrati\'o

difiere n,) slo con respecto a su

de: "ccion: difiere

C113S

radicalmente en relacin con

la resDol1sahilidad ue o,-;ee para su eien.:cio. El otorgamienro de esa esfera pit:'na de ::luton ::le necesaria tJ~ra
L-:':l::i;~''';';'\'; Y ,:.I~~iL~x. representa la unan de un
C\Flil1l1l') (r;::---;';:::;::C~IUC: nurmalmente clcrce el t~s13do
~ llll rodu ... La creacin de ese poder es, en esencia,
la r cs pucs t a dada, a la luz de una concepcin pulitica tripar t it a, a la exigencia de que el Estado asuma responsab i liJad ... 49
e;

.1.~f.
. '1~le se

k'~!,",),_'gn t'<;fa
.Qri~ii;3.

rosicin la ilctivid"c! Jdmini5trativa, aun

como una trampa del sistema trip;:rtito, acaba

las Iuncinnes__dcl Estado

..;n aunlt.:nlar la.., :ltri1Jucionc'i del ckcutivo y destruir as el eoui~iC'no

su :-'Jlt1:lrte: nos pcrmit..:

1m~iar

:;:11":0 qU' l'O~lq itU\l: la l",Clh.:i; de la doctrina <k la separacin

;:

poderes.

.
~~<'\\" J I.t..-ClI. <.l,":. 1 IjdH :'u:Orl/.;' .. lll de Yale Univer sity l 'r exs I.
\'t:.' "c::,:!IJ,:lI : The :\dl1;lli~'r;(ti\"t' Prove-s. Pcrsonn cl l ournnl (kt.
l')J~I. f2().:i.? Cf..Ierome F.01nk. f .1[,'" W.:,<' ,II!l<'!S (New York. 1<1-12).
... IJ,iI. 156. Cf. c. r Fr ie.Ir ,h. ,<!,(:spollsihle CO\"t~r:m1t'nt Seni.'e
{'.:,r :'Ie \r"<,~;.' '1 'Il~!.I:ti ..,~~ .. , el! l'roblcms o] lite American Fu.
!':i c Ser:. . ' i \'ew Y<}~k. 113.~ '. :r~,lri'h ct ,I., 19.

LA SEPARACI6N 'DE PODERES

LA APARTCION DE

187

L\ HETORODOXTA

Los ltimos aos han trado consigo un nuevo giro en la formula poltica-administracin; los defensores de esta nueva posi-'
cin se alinean enfrente de los autores anteriormente citados. al
no insistir en una tajante separacin entre ambas esferas. ~f) -;,: r~
chaza. por 10 general. la frmula. pero s el espritu de r!!id:l $C
paracin. en cia!3. medida. estu SUDone un :l\':H1('~ r.:lcia el j'?3lismo. En cierta medida, proccde d~ un sentimiento d~ fUer7:l \' sc
gurjebd. l,!n sentimiento de b !:1:ldurCl el,? ]')" \1rocc'~!i:ni,-T:)s \' ks
estudio" :1dminisrrati\'os, de alle \'::\ no t.'S flr<:cisc rl:l!'tc!"i:>.rl()s
i5bdos de los t!rmcnes de noJitica. La Administracin puede ya
incluso pensar en invadir el campo de la determinacin de la ac-

cin poltica.
~ ~,Tf)\'-rlecbra L.:.-:::;,,;,W,*.;.-es imposible tr:lt3- ,1,' d :1r1it~r
netnmenk bs ft1ncion~<; del Estado. El f0bt.:l'l.lu~-S_u:l~"'n.:;:s.o.
cnu!..i.'1'l.'.) Es cierto q'.!~ e-.;k rr,)Ccso prL'st.'nta cit.'r!:l<., 1':1',,"'. L~ ~
~'j:jn es una; la ,idu' j:,; c:.!.;::)~:irj.p., (Irfa. Pero ~e iD !;m :n('7(': :1d:l~
',yen determinados j1untus J'L'''ul!:m indifcn~nci:lbl(' ... '0, ,; [L.E~~
-conclu"t:U H, -\ St"O';, D t). Prj\.; )' K tI )\1 "1k~n llr:l il~'1,1J
di~cusin sobre la s~p:\racin dl~ P;<.!Ci'L'S L'!I e! plan city-manager e-s-es. escncialm:ntc, una lIIzi!.lw! el,' lI:1"l':u.:j.2.0..: 51. No ponen en
duda que en cierto sentido el guhiano c"k jillc~radu por la pol.
tica y la adrninistracin : p<.:~o sostienen que la nocin. defendida
por los primeros t ratadi ... tas. eh; que debe haber una estricta separacin, carece de realismo, L\ idea de que slo la Junta deba
ocuparse de la poltica \' el Director o Prcvldente slo de la ad'0<'

1'::1: Amcricsn (;V:'<'YI~:)r: F/('1II Fi!j:",J,'a.l to L",I.1 .. r (Chicazo,

il)J(}), K l:.flr autor izncin cd. ("!lirasi-:: of Chicl:;o"Pre.;.;l. Lip,on dis-

crepa de b opinin de :"~rookjn~.;) de que el prill:ipio de la .;c: ro :1 r a ,: i0 11

de r-oderes ex i.re .ue e: e jer ui i \'" no '1':1 ru-rt c I.o que e~;::e' C' oue
e x rst a n !'H:.JjO.' de ,'O:ltrrJ! r ecinror o . 2~~,
'
;( Cily 1[./111111'" t; ')7,'n: In ,'7: 1 ia 111," l ' nit c.! S tut es f Chic.uro, 1Q-i()l.

c. t

188

TEORfA DE LA AO),IINISTRACIN' Pt.1BUCA

-rninistracin (en el plano municipal) no se ajusta a los hechos

reales ni a los objetivos deseables.
C. J. Eit':':-~r ponderando la distincin de Goodnow, dice
que, si bien tiene gran valor como un punto alque se ha de dar
relativa importancia, no puede aceptarse ya en esta forma absoluta. Evidentemente, esta distincin engaosa se ha convertido en
un fetiche, en un estereotipo en la mente de los tericos y de los
profesionales. f.,rll.ic3. ,x..Ad olnis tucin. no 50n dos comportamientos T7wtuamentc excluYentes, sino dos ;)sn.c;'1C~~."';n.t,i;;l<11pell
~..L'"i.\l5t:=dcl mismo proceso 52.
K. C. Cok considera que "d nuestro es un gobierno con arreglo a Je.-.:.:ho, lo cual significa qL.~~ las ruedas de :a Administracin pueden cngrnnarse de alguna manera con las ruedas de nuestros principios constitucionales. En suma. dentro de nuestro sistema no cabe tratar las consideraciones polticas como si fuesen
ajenas a la conclusiones acerca de una Adrninls rrncin buena o
cefic8;'" :3. d. D. Kinrslev con<:iJera que la ,,\., l m i n j ,., t r.ilriQ "::i !"'rJ.
raru., Jc..l.t. noluica. "En el campo de la Administracin hemos
tenido demasiada filosofa ::,il1l~ti(a disfra/.:llb de ciencia v no
suficiente examen de la rclacion entre los instrumentos y tcnicas
adrni.iisrrat ivas y los objetivos polticos iundurnentales H. J. W.
4U~JZ

:J
" P~~oli.c.y.. aud., t:)J.e.:~.:l~A:=\4t!I!Ai:st!l~:-:.~R~~flOf1sibil ity,
en Pubtic Policy, 1 (Cambridge, 10-10), Yriedr icl. Ed., ti. (rO( outorizacin
~<:J:!:ln:.rd l:!1j\'er~i~~:,:.::U.. \texil?ir rcsponsahilirlar]. dice: debernos
reconocer la imperfeccin de la re'l,,':,d"it\;,j "!In:tc'a" tal como acrualmer.:e e":.;~ en el l:nbierllo l,.l.l .. lt1I1aril>. [lcLeil\<h n~\'OH' ero ('1\
c..rnl.io. d.', he,'hns i1l11'ort.\Il~ : :;:lt \.1 H"l,"i1 s al,iiiJ\I \ de ;".; ~"'c'IJCOS
slo !'tJede iu:erse e cc: '.a :Ill'e n. ros ttTllir'O', que d Freno del,e ser
un Ire no mtcrno:>; y l:t'; lJ h ilJili,J;ldes que tiene el (lt-~;rr(1llo. llJerliaJ!te
'
el (!-r;i,!,) uso de h ;1 i()rlJ.~Li[HI r J;. part i,jiacin de '(lS ciu.Iadanos. de
una r el.ici.: ',;::L,:': y operante entr e jos :ulll1jnistradorc.-; y el publico, una
relacin que sea reciproca y cmolicn;e.
, ~ ..F~e~laLio:1 in a.J"e.der.ll...S)'stel~l_l>,.~.,fuf> . .'ldm. Re!'. i Auturnn,
1043), .'7.:-;-;-. 3:-6.
" "P"U.:::.! Ends and ~\dlllinjs:r:lti\"e \rc~'1"I': The ,\"mini,.;;,:"j':e
1
JI
.,
. 1 .re r..rcr son....~- "/., lId" .';t I.:

s, .:, n' .. .unuron ;J(

1:1 R
t':.' "f", 'er '9'~)
t }'II,'I1

~.-;

.s

:,:

"."

LA

.Ee.sIer insiste en aue

SEP~R~CI6x

189

DE PODERES

'~hr 1

gobierno de la economa corn~nC:!t.T:l f.ltalmt.:r1re nuestra ca!,a_L!itAUUCLltlWi;a:QWla

=;;ea...p

..

cj< 11 d pOr;} ;Jcn'<lf \'qr~'t\l;t\tqbt""lte-~ ':

\~':!T;r"t..

.lt1

l.

-"QIJ ;,\!:r:JJJ \ITe

los administr:ll\'stas "son cltnsd~ntcs... de que la .-\dminisr3Ci0n

pblica se halla cntretciidJ. ..:on los institucion..:s, tr:l,L.-iODt:S' e
ideales polticos de 13 nacin. en un sellridD gen.::-;}!. \. LL.-flt.'r;.!;: de
ellos, La AdLu.i;::,i';LOC.:'.ll:l._p0blk::l no es al,:,o aprte. 5!:JO :':l:!":_l.::;.;.
te~r<lnl t; ckL.;,j:; f~m:\_ '':J.;..t.:w ...l.k~_~J.~~~.:u:W rOpll b r \' de: ~()S :Jc::, ;-:5
dl'lnocr~tit;.Ss'6, El tono de los trabajos recientes in.iican claramente que C..l binomio p;;Z0litic~Atlmini.str:lcj6n, al menos en su forma t-por-tu-camino-y-yo- r-e-mo, est pasando rapidamente a
ser una idea gastada 57,
z., ,,;\lohilizil1.Z-.9jJ:J\1:;iLrycior the \\;:UJl r 5 r"b..U".. fkl'.lSum~
mer.!19-t51 25722... )2.,. .., .... , .
.
L~l'<!search 'in PuMi.; Administration (Chicago, 19-t5 i. \\'iIIam .-\ nderson y J. M. Gaus, 106 (por autor izacin de Public Administrntion Servic~r.
/51

Vase t;mhi:'u, E

s.t.

\Vem,ert. The Studv of Public :\.bnistra-

Rct:.. (Apr::f0.:f2),',1l3-22, f'J..i.i:m: n.-:\i. Levitan, Political En.ls .md Administrative .\Icalls, J Pul, . .-uirn. R..;,. (Aution.. )(j d!I.I, Fol.

turnn, C)43), 353-9; \V, B. ~\lmo, .llltlli..it ul Administr.uion I Xt."w York,

1934), S; Flix Frankfurt er , The Task nf :\Jmllistrati\'c LJ.w:" L-.::~' cnd
Politics (New York, 1(37), s. :\lacLcish y E. F. Pr ircharri, e.Is., 231;
~~U5,,,~JJI~_.Ne\~"J>r()!J!crn ni .\dmini-tra:io;1l>, S .t[i/ln. l.. {<',-v.
(Feo., 192-t)J 2.17-231; ), :'1. Gaus y L. O. \\'ol.cott, Pa'E:, .: Lflrl!n:st.~'l
tirm and t h e Uwit ed Slates D.:tJ.rtllte~lt of ..1(n.:ulturc \<.h.Cl~O, 10 ..,1)) ,
379; 1\L E.__ Dimcck. ." What is Pul,!i..: .\dr1lil\i~ r;,iOll ~" 1:; [',,1,. \hn.
(SC\t." l'i:l.n. 2~f)":~62'--262;" dd lIIi,nl- :i10': .\F'I.:',1 ('''liti,'s,,',l .-1.dmi.
'lisit<.:l;-"an(~ew York, 19.\7j: .jl), 30, IX?, no, 1(,S, 232 2:+ 23i, 2~1
.\ 26: v o;Th,~ Cr ircria and Ohjet ives of I':.1J!iI: :\d:J;i;:j.;:r:li();~ (':1 TJ~
FrUllticrs uf ['{ti, .IJlllillisfr,ltioll Chi":tt;'I), 19.36), 116- nJ 128, l!(}~
de afirma que ddcrarnos dar rn:i, im!~)rt::n\'ia al .hedlO ':t: .que el ndrninixt r .ulor es rus quc un ins!rulI1t'nto. d 1!1;'OI\(~I'-lOn;l~ <cfv:.,h.r .:1 p~,r
t i.lo que t~'-}~t~ en el lK)(ier. ln;.,.\,J.'t~;'\I'~.;_.Q...r(c La af1:111!l~,,~r:l.~,on
no es simpierncnte una fonna '-:1 vi.i.i. j .... ':l f"~':::e"!: :1'"t!\O" ~.1~1 .~e-rpo
polfico. nn e't'nH~n{) ql!e Q;;;~k,.~;';;;'l1 ,r ~';i'~' ",j . .:. ~ ('<~l .":;~:,""() :lt;eS,
1.
C1,12C uno de 1.0" ~.)fetl\~,
nel_"::~;~()'; v 1.,(,!Itl:l'n", '1(' ~ ,'. .. r.' .....- ,' '.';.';' ~, "., ... ,','.1 '.'l'-

hl1("a
cion

{~,

lit"

1 ~~~'.t.'''; ";(Il:~.::'.C:::t'
';l)~~ I..t'
I ;t ,:IH~;t-.~r~1
l"'n:,.: e r . . ily Ol c!li"":t~n t 'r e . . -. f

t~l'~
.:':"'" .:, ,1.,. , . ,IJ,r. l\......
jh ... ~:

190

TEORfA DS U

H.A.C'I<\

'\D:'.I1SISTRAt.'tK roDLIC'A

U~A

Nl}EV\ Tt:'':'RIA

Luter
Gl.!1ick nos ha dado un extenso v atento examen
de la
. el
ua:wc:::caz:o ..
d" rl ryolticaadministrad:l a la 1.~_~:..~;:cI"a .poltica, del funcionamiento de la Administracin y de las ltimas tendencias por
parte del Estado. Su ~;~ ioliii~:~1Wiitio3{J.jfs::"ls.w;._
!;}~ merece cumplida ~ide~aci(}.n:
C:\ . \ DICOrO:l.1L\ FALSA.

La discrecin, dice Gulick, es el elemento esencial en la determinacin de la poltica. Toda persona que posea facultades discrecionales, determina la poltica, incluso t:! empleado ms insignircante. "Es imposible analizar la tarea de un empleado pblico
desde el momento en que llega a su <:ficina por la maana hasta
que la deja por In tarde, sin descubrir que cada uno de sus actos
es una trama inconstil de discrecin y accin 58. Slo en operaciones puramente mecnicas est ausente la discrecin, Cmo se
puede sostener entonces la idea de que- el Gobierno se compone
de dos acciones, decisin y ejecucin y, ~speci<l.lmente, la idea de
que la "poltica puede separarse de la Administracin, creando
rganos distintos para una y otra? Algunos autores han declarado
ser capaces de distinguir entre diversas clases de discrecin, como' .. polt ica, administrativa, tcnica", irrelevante, etc, Pero
examinando los actos individuales de hombres individuales en el
normal desempeo de sus funciones pblicas, es imposible no descubrir que no existe tal diferencia en la naturaleza, finalidad y
carcter de las facultades discrecionales. La clasificacin de un
acto discrecional depender de su contexto, de la est me! tira institucional existente y 1.1...'1 (l\.'squl.'ma general de valores e intereses que predomine en un momento y lugar dados. La afirmacin
:.a

169 Ar.M[s (Sept., 1933), ;;-66. 61.,

LA SEPARACI6N DE PODERES

191'

general que se puede hacer en relacin con la discrecin es cuantitativa: por regla general, la discrecin sucesiva disminuye en
cada subdivisin administrativa de trabajo. y esta disminucin se
produce a un ritmo ms rpido que el de una simple progresin ..
aritmtica 59.
Buscando una solucin pragmtica y. prudente. Gulick expresa ;,
su opinin de la siguiente forma:
La razn para separar la poltica de la administracin no es que su unin sea una violacin de un principio
constitucional. La ra..:n para insistir en que los funcionaros legislativos V ejecutivos elegidos no int':'"\'':'':;::ln en
los detalles de la Administracin. y que los funcionarios
administrativos tengan carcter permanente. estn capacitados y no se mezclen en poltica, es que esta divivin del
trabajo hace uso de la especializacin y parece dar mejores resultados que un sistema donde no exista tal difcrencacin

60.

~POC\S OTITRFsrES. TL;IJB{\S D!ffRE:-jTES

En todo caso. Gulick cree que los modernos sistemas de gobierno no son tanto resultados de teoras como del proceso de
ensayo y error. La teora ha seguido siempre a los hechos y los
ha tergiversado ms o menos, porque los filsofos y los def'ensores de sus teoras han tenido siempre ante los ojos una serie limitada de hechos y objetivos concretos. As. Locke y Morucsquieu
concibieron la libertad civil y .la liberacin del poder arbitrario
como el mayor bien. y elaboraron una separacin tripartita como
medio para lograr tal fin. Woodro\V Wilson y F. J. Goodnow se
enfrentaron con unos problemas diferentes, y dieron una re-puesta diferente. Para resolver los problcma-, que surgen de un conflicto entre la vicia democracia y la nueva tecnologa, dios dividieron todo gobierno en dos ramas, polt ica y aJminislraCn.
l/l

60

tu, 61-2.
iiu., 63.

192

TEORtA DE L.\ ADMINISTRACIN !'t1BUCA

asignando 3. ciertos rganos la funcin poltic..., el control de la

direccin de les asuntos pblicos, y reservando a otros la tarea
especializada de ejecutar las directrices de aqullos. Esta teora
es igualmente producto de una poca y de unos deseos 61. Pero
ahora nos enfrentarnos con una nueva situacin y con unas nuevas
exigencias. El Estado se est convirtiendo en la super-compaa
matriz de nuestra vida econmica. 1 l D]H'ya tarea consiste nada_
me'"1OS (me en "tcal.ar e imponer un pIuo eQhercntt: de vida na-

U 0 ;J 2.1 ,.
<t Esto reguenra una nueva divisin del
traba jo v, por
Iq tanto. ~"'~I.J[4->~~l,Jt~1dl,U:ti,~!2~~es,AUl1:;
Que gUj,,[1 seg d('rngsihlt!Q prr)oto DgGl fQ[!lUll<Jr tal teora,
es cvidt:nte oue no se ocuoar de frenos v eauilihrios, 2de jn d;\'isin existente entre el veto Do!tico, Dor una
n:ln~ \' ('1 nl;Jn::'Hnl<.'oto v ej('<.:L\cir'm de la nolitica, por

otra~) t~.

En el nuevo mundo
~i""""?'Ql.;;

n,,'1

liL!.:J.";;:.;.p.;.;,,;;,;.\ (allxi\i:,Jo por cuerpos Jclibt:radorcs

\' CO:l~U!ti\'0S) vt e ndr

amnli::ls

b.ll~){ls n:.u:~cicrudll:

or::'7"'i~m'),> ~iccuton:s. estahlecer intcrrc'al:ioI1L'S

.2.:.:i.....i:..;.;;Jl;" tl-~~~

. ., e n's:r\1!:.D
l

el dt'n:~h.o

crear

'~s()l\'l'r slIhre
j,. l....:u~~

~;~;b.~

rundarncnt ales \' cjcrcer.i bs funciones (\<.' iot,,~,n.;.\"!1~'ir~I:l..e.

i~'.....-.......~.".:,.-~ ~)~-~l._
~" ~"~~J(>pr.'nQP,!.lil+'
('l'.I(hrl~f1n.J
a travs ele ~
D31'I~~";~ 1 controlar
,6~
.

i..

J.

....

!d,),; \. !!n::2!)C; de orcsin, C(!1l<) hasta ;!Jrr3. "E"J.os sr)U los lnclE'v; \' na ia-, c()n los cU3.les se ha de construiLla nueva tcora de
h i\-;in eh:: uodcres 03. La sensacin final es de anticlrnax, pues-

t~ que

Gulick no hace ms que sugerir estos ladrillos y pajas.

Pero nos ha ofrecido, evidentemente, un penetrante anlisis.
[':.!.. fif
: .. I

LA SEPARACIN DE

poDERES

"

193

"POLfTICA \n\tr~ISTR.'Ttv. b

Una de las consecuencias 'del ensayo de Gulick fu': servir de estmulo a otro ensayo sobre el mismo tema, del que es autor Q...!i
~b.~~ que tom muy en serlo la necesidad de una nueva teoria
de la interrelacin de poderes. La teora tradicional y la de Goodnow son inadecuadas, a su juicio, porque insisten en la separacin, cuando, en realidad, poltica y administracin se hallan ntimamente relacionadas. ya que no podemos s~par:lr (a administraci[l de 1:.1 poltica. debemos d",dic:;nos a ~cnZlr::lr je la .\dminJilUl.'-in cierros i1snec[os (I~ la noltica. Y al h~\\:(':-:o dd,cmlJ';
~0\;er la. crS,'cie'lte import:-tDcia tld p<1pd del admjnjqrblclQt:
..Como gua para una nueva tcora de la dlvisin de poderes, la
idea de una poltica administratlvu o nterretaciones de los adrninistradores que ocupan pues tus que tienden a ser cada da mas
estables, por un tiempo y 1.:11 unas condiciones legales determinadas, const ituy e un concepto ms realista" o~.

, I

El partido debe adaptarse a los usos de la nueva :l poltica

administrativu. Puesto que la Administracin no puede ser se-"
parada de la poltica. debemos reconocer el hecho y hacer que los'
administradores realicen una actividad poltica dicaz v responsable. "Si
otro tiempo tuvimos una Administracin manejada por
las gente'> qu} ambicionaban cargos y sus aliados, hoy tenemos
administradores en la direccin de los asunt os pblicos, '! el perfil de una nueva poltica americana 05. El gobierno es uno. untario, El partido debe encauzar la poltica. pero debe haber una
integracin de Administracin y partido, porque los administradores tambin intervienen en la poltica. Esta integracin e:>t apareciendo ya en el titular del ejecutivo. pero debe producirse tam~
bin en niveles inferiores. Los partidos tienden progresivarnen-

en

&4

:'olitics aud Administrariou in 1nteruovernmenral kCi:.tIOIlS., lo;"

<2,.'}llals tj an., 1940), 1-6-6.

65

tu.

2.
13

194

TEORtA DE LA ADMINISTRACIN Pl)BLICA

te a moverse en torno a asociaciones de administradores... lit 66. Este

hecho contribuir a unificar nuestros partidos y nuestra poltica,
debido a la influencia del Gobierno federal y de las relaciones
entre los administradores en todos los niveles, cada da mis numerosas.

La posicin de Durham es audaz. Parece ser una neta aceptacin Jo: la tesis de que la concepcin de un cuerpo de nuevos
administradores. expertos en asuntos generales, no concuerda
con urvi divisin rgida entre poltica y Administracin. Las funciones de los especialistas en asuntos generales son demasiado importantes para limitarse a la mera ejecucin, sus virtudes demasiado eminentes para que polticos ignorantes y sin escrpulos
las priven de su eficacia. Deben aceptar su destino como Clase
Dirigente Democrtica 61.
'., I bu]. 6.
1\:lr;!:s veces ve J~onen en conexin en las obras sobre la materia
estas jn, lineas de pensamiento: 1) consideracin temtica de los pode,
res e ll!l'r~eb';(mes (le los rvanos de g-obierno. y 2) la funcin de ;Idrnirust r ';('11.) que consr ituye el campo de especializacin de la clase admiru-t r.uivn ....vdminist rac in en este sentido es aleo diferente ele la admirJj<::-.1cii.;. en el sentido treneral que le' da Goodnow, en el signific:]
1113.,' n:~'ringi'o que le :lsi..,rna Willouchby o en el sentido esrr icto <:11 (;ue
la considern La ndis, (Adrninistr acin ) se diatirurue, por una parte, de la
formulacin de 'iecisiol1~'; !.;cnera!e~ por un cuerpo le:;islativo y, por otra.
de las rareas relar iv.une-u e rutinar ias de la ejecucin diar ia de las direcl t icas ya esral.lec idas. aunque la linea de demarcacin no pt.erle
trices
tr z.H;e con !Jr'e<jc'lll mr; t emrit ica , L. D, \ "hite, Admiuist rat ion as a
Pr()i;<~i()n:. 1l) .! 1l1l(J/S I Ian.. 193/1, S-1-9\. 86. Esta especializacin en
asuntos zener.iles, parece ser un poder o funcin del gohierl!o. Cules son sus in:t'rre!aciones con las restantes esferas del mismo? White,
en UrJO de los ,(lCOS tratamientos acertados que se han hecho de la cuest:.'>n, concluve que el nuevo cuerno administ r ativo no perturbar en lo
mas mn!l!o' 1~1 existente distr ibucin de acult ades para determinar y decidir 10 que d [-;;),10 ha de hacer. Cm.:nzm':l!: <;"tlre.:r Seriicc (Chicazo. rI3:: l. 23, (\li se,l :lsi en el esquema de \\ hite. Pero otros utor es
no h;ll\ ,.lo t;t'~ ,'ome,iidos :.1 'r:lzar la ti"rur;, :d :\ut'\'() .\dminjstr;\(Ior.
r-,

,y)

LA SEP,\RACIN. D8 POI.lERSS

195

F.r. F.JFCl:T1\"O CC"!Il T'.;TE(jR.\DOR

Uno de los tr~baj()s modeJ;nos ms destacados sobre la separacjQlldepodere~-a~Jlql,le

utiliza esta ~xpresin ni;llt.:dt,:al
ju:eial-esun en"?SQ gc; y, P, Ke\', tittll)lJo IC PolJ1 j.-e .' ,;oinis:
trV"iQn"~ Partiendo de Ia afirmacin de que Gocnqw ha sido
mal interpretado y que no propugn una total separacin de poltica y administracin. Key pasa revista en unas cuanta.. pginas
a as tendencias actuales en materia de gobierno, a la creciente
necesidad y .: los problemas de los organismos administrativos.
y a las vas y medies a travs de los cuales el Estado h~;a lo que
debe hacer. es decir, 10 que nosotros le autorizamos a hacer. y
siga siendo. no obstante, democrtico y responsable,
~cepta como un hecho consolidado la creciente \' extens!'
. intervencin del Estado en la vida econmica, \' ~tirma la necesidad de una sstmC!m:a. hur:occilic;L:;Uplia. -mu1o'-....:.c:r.~r..mte v_
bienint~\!r;lda p~ra bacer posible el 0xito de esa in[(,fwrcin,
Acepta. asimismo. y defiende, la cOI1\\~niencia de al nbuir ::t !:l es~
Jera 3dministrati\';,1 ampiias bClIlracl<:s para la lormul.:lI:i.jn J~ medidns polticas. aunque bajo el control !!cnaal \' ddinlti\O del kgi"btiyo, Probablemente su terna fundamental es la necesidad de
coordinacin en la formulacin de la poltica. para que no dividamos y desperdiciemos nuestras fuerzas actuando en sentidos
opuestos, Para lograr esta coordinacin debemos forralec ...-r la Presidencia y refrenar las fuerzas centrifugas de la jerarqura administrativa 69.

n0

6lI
En The Futura ofGor:enmt':lfl in l/r.: l!llilt:tl S/IJttlS \ Chicazo. 19.t?;,
L; D, White. erl., 145-63,
,
"6t
El tlifl)ll1lltQ en ronlO al cual se puede establecer 1:1 ,rtl,'da.::ioll
llSl:. Pre..itlt:lleta.'i l:l. reciente evolucin ele esa insrituciu "f)lhtltU)'e un

recot}{:inllt'lltodel; n.:esl\l'ltl }'un intento ,I~ ,:tlsfa,'erla,s , [f.:',{,. :u, ..La

dit~cc:i)ll centr;,lh,~sad;l.()bre la filc>snfa 1>Qltical1lllle munh:::e f!el !:>le::
tstar geoer:t1. e,taIJlc<:c una estructur dI: .!in:.,.,!,',!1 de I:\" t;\r~:., :id fun-
rft)tlarjJt(ll1~tlla. iniciaci')ll i' enh realiz:,,:i'")n de I:l politica .,' J;; i
lr.:t l.

196

TEORA DE LA ADML"iISTRACIN I'tlBLICA

~ESpO~SABrLIDAD:

MEDIOS

NUEVOS PAR,\ UN FIN VIEJO?

Entre los ladrillos y pajas con los cuales se ha de construir

una nueva teora de la separacin de poderes e interralacn
de funciones estn, indudablemente, algunas ideas recientemente
expuestas sobre la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad por otro medio que- no sea tendiendo un puente directamente
de la Administracin al legislativo, como representante del pueblo.
L. D. White, por ejemplo, ha descrito diversos medios a traves de
los cuales los rganos administrativos pueden pulsar directamente
la opinin pblica .asegurndose as el apoyo de la mayora para
sus programas 70, C. M. Wiltse ha afirmado que la coincidencia de
i.leas e intereses que desde hace ya bastante tiempo se viene observando entre un rgano y sl.;l pblico no es del todo reprobable, como se suele creer, sino que de hecho es un medio de hacer responsable al Estado ' l . Y C'. J. Fricdrich ha defendido por extenso una
llueva concepcin de un "freno interno. En su opinin, las viejas
ideas de frenos externos deben dar puso a ideas ms rcalb.tas sobre
la responsabilidad impuesta por mtodos profesionales, normas
prolcsionales y una moral y un prestigio profesionales n.
The Puhlic Ser vice of the Future, en Tlic Fut ure o] Gorernment

t:

ir th

Cllil,'d

S t a t

e s

(Chicauo, 19-12), \\"hite. ed., 192-217. 213.

The k epr esentative Funct ion of Bureaucracy, 35 Arn, PoI. Sci. Rcu.
(fu::e, 19~1). ';10-15. Wiltse ve la :tcill1inj,;tr;(..:i'1I1 o la l.uroc racia J1l;'lS
ry mer-os 11'<1rte o ms o meno' er: ,'rJ:H'xiilTl ,'()lI 1:1 Pt:'~iden'-!:I y el COIlg-re-o. s L.l )!\l~I)'TICa, e n esr e <eut ido, es d punto comn donde se ~11
cuentran Presidente y Coni!re~(), y es t::l1ILill el t cr re nc. en <\le las fUIJr iones ejecur iva y 1..::is1;!i\;1 'e l't1t'd<:!l "iller en COIIl:i,'!O <111'",'(0 con ,,1
pue~,l() r:f1 ~(l pe r-ou.rl i.I:! lll' It UI'\ol\;dlz;\da y or~:I!li/;1d; x, I hid., 511.
Tcnt'ml,';. PUt". una rt'l'P'''';lt;I,,,',n Iunr ionnl por \'ia de 1;\ hurovracia.
n Vase la nota hilJlrg-d!ira al tina] ,kl;,ptulo sic-uiel!(t\ donde se
hallarn re er encias a las o],r;\.; de Fr ierlr i. ;-, y a ot r o s t r al.ajos sobre
res [>O n-;;, hi1id.id.
n

LA SEPARACIN DE PODERES

197

PU:,\IFIC.\CI:'ll: UN PODER bEL ESTAOO?

Este estudio de la separacin de poderes quedara incompleto

sin una referencia al tema de la planificacin. Ha sido considerada la planificacin administrativa o tt plancamicnto de la ejecucin" como un poder o funcin con entidad propia? Ha sido considerada la planificacin general o planificacin de la poltica como en poder o funcin con entidad propia? En qu medida han
sido confundidos o diferenciados estos dos tipos de planificacin?
Han tratado de uno u otro de ellos o de ambos los trabajos sobre
separacin de poderes? La respuesta a esta ltima pregunta es, en
general, no" 73. En este punto hay una laguna en J literatura
administrativa. Porque es evidente que un rgano administrativo
que planea medidas polticas no est en consonancia con las frmulas tradicionales, tripartita o bipartita.

(QNClTSIO~E~
/.

Al finalizar este estudiQ mrn'\s:ne hacer a!gJJ,nas pbseoaCQm;$.

':u~a una u:::scripCn de hecho'> reales. va
~ un 'provecto de reforma, una simple divisin del !!obierno en
poltica v administracin es inadecuada. Como descripcin de los
hechos es inad<:cuada. porque el proce-;o de gobierno e" una ~tra~
ma inconstil lk di"crecin v accin. Como proyecto lJ esquema
de reforma ~~s in3decu::1da rnrque rrL'~':ll!a l mi,;:l1<l ddc:,rQ Q.i..l:::
el esquema ..!.G'J::1rtito al out..' se nrl'tt':i.li; Q!''; ':!-jii'''' ~: !~
con:-;igo la idea de di\i<;jrJrl. de dj'll:lrit!.ld. (k ~m;l~'l mj"r.lo,

La ..m:irnfJ",.. es que,

7J
Cf., sin ernba r i-o, ;\. :">:. l olcon.be, (;o;,'nn:,nt in ,1 I'I.m-icd Det.norr.<lI,:y.(0I::W York. 19.1;;~. l(,t) '-'.: :o. [. Ui:110,k. .cT'~<: "'r:!<:~Ja ;\nd
Obj cct i vcs of Puhlic .\dmlnilr.l'lllrJ) I :1;I[e, ci:;drtl, f'.lHill1. \\'. F. \\11lou;.:-hby, TIlo! Prillciti,'s uf J'tI,li,' .!:Ill:/:;lt.lli}1l (\\;.;hin~!f)'1. 1927">X\'I l l : J. :"1. Gaus, ..The General .\d::il1hlr;lti,e Sta f 3 Plan Age

(Jan., 1937). 10,14.

.jo:

198

mORfA DE LA AOMISISTRACIN Pt1BUCA

. En se2undo IUlZar. al estudio que de la separacn de poderes

-- ;,!..:.A
hace '>\iliough~y que reconocerle su inters, per~~o.!.l~i-:
terio de exa~itu9..J: util~<!ad~[fc;iso recha?,lrlo. Nuestra historia
cons tit ucional ha sido mal interpretada y falseada. Las sutilezas
y contradicciones que supone retirar al Presidente el poder administrativo. con un a mano y devolvrselo con la otra no hacen
ms que acentuar las dificultades inherentes a nuestro sistema de
sepai acin de poderes.
,
En tercer bg:lr, parece ser que nos hnl1amos en camino haca
unat~;'m~";";Hi~uadade os E9~eres v funciones del Gobiernc;>-:
;':Lmtw:ill~za e interrelacin. Esta nueva teora puede no ser verdadera en un sentido esencial, pero se ajustar a nuestros objetivos mejor que la frmula a la que viene a reemplazar. En la
interpretacin de nuestro sistema federal hemos pasado de un
"federalismo competitivo a un federalismo cooperador", y se
pueden observar las mismas tendencias en relacin con la sepnracin de poderes. Existe una ntima semejanza entre la rgida
posicin politica-adrninist racin y aquella tilosofa ,-1 feudalismo
que imaginaba 31 Estado y a la nacin movindose sin ruido y sin
t r ccn, cada cual en su esfera propia. Gulick ha indicado, probablemente con exacritud, muchos de los .'dadrllos y pajas con
que S~ t?la:)orar la nueva teora.
:-;r:;~lmcnte, la nueva teorra debe incorporar tambin, o al
m J.; tener en cuenta, los .trabajos sobre plan -arniento y sobre la
o
A' .inis t r acin como funcin, o sobre la necesidad de una clase
....:-.nistr~ti\'a. Porque en esta literatura estos temas han sido elevados a la cat egor.a de Poderes o Funciones.

CAP'{TULO

VIII

CENTRALIZACION VERSUS DESCENTRAJ..IZACION t

La disyuntiva centralizacin o descentralizacin no es un problema clsico y recurrente en filosofa poltica como ha demostrado
serlo el problema de la titularidad del poder: Por el contrario, los
precedentes y analogas se encuentran limitndos a las obras polticas de la poca moderna. porque los problemas planteados son rnodemos. Estos problemas se refieren al Estado-nacin, al gobierno
representativo en gran escala y a la fuerza ideolgica de la dernocracia, y a la aparicin de la ciencia y de la tecnologa. que r:a'
transformado las dimensiones espacio-temporales de nuestra vida
y ha hecho surgir en forma aguda el problema cid -funcionalisrno
o capacidad especializada. La literatura sobre federalismo o Estado unitario, autonoma local o Administracin centralizada. rnonisrno () pluralismo jurdico. divers idad cultural

cultura nacional

En trminos g-enerales, en ccmr.11iz:l,'jn., v -descentrnliznci.ins ;llcluirnos. respecrivamente, todas las tendencias ,'~n:r!le:as y ce.itr: in!'.-,
0:0 me interesan ahor a los diver sos y ms ,e,:rinl"i,o-; u-os que se -.1:1 roe
cho de estos t rrni r10S, ni d ist i nzu i rIos de ro:,'ClN)S, ca les corno '"' ll\ :e~r:
cin y "dc~co1\Cel1tr:lrin., por tiles que 1,ue~j;n'er estas di,tin"::0I'l:S
. para determinados fines. -:e halla r n ,;etillll:iollCS de e"~()S ca:.,'et"O' :: referencia sohr e su uso e:l b, si~uie:1!es obras: D. n, Tr umnn. ,l!m:/l;f!rll'
tire D,'(CHlr,!i':<Ifio {Chi";1c;n, 1Q-I1) l. 2-3: 1. .'.1. Pifiner, [' ./01:1.' .lbtnistratio n (:\e\'l Yor k, lq.\~ " ~~: ! hn'ey \1::,I:"er, [':1 1 .,' . /.!1I::w',!rltiOt:
in I}/! ('lIil,<1 ,')fu,'s (:\ew York. Fl.'i" ,<..:;.c:..c;: (~. (', S. ';~:i-nn. Tl: .\'<':.,
C'I.!I'<l':~,II:',fI ('(e's York, 'J-Il \. "tF,du"'l'''ll :; 1,;1 r. <)

200

TEORfA DE LA ,\O!\tI~ISTRAcr6N PBLICA

uniforme. dictadura de partido o corporativismo, es expresin de

los problemas modernos que tiene planteados la teora poltica.
Las fuerzas centrpetas y centrfugas que se manifiestan en la
Administracin pblica guardan analoga con ellos, y para enfocarlas dcsdeuna perspectiva adecuada hay que ponerlas en relacin con ellos,
El anlisis que vamos a hacer a continuacin no es exhaustivo
en ningn sentido. Interpretados de un modo amplio, estos con-o
ceptos de centralizacin y descentralizacin caracterizaran a un
nmero tal de trabajos sobre Administracin pblica que una
simple enumeracin de ttulos llenara ei espacio correspondiente
a un captulo, Nuestra finalidad es: 1) presentar, en su derivacin
y forma actual. las tendencias centralizadoras tan comnmente
aceptadas que han sido denominadas los "dogmas de la centralizacin .. ; 2) examinar las discrepancias ms destacadas con respecto a la posicin ortodoxa", y 3) resumir las posiciones que defienden o sugieren un plan de descentralizacin.

LOS "DOGMAS DE LA CENTRALIZACION

Los reformistas polticos y los adrninist ratvistas se enfrentaren con unas circunstancias concretas. Aplicando sus supuestos a
C5t:S circunstancias. llegaron a, ciertos esquemas, creencias, frmulas o principios acerca de la naturaleza propia de las instituciones polticas.
1..1 5 circunstancias "dadas con que se encontraron los primeros reformadores ueron, por una parte, una desconcertante ausencia de autoridad o un mal gobierno, y por otra, un sistema basado en documentos cid siglo xvt n y condicionado por la democracia de frontera del siglo XIX, Fraude generalizado y corrupcin
flagrante, mediocridad general y crasa incompetencia, \oborno del
electorado y arrogante ostentacin de fio",iJad a la \(J1L:tlt~J 00pular, indiferencia general y nterradora ignorancia en el pucb lo :

CENTRALJZ\<:roN VERSUS

DESCESU.\LIZACIS

201

nuestra herencia nacional saqueada por intereses egostas que

hacan presa en ella fomentados y estimulados por los representantes del pueblo y los custodios de la ley; stos fueron 105 hechos
con que se enfrentaron los reformadores.
Estos reformadores eran hombres de sentimientos ms elevados y-se desprende lgicamente de su actitud-de patriotismo
ms profundo que sus compatriotas. No les satisfaca la democracia romntica de las oraciones del -t de julio, ni las racionaIizaciones del evangelio de la riqueza, ni sus oportunidades personales para sacar el mejor partido posible de una situacin que
ofreca un rico botn al hombre ms hbil. Por el contraro, los
usos y prcticas de la democracia real les asqueaban y asaltaban su
conciencia. Les atormentaba la inmundicia, degradacin y caos del
desierto ciudadano. Pensaban en los americanos de las generaciones futuras. Se sentan avergonzados de que la Amrica que
amaban fuese inferior a las monarquas y tiranas europeas en decencia, honestidad elemental y simple eficiencia. Saban que si no
se llevaba a cabo una reforma, Amrica fracasara en su misin de
aportar al mundo una forma de vida mejor.

UN GOBIER."iO EQUILIBRADO,. Y CE~TRfFl'GO"

Los supuestos tericos de los instrumentos de gobierno del

siglo X\!II eran los siguientes: el Estado perfecto es un Estado
con unvs fines limitados, con unos rganos equilibrados y con un
poder c.ividido. Estos instrumentos de gobierno se forjaron bajo el
predominio de las concepciones newronianas de equilibrio mecnico, de acuerdo con antiguos preceptos para evitar la tirana y
con un pr .fundo temor al gobierno de la mayora. Pero las insritutucioncs crigi nar ias, creadas y regidas por una minora de terratenientes V comerciantes, han sufrido considerables modificaciones
en su forma y en su espiritu como consecuencia de la trasferencia del poder poltico al pueblo y de la ideologa de la nueva democracia. Las instituciones se crearon ajustadas al hecho del rudo

202

TtORC.~ DE LA '\D:\H:'-iISTRACr6N PlJnUCA

gualitarsmo fronterizo, y el espritu de las leyes cambi, aun

cuando las formas siguieran siendo las mismas. Los fundadores
queran un Estado limitado, dividido, equilibrado; los demcratas
del siglo XIX queran un Estado pulverizado, disperso, trivializado.
Los primeros nos dieron una separacin funcional y una divisin
territorial del poder, frenos y balances, bicarneralismo, un poder
judicial independiente, establecieron unas facultades determinadas
y unos derechos determinados e indeterminados. Los segundos
nos dieron un sufragio universal, unos administradores y unos
jueces designados por eleccin, miles de pequeas unidades polticas, una teora segn la cual en la vida pblica la vala de un
hombre se mide por lo que consigue, y una prctico de rotacin
de 10$ cargos. Las instituciones centrfugas y las equilibradas
fueron la trama y la urdimbre de las circunstancias que despertaron la indiunacin de los reformadores.
Hemos hablado 'a de la, perspectiva desde la cual se enfrentaron los reformadores con el statu qLIO:' su fe en el imperativo
de la misin de Amrica; su desazn ante la discordancia entre
teora y hechos . entre los sueos y su realizacin. e incluso su temor por la vida de une." Estados Unidos republicanos. Crean
tambin en la bondad y racionalidad, del hombre. No dudaban de
que el yo verdadero del hombre deseaba un buen gobierno.
Que el hombre no est marcado con una huella indeleble por el.
l;'ccado 'original, que es capaz de desear y hacer el bien, que es racional y. por consiguiente. educable y perfeci ible : stos eran principios en los que crean irnphci tamene. El conflicto se daba entre
el hombre moral y la sociedad inmoral, Las instituciones human3S eran malas. y haban de ser modificadas para que permitiesen al hombre difundir su bondad y desarrollar su racionalidad 2,
F lar" o \l.<j..: iru clcctual del ms famoso de los reformadores, Lincoln ~~eiie;h. :.-:al> en la creencia de que nuestras instituciones requieren
un;l tr:lllsiorJllat'j,'Jn r~tlj\:al --<le ~il!no nada menos que corlluni:ita- si :;e
ha dc c'Olht'(t1:r :.1n l.ue r: g'o).;t:rno. :\0 con . ;ider;lJ; .:ulpahks ni a Arl.i n,
:1: .i j~ .. :1. ni ,: ;. ::apiJlte, -mo a 1;1 :'\!al17.;na del 'fiyi!e~io, "o poda
(""lo:" e r -v : .i.. ',lnti:lr dd alni.t humana.

CENTRALIZACI6N VERSUS DESCESTRAUz,\CJS

2O.r

Al sostener estas creencias tuvieron que rechazar el enfoque entonces predominante del problema de un gobierno mejor, segn
el cual la solucin era tratar de lograr que dirigiesen el Estado
hombres buenos o morales; la gangrena no se cura con una aspersin de agua de lavanda 3.
CE:-TR.\LIZAcr:-: USA fR.\lCLA I~EVlT,\BLE

Dado que los males de un mal gobierno aparecan unidos a las

instituciones polticas de equilibrio y descentralizacin", y dados las objetivos y supuestos de los reformadores, sus conclusiones, sus prescripciones para lograr un buen gobierno eran inevitables, Si el gobierno y la Administracin son malos y el hombre
no es culpable, el mal debe estar en las instituciones. Puesto que
las. instituciones que coexisten con las malas y permiten su existcncia son instituciones de equilibrio y descentralizacin, por lgica inexorable y por la patente demostracin de la experiencia,
las instituciones que han de remediar la situacin y atajar los
males son instituciones centralizadoras, simplificadoras y uniiicadoras, Las razones justificantes de la centralizacin parecan tan
claras, tan indudables, que las medidas por las cuales se prescribi y aplic parecieron ser "principios de valida universal, cornparabls a la regla de tres o a un axioma de Euclides o a ambas
cosas 4. Y as nacieron los cnones de integracin .., lo') dogmas
de la centralizacin ,
J
Insertamos bla cita para ilu . .t r ar -l,or -upuesro lit) :0:110 prueba-eel punto de vista que he tratado de eXjJ011l:r: Para aquellas j-er-onas cuya
ciea del patr iot ismo es jactarse courinuamenre de que las nue st r as son
las llicas inst ir ur ione-, humn na s que h;; lovrado la rJerie':\!'~Il. que toda
phlica expr cs ion -le duda o de ,:rir;':a es .I>CO meno-s que una t r aicin
y que H><!ns los dd.:ctos e injusticias han de atr ihuir se a b ~r\'o::r5id3d
y m:l!c!;rl 0, po r lo menos, a la i-'::l\ora!\l:i: l e ill~l:!lS;I~el ,:<:1 puehlo. este
lihro IlO puede tener ,,'m ido al~u:l() >, \ ;::m:tlid Br::,lior,l, T,., l.csson oi
'''{'lIlar (;o;'c'I"/",,';! ! :':ew York. lc:q'l,. \"()1. f. \'11 r po r :",::Qr~; :i.j:l de

Thl~ \la\::-lill:t11 (n.),

.(~ ~e t rat;l de un or:!:1!1i,no () '('i':lll"'tIl'HI 1l1 . leiit:~1I'e'''~? rt~~..:rJ.l,.,

Es 1IlIa zona metropol it.um de un re rr ir or: !~I) iucor por ado ? .\::l:':.to;l'\.t-

.-.

204

TEORA DE LA ADMINrSTRACIN P()BUCA

Esta es. por supuesto, una versin simplificada de los hechos.

para indicar la relacin de la teora poltica de la centralizacin
ccn su contexto histrico, Hemos de recordar, por fidelidad a la
verdad, que en el ncleo de pensamiento del que surgieron los conceptos-gua de la Administracin pblica hubo importantes tendencias centrfugas s: la iniciativa, el referndum, el recall, la autonoma. etc. Pero aqu nos ocupamos no de los matices, sino
de las lneas generales de la verdad.
Cul fue, en general, el credo legado por el reformismo y el
progresismo a la Administracin pblica? En el ncleo de este
credo estaba el postulado de que la verdadera democracia y la
verdadera eficiencia no son incompatibles, Cuando se haya descubierto la naturaleza real de cada una de ellas y se hayan creado
las instituciones adecuadas para expresar esta naturaleza, el Gobierno resultante ser democrtico y eficaz. Democracia verdadera
significa ilustracin y control popular. Lo que la gente ha venido
llamando democracia no era sino una parodia. El caciquismo, la
estupidez. el despilfarro, la corrupcin, todo esto no poda ser el
significado del sueo americano. Eficiencia verdadera, por otra
parte. significa eficiencia sin regateos y en inters de la mayora.
La eficiencia de la autocracia es una farsa; como el rbol vistoso,
no da ningn Iruro. Ahora bien, un Gobierno que sea realrncntte
democrtico es tambin un Gobierno eficiente: es sensible a los
desos populares, realiza la voluntad popular con inteligencia, honestidad. economa y prontitud. Y. a la inversa, el Gobierno realmente eficiente es tambin democrtico: provee a las necesidades
reales del pueblo al que representa. (Ya hemos visto en el captulo titulado La Vida Buena cules pueden ser estas necesidades.)
la. Es un rg-imen de administracin centralizada? Alabadlo. ~ Un pequeo :'Iu;(i'io? Suprimidlo. Es un servicio local? Centralizadlo. Ir IY
re-;,re5cn:a,-n proporcional? :\poy:\Clla." ]. F. SI". y J. ]. Kobbins, Po..oUI:Hizin: rh e Rcsults of Goyernmc!1t Research, 2 Pub, O". Q. (j a n.,
FJ3~), !.3. E,:()~ dos a utor es han censurarlo as los "clichs demoledores'>. SU'~ltuy,.!~dolo. loor U! enfoque "re:disa,j y positivo.
1
\':\,~ en el capitulo runa exposicin de estas dos tendencias.

CENTRI\LIZACI6~ \'ERSUS DESCE~TRALIZACIS

20S"

En general, los artculos de fe eran claros y fueron aceptados

sin discusin. En primer lugar, haba que reducir la tarea del \'0tante a dimensiones ms manejables, y haba que prepararle para
desempear mejor estas reducidas funciones. Esto significaba en
la prctica mejoras tales como el voto limitado y una adecuada
pero comprensible informacin estatal. En segundo lugar, se habia de lograr una unin del poder real con la responsabilidad formal. Esto simplificara la tarea del votante y hara efectiva su de-"
manda de eficiencia. En tercer lugar, era necesario un fortalecimiento general del poder ejecutivo, una vigorizacin del poder ejecutivo con respecto a sus inferiores y con respecto al exterior, una
organizacin en lneas jerrquicas, piramidal. Esto significaba la
supresin de organismos colegiados, la creacin de instrumentos de gestin, la formacin de departamentos ms amplios, pero
con mayor cohesin. En cuarto lugar, se haba de llegar a una general simplificacin y racionalizacin: supresin de cargos y ju~
risdicciones superfluoi, reduccin de la interferencia del judicial.
Estos principios no son separables, forman parte de un plan untario. Si bien ha habido algunas diferencias de opinin acerca de
la adecuada inst itucionalizacin eh: esta filusofa, un marciano no
considcraria muy significativas estas diferencias.

L\ .\P\RICI~ DE U

.~.

CE~TRALtV.CI6~: REFOR.\HS~IO

Lgica e histricamente, el estudio de la posicin ortodoxa

ha de comenzar por el ensayo de \Voodrow Wilsan The Study uf
Administration . En este primer artculo se exponen claramente
las lneas generales de la posicin ortodoxa:
Amplios poderes y discrecin sin trabas me parecen
las condiciones indispensables de la responsabilidad. En
cada caso de buena o mala Administracin se debe dirigir la atencin del pueblo hacia el hombre que merece la
censura o alabanza . .\'0 liav peligro etl el poda. siempre
que sea responsable. Si est dividido, distribuido entre

lEOR!A DE LA ADMINISTRACI6~ PBLICA

206

muchos, se enturbia; si se enturbia, se hace irresponsable-,

La respuesta a la pregunta qu parte ha de tomar la opinin

pblica en la gestin de la AdmnistracinP, es que debe desempear el papel de un critico autorizado. Esto significa que el .
actual intento de que el votante lo haga todo debe ser abandonado. El Selj-government no consiste en intervenir en todas las cosas, lo mismo que la direccin -de una casa no consiste necesariamente en cocinar uno mismo. Hay que reconocer al cocinerr mas
amplias facultades discrecionales en cuanto al manejo de fogones
y hornillos. El problema, segn 10 formul wilson, es hacer
eficaz a la opinin pblica sin permitirle ser entrometida 7,

Ejercitada directamente sobre los detalles cotidianos

y sobre la eleccin de [os medios cotidianos de gobierno,

[a crtica pblica es, indudablemente, un pesado estorbo.

Pero corno inspeccin de las grandes fuerzas formativas,
tanto en poltica como en administracin, la crtica pblica es sana y beneficiosa ... J) 8.
En vsperas de la primera guerra mundial, la filosofa de integracin h.. ja llegado a ser la fe operante .del reformismo y de la
ciencia poltica. Herbert Croly es. por supuesto. el nico que habla un autntico lenguaje reformista en la era del progresismo,
Refleja. en cierta medida, las corrientes de descentralizacin, entonces muy pujantes; pero representa tambin, exacta y proft icamcnte, la victoria de las ideas centrpetas. En su ensayo State
Pclit ical Re organizaticn propugna un ejecutivo reforzado y una
Administracin ms perfecta como necesario contrabalance de la

s.:

Q. (june, 1887), 197-222,213. La cursiva es ma.

n:'.!. \'ase rarnbin : \\'oodrow '.\"iboll, Constitucional GO'l/ernml!llf
:n t h c I.' .:it,,{,,; t at cs (~ew York, 1908), 197,
~ IbiJ.. 21S, \. ase G~m;did Gr;ld for d, The ~:dorm of our St.n e
Gove~:ime:.h". ~ Au n.il s (\bv. S<i.+ l. 8B3Qn2. donde .marecen muchas de
las c:U:lcte,i':i,; .. ,kl rei()r~l;i"II\() iucluvendo la (om;i:;:Il~jJJ de ';OClIlOcr ac ra . y t:r"cicl:c; ", y tamhin" por '~I1)Ue,to. 'ti Lcsso n antc~ CItada.
.2 p'}!.
7

CENTRALIZACIN VERSUS DESCENTRALIZACI~

201

iniciativa, el referndum, el recall, que, aunque convenientes. no

son en s mismos una frmula de buen gobierno.

La democracia progresista tiende a interesarse tanto

por la Administracin eficiente, como lo est por una legislacin reconstructora.. , Su futuro como expresin de un
inters pblico permanente est vinculado inseparablemente a un aumento de la autoridad y responsabilidad
del ejecutivo. No puede seguir adelante sin una organizacin administrativa adecuada y eficiente, responsable ante
el gobernador, lo mismo que el gobernador es responsable ante sus electores 9.
En The Prornise of American Life , Croly declara que, sola, la
reforma del funconariado no puede quebrantar el poder de la
mquina poltica. Para conseguir esto hemos de reformar la organizacin administrativa para simplificar la forma y concentrar
el poder. "No puede haber-c-afirma-c-ecencia sin responsabilidad. No puede haber responsabilidad sin autoridad l0. Para 10$
reorganizadores". estos principios de filosofa poltica eran tan
ciertos que constituan verdades.
La era progresista fu el periodo en que comenzaron a aceptarse como axiomticas las doctrinas de centralizacin. el perodo en que cristalizaron del lodo las frmulas para conciliar verdadera democracia y verdadera eficiencia .., En general. la te-o
sis se acept, como se vi en Jos aos que siguieron, y 10$ pr inc- :
pios de centralizacin se usaron como principios rectores en esquemas de reorganizucin locales, estatales y nacionales Il. Prc~

Am, 1'01. S,' Na'. (Feb. 1912. Supp.j, 122236, 132.

:\ew York, 1909, 337, Vase tambin sol-re las primeras corr ienres
centralizadorns : L. S, Rowe, American Polit ical Ideas and Irisruutvms in
thier Relation tO the Problern of Ciry Government. 1 .1/111J.1([m'yor r june,
1897),317-2::\; .\alional :'\lunicipal Le.urue .. j .H:;niLif'tll l'rOI/YiJ,I!! ,:\e'w
!f)C'{); l.'.
f,
t.."o11l1'1exl:y
ic.m G()\"C~':Htlen
tal :'lethod~:>. 15 Pul. Se:'. Q. (Junc, l()fl() . .!riI127Z; 11. J. Ford, "The
Reorr-aniz at ion of Srat e GovernntenL!. 3 !'ric''illqs .',.:J. Pul. S,
(] an, ! 'J131. ."\06
11 En la linea rlivi so r i entre el [,e:odr, de )('I!~;lm~ento cr e.vlor sol.r e
el problema .le la conciliacin de !:l \'jeja 1JCl1l(),'r;ICla l'Or la (;r;l\1 ".,10

York.

R,

Woodr uf

-----------

The

ni

.Vrne r

208

TEORiA DE LA ADMINISTRACIN P'BLIC.\

ricamente no se aadi nada al argumento terico en favor de la

centralizacin hasta la dcada del 30. En la aceleracin general de
la actividad intelectual provocada por la gran depresin, la tesis de
la centralizacin. aunque sigui siendo fundamentalmente la misma, fu algo repulida y complementada.
Para la dcada siguiente a la primera guerra mundial bastar
examinar un autor. En 1922, J. M. Mathews expuso clara y competenremente las ideas comnmente aceptadas. Al hablar de la
organizacin administrativa del Esl~do propone un plan de reorganizacin destinado a hacer del cargo de gobernador el pivote
central en torno al cual se mueve la Administracin entera. No
hay gran peligro en conferir al gobernador un poder ms amplio
si va acompaado de una responsabilidad proporcionada 12. En el
pian general hay dos problemas: primero, la relacin del ejecutivo
con el legislativo, y segundo. la organizacin interna de los poderes
ejecutivo y administrativo.
Considerando el primero de estos problemas, Mathews reconoce la escisin entre los que desean abandonar por completo la
separacin de poderes mediante la subordinacin poltica del gobernador al legislativo, y los que desean mantener la posicin independiente del gobernador. En trminos generales, Marhews se
inclina a favor de esta ltima posicin, pues para alcanzar el xito,
los planes de reorganizacin estatal "deben estar en armona con
'el curso general de su desarrollo orgnico 13, No obstante, aunl:it'(~::rl :: d 'c,ill<\o d<: :,,'eJta,':lI ms () menos discut ida de la filosof ia
JI"\)iri L: dt: la ,t:::tr:tliz;l\.'in. se sita el trabajo Ttie Constit ution .uui &0 ,'n,m,':f ni 111t! S!ah's vf ,V.',.. ' }'.)rk: ,-:1.11 Ap praisa! (~~W York, 1915).
Es:e nuevo Fe.lerulisr. resume bs ideas que precedieron e introdujeron
[os ,.,~:,\S Je las d0S ,ic:lr!as ~i::uic!lte'. Vase especia lmeute la expo-

:'elit; -Ie vus <';U,U~'W';" en l., ,rimera ;,:i~ill:l.

"',,j.

.- 16 .-lm. Pol. .
N,..... .. 3S;-.3q~. 397. Durante este perio.lo, la reor!!:l:,iZ."!:IIJI1 adrniriistr at i v del E,:ado ,e~ln pr-incipios de cent rnlizncin
er:, .:o:-,("':<1: ,n:~lO ,eI .h:1 iC'der:d, :~C(\n,isre ~iml'le111"l1te ,:11 aplicar a
10-; E':'i'~O' h ll'nri;, .1"1 ..'(),:n::() :,:"iOfl.'l. en el cual el ,reSidente es la
c:lten r~:l! de l., :,dmlI11,r;cilll1' lc'. ',!'r
:1

I,j l. 3~:'.

CENTRALIZACIN \"ERSUS DESCENTRAZ,\CI.s

209

que el principio de la separacin de poderes no debe abandonarse totalmente, entre el .gobernador yel cuerpo lcgislati":o se
puede establecer una relacin de ' cooperacin tnuchOm:1s/i1isfactora de la que actualmente existe, con resultados benercfcsos
para ambos, A tal fin, I'ropone como reformas admitir la preseacia del gobernador en las sesiones del cuerpo legislativo y dar preferencia a los proyectos de leyes administrativas.
En respuesta al segundo problema, reorganizacin interna o
reajuste de las relaciones entre los diferentes rganos ejecutivos
y administrativos, para lograr un mayor unidad, responsabilidad,
concentracin de autoridad y eficiencia en la accin l~, propone
la adopcin del voto limitado; ampliar las facultades de nombramiento del gobernador con respecto a las categoras superiores de la Administracin (incluyendo la supresin J~ la aprobacin del Senado y la adopcin de perodos indefinidos) : la
reagrupacin de los rganos adrninistrativos con arreglo al principio de relacin funcional en unos doce departamentos, probablemente no ms, y un sistema de seleccin de funcionarios que
u lbid., 391. Vase tambin su obra Principies o] American Sta/es
Administrution (New York, 191i), c. 9 (COII lJibliog-raial; y ~Th'~ Xcw
Role of the Covernment, 6 ,1m. Poi. Sci. RI!"1!, (~lay. 19121, 2(j-23. Posiciones ortodoxas en materia de centrulizacin son tambin las de : A, E.
lluck, 1'111.' Reorqcnication vf Stat (;ot'i'Yllmell/ in L'lI!.:J Sta/u (~ew
York, ediciones sucesivas de una mono ...r rafia que apar en lor primera
vez como ~ .. , lemeruo de la .\";J.iioll:.z! .I1uliicipal R.','. de noviembre de
1919); JI. j. .Jruer e, ,-1 PIJIl o] Oroauicution [or X.'~t' }'o rt; t'iry (no p..
191i, folleto); J..\. P:iffllcr, [Jl/Mi.. . Umini>-frlllioll (XCW Yor k, 1935).
pussim, especialmente el cap. 5, Los primeros Ha1Jaj'}s de F.!'. Bb.:hly
contrastan a<:ud:lmenre con sus obras po .- ter ior e-; sobre e sre lm:~o. \'c:lse:
e The Execut ive Blld~et in the Li~hr oi Okl;lhoma's Exper ience .., .2 Soa/II.
u/estern I'ol..Sci. t], (june, 19211, 21-29: ..\\ ho Should Or.::,I7.t: :-:!:lte
Administ rat ion r, 4 SUlIflr1l'.:sfall 1'01, Se. ~), I Sept., 19231, 9311", Vase
asimismo, el Informe de la Comisin de la Pre-iidenr ia ~ol,re or~'\:I:;(:'l'ill
Auministrnt iva (\V;,shil1t:'ton. 1(13;-1; y el al~ I\ulo ,le LOllh l:ro.\ nlow,
The F"",'ulin: \ >icc o t hc 1'r"'I<1I.::I\, .\ (;cner.d \'ie,,\ '. /'I,. ,'ldm
Rev, (\\illler, 19,+1 1, lOl-S, 're.;idc!ltc de 1:, (.'<>!lli.;t<'1i1, que ::I,j';:e en xu fe
en el l're,::dt,nte como centro de ruer za " .:,tl,el.:t :,dllliai,rr.,!i\; ,~d {;o-.
hicrno edcr:d,

210

TEORfA DB LA ADMINlSTRA<:roN I't)SLlCA

tenga por base el mrito. Finalmente, y como una medida de

precaucin contra cualquier abuso de poder, debe estar prevista,
con restricciones razonables, la destitucin del gobernador en
caso necesario.
REEXPOSICIN y DESARROLLO DE LA TESIS

En poca ms reciente, la tesis de centralizacin ha sido objeto

de algunas exposiciones muy 'acabadas e inteligentes. En su' mayor
parte aceptan los argumentos tericos en favor de la centralizacin. Pero no se limitan a repetir los dogmas usuales; presentan una refutacin de los argumentos en favor de la descentralizacin, ofrecen algunos nuevos en favor de la centralizacin, son
ms sutiles en su estilo y tienen un tono ms filosfico.
Un destacado ejemplo de estos trabajos recientes es el de
Luther Gulick, Politlcs, Administration and the Ncw Deal. Refuta en tres puntos las teoras de descentrallzacin : 1) Los movimientos de aislamiento son espordicos y carecen de forma. Si
bien las mejoras pueden ser resultado inmediato de un movimiento de aislamiento, no se debe al aislamiento mismo, sino a la renovada energa y atencin que acompaan al cambio producido.
A la larga, el resultado del aislamiento suele ser el estancamiento. 2) La concepcin gremial. la utilizacin de intereses y la actuacin d.e grupos profesionales en la Administracin es viciosa.
Las' agrupaciones profesionales tienen perspectivas limitadas y
buscan su propio provecho. El ve inters pblico se convierte en
mera ficcin cuando.varios grupos de intereses gozan de una autonoma sustancial en la Administracin. 3) Los organismos independientes que sirven en la misma zona o al mismo pblico provocan envidias, generan fricciones. La independencia hace difcil
la coordinacin o la moderacin desde el exterior 15.
Su defensa de la centralizacin contiene nuevos puntos, que
remoldcan tos argurnentos raducdcs en obras anteriores: 1) La

CBNTRAUZACIN VERSUS I)ESCE~TRALtzACIN

211

integracin presenta ventajas obvias para la planficacin, que la

mayora de las gentes reconocen como elemento necesario de la
Vida Buena. Una autoridad central, neutral. determinara el adecuado equilibrio y proporcJqt) er1tr~ los intereses yc;ap:;ddades .cspecales ; la integracin hace. posible esta determinacin. y, na tu.
talmente el planeamiento facilita la actividad econmica. 2) En el
mbito de la gestin. la integracin ofrece ventajas que no existen
cuando reina la descentralizacin. Hace posible la cenrralizacion
de la marcha de. los asuntos generales. reduce los contlictos y la
superposicin de competencias y servicios. 3) La integracin de
autoridades y actividades en una zona dada produce los comprobados beneficios de la empresa en gran escala: divisin del trabajo ms minuciosa. especializacin de funciones rns intensa;
mayores oportunidades profesionales. etc. 4) La integracin paro.
ticipa de las ventajas del principio de economa de la atencin del
ciudadano. La democracia montada sobre una sociedad moderna,
compleja, exige que la tarea del ciudadano, que ha de emitir juicios
sobre personas y medidas polticas, sea reducida a . unas dimensiones manejables 16.
.
Entre los estudios relacionados con esta fase de evolucin nacional es tpico y relevante el de James Hart, The President and
Federal Administration. Hart reconoce los lmites de tiempo y .
energa del jefe del ejecutivo, tratando, no obstante. de hacer de l :
el soporte de la Administracin y de la poltica; propone tambin
que se tornen garantas contra el mal uso de las facultades administrativas cuya concentracin y fortalecimiento viene exigido por
las circunstancias 11. Hart parte de la premisa de la necesidad de

tu,

5i-9.
EnEssays(J,.tlre l..tttJlafU'lPractice t>f CO~'irnment At1mirri.rtralioPl
(Baltm()f'~.J9~$)tC.G.Hane~. y .E.~t. Dimock, eds.,.47.93... Laspropuestas de este. ensayo... son: aceptar la burorrncia como invirhble roneomitancladeln5 funciones-del yohierno federal tlel si~lo xx : ori(':tni1.arla
~~. aeuerdo.('ou .lasopinioltesmslt~erta<ias sohr~ administr:v'/m}'1hl:ea;
cte~f'trenos le~ales que actt'en sohre ella a tr avs lle un trihunal :vlmi
nistrativo adecuado, y COnservar y reforzar la Presidencia tomo puntO
15

11

212
. un creciente nt~r\"encionismotll la ect>uomia americana y. por
consiguiente, est convencido de que es conveniente un amplio
ajuste de poderes y funciones. Para asegurar este ajuste se solicitan enmiendas constitucionales.
Propone que el poder poltico delPr~sldertte est en <proporcin
con su responsabilidad legislativa, que el .Prcsidenteseconstituya
en el punto focal de toda la poltica. A tal efecto, la duracin de
su mandato debe coincidir con la legislatura del Congreso r debe
otorgarse al Presidente o a sus subordinados elegidos por l la
determinacin, seleccin y adaptacin experimental de los medios
a estos objetivos IS. Aunque el Presidente sea el centro de la estructura administrativa, as como el punto focal de la decisin
politica, hay que reconocer que las limitaciones de tiempo, enero
ga y espado circunscriben .sus actividades administrativas 19. Las
:'1:31 (!e toda decisin poltica, 39 (por autorizacin de ]ohn Hopkins
I're'~ l.

/i;:J.J 91.
"La \nJa~\'n <id l 'r evideute ejerciendo por propia iniciat iva una
rJirecc;;; cont inua v ,!ct;tl1:l,!a de todas las f ses de la adminisrracin es ...
Un mi (J..-. 11.1\\" :-~ .. :'olJre es.e mito, vase C. :-'. l Iyneman, ExecutiveAdnurust rat ive l'o\\'er and Dernocra cy, 2 PI//!. AJm. Re.'. (Autumn, 1912).
332-3JS, 335. f( En otros trminos, ei mundo de la administracin es un
mundo .lur,lsta )' no monista, )" descansa en la lealtad y competencia
de los bur crntas individualmente considerados. lealtad y competencia que
rlf\rc:en mejor en cir cunstnncias que Invcrez.-nn la independencia de .ritr-r io v el or::ulto dc la obra bien hecha. Ciertumente, concebir al Prcsidente '..0:])0 un j c ic de t aller en potencia, salvo en situaciones que plan~\'e:1 cue st iones fj(llricas ;!ellerales, seria a la vez absurdo y desastroso;
). jqra :.'\cs cue-t ;UlICS disponemos an del procedimiento lc~islat\'o, un
\';'::!J'o e:l el 'i'te !; dir e..,,,'.n del I'r esi-Iente es hoy un factor ms irnpor1:1:),0;: .:.:o: ;Hl1lC;1. E. S. Corwin, Th Prcsid cnt : 0H;u ami Potvcrs (Nl"W
York, !'qOi, 33'l I i"'r nu.or izacin de Xew York Univ. Press Cf. C. E.
~l~rri;')ll1. l)tI thc .'I""I:da (Jf t hc Dcmocracy Cnmhrj,lge. Mas., 19..H ), en
a Corwin.. Ib',il'llt!o intentado oreaniaar la funcin del PresiSUllUCl>:O terico de que es en todos los aspectos esenciales,
dimcnsimlt:s, 1:1 mi~:ll:t que la del director c1.e una f:bri";1
llls
de la ('O!nisi{onso1>rc ()rganiz:u'in
:-s

l.

JcfeiISii\a. ,~La fundlltlropiad~tejccu.

ahsurda y

d~sa~trosa~ j

esto

CENTRALIL\CrdN' VE'RSUS DESCEN1'IULIZ.\CI:-l

2D

suyas deben ser las decisiones fundamentales y debe gozar de libertad en la seleccin y control de sus consejeros YdetOdos 1(
que toman. decisione~.-Ple~~res.e? ~~(ll()m~~e.... \./ . . . ......'............. ' .. ....'
L;t . Administnlci6tJ'lttmaacaI'!Q~d; . -'-U13 bur()cr~(\i~~~~;
nente.y neutrahElilcotttrolinstituci'()ha.... de esta burocrdaestara concentrado en el Presidente y sera ejercido por un deparo
tamento de Administracin general vinculado a su cargo. Para
corregir la injusticia y el abuso de poder se creara un tribunal
administrativo con unos jueces cuya formacin no se centrase.
principalmente, en el derecho comn y con una competencia semejante a la del Consejo de Estado francs. Los consejos y comisiones reguladoras existentes deben ser suprimidos. Sus funciones
judiciales pasaran a los tribunales administrativos, sus facultades
de decisin poltica a los agentes del Presidente en los departa':'
mentos correspondientes, y las funciones tcnicas y la investigacin se ejerceran bajo el control de los funcionarios que formulan
la poltica.
Podemos cerrar este examen de los argumentos en pro de la
centralizacin dando noticia de un ensayo de E. P. Herring. Este.
autor es quiz quien expone con mayor claridad el argumento en
favor de una integracin orgnica basada en la necesidad de lograr una integracin de los fines frente a la integracin que tiene
por objeto simplemente la obtencin de eficiencia, economa y
responsabilidad. En su trabajo "Social Forces ante the Rcorgan-,
zation of the Federal Bureaucracy, publicado en 193-l zo, Hcrring
monstraba ya su preocupacin por el inters pblico que iba a
dar lugar ms tarde, en 1936, a su obra Publio Administration and
the Public Inierest, Ve ya con inquietud los objetivos egostas
y los. dcsintegrad~l)~sefe<;tos de tos intereses sociales y econmcoso y confaenl.lna,conccpcin .unitaria de los fines del Estado
es. 13. -de director de las actividades en el sector de la Administraci/jn.
Mei"riam, 01'. cit.) 39,
30 .15. SC1~tlt.lvt!$ter,& Soe.Sii.Q. 18$.-2UO.

1
!

nORIA DE LA ADMr~!STRACI6N PBLICA

214

.ri'sisto... en que el objetofl.1ndamentaI de nuestros departamentos de Estado debe ser no servir los intereses de un grupo
de ciudadanos por amplio e influyente que sea, sino cumplir una
funcin del Estado .21. La reorganzacin es necesaria para lograr
una economa y eficiencia normales, pero tambin, lo cual es ms
importante, a causa de la necesidad de garantizar, en los servicios administrativos, un sentido de la direccin y un control
responsable. No podemos permitirnos un Estado con objetivos
confusos y una direccin indeterminada. Nuestra organizacin administrativa debe adecuarse al inters pblico y no ajustarse a
las contradictorias presiones de los intereses particulares 22.

LOS

ARGUME~TOS

EN FAVOR DE LA DESCENTRALIZACION

Pasamos ahora a examinar una serie de obras sobre Administracin pblica que defienden la causa de la descentralizacin, de
tendencias centrfugas. Veamos en primer lugar los trabajos que
son, ante todo, una refutacin de las teoras ortodoxas .
l'SA REFl'nClN 'DE L:\ TEOR.-\ DE CENTRALIZACIN

Si bien es cierto que siempre se han hecho objeciones a las

teoras centralizadoras-y una gran parte de la poblacin an ahora se muestra indiferente o no est persualida de la veracidad
de sus argumentos-o hasta' los primeros aos de la dcada del 30
lbid., 197.
//;:"J. (lO. El informe de la Comisin de la Presidencia sobre Oro
I:'anz:.:i.n Administrativa (Washincton. 19Ji) es. por supuesto. una exposicin clsica ele la doctrina de la centralizacin con su horror a la eindependencra. r su concepcin del Presidente como una patrnalomnipreseneia en la administracin federal. La cenrralizacin federal
su culminacin en la
de E. Charles
de
rnxiuro,
:'1

&.!

ns .
no hubo ningn intento, ni acadmico ni por parte de los profe- -,
sionales, de refutar estas teoras. Es decir, no hubo ningn intento
de afrontarlas en su propio terreno, en elm.Sffio plano, en Jugar
de repetir meramente lQsargttmentQs de lossiglo$ XVIII y XL"', des. tinados especialmente ardutarlas..El ms. destacado entre los
primeros trabajos que ponan en cuestin las frmulas de la reorganizacin fu el de F. W. Coker, Dogmas of Adminstrative Reform. publicado en 1922. Este ensayo est redactado en trminos
moderados; Coker est de acuerdo con la mayor parte de los objetivos y con muchos de los mtodos generales de los reorganizadores. Algunas de las discrepancias afectan solamente al ritmo
o a la cantidad.
La clave indicadora del desacuerdo de Coker est. en el ttulo
de su ensayo: .10s principios generales adoptados para reformar el
Gobierno se haban constituido en dogmas, credos de un modo
implcito y aplicados mecnicamente. Acusa a los reorganizadores, que presumen de estar libres de prejuicios teorcos-, pero
nciosos y ofuscadores, de ser no slo tericos, sino doctrinales.
Coker trata en primer lugar del "principio de economa-la
idea de que eliminando la duplicidad y la superposicin e integrando las funciones que guardan relacin entre s se puede [ograr un ahorro-e, y sugiere que el perfeccionamiento de nuestra
Administracin estatal... se puede conseguir ms satisfactoriamente mediante un procedimiento Iragrncntar io-c-considerando
particularmente cada caso de duplicidad-que mediante el mtodo
ms demoledor de reconstruccion seguido por las recientes leyes
de reorganizacin :3.
El principio de .concentracin del poder o autoridad sufre
ataques,pr~rn~ros()~re. l~ base. de que no es verdad que sen todos.., . lo~dcpartp.~ntoS es .ms importante la unidad de poder
YreSJ)O~~abiUdadq~ela<continuidaddc la. direccin y el manteo
"~btento <1.: las relaciones der~spelO y confianza mutuos entre
:SJ . 16 .'lm. Polo Sd.Rn'. {:\w.. ll):?:?l. J(<)U 1,4UR I.:k ~~e"r.:pnizaen
colltinua. es thor:l U!I (!n!?ill:t de la I'>rtoc\l')xa.
'.

216

TEORfA DE LA AD!\U~lSTRACtN P(1BUCA

jefe y personal. 24, Ni la razn ni la experiencia justifican la suposicin de que todos los servicios administrativos funcionan me-

jor cuando corren a cargo de un nico jefe que puede ser depuesto
por el titular del ejecutivo. Adems, los reorganizadores violan su
propio principio de economa de la atencin del Ciudadano,. atpe.
dr :1 los votantes que emitan su juicio cada dos aos no slo sobre
apremiantes asuntos de poltica general del Estado, sino sobre
la marcha que ha de seguir el Gobierno en los sectores relativamente definidos y especializados' de sanidad pblica, bienestar y
educacin. El principio de concentracin sufre ataques, en segundo lugar, partiendo de la base de que corremos el riesgo de lle:
var demasiado lejos la idea de que el control popular se fomenta
principalmente otorgando amplios poderes a un funcionario elegido .. ,a :5, Adems de despreciar todos los incentivos para cumplir bien las funciones pblicas, excepto la aclamacin d una
opinin publica bien informada, en esta idea hay un error fundamental, al presumir qUI: el control popular de los funcionarios
ejecutivos se realiza, sobre todo, a travs del proceso electoral:
se ejerce igualmente promulgando una ley que establezca un
mtodo de administracin,
En suma, la concentracin de autoridad puede ser aconsejable en algunos casos, pero los criterios de la misma y el modo de
proceder deben ser siempre pragmticos 26
.. . ! ;'';.. ';09.
.. lt-id.
~ ("c.~;er resume su ar~umelltacin corno sicue : Los recientes SISternas de re('~l..'''t:liz-:i'''lI dan muy poco peso a necesitades tales como las
si.rurerne-; : 11 La ne .'es;.)an (le lozrar una conuuuidad en la accin .le los
de~)art.l:1:e;:'h adrnini-trativos que desarrollan tareas de carcter tcnico
y norrnanvo : 2) la necesidad de promover la creacin de usos y tradiciones de no-inrer ieren.na por parte de funcionarios lJolticos que se renuevan peridicarnente : 3) la :1c,'csi,jad de Iormentar la parti eipaci ..m de ciud:;"hnos des-nrere sados que or upen pue stns no remunerndos. ejerznn funcienes de
pul)l icidad ; 4) la necesidad de conceder
re';lj(1,nS,l1hhl:ld en :lqucllos puestos que xean
.d~'~:lrr(~!!,.r
.:'o:::t')\Ii~';l

:ll~n:do de n:"'r~>n"ahiliHad Y or~ullo t)r,M(~'!i(r>n:ll

a (ljdlospUe~tos;

CENTRALtncrtlN VERSUS J)ESCEN11ULrz.tcr~

l!~U

VOZ

E.~

tlT'
EL DESIERTO

La lIls completac. intransigente<ic lal,'refHladones d~la fil9"

sofia .. ~ela centralizacin.cn.~ener~l y de ltli l"t"X)rgani~cin del
Estado en particular, es Itl d~ W. H. Edwards en una serie de ensayos sobre The Reorganization Movement, que apareci en la
Dakota Law Review en 1927-28 21 Bien porque el carcter de la
publicacin en que aparecieron hi-zo que los administratvistas,
por lo general, no prestasen atencin a estos ensayos; bien porque un cierta inmoderacin de lenguaje provocase una conspiracin de silencio, bien por cualquier otra razn, estos artculos no
parecen haber alcanzado mucha difusin. Su oscuridad no es merecida. El alegato que presentan en contra de la centralizacin es
fundamentalmente un alegato de polemista, pero, como tal, es
completo.
En el primero de estos ensayos, Edwards traza la historia del
movimiento de reorganir acin, distinguiendo entre planes deseentralizadores (Wisconsin, 1911; New Jersey, 1912) y el esquema federal o centralizador, y presenta incisivamente la justificacin
terica de ambos. El segundo ensayo, una refutacin del plan federal, procede como sigue: 1) La idea de que un solo hombre
puede administrar algo tan vasto y complejo como el Gobierno
de un Estado es ridcula :3, No hay ningn hombre que posea tal
lidad que supone extender el mbito de poder de un funcionario ms ;.lI
de los lmites de la esfera a que este funcionarjo puede prestar a.encin.
La razn y la exper ieucia ensean que, por lo que rc-;pc.:ta .:1 muchas unciones. la difusin y no la concent racin de au:oricl:vl es lo ([UC ,ro.:ma
una adminisrracin no slo n'l{\sel1ciel1te, sino, adems m" democrtic, 4t1.
i1Vul. I(1~'l.. 1927),13.~C)~vot. U.\pril. 1927), 1541: \"01. H (Feh.,
192R), 17.~7; \ol.lt(~hIY"; 19~I, .103-139.
:11. El\$r~~ll'artel~anttcsis entre Ip"iWlf,brio.; de la cen~r;ll;z:l\:,',n
y los. di 1~(jes~entr;l!izl\cin resirk en b e1lu\'o":t pal:tbra ~;lIinnl~tr:t.r....
~Que.do.t1!s de. mando y de .:olltrof.qtt.:ap:l.idafl ile .,~r~l ...i"'.nt!e.loi
detalles. dehe tener un homhrepnr:\ of:tdmirli~' rar .. 11:1,1 em,re';l? F:s in
dudahle .....&}warlls no.!,uede itnorar1o-- que h,! h,l,idl) sutl..-i... I1t~ .....;(':11-

,
1

1-'

218

capacidad o tal perspicacia. Las limitaciones de los recursos humanos impiden a un gobernador realizar la dcima parte de las
funciones que se le asignan, en el papel, en los planes de reorganizacin. 2) Los reorganizadores extreman el principio de unidad.
La 'vida es compleja y la realidad no es una y simple. La unidad
y la simplicidad que piden los reorganizadores son, en su opinin,
un. flaco de espritus pequeos. 3) En la prctica, aumentar el
poder del gobernador produce, como consecuencia, una discontinuidad en el personal y en la direccin de los asuntos, la sustitucin de expertos por personas que llegan a los cargos a travs del
partido, la mengua de la necesaria imparcialidad en la administracin de justicia. 4) L:1s virtudes que recaba para s el plan
federal-unidad, direccin y responsabiJidad-, o no sern realidad. tal como estn concebidas no es deseable alcanzarlas, o no derivarn de la adopcin de los cambios propuestos; por ltimo, su
misma existencia descansa en afirmaciones que carecen de base.
En el tercer ensayo, Edwards considera las objeciones hechas
a la centralizacin por grupos de investigacin y tratadistas polticos. y especialmente las de personas interesadas en sectores
tan funcionales como son la educacin. el bienestar y la salud.
Concluye que las objeciones de estos ltimos grupos al intento
de hacer depender de nuevo sus servicios de la poltica-de la cual
cost un tremendo esfuerzo conseguir una cierta libertad-son
abrumadoras. La cuestin clave es la determinacin de aquel
proceso selectivo que asegure el acceso a los cargos a los tcnicos
mejor preparados que existan en la sociedad y la adecuada previsin de medios a estos tcnicos para que puedan ejercer su ca.
pacidad especializada sin preocupaciones y sin caer en la corrupcin :9. En esto es superior la Administracin descentralizada. La
mayora de los reorganizadores. concluye. no tienen valor para
p!os de homhresc:lpaces de dominar y dirj~ir eOlpreS:I; ms J,!randes -econr,:n!.::ls.
y estnt:lle~- que la mayora de los I!ohiernos de los

CENTR.ALIZAC:r~ \1E1U1!S DESC.E."n'RAl.IZACIN

219:'

aplicar sus propias y falsas convicciones: cada cual quiere que su

campo de accin concreto (hacienda, personal, etc.) quede fuera
del desarrollo del plan.
En el ltimo ensayo se hace una argumentacin gene11l1 fil()$fica, social yetollomica< en favor del .funcionalismo., que es la
lgica internarle la civiliZacin moderna (se alude a los diversos
movimientos pluralistas entonces destacados), y que la centralzacin contradice: El plan federal significa predominio de la incompetencia y menoscabo de la capacidad especializada. El Estado
del futuro debe reconocer la legtima funcin de los expertos y
darles libertad de movimientos dentro del mbito de su cornpetencia. Nuestras instituciones y tradiciones, afirma, hacen de los
Estados Unidos un pas peculiarmente calificado para aplicar el
procedimiento de integrar la especializacin privada y los grupos
profesionales en la organizacin administrativa formal; en lugar
de tener un Parlamento de representantes de las profesiones u
otro sistema semejante. Adems, la necesaria integracin de especializacin y Administracin debe tener en cuenta. en su estructura institucional, el principio de que los expertos alcanzan el
ms alto nivel de perfeccin en su trabajo cuando sirven como
una organizacin de pensamiento y no de voluntad ..... :lO.
La ms notable de las refutaciones ms recientes de las teoras
centralizadoras es 'un ensayo de C. S. Hynernan, titulado Admi.
30
Cuarto ensayo, 133. \"fase tambin del mismo autor ,tTI'1: Pul.lic
Efficiency Experts, 10 SOIl/II"ll't'Sh'/"Il Poi. and Soc. Sci. Q. (De,'" 1(29),
301-12, donde acusa a. los reorganizadores de haber creado un puesto que
slo un v.cllio puede ocupar, pero dejando abierto el acceso al mismo a
los zoquetes y a los pusilnimes; y tambin del mismo autor. di as Srate
Reorganizatioll S uccededh, 11 Sff.t~ CUt'ernm.tllt (Oet, 1938). 183-4. donde afirma que los nhol'roseiectualt?s el'l1<x e'i~ado; ~Teor~:lniz;ldQs" son
d~hidos. <L r~for~:!sre!li~ada.s .en . los 'procedimientos fiscales y adquisiti, ves, l1o~l'cfl)rmas que tuvie.setlporfin:tttdall ,:elltr1r el control en una

persona: A,<Fnctual SumJ11:trYl')f State'>Admini';tr:'lti\'~ f{e()rl!aniz;,tiou~, '

lfJS;ou/Jrwf!.rt~nl SQ,,, St;i.Q,(June, 19381, 5.1-67, donde concluye que Ia
c<,!f,'~~lid:l.<;iQn ha'lidQn~~y limit:"la, que d>rincipio de tos deparramenres
.fJ.lIICiolltfes ha .;ido infrill~ido, ere,

220

TEOR1A DH LA AmUNISTRACIN PtlBLICA

nstratve" Reorganization: An AdV'enture into Science and Theology 31. El titulo indica el tono de la argumentacin. que es una
rotunda negacin de los supuestos y conclusiones de los defensores de la reorganizacin estatal. Niega que. la eficiencia. sea
aceptable como el primer objetivo de la reorganizacin Niega
que las tareas de carcter administrativo puedan separarse del
control sobre la poltica. Niega que haya alguna prueba convincente para un observador n;utral de que para dirigir la Administracin sean preferibles los funcionarios individuales a los organismos colegiados (las analogas con la direccin de la empresa
privada son viciosas). Niega que haya ninguna necesidad de aceptar el programa de reorganizacin para obtener una direccin
cen tral de la Administracin; que existan pruebas objetivas de
los xitos logrados por las reorganizaciones efectuadas-una afirmacin desprovista de base; que la concentracin del poder en el
gobernador y el relieve que se da a esta figura le hagan responsable de la direccin de la Administracin.
US JEFE DE L\ AD"umSTRACIS ELEGIDO: EL
TAL~

DE

AQUILES

DH LA

.
Podernos concluir este examen de los trabajos en contra de la
CENTRAUZAC1.N

centralizacin aludiendo a un ensayo de Harvey Walker. Walker

es probablemente el autor ms destacado entre los que se oponen
a la unin de un jefe del ejecutivo y un jefe de la Administracin,
elegidos, en una misma persona. No cabe duda de que la anornala de un jefe de Administracin elegido, en el centro mismo del
esquema ortodoxo ha sido. una grave inconsistencia en la lgica de esta posicin n. En Theory and Practics in State Administrative Organization 1930 33 , Walker expuso las opiniones heteo
Iournal (Jf PoI. (Feb., 1939), 6Z-i5.
Vase, sin embargo: G. W. Spicer, FrOJll Political Chief to Admini":rl'~.!i,,,p Chie:>.
Essays on the Lau: (Jff(/ Practice o! GO'lferm,u',tlll
11
J2

AVril, 19.30l.'Z49-54.

CENTRALIZ.\CIN VERSUS DESCENTRALIZ.~CIN

221

rcdoxas que refin y elabor en su obra Public Administratioa in

the United States (1937), y que ya menconarnosen el captulo antenor. Comienza discutiendo la idoneidad de las analocas
entre el
.....',
esquema .federal y la sociedad por acciones utilzadas por los
partidarios de la centralizacin. Contina discutiendo los mritos
de la reorganizacin comprensiva frente a la reorganizacin fragmentaria. Viene despus el ncleo de su argumentacin: un ataque a la idea de que el gobernador debe encabezar la Administracin. El gobernador, sostiene Walker, es una figura ejecutiva, poltica y formal. La Administracin, para la cual probablemente
no est preparado ni tiene tiempo. no es su funcin propia. Adems, no es cierto que de esta concentracin de poder derive un
control popular. No hay garantas contra su abuso de poder. excepto la denegacin de la reeleccin, la denuncia y. en algunos
casos, pocos, la destitucin. Como instrumentos para asegurar una
Administracin buena y responsable, stos son rudimentarios. El
plan propuesto por Walker como alternativa fue expuesto ya en el
captulo anterior y no es preciso repetirlo.
.

,'.

LOS ~ltRITOS DE LA DESCENTRALIZACIN

Vamos a referirnos ahora a algunos de los trabajos que no

estn concebidos en forma de una refutacin de lo>; argumentos
en favor de la centralizacin, sino dedicados principalmente a defender los mritos de la descentralizacin y a ofrecer programas
concretos para hacerlos realidad. Un segmento fcilmente discernible de estos trabajos est constituido por aquellos cuyo" autores
han hallado en las interrelaciones de las sociedades industriales
o. en. los in~lrumentos de que se sin"cn estas sociedades, adaptado~pa~al.lso dd Estado..un patrn o guia para la accin del mismo.
Esto~aut9r7s suelen ap::ptarJ;l con\"cnicnda de una 'tmplia y ere- .
cient~ participacin~intjl'\cncin"dclE ..tado en la vida. econ,
mica,pero desconfj~nd~laap~itud.de un up:tfato c.cntralilado
para satisfacer Ias exigencias de una LIJmplcjit1ad de a,;t\iadl!~

222

TEoRiA OH LA ADMINISTRACIN

mLIe!

y unas dimensiones estatales sin precedentes. Creen haber hallado en la sociedad industrial o mercantil una forma de organizacin
suficientemente flexible para abarcar las viejas categoras, irreales
y rgidas. de lo ce pblico lO y lo privado, y conseguir las ventajas
de un gobierno equilibrado. y positivo.

LA TEORA DE U

SOCIEDAD ANNIMA

Histricamente, el ms notable de los escritos de este grupo

es The Natonal Government as a Holding Company, de W. ,P.
Willough by, publicado en 1917. La justificacin terica del plan
de Willoughby no est planteada en los amplios trminos econmico-sociales que indicamos en el pargrafo anterior. sino ms bien
en trminos de eficiencia y responsabilidad., Pero el plan es
extenso y detallado, y ha quedado como la exposicin clsica de
la posicin holding cornpany, esto es, la posicin de aquellos defensores de la sociedad annima que se oponen, ante todo, a la
concentracin de poderes en el ejecutivo y desean que el control
popular se ejerza a travs del legislativo.
Para descongestionar tanto la esfera administrativa como el
Congreso, Willoughby propone la ac '!Jein terminante por el
Gobierno. al dictar disposiciones para el desempeo de sus funciones legislativas y administrativas, del principio o mecanismo
de lo que se conoce como forma de organizacin de las sociedades matrices y liales > . Tal accin
tiene por objeto que el Congreso considere al Estado
en general corno una sociedad matriz de la cual es el
Consejo de Administracin; que, como tal, no pretenda
dirigir todos los asuntos del Estado, sino que cree distintas sociedades filiales que dirijan y administren los
asuntos de algunos de sus servicios especiales. En esencia,
esto significa que cada servicio debe gozar de una autonoma jurrdica, administrativa y financiera 35.

CENTRALIZACIN VERSUS DESCESTRALIZACI~

223

La relacin jurdica ser, precisamente, la de las sociedades muo

ncipales con los Estados que las crean, pero, adrninistrativamen. te, la matriz desarrollar una. actividad mucho mayor en cuanto a
sUP7rvisin y control. No l'ropone\\fiUougRbyq~~ Jodas las acuvidadesdel Estado se sometan al mismo. procedimiento; un ncleode funciones estatales esenciales y tradicionales permanecer, como ahora, bajo la supervisin directa del Congreso. Pero.
en general, las actividades de carcter industrial o productoras de
rentas, las de administracin y explotacin del dominio publico y
los servicios generales de suministro y las instalaciones industriales del Estado deben incluirse en este plan.
Las ventajas del. plan, segn Willoughby, serian de dos tipos.
En primer lugar, el Congreso no sera responsable, principal y detalladamente, de la actividad adrninistrarva : por consiguiente,
podra dedicar ms' tiempo y atencin a los aspectos ms amplios
de su funcin de control. En segundo lugar, el plan perfccc.onara
la administracin de determinados servicios sacando del mbito
de la poltica servicios puramente tcnicos y econmicos- 30. El
plan fomentara las oportunidades profesionales y estimulara el
esprit de corps en cada servicio.
El Congreso, concluye Willoughby. no cedera en modo alguno
sus atribuciones. Por el contrario, adoptara un plan que le permitiese ejercerlas de un modo efectivo.
El trabajo de Marshall Dimock, Principles Underlying Governrnent-Owned Corporations 37 puede servir para ilustrar la tesis
general en favor de la sociedad de propiedad estatal. tal como se
ha desarrollado en la prctica en el Gobierno federal. Tcniendo
en cuenta otras de sus obras, no puede decirse que Dirnock sea
un defensor de esta tesis. Pero este ensayo. dirigido a un pblico
ingls, es un til compendio de su opinin sobre esta cuestin.
16 llti.t., 513.Puecle verse U:1a refut~,,:i:.n ,!e la idea de la ,h'Jldin~
Cr'llll'anp en q:--:ntes on rile Theor:: oi ()r '::':lldil)n ... flor Lut i.er Glllick. 11U1,li,:;do en I'.lf'a.f 011 !"CS..i\II'~ o] .l.im:llistraliofl 1 Xew York.

193;'"Culid.y L. t'rwlck. ed.s. 146. 33.

3f
1J Jour. PI/b. ,4d".. (jan., 1935), 516.

,.

..

TEORA DE LA ADMl~ISTRACIN PtlBLICA

224

Lav.entajageneral de esta sociedad es su independencia yelasdeidad, mas su responsabilidad. Por estar libre de intervencin
estatal en su direccin. la sociedad de propiedad estatal goza de
la elasricidad y autonoma necesarias para lograr una administracin eficaz y progresiva 38.
Se subrayan las ventajas de la sociedad en el contexto institucional americano. Las principales ventajas de una sociedad de
propiedad estatal sobre un departamento ordinario residen en la,
facilidad e independencia con que se pueden llevar a cabo los
asuntos financieros y las operaciones mercantiles de la empresa" 19. Hay ventajas jurdicas: la sociedad puede demandar y ser
demandada, se abandona el principio de la inmunidad del soberano injusto. Han desaparecido las caractersticas censurables de
la Administracin centralizada-lentitud, falta de elasticidad, carencia J~ imaginacin-c-, aunque, por supuesto. un organismo de
personal competente puede mantener vigente el principio del mrito. Hay una fcil adaptacin a las circunstancias cambiantes y
al medio de la empresa privada. Gozando la empresa de poderes
generales le es menos necesario recurrir al legislativo para obrener nuevos poderes concretos que le permitan llevar a cabo sus
actividades ~O. La oposicin a la participacin del Estado en la vida
econmica disminuye, debido al uso de formas familiares. y la como
pet encia entre las empresas financiadas por entidades privadas y
las financiadas por el Estado se igualan, porque la sociedad, una
vez creada, vive de su propia renta 41.
~~

1;';'1.. 63.

1, r.! 6l1.
,. Fyc aTl.,'Ulllento evidentemente no est destinado a convencer al
leris1;.:in) de la conveniencia de este tipo ele administracin.
01
~u articulo Public Corporutious :111d Business Enterprise, 14
l our. <;f P. .'1. 1\).:1.. 11)36). 4172H. es alzo ms terico al tratar del eom,romi5(J qU~ cie:tala sociedad de propiedad estatal entre lo "pllblko~
y lo'l,ri\ :_t:n'JI.
,\'
''':c~I('rt..; /tlC han e..!tllli:l'lo e.;' Iorrna tic or~;tllila,i ... n no
'u 'UI,~I':ori(l;.tl "f,hre 1:1 s <lcmfli. \"i~a'e .I r.hrl ).ld Ji;,rlll<k:endent :'tll'er\i~orY ;\:tI~flt"icSh.

CENTRALIZACIN \I"J;RSUS DESC~TRALIUCI6N

2ZS '.-:

UNIN DE SABER Y PODER -

Entre las obras sobre descentralizacin que han acentuado el

papel que los grupos. tcnic;os, prq.fesionalesyde .. int~reses.pue
den o deben jugar en la Administracin son muy notables las de
L.<W. Lancaster.La estructura estatal de lgran sociedad, afirma
Lancaster en una serie de artculos que aparecieron en la dcada .
del 30, debe ser flexible, para que coincidan saber y poder. Hay
muchas doctrinas de nuestra jurisprudencia y muchos de los cnones de integracin que, en opinin de Lancaster, no son simplemente errneos: son ajenos al gran problema que tenemos
planteado, el problema de sintetizar nuestra herencia poltica con
los hechos cientficos y econmicos contemporneos.
La evolucin de la tecnologa moderna. afirma en Private Associations and Publc Adminlstration 42, ha puesto en corto circuito al legislativo, la institucin que la democracia cre para
garantizar la responsabilidad de sus gobernantes: las cualidades
que determinan el xito poltico no son en modo alguno las neceo
sarias para formar una opinin competente sobre problemas administrativos. Sin embargo, la Administracin no se enfrenta con
el pueblo en el aspecto de gobernante ante el gobernado, a pesar de que gran parte de nuestro lenguaje jurdico pueda insinuarlo 43. Porque las mismas fuerzas que han alterado la relacin
entre el legislativo y el pueblo y entre el legislativo y la Adrninistracin han creado una nueva relacin entre la Administracin y.
el pueblo. El hecho es que el saber y los conocimientos prcticos
que dan a los administradores su derecho al poder no son preen <:1111 forme de. 1" C9mioiihn ,le la Presidencia so.!lre orl;'ani7.a,'iln. :lami.
nistraux \\'.\siJillglon. 19.~i').Z,2<).)0]: ~. e H. Pritdle:t.The Paradox
o the liov~rlUtlellt CoqtOnltiQlh, 1 {'!,I. A.ln. <L':', 1Scmer, 19~ 1>, 3$1.Jg9.
d
lJSI'c.l'lJr. Ue.'., 193n, 2~3191.
d
:'\. tr:)!.:lio The Le:.nl ~'a'e' o <tPrivate"r!:lni7.:,ioll'i Exerci;:
G1hcnuncwal Po.... ers , c.; Un cxame:l ,le tas f1o.:rrina.. jurdica, ,-omo indita suttllll). ,ero cul expone t:lnllnnsul'oStci':llI <ara(':c:ris.i'~3. l~
SOld/l':i,.'st,,n, .~Q\'. Sci. <J. \).lar., 19.'\5), 325336.

226

TEOIA DE LA ADMINIS'IRACIN Pl}BUCA

rrogatvas propias de ellos, sino que estn difundidos por toda la

sociedad. Ciertamente, pueden existir en mayor cantidad o en
grado ms alto en personas o grupos privados. Un examen profundo de la Administracin actual revela que la membrana del
concepto legal de lo pblico es tan fina que permite una larga
suma de casos de smosis.
Con respecto a los importantes y apremiantes hechos de la
especializacin y las asociaciones de expertos, hemos hecho algunos ajustes pragmticos. No slo gran parte de nuestra Administracin pblica est condicionada por la actitud de las llamadas
asociaciones privadas, sino que... , en realidad, una parte sustancial de la misma est dirigida por estas asociaciones 44. Pero nuestra ideologa poltica se ha quedado muy atrs.

UNA ADMINISTRACI6N DEMOCRTICb

Los defensores de la sociedad annima y los del grupo profesional se han preocupado incidentalmente de democrattzar la
Administracin, pero ha habido .un cierto nmero de personas, de
supuestos y perspectivas muy diversos, cuyo objeto primario ha
sido introducir la democracia en la actividad administrativa. Estas
personas han rechazado la idea ortodoxa de que el significado
de la democracia es ajeno a la Auministracn : que la Administracin es o debe ser lo mismo en una autocracia que en una
democracia, y que la diferencia entre los dos tipos de gobierno
W

cPri\'ate Associations and Public Administration, 291. EII ((St;\le

Supervisiou and Local Administ rntive Standards, Lancaster increpa a

los defensores de la autonoma y a los que abog-an por la ceut rahzacin

.oor partir de una perspectiva carente de realismo, por imag-inar que hay

alzo en el mundo real que pueda corresponder a sus ideas. Pide un nuevo
enfoque: reconocimiento de la unidad de problemas, abandono de frmulas absolutas e ins istencia en los aspectos educativos, coopcr adores y cou-.
sul-ivos. 13 SQrtt/":\'.1.r!\'rn Soco Sci. O. nf;r., 193.3\, 321-332.
Ihrne:t. ,,!{eprc..;cntatiO'll o f Inreresrs in ,\(1m:lii~tr:t:ion\),.:;
July. 1923). J~;:.9: .f.P.Chamber!;'ill. , I\:mo:r:lti.:("otl
A~::ml,ml.tr;:ltu)n' 1J Am. UJ.r.lssoL . Iour. l.\l'ril. 1'13i l. 186-&;,

CENTRALIZACIN VERSt'S DESCmnRAUz.\CIS

reside nicamente en los fines realizados por las respectivas burocracias y en la ausencia o presencia de una asamblea legislativarepresentativa y controladora. Estas personas, cuyo nmero ha
aumentado durante elpt\sad9decenio,ha~CreiPo>que la defllQcraca se aplica tambin a las actividades admlnisrrativas. Han
rechazado las frmulas de los partidarios de la centralizacin por
inadecuadas para garantizar un sistema democrtico. Seleccionando dos ejemplos, simplemente sobre la base de la divergencia
de perspectiva, examinemos las posiciones de David Lilienthal y
Ordway Tead.

LAS OPINIONES DE LILIENTHAL

Lilenthal habla, con la autoridad de su prestigio como funcionari pblico y el peso de su experiencia en la administracin de
la T. V. A. (Tennesse Valley Authority), de la urgente necesidad de
descentralizar y democratizar la Administracin 45. Lo que est en"
juego es, a su modo de ver, el mantenirruento de la democracia.
Hemos de hacerla operante, o morir. Hacerla operante exige t~,
dos los recursos de inteligencia, persistencia y amplitud de espritu que podamos reunir 46. Las frmulas de centralizacin no satisfacen- a su juicio, estas exigencias.
La excesiva centralizacin en la capital de la nacin provoca
interminables dilaciones hasta llegar a una decisin y llevarla a
la prctica ,H. Estas dilaciones son inevitables, a pesar de la gran
vala del personal que trabaja en !a capital. Adems, '< un Gobier-

I
j

\
i

t'

I
I

The TV.\: An EXIJerimclllm ::1e ,,(iraH Roots .\.l:n:nI';'r~ttJ11

of Federal Functinns, discurs/)!JfflIlU:iU,.io arr-e la Southeru P-Itical
Sdetlcc.\s~~i~~iWlellJ)deilO\" de l'l39, e,n K::ox\"lll~. puh!,,;,'h como
folleto" r.jli~nthal se muestra l,artidario, ::J.:'.lr:lmeme. de la autonoma 1
11exlhilid:Hhlltl~ I:} forma social ha .b,!') :1 :,'\".\, Pero 'u e!!53}'0 no
trata prjm"rdialn~c:l:e de: I:,.i vir tu-Ie-, 'h: .;-:'::;.).Ie ()r~'lll':;l,:'~n. sino
~I'.le, "\1, I)l.}eto Vr;;1":;!'I\ ,,'mio) \':!l~l:c-,'t:~';;1,re:!!' :Ido, l nr~,.; frmn;.\
)Ut-,)f!~l rt~'ll:z:!r l()~ n:t~:no'" \:do:"~~.~ E.: .~ ... .... :trrt ~a ex ~rin~~1i~ :-l\.... itl~~

1$

..,

{J ... ",

!.I/.

"

TEORfA DE LA A1>MI~"tSTRJ\cr6N ""aUCA

228

centralizado corre el .riesgo de no estar suficientemente informado de las circunstancias locales o de las costumbres municipales. En un pas tan inmenso como los Estados Unidos... las diferencias locales y regionales son ... vitales y... preciosas... 41. EJ persona! residente en, Ja capital posiblemente no conoce estas diferct\cas. y Jas consecuencias son graves.
No hay razn para dudar de la necesidad, por parte del Gobierno central, de ejercer su autoridad en una esfera que se ampla
constantemente... Admtarr'os que si la democracia ha de sobrevivir y ser efectivo, debe confiar al Gobierno federaJ poderes cada
da ms amplios para que se ocupe de los nuevos problemas sociales y econmicos}, 49. El problema es el siguiente: ..Cmo puede
gozar una democracia de las ventajas de un Gobierno central fuerte y evitar los males de una Administracin centra! remota y con
ms cabeza que base ... ?so.
La solucin de este dilema reside en ..la Administracion descentralizada de las funciones federales que se prestan a esta tcnica, y la coordinacin eH el campo de estas actividades descentralizadas ..... H. Las caractersticas esenciales de una Administracin
federal descentralizada. definidas en la experiencia realizada en
el V;;l!1C de Tennessee, son tres. Primera, una Administracin descenr rallzada es aquella ..en la cual el '-nayor nmero de decisiones
se tornan sobre el terreno ~2, La mera designacin de funciona.
ros no es suficiente. Estos funcionarios deben ser seleccionados,
preparados y sornerldos a inspeccin con el fin de incrementar su
capacidad para resolver cuestiones sobre el terreno. Han de ser ca-

DO

C(

.: 1ni..
..

~,

1/'1/.

... lbi.i.. 6.
~

lbi-! . ;-~.
/1:,1.{. 8.

la
/I,i{. l.'.
col're!.~"')nd~m a

Todos los textos citados sobre estas tres cnrarterfsticas

esta p:hdn;'l. "~ase nsimismo su obra TV.-l.O,,'morra.(y OH"
York, Q4n. C. William Pincus, 'liSh:ll we Have :\ll}re
,Utn. R.'T'. (:'prin~. 194~). l-te8~2. un indsiw, examen
::::l:.a:a,:::ol\,es de: la l()~oiia de l"'lienth,.1.

CE.'fiRALlZActlll VERS'US DESCElIl'rRAUZACIlll'

229.:

paces de comprender las directrces polticas generales y de adaptarlas a las diversas situaciones locales. No deben ser simples .
mensajeros y recaderos.
Segunda, cuna Administracin federal descentralizada deb
promover en .la medida .de 10 posible la participacin actva del
pueblo.., Lo esencial no es la docilidad, sino la cccoopc:radn.EI
rgano federal debe utilizar los servicios de los rganos estatales
y locales, complementando y estimulando, no duplicando. su personal o su material.
Tercera, cuna Administracin federal descentralizada debe coordinar las tareas del Estado y de los gobiernos locales, tendentes
todas a objetivos comunes ... En una Administracin descentralizada, la coordinacin se hace en el centro, con las consiguientes
dilaciones, recelos y conflictos de competencia. En una Administracin descentralizada, la finalidad es crear un todo unitaros :
de objetivos, individualidades e instrumentos superior a la mera
suma de los diversos elementos constituyentes.
TE.\D,

~nSIOSERO

DE u

DE"IOCRACU

Ordway Tead ofrece en su libro New Adventures in Democracy, publicado en 1939, unos supuestos de invesngacin psicolgica y econmica, una vinculacin con el movimiento de organizacin cientfica, y una participacin activa en la Administracin industrial y estatal. La. amplitud de su experiencia se refleja
en una caracterstica serie de obras. entre ellas. Instincts in Industry (1918), Creative Management (1935) y The Art of Leadership
(1935). Refleja este autor la tendencia dcmocrarizante-, dentro del
movimiento de organizacin cien tinca, antessealada. Pere no se
limita a reflejar... Tead es; si no un gran pensador, s un pensador original.
El tema de Tcnd y el objeto de sus desvelos es la democracia:
Cree fervientemente que la democracia es un sistema de vida que
debe penetrar todas nuestras horas de vigilia. Desea estend~r su

23;)

TEORfA DE LA ADmNISTRACIN P{1ULICA

espritu y su aplicacin al mundo de 10 cotidiano, no reservar sus

beneficios para las horas libres ... Insiste en que se debe pensar
la manera de extenderla a la Administracin pblica y privada;
si la democracia ha de sobrevivir y prosperar, miles de ciudadanos americanos tendrn que pensar sobre estos problemas... 53.
Hemos de habituarnos a la idea de que self-government y buen
gobierno no son realidades opuestas, sino, cuando se conciben ntegramente. dos aspectos de la misma realidad 54.
Felizrnnte, el desarrollo' del saber psicolgico, los progresos de
la ciencia de la Administracin y la experlmentacln de los principios democrticos indican que nuestro problema tiene solucin.
Tead desarrolla dos principios relacionados, que propugna como
frmulas verificadas para actuar en este sentido.
El primero es el principio de la representacin de intereses. segn el cual todo grupo que posee un conjunto
de intereses claramente determinables slo est protegdo en sus relaciones con los restantes grupos cuande tiene oportunidad de proclamarlos explcitamente en asambleas en las que se consideren los problemas comunes a
los diversos grupos. Este principio destaca en primer
trmino los derechos' de los electores.
El -segundo es el princiojo de coordinacin, segn el
cual una organizacin slo funciona satisfactoriamente
cuando se da un acuerdo previo. definido e informado
entre los grupos que la componen con respecto a sus fi
nes y normas de 'actuacin y a Jos mtodos generales para
poner en prctica esos fines, y. adems, este acuerdo previo requiere UIl3, representacin explicita. organizada, en
las deliberaciones donde se deciden los Cines y las normas
de actuacin. Este principio centra la atencin sobre la
organizacin y su buen funcionamiento" 55,
~

S."l' .ll tcntures, Xew York. \'III. el. .\lfred .\1. Binghar, Tite

Ttlcllll:';:I.,s o] Dentocrucv 1 Xew York, 19,Q). cs. 5, 6.

:...

lJ;iJ.,~.

hU. T. 1) Ij.or atJ:'lrila,''"m de :,Id;r:lW Ilill Ilook Co.l. ('C., J. [J,

Ll:'\:';. ! 'l:n:').'r::t:: l'l.:n:.im,' Jn .\:.:rh:ultllrc .... 35 rhn. Poi. .'>.i. J:.-:'.
1\I,r!I.Jt!:~. l'),n 1, 23.!';'} Y .;q.,lJ.,
!>5

 CENTRAI.lZACIN vnut1S DES<:ENTRAUZACIN

231

Estos dos principios. son vlidos en tres rdenes diferentes de

relaciones administrativas: Primero, verticalmente, en una organ~ci!l siguiendo la ljneajerrquica; segundo. horiz:ontalmentejentre lJ.n cierto nmer9 de.depat:ullent?~q\lj deseencoot4inar sus actividades. y t~rc~ro, en el seno dtl un departamento de
una organizacin determinada ;6. Deben ser aplicados al propio
procedimiento administrativo, Los tipos actuales de organizacin
de grupo no son satsfactorlos. Son, simplemente. excrecencias
de la Administracin y no parte integrante de ella. No se ocupan
directamente de la determinacin de objetivos. normas o mtodos
en el punto de su origen... 57.
Tead sugiere la aplicacin de sus princlpios a tres sectores:
educacin, servicio pblico e industria. Pero estos capitulas no se
pr.estan, dado su carcter, a resumen. Baste decir que en su mayor
parte se hallan muy lejos de los senderos trillades de! pensamiento administrativo; que si bien presentan recrudescencias de un
paternalismo patronal. la perspectiva es radicalmente diferente de
la habitual. como lo ser la de todo el que afirme que en el seno
de la propia Administracin la democracia debe considerarse
como una filosofa positiva. batalladora y como un programa prctico.... ~S.
56
S7
SIl

lbid., 6.

tsu.,

9.
[bid. 130. Vase A. C. ~[ilbl'au:{h. eDemocracy and Adrninisrra-

tive Organization, en Essays in Political Scicnce (Baltimore, 19371, ]. ~I.

Mathews y James Hart, eds.. 6-+j3. donde se hallar una excelente presentacin de la diversidad de posturas frente a la eortodoxin # que caracterizan a la Institucin Brookimr-, Este I'umr~ ce; obje:o '!c t.re;~ ":00sider:lcin en el capitul IV ce! !'Tc-e:,'c lil-ro, \"::1';': t: =t:' ;,.:: del mismo
autor D"/tlOCYCl).'. F.flid~l1cy .')t.;i'ili:).' (\\':lsthili~:():I. ~'U l. especialnlli:Qte!r.;lt i.IIl?'; '-:lprulo.
Solirt: otro.; enioque.; de :a ,::Ci.!::l:-;J:I:("!t",1I ,'m:-.h:-l';\ uo:a lo
hHn;Ir:":1I

l:i>(;rt"

al f.t:;.I tic e-t e

,,
l

2~2

TEoatA DE tA ADlmn:STRACIN PllBLICA

ESCEPTICISMO Y TRANSACCION

En !a literatura sobre centralizacin y descentralizacin se

pueden discernir algunas tendencias recientes. La primera es. la
progresiva inclinacin que muestran los autores :1 llegara una
transaccin entre los dos trminos de la disyuntiva. Hay menos
calor en la presentacin de Jos argumentos y ms sutileza en su
construccin. Quiz haya incluso un cierto escepticismo acerca
de la posibilidad de hallar un argumento en favor de la centralizacin o de la descentralizacin que no pueda equipararse a otro
argumento igualmente plausible a favor de la posicin contraria.
Puede tomarse como ejemplo el trabajo de M. E. Dimock titulado Executive Responsabilite : The Span of Control in the federal Government 59. Dimock ve al Presidente como el gerente de
una gran empresa: el Estado federal. Para realizar las funciones
de este cargo necesita las facultades que la nueva direccin
otorga al director general, entre ellas el control de unos rganos
dinmicos. Es preciso simplificar el esquema de organizacin y
jerarquizar la autoridad. Por otra parte. se hace hincapi en la descentraliz:::in. Todas las tareas de coor'Jnacn y decisin se deben llevar a cabo tan lejos como sea posible de la cspide de la
pirmide gubernamental, se debe ensayar el regionalismo administrativo, etc.
La obra de Schuyler C. Wallace Federal Departmentalizatln :
Critique o{ Theories o/ Organization 60 se puede considerarse como
!a primera manifestacin de escepticismo con respecto a la fijacin de un argumento convincente en favor de un sistema centralizador. Wallacc se niega n aceptar (.:OIllU dados los postulados sobre los cuales ha construido su defensa cada uno de los
bandos de la polmica; pesa prudentemente los factores que
!t

3 Soco A.ft,. .HaTl, l our. (]:lI1., 19.18),

.,

:;I.~N

York, WH,

22-8.

CENTRALIZ'ACIdN VERSUS DESCE~TRALIZACI6s

m;.

inclinan hacia un sentido o hacia otro en problemas concretos de

organizacin; finalmente insiste en que. con arreglo. a.. las prue-'
bas de. que. se dispone. el l}ombr:s:~s<Jtod:be suspend~tystljl1
cia. E~tpersuadido. . de.qtle. lqs administ~th:ist;ts(cspedalmente
los modernos)hanprocedi4oapP}'ndoseeni1OSluiados limitados y no analizados debidamente: estn totalmente equivocados al
suponer que pueden eludir consideraciones relativas a la naturaleza humana, opiniones acerca de los progresos sociales y econmicos contemporneos y decisiones sobre la naturaleza de la Vida
Buena. Los estudios administrativos han avanzado, pero sobre
la base de semi-verdades y ficciones ... " 61, Y una gran parte de Jo
que han presentado como verdad cientfica merece un veredicto
escocs de no probado.
La segunda observacin con respecto a las tendencia, que aparecen en las obras recientes se relaciona con las criticas de
Wallace. Se ha generalizado la idea de que "organizacin es un
tema de estudio per se que puede aislarse de otros factores. S~
destacan los factores comunes de organizaciones con finalidades
diferentes. situadas en lugares diversos y en diferentes pocas r se
presume que' son constantes que pueden aislarse y sobre las
cuales s<; puede generalizar. Al contorno de la estructura de la or
ganizacin se le presta escasa atencin, en tanto que la estructura misma es estudiada intensamente. Se habla de una teora
pura de la organizacin . Las conclusiones de este anlisis se ofrecen no como argumentos, sino como simples hechos, Se tiene
la idea de que una organizacin vlida se ajusta o se aproxima
a una norma tipo. Por consiguiente, no cabe discutir acerca de
cent r~llizadn o dcsccmrallzacn : una oc buena organizacin ser
la que se ajuste al patrn de toda organizacin propiamente tal.
Ahora bien. sucede que, si bien las conclusionex de los ..teriCOS de la org:tnilacinsudcn inclinarse con mayor frecuencia
.1

IbJ. Vase cap. VIn, .CondU.,jrJlh:'"

234

TEOR.tA DE LA ADXINISTRACI6N Pl:hJUCA

hacia la centralizacin, su significacin para este estudio no est

en lo que sostienen, sino en la manera como se ha llegado a ellas.
Esto es 10 que vamos a ver en el captulo siguiente.

NOTA BIBLIOGRAFICA
Como dijimos al principio de este captulo, es imposible tratar el tema
centralizacin y descentralizacin en toda su amplitud y complejidad
en un ensayo de este alcance. Es lamentable, especialmente tenie :jo en
cuenta su importancia histrica, no poder examinar todos los aspectos de
!J. filosofa de la integracin,
Sobre los fundamentos tericos del voto limitado, vase: G. W. Spicer,
' Relation of the Short Ballet to Ef icient Gover nmenr and Popular Control .., 11 Soutluoestern
l. and Soco s. Q. (Sept., 1930), 182-92; ]. K.
Pollock, e Election or Appointrnent of Public Officials, 181 A 1111 als
(Sepr., 1935), 7-t-79; H ..'\. Srone. D. K. Price y K. H. Stone, Cily .llanava (;Q,iCTlllllCI/I ill tlie Uuit ed States (Chicaco, 19-t0), c. 1, una excelent e historia breve del movumento con indicaciones 'bibliogrficas. Cf, K.
H. Por ter, St at e Adminisirusion ( Xew York, 1938, 26-7.
Sobre org.uusmos (ojl:~j;,dos y comisiones con fines administrativos.
vase : L. .\. Llue, .d'cccllt Teudencies in Stute Administr at ion, 1:; A 11i3; \\'. K. l ioyle, i nd cpcn.lcnt Comntissions in Ole Federal Gouernment
na!s (~ov.. 1901), U,'';5;
E. ~lcCombs. -State Wel are Admimstration and Consolidare Governmenr, 13 Nat. .l.:m. Reo. (Supp., 1924),461(Chapel HilJ, 193Y). eL ~.r. C. Trackert, The Cornrnittee as :1Il Instrun.ent oi Coordinat io.i in rhe New Deals, 31 Am. Poi. Ser'. Reu. (April,
193;).301-10.
So),rc el otoruamieuto de uu mayor control al ejecutivo sobre la administracin de personal, como un instrumento de administracin, vase:
\\'. E. ~,!o,her, "f'ersollnel: The Execu.ive's Responsibility, 25 .Vul.
\1U/I. N.:;' \ :.lay. 1936),' 2~'.3-8, Y I'he ~ext Srep in CiVIl Ser vice Heforrn, 10 .\':JI. JIU/l. Re,'. t j ul., 1921), 3::>6-91; E. D. Graper, Public
Employees and the Mer it Syst em, 181 Annals (Sept., 1935), 80-9; 1.. D.
\\'hi:e,d'uhii'; Per sonnel Administration, 2i Na .\1 1/11. RL't,. (Oct., 1938),
~9.j..9. Posicin contrara: Lewis Mer iarn, Personnel Administration in
the FeIe r al Goverument (Was .. IY37, follc!o).
Para COnocer otros puntos de vista sobre dcscentra~izacin~,. con....i ltese : ~.t. L. Cooke, .:\otes on Governmental and Industrial Administra::0:1 in a !>e:-lIo.:r:ll"\H, 3 Scc, Af. Xl an, JOIIT. (]ul.-~elJt, 1938), 139--t3
r que ex; ,,:'le las !e:;dellcias dc,;<:elll~.l!zadora~ del ..Iuncionulisrno de. la
,,: s:llliz::i':m c,er1~ilica, sobre cuyo tema: general se pueden ver tambUlll

c.

C::ENTRAtIZAerN VERSUS DESCE:'frULIZCIK

las obras de M. P. Foltett); J. :\t.. Turner, eDernocracy in Administrations, 17 Am. PoI.

Reo, (:!\fay, 1923), 216-30; ]. :\1. Landis, The
Ami71i..rlrati'(,'e Process (New Haven, 1938). 2.-1-8; E. D. Fite, COtlenr.ment by Cooperatiow (New York, 1932); D. B. Trumao -I.Jminiftratit,
Decentralieatan : A S/l4<ty of tite C/icago FielJ Offices ot tite Unite4
States Vepartme1lt 01 AqricJIl/ure (Cbicago. 1940). especialmente J()$ captulos 1 y lO: J. P. Clark, cJoint Aetivity Betwen Federal and State Of
ficials, 51 Po l. Sc. Q. (Jun., 19.36), 23069: W. \Y. Stockberqer, cThe
Dernocratic \Vay of Administration, 2 Pub, AJm. R.". (J~nc, 1939).
3-4; F.!lTorstein .\Iarx, Bureaucrncy and Consulration, 1 Rci: of PoI..
(Jan., 1939), 83-100 -sostiene que los usuales medios de difusin son
de hecho tiles ag-entes de int eqracin.
La literatura sobre erespc nsabilidad no es considerada detenidamente

se:

en este ensayo. Consltese: F. Morsrein .\farx. Administrarive ResponJ[a/li.lgenh'/lf in 111<' N,:, Democracv (:\~N York,
19,+0), Marx, ed., 218-51; ;\1. E. Dirnock, Forrns of Control o v er Adrninistrative Action, en Essays 01/ rile Laui ant] Practice o; Go rernmerual
Administration, 287-321: C. ]. Friedrich y Taylor Cale, Rcsponsible liureaucracy (Carnhr idze, 1932); Fr iedrich, Responsible Governmenr Servil-e under the American Constitution. en Fr iedrich et al. Problcms 01
the American Public Sen-ice 1Xew York, 193.5). 3;"1: }' el ensaye ele
Fr iedr ich en Public Policv, 1 1Carnbridze, Mas s.. 19..1, 32-l: l Ierruan
Finer, .. Iletter Govern.nenr Personnel, 51 Polo S ci. Q. (Dec. 1936), 569-.
99. y Administrative Responsibility in Dernocratic Governme.u s. I r:I1" .
.-le/m. Reu. (Surnruer, 19-H), 335-~(),

sibility, en Public

.~

TER.cERA PARTE

lOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES:

LA CRITICA

..

,.

"

.....

!
I

CAP1TuLo IX,

PRINCIPIOS, 'mORJA DE LA ORGAl\'lZAClON

y llETOOO CIENTIFICO

El concepto de prncpioss ha gozado de gran predicamento

en la Admnstracn pblica americana. Se han enunciado, defendido y perfilado muchos principios. Son muchas las obras que
han dado por sentado que los principios existen, son cognoscibles
y vlidos.
De dnde surge este concepto y qu significado ha tenido para
los adminstrativistas? En qu sentido se puede dedr que los
principios de la Administracin existen,., son verdndcros- o
vlidos?

CONSTITUCIONALIS~10

COSMrCO: FtSION
DE NECESIDAD MORAL Y FISJCA

La idea de unos principios de la Administracin surgid y reci~

bid matices de la ideade un consttticJonalh>mol.:stnico.., que ha
sido un aspecto destacado defpensamierno' americano. Esta idea
de un COI"stitu(:ooalismo csmico se caractertza por una fusin
y una confusitl de las ideas de IIcc.:csiJad moral y n ...i.:-a. Cmo lleg a producirse esta fusin es una<historta muy conocida.

240

TEORfA DE L.\ ADMINISTRACIN P'1SLICA

pos

CONCEPTOS DE LEY

Legado del mundo medieval al mundq moderno fue una firme

confianza en el derecho y un gratl resl?eto haca l. E1 ll1u ndo,

en el esquema medieval, se conceba organizado y movido de acuerdo con diversos tipos de leyes, perfectamente ajustadas entre si,
que iban desde la mente de Dios a los ms nimios intereses de sus
criaturas. A travs de la Iglesia, de filsofos como Hookery juristas como Surez y Cake, por mue;', )~ medios, esta nocin de un
mundo regido por leyes fue adaptada y transmitida al mundo
moderno.
Entre tanto, sobre las ruinas del pensamiento antiguo se eriga la estructura de la ciencia moderna. Esta ciencia, en sus aspectos ms caractersticos y espectaculares, hablaba tambin el
lenguaje de las ..leyes o de los principios. En la cultura occidental, en general, se produjo una superposicin y fusin de
estas dos nociones de ley o principio. En cierto sentido, esta
fusin era muy natural. La idea de que Dios-o el autor de la naturalcza-e-dir ige el mundo mediante leyes no pareca incompatible
con el descubr irnicnto de las leyes d~ la termodinmica: estas l-;
limas eran simplemente leyes de Dios descubiertas por el hombre 1.
Pero entre estos dos conceptos de ley existe una zona de dis-,
crcpancia, zona no siempre bien delimitada, lo cual ha dado origen a muchas confusiones. En escocia, la nocin de necesidad rnoralo bki' 'up'.:riQr'~ es la ~i!!ilJsBte: g.l,lc luusto y la justicia so;_
_obicuvos ; qu\U::~;?!_~ al:!o ID;}::; all". independiente del hombre
:-:-DjQS los ideas platnicas, el espritu del mundo. las leves del
uni,\'crso. et.:-, que establece unas normas de COD,:llcta obligato1
LOi estudiosos de los fenmenos sociales se dejaron engaar y contrihuyeron a la fusin de estas 00$ nociones de ley. Las leyes de la eco'loma
son el ejemplo ms destacado. Estas leyes, seen los g-rancies
!l1aui esiaciones acerca de lo que-es ineVitablernallifestaeion~Stl.~erl; d~Io tlue

"""i"

24J

nORIA DE U ORCANIZACIN .

nas para los hombres buenos, El significado de e ley-, para la cen,cia .est ...r.chmQ.D-clO con profundas disputas sobre temas tales
c~J.fl1Q la esist-"D:iav

.~firm<1!secon

la naturaleza de la causalid~d,Nropu~de

certezague. esta.. IcvestW SW1egn

t'''t'''',-3

noma--

_ti\';l..S..;~~t.Q_t'~. leyes Q.."t: te o : ;).. "Pi' nhjcrqc!ecjral b'-m;'re la que

de!?!! bac.2rs.k~ distjncin cm!',' los doe; tivns dt' !e':c:s .:'5 c!:Jq 1 ;]5
.Ii:~\;:DXil~.:.~;ienen por finalid3d o.?nse3rnos fo aHe tf,!be su, y
..!:!_?j[,nficauo resiue en el hecho ~k la discrepancia t':-:rre (o Que
leo ser v lo ue realmente es 12:~neral o unin~r<;;:'me:1te\. 1 :lS
'ps fsicas ;;e limitan a decirnos lo (lile es, .... ~l() "on leves si
describen o coinciden con Io. "realidad.

L~

~lEY

SUPERIOR. Y El CREDO

\~ER[C~~O

la fe en leyes de todas clases, y especialmente la creencia en

una ley superior, fue una caracterstica notable d~ la psicologa
comunitaria americana en el sigto XIX, .Y continua siendo muy- firme, aunque ha disminuido algo. 'Existen, segn esta creencia, leyes o principios con arreglo a los cuales se puede construir una
sociedad buena y permanente. Estas leyes son cognoscibles por el
hombre, 'j se le impone la obligacin de descubrirlas y obedecer..
las. E1 hombre va descubriendo con ms claridad y va cumpliendo
con mayor diligencia estas leyes; por consiguiente, progresa; por
lenta que sea su marcha, se halla en camino haca la perfeccin.
Por lo comn, aunque no necesariamente. esta creencia ha presentado un matiz teolgico. El postulado fundamental de la fe
democrtica, escribe Ralph Gabriel, afirmaba que Dios, creador del
hombre,ha creado tambin una ley moral para regir sus actos y
le ha dotado de una cenccnca para aprehenderla'~~E.d~bajo de
la sociedad
hurnanav- sbstcnindola, . como sostiene la roca a las
".",'"
e~Hnas.~aj'~n .ordert.rnoral donde se asientan los principios el ero
nos d~,kr \'('rdnuyla r~;;titlH.l. La:. rdt~racin de esta do;trjnadeJ
~.,'

"',

: Ti,?

,"

t'lIIIYS':

,",

.,'

,'"

vi ..!i'h'riC'ltl fJm:(J,'r ni TJuI:,ght ISew Yllrk, t~.;o,. 14.

t5

242

TEOlUA DE L.\ ADMINISTRACIN Pt1BLtCA

orden moral atraviesa el pensamiento social y poltico de mediados del siglo XIX como el ritmo de los tambores la escena del
bosque del Emperador Iones, de Eugene O'Neill 2. Hay unos principios que rigen la sociedad humana, al igualquehy unospl'ncipos que determinan inexorablemente la ttayectoriadelsory de
la luna. El hombre viola. estos principios, peroatenindosalas
consecuencias de tal violacin.
Hemos enunciado ya nuestra tesis: qu~ ... l~a~,?ci.~n. de,. pdnci- . ,c,-'!
pos se derivaba de esta idea de constitucionalismo csmico;
que los principios tradicionales de la Administracin pblica- eran
muy afines a los principios de los filsofos, de Santo Toms, de
Cicern y de Platn, El imperativo de la ley superior se concibe
siempre como derivado de una entidad que rene el mximo poder,
la mxima validez, que merece la mxima reverencia. Histrica- ,.,'
mente, esta entidad ha sido casi siempre Dios. Pero en la Amrica '"
de fines del siglo XIX y principios del xx ha sido, por lo comn, la
CIE~CJA.

.EL..

REFORMIS~iO

y LOS PRI~CIPIQS

La amalgama
. de las concepciones normativa y cientfica de la
ley en el reformismo es tan evidente. que resulta indiscutible. Consideremos, por ejemplo, un discurso sobre la reforma del funcionariado, pronunciado, por Gcorge L. Prentiss : <, Podemos ufanarnos cuanto queramos de nuestra libertad democrtica; hay un
medio. y slo uno. de conservarla intacta; a saber, obrando en todas las cosas' conforme a las leyes divinas del orden y bienestar
social. Estas leyes son tan inmutables como las de la gravitacin;
no hay en ellas distincin de personas o formas de gobierno, v
si son violadas es tan seguro, por no decir cosa peor, que se vengarn de los transgresores republicanos como de los que no lo
sean

3.

'()llY

N<1tiolll1/ BI1/1': (Xew York, lSi7, folleto), 2.<KSj~mpre que

prinlZilJQ falso y se ;cta en consecuencia apar~<li a su de",huso de poder.1I> 3. En cursiva en el original.

TEORiA DE

L~ ORGA~(ZACI6~

El imperativo moral del ..principio del rnrto en la Ad.minlstracn pblica fue expuesto rambin con .toda. claridad. por Char~
les J. Bonaparte: TOdos.lQshotrlQresqu~.llanrefl~~ionaqolo~u
ficiente yestnst.!ficientetneIlteiIlf9rfl1ad.O$pa~formular una opi
nin inteligente deben pensar y pierb'anddmismo modo sobre la
cuestin... ; nadie que tenga derecho a reclamar la atencin pblica duda realmente de que el principio de la reforma del funcionariado es justo y beneficioso: si dice que duda de este principio, lo hace como pudiera cometer un adulterio o un robo. s-abiendoque obra mal 4. No podemos hacer tratos con la iniquidad.
!Rr~CIP(OS FRE~TE

" E\IPIRIS\!O

Emre,)os primeros autores, el mtodo de los principios se

distingua del mero empirismo. El lenguaje con que expresaban
la superioridad de los principios sobre el empirismo es el de
otros adeptos de la ley superior. Aparece la misma J e limitacin
de una esfera de permanencia y significacin por debajo d..:! flujo
. y transitoriedad de los fenmenos aprehendidos de un modo inmediato. Aparece la misma afirmacin de que los principios .. de
este mundo real deben guiar las actividades humanas.
Organizaciones tales como la Nat ional Municipal League. escriba Dorman B. Earon en 1899, han contribuido a poner en claro
que un enfoque superficial o meramente emprrico de los asuntos
municipales no nos dar nunca una Administracon local tolerable; han puesto en claro que estn implicadas graves cuestiones
de principio... 5. El objeto de los estudios administrativos, decar ~'2(J51row~Vil:;on. es rescatar los metodos ejecurivcs de la confusin y caresta de la experfmentacin emprica y colocarlos sobre
cimientos. arraigados en principios permanentes lO. No eS extrao
.'''''

tCvilSen-iceas a ~ror:l,1 Issue, en 18.':jf) Pro.-u,]illO$ X.,tiQr:al'

Civil Sen'ice {{efornt Leal!'\1e. 43-4-: BH.

. - ,
$
rjon:rllmenf or JlliJ/it"liti.s 1 X ew Ynrk}; 5.
.
'fhe Study of .\drilinstra! ion... .2 P!II. "id. Q. (June. 188: . It);'-222.

244

TroRf.\ VE LA AOMtmSTRAClN PCBLICA

que G. A. Graham observase recentemente que la ortodoxia de

hoy quiz est ms cargada de reminiscencias del siglo XIX de 10
que solemos creer 7.
En el captulo anterior veatn0semo I~S7c~~o~Si1~~Jltegra
.
cin llegaron aserl~pdn~ipiospetmanentes.d~J~~).ni~tra-:
. cin pblica. B<tsteccmseiialaraququeIos dict~t!'~~el~.recta
. razn han sido diferentes para otras personas de otras pocas; enfrentados con otros problemas, percibieron otros dictados del
mundo real.
LOS PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Sera imposible probar, sin dejar lugar a dudas, que los principios de la Administracin pblica, ea poca ms reciente, han
radicado en una ley superior; slo hay una semejanza de lenguaje.
Pero sera ms difcil an probar que poseen realmente la sancin que recaban para s, la sancin de la ciencia. Pero antes de
indagar qu sea la ciencia ser aclarador examinar la actitud
tradicional de los administrativistas con respecto a los principios y la extensin y carcter de la revuelta contra los principios
por parte de los adm.nistrativistas.
LOS PRINCIPIOS EN LA TEORA

El ms conocido de los autores que dan preponderancia a la

nocin de principios es W. F. WI1oughby. Sera ciego el estudioso.
2!O. Las influencias empiricas que invaden ahora la esfera de la voluntad del estado declinan tambin, y la direccin de los asuntos phlicos asumir un carcter ms cientfico. H. J. Ford, Tite Rise llnd Gro,... /l1 01
.-1 m crican Pulitics t Xew York, 1~9g\, 371.
; Ed.couiou [or Puhlic .I,fminislrtl'i,oll (Chicazo, 1941), 5i. En el
captulo II hablxmos de la actitud semejante de ambos movimientos, el de
[a adminisrracin pblica y el de or;:anizadn denttkll, . con respecto a
los ..prin,i.iosh. Vase N, A. Brisco, Econmies of Efficiecy (New
YMk,
41, cH r 102. CL Heur y J. Bruere, Tbc Neto City Gozwtlmt?lIl
1"121, ,~68; Y :\1. L. Cooke, 011,. Ciries .-!wke (GardC;llCity.

del tema que no tuviese en cuenta la 3portacinr~at de WiUouShbv

a los estudios administrari",os. P~ro estara en un error si qeyeq
911clasiafirmt'cipne.s .de.. Wi!lou~hb'. sohre .mctodlo!!IZl.cO!"l~t!tu"eD

U~~.>~Bgrt~~i~~~i~~~~.!!.~?Qrt<lci~.. r~:L~:'\\'Hl(}\Jcl;hb\,ti4}!"le.. u n~
~~~i.?ni!1u~ u<>:s:;:rrneramen t~iJrrt'\alcn la . .. nl~tocloiptria q te
tttitizi
. . . ..
.
La Administracin, _escribi Wi1loll~hbv en 1919, cuando la disciplina estaba luchando por su existencia y necesitaba todo el
prestigio que pudiera obtener, es, si no una ciencia, una materia,
al estudio de la cual debe aplicarse rigidamente el mtodo den-

tfico.

Aunque los problemas de Administracin son de gran

compleiidad v vm-an con las drcunst<lnc:ls en las oue
se lleva. a cabo cada acti\'idad Lid Estado, exi<:tcr c;G05
_l2F.i,n.~;'~.Q;' v normas practi-:::\s Que c!.,~.,,,, ;;". "'J!.'.-.'~ en
todas 'as t:lrl'as estar:l1c" "1 se: bo /lo, ';;;r"r "ilpl'mj;'l ~
eficacia en la accin s.

es

PatO 1:JWl'..tC?'l deJoadlS:Q.bJ!'m;)s..e.l.;.lLA'!;p;~.' q'ig p(b 1ic a

preciso J.dmi:ir la ncc,,;'ddad de la CQm;urn;oci h: dos CQSJS;

"Primero, un wllunmen de informacin exacta mavor

el t:Xiseute bisw l!1'rj; ">''''lrarj !J tl~r:m'lbcir i
adoncin de nrincirio,> el..: orC!:lni/:lL'in v nrct.:'dimienro
administrativo cienrifkamente cs tablccidos ".
Que

En 1937, Willoughby hizo una declaracin formal de sus opiniones acerca de la ciencia y el descubrirnieruo de principios. Hay
-dijo-principios fundamentales de aplicacin general, anlogos
a los que caracterizan a toda ciencia, los cuales es preciso observ~r

si se ha de lograr el fin de

la

Administracin, un funciona-

ffUtoduccil>fl a la obra de G.:\. \\'e!'tr, Orrtrmi=.-J Er{orts [or lllt

1Jn/>ro"l!i/It..11 of ,1!.-tJlOdsof ,l[millistruli,,,, i"tlle L'nite 1 ,'/fltes (:\t:w
York. 1919), 30 (citas insertas por autom;\l'jo'm lle la Institucin Br.,,kin~s).

(bitl. 8.

246

TEORfADE LA ADMImSTRACIN Pt}BLlCA

miento eficaz; y estos principios se han de establecer, y se ha

de dar a conocer su significacin, slo mediante la rgida aplicacin de los mtodos cientficos 10, Si los principios verdaderos
pueden ser fijados ce inculcados a los'r?sponsables 4e la~et~r
rninacin de las circunstancias del gobierno, de ello ..:.~rivar l.1J1
gran perfeccionamiento en la direccin de los asuntospb}icosH.
En suma, la Administracin constituye una ciencia en el sentido
de que es una materia que ha de tratarse con espritu cientfico,
y que comprende principios fundamcntal~s que solo pueden ser
establecidos cuando se estudian con arreglo a este procedimiento
, cientfico

IZ.

LOS PRISCIPIOS EN LA PRCTICA

La forma en que se han aplicado los principios a la materia

propia de la Administracin puede verse en uIl:0S pasajes de las
obras de Harvey Walker. Hemos escogido a este autor porque su
posicin es la caracterstica de otros autores ue han utilizado el
~ mino ,;io de inirlo o explicarlo. Loe;
rincipios d la Adminis'1cj6n "'hljc~' dijo en 1933, explicando las concepciones amercanas a los estudiantes ingleses-derivan .le.Ia tcnica ms til de
las experimentadas en el gobierno de los Estados o en la direccin
de las empresas privadas. Para e<kilitar su estudi~on clasificadO~
~los sil!ukntes a art:1dos:
on!3nizacin ;{;. -;:;resu tiesto .1
.fQ~t~b.i!i.dad e i tern~ncin.,
<Id uisiciones - ersonal v
vi~jos diversos ... 13. En su obra Public Administration in lile Unired States intenta exponer los principios de la Administracin. fJ

~JU~

"l

;o,.Th~ Science o Public Administration, en Essays in Politicul

Science (Balrimore, 1937), ]. :\l. ),lathews y ]. Hnrt, eds., 39-73, 39 (por

autorizacin de John IIopkins Press l.

11
h.l .. ~2.t Esto nos recuerda el clsico aforismo de Calvin CoolidKe: Lo' iUllcin del legislntivo es descubrir leyes econmicas y ponerlas
en
l'ollcelltion

(Ji

ruMie

.\dnlnistrltiol;.,ll

.'IJlfr

oi

T~ORtA' DE" L\ ORGANIZACIN

Z47~

primer,gm tS que las tareas administratiVas pueden ser' organizadas

con la mxima eficacia porfunc:oneslt (esto parece afirmar algo
cientficamente vl;dopara cualquier organizacion). Unsegundo -principiq guese4~~e.tecre~cuentaal crear y ponetc!o mar
sha un mecanisrn~admlllistrati"'o en una democracia. esoue todo
funcionario ba de ser responsable ante ef<guebJoIJ <(pue"to9use
apova en una filosofa del~obierno, esto es, eyidept;:mcnte nor
mativo). "Un ltu',2 .crin.P.w S" QUS:;: las a,tjrid!C~t'S (j. estaao
mayor v lnea deben estar senaradas, y las funciones d~ esiadc
mayor situadas bajo el inmediato control ud ms alto funciona
r!~ administrativo del Estado H. (La sancin es moral o material?) Un poco despus seala que la organizacin de la ciudad
inglesa viola la mayor parte de los principios de Administracin
pblica aceptados en los Estados Unidos 15; y, sin embargo, dice,
j funciona admirablemente!
LA REVUELTA PRAG\t(rrCA

En los ltimos aos ha habido algunos intentos de tratar de

modo consciente, minucioso y crtico',.e.s,ta nocin de principios.
A ellos nos referiremos en seguida. Pero observemos antes que
un nmero considerable de administra tivistas han abordado sirnplemente fa idea de principios de la Administracin en favor
de una actitud ms pragmtica, ,
Esta amplia corriente de abandono de los principios Se puede
atribuir a la progresiva madurez y sofisticacin de f'llcstr3 disciplina. Pero se pueden distinguir varias fuentes de la perspectiva "pragmtica o sofisticada, En primer lugar, est el hecho
de que los principios enunciados han sido, por lo general. los ccnonesqeintegracin. Deaqui que los discrepantes hayan tendida
Xew York. t92i. 61.2 (lOr autorizacin de Rinehart Co.).
{bid., t>6. Otro aUtor a rma que "las situacioires que ie dan en la
pr:ktica... pueden plantear problemas !J~U}";l ')oJUl:lJfl sea la "jl)b.:j'>n -Ie
Jos prjncipi~s \le la or~a.nizadJO".
l'

l'

..

...

248

a negar tanto el concepto en general como losprlneipioseconcl"e- .

tos; tal es el caso del grupo unido a la institucin Brookngs 16.
En segundo lugar, estudios positivos de 8mpliaconcepcil)n y acaba~a realizacini;;dujeron a muchas personasacrerQueJos
Clpncinios no eran ms. que generalizaciones apreiuradas!po
.QeVl-9.1!tradns. y les llevaron a una profunda conviccin de que
la realidad administrativa es mucho ms sutil de lo que se supona, y est ntima e inextricablernente ligada con lo administrado". En tercer lugar, la formulacin y popularizacin de la filosofa pragmtica produjo una mentalidad ms propicia a admitir
un mundo de fines indefinidos, relatividad y expermentacln,
'J opuesta a la creencia en unos principios".
Un pasaje de A. B. Hall puede ser un ejemplo tpico de la actitud de los que han abandonado la idea de principios. No considera necesario hacer una crtica del concepto; se limita a elirnnarlo, 'en favor de .nuevas y ms vitales consideraciones, Los
estudiosos de la poltica
van tomando conciencia de que los problemas de la
Administracin slo pueden plantearse adecuadamente a
la luz de las medidas que se les han de aplicar. La Administracin no <;e puede estudiar en un yaco, La naturaleza y campo de accin de fas tcnicas administrativas
estn condicionadas en gran parte por el contenido de las
medidas que implican. La teora de que todas las diferentes y diversas funciones del Estado se pueden encajar
en una estructura administrativa simtrica y uniforme est anticuada. Hoy prevalece un punto de vista ms pragmtico y experimental. fs probable que existan ciertos
,; ..r"'j ncipj91 r'm,h""~olJ1As ck.-co.o..J.w:t;J......hu..'U.:l.."1.'l- universal
t.6 La circunstancia de que la Institucin Brookinvs sea un centro de
la escuela pragmtica es una prueba incidental de la arirrnacir, que hice
antes: lo que dice \\'illoughhy acerca de la ciencia y los principios
no est necesariamente en conexin con sus mtodos reales en el estudio
de
ni con sus ideas acerca de la olbuena adniinistracina.
La
ha seeuido por lo gener31 los mtodos. fle su
aC:,t'ldo sus ideas caracteristl.:as, sihienil!llor:mdo

ret:larna/a para unos y oeros.

mente a2licables a los problemas de la AdminjstraciQ,

pera su. nmero ~s tan ~SC350 que no pueden ser de gran
utilidad para el ingeniero poltico que ha de tomar un
nuevo programa .polrco y traducirlo en
sstema efective de Administracin.l'l'~

A~ C.\,tiU~paugh ha .expre.s~'do muchas vecc:s0l'inion~s serne'jantes sobre la naturaleza contingente y relativa de la organizacin
y el procedimiento administrativo. As, por ejemplo:
La .forma que haya de revestir la organizacln depender de diversas consideraciones. Entre los factores
importantes ... se hallan las funciones que se han de cumplir, las relaciones de una funcin con otras, el carcter
tcnico o no de las actividades y operaciones, la efectividad o' lnefectividad de los rganos existentes y la disponibilidad de fondos. Que depende, a su WZ, de la cuanta
y distribucin de los recursos imponibles... En otras palabras, la organizacin administrativa es experimental )'
evolutiva ... :5.
La perspectiva pragmtica alcanza un clmax lgico en la
obra de Schuyler Wal1ace Federal Departmentalizution: ..t Critique
ot Theories 01 Organizar ion, en la que se acusa incluso a los revisionistas pragmticos del grupo Brookings de haber articulado
premisas mayores que determinan sus respuestas l los problemas
administrativos. Wallnce realiza un meticuloso examen de los pro"
11
Del pn')!oso a la obra de .\. C. :\Iilbpaugh, Public Wt'l/.lre O,.r.I!::easion (Washin~loll, i935), VIII (por autor izacin de la Inst itucrn .Bren.

kin.rs).

En Ret-ort 011 a S/ly~'t!y 01 Orqanization ..1Il,{ Admi,:i.>rrlil'lII ,,,

Oklahoma, una publicacin del Instituto (le luvestieacin Okl..homa, 19J.~ '.
4. Cf. Public W.:lfare Ot!JIl/li::u/ioll, i3; Crinia Control Iry /:,,' :;tiar s!
GO':';:rlllnlmf \Vashiql'1011.19J71. 26 s.: -t!JenlOCr:l..:y u\<! .\,ln:lIibtr;....
Ql'ga,ntz~ti0tllt,~nEssays itl /'uli!iclJl Science.v Balrimore, 193;.; fJ4-:-.l tu.!.n1l,;I...~w.si~1~,~ia.nlyy. L. Schmeckel.ier. 1< caroanizut i, JI o f t:,.: XII 1:0'; ;!
GQ'f'~rll~';'J1;,ef(fllJl Does lt Iurolue] I \\' ashingron, 1939,. 4'J ..s. e:)p~.:i;'!
mellt<:,~.y ss. i1 :\!eriam. Puhlic Serric and Sp.:d.J! T'raininq II.j~:L
go, 1936),21-22. Vase tamhi~fl' sol/re el :..rrUj)() Brookinz. -u in iorr;e
parn la Comisin Byrd: ll'l'~stiqat.iQ 01 F..uclltit~.-f(l.:IIc:I~S uf tll~ (;.,vmmll'lll,Setlate Rep()rt, 1275. i~th Cor,gre.;::; lit Session 093i,. 12 ss.,
espeCIalmente 24-S.
l' .

n:OR.fA DE LA ADMISISTRACldN PCBUCJl

250

y los contras de la centralizacin y la descentralizacin, y nosaca

conclusin alguna, excepto que ese observar que toda decisin
inteligente, en cuanto al tipo de organizacin ms adecuada a las
necesidades del pas, depende no de una simple frmula, sino de
la detenida consideracin de multitud. detactores.A1gtUios d~~llo$
parecen estar, si acaso, en conexin remota con el proceso de la .
Administracin, pero tlenen, no obstante, una importancia trascendental ... 19.
Queda as cerrado el ciclo y volvemos a chapotear en el empirisrno ..?

AKALISIS CRITICO DEL CONCEPTO DE PRINCIPIOS"

~samos

ahora a considerar tres intentos de tratar atenta y

9:..tl~amente e!.sBPS.wP. ~-WpsipiR~, debidos a L. D. White,
Herman Finer \' E. O. Stene ~O.
~ :\c',\' York, 194.1, 227 (por autorizacin de Columbia University
Pr es ..). Cf, J. :'1. Gaus, :\. Quarter Century of Public Adminisrration
.' . U~. .~[ ano (Ocr.-Dec., 19-10), In-8, 179. Gran parte de las obras sobre
d~,;:~:l: ruli zacin examinadas en el capitulo anterior son, de una manera
explicita o por su tono general, eanti-pr incipids. La literatura que ignora
o re cha zi la frmula poltica-administracin ofrece tambin la misma ten-

dei!cja.
('(ill'~D.ll.O.rt?

reCil1te:Jle!lte ",!:t :.ebt;~l ig"'.:'jllrt:Z. y faltn (le ancu"""':"'""";"o il~~ Lomo camp0 ,jistentj\'o rIel saher hu.
: '.;'r-':.e" '.1Ir.\ ,liee: :'>u~ dato~ hitsicos n0 han sIdo toduvia
u:li'!~",_nl :1;rur:\I],')'; :ln.:li(j,:t;':en~t" de tal 1110(h '.lll~ [ns iH'miliii:i.J.ie~.
~:':c ::~;tx.l. .;;ri.:::;.::;':!l'; "',1-') "\ljJ" 1'0<) 'l"n";lQ ., dJQ~o..Jupte.
sis \:~~ Las ve rda.les a medias se pasean todava libremente por
el C:,l!lj") de b a,!rr.inistracihll pblica, ciencia an en emhr in. La gener:li7,1:i,:,n prematura a pa rece an a l,'Ui":I de ax iorna.e The Lawyer 's Role
in Pul>lic Adrnmistr arions , 35 }'Jl~ Lato I our. (:\pril, 19-1). 498-526.
32:-. Sobre las tendencias actuales -~las tendencias g-enerale'$ que han hecho a la administracin pblica ms consciente de sus relaciones y menos
autoritaria ..- vase la Secunda Parte de este ensayo,
"" Podran aadirse otro- trabajos. Vase, por ejemplo, ~t. E. Dirnock,
,,\\'hat is Public .-\dminisrr::ttion?+. t5 ['ufl . .\flrn. (Sept., 1913). 259-62,
"'r~(ie l autor clama contra las "~ellerali7.;lriones omnicomprensivass, la

, 1.1";1I1
,;n-'U".

"'

1.,

TEORtA DE' LA ORGANtZACt~

251
,,_,:,)--,,_,,~\d- -.--_---.:;:',:':,.:'~'-_--':"

w.gite . en un

en,Hl"o titul:tda

he Mt'jlr\!n'i of Prinkiples in

Public Administration, aplica su exiraordinaro don de sentido

comn al problema y nos d.<l una resp~esta de. sentido comn. Con
saltando losdic:ionarios deScuQt"ec# entre .IQssfgnific:ld9S,el .. s.,
guiente:..Criterio aceptado .como r-~a .de Ja. accn i!. Observa
que los estudiosos americanos han sido hombres de accin par
excetlence ; se pregunta entonces qu significado se puede y se
debe dar a los principios como guas de la accin.
No sera convenienle-pregunta-restringir el uso del trmino para que significase una hiptesis o proposicin, debidamente probada por observacin y/o por experimentacin, de tal manera que pueda' tomarse como gua de la accin o como un punto
de referencia? Sin esperar una verificacin experimental o de laboratorio, como condicin sine qua
no sera conveniente en./
tender que l!n adncirio im2lica:_a} una hiptesis originaria, tf)
una'verificacin satisfactoria, v:rpor consiguiente. la formulacin .
de una proposicin Que posca la cu.:didad de eenraJ:1J ... -; aiuste a la verdad, al menos n un sentido pra(!mtico? En este sentdo, un principio sera una gua segura, que estudiosos y jerarquas
de la Administracin pblica podrran propugnar como norma de
accin 22,

;1'"'

Se seala y comenta. una objecin. La objecin y el comentario sobre la misma son concluyentes:

certeza dogmtica- }" los ~prin':lplO<; rijos e inmutables calificados de

ecientificns por su .. proponentes. e i.. no obstante, eStudy of Admi.iistrntion. -Iel mismo autor. 31 .'lm Poi. Sci. Rcv, (Feb., 19.37), .z-40, donde
afirma que -existen normas universales que ha)" que descubrir s y que los
principios de la administracin pblica son aplicables a todos loo; campos
de acti\'irta~humtill>" Xo se da explicacin ahsuna de esta aparente
l"it... [uce
.11

En TIlI! Frantiers vi Public .-ldmillistr.:ltirm (Chicazo, 1936), 13,2-:.

. li, Textos citado.; >'"Ir :t'.1t~rilllcill cl~ The University of Chi.:-al.,'() Pre-.
22

I "iJ., 18-9.

TJ:'..oRfA DI! LA ADltlNISTRAet ~NP\.lBLICA

252

~Aau

puede surgir la obiecin de Que es imposible

determinar el !rado suficiente de verificacin por obser"acin 'para lbmar princioio a una proposicin. :>Jo se ha
.hallado un gran U1at~m;;\tic9 Q.ue e:ePJre [os principios de
J.o que)}qJ9_~-n. Lo que nos interesa eS insistir en guese
_ha..ll~IJ)~Q--12rincipiqs a demasi3da'l Qsper;;m;Za:z. afir!11'l..f~Qnes v2Qiniones. v que son dem:lsiado escasas las hip~'
_~~~is...~O[ll~1.i..~.,La comprobacin consciente .n.

White deja sin respuesta todas las cuestiones importantes y

todas las distinciones lgicas borrosas. El significado de verdad,
de verificacin, la relacin entre experimento y observacin
y verificacin la diferencia fundamental entre principio y lo
que no lo es. o., esto es 10' que constituye el ncleo del problema.
Todo 10 que sacamos de la lectura de su ensayo es una advertencia: debemos utilizar con agudeza nuestra razn y con cuidado
nuestra lengua. En esto todos podemos estar de acuerdo. Pero ello
no nos induce a concluir, como l concluye en el prrafo final, que
un principio. considerado como hiptesis. probada y aplicada a
la luz de su correspondiente sistema de referencia, es una guia
para la accin tan til en la Administracin de Rusia como en
. la de Gran Bretaa, del Irak O de los Estados Unidos 24. O al menos se puede insistir en que la frase" aplicada a la luz de su correspondiente sistema de referencia contiene fuerza suficiente
para invalidar 1::1 afirmacin.

HER\UN FHiER: DISTINCIN LGICA

Uno de los anlisis ms agudos del concepto de principios es

el de Hennan Finer. un ingls. en su enS3"O PrincipIes as a Guido:
~

"'

/lid.. 10.
I !>i,J., r:

!
i

}.
i

TEOlA DE L\ ORGANlZACIdS

.jo Management. Existen. afirma este autor,

1'15

153

5Iaspsde'Jrld.

~Hav

el principio que- es un:l. r.:.:l.a&W3 L'ht:'~;~.a.. ci~nUica. de

.causa a efecto .. 25. Y hay tambin ~iorinci(Jio Que es una normal
un prcc"pro m!'rMJ: un:. reladn de valores \" -'m\'l.~':-tos orienta"
dos a. un fin~ Los dos tiRoS .. est~rt ncooexin.nu(:?5. d nrimero
.\:sl ha~ado enparreen el sel?tlndq.. ,t porClue ~n:lU"'stra \'icl
cotidiana no nos uuiamos soi;lmentepor lo !JU0 d;:';,';:mos. sjno.
Eue nos vemos con..,tr~idus a lo no..,ib1c. Y aju~:1ms nuestro<;
~Qsv valores a lo po~jble ~". El principio causativo 00 ha de
ser necesariamente tan denido como una ley fsica. Es una gua
par~ 'la accin, una indicacin de causa y efecto procedente de
<das enseanzas acumuladas de la experiencia real ... El saber crece
con la experiencia, y es un hecho simple 1: incontrovertible que
en el campo de la Administracin hay un fondo Je saber relativo
a causas y efectos que ayudar a un administrador a realizar los
principios morales que se est esforzando por realizar. ~n ciertos
casos es posible generalizar con certeza casi materntica : dado x,
se producir y. Pero aun cuando no se da esa precisin, el estudio
y la reflexin revelan probabilidades. probabilidades que pueden
ser utilizadas en la' Adrninistracin pblica.

Conviene hacer algunas observaciones, En primer lugar. el anlisis de Finer, que fija dos tipos de principios. no es suficientemente completo para abarcar todas las posibilidades, Evidentemente, hay dos tipos de principios que se ajustan a las' frmulas de la correlacin causal. Uno de ellos, el causal, ha sido identificado por Finer. Baste indicar aqu que sta I~O es, en modo

,
!

~ 17 PI/h..llillt, (Oct.. fU;',. 2:~;'WI. 2:,,7. Vase t:,mhi':lI ~1I Cit ,\fa!wt/l.r }'ear Book, I()33. 1()5~~, UIl:tS ,'(>r: rer~:lI':olle.; ,.)l.re~ l 'rill"iv'ios de
la :\dmini:'ltral'ir"ll .lil,l,:t.,. en las tIlle eo,;IJl.l1e Finer "u l.ci"i~l"'!l. 1[,.hlandl),
,11 I;;rccer, ele. ana maneta impro\"l,;cl:t y ~ome:i\:o al fUe~() r!~ b-; obje::rllll~, :il:~r O/,. \'tll'!::I~\''':l:tl Ui1"t '. e''::,1 iml.ub:.'a lJOr el \:t:Il:1') '.'le li\
i'l.n.''II. I.','rt, 11;11; 11:,;1 .1ll;i;r;(I,ll~ 1"'1 (,,.'t,'ll rito" t1IH:r;r,,. "I;;:Q-i d~\i.,[3.
.,' tril}

254

alguno, una cuestin simple_ La causalidad es una ~tQt:bl... de.

misterio y polmica entre filsofos y cientficos; ciertamente, a
partir de la filosofa crtica de Hume la nocin comn de causalidad ha si~~,. en fra~e~eBertrand Russel1, poco. m~.q~e.una,
su persticin. Al~un~l;.~lttas ~~I .. l'~~sar.niento'cienttic, ~>.~oIl->
sid~r~do posi~h~ .s~~ir.~~~I~~t~'si~elc~ncept()c~m~;$Sllli.~~
yesl> (dinmicas) son,:Simplemente~.manfestl,lci6ndela relacin
de dos situaciones de un sistema dado en momentos diferentes,
cualesquiera que sean las respuestas finales a los problemas metafsicos. Las frmulas matemuticas del probabilismo ocupan una
posicin en la ciencia fsica que ha de ser ponderada por los estudiosos de las ciencias sociales que pretenden imitar a la ciencia :7,
Hav otro tipo de f'ripcjpiq,s). que se ajusta tamb';p

jl

dicha:>

f~rmulas.

Es el princioio d~ ujWp]j"'fiD fprmG. Este principio se

da en _el mbito de la lgica formal v en su rama esvccial la roateln.~ica i e~te princiRio qre>(rili.1' una relocjD entre concepras
form~h:<;. E~l.c .l'Sil"JSlpiQ .1.)l;l~(I~_/Lncri;l tambin la c<Hl'jaljda>i",
.por t:jempl.o.:ppu~t: llljJjZ;)[5l' rara "Qb<'TP;'? I' .r'llIsorin ppra
~w.:,,';,;;i~.... el futurQ, Pt:ro no depende .de la cousacin, ni para su
e\ist~ncia ni

para su val.ida. lk:;\l

CQOc!J1<;jooes poniendo de

..s2!lSl?l.0s b:sicf)S (;,iorn:1S. biO[,'sjs dc); no se pregunta sobre

la verdad'" o \:llidt:z" de los conceptos funtjamentklles sino de.
u,la m:l:'<.'!';l i!1(:dl.'ut; y cjrcllpslilpC i 1 ! ; DO presenta en b conclusio m;-; de lo 9th: yir:oe d;l<lo' en las Drt'mjsas lo cI!31 epasl j IU)'C
del.e jUI.~ar si este LOI1Cep:o de probubrlidad se halla o
las leyes de conservacin- aducidas posteriormente.
F. S, e, :\0 rthrop, LUYOS anlisis SOI1 ~eneralmellte aceptados, no halla
conflicto insoluble al.runo enrre la idea de una relacin de conexin necesaria s entre los estados de un sistema en momentos diferentes y el concej-ro de prolJahiliclad en la mecnivn cuntica y en la .,ica en general.
O, ..The !.filn"ophi:..-al .';;i::nit1c:rh:e of rhe ('cm:,,!,! oi ProhaJility in
'.:'.l;::l:~::l ~,le.:h;tl:i.:~ '. J Ptiil. of 'Sl'. (Apr il, /9381. 166H30.
.
..

El

1t','!M

no en LOllt11LlO

.:O

rEomA DE LA ORG..\~IZ. \CtN

s~maYQt

mrito. Les.eometra euclidiana es Hustr.,.ti\'a al respecto;

Como sistema de implicaciooes tormales \.'s yn'ih in!ievcpd;epternente deQue l geometra del mllndo seqt,'>'ldir!i;lno <:lOO ellclidiana 28,
. . . .. . .

.', -

"

-~

..La . $dgti~a~.()t>S~r:~(:1~I . 7e~~f~~~~~~i~~~~~;~c '~w.~

,!~S~~gt() . . ~ . ~... ~~!Ee9.~~ . . ~~J~C"l~~!i~n;~i't~~,:,~ipO,li;.~~;~~,~~~:

los . principioS de tiporio-rmadvo -dependen 'enparte .44. los de

tipo causal, porque en nuestra vida cotidiana no nos guiamos solamente por lo que deseamos, sino que nos vemos constreidos
a lo. posible. Hemos hablado con anterioridad (captulo 5) de
la falacia naturalista", la falacia de creer-que de los hechos del
mundo existencial se puede derivar un "deber ser" para los seres
humanos. En realidad, el hecho de que en nuestra vida cotidiana nos nos guiamos solamente por lo que deseamos, sino que nos
vem~;'~onstrcidosa 10 posible" (hecho que ninguna persona sensata negar), no prueba que los principios morales estn "basados en parte sobre principios fsicos o naturales. Por el contrario, parece demostrar que los principios morales, estn ms b'icn
limitados en parte por lo posible. Ciertamente, filsofos de di.
versas escuelas discreparan de la opinin de Finer sobre este
punto. Los que creen en un mbito de valores autnomos, por
ejemplo, negaran, radicalmente, toda dependencia necesaria de lo
espiritual con respecto a lo fsico. A toda prueba de que rcalrnente existe esta dependencia se opone siempre el postulado de que
no debe existir.
~~ F.;tos ,tres tjL'QS
...
agotan ~jUlza lO';IS la;;

de priPt"i;?s -nlllJU',~lil'os_ 9\1",,1:;.; ir)r~- no

--~
.._.::=r,....
"
llo''ud"V'S:;: ('ert",pJt.;"-l\ Dar (,r ["";' P ..r,.; ' ......; .. ;n~jii
elel ter';"Q. Por ejemplo, se ut iliza con propiedad, sl.::;n los .i:-':-::')!Ja.it05,
para desienar los elementos s o rudirnemos .. tic una COS:l \si se puede
hablar de principios de administracin pblica .. como se habla .de eelememos de quimica. Enes e sentido no Se hace referencia. en el primer aso, ti las leyes o l{(rmulas de la admini-trncin l.i,lio:a. '11 en el
~e~u' -Io a los noventa y tan' os <t:!ClIil.:llt'h,; '~'Ill~:tutl\,(I'; de! muudo fisico.
Eoc.lenL!'uaje ordinario, principio. se utiliza ill11Jrecmlle:1t el!. este o
ell9"os :lmidosy, sin-duda, tambin :.I:.-una vez en este lil.ro.

236

Hemos de referirnos tambin alenfoqu8 o~e$to del proble.rna, los cientficos positivos , que tienen una clara conciencia
de su posicin, han. rechazado, ciertamente, toda conexin org.nica de su campo de~~t~di()c()n~ldE.los4{v~Iores.~~~()FW~.La
moral.cientificah~>O~~~~!i~()77~c~2~~~rte~
. el~~~~~J;~~~,;ii)'
el l cmo s dejar<\uela.ast:'Jtasc<fel1>orqu.'1. par~~ll~~-Cai
gan comopuedan.Sio lo" o.5eudocientificos han intentado derivar
principios mo;-;;!e" de los bl1a~,;ms de la Ciencia imperativos re
lacu.naclos con la misin de una r<lza, por ejemplo-de los datos
de la ar.t rcpolocia.

E. O. STENP.: UN" FOR.\1ULACIN PRECISA

El tercero de estos ensayos' criticas recientes es el de Edwin

O. Stene, titulado <tAn Approach to a Scicnce of Administration 29.
En el ensayo de Stene culminan.y se ensamblan dos tendencias
relacionadas : 1) el esfuerzo, que se extiende ya 'a lo largo de ms
de medio siglo, por Iijar los principios cientficos de la Administracin pblica, '! 2) el intento de delinear una' teora pura de la
organizacin . En cuanto a lo printero, el anlisis de Stene quiz
no sea ms agudo qu los de otros autores, pero hay ms pende: acin eh sus afirmaciones, y su formulacin: es, ciertamente. ms
precisa. En cuanto a la teora de la organizacin, Stene construye
sobre 105 trabajos ms destacados sobre esta materia JU, tratando
de generalizar l partir de ellos y de formular sus datos como relacienes causales irreduc.ib!es. Las pruposiciones que establece no.
dist incuen entn.: organizacin publka v privada. Stene comienza
observando que, aunque los admnistrruivistas dan mucha impartanda a las posibilidades y a la relevancia de los principios cientIicos en el campo de su disciplina, son pocos los que han tratado
.Lrn, Pol. se: Rez: (Dec., 1114\)). 112437.
Los lIldui,!q. t:li Patas 011 ti:,' S.:,,:... vI Ad'ilillislmtilJ7l (~{.W
York, 193;'" L::'her (;ulkk L. l"ml;k, ds.: Ira1J:ljos dc{. I.l1arua~J,.
;:

3~

1.)

J~!CC5

,
I

1I

-. ..

2S1
de establecer sus premisas bsicas. .Cuando enuncian un principio.
se limitan al nombre, sin referirse a las ..relaciones causales COncretas que pueden ser verificadas 'J' que . pU~den s~r"irc~p;~~~St"~
adecuadas.. par~ posteriore~"r<lZ0namientos" )l..~ten~ .. profj1m,liza
ms..Prete,pde. fijar.unos postuladosfundarpentalessirn.plt;S que sir"fJ.1't~rainterpretarlls.montaas de datos administrativos emp-,
ritos y como base de nuevas formulaciones tericas.
Por ser el anlisis de Stene un resumen, un intento de forrnular conceptos fundamentales de la mayor generalidad posible con
el menor nmero posible de palabras, resulta difcil -resumirsus observaciones. Limitmonos a una indicacin del carcter de
las mismas.
Stene procede por medio de definiciones, axiomas- y proposiciones. El concepto fundamental, la primera definicin, es
la de organizacin. Organizacin es un gnero del cual es especie administracin. Stene halla que los "e~e::T.,.~ill2~_,g":LT.?.Q2ll~
toda oruanizacin social
son: 1) las po.>rsrn::t<;. 2) tl)<- ><;i'I;r;:'~S - .... ,combinados, v 3) una finalidad cQmun'o una tarea comn oue ..;e
ha de realizar. Se da la sigui~ntc definicin:
~L~".,.".,.-.:r-

Dejinicin : ~ or~!oiZ:1Citin formlLes un nm~ro de

per,Son::lS Que sist~m~ica \' cl)n,,~.:nem<.:nt<: COml)l~iln
sus esfuerzos ini\iduaks l) ia r<:~lincin d~ una tZl,:.'a
comn ';.
Sigue el razonamiento siguicnte : La efectividad de una organizacin se mide por su eficacia en el cumplimiento de su finaldad;
el grado en que una organizacin realiza su tarea de-

pende de tres factores primarios. cuales son: 1) la actuacin de los individuos que la integran. 2) el nmero
de los mismos. y 3) la coordinacin de los esfuerzos in-

I
1

~I

/fli.l..

t:

/Ii.f. 112;.

I\.?~ .?~.

11

nomA

258

DE. LA AD~!IN'ISTRAcrN PUBLICA

dMctuales", el' tercero, del que se ' ocupa especialmente

este articulo. es el factor que determina la eficacia de la
orgaJl~acin.33.

-el principio de coordinacin que enuncio aqu en trminos de relacin causal puede catalogarse como. el primer axioma de una teora relacional de la Administracin:
A;riol1la 1: El grado en que una organizacin dada se
acerca a la plena consecucin de sus ob iervos tiende a
variar en proporcin directa con la coordinacin de los
esfuerzos individuales en el seno de dicha organizacin 34,
Una vez establecido este axioma bsico. Stene pasa a examinar Jos factores que propenden a facilitar u obstaculizar la coordinacin. Rechaza el principio de la direccin y mandil" como s
guiente en irnporrancia al de coordinacin. Este punto de vista
pasa por alto el hecho de que la coordinacin de los trabajos rutinarios se lleva a cabo en una organizacin estable sin necesidad
de direccin. que" la organizacin ha adquirido un hbito de coordnacin. Stene da despus una definicin de la rutina de la pro
ganzacon 3S. y la utiliza como base para su primera proposicin ,
13
I bid., 1128. LaG';),rljllV!(,,J supone "arios elementos esenciales
e.!1lre lt)~ -:u;.les. e,,;m: 1/ la \'inculacioll le las .,cti\'lJa(h~silld1\iduales a
.la '.I,e:1 ,:om i :l : 21 la enul-:/m de :tctl\'I<1ades ';]UI\Oldu:,Ies '!ue '1: mter-

ti.e~:l:l " :r~1.:1t'~) ~!l~;-( '1: .'J la re;~flZ~h"JCln

Le~i..!n,j"; ~-::r;: ;~;e

:l1j.l

(le

tod:,.,a(.tueL~~:-; a\''':J\'~(J:lqcS ne-

reahz:l\':'/)~l tnd1\'ldual

('OtHflLuya

al

prOpoSltO

~O"

rn:'~;i \-":'1 i.\ ~~i.l~:C.:~ en el ~lr~nn,n \" eil ~J ~:;T:t'::f) deJas :i(r:'''ldad('~ lIHIJ~'
\"~d'c:;:!t.:" ::~1 U:~:: ~f:!.il_~I:J~l :;~u!u:t r;l
(iue J~rnlIt;l je~l!l~lr ,a hn'1. t :ld
co:n ~'Il., ll:).
- : - n
:$ 0<1 Jct1Il!Cic'lll: B,l,;ti"i.! de Iy ()~'.... ~nil'ltI'll1 1:" :tl!uelh parte de las a,'
t;\";ti:~dc'" lie~fna nr:!;I~:l%:I,,IlJ11 ( l1c h:ti!c:!;do Ea ;-;er h:lhtt:.::d d<.4>btdo .1 la

u.

2S~

"TEORtA DE U ORGA:.-.:izicIN

p:'P~iCii37f"'l:tJl co.oI"din~cincf a~tJiC!~~r:;en el

seno de unarganj~acin"tie~de" a va.tiafert~f~J?orci~ .
directa con el' gradoenquelfis fun\licJnieSi,~l'k;iaf~}'pe.

; ,r,Qdi~<1men~e. ";rep;e~i~<1$;;~1ll:8at$0al;"

",;;.i~'"t;I;,

.'~.&(fln;;_t.pt'iffl1;ffftfend,jnllSit~irrUsode' ail(,tn~~;~s;i;Pf&:

1
I
:

Posicin; hemos aeabandonar el examen de este trabajo. Baste

decir que el anlisis se extiende a tres axiomas y cinco proposiciones.
El ensayo de Stene, dijimos, representa fa mxima 'extensin
de dos tendencias :la tradicin de los principios de la Administracin Pblica y la bsqueda de una teora. de la organizacin. Situado en esta posicin, probablemente presenta ms virtudes y menos vicios que la mayora de los trabajos de uno u otro
orden. Ciertamente hay en el menos errores que en la mayor parte
de las obras sobre principios .., y las supera a todas en claridad y
precisin en la exposicin. En comparacin con otros trabajos 50:
bre teora de la organizacin, ofrece virtudes semejantes, As,
pues, por sacar a luz muchas cuestiones importantes y poseer relevantes valores genricos, la crtica que hacemos ms adelante
recae sobre l.

TEORIA DE LA ORGANIZACION
Pero, ante todo, nuestro uso de la expresin teora de la or-,
ganizacin justifica una nuva aclaracin. Se ha ccneralizado la .
idea de ql:e 1<\ or!ranizacin VU ':c es un pmpo dr' "'"eSlig;l;
"fif)n, una materia de estudil). S~ a;I,,'nUim los 5P"Pl) COTClJC"S
!Jetada or!!anizacin" \' se con,idcr:ln ligeramente bs l2;wiq,la" . , ," las ,orl!:lnizac:illncs.
' "
rjggdcsde
c2Ci:retos,
La distincin entre Administracin Pblica v Privada se rninirniniza o se declara inexisteme. SlJ supone que existen "constantes en la organizacin que

"

"

260

se p\1~<1enaislar y constituir eno1)jeto de proposiciones denticas.

Los od~enes de la teora Dura de l organizaci&2! son yaDos.
Es, por supuesto. un aspecto de la corriente gencraLbacia el .po-

1:5 .

sitivismo" la obic:ividad v la ciencia de Que hablbamos en

c";,i,"1f"l5 irtrQc{uctQrios. Indudablemente, se ha. visto reforzada";",
por el divorcio de Administracin y poltioa, por la presuncn,
expresada ya por Wilson, de qU7 en la democracia ~Lproble"ma
de la eficiencia es... el mismo... que en cualquier otro sistema
"de gobierno... 37. Parece tambin estar relacionada con la idea
del ..mejor medio caracterstica del movimiento de organizacin cientfica. y con la nocin. muy destacada en este movimiento, de que los hechos. concernientes a un problema concreto son
averiguables a travs de una indagacin cientfica y que, una vez
k
descubiertos. determinan la direccin a seguir. Se presume que los "."
"hechos son constantes y mensurables, como lo son los factores '"
implicados en el trabajo del acero. Las frmulas para lograr eficacia en estas operaciones son las mismas en los Urales que en los
Apalaches. La organizacin se puede estudiar del mismo modo y
con los mismos resultados. ta concepcin desemboca en una
t.:n:-iLQ..; 1:1 or!!anizacin uni\"crsalmente \'~ida o cierta: una orga
niz::lc:6l ~!o es dlida"-{) lo aue es igual, es una org;1niz:lcin-~!l..
la m,'Jida en que Se ajus! al modelo o al menos utiliza los "prin
.
;
c:1i()s~" C;? oruanizacin 38"
El

:'Qc'clo

ms notable de la tcora de la organizaci6n es

Qi1:7..1 su r~!ciu:1alisrno. En las D~i~inas de Fayol v Urwick d lector

percibe d!::W el.::! t>srritu dI:.' Condorcet v Bentham. Los hombres

..son concebido:> como seres fundamentalmente racionales. la sos::ic~J, como una con-r ruccion esencialmente [;:Ieiona!. Los humDemocr acv and Ef ficiency, 87 Atlautic Jlon/M)' {March, 1901),
296.

'.lI
V:\S]. D. ~{()ney, The Principles o Orzunization, en P<Jttlrs
vil th c S.:i.",.. f .-ldillilli.stYl.lticlII ( Xew York, 193i), 1. Gulick y 1... Uro
wick, e.s , Qh98~ 9192.
37

2~'9.99.

TEORf,\ DE 1..\ ORGANIZACIN

261

bres son fundamentalmente igttales; se estudia cientficamente la

sociedad, buscando mnimos denominadores comunes. Los hambres y las partes de la organizacin son considerados mas o menos
como si .fuesctl.las p~rus int~reambiables<?e.~arnOdefnamaquj.
naria.'" H:lY
.,P.ri. ~
.. i P.i05.a 1.o.seu.a. les. ha-.". ...d i con
.. '.f.otm.a. rse.. '."':
...-~--..<----"'-.-'---- -,,-,", - .. ..." '"',',','.,-,, ,",.,,',.'-,---.
Esta idea es enunciada a veces en trminos radicales. y dogmticos. As, Urwick, en su artculo Organization as a Technlcal
Problern 40, confiesa que se interfieren factores personales .. y
que no se les puede ignorar. Pero insiste en que los individuos
constituyen la materia prima de la organizacin. te La idea de que
la organizacin se ha de estructurar con arreglo a la idiosincrasia de los individuos y ajustada a ella, en lugar de ajustarse los
.individuos a las exigencias de unos principios de organizacin, es
tan disparatada como tratar de proyectar una mquina segn los
caprichos de una ta solterona y no conforme a las leyes de la'
ciencia mecnica. Esta es una afirmacin verdaderamente notable. Tienen las leyes de la mecnica" una existencia separada de
la idiosincrasia de los metales, combustibles y lubrificantes que
constituyen una mquina?
Otros autores, aun insistiendo en que existen unos princlplOs
de organizacin que se deben tener en cuenta, son ms tolerantes
',.','"',',',,,-,,',,',,',".<.<

39 Unos versos humorsticos de uno de mis amigosde Washington expresan bien esta idea:

Un impaciente analista llamado Belter

dijo: q.-\cahemos con este desbarajuste.
Para m. el arte
del org-anig-rama
trasciende el de Brueghel el Viejo.

te Citas tomadas de Pa!'t-rs on file Science 01 Administra/ion, por

autor1iaci6n del Instituto de ..\ dminisrran Pblica, 49-&<:\. 8S. Tal HZ,
al tratarde caracterizar el movimiento general. haya dado la impresin
de que los tericos de la or~anizacin:t. son un l{rupo elaramen:e identificado, GOllopiniones sustancialmente .'1.la!es. ~o es as. La "teora de
la orlr:1.l'1izaci6m .es . simplenlclIte unatendencia ~eneral en la :tdministra.cin pt'lh\i5a yen la org-alli2;~citn cicnttka.
u,iltl,'ci/,al .'Jdmillisfratio, (Xew York, l(40), 19.

TEORA DE LA ADMfXIST1tACI~ptlBLIC'\

262

ASfa'li

con respecto a lAS circunstancias de tiempo, luzar y personas.

J, M, Pfiffner cree que ha\' ciertos princioios \:enerales de or::acincin admin~<;trati"a de valideZ reconocida,.; pero en la prc..::-

ti ,a S' pllt>den,l'lanl!>ar cliLmas CJI}''' nica "olucin sea In vjob~

ci(,Q de los principios de organizacin 41,
D~ modo semejante, lo ComisilO de la Presidencia sobre organi..
zacin Administrativa manifest que hay cnones de eficiencia.

que han surgido universalrr:ente siempre que los hombres han colaborado en una obra comn, ya sea a travs del Estado, de la
Iglesia, de la asociacin privada o de la empresa comercial 42, Pero
la Comisin tuvo ocasin de observar que:
El Estado es una institucin humana .. " es humano de "/"
aba 10; no se basa s~J1amem:;'ffi'""'ifr sistema formal.
,~n copacjdJd y nmero sino ms alo en actitlldes entu_ (1
.:-iJ'IT1o y lealtad No es ciertamente una ID9uina...-1lue....se

arri ba

pueda c!c"montar. Rro\'t.'ctar v montar de nuevo sobre l~

b;:st.' lit: 1.:15 leves m~c;:inicas. Es ms semejante a un or- I
!!;:t?1"D10 \'i\'o. La reor!!ani7.;:cin del Estado no es una
t;:r::>\ l11('cnica, Es una [;:tren humana .x.ha.dc.cntocarsc \
{prno 11'1 prohlema e\.; mur:)l v eh: personal. a la Y~L<n!.e "
c')mo \lD') ,'uc:'-tjn eh: lgic;:t \' org,mizacil]" 43.
.

La oposicin a la idea de la

teora

pura suele presentar un

matiz parecido o idntico a la oposicin pragmtica, a la idea
de principios, de la que hemos hablado antes. El ataque procede
de' dos frentes. Los tericos de la organizacin son acusados de
limitacin por tratar de considerar las organizaciones con independencia de los fines que las motivan y justifican, o bien tratan
los ..fines como algo que se puede medir y manejar. Por otra parte,
.se les acusa de injustificable generalidad, de ignorar la especifiRcport (\\":l,;hill~[()n. 193i), 2.
O/'. cit, \':a,~ tambin J, ~1. Gaus, :\ Theory of Org-aniz:ltiQI\ II'
Public Administr at iou donde se combina la recria fc la or:':-;llIizall:t>
con un;, Ifhi',c!l(la en la import.mcia de io, fines hum.1no,;y de la sin;:c!;I~:,b' ddiw!t,olu(), j,ul,!l'';luQ en Th, [ronticrs al Pub/h' ,ldmini.f/TcJ01

foJ

: ;"lIP.:j,a~(), HI,V).

TEOR1A DE LA ORCANIZACIN

263

misma de la Admirfistracin; Unas citas

breves de G. A. Graham ejemplificarn ambas acusaciones: 1) -Olvidamos con rrecuencia oue toda orzanizacin tiene una finalidad.
Las formas y mecanismos de la organizacin son medios para un
fin. No pueden ser considerados con independencia de su utilizacin y finalidad. La discusin acadmica sobre los principios de la
organizacin refleja muchas veces un desacuerdo con respecto a
los objetivos. 2) Somos propensos a olvidar tambin que la organizacin est necesariamente relacionada con una situacin concreta. Esto es, es una organizacin de algo, a la VZ que para algo,
en el mbito de lo pblico; una organizacin no afecta nicamente a sus miembros; es una organizacin de fuerzas del sistema del
Estado en su totalidad, quiz de la sociedad entera ~.;,
El grupo Brookings es el que se ha opuesto con mayor energa. a considerar la organizacin, per se, como un campo de investigacin. "Los problemas de una organizacin perfecta-e-dicen
Lewis Meriam y L. F. Schmeckebier-no pueden desligarse de los
problemas relativos a la pulitica fundamental del Estado, La determinacin de la poltica a seguir implica con frecuencia un:rbitraje o conciliacin de intereses o puntos de vista de elementos
conictuales del cuerpo poltico. Puesto que la organizacin tiene
por objeto llevar a efecto la poltica, las cuestiones de politica se
debenconsiderar juntamente con las cuestiones de organizacin .. ~;..
De modo semejante. A. C. Millspaugh opina que:

~idadql1eestamateria.

Una
cin con
funciona
falsa. La

organizacin administrativa establecida sin relala forma y la filosofia poltica del Estado en que
seria miope y estara montada sobre una base
organizacin administrativa debe llevar la parte

..

H~:or~atlli':atiol\.

15

RJt".'/lwbJtioll uf UI,' ,\\Jti,JIl.1i LI), cr nment : [I'!l,'1

,\( ruest ion o Exe.:mi\'e IIl..riturions ... , J2 Am,

Poi. Sc: R.',', (.\ll~.. 1'}.3~I, ;81~.;-II~.

t'IJ/'t!; l\\ashil\~lon.

Do es lt 111-

1'130 1 161 t por :,utonw':tn de la In ..nrucin Brookirl\!5). 1.:1 ,'ri'.ic; de IateOri:1 de lo' nr:::'!Iiza."m e, \,;,r;,id:l y "e suj.erliOilC , l.. ,le lns prin..:il,io... /"lll';i:t"me 1:," olor:ls ,:tta.l;.s ;lnll:riormcr::e
..,,1m: C'l t: lrimo punto.

,.

264

TEORH. DE LA AD~UNISTRACIN PBLICA

que le corresponde de las cargas del gobierno democrtico... La Administracin sola, corno fuerza social. es inadecuada, alcanza su mxima potencia cuando presta su
fuerza a la ms amplia estructura del Estado 46.

f.

Obras recientes 5uemuestran un Rrof~ndor:spetQporJosaspeqos irracionales d~ la organiZ3cin hummla atacan a laescucla : ~

de !a ~ teoria ')ura desde otra posicin. Al2Unas de ellas p6nen i

~e m;)j'ifj"s!o un jUt\:rs tot:llm;nte nueyo por la ~. '~stn~ctura
i
...e."'-'Qc:r"J! (11: ':-5 Qr~;nizaciones v Dar la estructura de la organi- ~ \
7J(;')~ n0 form:ll" q:w cnmrknJt'ntn ,('more v a v('ce" <.;,.ml;.,-'l!i!.
;. 1.1 I}I :"tIIi/;,uIJlI 101 rila!. l/ablalldo de la:, cunxccucncras tic la r.-or- .
ganizucin que baraja negociados, dice Dimock: Quisiera que
nosotros, los que nos dedicamos a la Administracin. pudisemos
lograr una apreciacin ms profunda de lo grave que es desarraigar un rbol floreciente y trasplantarlo al huerto de otra persona.
Pasa algn tiempo antes de que se restablezca la estructura de las
races, y durante ese tiempo el rbol se seca 47.
En un ensayo gil y tonificador, H. C. Mansfield y FvMorstein
Marx han tratado recientemente de algunos aspectos de la organizacin no formal", que no son desconocidos para los empleados.
per.spicaces. pero que han pasado casi inadvertidos para los estudiosos que intentan reducir
la vida a la simplicidad de un or.

~ Public Wclfare Orqanisation, 73 (por autorizacin de la Institucin

Brookings). En un reciente ensayo (jiU!. afirma que ",el eSiU<!iQ de la.M.liminisILl<:i~ ptiblit:a de1H~ incluir su ~coIQI!a'). Reflections on Public Admsnistr.uiow t.l":1l ver srty. A labama, I'Ni" 1, 6. \' ase tambin E, S. Wengen. e The Srudy of Public Adminisrrntion, 36 Atn, Poi. Sci. R.:~'. (April,
19421. 313-322. La escuela de la teora pura parece estar al borde de una
retirada gener:lI.
<7 XI"'/J Horizons in PI/Mie Admiuistratiow (University, Alabarna,
1947), 35, una coleccin de artculos de Dirnock y otros autores. Vase
tambin el cap. 1I 1 de un ensayo sobre la funcin y mtolo-, del ejecurivo..
del que es autor Dona Id C. Stone, Stone examina inteligentemeru I pero
con un tono de sorpresa) las implicaciones del descubrimiento riecue el
ejecutivo no puede "I{oz:lr de autoridad formal y de potestad de llland':> si
selln'Ht1t :t relizarobJcti\'os de organizacin.

,
.f
ganigrarna 41, Hadendo notar que.el estudio de estos aspec.toScde
la organizacin se halla ..todavaen su Infanca s, sacan a luto por
primera vez, fenmenos tales como los hombres tras el trono
cclubsy camarilla~el\iiejo vnculo escolar. einl;luso la influencia del~c:retarioparti;C1.1lar. del.jefe;
EL METODO CIENTIFICO y Lo\. AD!'.HNlSTRACION PUBLICA

Para formular un juicio sobre la teora pura de la organincio es en~dsu prcviaml.'nlC COllsidl.'raruTl:l ctll'sriLQ QU<: $'S fup.
(bmcQ(hll rpra ello }' JhlrJ. la h'1"qW"') "" linos prjlvipill. 1- la
AdminiStracin Phlica: el mdodo cierritko,
Hemos de sealar que, con pocas excepciones, bs nociones de
ciencia y mtodo cientfico defendidas por los autores no resisten
_el examen ert ita. Sucede que, si cxcernuamos a un escaso 0t!I:!1.S.[Q
ge autores especiaiizados en alguna r:lma de la k.:noln:::a me.::i~
nka, no hav, cntre los administr:lthist.:ls, per~L)na:; \ers;.ld:l'i en l;r
..metodologa de una ciencia constituida como tal ~9, \1:s an. SC'ln
indica el testimonio d~ la bibliuL!rafia, pocos son los administra.tivistas familiarizados con la litcr~ltura J~l n":todo c:t,'nq:h;Q; histrico, expositivo, crtico, COrDDlI'C1do etc En qJma ;)!!?ql"~";)~
estudiosos de ,~"t:l disciplina h:m invocado con frc,.llLn~'l d OO;;.J2.re de la ciencia, la simple declaracin de qu~ ~sto o aquello es
,pelltfico no hace que lo sea 50,
Id
C. 13 de Elemcnts ot PII/J/C Administration IXe\\" York 19;6).
F. !\I. ~arx. ed. :\1 o}scrv;ldor perspicaz no se le oculta que los or canismos administrativos -Y. en realidad, toda organizacin, ya sea un cuero
po leuis'ative, un partido polit ico, unsiudicato, una empresa pr i vada, una
uni\'er'lir!:1d, una it.:'!esi:, un ejrcito .0 una asoac.i)n profesional-e- responden a lUHldiversidaci de tipos de influencias ejercidas loOr sus miembros>,
Z<H.IJ~().r aUI(lriza.:illlleVre;Hlite i lall.,
~Por supuc,.ta. et;l.rOftlOl:S t:unpo,'O un ecienrifico s.
~ Si la ",,ienc:ia seclelnie..e -como la han definido :,L.."Unos adrninstru~i\'o~ cuando se hall'l,isto obli,r;ll!os a hacerlo- simplemente como
un CUCI1IO de ceuocimientos si:rtemtico~, o incluso como's:.her~; en't(Hltesla adminstranl'h1i~ es indudablemente una .:ien.:ia~. Esta

266

TEOJUA DE LA ADMINISTRACrdN POBueA

CIENCIA Y SENTIDO COMtl'N

ti

No es el. mtodo cientfico., como se suele creer, 10 mismo

que el sentidocornn ...ni una extensin de ste ltimo SI. A pes.!'

de queuai'guien tlnemineme c0fl}? TbOIIUlsHu:deycaracterjzla
ciencia como sentido COrnl1,hem?s4~r:~h(l,z~lestllidea, prima
[acie, y apoyndonos en un resumen completo de los testimonios.
I,{lS .. dones de la ciencia contradicen todos el sentido comn: la \
r:\diQ el aeroplano, la clula fotoelctrica, etc. Y la imallen del
..munss oue ofrece la ciencia teortica-subrnicroscpica. micras..
(("ea, te!1"5cnka. etc.-no slo contradice el sentido comn, si...
no Que fuerza la imazinacin educada.
1

l
r
.~

ctENCH y EMPIRISMO

Es necesario negar tambin que el emRirismo sea la esencia

.de !;l ~~:~ El empirismo v el experimwlalismo ocupan un pues..
to destacado en los !11~' odas de la ciencia fsica. Pero en el rn.
tOc!Q c;L'ntlrico ha\' muchas cosas que no son empjricas ni e~pe
riment:tl~s. ESI3. iLknlificacin, que ha tenido IUl!ar en Amrica.
de la ckncia con el' empirismo, parece ser bra de personas que
b::n :lhrn:.1do la fi!o<;ofa pra!!m:tica v pretenden dar al pragmaderinicrn nene ,,litio.; Iundamenros etimolaicos, Pero la mayora de las
que la ciencia es al~o ms o algo diferente de un
Ccuer.Q <isternt ico de conocimientos; y la mayora de los administrativistas han dado a entender que se referan a nlgo ms concreto. Realmcnte . de poco sirve ser ecienricc . si los criterios que determinan ese status
incluyen t:I!11I'I':n en l el arte culinario y la habilidad del rr azasables.
J
Los comeut ar ios que sobre el mtodo cientfico hag-o en este
captulo estn basados principalmente en conversaciones sostenidas con
F. S. C. Xorthrop, a quien estoy mur agradecido, He hecho uso asimismo
de sus obras .~,i';Jl: and First Pri ncitdcs t Xew
1Q31'J;
:'vI ethod and Tneor ies of Phvsical Science in Their
upon
()r::-;I;7.at:op. (;ru;,'/II ,:;upp.. 1Q41)), 12,-1~4: y
Inl!(I,,hlIJty'
Thff.re:ical
ni E;o"nmll: Dyunmics ". :;6
lt,~! l. l- daroc"l. rC"I>o'lI-:lr,ji/t

.er'on,IS 1:i1t1CndClI

tismo el prestigio de una .filosofa de la ciencia- !%. La popularidad del pragmatismo parece haber puesto de moda entre los
adminstrativisras el empirismo y el experrnentalismo. Hemos
visto cmo los autores atcaron primeramente. pero ahora abra-'

zan, el empirismo. siempre ~n

nombre, de_'lacieru;i~,_.

,;<;;~::f~,i':'

'~._

""6'_,'C'--

CIENe!,\. y ff,ClWS ,): L\ Fl:~cr6s DE L\ '

TEOR.-\ E~ 1.\ co,\snT\Cf-. PE LOS HECHOS

.
j.

Una objecin ms importante an cabe .hacer alas . ideas exresadas sobre el mtodo cientfico, con res ecto a la (h.~oria de
a acumulacin" Segn esta teora. si se acumula un nurn~ro su.flcienre de hechos; se rer!istran sufkient('s t.;Ug.s. se hacen pro.,gres os en la S.1!'!,Q,tifif.qc,ir.n. se estudian exoeriencias " se recogen
s:;sru;r..irrl~DJ~ suficientes, surgir una ciencia de la Administra_sn. una ciencacon respuestas a la pre~unta iCu~1 e.,; b situacin?", v-ms maravilloso rod::1\'ia-a la prl'!un la ,, Qut.: hemos
de hacer? 53. En el movimil:l1Io de organizacin ci-:lItlficl, esta
nodn se expl'cs cn la formula:: En el pasado ha prim::ldo el
: hombre; en el futuro ha de prim3r cl .,'>tL'rl1;j ,; el sistema surge
de Jos hechos, de la existencia. es inntanente a ellos y surge de
ellos cuando son recogidos y manipulados; 10 externo se impone al hombre del mismo modo que la Ley Natural. El mismo terna
aparece una y otra vez en la literatura sobre Administracin P~
blica: el enfoque cientfico implica lograr todos los hechos obtenibles, asociarlos
correlacionarlos para determinar su signifi-

r
loo

;:l
C. Charles \V. :\forris. Pr<l(/It!a/ism <11li1 t ltc Crisi: 01 Dento aJi}'
(Qlicllg-o. l oJ-n. y Lugi"al Positi::s'I1I, Pr<1Y1n<1tt"sm and. S,'Z':lltili, Emp:'ride.un (P:lris, 193i).
q
Es JJOSible. como iutiere la ~:~1 (Iue in~ert::lllIl")s a couuuuacin, que
estcinO'll c;utrando en una' nUC\'il. era. Perf) su re: i-rencia i/ldi'~a la fuerza de
Jit fe en 10'\ herho.., Iby muehas l'rel!ullt:l" :t l.., I!Ue la ill\e'~II.';cin IlO
l)u~l.: d;" r-esllUc-;t;l .. En uaa pnlal,r;l. nn j .... i~UlI) .. ~tudlr la oj.li~:l..=I}1\ de
Illi~ar l-! llltwho'i ,':ISO'; nue-tr l,rrll,il) jui,"n .. G '-". :'. I:~:l.,on. n,,:
.\'t"'lt' C.'u!ral;:,,,;.,,, (Xew York. 1941/, IfI.7.

I
1

TEOR!"

268

ne:

LA ADmKtSTRACIN'P'd1n.1CA

En

caci6n y deducir de ellos el curso lgico' del proceder.

otros
trminos, resolver los problemas administrativos hallando los bechos y actuando conforme a ellos 5~. Aun los que reconocen los
aspectos racionales y deductivos del mtodo cientfico 10$ subordinan a la acumuladn55. . ..' .... .... ) i . <
.
L
::;.;
a
s
:....;
o;.::
b
;.
j
,;;
e;.
d:.;
o;,;.
n;,:
e
:.::
s:..~
a:..,;;;
la
;
.
...
t
~e,;;o.;.r:.;.fa;...-:"d;.;e;....;;I~a""!
.
!"".;;;ac:u,;;,
.
;;.
m;,;..;;,;;u~la~c.;.i;.;;6~t);..._..;;c..;;o;;m.;.0~
m;,;.'

;
.
...e..;d;io;._
/)
.::
de inf~rir normas de ebriduCfhatlS"idC)'oonsidfadas anteriorlrten;,
te (al hablar deTa falacianatl;1talista, en el captulo 5). Perohemos de sealar aqu que hay buenas razones para creer que es
totalmente inndecuada corno explicacin de los mtodos de tratar los datos de las cencas naturas. Su inadecuacin reside en
no haber asicnado la debida irnr tanda al Da
1

.-

~.:L ~rzill,cL.dc.

';1

rjC'n~ 56.

Se ha acusado a los administrativistas de no llegar a determi-

nar el papel que desempean las ideas en la constitucin y definicin de los "hechos. Han supuesto que los hechos .. existen con
independencia de los investigadores, que son algos autnomos,
cognoscibles y ms o menos libres e iguales. Es esta indeterminacin del concepto de hechos, esta aceptacin de nociones del
hombre de la calle sobre esta materia, la causa de la pasin de apl].:'I. Pfiffner, 01'. cit., 63.
As] Luther Gulick en su trabajo Science, Values and Puhlic Administration, publicado en Patas, 19[-95, 194. Vase tambin del mismo
autor, Tlie scicntiiic attroacf fa th e Problcms o{ Socicty anJ Gouernment;
15 Uni. 01 JI,ff,'!O Srudies (:\larch, 1938), 27-34.
Esta =!elleralizacin quiz no sea vlida para Stene, cuya concepcin
d~ls mtodos de las ciencias naturales es, a mi juicio, sustancialmente
co: 1:\:::1.
w :\0 !}r~'('!ld'~ml)s defender I:t ollini6n (le :ll\!unos irlealistas sern los
cu'!es t""ie ;~lJ::I('\ ,:,. "!"f'"hhd f;~i(';]") $" r('/ieiq..me.-ro de un csjllr::u o e<r)ri:!:~. fl':1~('\< de h:,'er nnt:lr, nI) nh~tal1"e. que la m:lvoria r1e las.
f':,.,;.:-;:rv.:"!., j'l~~lo I!t..... '~~ !O) (".<'('" d" r~prkf"'\" ;~'n1 1"'.....'
..
I
>::e.;~(;n h~~~1 .~I"11 ..!u~do (;U~ el ~l1!'ldn de..:~n: JfJf) ,~onl1Yn(le ()hje~''"\''\ C':<ter1:"'0; :'1/) e~ .,:,~t'ht:::;d! :0 de :~!')dn i:::1~\'dia:o. \ Esto no puede decirse ele los
ka::tiar.;j;: I..em la e;,,te:lloll;;:ia .le Kant est muy lejos de tasno\~i9ncs
de -ensi-Jo c('~Hin'l L(\.;,!';t'::rh!,)" f:e rJ!n,lo inm.:,li:l'O"O:lJO'itlaI)'I sen~f)r:;~~ e" f_~!~' -tr:~.' ',qr:t~. '';~?,l~! I ,.; ~tl.l " ~:'~~ln ~ t r1 I f.0CXl.le',r ~n:ft:nt'l'njt;!lB:t )'n!A

r~ ".~, r;~ .Jn?,~~" .."\~l) ! ,v

r 't t()lJ'.... : -s; ":Q ':l>tosn',' ':~J1QS s{HiJCtQie>

TBDIlfA. DE lA ORGANI%ACI~N

ear una unidad de medida atado lo que cae dentro de la e$ftta

del Estado Administrativo. Los cientficos. ha observado alguien,
no van de ac para all. en un estado de gran exctacn nerviosa.

coXt~~t~~sla$~~Jas.~e. todos .10$ rbole$.<.... )'...........:

;Jtavraa~~$gue~~iRye5h9'.ptpq~"~etml"aa~~etodcJ

~opC~2~off,Y"..ge3.!g,ga _teor~ .. L~sraZOfles.de que as S~a hansdo

expuestas con daridad por F.. $,.",N9nh.rap:
.

La fal<;a creencia o li1ar dL' que la ciencia se ocupa

echos v no n\,'~<.: nac a QU~ ver con .:onCCD. teortas' tiene como base la ausencia J dist incin
entre loqul.: puede dL'nOrnlOar'i~ ce o oosen'3 o y L'(.
descrito.
~'ffc\ct1(f~d\itF:''''~T:7~,. pueU; l!L'llnl~"S: ,;n:1ic}
hecho cblPtQ'h jll n1"\liilt::.ny", i<' ;'[I'Sc ip.lj;ond" (!ro 'olla
concepto ~ o"'Qr4\; @jt.'cho u('scrttoj es el observado v sometido a conc~Dtos y a reonas. Para limitarse a los hechos
purarnnte xibservacos, prcsclfIdicndo de todo concepto
y teora. un cientfico slo poda tener la vista fija en sus "
datos y nunca comunicar sus observaciones ..... 57.
EL P\PEt. DE U

TEORf \ E:'\ l ' CIE~CU

No slo no existen hechos comunicables separados de toda

que la ciencia moderna, en Sl..lS ramas avanladas, es .independiente de los hechos observados en un aspecto
muy importante. Aparentemente, las ciencia, ,n;tur;!r:Sn Q "re;)te~,
tienen un estado de q,;;s,,~:roll,z.~;in;a.:~u v otro secundario. En el
primario. el procedimiento es pnndralrnl.'ntL' ,.h:s.::nptivl.l e induc,tivo (aunque en modo al?uno a iL'no a b tcora. como hl.'mos in
dicado). En este estadio, la cknda sc mue\,\;: en el mbito de los
conccpt,;" por inspeccin .., es tkcir. concepto'> que adqui~ren si~.
nificadn J tr;.v,>i de la refel'l:nd~l. i.\ datos directamente aprehen.sihlcs. ~inalttr~ntt:, rcsul1ain1~()'iiblccomprcntkr lus datosempitjos,internretar su scnlido~ln r':l:urnr :t. 110 proceJ.lmienlo fundl:\m~rHalmt'tlte Jif\'r.:nl<.~;. E::.tc flroccdimi,:nro es la intmduccion
id:~_?)?~opsito. sino

t'r

Sli'~tll~<)Il:t~wlIII'L Th~ori~"of

PhS',c:tl

:;~(ll,;e., tJ')-.lI.,l

270

de. "<:re1t"ePtps1z2t' J?9~tu!()ci6~ El significado de un concepto por

postulacin no viene do.do por los resultados de la percepcin
~en:>oriaL Su significado r:s "propu~sto}) o imaginado, y ~s den:-.
~i.j sint:lcticam;:nte por su relacin con otros conceptos d'eesfe
mismo tino 5!,As. pues. los conceptos fundamentales deJas cien~
cas nat urales: gerefiren a.cosasta~e$iCOnlO electrones y/);)ro~(,
gaciones electromagntcas que (por lo menos en principio, y de
una manera directa) no son observables. Estos conceptos por postulacin solo pueden ser veritic~dos empricamente por verificacin de los teoremas de ellos deducidos; y este prQcedi!Uenlo
(corno ha mostrado Northrop en su examen de las correlaciones
epistemolgicas presenta una extraordinaria complicacin y no
coincide con las ideas generalmente admitidas sobre esta materia. Aun as, puesto que la frmula lgica mediante la cual tiene
lugar la verificacin, contiene una falacia (la de afirmar lo consecuenre 1, es imposible probar lgica o experimentalmente que
slo los conceptos por postulacin explican los datos empricos.
Por esta razn, los cientficos tratan de ofrecer todas las posibilidades tericas concebibles para demostrar que un sistema terico
determinado no slo es confirmado por fenmenos naturales o
experimentales, sino que es el nico sistema terico as confirmado. Al hrrccrlo as, con frecuencia se descubre el error previo, y
la consecuencia de ello es que la base conceptual de la ciencia se
desplaza continuamente. Para cumplir las dos funciones de pro"..---

c::::r:_:.;.-

"*_3

o:> ~'Oll':('l,r()

'0r 1oO.ru1a (,,'>: 1

,hao 1,,;;:-7,. ;ot):u ",;n" lIt' a tt'ort;l
r

l.5

q:l(" ~~",,," l/lit" ~ 1"" ,1 r

I"\'~\..'C':'~() ,,':'~ ~",)..;tt1J:~\.lf,n

r:: ,' Ld

('11

Jln

(~-Ll
..:e

e. UII "Olh'ePlO .... U\o

tl:dll"lI\';!

d"llflh"OIl

Si!!Hihl':Ich

viene

eH que ;'1,an,'c. El rucror

l''';

lIt~

(1

~1L'rHtH":t'(}('-)-Jcti'l

de:en11ina ~x:ltllin;ltHf() ohlerns' d~re'~ta-.

P.;'":1:e ,-,h'"r'.!;,;,': e.; :'rc"J'n t~x'lmin;!r !n" pr..tlll;1ci()~ de J; tt'or:l dedue:,,::;, ;.,;o;._ .:"0-;' 's: ,-1 :011,:I'!;n. Separado de estos postulados, el con~~~.:o .M ;.o~:ub:i,)n 6 trua indicacin desprovista .le sentido. Por ejemplo, h pab l.ra elecrr n es UII concepto fundarnentnlmeute di ferenre y se
'e:~~re " um enudnd r:ulicdme:l:e diferente en la mecnica cuntica yen
!,: reoriu elcc: ro m;:':Il(ti,~:, dI' LnrCIlI7.. E"ll) es ,1'i. l'0rrllt: es un concep:0 loOr joO~tUl;,_i'.n y n(1 tUI c'm,'cv" l'or :"I,c",-I/m. Y lilS lKl"tul:ulO:tdb
n~c-::'u~::t .... ~r:ln7i~:l "'ioli,bit~rc::l~'" .Ie !n..; de l:t H:nri:1 de,'JlTentl.N
,J.'~.

r31~31.

In'

TBORl.4.IJE LA ORG.\NI%ACIdN

pos.ic;j,n y .verificaci'n, se ha (1es3uQllado una divisin del tntbajo. de tal manera que en una cierid~ corno la fsica hay fsicos
J.~9ricg$ Y experiIIlen t3Ies . Stene vseala en Sl1 eosa~:o esta
di$tl1"lti~l.1~<~t~ta:g~cHmp~itJa~{utlci()nes .te<>ricas41nel.~IIlll,i1~, .
de;r$estutt~i
.
vcQS
."
.,.,i.
f

.'~ hlp~p~~e~. ... . .~.tftlai1"ladec~att:rt.Cii~H~it~ ~~tk . p.~t~#~~

. fN"\~mpriQaen r~laciriC:Qo I<;tAdrnilllstrac.in. Noesuoa jysdn..:

en

cacin de los actuales procedimientos utilizados

el estudio de la'
Administracin Pblica afirmar simplernente que. incluso con arreglo.al .: anlisisa~uipresentaqo, el.estadio de historia natural de
Una ciencia viene en primer lugar y que pocos estudiosos pretendern que nuestra disciplina haya rebasado este estadio, No hay una
debida estimacin del papel que la teora debe desempear incluso
en el estadio primario de una ciencia. Las teoras ciennficas no
surgen necesariamente ni dependen de una gran acumulacin de
datos o repeticin de casos 59. Para utilizar el ejemplo apcrifo
de Newton y la manzana, no fue porque viese caer muchas mano
zanas-s-o cualquier objeto--por lo que pudo formular I'IS leyes
de gravitacin. Como el propio Newton declar, los conceptos fundarnentalcs de sus sistemas, tales (amo masa y momento, no son
nociones de sentido comn, sino conceptos tericos. La a\.urnulacio de hechos con una fe ciega en ljue acabar por :>U: :;lr una
ciencia cuando d montn sea stlndent~mentc allo. slo pm'de c;:lificarse ti.: in~l:nuid\d.
\11': rOllo

nl""Tinnl \

\, \1 ORFO;

Hasta ahora se ha supuesto, corno han supuesto muchas veces

los adminisrrativistas. que la materia objeto
los estudios administrativos se presta a un tratamicnte .:kmifko. al igual queIos
t~lTl~$de . tantalio,las~bult)sas
lt~s. renacuajos. S-: ha tratado
d..:mostl"3;t' seg.ane'stc.supuestO',cu L,,>erala. relacin cien ti tica.

de

.y..

';". \'~lI)se los cpit\1lQs I,rhner.) ). \\hll~t) Ile S'h'nr.: ",:.1 fr,t I'rin- .

'itf~'s.

I'(lssim.

272

TEORfA DE LA ADMt!'rISTRACJ15N' Pt1BLICA

entre los estudiosos. de la Administracin y la materia objeto de

su estudio. Pero puede no ser .ciertO----y no o es-que Ia materia
objeto de los estudios administrativos sea caracterstica o primor.
dialmente de la misma natur-aleza que laque constituye <etofijt
. '.. t .' ~
;'-;>;;:;-::2,' t';h~_:q;2i,--;"--';;:'l-,'(
de las ciencias .ntUe~s-.-;;i.:
..\ .. . .. . ..... ....}< . C}.).i.
Un problema delCj~cia.fisica,.. es .el.J)r~blem~~~~~
pondeala pregunta: ..Cul es la sitadn?-Un problemaadid..
nistrarivo es el que corresponde a la pregunta: Qu se hade
hacer?.. La !drninjqracin. cono .cienda social, se ocupa orin.
.
cnalment de screL1.J.JJJ.J~. un (pode seres caracterizados '001"
la capacidad de p;j1.Sa.r. y \'alorar;. El pensamiento implica facultades creadoras, libre albedro o. La capacidad de valoracin implica
moralidad. idea de lo justo y lo injusto. Sentamos como Jiotesis
que !a5 tcnicas de la cicncia son inaplicablt!s a .5ereS humanos
QW! piensan v valoran.
.....
.
No negarnos. por supuesto, que los seres humanos existen en
un orden natural .., y que, en cierto sentido, forman parte de l,
obedecen sus leyes, son constreidos por l. No negamos que al..E:unas materias administr~lti\'as son susceptibles de un tGHawien.
lo ;: la r.l::loer dI? la<; ciencias naturales. Muchas de ellas se pue
d"''' rr:l!:J.r" jl~i )' :J." <h'h.:o epfocar:w PI>I;o ofirmamos"':;:::rQmo vir...
nc:n ;)cJr.lilit'ndo () afirm:1ndo lo", administrati\'stas-que la Admi..
nistr:h.:in. por lo gc:neral, se halla mezclnda con cuestiones de va.
lor .\ti rm;l!nus que c:s [;:s C\1<?st ioneS de \'a fot no ';00 Sll?GfPtJ!ili:!

de: t rat
amicnto c(: ieJiL4
nt 11 __ico.
Sostenernos que es un error fundamental
..."
... _9
Ilt:1;OS

!V)r sentado que slo tratamos de pasada la cuestin fun-

,L!\~:H;d hl.re all,cdrio frente a determinismo. Pero conviene hacer alt!u;~:.s \'o;~llle:;c:ones; 1) las predicciones cientficas pueden ser exactas
I'r~,:is;:1le;:e. porque el material de la ciencia no es Iibre, sino que

est ,i\':erminac!o,) (l'rt's"indicndo ahora de la moderna teora probabi.

lista .. i. 2, Existe una correlacin inversa entre lo que es nparentement
una zona de libre :InJerira tl! los inier eses humanos y la posihilidad de

r.re<!ecir esos intere-es.\) Corno ha observado

~Iorris

Cohen, aun t:u.ando

l.ls cosas hum:,n:Js obe.lezcau :1 las normas de la \:ausalid:~(J. t:S posihle que
a causa ~e ."uio.tinit:l ,oml'lejitladl:i. ,:O';;lS humanas .1I()Jt~~;IIl\'t.l)'eu
:OI;{1Jll~: :,un $cr IlltO en UII t;eml,t) tiuito,

Z/3 ..

TEORA OS LA ORGJ\!IlfZACIN

free!' que si se pudiera construir una ciencia de causas v efect~

seria 'Oosible decir lo que debe hacer el Gobierno v cundo debe
~~~tl~",Sr se lograse establ.cc~r u~a relacin . matetnitIca.de c.~

sa'~f~torllaie.ha'6d..l.ae'ii.~Clr.ll0Cfo~efno16~ti1"Ulet;:{ti5:t~t:
'si5eci~11.est~ta ptedetef11li~~l4'l,scria nja e . invariable.$l? pol'~

. ':lU~:;'(stecel libre albctlto endmbtode lo hum,:p() esnecesario o posible "decir lo que dGobkrno d~be hacer y cundo debe
hacer'loll.

Lau~!~r~:J'~I~Jbge!!siJ1lm~1l!.Wl.Qw.a.ti~'ade. loS. r~'~::L~:~S_Od1

evidente cuando ~c examinan a;;UMS d~ los
"nrjndoios propuc'>tos ~on r~si'ecro a ..:1105.. Con-;idl'r...mas los siguientes: "Los pri;1(:ioiE15 t\!!lll:1m..:-n[:dcs de tina ~HI~~'I'itr;'t:;:i..Q.D
,~---.-_.==::;.;::;::::;==::.
eficaz-a saber, administradores exnalOsv conc~o[r)si~n v centralizadn de los poder~s aclministrativos-h:l.O sido honrosamen.le quebrant:Jdos en la Administracil1 mL!nicipal a:neric:'i1a .. 61. El
wnbdcrlJ s;hlr~tet.: d~ tak:s d~c1arucioncs se pon~ d<.:" m:lnifi~sto
en la sig-uiente nar:.lfrasis: .,Los 1ll.Lr;0.!~~~;rr:";::l::!.s' .~:;. 1,:1. .
~rw.~!';~1.IliSl~-a saber, 911~ la en~,':!l:\ nl se crea ni se ll;.:~tru\"e al
nasar clt' llna forma a otr3, pero Que la suma dc ~ner~ja ir;utiliz:l-'
bl y tiende siemnre hacia un m:iximo---!l;:m sido honros:lm~nte
Quehrantados ~n la i:l!!Cniera americana. O consideremos la si
guiente afirmacin: El sistema lit: frenos y balances hace necesario e inevitable violar los principios fundamentales de la Adrnnistracin Pblica 62, Comparrnosla con la siguiente: e El sistema nervioso simpatice hace necesario e inevitable violar los prn-.
cipios fundamentales de la biologa ...
.minbtnnt~$~resulta

J:(lSIHII.IIl\OES

[lE

(r.""

EORtA

DE 1.\ Dt~(\l1C\ .\[)~.ItStSTR.\TIVA

Sin embargo, no todos los princpios s se enuncio n en trminostn claramente normativos: Los axlornas y <prpcscio-:

.1

11. I';'J~,nlt:<:,Antit.ICityC(J:"";"Io"lt (~cw York, 1f l1 4 1, ~4.

.. . . :\J.E. [lmo;k, ~The:;:ucl.r (Ji ,\.i:.1I:!htr:,t!vIP.,31 . 'l~ Poi. Sci.
8t;'f.', (Feb., pi'.);' 1,
34.
18

274

TEORtA DE LA AJ)ML'IlISnuClN r138L!C.\

Des- de Stea adoptan siempre el modo Indcatve, Parecen tambin ..ciertos o evidentes en un scntid9 en que no lo son proposiciones como sta: ..Siempre debe haber un jefede~.ej~C1olti,v9

desig,Tladopor nom~l"~~i~f()~~.s~rge.pue~.:1_J?;f~b!~~<J;1~~J:>~<2
en qU.consis~~la.~lf~~~i~'j.Y.~ilos Prj.~~.~P~~~~t~~<~~
la misma naturaleza.iqtle ta.s. Jrmu1as\cient.ffj~.~il.~~~~~
Northrop sobre La imposibilidad de una ciencia terica de la di..
nrnica econmica.. se relaciona con este problema. Pues hay una
afinidad entre la formulacin de Stene y la forrnulacin teortica
de la economa moderna.
La tesis dI? ~orthrop es que la naturaleza del objeto de la economa hace imposioktffia ciencia de la dinmica econmica. La
n:l!Uf31en de un~ t~or3 c'ientfica
la din:m~;J consiste en ;;:
... un -;qema d.::ductivo empricamente verificado que proporciona conceptos y postulados primordiales que definen el actual
t'''!:l'!o, dd ~i,,[ema de Tal m:w.cra que, una vez detl'rmin~dos emri:;L~m:?;:tc sus y,dures cuontitativos. la teora, mediante sus postubd<)s v teoremas. nos permita deducir un futuro 'tado del siste;-;:a sin recur.-ir de nu.:;,:o a factores empricos o , Los datos de
tal ciencia derivan del mundo objetivo o real; se presume que el
mundo del que derivamos nuestros conocimientos a travs de los
datos sensoriales es un mundo pblico, es decir, que existe con
independencia del sujeto perceptor, y la verdad acerca de l es,
en cierto sentido, la misma para toda clase de personas. Adems,
una ciencia con una dinmica teortica es una ciencia para la cual
se supone vlido el principio de la causacin mecnica. Esto presupone que todos los efectos futuros son resultado de causas o
propiedades del objeto elemental que estn presentes actualmente. Esto es afirmar que este objeto obedece las leyes de conserva(ot. AS~ en la mecnica ~ewtoniana, ~as leyes ~e. c~nscr\'acin

de'

C/:"
ea

..

ti

r.

cit., 1.

~ En

suma.

eXI~te

una teona de la dinmica !;ara tilla

oS n ap
s d " (criI?f1:~f t~l C5=""

'~''';'4 :4e~~':"m~~1~,da ...:uan~ o :sus \"on~epros

;,~. ;('i: .. !'t:n~", 'J:l";l~t'nla en tUl ~~~(';!T:~nLO n:\(10 v \:U;U111()";'U:-;!)fj";~U af]OS

jW'-;';;'t:'

!: d':!'.1';!I'l1 de u; 6udo -:t,;h:rcto O:lra un tiem!J2 futuro;), 1-2.

"" JIU.. t).

nOMA

DE. lA ORGANIZACIN

. 275

~.

del momento garantizan esto con respecto al momento; y la aceptacin, para el espacio, de 'las propiedades mtricas euclidianas
constantes atJ,.'av~. del tetnPo;Jogaranti~conr~t()ala~.
si~~

. " '

\~;>;~ ~.;.;~~~ ~~ requisit()s En Primer..lUgar-. l<i

materi~)pj~ode laleoda eOnmica noesobjetiv3 ni existenciat

Su objeto son los bieAe~ econmicos, y el concepto fundamental

es el valor o evaluacncUn bien econmico no es un objeto

fsico o una . actividad .ftsica y objetiva.' ~ino -una relacin entre
tal objeto o actividad y una pers0n.ajndividual; una relacin. adems. que se muestra ntrospectvarnente en el inters y deseo de
la persona con respecto a ese objeto 65. El objeto de que se ocupa la teora econmica no es objetivo en el sentido de los datos
sensoriales percibidesde modo inmediato ni en el sentido de los
factores naturalistas verificados. Como ha sealado d profesor'
Robbins, En las cosas abstradas de su relacin con los hornbres no hay cualidad alguna que pueda hacer de ellas bienes econmicos. En los servicios, abstrados de su relacin con el fin a
que sirven. no hay cualidad alguna que les haga econmicos. Que
una cosa o un servicio determinados sea un bien econmico depende por entero de su relacin con valoraciones. 66.
En segundo lugar, el mtodo utilizado por la economa par a
lograr una teora de validez general ha sido completamente diferente del utilizado por las ciencias naturales. Estas llegan a
teoras de validez general en virtud de su apoyo en fenmenos
objetivos; permiten hacer afirmaciones acerca de las cualidades
especficas de fenmenos que pueden Ser verificados empricamente Q:; en una ciencia formulada deductivamente, las cualidabi,l.. 4.
..
lhid. S.6. En el sido )(IX los rui'!\J' eran bienes eCf)I\I~n:i:::o:;: en el
sh(lo )(X $nncausn tle irritadbn.. \n'e'l del armisticio. 10'i l'rodu('cos de
las obras de eam{l:\a :in" bienes ~onrnlicos: un minu:o oe-;j>u':s son pr.
didas e,r)nt'i!1Ji.as.
.
Il'/
LOSi)l)stuia<!ns nI') Vtleflen se! yeriri.-ac1os empiric:amc::me. como ";1'
jimo<;, antes; los teOremas deriv:do:; ele dkJ. s.
ti';

fi4

~ ..

276

TfORfA DE LA ADlIIINISmAClN PtlaucA

.
des especficas de

un sistema en un momento dado pueden ser

formuladas con exactitud o relacionadas con las cualidades especificas de ese sistema en otro momento, Por el contrarlo, la
economa tiene porobj~to. \'al()r~ci()nes~~;:~asi~t~~~~ti".~<
mente .: por il1di~.irju()s . ~l.t.~~l~.~l.t.ri,l()~.~~.~~t~~'~~!.~O!D ~t'~c .. ,!.
otros. reStlltar.unac~~rt?~~~?~~~i~a~~ra.~~~~
. ; > . '~rtJ~7';"'it"
soslayar esta dificultag,!para b.~5e?' qticFta'eot\~t6:tl':'t.. . . ;,'Wdj.; . '
dez universal. los economistas procedieron ignorando la especificidad de las valoraciones particulares. que varan de una persona
a otra, y basando su disciplina en las propiedades genricas de
las necesidades concretas percibidas de modo inmediato, prescindiendo de su contenido y de su carcter especfico y concreto 68.
En suma, postularon
simplemente que todo individuo percibe necesidades de
algn gnero y que estas necesidades se ordenan con arreglo a las preferencias del individuo. Aunque las valoraciones particulares son relativas. varan de una persona a
otra. y, por lo tanto, carecen de validez universal, el hecho
de que un individuo haga valoraciones. que en todos los
casos se ordenan, no es un hecho particular, relativo, sino
un hecho cierto para todo el mundo. De 'este modo una
ciencia cuyo objeto est consj ituido por valoraciones particulares, internas. relativas, personales, logra, sin embargo, una construccin terica de validez universal" 69.
Quedan de manifiesto ya las razones por las cuales la economa
no puede estructurar una dinmica terica. Sus conceptos bsicos.
al parecer convertidos en imperativos por la naturaleza de su objeto. se refieren nicamente a las propiedades genricas de un sistema; siendo as que la exigencia fundamental de una dinmica
terica es la presencia de conceptos que definan el estado de un
sistema en un momento dado con respecto tanto a sus propiedades genricas como a las especificas. Ms an, aunque no fuese
as, una teora de la dinmica sera imposible, a causa de la exigen-

" ti,; l: t\.;'.

/!o:.i..;.

noR1A DE: U

ORG.\SIUCI:-'

cia relativa a las leyes de conservacin del sistema. No existe una

relacin de conexin necesaria que una el estado concreto de
unssterna el\' un momento dadocenel estado concreto del. mismo
enott() ril()I1'l'ento.aStinto; Al conttario~la'oferta .v la. demanda .

fuhtW~'f~;lnc~e~$'iy.n~~~Itl~~'.~:~~'al.flbt'.;:a,,/;:
l>e.dtoY~Ol~~~ehninismo........ > . . .

'.' .. ' . :

. .

. . . . . . .

: Todo estonoaeinuestraque raleara conmic'carezca'de

valor-s-come han sostenido algunos-, sino, simplemente, que no
es cientfica en el sentido de las ciencias naturales. De hecho, su
utilidad es muy' considerable.
En primer lugar, dice ]'nrthrni'l
proporciona una f~.
.: de la cst;1t.c~! econmica (si bien no del todo satisfactoria): esto
es, ,1Jdas ciC'rt3s canct<.:rsticas del estado de un sisrema en un
momento dado. podemos deducir otras caracteristic;lS de ese sist"OJa ':0 d m.hmo momento. En segundo lugar, sur>()r.~ una xuJa
cn reSf"lecto a Jos pro)!~mas din:'micos. La persona que est familiarizada con las cualidades genricas de un sistema econmico!
y conoce tambin sus caractertsticas contingentes. especificas y
empricas, puede, mediante la extrapolacin especulativa de las
tendencias presentes. determinar en muchos casos las lineas generales de fenmenos econmicos futuros. Ciertamente, se halla
mejor situada que el simple empirista.

n:A TEOR..\ DE U. EST,{rlCA ~D\fI~ISTRAjIVA

Parece evidente que la' teora de la organizacin" en general,

y la formulacin de Stene en particular, tienen caractersticas comunes con la moderna teora econmica, y que. en un sentido general, las potencialidades y Iimi la,:iones de la teora econmica
pueden aplicarse al estudio de la organizacin.
Stene, como se rl:crdar. comenzaba definiendo una organizacin formateon"u, un nmero d~ personas que sistemtica. y conscietcm~ntecom~iI1:lnsu;c~fu.:r1.r.d.
ini\"iduah:sen larc:llizadn
de~Qalarcacom4RIO. El~uncia sUaxiomab~ico en la siguiente

27'3

TEORA DE LA ADMINISTRACIN Pt}BLICA

forma: "El grado en que una organizacin dada se acerca a la plena consecucin de sus objetivos tiende a variar en proporcin
directa con la coordinacin de los esfuerzos individuales en el
seno de dicha organizacin. Nuestra atencin se centra en las
frases "realizacin de una tarea comn y consecucin de sus
objetivos. Son stas concepciones normativas. Cul es el significado de su existencia en los fundamentos mismos de la teora de
la orga;.n. izacin?
La significacin de finalidad o tarea u objetivo en la
teora de la organizacin es la misma de valor o valoracin
en la teora econmica. Los datos de los estudios administrativos
no son organizaciones como tales, lo mismo que los datos de la
economa no son objetos fsicos y objetivos. Los dato,'; de la .14
miniw'acirjll <'ml org,Qlli~(lciOlleS ell relacil1 cun th!~. Fin no
es una constante que se puede dar por supuesta ru algo sin impar,
tanela que se puede dejar a un lado. Por el contrario, el ii.Q,.es
fU:1d3ment3l en el concepto de organizacin. Organizacin qua er
canzacion es una nocin desprovista de sentido. Parafraseando la
-,""-:--~--~-:--:-:-:---_...-:_-:-"""":"~---af ir rnacion de Robbins acerca de los bienes econmicos, podemos
decir; En la organizacin y en los procedimientos, abstrados ele
su relacin con los fines del hombre, no hay nada que pueda hacer
deellos bienes administrativos."
Un examen ms amplio sustancia este punto de vista. La palabra coordinacin" aparece en ocho de las definiciones, axiomas y
proposiciones de Stene, y en el resto de ellos est implcita. El
pdrner axioma de una teora racional de la Administracin-nos
dice-es el principio de coordinacin. "Coordinacin es, pues,
un concepto fundamental. Pero la coordinacin en s misma carece
de sentido. La coordinacin se explica con referencia a una finalidad. como la explica Stene (<<objetivos de la organizacin).
7.
Xort h rop af rrna que en los .:00.:ept05 i undamentales debe haber
-relaciones , 10 mismo que elementos. :\s, prefcren.:ia es la relacin
entre necesidades o v.dorac ione s. En los trminos de este anlisis, la coordinacin t""; verosmilmente un concepto relacional.

TEORA DE LA ORGANIZACIN'

279

Pasemos a otro anlisis de la organizacin. el de Luther Gulick.

Gulick toma como punto de partida la divisin del trabajo. cLa
teora de la organizacin: .. se relaciona con la estructura de la
coordinacin impuesta sobre las unidades de divisin del trabajo
en una empresa. La divisin del trabajo es la base de la organizacin; en realidad, la razn de ser de la organizacin- 71. Esto es
trastocar las cosas. La divisin del trabajo (o el trabajo mismo)
no existe por s mismo. Existe. como observ Platn. en los inicios de la teora poltica, para contribuir a la obtencin de los
fines humanos. Gulick da despus un giro en redondo para considerar el papel de las ideas en la coordinacin. Observa entono
ces que a fuerza de una idea como base de la coordinacin es tal
que se pueden observar muchos ejemplos de coordinacin aun en
ausencia de un director o de una estructura de autoridad JO n. Si
esto es cierto, parece una extraa contumacia comenzar a tratar
de organizacin diciendo que la divisin del trabajo es "la razn
de ser" de la organizacin .3.
Pero volvamos a Stene y a la semejanza entre sus formulaciones y las de la teora econmica. Esta intima semejanza es acentuada por la similitud de lenguaje y por el anlisis de la naturaleza de los argumentos de Stene, Axioma: "En un tipo determinado de actividad organizada, la coordinacin tiende a variar en
proporcin inversa al nmero de personas que part icipan en ella
directamente .~. Comparmoslo con la siguiente alirm:lcln: cLa
e Notes on the Thcory of Oruaniz at ion s , en Pat ers, 3-45, 3.
Ibid.. 38. El ensayo de J.
G,US, A Theory oi Orznniz ation in
Public Administrntion, publicado en Fro nticrs, muestra una consider able estimacin de la funcin del fin.
7J
~! "e reconoce el carcter fundarnent al del concepto de fin. podernos
prescindir de informes como los de los minuciosos experimentos realizados en la instalacin de la Wesr ern Electr ic Company en Ha..w thorne.
Estos experimentos tenan por objeto demostrar que la. actitud de un individuo von respecto a si mismo, ,! sus compaeros, a su empleo, a su
puesto en 1:1 50"iedad y a su futuro, en suma. la int ezracin de su' persona lidad con respecto al fin, a iecta a la ca nt iclad y calidad de su trabajo.
; Cundo ha dl1d:,do de esto una persona sensara ?
. " 01'. cit .. 1131.
n

72

'ir.

280

TEOlttA DE LA ADMINISTltACIN mUCA .

cantidad de unben adquirido por los. compI1ldo~dende a

rar en proporcin inversa al precio.7'. En I() esenciaJ.laspl"o~
siciones- de Stene son igtlales a las de 41. e.con.. o..:,:m
. . . ia~ estoc;s,defi..
aen las cualidac1~si8~~~l"if~$ .t)c.)e~pec;fic~.~~1 .
refieren.~u~l,l~~Jill~Y'"..~~.~~:5tec:~.,~~~.
lado una teoraad~n.ls~rath~a('tle.~<tin,i;Y:~~. . . . . .
que la teora .econmica),haUegado ..a.. fonmdaruna teora que
parece tener validez general, Al utilizar la restrictiva frase tiende a variar, al pasar por alto la especificidad de una situacn
administrativa, y al hablaren trminos absolutamente generales,
ha logrado establecer afirmaciones que parecen verdaderas 76,
Se. dira Q1Je St::ne se ha acercado mucho a una formulacin de
una ectcllic::l administrativa, semejante a la estatica econinica,
Por analoga con la -esttica econmica, una \est:itica administra
]E] ::os permitira deducir de las caracte~cas dadas de un sisten:: :lc1ministrati\'o en un momento dado, otras caract.... nsticas
d"l :;;:q,,() sistema en d mismo momento; nos permitira. completando las frmulas tericas con datos empricos, contingentes, predecir el futuro de ese sistema administrativo con mayor exactitud
que si se poseyesen nicamente los datos empricos. Al propio
tiempo. la imposibilidad de disponer de leyes o principios en el
sentido de las ciencias naturales es algo que hay que tener en
cuenta. Los estudios administrativos, no menos que los econmicos, son en el fondo normativos .EI determinismo no se puede aplicar al libre albedro; las leyes de conservacin no se aplican a

va.

:.. ,:,",:,', ",..

-,

-.,-

""",, '-:;:~.

n C. L. James, An Outline 01 tke Principies 01 Economics (New

York, 1934). 76.
" Es posible que las afirmaciones de Stene, aun siendo everdaderas,
carezcan de utilidad. Ciertamente, la primera reaccin ante sus eaxiomass y proposiciones es un defraudado ~y eso qu importa P Se podra construir, para indicar una posible analoga, un sistema de proposiciones acerca de libros, comenzando con definiciones y enunciando despus
ste : La proporcin entre los libros rojosylr>o; libros
va riar en razln inversa a la quema de lihrQsr()jo,~
la
li'ro~ azules.

Implcito en este anlisis hay otro problema que no ha sido

Eselproblema.inqerentea todqcst\lqio
social.dedlstinguh' los. factOres.ll C\llttlrl~s de IQs. naturales lO. t
de deterrnnar la relacin adecuada o necesaria entre ellos, (La
antropologa, que por su carcter se plantea el problema en una
forma aguda, se halla profundamente dividida por las polmicas
~
.. '
que' ha engendrado.) Los adrninistrativistas no han considerado
todava este problema seriamente.
La naturaleza de este problema se pone de manifiesto en la
economa. Las cua'Idades genricas de valoracin y preferencia ~
se aplican a todo sistema econmico. y es as porque todos los
humanos hacen valoraciones y las ordenan en un orden de preferencia, Pero de ello no se sigue que las deducciones de la moderna
teora econmica a partir de estos postulados sean necesariarnente verdaderas. (Las ..deducciones pueden ser lgicamente falsas.
pueden ser conclusiones sacadas de datos empricos que no ten.
gan validez universal, pueden surgir de una intropeccin vlida t
niarnente para el autor que las hace.) De hecho. muchos economistas defienden vigorosamente una opinin opuesta. Los socialistas.
por ejemplo, consideran errneo e inmoral suponer que los seres
humanos deben actuar siempre de acuerdo con las leyes ideales>
de un sisteme de empresa privnda. Creen que es posible educar
a las gentes en tipos de comportamiento econmico radicalmente
diferentes. Los economistas antrepclgicos aventajan en un puntp.a l()ssocialistas.Considcran la teora econmica de una sociedad
determiP.lcla,inclu.la la f\\lestra. como una forma de folklore. y,

Plantead~~.o?cl~ridad.

f(

. I

TEORA DE LA ADMINISTRACT6~ PlJBUCA

282

por lo tanto, everdadera, nicamente en el sentido en que 10 es,

por ejemplo, la religin de los bantes 77.
Estas consideraciones son importantes para la idea de principios y para la teoria de la organizacin. Probablemente se pueden establecer afirmaciones, con respecto a esfuerzos cooperadores, que se aplican a todo esfuerzo cooperador por parte de todo
grupo de seres humanos, siempre que tales afirmaciones se foro
mulen en trminos suficientemente amplios. Desde este ngulo el
problema consiste en hallar la' utilidad de estas' proposiciones generales. Por el contrario, cuando se hacen afirmaciones acerca
de cualidades especficas, surge inmediatamente la cuestin de si
tales afirmaciones valen para cualquier organizacin qua organizacin o si lo son nicamente porque las personas a quienes ataen se hallan insertas en un. modelo cultural determinado y en
un cierto contexto espacio-temporal 15. Es posible que personas con
Ti

Este puede ser un buen ngulo para considerar la siguiente afir-

rnacin de Luther Gulick (<<:Science, Vales and Public Administration,

en F'J[,'rs 01~ t h e Sciencie o] Administratio, Gulick y Urwick, editores.
:-<e'.'/ Ycr k, 193. 192): "En muchos de los campos subsidiarios, nero
fc"dan:enta!es del saber 50\:1al es posible poner a un lado Enes y valores
o suporer rue son COllsta;~.;, al it;u:ll que se hace en las ciencias puras.s
Los ej ernplos que cita no prueban su afirmacin. por ejemplo: La ley de
Cresb am en relacin con el dinero caro y el 'dinero barato tiene validez
prescindiendo por entero de toda nocin de lo bueno y de lo malo.
Est a ",ley" 5'~ r etiere a valores en un sentido ms fundamental que el de
ord en ocuey aplicacin social de los principios deducidos, aunque en s
rli5:~1a e~ fundamcr.ral. "Dinero caro y dinero baratos no son categorias
n:l~ur:,h:s, sino cat ezor ia s de valoracin humana. Prescindiendo de la
cue stin de la ver dnd ernpir ica de esta proposicin en nuestra poca. que
es muy du.losa. no hay -raxn para creer que los fenmenos implicndos
no 1."5r;'!:1 relacionados con los valori-s de una sociedad mo-l erna , pecuniaria.
I f'.)Iit-:'10'; se.dar que incluso CO'l respecto a las ciencias naturales. si
bien se .r1mite ~ener;lmell:~ que 11, verdades de la ciencia son vlidas in:ie)(~:1ien:en:ente de la nat ur alez a del sujeto perceptor, algunas personas.
incluso ;,1"unos neokaru ianos, no estn de acuerdo en este punto. Pero.
an admitindolo. t11050fos y cientficos insisten en que las verdades de la
ciencia acerca del mundo son respuestas a precuntns hechas por seres hum.mos r que, por l'O~jS;':tlj(:nte. no hay niricuna razn a priori JOr la
cual sean 1<.~ nicas verdades rJ las definitivas :.:erca de la exisrenciu.)
~ n w ::o b consideracin .!el i,r(\},1ema de las var iaciones individuales

283

TBORtA. DE L\ ORGANIZACIN

diferentes modelos culturales presenten variaciones significativas

en relacin con el comportamiento cooperadn Salvador de Maclariaga habla acertadamente sobre este terna en su obra Englishmen,

Frenchmen, Spaniards 79:

.J.iliELEXIONES SOBRE CIENCIA Y 5Et'1TIDO

CO~fU~

Podemos poner fin a este captulo con algunas reflexiones soeX'[:z~tieocia y ciepcia. No ha sido nuestro propsito desacreditar el estudio de la Administracin. sino ms bien
ayudar, si es posible, a colocarlo sobre cimientos ms slidos.
A tal fin, se han sometido a rigurosas pruebas sus actuales bases.
Ahora hemos de reconocer la posibilidad de que estas pruebas sean
excesivamente rigurosas o no guarden afinidad con la materia oh-jeto de este estudio. Qu hemos de decir, partiendo de este supuesto?

bre sentido com(1D

o ractares en relacin con 1;5 cualidades de organiz acin o cooperacin,

una grave complicacin ms, Lo baeo as para simplificar el problema

de que estamos tratando, no porque subestime la importancia de las diferencias raciales o individuales,
Otro punto omitido es el de la sin~larida(h de una situacin adrninistrativa. Es o no si,\,nificatiyo que no se rl una repeticin exacta en las
cosas humanas, que la exacta conficurncin de los datO:> en un problema
administrativo concreto nI) se haya producido nunca y [,O se produzca

nunca de nuevo?
.
rs Lonrlon, 19.:?R. Los anlisis de 10'; tericos de la orcaniza cin prescinden casi totalmente de otros tillOS rle nnlisis de los fenmenO's de
cooper ac in humana, por ejemplo. :0:> de la psicolovia social, C:1a alo'San:ia
producir i., anlisis ms penetrante i. mis profundos. Enfoques ,:e W~(j
tip() pueden halla r se en: R. :\r. :\Ia..:her, Socicty ();e,; York. l0.'I): E . .f.
Urwick, .1 Philo.iof']Y 01 Socia! Pro qr ess I l.ondon. jC>20. rev ~d.): L. T.
Hobhouse, Sl)ci,' j)~Tdotmt!nt (~<:",. York, lq3~ 1: .\. );. \\';;!ehe;tl, _-U
trcnt ur cs uf Idi.'IH "~ew York. Y,BI. \-al\~e t~11,i.;n obr a-s d~ :"oTol';';
Ginsberu, Gr;h"m \\'a11:1<;, LeonardWoolf. Erne-> Baker y (;~~~.d He1~c1,
(L )'L Gau~ v L. O. ',\'ok()t~ .1!u,It:11 ::1 :C:11; ,k"ie una ;,er'l'~=I\:i ::'(),:.
fi'C:l. en su ()h~; Pul-ti ,-'/lIIiJ:i.i!rlll:OI '1"/ TI,,' (Hi!.'./ :'I~.r n,~.:r!m..l!
of A!!ritllll!lr,'

ChinL,'(). 1'1.111\. :?s().Oi). \

TEOR1A DE LA AD~IINISTlUcroN l'tlSUCA

284

Empecemos por decir que no forma parte de nuestra finalidad

desprestigiar el sentido comn. ni el enfoque cientfico- del
estudio de la Administracin. El sentido comn es una rara cualidad, una preciada virtud. Y la Administracin est muy necesitada de un enfoque cientfico.
A efectos del anlisis que antecede, hicimos una profunda distincin entre sentido comn y mtodo cientfico, y el significado
de 10 cientfico se limit m~ an para aludir solamente a ciertos su puestos y procedimientos de disciplinas tan avanzadas
como la qumica y la fsica. Estas distinciones de significado descansaban en distinciones de hecho, y pusieron al descubierto supuestos no verificados y anlisis viciados. Pero tal vez estas distinciones no revelaron teda la verdad; quiz dejaron fuera en
uno y otro caso un significado residual legtimo.

'EL SE~,;rIDO cm..f N COMO SABIDURfA

Concebido rectamente, el sentido comn es,indudablemente,

una cualidad deseable en la Administracin y en el estudio de la
misma. Concebido como una agilidad mental general, como equilibrio emocional, y sensatez, como adhesin y progreso hacia la
Aurea Mcdiocritas o prudencia, nunca ser excesivo el sentido
comn en las cosas humanas.
E! carcter de gran parte de las obras administrativas sugiere
que los problemas considerados y las respuestas dadas son esencialmente problemas ~ respuestas de sentido comn. Por ejemplo,
qu pensar de miss Jones, secretaria, con una hoja de servicios
larga y por lo dems satisfactoria, que en una ocasin toma su
..permiso por enfermedad con el fin de marcharse de vacaciones? !o. Desde este punto de vista, el sentido comn administra~ .. Eso es ,re,~i5amente Jo que ensean en los malditos colevios.. Si en
:a habitnc in h:ce:~nl:lsiado calor c ier rn la cilefa(,j()!1 v al.r e la VCIltana. Si la hdi,It~H'i\"1l e-t.i dernas iado oscura c:Il'i,"ule 1.1" 11l\~CS o ,'flore
la s cort ru.o.

.. i

jjE'

TEOR1A DE lA ORGANIZACIN

"'.28S

tivo es una especie de extensin de la experiencia social y de la

sabidurfa popular de la comunidad. Ciertamente. gran. parte. de
la literatura sobre centralizacin y descentralizacin se resume.
respectivamente. en las mximas demasiados cocineros estropean
el caldo y no pongas todos tus huevos en el mismo cesto al,

i,

iPl "DE CO~,fL'~ICARSE EL SESTrno CO'\fS?

'

Admitida la utilidad del sentido comn, la cuestin subsiste:

Hasta qu punto se puede acumular, agudlzar. hacer ms
sensible" el sentido comn. yen qu sentido se puede aprender ..?
(Apenas cabe dudar de que, en cierto sentido. aprendemos. tanto
social como individualmente, a travs de la experiencia. Vale la
pena sealar. sin embargo, que los historiadores. cuya profesin
es el estudio de la experiencia humana. se entregan a profundas '!
agrias discusiones acerca de lo que podemos aprender del pasado,
y algunos niegan que podamos aprender nada que nos sirva para
orientar nuestro comportamiento presente o futuro.)
Pongamos un ejemplo: En qu medida es posible agudzar s
el sentido comn con respecto a la extensin del control ..? Ciertamente supone una ventaja atraer la atencin de una persona que
dirija ,una organizacin sobre esta idea : quiz esta persona o las
controladas por ella no hacen el mejor uso de su tiempo y energas; es posible que esta idea les ponga en el camino de una mejor realizacin de sus objetivos. Pero esta persona podra llegar
a la misma idea general mediante la reflexin y la experiencia, si
posee el don de sentido comn. Es cierto que la gente consider
valiosa esta idea general y la puso en prctica mucho antes que
fuese "descubierta. Que sepamos, nadie ha pensado. ni con la
imaginacin, que un jefe da rdenes directas a todos sus subor-

,
i

o. ~nr';e e... te t.unt o ':"';L';C t! i:'~~:"t"';':ie Ctl"";,\"O de 1!er!.("r~ .\. :'ir:.on

"TIIt~ ['rt)\,l:~l" "i\<!llllt:i,:r,::'J:'.. t , /',1,. ,'! [;,. N<,:. 1 '.\'ll:er. IOb).
~3 . t)7, :.t F:! ..u . ~.;t to"t., ;:!::~::in. t"~ t'~:,.tY() .Ie :~jInf)n ,"'):''''f':,1,,!,,;~ lPu-"':'i1:,S
,]e

L,,,,

Uf/t.l'

'ef"'l~.. .l lO: .':1 C<C .~;'''~:-: . ~IJ.

286

"IEORfA DE LA ADMISrSTRACrN PBLICA

pinadas. Y, por otra parte, las primeras declaraciones de que hay

un cierto nmero de personas que es el nmero exacto que conviene controlar directamente ha dado paso recientemente a modificaciones relativistas, principalmente en el sentido de que el
nmero de personas controladas depende de los fines a realizar,
de las capacidades individuales de los interesados y de la naturaleza del trabajo.
Quiz el adecuado final par,a este captulo sea una definicin
ms amplia del significado de ciencia. Existe, indudablemente,
un talante intelectual caracterizado por una consciencia, una precisin y una inclinacin general a indagar en las cosas. Se llama
cperspectiya cientfica, y se la oponee ala aceptacin de los procedirnientcs habituales, basados en la prctica y, en general, al pensarniento carente de rigor. Este talante intelectual no es nada parecido al sentido comn, pero tampoco son antitticos; en realidad, tiende a haber entre ambos una cierta superposicin. Quiz
lo que sucede es que el sentido comn en una tarea realizada en
cooperacin se puede agudizar, hacer ms sensible o eficaz
mediante la aplicacin de esta perspectiva general. Creemos que
es ste el caso.
Una advertencia final. Esto no quiere decir que la Administracin puede llegar a constituir el objeto de una ciencia Las conclusiones anteriores sobre este punto siguen siendo vlidas. La
2ers;,,:'.'riva cit?;1!ifica~ no<; llevara :1 afirmar Que no es cientf~
tr::l:::lr (~e impon..:r a una disciplina un mtodo que no es adapta-2.l:::.. a db: al!~, por el contrario, la I1tlwrale;.a de la Jit tilla debe
r!",'i"jr .>( 'l.;lOdo. Hay muchas materias administre ivas que, por
su carcter, no son susceptibles, simplemente, de ,-atamiento con
arreglo a los mtodos de las ciencias naturales 82.
/

___________
. .....

~_ -,-""_-::u~"'"""-......;,

TEoRA

na LA

'2&1-

ORC,\SIZ,\CIN

m;pi"tra ... jQ:o...mhli~a v se) ms !lTedecihle su crmduc'a: 3)

..Jie.. ""

1";

,'"

T""!":l

y ..~ellf'r.Jlldafk:";

..

~ ""ravs del .:u;ll

"ie3

q~le tr:1~\~!e!'vi.J.n !os li::ntc..;

e:'(;"~:l ~n cuer~'O

)o":l:'!e '~c"'i~'uLrtr . ~"'lnCin!O$

n3.C!(1!1:1~e..;

..,1..';

eX~ ~~:en...:::-~:;

.histrica;; llS"i:lJli:\e~, -[he ;;:-;\:~~nce el l\l'~i~ ..\,-t~:ll~:h:r~lr!ql: ... :7"":"'C~

~lems'). 7 Pun. ,-!dm. R.::~'. ~\\imc:-. ;'q, J. 1-11. 1. .-: :.:.:,;;,,,, L!e la
~eccl()t;ia del ecivrl 3crVICC brltalllco ca t~Sl;e":l:d lll:.or:a;,l:L :l la rer-

cera

de estas conclusiones.

lO

I
l
I

I
1

CAPTULO

ECONO~tIA

y EFICACIA

"Eficacia y economa-seala un administrativista ingles-es

una expresin demasiado gastada para que tenga un gran sentido
actualmente. Adolece de la combinacin de dos de las palabras
ms abstractas de nuestra lengua.
Esta acusacin es grave. Porque economa y eficacia han
inspirado al reformador y al investigador, a profesores y alumnos.
Han sido proclamadas como los valores administrativos decisivos,
que sirven para unificar y orientar toda investigacin.

ORIGENES DE ECONOMIA y EFICACIA

~ Economa

y eficacia" estn relacionadas histricamente y fue-

ron engendradas por la transicin ocurrida en la vida americana

desde las circunstancias del siglo XIX a las del xx l. Han sido utilizadas como armas ofensivas y defensivas en una lucha poltica.
Han sido. claro est, conceptos-clave de una filosofa poltica;
esto es, conceptos difciles de definir precisamente por ser con1
Cf., no obstante, W, Ir. Edwards, TIJe Stat e .Rccm::tlli7.;tion Moven.ent v, 1 n,:/.:. l.. R. :\l'ril, 19271, 15--11, IH n., donde se inrl!t:a (:tl~
1:, t:x;J~e";I:ll\'e::~;cia y economia. fu ut iliznda por Thomas J~elJ'n!l C!)
e;o;:l) .:c ..\::d:<:w j ackson. a r englnse.ruido de e rot acion tic los carvos z-,

ECONOMA Y EFICACIA

289

siderados como definitivos, conceptos en funcin de los cuales se ,.

definen otros. Quien pretenda comprenderlos histricamente. debe
abordarlos con imaginacin y simpata, como abordara los conceptos de imperium y sacerdotium o das leyes de la Naturaleza y
el dios de la' Naturaleza,
_Economa y eficacia, junto con otros conceptos, tales como el
de cientfico, sustituyeron \1 enfoque moralsta del perfeccionamiento de las funciones del ':::0bierno. La obra de Dorman B.
Eaton, Civil Service Retorm in Great Britain (1879), puede servir
para ejemplificar este enfoque moralista. En esta obra ya clsica, 1
raras veces se menciona la palabra eficacia", y son contadas las
ocasiones en que aparece la palabra economa, En cambio, sus
pginas estn salpicadas de palabras tales como" fidelidad ... y .hoo~
radez, Se apela al orgullo nacional; se pone de relieve Ia deshonra de las instituciones republicanas.
Al filo del siglo, sin embargo, todo el mundo admita que la
moral, aunque quiz muy conveniente, no es bastante. La derno- ;
cracia ha de ser prctica. Sus ciudadanos deben ser avisados y
activos. El mecanismo del Estado no puede perder tiempo, dinero
y energas 2. Es preciso poner coto a la prdiga utilizacin de
nuestros recursos. Si nuestros buenos propsitos fallan por ineficacia-como parece que es el caso-, entonces la inejicaca es el
pecado capital.

EL BAl'T1S\lO DE L\ EFICACI.\

En suma, una palabra considerada por lo general como descriptiva, mecnica, se convirti en una palabra investida de significacin moral. En buena medida, la exaltacin de la eficacia debe entenderse como la secularizacin. la materializacin de la
Ya ::e:::." -l'ri',::,do la i:.: ..~.:;: .::, e impor tnnc i.. ,!.. J, me .if'H;"l mer;i:ric'a en !;, !;'I:,'"U,:, so~.re c':', :::,eri:1. Va-e. : o r eje:!,;.). \V. E.
\'.'c:;l. "["11,' ::..:.' iLiI:."r.l'-:: I ~t:',\' York. 1912), 315,

290

TEORA DE LA. ADMINISTRACIN PBUC.\

conciencia protestante. El dogma de la eficacia es un artculo de

la fe de la ..cristiandad muscular.
Un ensayo de fines de siglo, del que es autor C. R. Woodruff,
pone de manifiesto la naciente fuerza de la eficacia. La complejidad de los mtodos del Gobierno americano es-s-como sugi~
re el ttulo-una diatriba contra las divisiones y dispersiones del
sistema de Gobierno americano. Segn Woodruff, este sistema
poco trabado, establecido par.a impedir la tirania en una sociedad
agrcola y simple, fomenta el caciquismo y favorece la ineficacia y
la corrupcin. Insiste en que hemos de proveernos de una Administracin responsable y eficiente, apta para enfrentarse con nuestros
nuevos problemas. En los negocios se da una importancia primordial a la eficacia; se le ha de dar la misma importancia en la
poltica 3.
La obra Eiiicient Democracy; de W. H. Allen, es ejemplo de la
..mc.ralizncin de la eficacia. Ser eficiente--:proclam el Director
del Burcau de Investigacin Municipal de New York-es ms difcil que ser bueno ... La bondad, que tiene un valor permanente
para los compaeros, aumeHtar~ notablemente y se difundir COH
mayor amplitud si se aplican pruebas de eficacia a todas las personas y organismos que tratan de obrar maana mejor que hoy 4.
La bondad es un criterio falso, porque no existe un acuerdo
sobre su significado y contenido. Enfocado d un modo realista,
buen servicio>! quiere decir servicio eficiente".
El auge de la popularidad de la eficacia" se produjo en los
aos que precedieron a la primera guerra mundial. Fu la bandera del progresismo. En realidad, se caracteriz como un movimiento en el seno del movimiento general, y en ciertos crculos
lleg a ser un verdadero dolo. Aunque no es literalmente exacto,
como seala W. E. Mosher, que la expresin economa y eficacia
) 15 Polo ss. Q. (june, 190m, 260-2, 272.
~;e'.... York, 1907, VII (por autorizacin de Dodd, Mend & Co.), La
cursiva es ma.

ECONOMttA y EFICACIA

291

fuese acuada por primera vez por el movimiento del Bureau .. "
estudiosos y reformadores de' diversas procedencias se entusiasmaron en seguida conest~ nueva idea durante los aos en que
floreci el progresismo. Woodruff hubo de sealar en 1913 que
eficacia es una palabra que ha sido introducida en nuestro vocabulario municipal en el espacio de muy pocos aos 6. El movimiento que tuvo su origen en el Bureau fu, ciertamente, un
vehculo de su vulgarizacin.
Es instructivo examinar cmo trata la cuestin un glosador
de la era progresista. Tratando de destilar la esencia del movimiento de eficacia, B. P. DeWitt dijo:

,
i
\

I,

El movimiento no se presta a una definicin concisa

ni, en realidad, a ninguna definicin, pues es una protesta
contra las generalizaciones y definiciones, propugnando el
estudio y la solucin concretos de los problemas concretos. Las ideas fundamentales que subyacen en el movimiento de eficacia son que no existe una panacea para los
males municipales; que la autonoma municinal, el rzimen de comisin y lo s citv-manaeers no son sino medios
para un fin; que la solucin de los problemas municipales depende del mismo estudio y anlisis C::1:1iico que
requieren los problemas financieros y ferroviarios; qtIe
cualquier intento que se haga para eliminar la ineficacia
, y las prdidas debe ser continuo y no intermitente; que
la honradez y las buenas intenciones no pueden ocupar
el puesto de la inteligencia y de la aptitud; y, finalmente,
que 10$ asuntos de una ciudad son semejantes a los de
cualquier empresa y necesitan precisamente el mismo tipo Je organizacin, direccin y control- 7.
A este pasaje litrgico aadi el siguiente comentario: El movimiento de eficacia repara y ajusta el mecanismo de gobierno
s Reriections on Governmentul Research s, 23 N at, -'/I/n. Roro. (Oct.,
1939), 725-27. -'l].
6 Simplicity, Publicity and Efficiency in Municipal A fairs), 2 .VI".
MI/TI. Reu. !Jall., 1913), 1-10, 7.
7
The Proqqressive J!Ot',munt (Xew York, 1915), 320 l!.or autorizacilio del autor).

292

TEOR1A DE LA ADMINISTRACIN

~BLICA

que la autonoma libera, el movimiento del rgimen de comisin

simplifica y el movimiento social utiliza en inters del pueblo a.
Aparacen por todas partes-dijo otro profeta de la era-signos
de un creciente reconocimiento, por parte de nuestros gobiernos
ms democrticos, de que para cumplir sus funciones deben ser
eficientes .. 9,

EXEGESIS y APOSTASIA
c Economa

y eficacia, creemos, y lo razonamos ms adelante,

estn ntimamente ligadas con valores o valoraciones'. Por

ello puede haber grandes diferencias en el significado que se les
atribuya. As, por tener apariencia de trminos imparciales o
ecientificos, han servido en ocasiones los fines de gentes cuyos
propsitos podan ser considerados como ms o menos reprensibles si se exponan con otro lenguaje. Siempre ha habido reformadores y estudiosos. sobre todo relacionados con algunos departarnentos de investigacin municipal y con organizaciones de contribuyentes, cuya finalidad primordial es la reduccin de los impuestos, cueste lo que cueste en valores humanos. Eficacia
significa para ellos economa, y economa significa menos gastos
'del Gobierno y ms dinero retenido por el contribuyente, na.
da ms.
,id.. 339.
, W. E. Weyl, op cit., 313. Vase tambin sobre el movimiento pro
eficacia : Henry Bruere, Efficiency in City Governmenr, 41 Annois
(May, 1912), 3-22: J. L. Bar nard, ~Traning in the Schools for Civic Efficiency, 67 Annals (Sepr., 1916),26-33; F. A.. Cleveland, Chaoters on Jfllicipo! .4 dministration and A ccountinq (X ew York, 1919), 359; \Voodrow
W\~50n, Democr acy and Ef ficiency, 87 Atlantic JIontlzly (March, 1901),
2;:''999. Con relacin al movimiento de orrranizacin cient fica va-e :
Harr invron Fmer son. f:fjicicJlcy as a Basis [or O!,<'rutiOJI 'HIt! IV'II:':s
(~~C\\' York. Irl)!),. y Th c Tzcct: e l'rincires o Eifi,'iClI<'}' ( Xcw York.
IYlZ). !,.J,Him: x. :\. Br i-co, E<'ollf'mics oi F.fji;i<Tlcy (Xc,\\, York, e4.1,
tas sim

ECONOMt~ y

EFICACIA

EFICACIA FRENTE A ECONOMIA

"<

Por otra parte, muchos autores pronto se sintieron "i>bJigados

a indicar que por economa y eficacla entendan algo distinto
ms importante que contar los centavos. En el lenguaje directo
de Walter Weyl, en 1912, ces importante que la eficacia no se
identifique con la disminucin d~ los gastos del Gobierno, Con la
tacaera y con un cuidado especie! en la conservacin de los lapiceros, jabn y toallas de las oficinas pblicas. En estos das de
rpida expansin de las funciones del Gobierno, el ladrido del
perro guardin del tesoro no es el eptome de la sabidura poltica \0.
Este intento de poner en claro que por economa y eficacias
no se entiende o no se debe entender algo estrecho, mezquino o
mecnico, ha continuado hasta hoy. As, L. D. White habla sobre
el tema de los dioses administrativos, eficacia y economa, en
su dilogo con T. V. Smith sobre la situacin de las artes cvicas:
10
Tire N~'1(J Democracy (New York), 313 n. (por autorizacin de The
MacMillan Co.). Cf. Citicen Agencies lar Researck ir; Go zernmcru, informe del Bureau de Investigacin Xlunicipal de Nueva York (:\'ew York,
1916). VIII. El significado tico de economa y eficacia para el movimiento del Bureau es sucer ido tambin por Henry Bruer e en su obra e The
New City Government (New York, 1912), 5, 103: cEI vaco ... entre necesidndes y servicios es el que pr opor cionn la oportunidad para introducir
mtodos de eficacia en la adminisrr acin local. Otros autores consideran
necesario protestar, en fecha temprana, contra una interpre.ncin deruaaiado estrecha de los conceptos de economa y eficacia..\s. L. D. Up-on :
Un criter io muy comn para juzcnr a un gohierno es la e ronomia. aunque este criterio tiene la misma validez que cuando se aplica a los zapatos,
a los muebles o al tabaco. en gobIerno que gasta poco no es r ece snr iamen;e un buen gohierno.;) City \bnat!'er Plan in Ohio s , 9 Am, PoI .."ci.
Rm (:\U!;., 1915),4%-:03, -l9ll. Cf \\',11. T:ft, '\[cssJrr ni {t' Pr csi.l cr
o f

t i / e

P l l i t e d

S t

a t

e s

011

E f i r i t ' r : ( \ '

ar:d

!:

n'i'Jmv

i n

C"17,n;IIlc":'

r i r

(Wnxhinzton, 19123, fl2nr! COllt:re,";. :?,.\ ~e";';lr)l\"1 IOll"C J)0'. '::'~'" \'01. I,
3: \V. B, Munr o. Principl cs .tn.l ,~f"tI'o ir o] .'fllni,"if' li .! !mi':islr Ilia ..
(:-Iew York, 10 1t)1. r , I: E, .\. Fil:"t~:'k. !h,{fltt V.:!.::',;; "', u n.."..(,er.!'" 1::\t:W York. 191;-{), 2')1,.~: \1. 1.. c'f)"kc, .,/," 1,1..111:"C ,1':-/ f,:.bslrlo;J
Efi"t'tcy (Carneuic Foundat ion r~ .. llet in. l'lIO). iO.

29~

TEOR1\ DE LA AO~uNIsnucr6N PlJUC,\

!,No se interprete mal lo que los administradores queremos decir

cuando utilizamos las expresiones taquigrficas eficacia yeconorma .. Cuando decimos eficacia pensarnos en los hogares liberados de la enfermedad, en los chicos y muchachas preparados
para la vida, en barcos y minas protegidos del desastre... No pensamos nicamente en artilugios y sujetapapeles. Y cuando hablamos de economa combatimos el despilfarro de todos los recursos
humanos, demasiado escasos para remediar las necesidades humanas 11.

Del mismo modo, J. M. Pfiffner, sealando que el movimiento

de inves tigacin en la administracin local se ha basado, por 10
general, en el supuesto de que la reduccin de los gastos del Gobierno en la esfera local es en s misma un fin deseable, observa:
o

La conveniencia intrnseca de una reduccin de los

gastos del Gobierno no es, en modo alguno, una conclusin cienr fica. v puede no ser susceptible siquiera de comprobacln cientfica. Hay otros muchos criterios de valor
que afectan a los gastos, Se podran presentar datos convincenres en favor de unos gastos mucho mayores que
los realizados hasta ahora en el mbito de la sanidad pblica, de la educacin y de la recreacin 12.

"EFICACIA SOCIAL

En aos recientes ha habido una tendencia a hablar de economa social" y eficacia social", y contrastar estas expresiones con
usos anteriores y ms restringidos de estas palabras. "Economa
social y eficacia secial ,) son usadas como instrumentos para atacar a economa y eficacia, Se advierte actualmente-dice Ao C.
:
L. Do \\'hit y T. v. Smith, P~/lifics ami P:tl>lc Scrt-icc (Ncw York,
193')), ;-.<~ ~ !,or auror iznc in de Har per & Bross), Cf. White, Tr enils ;"
Puf!ic 0,1 :m,,:istr,/:JII (Xe\\' York, !(33), 11.
1: Resccrcl. oH ,'ho.I.~ ill Publi .1/ministrafim: (Xew York. 1(40), 19.
(Th e Ronald P ress ['1"\.) \ ' ~a e ;.; irn i -rno : r. K. Coleman, St<lft." ,--1 r/;Iinislmti::>r :tl S"l<'/ Curoli: (X~-,\O York. jO.t:'l: 15: C. A. Dkvst ra, ~PIl'li(~ :\<1:;~il1';:ratl);: ;,J Pr iv.ire 1;~1I1,'S~. 14 Pul'o '\[.111. (.\proil, 1932), 11i C) ,
oC

,;.

ECOSOut.\ y EFICACI.\

295

Millspaugh-que el movimiento de economa y eficacia- ha pasado yaa un plano secundario, como otros remedios pol.t:icos que
en su da fueron prescritos y aplicados con entusasmocj '. El movimiento que prevalece ahora, con tendencia a la simpl}cacin, a
la simetra y a la consistencia interna, a su modo de ~er, hace
hincapi en la eficacia puramente administrativa y no en la social
o gubernamental. Tiende a prodi, :ir resultados inmediatos y superficiales, en lugar, y quiz a expen. as. de valores fundamentales y
definitivos .. 14.
En su ensayo sobre The Criteria and Objetives of Public Administrarion, Marshall Dimock trata tambin de dejar atrs el
sentido mecnico de eficacia. Toda interpretacin rgida o mecnica del trmino es, a su juicio, inadecuada, porque la buena Administracin no es framente mecnica: es intensamente humana,
clida y vibrante. Ms an, no hay verdadera eficacia que no .sea
tambin eficacia social 15.
La eficacia es, ciertamente, un objetivo fundamental de la Administracin Pblica, pero ha de interpretarse social y humanamente. La eficacia es un problema de calidad y, por consiguiente, los mtodos de medicin cuantitativos y automticos forzosa:
Deruocracy and Administrative Organizat ion, en Essays in Polit:..al Sclencc (Baltimore, 1937), J. :'-1. Mathews and ]. Hart, e is., -+-3. 65
(textos citados por autor iznciu de Johm Hopkins Press i.
La expresin eficacia social aparece ya en la era pr ozres istn. L. lJ.
nrand~i$.~The Roal.! ro Social Etf iciency, en Business- .-/ Pr o i cssi:n
(Boston, 1914),51-6-1: C. E. J'citzd. Industrial Outj.ut a:1I1 Social Ef n'~iency,), 59 Annal: (Xlny, 1915). 12532.
H Ibid., 70. Vase tambin de! mismo autor Local f)<'/1l'h"T 1,': .11:! er.
m,:Coll/rol (\\';shin;!"fJ>n, 19.16\. 2-1~5.
.
15
En Tlic Fronticrs (Ji Publi .,1 [miuist rat io, (Chila .:o. rYi\. ensa\'05 de 1. :\1.:
.1s. L 1J. \\'hitc \' \1. l':. lli:l!(),k. 116133. :':3. 1:n.I).:k ha
:nanife~t;do 're:~emcrr:clI~c su eI(, :n:iCl:mld.:d .-r,:1 los que .r.:~:! 'ltlC.c:i

l~a."ia v tll::lln~r:b'i:1 -ie

exvluven rl!ut:t~!:ftl:~. ~l :l!.\;ltcr:e~:~rJ' :1~ ...:~..; nuevtra..: !;t-r ..: v: 1\":1'_ .rt~O q'1t~ -\-e!'"::t:rn f:~:t" ,":"::t 1l:,:~ de t!1~", i..:: .'r:c :, Lt
. ()~ra. '. .j1~f. ",,~,.~r;~,i'''. ,e ~t:~,l:~ . ~l ,~.~ t,,~ ... , .':l.. .. Il.)r:=,":~ :1~ /1:.: ':'10.' ..,,?
JlliJZ:J;,d::,,) 1 I~:l,'-r"ay .. \l:tl)~,n1.'t. 1';;,:: l. U~l:~ ,r.tC'~I'lI _:c ::r: '~;{J"'.

296

TEORfA DE LA AD~uxrsTRAcroN PtJBLICA

mente han de ser incompletos 16. Al proclamar que 13 eficacia.

como la felicidad. es sutil, la eficacia queda totalmente despojada ce la firme cualidad denotativa que un da se consider como
su virtud.
La signicacin de la eficacia social es clara: es un smbolo
adecuado "para el concepto de la Vida Buena mantenido por estos
adrnnistrativistas. Esta Vida Buena. observbamos en un captulo
anterior. es esencialmente utilitaria, pues su filosofa social puede
resumirse en la frase : La mayor felicidad del mayor nmero.
Lejos de ser un trmino "cientfico, de significacin precisa. diciencia o eficacia social lleva una gran carga emocional, est
entreverado de filosofa social 17.
Adems de los que han utilizado los conceptos de eficacia social y economa social para atacar interpretaciones estrechas
de los de economa y eficacia, estn los que han rechazado abiertamente tales conceptos. al menos como consideraciones primarias. As. C. S. Hvncman entiende que la eficacia y economa de
los reorganizadores se orientan principalmente a satisfacer los
deseos de los grandes contribuyentes. Hay-e-dice-e-otros muchos
motivos de descontento con el gobierno estatal americano adems
de su ineficacia y prodigalidad. Qu ofrece ('.1 programa de reorganizacin administ rntiva, trazado para lograr eficacia y economa,
al hombre cuyo inters principal radica en otras cualidades de su
gobierno. cuyo inters principal es que predominen la perspicacia
y la resolucin en la ejecucin. adaptacin o modificacin de la
l' lliJ, 122. Cf, Dirnock, '1'1:" St udy of Adrninistrat ion. 31 .-111I.
Po!. SLi. 1< e..'. i Feb., 1937), 2) ..W. 3.).
11
El ca rcter '<U'lll;;lrio.) de ~~'1 fi1(l"of1 es evidente en el contexto.
Por ejemplo, en pasajes ':00:0 ste : Eticiencin es surisfaccin del personal. :\n:e ro.!o, los empleados de la empresa deben es.ar COl!' euros con
su tr.ihaj. Es.e es U:I I'!n e.i si IIP!~I(). j 161'U~S de to.lo la ,o.::er!;d es
5lmp 1enle n :e la to:;.li';J.II r.e los g-~;li:('lS ,!e ;\':,onas que llevan a 1~:t1,O el
tr;l:,a;() 4~et mundo. Por ::~n 1.\ ... j';lra -er ('!i ltlo;l:e se la de Ilr0du(lr S:l'isia::;l ... ~ I':II')'::-' lh-: F',)/I'I"",: .f /"1: .( .Llnunisri.io, I~~ lior
:lI.:torll:,':ln de la L;Il\ers:ty ni U1J~;'~O I.'r.:-s) .

ECONOMt.~

y EFlC'\CI.\

291

poltica? lB. Una organizacin destinada a ejecutar puede ser totalmente inadecuada en otros aspectos importantes.

EFIC,\CIA COMO US COSCEPTO

DE HIGIESE

..\DMISI~TRHI\".\

Una singular visin de la eficacia es la que nos ofrece A. C.

Millspaugh en su obra Crime Centre' bv the National Government.
La ciencia de la Administracin-e-dice-e-est donde estara la Medicina sin patologa.
Las enfermedades fueron reconocidas y tratadas desde el amanecer de la Historia, cuando no se saba nada de
anatoma, fisiologa ni higiene. El concepto de salud positiva es un progreso de nuestro tiempo; y las regias de
vida higinica han ido surgiendo, en gran medida, del saber acumulado sobre la naturaleza y las causas de la en.
fcrrncdad

19.

Pero en la ciencia poltica, ..anatoma y fisiologa, los principios de la higiene y el concepto de salud positiva, fueron progresos tempranos 20. Platn bosquej una Utopa. y despus ha habido otras muchas. Del mismo modo. en el estudio de la Adrninistracin flemas podido aprender sin gran dificultad los elementos esenciales de la estructura. las funciones y las operaciones.
Pronto configuramos un ideal de bienestar administrativo, y a este
ideal le hemos venido llamando Eficacia ::1.
El estudioso de la Administracin procede como un higienista
ms que como un patlogo:
10
<.\dministrative Or zauization : An .v.Iventure into 3:ie:,:e and
Theolozy, I Iour. 01 Poi. t Feb. lY391, I).!i.=. /)6.
u \V;shin~!oo, 1937, 235 (textos cu a.ios por autorizacin de la losti:uci'JII :Of,kln:;-5).
.'0
/ icrn.
;1
1bId.. 236.

298

TI:OR1A DE LA AD3.U:.uSTRACIN PBLICA

El administrativista confa plenamente en haber hallado un cierto nmero de condiciones y factores favorables
al bienestar administrativo. Y dice a su paciente: No s
exactamente qu le aqueja, si es que algo le aqueja: y
no poseo medios seguros para saberlo. Pero en todo caso,
puedo decirle cmo debe estar constituida una organizacin en su situacin, en sus circunstancias, y con sus responsabilldades IZ.

Este modo de proceder no. es del todo absurdo, pero lo que

necesitamos urgen ternente es un estudio de la patologa administrativa. Debemos, pues, abandonar la idea de que existe un tipo
uniforme de eficacia: existen tantos tipos como variedades de
enfermedad.
"Los esfuerzos por medir !a eficacia-e-contina Millspaugh-se
orientan a tres fines. El primero es determinar si en un momento
dado un rgano o una subdivisin o un empleado de la misma
est llevando a cabo un trabajo satisfactorio en cantidad o en
calidad . Este fin lleva ineludiblemente al problema del establecimiento de un nivel. Segn esto, el segundo fin de la medicin
de la eficacia es hacer posible efectuar comparaciones estadsticas imparciales entre organismos distinros. Por ltimo, el tercer
Iin de la mcdicln concibe la eficacia f:T1' trminos sociales y contempla los efectos finales de la actividad administrativa 23.

LA MEDICIN DE LA EFICACIA

En los ltimos aos ha habido numerosos intentos de tratar

minuciosa y crticamente los conceptos de economa y eficacia,
de aguzarlos para convertirlos en instrumentos de trabajo. El anlisis ms elaborado y quiz el ms penetrante de la nocin de
economa y eficacia aparece en la obra Measuring Municipal Activities . de C. E. Ridley y H. A. Simon. En ella, sus autores, tra-

" /, ' l '

t:

i u... 2 :")_.~'''',

~'.'~,'

"111

El'OSO'.,t" y F.Fr(',\Cr."

' - ; - , ~9

.'

tanda de establecer tcnicas de medicin sobre W1:1f1ase firme.

se vieron obligados a indagar ,con detenimiento las ntefrelacones
y sentidos de economa y eficacia,
''
Estos autores trazan una distincin fundamental entre la adecuacin y la eficacia de un servicio. Adecuacin e s
medida
absoluta del xito en la realizacin de su funcin ...,. m~tras que
eficacia es el xito obtenido en relacin CQn los recargos de que
dispone. No es funcin del adr -inistrador crear una C~pa, puesto que los esfuerzos humanos SU l. iimitados. Su funci~ consiste
en realizar al mximo los objetivos del Gobierno (suponiendo
que se hayan fijado) mediante el empleo eficaz de los recursos
limitados de que pueda disponer H.
Ahora bien, la eficacia de la Administracin se ~~ide por. la
relacin entre los efectos obtenidos con los recursosxlisponibles
y los mximos efectos posibles con los recursos disponibles. Los
trminos "efecto y recurso precisan, a su vez. una definicin:
El trmino ejecto, en el sentido en que se utiliza aqu, incluye
todo esfuerzo, accin o resultado. El trmino recurso. tal como'
se usa aqu, comprende gastos, gestin o accin cons i.lerados como productores de efectos ~3, "La eficiencia-e-concluyen estos autores-se puede medir, pues, en varios niveles ditererucs. Hay una.
eficiencia de obtencin de rcsu Hados: 1) re iativa a los gastos,
2) relativa a la gestin y 3) relativa a la accin. Hay una eficacia
de la accin: 4) relativa a los gastos, y 5) relativa a la gestin,
Finalmente, hay una eficacia en la gestin: 6) en relacin con los

t. ..

gastos> 2~.

Anticipan una crtica de este esquema: Al definir la eficacia

se emple la frase mximos efectos posibles. En la prctica,
raras veces es posible determinar este mximum ". Pero aunq~. Esta y las sizuierues citas de Jf':Js:cril1!J .~f unicirol Actit-ities 1Ch:c'
~f), 193H) se insertan por autor iznciun de la Int ernauonal \.'ity 'Ia::tl;e
'\s~()ciat ion, 3.
~~ hid. En cursiva en el or igi na].
$o

f/.id.

".

300

TEORfA DE LA ADMISISTRACIN PCSLICA

sea imposible medir la eficacia absoluta, se pueden computar las

eficacias relativas, y esto es todo 10 que requieren los problemas
prcticos 27. Las eficacias relativas son las adecuadas a los fines
de la Administracin.
EFICACIA: EL BIES DE U

ADMINISTRACIN POllUCA'

Uno de los anlisis ms atentos del concepto de eficacia.. es

el que hace Luther Gulick en su trabajo titulado Science, Values
and Public Adrninistration,
En la ciencia de la Administracin-dedara-, el bien fundamental es la eficacia. El objetivo esencial de la ciencia de la
Administracin es la realizacin de sus tareas con el mnimo gasto
de material y de esfuerzo humano: Eficacia es, pues, el axioma
nmero uno en la escala de valores de la Adminstracns ". Sin
embargo:
cEsto pone a la Administracin en conflicto aparente
con ciertos elementos de la escala de valores de la poltica, ya usemos de esta palabra en su sentido cientfico,
ya la usemos en su sentido vulgar. Pero Administracin y
Poltica son ramas de la ciencia poltica, de tal manera
que, en definitiva, nos vemos obligados ,a modificar el concepto Duro de eficacia a la luz de la escala de valores de
la poltica y del orden social. Existen, por ejemplo, sistemas de organizacin muy ineficaces. como las juntas de
'ciudadanos y las pequeas unidades de Administracin
local, que pueden ser necesarios en una democracia corno
instrumentos educativos ... El autor no cree, sin embargo,
que estos obstculos a la eficacia la eliminen en ningn
sentido como valor fundamental sobre el cual se debe erigir la ciencia de la Aclministracin. Condicionan y complican, pero nu invalidan el ruco criterio decisivo de la
Administracin" 29.
hijo
En Pupcrs On th e Scicnc e of Admiuistration (Ne'W York, 19.37),
ulick y Urwick, erls.. 191-5. 192 (t extos citados por autorizacin del Instu-o de . \d:1\;!li;tracin Pblica).
2t
1(2.3.
17

uu.,

~:i..

LIIIIIIIIIIIIIII

11111

E'CONOM1A y EFICACIA

301

.Si fuese cierto-arguye Gulck-s-que la contin~ interferencia .!

de escalas de valores variables. ha obstaculizado.1:I desarrollo de .:A
las ciencias sociales, no seria conveniente minimizar esta dificultad.i.? Esto, a juicio del'autor, ya es posible hacerlo en la Administracin. Pblica considerando todas las escalas .4e.i-alorc:s
como circunstanciales, excepto una, la eficacia, De est.:>modoset'
posible aproximarnos ms al munc.o impersonal, sin valores, en
que con tanto xito han avanzado las ciencias exactas JO,

EFICACIA: FIN O MEDIO?

Habiendo examinado estas posturas en torno a los conceptos

de economa. y eficacia, planteemos de nuevo la cuestin de
la que partimos: Es una expresin demasiado gastada para que
tenga actualmente un gran sentido?
La averiguacin se puede simplificar eliminando de nuestra
consideracin la eCC10ma. Algunos de los que hablan de economa se refieren simplemente a gastar menos dinero en los objetivos de la Administracin o en sus procedimientos. Quienes tienen
una concepcin ms sofisticada de la economa explican que existen diferentes tipos o grados de economa, y que la verdadera
economa puede consistir en gastar ms en lugar de menos. Cuando
tratan de explicar cul es la verdadera economa lo hacen refirindola a la eficacia. Eficacia es, pues, el concepto fundamental.
Qu significa eficacia? Aunque los diccionarios dan siete u
ocho significados de "dicaz o eficacia, no hay sino dos significados fundamentales. Uno de ellos pudiera llamarse filosfico. Es
la nocin de ene rgia, tuerza o causa. Para expresar est.: sentido se
:10 l bid., 193, Cf. \r, F. \\'illoul!hl,)'. Principlcs o/ l'uhl!'c Administrotion (Baltimore. 192;"). IX, Informe de la Comisiu ele l a Presulencia
sobre Orjranizncin aiIminist rntiva \ Washinvton, 19J7), 2: Lewis Xler iam y
L. F. Schmcckehier. Reoroanizatian oi tilo? ,\',ItlOlllll (;V'iCTIl/lh'/:t: ~ 'liat
Does It Jntolt:e (Washillt:'toll. 1939). 1i; Leslie Lipson, T/e ,,1m.:n'Ctl n G0'Z,,'rtlOr: Froi Fiqurchca. t o Leo.ler {Chic;.~o, lIJ3(), 245-6.

302

TEORA DE LA ADMINI5TRAcr6N PtmI.ICA

usan frases tales como agente o fuerza operadora.. y causa eficiente o impulsora .. 31. El segundo significado pudiera llamarse mecnico o cientfico. Su esencia es la idea de razn o proporcin: los
resultados reales en comparacin con la energa desplegada o con
los resultados posibles 32. Es evidente que la palabra eficiente. se
usa en la literatura sobre Administracin en ambos sentidos. Por.
10 general, no se distinguen: eficiente se hace sinnimo de "competente". productivo. capaz..Cuando se pretende utilizar esta
palabra con precisin (por ejemplo, como pretenden Ridley y
Simn) se acenta la idea de proporcin o relacin.

EFICIENCIA: VALOR,. POR CORTESA

Desde el punto de vista de 1'; "tesis que afirma que la Administracin es primordial o esencialmente nonnativa-I _,i como la desarrollarnos en el captulo anterior-, se dira que el concepto
puro de eficiencia propuesto por Gulick como el "bien fundamental de la Administracin es un espejismo. Pues no es la pregunta definitiva eficiencia, para qu? La eficiencia, por s misma, tiene acaso algn sentido? No se mide necesariamente en
funcin de otros valores?
Es imposible-o al menos inmoral-sentar la afirmacin de
que la eficiencia es algo deseable en la realizacin de toda clase
de fines. Porque algunos fines son' execrables. Adems, el intento
de basar la "ciencia de la Administracin en la eficiencia se
presta a la objecin de que no proporciona ninguna diferencia
especfica a esa ciencia. La realizacin de las tareas propias con
n

De Wcbst cr's .\"C'lt' Lnternational, La frecuente definicin de eficien-

te utilizando la palabra eericiente sugiere que ha dado quehacer a los

lexic-rr .... Ios,
12
c.\ccin efectiva medida por comparacin de los resultados reales
con los pos ibles ; e ect ividad comparada con la. capacidad 'de ejecucin n
con el cost e en energ ia, tiempo. dinero, et c. La proporcin entre la
enerza o tr abajo que se obtiene de una mquina .... erc., y la ener g ia puevra en ella.e Del.\' .-:'i Lntcrn.stianal.

ECONOMA Y EFIC.\CIA

0 .

J03

el menor margen posible entre potencialidad y actualizacin es una l

consideracin importante en todo esfuerzo hurnaao ; es-tan val- .:..
da para la agricultura y para la danza como para Ia Administracin.
Sostenemos que la eficacia, en si misma, no puede ser un
valorl'>. Lo que sucede es, ms bien. que opera en los intersricios
.de un sistema de valores; prescribe relaciones (razones o proporciones) entre las partes de dicho SI. tema; recibe su sentido moral
por sintaxis, por absorcin. Las cosas no son simplemente eficaces o ineficaces. Son eficaces o ineficaces en relacin con finalidades determinadas. y lo que es eficaz con respecto a una finalidad puede no serlo con respecto a otra. Para matar a un oso, por
ejemplo, un rifle de gran calibre es ms eficaz que un saco de harina. pero para mantener vivo alosa es al contrario. Si se nos
permite parafrasear de nuevo la afirmacin de Robbins acerca
de los datos de la economa: En la organizacin y procedimientos administrativos abstrados de su relacin con los fines humanos no hay ninguna cualidad que les haga eficaces...
La consideracin de los usos de la palabra eficiencia ha arrojado luz sobre este anlisis. Le eficacia, cerno ha observado Dirnock, es mendicante .... da por sentado lo que est en discusin
hasta que el oyente pueda descubrir el significado concreto que
da a esta palabra el que la usa 33. Personas diferentes entienden
por eficacia cosas diferentes. Y. como sealamos anteriormente.
se ha tomado consciencia del alcance o implicaciones morales de
la eficacia; hasta que unida al objetivo social se convierte en
expresin taquigrfica de una WeltmlscJzaulIIlg. Si estas observaciones son vlidas, la propuesta de Gulick en el sentido de hacer
de la eficacia el valor fundarnen tal sobre el cual se debe erigir
la ciencia de la Administracin .. ha de ser rechazada. Una estructura, por endeble que sea, no puede estar montada sobre un espejismo.

~I

(JI'. cit., 121J.

TEOR.\ DE LA AD~HNIS rRACIN PBLICA

304

CONCILIACIN DE EFICACIA NOR.\IATIVA y OBJETIVA

Pero se plantea la siguiente objecin: No puede utilizarse eficacia en un sentido puramente descriptivo para designar razn o
proporcin. potencialidad o efectividad? No hay medios eficaces en y por s mismos, con independencia de los fines o valores a los que puedan servir? No es ridculo suponer que la eficiencia de una mquina calculadora o de un sistema de contablidad de doble entrada dependa de los propsitos de los que los
utilizan?

Cmo hallar un trmino medio entre las interpretaciones norrnativa y objetiva de la eficacia? Porque seguramente la verdad
debe estar entre ambas. Proponemos la siguiente frmula: la nacin descriptiva u objetiva de eficacia es vlida y til. pero slo

dentro de un sistema de valores conscientemente aceptado.

Es evidente que eficacia, como designacin de la relacin
entre energia o potencialidad, por .ma parte, y efectos o resultados, por la otra, es legtima y til. Pero debera ser evidente tambin que efectos o resultados corresponden a una concepcin
normativa. Uno, o ms, de los trminos de la relacin, va cargado de intencionaidad humana. Ciertamcnte.. si no fuese por el
elemento intencional, a nadie se le .icurrirfa aplicar la nocin de
razn o proporcin a las relaciones entre fenmenos particulares..
El hombre observa los fenmenos de la Naturaleza, y a algunos
de ellos-como, por ejemplo, la forma aerodinmica de la ballena-se le ocurre calificarlos de: eficaces. Ahora bien, la relacin
entre los contornos de una ballena y la energa que consume es
probablemente cierta con independencia de lo que piensen los
hombres. Pero cuando llamamos eficiencia a esta relacin hacemos un juicio acerca de esa relacin en funcin de nuestros propios fines y experiencias. Y este juicio es subjetivo, no objetivo.
Ver e eficiencla s o ineficiencia en los fenmenos de la Naturaleza es una forma de antropomorfismo .

ECOXOM1A yo EFICACIA

305

o consideremos el caso, por' ejemplo, de un mecanismo de

.combustin interna. Desde el punto de vista de personas- que tienen fines que realizar, el petrleo es un lubrificante ms eficaz
que el grafito, y el grafito ms eficaz que el polvo de esmeril. Este
es el juicio del hombre acerca de los hechos; que sepamos, el mecanismo, el petrleo, el grafito y el polvo de c.-leril son' neutrales a este respecto. La eficiencia a ~ una mquii slo:;.,: puede
calcular correctamente despus de huo er fijado .'1 esquema de
referencia del clculo. Dadme un punto de apoy 0 para mi palanca..; 34,
~.
De igual modo, en la medida en que el esquema de referencia
se establezca con claridad. son posibles y tiles los estudios sobre
la eficiencia en la Administracin Pblica. Al menos se pueden
hacer clculos que contribuirn al logro de muchos de nuestros
objetivos. Quiz no sea necesario siquiera que nos pongamos de
acuerdo sobre la esencia de la eficiencia para medirla en funcin de fines sobre los cuales estamos de acuerdo. El hombre mide
muchas cosas-corno el tiempo-cuya naturaleza no ha sondeado.
LA IDEA DE UNA JERARQUIA DE FINES

El concepto de una jerarqua de fines puede ser valioso para

mediar entre los aspectos normativo y descriptivo de la eficacia.
A menos, promete ser un instrumento til, pragmtico e en relacin con la ericucia.
La proposicin se puede plantear en forma de una serie de tesis = que la eficacia se puede medir en diversos niveles de fines
humanos; que en los niveles inferiores los fines de diferentes
'U
La relatividad de la eficiencia no slo con respecto a la finalidad, sino tambin a los di erenre s ml:'r')do~ o in-trumentos v :11 caml.io
histrico.' [JO ha sido debidamente c xr.lor a.Ia. ; IluI' V:llnr '\l;":e t encr el
clculo de 1;, eficiencia de un llle':;I!li'!1~1) ;clmini.t~:-,r:\'o CU:1:'1 In e se ,-:i!cl;\O
se hace c: un conr exto hi-arico nico ? ;:-7e reduce la \<:r(~:l ie:l di.::! 'la
tic un ins: rumento por la invencrn de 0'[ ro mejnr e para el mrsrno r.n?

20

306

TEORtA DE LA AD~IINISTRACr6N PBLICA,

ndi viduos y grupos son casi los mismos: pero en los niveles superioress va ganando importancia la disparidad de los fines fijados, de los valores mantenidos; que la eficacia de los diversos
instrumentos y procedimientos en los niveles inferiores tiende a
ser la misma o casi la misma para diversas personas y grupos,
porque los fines son los mismos o casi los mismos; esto es, porque
el esquema de referencia es constante; pero en los niveles superiores la eficacia de los diversos instrumentos y procedimientos
tiende a ser diferente porque los fines difieren notablemente, el
esquema de referencia no es. constante. Los fines humanos van
desde el deseo irracional de rascarse cuando se siente picor-para
no mencionar otros inferiores-, a los ms nobles impulsos del
humanitarismo y de la religin. Para medir la eficacia se ha de
tener en cuenta este hecho.
En la prctica. el esquema propuesto significa que la eficacia
de Jos diversos Instrumentos y procedimientos de carcter mecnieo y rutinario, Jos que sirven a fines irrelevantes o a fines cuya
import ancia est en [uncin de otros fines superiores, ser aproxirnadamenre constante en todas las organizaciones; pero cuanto
menos mecnicos y, rutinarios sean los instrumentos y procedmientes y ms importantes o ms ltimos sean- los fines a que
sirven. su eficacia propender a ser menos constante. La eficacia
de una determinada mquina .de escribir en unas condiciones de
funcionamiento dadas, es la misma para todas las organizaciones.
Es la misma en la Eureka Shoe Campan y, en el cuartel general
del Ejrcito ingls yen la oficina de redaccin del Daily Worker,
Es la misma, porque el fin inmediato es el mismo: la produccin
de palabras mecanografiadas. Es igualmente evidente que la eficacia de una determinada extensin cid control o de un esquema
dado de adquisiciones centralizadas no sera la misma en estas
organizaciones 35.
:s Pruebas internas o circunstancinles de estas observaciones nue[en hallarse en la literatura sohreacJministracin pblica: los cOnvencidos
Ie la iund a mentalidad u objetividad de los clculos de la eficiencia han ele-

ECONOMA YEF!CACrA

307

El reconocimiento de la relacin jerrquica o piramidal de los

valores que los hombres toman. en. consideracin permitir a los
administrativistas llevar a cabo estudios ms exactos y ms importantes sobre eficacia. La 'eficacia. decamos antes. slo puede
medirse en funcin del fin, Si un elemento de la relacin es desconocido o permanece oscuro, la medicin no pu ie ser correcta.
Si el investigador indica el nivel" scire el que al. .a, el esquema
de referencia que acepta, esto pernil. :" a otros
.orar sus re-sultados y articular sus investigaciones con la del ~ .irnero.
Sugerimos. para terminar, que la nocin de una -;e pirarnide de
valores puede servir para desarrollar una nueva filosofa de la
relacin entre el estudioso de la Administracin y el objeto de su
estudio. Hemos visto cmo surgi la dicotomia poltica-administracin y sirvi de base a esta filosofa, cmo fu causa de confusin
y contradiccin, cmo ha sido rechazada por carecer de realismo.
A travs de la idea de una "pirmide de valores, la rgida divisin
entre poltica y administracin (:5 reemplazada por una interrelacin orgnica 36. Es' concepto admite como valido lo que la
mayora de los adrninistrativistas han credo firrnemente : que
existe un mbito de ciencia en el que es posible la objetividad
y se puede medir la eficacia. Por otra parte. tiene en cuenta el
hecho de que, conforme se ampla el esquema de referencia y la
discrepancia' con respecto a los fines se hace ms importante, la
ciencia y la objetividad son ms difciles. los juicios sobre
eficacia menos exactos, ms discutibles.
J

gido sus ejemplos en los niveles mecnicos inferiores de la adrninis-r acin: los que han pretendido r ecb.izar o am!>liar el concepto de eficiencia

los hall elevido entre los aspectos

'hur~rion:s;,) de la misma.
Gulick expone en su trabajo '< Polines, Administration ano the XC'W
Deal, 169, Alllzals (Sept.. 1933), ;3-t}6, 61. una visin esencialmente piramidal, al hacer la cr-itica de la teor ia rradicional poleica-administrncinEsta concepcin epiramidal est presente tambin .en la conclus-n formulada por Ridley y Simn en el sentido de que la eficiencia se pu, le -rnedir
en varios niveles distintos. El ensayo de Harvey Pinney t it ul.r.!o Institutienalizintr Administr ative Coutrols trata t;\mhi,::l del dd,'u!o (le la eciencia, procediendo desde niveles objetivos a IrH mi; sub iet ivos >, 38
Am; Poi. Sci. Reu. (Feb., 19+4), 9-&~, 79 ;s.
3G

CAPiTULO

XI

CONCLUSION: NOTAS SOBRE LAS ACTUALES

TENDE~CIAS

.Los admnistrativstas-e-dce J. M. Gaus, se han mostrado ms

inseguros, en los ltimos aos, con respecto a los fines, objetivos
y mtodos que deben propugnar. Es difcil enfocar con cierta perspectiva y en su totalidad los trabajos sobre Administracin Pblica que estn apareciendo actualmente. Pero es casi innecesario
confirmar la verdad del aserto de Gaus,
La situacin actual es la siguiente: hay' un ncleo grande de
ideologa ortodoxa .. en relacin con esta disciplina, pero tambin hay, en una medida considerable. dudas e incluso iconoclastia; una creciente inclinacin a entregarse a estudios empricos o
funcionales en los cuales permanecen oscuros o quiz se niegan
los postulados tericos, pero tambin un cierto nmero de focos
de actividad terica de gran importancia potencial; y un cierto
nmero de problemas tericos que han de ser reconocidos, claramente planteados y competentemente tratados. Se observan
hoy muchos indicios de vigor y crecimiento y se puede predecir
con seguridad un considerable progreso en crtica, sntesis y pensamiento creador l.
I la halJido en los ltimos aos muchos indicios de una sed de (;1(\.
loO'::'" 11\\ iracioues a !o~estuuiQsos de la.teorapoltlca .p:tr;

~f}iia y no

CONCLUSIN

309

En el fondo de la ideologa ortodoxa- est el postulado de

que verdadera democracia y verdadera eficacia son sinorumos, 0,
por lo menos conciliables. En torno a este postulado se agrupan
una serie de frmulas para 'nevar a efecto esta conciliacin. Otra
doctrina importante es la frmula poltica-administracin. j:l idea
de que la tarea del Estado es divisible en dos partes, decisin y
ejecucin. y que la ejecucin (Administracin) es o pude llegar
a ser una ciencia. "Ciencia, para los ortodoxos, supone investigacin de los hechos, exclusin de la teora y quiz pr.rgmat ismo.
La idea de que existen principios" cientfica y ticaml?n!'t.:vcdidos
que pueden ser descubiertos mediante un estudio cienufico sigue
siendo un dogma ortodoxo. Y los adrninistrativistas. enige neral,
. siguen creyendo que los valores y prcticas de la ernprcsa arnericana pueden ser aceptados por la Administracin Pblica ~:?lo con
ligeras reservas.
~,
Hay u-ia zona de duda y escepticismo explcito con respecto a
todos estos principios, exceptuando el primero: que la verdadera
democracia y la verdadera eficacia son conciliables, Esto es tan
fundamental que. por definicin, un administrativista americano difcilmente podra negarlo, Pero, incluso en este punto, se ha
manifestado la crtica. en forma de una ampliacin o negacin
de las definiciones originarias de democracia y eficacia. Por lo

unirse a la tarea de ampliar los horizontes de la adminisr racin pblica.

Pero una colaboracin fecunda llevar mucho tiempo y depende del desarrollo de una filosofa para los filsofos. Porque los pe:;ad0re. polu icos se han hecho tambin objetivos . cient irico s.. ; se hall.m ::r.on en la
situacin del conservador de un musco art isrico visto por los ca ricatur istaso que sabe mucho de arre. I":ro no s:t1Jc )1) que le l!us'a s . Los arirninist rativistas no han sido muy versa.os. 1~)r 11) ~eneral. en b histor ia
del pensamiento poltico; pero sabe'! muy hien.lo que quiere n v. Los rcricos pueden ofrecer esorist icncin a los a-Iruiuistrnri .. i -t as. pero tienen
mucho camino por delante antes de que puedan ofrecer una ayu.la posir iva
en prohk:11ao; fundnmenmles, ,'011I0 la r ela.nn de la ;d:'llilli'it~:l.ci.)n con la
demoaa;l Q t:OI\ a r-iencia. Cf, !'l011al,1 :'-Inrri';()lJ. ;Pul,li.= :\(Irnilli~trat')n
lwl the .Art OiC'H'cm:IllCe". := Pub, .'//11I, /.',r-. tWuuer. l'i-t.; , HJ-i. ~5,
85.H'breh separat:IlJn tie ~tcori;ll> yq,!r11'1I;"r'wl,',n ... t:01\ .erjui,-o .nra
lnl!)"S.

310

nORIA DE LA AD?INISTRAc:ro~ P( BUCA

que se refi-ere a la fIT1u1a polftica-admnistracin, han. surgido

d;c'l.L1.S acerca de la posibilidad y la conveniencia de trazar una
clara separacin de poder o divisin de funciones entre los rganos decisorios y los ejecutivos. El pensamiento sobre la naturaleza
e imperativos de ciencia y "principio se hace progresivamente
ms crtico, ms sutil. Y hay quienes reharan la estructura histrica-organizacin y procedimientos-de la empresa americana,
as come la de la Administracin Pblica, en nombre de la dernocracia, o con el fin de dar al Experto la funcin que le correspende.
Uno de los rasgos ms claros de los recientes trabajos sobre
Administracin es su gran volumen y su amplio radio de accin,
junto con una creciente tendencia hacia los estudios especializados. ernpricos s. Esta creciente especializacin quiz sea normal
y conveniente y represente un sano progreso en la disciplina. Pero
gran parte de la especializacin se refiere a los espectos funciocales de la Administracin y no a sus aspectos institucionales,
Esta circunstancia, unida al escaso volumen y diversidad de los
estudios institucionales, plantea en forma aguda el problema de si
cabe estudiar la Administracin como tal; por lo menos, si hay
.ma funcin de administracin, como tal, en la cual quepa
a preparacin o especializacin.
Dadas las tendencias actuales, es oportuno hacer a quienes
orofundizan en la sustancia de la Administracin, cuyo objeto
.onsiste en ofrecer una parte de verdad administrativa sin adorlOS de ninguna clase, o una crtica de los ingenuos principios
a siguiente pregunta: No han ido demasiado lejos al rechazar
os 3principios y abrazar un empirismo critico? En algunos secares la pregunta pertinente es si la sofisticacin se ha convertido
:n chusma, si al rechazar los conceptos decimonnicos de prin:ipios no se ha rechazado tambin el propsito o teora que debe
lustrar e informar toda investigacin valiosa. Sin una fe o sin un
in, los individuos o las sociedades se estancan 2.

----

. .Quiz nuestra necesidad ms urgente sea una doctrina en el sen-

I
\

.\
I
I

l
I

CONCLUSIN

311

El futuro de la teora administrativa depende, naturalmente,

de 10 que suceda en el mundo, y especialmente de 10 que suceda
en estos Estados Unidos. Que el mundo en el que vertimos nuestros
tesoros de vida y bienes se convierta un da en dos mundos y ms
tarde en ninguno: ste es el Primer Hecho. Si se desarrollan nuevas
formas y mtodos de cooperacin internacional-o mundals-s-, el
pensamiento administrativo tomar nuevos rumbos (aunque hasta
la fecha el considerable volumen de trabajos administrativos "internacionales se caracteriza, en general, por su intrascendencia
y limitacin) 3. Del xito o fracaso de nuestra civilizacin capira
lista al enfrentarse con las extraordinarias fuerzas del reajuste
de la postguerra depende el curso de gran parte del pensamiento
futuro. En un sentido o en otro, el desarrollo y la utilizacin de la
energa atmica tendr consecuencias que afecten a los fundamentas mismos del pensamiento administrativo. Pero antes de que
se puedan proyectar siquiera con la imaginacin sus implicaciones es preciso que el organismo pensante se recobre del shock ..
producido por un hecho tan importante y espectacular. El pcnsamiento administrativo afectar, a la vez que reflejar. los acontecimientos futuros. Pero no ser una de las fuerzas principales,
al menos en un futuro prximo. El nmero de sus adeptos y la
esfera de su influencia son demasiado limitadas. Est liberndose
ahora de la 'camisa de fuerza que se teji para s mismo-e-la filosofa instrumentalista de la frmula poltica-administracin-y
que ha limitado su vuelo y su horizonte de posibilidades.
tido teolg-ico para r egular 1<.. corriente u~ uer zns cooper ador a- de una
repblica libre. F. xlorsiein Marx, The Lawycrs Role in Pul.lic Administr ation, 55 }'<Jle L.l,W Jour (April, 1946), "*98526. 503.
3
La barrera entre poltica y administracin. aunque destruida en
nuestro pas, est casi totalmente intacta en nuestro pensamiento sobre
materias internacionales. Es preci-o que aparezca un pensamiento vigoroso creador. en la zona situada entre el pensamiento adrninisrrauvo avanzado y el pensamiento avanzado sobre el futuro de la polirica mundial.
representado. a mi juicio. por E. H. Carr COIl su obra XtJllurt.;lis_ J,~J
.4fte.r (Xew York, 19~5).

312

TEORtA DE LA ADMINISTRACIN PtiBLICA

Cualesquiera que puedan. ser las implicaciones a largo plazo

de la cooperacin mundial y de la energa atmica en relacin con
los estudios administrativos, el caos y el infortunio que ha dejado
tras de s la segunda guerra mundial parecen tener, a corto plazo,
efectos ms importantes, Sobre estos efectos se pueden aventurar
dos observaciones. La primera es que, puesto que las crisis suelen
tener como consecuencia la centralizacin y la integracin de la
. autoridad. es de esperar un fortalecimiento de las corrientes de
ceriralizacin e integracin 4, al menos en comparacin con lo que
hubiera sucedido si el fin de las hostilidades hubiera trado con5i;0 "PClZ y "normalidad . La segunda es. en cierto sentido, lo
contrario de la primera: el xito del movimiento hacia la deseentr alizacin y democratizacin de la Administracin depende de
la desaparicin de las amenazas a la seguridad de Amrica. Toda
la fuerza que hay en la creencia socialista en que el socialismo
se puede instaurar en cualquier pas, se aplica igualmente a la
democracia.
Adems de los acontecimientos sociales, polticos y econrnices que influenciarn el futuro del pensamiento administrativo,
existen una serie de movimientos y personalidades que estn incidiendo actualmente sobre el pensamiento administrativo y pueden darle contenido y direccin en el futuro. De algunos de
ellos hemos hablado ya; otros se hallan hoy tan lejos de las corrientes principales que slo hemos podido. todo lo ms, mencionarlos.
Tal vez el ms importante de los movimientos tericos que hoy
Influyen en el estudio de nuestra disciplina en Amrica sea el
Vase. no obstante, J. ~1. Gau, A Job Analysis o Political Science), 40 Am. Polo Sci. R.:', (Apr il, 1946). 217-30, 224-5, sobre los posibles
efectos descentrnlizadores> de la rivalidad por la bomha vatrnica, :\fe
hall ... volv iendo de nuevo a los documentos sobre centros reg-ionales, sobre el futuro papel del ti0bierno de los estados Iederndos, sobre las capitales de los mismos comparadas con los centros rezionnles, sobre la experiencia de la Gran Bretaa dura me J: g-uerra con respecto a los dele;':~,(!os regionales, y una re.l de problemas de l!eo~ra apoltica. r~;imen
. co:-:~t>;,.!'~do y adnunisrrucin.

313

CONCLl!SIN

movimiento de organizacin cientfica. En la esfera de la tcnica

o procedimiento continuar indudablemente la vinculacin con
este movimiento y la imitacin del mismo. Aunque algunas de sus
doctrinas, como la teora. pura de la organizacin .., han afectado
ya a la Administracin Pblica, no se ha manifestado todava
la influencia de otros aspectos ter icos de la organizacion cientfica. En sus doctrinas dernocrticas o anarquistas, probablemente hay fuerzas suficientes para reconstruir los actuales esquemas de pensamiento administrativos, al menos si las circunstancias resultan favorables. Se puede mencionar a .\1. L. Coo ke 5,
Ordway Tead 6. Henri Fayol ", Oliver Sheldon 3, Lyndnll Urwick ~
y Elton Mayo ro entre Jos ms destacados autores asociados al rno....imiento de organizacin cientfica, cuyas obras pueden influir
sobre el desarr..lo futuro de la Administracin, como ya lo han
hecho en cierta medida. Varios de estos autores han sido influidos
a su vez por la filosofa de Mary Parker Follet. No es ste el lugar propio para emprender un examen de sus teoras. pero la corn- .
Me refiero concretamente a su-, ensayos ms recientes. \':DC en es-

pecial Notes ou Gover nmental .u.d Indu~trial Administrat ron in a Democracy, 3 Soco AJv. Mon. l our, (j uly-Sept .. 1938), 139-0.
6

Varios de sus libros, pero especialmente

Xt':;.! ."L{~"lt:fres in

De-

mocracy (NC'\'1 York. 1939) y Il cmocratic Admiuistration (:\cw York.

19-1-5). Cf. What is a Democratic Appro ach tO Ecor.omic Problerns ?J,
1.65 Alllwls.fJan., 1933). iOl . 8; 15 Industr ial SeH-Governmem Possible ?.
S Adu. Mun. (j an-Mar., i9-1-0) , 21-S.
1
l ndwstrini and General Administration (London, 1930), trad. ine.

J. A.

Coubrouirh.

192-1-L Este libro se C;I:1

l'ar.:~~ que se haya exprimido .o.o "u juc.
9
Los traha jos de Urwick son muy ,;u~crCll!es. rn er cr e n ~r3.n arencin. Cf, J[llIlJ..(fClIlC/I{ 01 T'om.irrtrv (LO'1t!Ol1. 1<},BI : <::\ l~e;,u'1:r:nf .\drninistration. 13 Iour. Pub. Adm, (july, 1935). 203 . 71: .-Exe::utlvC Decentralization with Functional Coouerntion>, 13 I our. Pub .-t.lm. (Oct.
19351,3..1 4.58: Eureaucracy and Democrncy. H Iour. PI/h. ,'! fin. (Apr i],
1()3/), 134-42; .\0 Industrial Esperanto .... l-l HIIIl. Ta. Sor. (Juty~ 1~'~),
1:0-3; The Problern of Orvaniznt.on : ,\ S:.urly o the \\'ork ot ~r:'!:y
Parker Follctb. 1 Bl/ti T;,y Soc an] SOl. Id_ En, (July. 1\}33.l. ~~63 . rl),
10 Espedalmen:e The Hfrmal/ Pr obl cm : o t ~I l::.1;;':':! l ;:-:!:=.II101I
(Ncw York, t93.h.
s

Th c P/:"[usr;pliy of

".[OIlcrTC;'!""! (London,

con mucha frecuencia, pero

,.

t:

110

314

TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLIC.~

prensin de algunas tendencias actuales ha de estar basada en una

lectura de sus obras, as; como de las obras de los ms ponderados
seguidores de este movimiento.
Es posible-aunque hoy parece improbable-que la filosofa
pragmatista pueda jugar en el futuro un papel ms importante
que el jugado hasta ahora, Horace Fryes, por ejemplo, en unos ensayos recientes !' trata de demostrar que el pragmatismo (de la
variedad Dewey) no es solamente la filosofa de la ciencia, sino
el vehculo adecuado para la expansin de la democracia en la
. Administracin pblica y en la organizacin cientfica.
Con anterioridad hemos aludido a la posibilidad de que la
reciente afluencia de los adrninstrativistas extranjeros, especialmente los continentales, ejerza un considerable influjo sobre el
desarrollo terico. Del simple hecho de este influjo no se puede
dudar, pero es todava demasiado pronto para determinar con
certeza cul ser su fuerza.
El problema del puesto del experto en una sociedad democrtica, concretamente del experto en asuntos generales, no puede
decirse que haya sido tratado satisfactoriamente 12, y probablemente continuar atrayendo la atencin de los autores. El problema es quiz demasiado amplio para que lo resuelvan unos
cuantos pensadores en un breve periodo de tiempo. La respuesta
vendr dada por la experiencia y la reconstruccin gradual de
. nuest~a teora por pensadores de muchos campos.
Intirnarnente relacionado con l est el problema de dar a nuestros administradores una filosof'a y una preparacin adecuada.
11 ~ S 0,11 e Democrat ic Implications of Science in Scienti fie Management ... 4 A <11'. J[ ano (Oct.-Dec., 1940), l4-52; Liberty and Science,
3 p'.In. Adm, Rt!1'. (Surnmer, 1943), 268-73. Los ensayos de Fries son exposiciones profundas de una posicin lezitima. Pero esta posicin es tan
insatisfactoria para m como la cosrnologia hind y por la misma razn.
13
En su introduccin a Uniuerse, de Scudder K!yee (Winchester,
~rass. 1921). ).1. L. Cooke expone la opinin de que la obra de Klyce
proporciona una just ificacin terica del ejercicio del poder por expertos
tcnicos. ~o puedo hacer un comentar-io sobre esto porque soy incapaz de
comprender la extraa obra de Klyce.

315

CONCLlJSIN

Son suficientes el adiestramiento en la mecnica de la Administra- _

cin y los cdigos de tica profesional? O se ha de dar a nuestra
Clase de Guardianes una formacin proporcionada a las funciones
que les corresponden, y tal vez se les debe inculcar una filosofa
poltica? El actual vaco entre el contenido de nuestros planes de
estudios administrativos y lo que proclamamos como funciones
de nuestros Administradores ~s aterrador 13. Partiendo del supuesto de que nos hallamos en' una especie de revolucin administrativa 14, podemos decir que el problema de nuestra filosofa
acerca de los administradores o la filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria?
13
Dirigindose, en 19-+5, a la r ama de \\'<lshin!:ton de la American Societ [or Public Adininistruton, Herbert Ernmer ick seal como la primera de las enseanzas de la guerra en materia administrativa el fracaso
de nuestros planes de estudios administrativos, que no sirven para da!" a
nuestros adrninistrdor es una. formacin diferente de la .le las personas
preparadas para llevar la contabilidad o desempear pue sros auxiliares. En
el mismo sentido vase :-'1. E. Dimock, Adruinisrr ative Ef ficiency wit hin
a Democrntic Politv, en New Horizo ns in E'1l?UC .--Lilllinrslrcllivn (Uni-

versity, Alahama,
14

19-+5) una coleccin de artculos. 21--13. 41..12.

Tlie MeZIlJ.'lcril Rerolwtion (~ew York, l~)H),dc j arncs Burnharn.

es tal vez un libro siznificat ivo, Pero cae fuera del alcance de este
ensayo. Setrn !:J. posicin de Bur nharn, la literatura de que se ocupa este
estudio sera el equipo ideol;ico del nuevo jrrupo rector.
El defecto fundamental del libro de Bur nharn. destacado en las recensiones ;ue de l se han hecho, es que. a pesar de que su .lialctica est
orientada a una refutacin del socialismo ortodoxo. en realidad es esencialmente marxista. Burnham tiene un pairlo marxista. y persisten en
l los vicios caractersticos de: eS1 mentalidad -la neta clasificacin en
blanco y negro, el prurito de la s implic i.lad, la presuncin de omni-;.::.en.::ia.
la. proclamacin de la inevitahilirlad-. Lo Que hace Burnham es ::lm'~:
mente VO:Jer vino nuevo en los viejos odres marxistas. i En su obra m~;
reciente Tire Strllagl.: [or the World 1 New York, 1947) r ealiz a la haZ'ln~
de utiliznr el en fOf;ue rnarx ist a contra los propios m:Hxi5~as.) Se hallara
una refutacin e5en.::ialmen~e marxista del .. m:HXiS1110' .e Eurnh:,-; en
I

I
I

The Technicians and the new SOCle:Y:~. c. 14 de 5/r.1.t,''7.\' [or

0"'''10 o''; (y

(New York, 19~2), ole J. D. Kirursley y D. W. Petezo!"sky. Es. s.te un

interesante estudio sobre la subestimacin. por parte de 1(1~ mO\lmlentO~
de zquierda ele .todo tipo. de la necesidad tIe Ii reccin- l':lr Jo IO:!~;'Ir ,sus
Ijhjetvos y de los medios para Iovrar que una bun,,~ra~la sir va 103 tiues de
un eSt~ldo cole.:ti,,;st 'r d.'mocdtico:..

316

TEORA DE LA ADMINISTRACIN F"v13LICIl

El, problema de los supuestos tericos o filosofa de nuestros

ad.. n nstradores est ntimamente relacionado a Sil vez con el de
la adecua cien de la teora de la organizacin , La cuestin es la
siguiente: :-':o estn tratando los adrninistrativistas de resolver
los problemas de cooperacin humana en un plano demasiado inferior? H.:m perdido discernimiento, penetracin, en el doble
proceso (le fijarse ms y ms en datos formales en un mbito cada
vez ms amplio de organizacin hum.ana? No es el anlisis formal
de las organizaciones, sin tener en cuenta los fines que las inspiran, una tediosa elaboracin de datos carentes de significacin?
Los principales dogmas del movimiento de Administracin
Pblica surgieron en las dcadas anteriores a 1914; cristalizaron
en una teora poltica general en los aos de la era progresista.
Este punto de vista ortodoxo no es, en modo alguno, un credo
indiscutido; pero, por lo general, sigue siendo un evangelio en
nuestras escuelas, al menos en los cursos para estudiantes. Tal vez
los dogmas de esta posicin ortodoxa representen todava la verd:1<1" para nuestra poca y nuestras necesidades. Ciertamente su
tono de seguridad y estabilidad apela a las emociones de estos das
de crisis y confusin. Pero hay que constatar la aparente posibilidad de una desintegracin de la vieja perspectiva y la sntesis de
una nueva. En todo caso, si se toma en serio el abandono de la
frmula poltica-administracin. si se satisfacen las exigencias de
la' civilizacin mundial de hoy en materia de Arjministra~in Pblica, el pensamiento admini st rut ivo ha de establecer una relacin
operante con lodo sector importante de) campo del saber humano.

SELECCIO,N BIBLIOGRAFICA
"'."".'
...

,~

Las obras incluidas en esta bibliografa han sido seleccionadas

por su excepcional importancia para trazar el desarrollo 'oe las
teoras administrativas en Amrica. Sera ocioso repetir aqu los
centenares de ttulos sobre temas concretos citados en el texto,
~

'Libros, [ollctos, in [ormes

Allen, W. H.: Efiicient Demo cracy (r\ew York, Dodd, Mead & Co.,
Inc., 190i).
/nderson, \Viliiam, y Gaus, J xr.. Research in Public AJministrati()1'l
(Chicago, Public Administraran Ser vice, 1945).
-Appleby, Paul : Big Demo cracy (New York, A. A. Knopf, 1945).
.. Beani, Chas, A.: Gouernmen Research Past, Present :lIIJ Fut ur tNew
York, Municipal Adrninistration Ser vice, 1926).
- Philoso/,hy, Science aru] Art o] Public Adrniwistrction (discurso pronuuciado en la con fer encia '111'l.1\ de la .-\sr,,:i:lcn de Investicacin
Gube r nament ai, Pr incetou, :) .sc:ltiembrc 1~3q.l.
The role of Administ r.r.inn in r;u\crnmem">. en TII L' rJ'ork Unit i"
F.:Jt!ml .1dministration t Chicaco. Public Administrarion Ser vice, 1Q37,

una coleccin de arriculos ), 1-3.

Bruere, N. J.: Tilo: .Vl'W Clty 00('YI;m~:r.t i~ew York, D. Appleton & Co" 1912).
Buck, A. E.: rile reorqanization of Stat c (;(J~cr':m.'n:s i~ /11 .. Unil~d
Srotcs (~ew York, 'publicado para la ;,<>cierlad Municipal ;-:a,'10'31 por
U niversity of Columbia Press, 1().~8. \. an-e ediciones auter inres ).

Call1well, Lyuton K.: Tlic :ldmi"tr,ui"'1! T licarics uf fl ",:ill"" ~",1

Jdh'yson: TllIJir COlltribllli')IS lo Tlw:.q/t "11 Publ, . l-t'1tl:,;t'r.:tion,
(Cjik;g",L"niversit)' o Chicllg-O Ptess: I')+\}.
'

318

TEORA DE LA ADYJNISTRACIN PBLICA

<Cleveland, F. A.: Orqanized Democrncy (New York. Longrnans,

Cr ecn & Co., 1913).
.
- TJe ;V'.11'-1t S Practical Lcssons to De;ocracy (artculo ledo en una
conferencia de la Sociedad Municipal Nacional, celebrada en Detroit
el 22 de nov. de 1917. Boston? 1917?).
-Cleveland, F. A., Y Buck, A. E.: Tlie Budqet and Responsible Gouernment (New York, The Macmillan Co., 1920).
C00ke. :\1. L.: 0:11' cities Asuake (Carden City, Doubleday, Page & Co..
1918).
/Dir;od:, ~1. E.: Ji od cr n: Potitics and Administration (New York, Ame./ r ican Book Co., 1937).
<Fairlie, j. A.: ..Public Administration ami Adrninistr ative Law, en
Essays ti I1 th e Lc:o an.l Practicc of Governmental Administration,
C. G. Hairies y ~I. E. Liimock, eds. (Baltimor e, The Johns Hopk ms
/ Pr ess, 933J. 3--U.
"Gaus, J. xr.. Rejlections 011. Pubtic Administration (University, Alaba. rna, Univer sity o Alabarna Press, .19-+7).
'
/ - ,,1 St:lJy o] Rescarcli in Public ..ul nunistratio n (publicado en forma
mimeozrariada ; estudio elaborado IJar la Comisin Consultiva sobre
.vdmirust racin Pblica, del Consejo de Investigacin de Ciencias So

ciales, j<)30!,
"Ga'Js. ]. :.1.; White, L. D . Y l iimock, :-'1. E.: Tt.e [routiers of Pltblic
/flJmillistY<ltiull (Chicmro, Univer siiv of Chicazo Prcss, 1936, una se/ / r ie de ens;IYos).
.
Gocr;;Vw, F. J.; Politics and Administ rution (New York, The ~.1acmitlall
/ Co., 101)0).
/Gul,:k, Luther y Urwick, Lyndall, eds.: Papcrs 61~ tlu: ')t:'l"ilCe e] AJministratiow ( Xew York. :'lcGraw Hll Book Co., Inc., 1936).
Holcomhe. .\, ~.: Gozcrnntcnt ir. (1 Planncd Democrac (New York,
W. W. ~()r:on &: Co .. Inc. 1935).

Leight0T1, r\le~:;lrJer H.: TIr.: Gotcrnino '01 Men : General Principles and
lccvo mmcn.i.rt io ns B:.zscJ Oll Ext cricnce at a l aponese Relocation
C.HIIJ' (Pr inccton, I'r inceron Univer sity Pr ess, 19-+5).
:'.ler1;,:11. Lewis y Schmec kehier. Lawr ence : Rcorqanization 01 lile NotioI;,.
<.)tt:rlll'! cn t : VJr.:lf do es it l nioltc] t Washiruzton, The Brookings

Inst irui ion. <JJ9).

~lerriam. Charles E.: Tlic Neu: Democracv and tlie .\'l~W Dcst otism (New
York, ~lcGr.lw Hll Book Co., Inc.. 939).
- On the .-111.I:J'1 ol Dvinocracy (Cambridge, Mass., Harvard University
Pr ess, 19-11),
4~,blic a,,,,f Prirate Goicrnment (Xew Haven Vale University Press,
19+!).
~le!.::lli, H~nry
y Urwick, Lynd.rll. eds.: Il ynunt! Administration :
l';I~CvUt'<.'(d Parers <JI .\lar)' Pork.:,r Follet (Xew York. Har per &
.u rl:>SS, 1942).

c:..

CONCLUSIN

319

c.:

MiIlspaugh, A.
eDemocracy and Adrninistrative Organizat ians. en
Essays on Politicol Science, J. M. Mathews y James Han. eds, (Baltimare, The johns Hopkins Pr ess, 1937), M-73.
~
- Demacracy, Efjiciency, Srabiiit: Atl Appraisal of Am...rlcan Governmcnt (Washington, The Brookings Insritution, 1942).
~/Morstein Marx, F., ed.: Elements 01 Pubiic Administration (Xew ork,
Prentice Hall, Inc., 1946).
- ed.: Public Mallagmlimt in the N."1.l' Denio cracy (Xew York, Harper & Bross, 1940).
~osher, \V. E.: Adjl/stillg the Sigltts lar Public Administration (alocucin presidencial pronunciada en uan sesin conjunta de las Conferencias anuales de la Asociacin de Ciencia Poltica Americana v de 1:1.
Sociedad Americana de Administracin Pblica. celebrada en Chica so
el 20 de diciembre de 1910; publicada como folleto y parcialrncn:e en
Pvblic Mlll!<lfJl'1Il<!lIl, j a n., 1941).
.,
National Municipal League, A. Mlftlipal Proqrutn (Xew York, Th~ Xl acmillan Co., 1900).
.
..
New York Bur eau o Municipal Research, TJe Constit utio n (1nd Gozrernmcnt 01 th e State of Neto York: ,'ht Ap prnisa! (New York, Bureau
o f :\lunicipa1 Resear ch, 1915).
Ffiffncr, J. r-.r.: Xlunicipal. Adniinistration (New York, The Ronald
Press Co.. 1940).
v'Pul,lie Aministratioti (New York, The Ronald Press Co., ed. rey.
o

!l)1( ).

Presi-lcnr's COIl{mittee on Administr at ive ~bna~elllellt, Rct-ort 7.: itl: St.'cinl Studies (Washinaron, Government Pr int inq Off ice, 1937i.
Ridley, C. E., y Sirnon. H. A.: M casurinq .H unicip al A ctiuities (Chicago,
The Int ernat ional City Manacers' Association. 1938).
Stone, 1 r. :\.; Pr ice, D. K., y Stone, K. 1L: Cit Jf anaqcr GO,'cnl1l:CIl t
in tire Unit ed St at cs (Chicaeo, Puhlic Admini.;trar:on Service, 19-:/)).
..Walker. Harvey : Pubiic Admini.ttraiioll in tlt e C'lit.'d Sta!,'; (XCI\" Yodo.
Far rnr & Rineha rt, Inc., 193/).
Wallace, Schuvler c.: Fe.l erol Det-artme ntulizstion : A Critiau e oi Tlieories 01 Orq~llll::(J/ioll (Xew York, Colurnhia L'niver sity Pr e- 1()4t l.
Whi-e, L. D.: Administrnt ion. Puhlic, en 1 Encvclo] ..dia of file SO(l(J[
Sricncirs (l933), 4409.
...... Tire Futuro? of Gorernment in the (Tn;lcd Stat es (Chicazo. University
of Chicazo Press, 1942) contiene ensayos de Whi.e, V. n. Key, J. P.
Harr is y J..-\. \ie~.
-:. Fntro-luc tio n to tb e St:tdy of Public AJmiTlisfr(lt:'on (Xt:'.\' York, The
Macrnillan en.. 1(39).
- et. '11., X"tl' Horizons ir P"Mir A,imi'lrr1rJ';.;'I: .-1 S, "I!"H!'rut~ (Uni\"t'r~i'v, Alabarna, (Tni\"er<;ity of .\1akuTla P~"~" 11')4~1.
\Vil!nu:!hh\". \\r. F.: l'rirrif'lt!.r (lf Public AdminiJ/Ylfivrl 1 Washinztnn,
The Brookinzs Insritution, 192i).

320

TEORtJ DE LA ADMI~ISTRACrN PBLICA

/C:The Science O Public Administration, en Essays in Political Science. }. :'.r. ;.Ia:hews y James Hart, eds. (Baltirnorc, The johns Hopkins
Press, 193i), .39-63.
Publicaciones peridicas

Ascher, Charles S.: Or ganization (Mercator's Projectionj s, 3 Public Administration Recicur (Auturnn, 1943), 360-4.
Bar nert, Vincent :\1.: ~lodern Constitutional Development : A Challenge
.
ro Adrninistrat ion s , 4 PiI. Adm. Rv. (Spring, 1944), 159-64.
, Ilea rd, Chas. A.: -:The Place o Administration in Covernment, 2 Plan
Aqe (Dee., 1936), 5-10.
Reconstruct ing St ate Govern:nent, 4 Neto Republic (Aug., 21, 1915,
S\:;)p.;, Part II, 1-16.
Br owio ,v, Louis : Dernocr acy and Council-Manager Governmcnt, 18 Pub.
J[ll. (~ov., i936), 325-8. .
,
Coker, W. F.; 'J:Do~mas o Adrninistfative Reforms, 16 Am. PoI. Sci.
/,/ ROo:. (August, 19.22), 399-411.
Dahl, Robert A.: 'l. The science o Puhlic Administration : Three Pro-: ~):~:ns:t>. 7 Pub AJII/' Rcu. \\\inter. 1947), 1-11.
Di;::o,:~:, :".1. E.; ~(The Study of Administration. 31 Am. PoI. Sci. Reo.
F. 1937), 28-40.
- ..\\'h;,t is Public Administrnt ion, 15 Pub. Mon. (Sept., 1933), 259-62.
Finer. Herrnan : Pr inciples as a Guide to Managernenr, 17 Pub. Jluli4
(Oct., 1935), 287-9 .
Fr ies, Hor ace : eLiber ry and Science, 3 Pub. Adm; Re7.'. (Summer, 19~3),
~

2&373.

Ga'J s, J. ~\ 1.: eThe pr esent status &i. the srudy o Puhlic Administraran,
/
25 .-1m. rt. s.t. , (Feb., 1931), 120-34.
Gulick, Luther : .Politics. Adrninistr at ion and the New Deal, 169 AIin il s (Sept., 1933), 55-6.
'l!Y::<::11:ln. C. S.: .:Exccutlve.-\dministrative Power and Democracy s. 2
r.. ,{.fl/l, ?.:~'. t Autumn, 19,i:!), 332-8.
-Kev. V. O.; ..The Lar k of a Budgerary Theory, 3..J. Am. Poi. Sci. Rt'7!.
Le vuan, D. ~r.; .. 1'()li~il'al Ends and Adrninistrative Means, 3 Pub. Adm,
N.:,'. .\utu:nn, 1943).353-9.
Leys, \\';ye A. R.: Ethics and Administrntive Discretion, 3 P14b. Ailm.
R..... (\\'nter. 1943), 10-23. (Por un filsofo que haba odo decir l:ue
los <tJ.cministradores necesitaban alzunos conceptos filosficos s.)
'~rerri:!m. Chas. E.: .. Puhlic Adrninistrat ion and Political Theory, !i
[o-cr o; S,),.. P:lil. (hll':, 19-10). 29.),303. (Publicado tambin en :. ..1111:.
:.r'1Il (JI.:!y-Se:.t .. 19-11)). 1308. con el ttulo eThe Development o
. T!:ef'lfv i0r .\'~:'ii'listr:\t()n:~.)
... ~!or7:'(Jn: r 10;:.ld; d'ub!ic Administ ratiou and the Art o Governance,
:. hlh. 1.!m. N,':'. (Wint er, }04.:n, 93-7:

CONCLusrON

Morstein Marx. F.: eThe La vrrer's Role in Public Administration, 55

_ The Yale Laur l ournci (April. 19-+6), 498-52b.
...
i> Pea rson, Herbert A.; The Proverbs o Administr ation, 6 Pu .-lJn- Rcc,
~ Winter, 194), 5 3 - 6 7 . '
Spicer, G. \V.: Relation of lhe Short Ballet to Efficient Gover nment
and Popular Control, 11 Sou uvu:cst crn Pol, I.wJ Soco Science Qwurt,
-: (Sept., 1930), 182-92.
'Stene, E. O.: An Approach to a Science of Public Administ rat ion, 34
.-lm. PoI. Sci. RC7.I. (Dcc., 19-W), 1124--37.
Vieg, John A.: Dentocr acy and Bureaucracy, -t Pub. A dm, Rer. (Surnmer, 19P). 247-52. '
Walker, Har vey : :\n Arner icau Concepticn of Public Adrninist ration>,
11 l our of Pub .-Id/II. (Jan.. 1933). 15-9.
;..- Walker, Robert .0\..; Public Adrninistrarion: The Universiries and the Fublic Ser vice. 39 ,-1/11. PoI.
Rz!'. .o, 194-5). 926-33.
-' Wilson, Woodrow : The Study of Public Administration>, 2 PIJ.,l _S ci.
Quart, (June, 1887), 197-222,
-,.

s.:

21

,j

INDICE DE AUTORES
A
Adams, Brook, 151 nota
Adams, Henry, 156 nota
Allen, William H., 58 nota. S9 nota,
96 nota, 53, 97, 60, 290
Andcrson, WilHam, 44 nota, 178 nota.
189
Appleby, P. H., 78 nota
Ascher, C. S., 50 nota
Atkins, W. E., 23 nota, 101

B
Babcock, G. D., 93 nota
Bagchot. Walter, 73, 164 nota
Baker, Newton D., 118 nota
Bakunin, 140
Ballard, P., Sol nota
Barker, Ernest, 2~3 nota
Barnard, C. 1.. 256 nota
Barnard, J. L, :92 nota
Barnctt. J. D., 225 nota
Barnctt , V. M.. 154 nota
Bates, F. G., 79 lIS
Beard, C. A., 62 nota, 65 nota 69 nota.
58, 61 nota, 72. 76 nota. 91, 113. 142
Beck, J. M., 30
Becker, Carl; 38
Belloc, Hil1airc, 74

Bcnson, G. C. S., 199 nota. 267 nota

Bcntharn, 121, 125, 126. 260

Benton, Thornas, 828 .

Berkelcy, 268
Berle, A. A., Y Mean, G. e.. 20
Bernurd, L L., 44 nota
Bingham, A. M., 230 nota
Blachly, F. F., 126 no la, 185 nota. 209
nota
Block, Maurice, 73
Blue, L. A., 62 nota, 234
Bonaparte, C. J., 3334 nota, 243
Bossuer, 140
Bradf'ord. Garnaliel. &l, 77 nota, 164,
2U3 nota, 206 nota
Bradlcy, Philips, !-t9 .
Bran.lcis. L. D., :95 nota
Brcch, E. F. L., 101
Brccht, Arnold, n nota
Brisco, N. A.. )1)1. 244 nota, 292 nota
Brownlow, Louis. 148. 209 nota
Bruerc, H. J. 33 nota. 5~ nota, 60. 62,
63 nota. 65, 75 not a, 77 nora. 96 nota,
97, 111, ID nota. 175 nota, 209 nota,
2H nora. 292 nCJI3, 193 nota
Bryce, James. 3. 164 nota
Buck, A. E., 32 nota. 62 no! a, 63 nota.
96 nota, 114 nora, 117 nora, 119 nota,
134, in nota, 209 nota
Burgess, J. W., +t
Burke, Edrnund. ro
Burks. J. D., 36 nota
Burnh..un, James. 315 nota
*21

324

TEoRfA DE LA ADillNISTP.ACrN PBLICA

e
Caldwell, L K., 51 nota
Cardullo, F. E., 87 nota
Carr, E. H., 311 nota
Cb amber laia, J. P., 226 nota
.Cburch. A. H., !4 nota, 101, 178 nota
Cicern, 242
Clar k , J. P., 234
Cieveland, F. A., 30 nota, 32 nota, 59
nota. 61 nota, 64 nota, 73 nota, 91.
% nota. 97, 109, 111, 114 nota, 117
nota, 120, 160, 175, 292 nota
Cohen, ~l()rris, 171 nora
ceu. E. J., 151 nota
Coke.240
Cokcr, F. \V., 215-16
ce:e. K. C., 182 nota, 188
Co!e, T:ylor, t: nora, 235
Colernan. J. K., 295 nota
Colrn, Ger har d. 133 nota
Corn te, ,\Ubll'!<.', do:!, I-W
Condorcct , 260

Cooke, .\1. L.. 39 nota, 87 nora, 89, 91

nota. 91 nota, 99 nota, 101, 108 nota,
:J- t . :.g nota. 293 nora, 313, 314 nota
Coolidge , Calvin,

2~

Copky, F. n.. .101

Corwin. E. S., 212 nota
Crane, R. T., 59 nota, 79
Cr olv, Hcrber t , 18, 35, 36 nota
Curti s , G. '.V.,
Cut t ing. R. Fulton, 53

D
Dahl, R. A., 286 nota
Dana, R. H., 53, 71 nota
Deming, R. H., 165

Dennson, Henry, 128

32
P., 39 nota, 291

Dckinson, John, 69 nota, 126, 131 nota

Diemer, Hugo, 101
Dmock, M. E., 38 nota, 47 Ilota, SO
nota, 69 nota, 78 nota, 97 nota, 109
nota, 151. 133, 189 nota, 223, 232, 250
nota, 273 nota, 296 nota, 303, 315
nota
Dodd, W. F., 62 nota
Dodds, H. W., 78 nota, 153
Douglas, W. O" 138
Doyle, W. K., 13.. nota, 234
Drury, H. B., 101
Durharn. G. H., 193-194
Dykstra. C. A., 73 nota, 112 nota, 17S
nota, 294 nota

E
Earon, Dorman B., 53 nota, 71 nota.
IS nora, 29 nota, 243, 289&
Edwards, J. R., 84 nota
Edwards, W. H., 77 nota, 217, 218, 289
nota
ElIiut, W. Y., 154
Ernerson. lfarrington, 39 nota, 101, 292
nota
Emmerick, Herbert, 315 nota

F
Fainsod. Merle, 129-30
Fairlie, J. A., t81 nota, 45
Farquhar. H. H., 86 nota
Fayol, Henri, 313
Feldrnan. Herrnan. 83 nota, 192
Fcllcws, P. A., 93 nota
Fesler, J. W., 189
Field. O. P., 79. 118 nota
Filmer. 140
Finer, Herrnan, 150 nota, 162 nota.
235,450,.)52,56

File, E.D., 2JS

NDICE' DE AUTORES

Fitzpatrick, E. A., 64 nota; U, nota.

293 nota
Follett. M. P., 235 nota. 313
Ford, H. J., 63 nota. 165 nota, 2fJ7 nota, 2~ nota
Foulke, W. D., 18 nota. 71 nota
Fran k, Jcrorne, i26 nota. l P6 Ilota
Frankfurter, Felix, 12, 134 nota, 178
nora, 189 nota
Frcund, Emst, 45
Friedrich, C. J., 72 nota, 150 nota. 186
nora, i88, 1%, 235
Fries. Horace, 314

G
Gabriel. R. H . 29. 241
Gantt, H. L., 88
Gaus, J. ~l., 16 nota. 49 nota, 59 nota,
78 nota. 91 nota. 92. 97. 113 nota,
126 nota, 151 nota. 189 nota, 250 no!::J, 262 nota. ':;i9 nota. 233 nota, i08.
312
cm. N. N., 59 nota
. Gingsberg, M . :83 nota
Gladieux, B. L., 109 nota
Gooch, R. K., 96 nota
Goodnow, F. J., 44. 71 nota, n. i9,
1:20. 126, 133, 165, nr. 177. ISO, 191,
195
Graharn, G. A. 57 nota, 79. 156 nota.
244. 263
Graicunas. V. A., 69 nota

Halihan, J. P.. 93 nota

Harnilton, Alexander, i74 nota
Harnilrorr, J. 1. M nota
Hansen, H . 77 nota
Harr is. J. P. 112 nota
Hart , A. A.. +t
Hart. James. 119 nora. 2U
Hartwell. E. M. 71 nota
Hanon. A. R . 30 nota
Havcs. M. V .. 79
Heard, Ge rald, :283 nota
,"
Helms. E, A,. 170
~
Hcrr ing, E, P., 130 nota, n, 152. 114
noca. 170. 215
x,.
Hilkr. 121
Hobbcs, 33. 42
1:Hobhousc, L. T . 283 oota-:
Hoclgcs. H. G . 92. 173 nota
Holcorube. A. N . 108 nota, 134 nota.
!~3 r-ot a. 153
Holrnc s. Mvcroft. como prototipo del
ndrninivt rndor-, 1W-I nota
Hoo kcr , Richar..:1. '2~O
Hoover, Hcrbert. JD. 114 nota
Hume. David. 2.54
HUM, 1-1. E . 78 nota. 87 nota, 101
Hutchins, Robert, 155 nota
Hyncman, C. S . 112 nota, .219. 296
"

1
Ickcs, Harold, 138 nota

Grapcr, E. D . 234
J
Gruenberg, F. P .. M nota
Gulick. Luther, i9. 92. 101, 110, 190.
Jackson, Andrew, 23:1 nota 1
198, lli nota. 268 nota, 279, 282 nota,
Jackson. R. H., 1:!
300, 30t. 302
James, C. i., 28()
'James, E. 1.. 44. i2
H
James. H. G., 76 nota. 178 nota. 263
'Haddow, Anna. 14 nota
l e tfervon, Thornas. 17
1e 11:. Gasten, i)
Hall, A. B., 248

326

TEORA DE. LA ADML."ilSUCAcrN nUCA

K
Kant, 144 nota, 268 nota
Kt:ndall, H. P., 92 r.O!3. 98 nota
Key, V. O. hijo, 112 Dota, 137, 152,
197

Kilpatrick, \ ....ylie, 137

Kirig sley, J. D . 138, 315
Klyce, Scudder, 314

Kroporkin, P. A . 1.;{)
Ku, Yu-Tsuan, &4 nota, 101

L
La Follertc. Rubert, 37
La Guardia. Fiorello, 138 nota
Lamb, F. S., 71 nota
Larnbie, M.. B., 57 nota. 79 nota
Lancis, J. ~t., 181, 19~ nota, 235
Lasswell, Harold, 49 nota
Lec t. G:en, iss
L:i;,:hl'":lll, A. H .. 49 nota
Le rner, Max, 109 nora, 142 nota
Levitan. D. xt., 154 nota, 175 nota
Lilieruhal, David, 22729
Lip son, Leslie. 187
Loc ke: John, 121. 191

McBain. H. L. 79
McCarthy. Charles. 37
Mc Combs, C. E., 234
Mc Oiarmd, John. 224 nota
Meriam, Lewis, 57 nota. 109 nota, 159,
18+5 nota, 234. 2~9 nota, 263, 301
nota
Merriam, C. E.. 44 nota, 49 nota. 59
nora, 163 nota, 212 nota
1I.10rtl. Jan, 72 nota
Mill, J. S., 73, 124
Mitler, F. J., 79
Millspaugh, A. e, 120, 231 nota, 249
nota, 249, 263, 295. 297. 298
Montesquieu, 166, 167, 191
Mooney, J. D., 101, 256 nota. 260 nota
Moore, L. S., 58 nota
Morrs. C. \V., 268 nota
Morris, William, 17, 74 nota
Morrison. Donald, 3D9 nota
Morstein Marx, F., 72 nota, 129 nota.
142 nota, 235, 21i5 nota 311 nota

Meses. Robcrt, 138

Mosher, W. E., 46, 48 nota, 72, 79, 91.
146, 153, 155 nota, 239, 290.
Munro, W. B.', 72, 189 nota, 293 nota
Murray, Philip, 87 nota

Lorentz, 270 nota

Lowden. f. O.,' 02 nota
Lo...-u, A. L., 44, 143

1\1
Maquia\'el0. 38, 106, 141
Mac lver, R. H .. 283 nota
Macmahon, A. W., 92
Mandeville. Bernard, 38

Mansfield, H.

e,

2M

Marion, J. H .. 69 nota
Mathc\\,s. J. ~t .. 32 nota. 62' nota, SO,

rrs nora. :08

M,ayo, Elton, 313

N
Newton, 32, 271
Northrop, F. S.

e..

254, 266 nota. 269,

274-6, 278

o
Oatman. M. E., 12b Dota. 185 Dota
Odegard, P. H., 170

p
Pnrrington, V. L, 29 nota
Pasdcrmadjian, H.. 69 nota

rxorcs

DE" AUTORES' : .

Pearson, N. M., 82 nota

Person, H. S., 79. 86 nota, 87 nota. 95
Petegorsky, D. W., 315 nota
Pfiffner, J. M. 59 nota, 79. 92, 119,
122 nota. 126 Dota. 127 nota. 151.
153, 177. 177 nota. 199 nota, 209 nota, 262, 294
Pincus, William, 228 nota
Pinncy, Harvey, 307 nota
Platn, 141 nota. 151, 136, 242
Pollock, J. K. 62 nota, 234
Porter, K. H., SO, 234
Prentis, G. L., 53, 156
Price, D. K .. 63 nota. 76 nota, 187, 234

Prichard, F. P., 50 nota

Pritchett, e. H. 225 nota

R
Reeves, F. W., 134 nota
Rcilley, A. e.. lO!
Rcitzel, e. E . 295 nota
Ri<.llcy, e. E., 58 nota, 63 nota. SO, 92
nota. 9 6nota. 298. 307 nota
Robbins, L. e.. 275. 303
Robbins, J. J . 204 nota
Root, Elihu. 69 nota, 182
Rowe, L. S., 165 nota, 207 nota
Russell, Bcrt rand, 254
Russell, J. D .. 134 nota
Ryan, Oswald, 63 nota

I
J

San Agustn. 121

Saint-Simon, 83
Sto Spacek, 90 nota
Santo Toms. 136
Salt, E. M. 165 nota
Schmeckcbicr, L. F. 32 nota. 109 nota. Ill~,249 nota, 263. 3tH nota
Schun:.Carl. sr nota. 54

Selznick, Philip, 13 nota

Shannon, J. B.. 79
Sheldon, Olivero 1+, 10t. 313
Shepard, W. J .. 44 nota
Short, L. M.. 176 nota
Sirnon, H. A. 80. 92. 96 nota. 28S nota, 298
Slv, J. F., 204
Srnit h. T. V. 293
Spicer . G. W. 173, 180. 234
Statfcrd. P. T. 150 nota
Stetfcris Linconld, 202 nota
Stcne, E. O . 250. 256. 259, 268 nota.
17-l, 277, 279
Srewart. F. M. 52 nota
Stockbcrgcr. W. \V. 80. 235
Stone, D. e.. 92. 25-1 nota
Stone, H. A. 63 nota, 76 nota, 187.
234
Stone, K. H., 63 nota. 76 nota. 187.
23-l
Storcy, Moorfeld. 75 nota. 143 nota
Stourm, Rcn, 73
Studcnski. Paul, 135
Surez. 240
Suilivan, Lawrence, 30
Sundelson. J. \V. 137

T
Taft. W. H., 293
Taylor. Frederick '.V :3, 82 nota. 83.
8'; SS., 92. 95. 91. 93. 100. 101, 178 nora
Tead, Ordway, ':9 nota, SO. 82 nota.
109 nota, 150. 129-31. 313
Thach, C. E .. 125 nota
Thornpson. e. B. 101
Thorcau, H. D. 11
Tolstoi. L.. 17
Tou!min. H..\., 63 nota. 76 note
Towne. H. R.. 83 nota

TrackeU. M.

e..

234

1
Truman, D. B., 199 nota. 2.34
Turner. 1. :.f. :J4

Wengert, E. S., 57 nota; id nota. 189

nota. 264 nota
Weyl, W. E., 35, 289, 292, 293

u
Upscn, lo D. 293 nota
Ur...rck, E. J. 283 nota
Urwck. Lvndall, 73. 87. 90. 101. 261.
. 313

v
Yalentne. R. G., 93
Veblen, Thorstein, 83
Vieg. J. A. 112
Van Mi5es, Ludwig. 30

w
"lalJ,,;,:r, Harvev, 79, 80, 178. 179. 199

nota, 246
Walker. Mabel, 135

....alker. R. A., 57 nota

W;Ii3c~, S. e, 2.32, 2..+9
Wanas. Graharn, 16. 142, 283 nota
Weber, G. x., 59 nota, 62 nota
Web~r, Max, 73 nota
wcns. H. G., 83

White. L. D., 16 nota, 19 nota, 43 noca,

46 nota, 59 nota, 68. 76 nota. 79, 80,
n, % nota, 109 nota, 111 nota, 115.
126 nota, 137 nota. 149. 178 nota, 194
nota, 196 nota, 251-52, 293, 294 nota
White. William Allenson, 138 nota
W"litehead, A. N., 283 nota
Wickersham, Gcorge, 182
Wi!cox, D. F., 21 nota
Willoughby, W. F., 32 nota, 44 nota.
49 nota, 77 nota, 80, 98, 112. 172. 177,
183, 194 nota, 198, 245, 248 nota, 301
nota
Wilmerding, Lucius, 148
Wilsor., Woodrow, 16, 34, 40. SO. 64.
75, 80, 143 nota. 163, 164, 191, 205,
2G6, 243. :!tO
Wiltse. e. M., 1%
Wolcott, L. O., 151 nota, 189 nota.
283 nota
Woodruff, C. R., 63 nota, 2ff7 nota.
290-1
Woods, E. C. 21.4 nota
Woolf, Leonard,' 283 nota
Worms. Emile, 73

INDICE DE MATERIAS
Acumulacin. teora de la. 268
Adecuacin" y eficacia. 299
Administracin corno funcin. 172 ss.,
18-7
Administracin comparada, en relacin con la aparicin de la administracin pblica. 4S; su estudio en
relacin con el Movimiento de Reorganizacin, 64Administracin y poltica (Vase poltica y administracin)
Administracin industrial y comercial, 83 nota 3
Administracin publica, semejanzas
con organizacin cientfica, 93 ss.:
tendencia a ampliar su radio de
accin. 91; tendencias actuales en
la 308 ss.; y la teora poltica, 303
nota 1; efectos de las relaciones internacionales sobre, 311; e influencias perifricas, 314
Administradores- como clase dirigente democrtica. 141; aparicin
de la idea de. 142 ss.; como fuerza
principal de la democracia, 145 ss.:
funciones y virtudes. 148 ss.; reclutamiento y preparacin. 152 ss.: polmica sobre la formacin de los.
153-4; el administrador perfecto-o
155; discrepancia en torno a laidea, 159-60; en relacin con la se-

paracin de poderes. 189 nota 57,

194; j' tendencias actuales en la administracin pblica. 315 (Vase
tambin -Clase dirigcntev, Expertos, Clase de los guardianes)
Administrativismo, 12.3
Adminis trativistas. 91 ss.
Ad\'mceJ Mtlnagem,mt. 102
Arnateurismo. y el avance de la especiai izacin, 2-4

cAnti1t:gaJismo_ de la administracin
pblica, 125-6
Apriorismo, rechazado por el Utilitarismo, el realismo jurdico y la
administracin publica, 1234, 133
Armona natural, cerno postulado de
la cconorrua clsica. 17; en relacin
con la idea de planificacion, 9&-99
-Bases de la decisin- o criterios de
accin, 121; necesidad de las mismas en la administracin pb.ica,
121-2; en el Pos itivisrno. 127
cBrokings., Institucin. 181; teoras
sobre la separacron de poderes.
1~3-S; actitud con respecto a los
pnncipios, 248 ss.; y la teora de la
organzacin, 263
Bulletin 01 the lntematio,...al Marw-

ge ment lnstitute, 102

Bulletin
Buetin

o/
o/

the TlJylor Sociel)', 102

the Tuylor Societv and of

330
The Society

TEORA DE LA ADML\ISIRACIN PBLICA

ot Industrial Engir.eers,

102
Bureau de Investigacin de Nueva
York, como origen de! movimiento
de preparacin, 53; movimiento del,
.sS-&:>, 62 nOI:: 32: 65 nota 37; 66, 69
nota 39; su Apprcis.1 como exposicin de la posicin ortodoxa, 66;
2~S; 293 nota 10
"Cinones de integracin- e ideas de
!ey superior, 2-i.+
C,::-iz,d privada, en relacin con la
adrr..rus t racion publica, 19
Causalidad. en la teora de la ciencia, 252 ss.
Ccar ralizaciun y descentralizacin, en
re iac in con la forma de la razn
social, ::0; aportaciones de la organizacion cicnufica a la teora de la
ccnt ralizac in. 100: como problema
de la pcht ica moderna. 199 nota 1;
dclimitacion terminolgica, 199 nota 1; Y los .dogmas de la centralizacin, 200; Y el u reformismo. :'05
y ss.; rcexposicin y desarrollo de
la tesis en poca reciente, 210 ss.;
e in tcgracrn de fines, 213; Y las
teoras de descentralizacin, 21.J ss.:
refutaciones de la teora de centralizacin. :!l~ SS.; Y la recria de la
sociedad annima, 222 ss.: y la adrninistracin dcmocrnt ica>, 226;
escepticismo manifestado recientemente en la defensa de una u otra,
232 ss,
Ciencia, fe en la. en relacin con
la anaricin de la admimstracin
pblica. 412; y valores en relacin
con la distincin entre poltica y
lCJ6..7; en relacin con el fin. 129;
adr.ninistf:,cin, 94; y la Vida Buena,
caraCteri:zacin de la, US nota 50

. Ciencia de la administracin, primera

manifestacin de la, con entidad
propia, 71 nota 43
Ciencia de la poltica, bsqueda de
una, 45
Ciudad, amor a la, como cualidad de
la administracin publica, 118
Ciudad celeste, y los fines del Estado
contemplados por la administra ci n pblica, 106
Ciudad del Futuro, contemplada por
los adrninist rativistas, 117
Ciudadana eficiente, como aspecto.
del progresismo. 37 nota 15; como
aspecto del Movimiento del Burcau,'
60
"Civilizacin industrial y comercial como fuerza en el desarrollo de la administracin pblica, 18-9
CIase administrativa, esencial a la
moderna democracia, 145 ss. (Vase
tambin Clase dirigente, Adrninistradorcs, Expertos)
Clase administrativa inglesa. su influencia sobre los estudios americanos, 72
Clase dirigente democrtica, 141 ss.
(Vase tambin Administradores,
Clase de Guardianes, Expertos)
Clase de Guardianes, y tendencias actuales en la administracin pblica,
315 (Vase tambin Platn, Administ redores. .( Clase dirigcntc)
Comisin arancelaria EE.L'U., 127
Comisin Byrd, 18.J, 249
Comisin sobre Economa y eficiencia, 63
Comisin de la Presidencia sobre Organizacin administrativa, 62 nota
32. so. 109 nota 2, 11 1, uz.s. 120,
1~4 OQta26., 182-3, 18-t, 185. 214 nota

rxorca

DE M:\TERL\S

22. 224 nota 41. 262 nota 43, 301

nota 30
Comisin de investigacin sobre personal, 69
Comisin senatorial par:l' examinar
los organismos ejecutivos del Estado con el f U1 de coordinar sus actividades, 133
Compras, centralizacin de, como movimiento, 69
Concentracin y centralizacin, 199
nota 1
Conceptos por inspeccin y mtodo
cientfico, 269
Conceptos por postulacin y mtodo
cientfico, 270 ss.
Conferencia pro buena administracin
ciudadana, 73 nota 48
Conferencia de Darmouth, 109
Congresos internacionales de organizacin cicnufrca, 90
Congreso, su papel en la teora de la
sociedad annima, 222
Consejo de Estado francs, 213
..Constitucionalisrno csmico :lo' la
idea de principios, 239
Control, extensin del, y medicin de
la eficacia, 307
Cristianismo y nocin de ley fundamental. 32

la

Cuantificacin, pasin comn a

organizacin cientfica y a la admi-

nistracin pblica, 96-7

.Deber ser- en relacin con el -ser
en la ciencia poltica, 130 ss.
Democracia, y urbanizacin. 21; fuerza ideolgica de la, en relacin con
la aparicin de la adrnimstracin
pblica, 28-.36; y Vida Buena en la
admi.llistr.acionpblica, 1Q6.7. 11&-9;

.331

y clase dirigente dcmocrrica. 141

ss.
Democracia y eficacia, ccrc iliacin de
ambas, 36; su relacin ..:n las crcunsrancias politicas n...de rnas, 31;
en relacin con ccn t r:l;t/ .icion y. descern r alizacin. 203 ss.: f:)rrn,.las para conciliarvc : relac ",:. entre. 309
Depresin 1930, su d<:~:;j sobre la

administracin publicu, !l; efecto

SUDr..: la influencia tL: la empresa
privada, 77; y pbmfic.!.::n. l1v
Derecho administrcrivc. )'''-a.a;:1Jni"tr3cin pblica, 45 ss.
Derecho Natural. supu<'stos rnantenidos pcr los uu lit aris t as; 124
Dcscent ralizucin (V,,;<: '.~ centralizacin ~ dc scentrnlizac inj
Dinmica administ rativa, posibilidad
de una teora de la, 2i3 ss.
Divisin del trabajo en relacin con
la scparacion <le poderes. l2 no-

ta 1
Documentos oficiales ingleses, utilizados por los estudiosos americanos.

73
Dogmas de la cent ralizacin. en relacin con la idea de ~ lev fundarnen1:11-, 34; desarrollo histrico de los,
200 <;s.; refutaciones de los, 21~ ss.;
(Vase tambin ~ Cartones de integracin -)
Econorrua. y mtodo cienrco. ~7+5;
clsica 'j fusin de disunra-, IJC..lS de
ley, 240 nota 1
Econorma y eficacia. su aparicin como conceptos adrninisrrarivos. :.s&
ss.: y enfoque morcris ra de la polirica. 298; cmor:l!i.lJ.<':lvn. de. ~; y
la Primera Guerra 'Iundial, 290; y

Progn:.,i.,mo, 291; e:t':;l"'''iis conceptual, 292 ss.: reiacicn erure. 293;

332

lEORf ... DE L~. ADML"lISTR.itC!N PnICA

y eficacia social, 29';; Y Utilitaris~O, 296; relacin entre ambas, 295

Especialistas en asuntos generales, en

relacin con el avance de la espenota 15; como concepto de higiecializacin, 25; en relacin con la
ne administrativa, 298; medicin
separacin de poderes, 194 (Vase
de. 290: y el Bien- de la adrninistambin Administradores". Expertracicn publica, 300; medio o fin,
tos)
301 ss.: defir.idas y analizadas, 301
Especializacin, el avance de la. en
SS.; conciliacin de conceptos obrelacin con la aparicin de la adjetivos r normativos. 304; Y - relaministracin pblica. 24-5; Y dcretividad. 3D5; e idea de una jerar,cho al ejercicio del poder poltico,
qua de' fines, 305
PI ss.: y los argumentos en favor
Eicicnc.a. insistencia en la neceside la descentralizacin, 226; de fundad c!<:, corno consecuencia de la
ciones, divisin del trabajo, 162 nogucr r a. 25; y economa como bases
ta 1 (Vase tambin Funcionalisde cc;cis!un., 139; movimiento de.
010)
en re lacion con el movirnento del
Espritu secularzador, como caracteBurcau, 60 nota 29
.' . rsrica de la moderna administracin pblica, 44
Efka..:ia socia l-. 29';
EjeCU(I<.I. confusin respecto a su poEstado, actividad del, su esfera en la
administracin pblica, 110-3; fines
sicin en la teora de la reorganidel, como problema central de la
zacion. os : y su relacin con la seteora poltica, 105
paracin de poderes, 195; anomalas
Estado actual, 44
d: su eleccin <:0 la teor.a de la
ccnt ralizacton, 220-1 (Vase tambin
Estados. gobierno de los. relacionado
con la administracin pblica como
ob jeto de' estudio, 47
Empirismo: como caracterstica del
pr;gm.:\!ismo. 132; Y mtodo cient- Esttica administrativa, posibilidad
de una teora de la, 2n.s
f ico. 2::.6; como tendencia actual en
Estatuto modelo de la NatiotUll Mula administracin publica, 310
nicipal Review, 1898, 63
Empresa privada, actitud de la adrninist racin publica hacia la, 113-4;
Evangelio de la eficiencia-o en relacin con la aparicin de la adminisadministracin de la. en , relacin
con la organizacin cientfica, 83
tracin pblica, 38-40
e Expertos, demanda de. como parte
nota 3; influencia de la, en la adminisrracion pblica, su extensin
del movimiento de Personal, 54; y
el derecho al ejercicio del poder
general y SlI carcter, 74 SS.; su parpoltico, 144; racionalizacin de la
ticipacin en el gobierno como fin
pretensin al ejercicio del poda. 144
suficiente de la administracin pblica, !7
nota 7: el problema de los, en la
Escuelas. el papel de las, en ;.1 aparit e-ora administrativa. 314
cin de la administracin publica, Fabianisrno. relacin de la adrninis43 n.
tacln pblica con el, 113 nota 13

NDICE DE MATERIAS

Falacia naturalistas, de deducir conclusiones ticas de premisas no ticas, 130; corno crtica del posHh.isrno, 130-1; aplicada al Utilitarismo,
131; Y la literatura presupuestaria,
133; Y necesidad fsica. 255; Y la
teora de la acumulacin... 268
Fayolisrno, en relacin con el taylorismo, 82 nota 2
Federalista, el nuevo-, 66
Felicidad, la mayor del mayor mimero, 121, 126, 128. 129; clculo pro,
1.26
Filsofo rey. analoga con la reorganizacin del ejecutivo. 68
Filsofos, 242
Fsica moderna. caractersticas de la.
270 ss.
Frontera, el cierre de la. sus efectos
sobre la administracin pblica. 17
Funcionalisrno. como e base de decision en la administracin pblica.
139; como aspecto de la argumentacin contra la centralizacin. 219-20;
Y los argumentos en favor de la
descentralizacin. lli ss.
Fundadores, Padres. ensayos sobre
problemas administrativos, 16 nota
2; sobre temas adrninistrativos, 51
nota 12; sobre separacin do: poderes, 166; Y [a sepa racin de poderes, 174 nota 26; y la Consritucin.
202
Futurarna de! mundo de maana. sociedad perfecta de los administratvistas, 106
Gobernador (vase ejecutivot
Gobierno, equilibrado y cenrrifugo.
201; municipal. 47
Grtu: Sociedad, la adminhtr.Jl:join P'.lblicu corno respuesta a la. 10-7
e

Guerra civil, y comienzo del movmiento de Reforma. 63

Guerra. mundial (1) sus efectos sobre
b administracin publica. 25; sus
efectos sobre el movimiento de organizacin cienufica, 39; y aparicin de la idea de e Adrninist radores-, 1';5; en relacin con centralizacin y desccmralzacin, 206
Guerra mundial (JI) sus efectos sobre la administracin pr.lica, 27;
en relacin con la organizacin cientifica, 39. cos
Hawrhorne. experimentos de, 179 nota 73
;
He arings befo re a Spc:dal Committt!e

uf the House 01 Representatives ro

lnvestigcte the Tuylor and Other
Sys,c:ms el Sfwp .\1t.1nag~mcnt. 101

Hechos, pasin comn de la organizacin cientfca y la admimstracion

publica, 96..7
Higiene adrninistrativa y economa
y eficacia. 297

Hombres de negocios, como expertos

en Adrnnst racn, 143
Igualdad, y Vida Buena para la a
rninistracin publica. 107; como un

aspecto de la Vida Buena, ll-li

Idealismo, ausencia de, en la adrnini
tracron pblica, 122. 130; y
cienuco, 165 ss.
Individualismo. en relacin con
mmstracin publica. 114

Indu.. . t rial.smo. en relacin con

rninistracion publica. 116
Influencia exrran kr3. fuentes y tipo
(.lo-. 0 9 .73 ; sobre las teoras de: s
par acion de poderes. 105 S:l.

334

TEORtA DE LA ADMINISTRACr.x PrrLICA

Influencia militar, 69 nota 39

Informacin, como movimienro, 69
e Inters pblico, su alcance en la administracin pblica, 110-13
Integracin. cnones de, en relacin
con e: sistema constitucional, 22; en
relacin con la centrulizacin, 199
nora 1
Internatiorial Congress lar Scientiiic
M . i nagernent (Procecdings i, 101
Investigacin. como aspecto comn
de la or g aniz acin cientfica y la adrnr.istracn publica, 96
eJer;;rqu. de fines." y medicin de
econorma y eficacia, 305-6
Ley, fundamental, en relacin con la
ap aricin de la administracin pbli.;a, 32-1; en relacin con la fe en
la democracia, 33; normativ a, 239
ss.: divina, 2~)..2; superior, 2H ss.
Libertad, y Vida Buena para la administracon publica, lO; como un
aspecto de la Vida buena, Herl8
Marco ideolgico. de la aparicin de
la cdminist racin pblica, 28
!'.bnisrr:o, en relacin con la adrninistracin publica, 113
Marxis tas, en relacin con la eVida
Buena, lOS, I~
Materialismo, en relacin con la administracion publica, 114
:>b.x. well School. 46
e~1ejor hombre, el, como idea comn a la organizacin cienufica y a
la admnlstracion pblica. 99-100
~iejor modos, el, y la idea de principios en la organizacin cientfica, 99 ss.
Mto.io cientfico, concepciones del.
pohtiCa,41; 'J scntWo
y empirismo, 266; y

pragmatismo, 266; Y teora de fa

acumulacin, 267; y la funcin de
la teora, 267 SS.; fases del desarrollo cientfico, 269 y ss.: y conceptos
por postulacin e inspeccin, 269
ss.: y causalidad, 272; en la economa, 273 ss.: y distincin entre factores culturales y naturales, 281;
Y el sentido comn, 283 ss.
eMisin de Amrica, como factor
ideolgico en la aparicin de la administracin pblica, 29; Y el reformismo, 202
Mcdcl State Consritution, y separacin de poderes, 181 nota 36
Moral, en relacin con la ciencia poltica, 45
Movimiento del Bureau, en relacin
CO/1 la aparicin de la administracin pblica, 59; ethos del 59-00
Movimiento de conservacin, como
fuerza en el desarrollo de la administracin publica, 18
Movimiento de eficiencia, en relacin
con el movimiento del Bureau, 60
Movimiento de Investigacin, en relacin con la aparicin de la adrninistracion pblica, 58 ss.: en relacin con la reforma constitucional,

65
Movimiento d la Nueva Administradon, en relacin con la aparicin de
la administracin pblica, 46; en relacin con el Movimiento de Personal, 5>6
Movimiento de Personal, en relacin
con la aparicin de la administracin publica, 51-3
Movimiento de Preparacin, su plasrnacin en Amrica, 56; en relacin
con d movimiento de administracid pblica. 5>6

NDICE DE MATERIAS

Movimiento de Reforma, el! relacin

con el movimiento de Personal, 51;
en relacin con el movimiento de la
Nueva Administracin, 52;. en relacin con la influencia de 1.1 ernpresa privada, 74
Movimiento de Reorganizacin, en las
diferentes esferas de la administracin. 61. ss.: en relacin con la
aparicin de la administracin publica, 61-8; su racionalismo carnetertstico. 67; tendencia a una reduccin de su mbito de accin, 7.:8
Muckrakers, 35, 55
National Municipal Review, 71
National Ci....il Service Reiorm League,
75 nota 48
Naturaleza, dominio de la, como aspecto de la Vida Buena, 108
Necesidad moral y fsica, fusin de,
239 ss.
Nueva perspectiva, aspecto del tayIorismo. 86
Orcgon. plan de. 65
Organizacin, teora de la (Vase teora de la organizacin)
Organizacin cientfica. desarrollo de
teora de la, 83 ss.: su relacin con
la adrninist racin de la empresa orivada, 83 nota 3; corno movimiento
internacional, 84; tendencia a ampliar su esfera de accin, 87; visin
del mundo de la. 889; como movmiento internacional, oS-9; influencia sobre la administracin pblica.
90 ss.: defensa por parte de los organizadurcs, ';.123; semejanzas con
la adminstracicn pblica, 93 SS.;
tendencia a ~1r:1pli:..r su c.'-cfadc
accin, '.14 ss.: \" la h:OrJ..l do, l; so,
para.Cl!.}n dc<p'Ju.:rcs, I;d ntla jO;

335

como influencia actual sobre la admini stracin pblica. 313-4

Orrodoxia, su origcn en el Progresismo, o; en la administracin publica. 30;;
Oxford, idealismo de. en relacin con
la administracin publica. 114
Partidos polticos, su estudio en relacion C')11 el estudio de la adrninist;J.(jun pblica, 4i-l8
Paz, caracterist ica de la Vida Buena.
116

Peoplc's Power Lcague, y reorganizacion de l movimiento de Orcgn, 63

Pirrnide de valores, como nuevo
enfoque, 307
Plan f:dcral y rccrganizacin. 63
Planearniento, como movimiento, 69
Plar.ificacin, aspecto comn e\..: la orgunizucin cicnntica yo J~ la admi..
nist racin publica, 97; Y la Vida
Buena. 107. 1059; tipos y relacioncs, \09 neta 2; Y la separacin de
poderes. 197
Platnico. realismo, 122; filosofa, 121

Poluica, ciencia, su relactn con la

administracin pblica, 30& nota 1
Poltica y Administracin, en relacin con la especializacin de la deruocracia moderna. 31; dvrinctn
semejante en la orgcnizac.on ciennfca, 91-5; interprc tadu en relacin
C(Jn la dcrnocraci r, lId: y b, teorvas
sobre b separacion de poderes. JOS
ss.: en el pe nsarn icr.to ,1<: Gooonvw,
1;1; en relacin con 1:1 discrccionaJ:J.1l1. 1'}\); compar adas con el ie'!cr~lli'm dual. \ 'J.3; formula inade':ll:IJ.l. \-IS; en el pcnxarnicnto conk:nr'J[:oneo, 3~ I \ c,"e rurnbicn S......
parucron ..le poderes)

336

TEORA DE LA AD~UN1STRACIN P ...LICA

Poltica administrativa. en relacin

CO:1 la separacin de poderes, 19~
POSDCORB, 155
I'o s itivis mo, como caracterstica de la
a(l:::.j;is:r3ci~ pblica. 127; compa..

raco con el urilitarisrno. 127; la pa..

radoja del, 123; el espritu del, en
la adrniuist rccin pblica y en la
o r g aniz acin cie n t fica. 81-2
P:-::l';:7~'lS;:O. como aspecto de la adrnir.i st racin pub lica. 122; caracreriz:..ci cerno un.. filosofa, 131; su rei:l~;;'l con el movimen ro de adrnnist racion pu blica, 131 ss.; mctafsi-

ca del, 132 nota 15; de la administracin pblica en relacin con la

actitud ante 1::1 democracia. 134 nota 21; y principios. 2.+6 S';" 309
Presupueste. reforma del. C(;'lVI aspecto del movimiento de rco rganizacion. 63 nota 36; literatura presupuestnr ia. 134 ss.
Presidente, corno adrniriis t rador-en-jeIc. 175; y la :<"oria de la centralizacin. lO') notu 1-+;, 212 (Vase tamo
bien Ejecutivo)
~

Presioncs s. e n relacin con el estudio de la cdrninistracion pblica .n.

i29
Princ ipios. en rclacion con la idea de
Ley fundamental, 34; creencia cornun a la administracin publica y
a la organizacin cicnnfica. 978; en
relacin con las diferentes concepciones de ley, 239 ss.: y el rcforrnis010, Z';2; y la sancin de la ciencia,
2+4; Y el empirismo. Z4-;: exposicin
clsica de la idea, :!44 55.: y el pragmatismo. 2~: anlisis critico de los.
2...:;rJ ss.: y sentido comn, 250; distincin lgica entre tipos de. 252 ss.:

formulacin precisa de la idea de,

256 ss.: y pensamiento contemporneo. 309-10
Proceedings oi National Conference
[or Good City Government; 71
Progreso, doctrina del, en relacin con
la aparicin de la administracin
pbEca,34
Progresismo, en relacin con la aparicin de la administracin pblica,
3'; ss.: tendencias contradictorias en
el, 35; tendencias contradictorias en
relacin con el movimiento de reorganizacin, 65; Y los dogmas de
Ia centralizacin, 207; y el mov-miento de eficiencia, 291, 3B
Prosperidad de 1920, su efecto sobre
la adrninist racin pblica. r:
Psicoloma. y el estudio de la administ racion pblica, ~8

Racionalismo, caracterst ica de los cstudios adrninistrativos, 48-9; caractcrist ica del movirniento de reorganizacin, 67; protesta pragmatca
contra el. 13l
Realismo jurdico. como movimiento sernejanre a la administracin
pblico, 123~; relacin con el movimiento de administracin pblica,
l25

Rcinfcccion, fenmeno propio del

pensamiento poltico, 73 nota 4S
Reformismo. y principios, 242
Reorganizadores, y urbanismo, 21
Repblica (Vase Platn)
Repblica de la administracin, 90
(Vase tambin Teora de la Organizacin)
Responsabilidad. y la separacin de
poderes, 196: literatura sobre, .!35
Revolucin, administrativa. 315

337-Revolucin industrial, segunda rase

de la, 7.3-4
.Revolucin mental, 86
Sacro Colegio de los Apstmes, y. la
Sociedad Taylor, 83
Sentido comn, y ciencia, 283 ss.
Separacin de poderes, act.tud del reformisrno americano con respecto a
la, 64; atencin de los administrativistas, 162; actitud del reformismo
y de la ciencia poltica, 163 ss.; anlisis de Goodncw, 165 SS.; valorocin del anlisis de Goodnow, 171;
teoras de Willoughbv, 172 ss.: teora u ortodoxa r 173 ss.; valoracrn
de las teoras de WilIoughby, 176;
interpretaciones contrarias en la administracin publica, 177 ss.: y anomala del ejecutivo elegido, 17&9;
posicin de la Comisin de la Presidencia, 182-3; ncsicin de 13r;.Joking, 183-1 ; teoras legalistas- de
J. M. Landis.' 1856; la aparicin de
posiciones heterodoxas, 187; teortas
de Luther Gulick, 19f}'l; nuevas teoras, 191 ss.: como ajuste a las circunstancias actuales, 192-3; y polItica administrativa, !93; y el papel
de! ejecutivo. 195; y responsahilidad, 196: y .dogmas de centralizacin, 200 ss.; (Vase tambin Poltica y Administracin. Administradores, Funcionalisrno)
Sistema Constitucional, como factor
determinante de la aparicin de la
administracin pblica, 22
Sociedad por acciones, la moderna, y
su influencia sobre la adrninistra-.
cin pblica, 20; teora de la, 222
y ss.; y el papel cid Congreso en la
administracin, 222

Sociedad pro Avance de la Organizacin.93

Sociedad Taylor; comparada con el
Sacro Colegio de los Apstoles, 83.
101
Socialismo, doctrinario. en relacin
con la administracin pblica, 1l3;
gremial. 25
.SoIiJ3ridad- social, como aspecto de
la organizacin cienuf ica
Spoils systcm , en relacin con el sistema constitucional, 24
Taylorisrno, 82 nota 2
Tecnocracia, en re lac in con la organiz acion ciennfica. 83
&
Teora de la acumulacin, 26Y
Teora de la organizacin, 233, 239 ss.;
y racionalismo. 2$.1; oposicin
pragrnat ca l b, 2t'::!
Teora ~pur::!" de 1.1 org anlzacin , idea
de un a. 90 V':,l~e tambin Teor a
de la Organizacin)

Tcorra J..: la utilidad marginal, como

instrumento de medicin, 13
Teoras polticas, en rebeln con el
contorne. 15 ss.
Tuck School, primera conferencia de
la. lOl

n'A,2173
Urbanismo. y la Vda BUena. 106, 117
Urbanizacin, su efecto sobre la adrninistracin publica, 21
Utilit ar i-mo, como movimiento. comparado con la adrninisrracin pblica, ~3; Y la empresa privada. serncjanzas con la adrninisrracn pblica. -J: como un aspecto de la
administ racion publica, 113; como
movimiento semejante al de adrninist racin puhiica, 123-4: cornp arado
con el positivismo. 127; Y ~dica.
ca social, 2~4

lj

338
V:,)~ias.

TEORA !lE 1...A AD;',HNISrRACIN PBLlCA

en relacin sen Ia ,,-da

Valores, y la idea de principios, 256

55.; Y mtodo ciennf'ico. 27i; en la
ecoricrrua. 2;5: su exclusin de la
adrr; mistracion publica, 22 nota 77;

en relacin con economa y eficacia,

300 ss.
Verdadera filosofa". como aspecto
del taylorisrno, 86
Vida Buena, y bases de decisin, 122;
y eficacia social, 296

I
j

,i

I,

,;!::
~,