VIVIENDA Y

PLANEACIN
URBANA
AGENDA E INCIDENCIA
DE LA INDUSTRIA
DE LA CONSTRUCCIN
EN MXICO
CMIC

CONTENIDO
Problema

54

Consecuencia

55

Obstculos del sector de Vivienda y Planeacin Urbana

58

Obstculo 1: La planeacin y ordenamiento territorial no han sido una

prioridad en las ltimas administraciones pblicas federales

58

Obstculo 2: Hay municipios que no cuentan con las capacidades tcnicas

para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial y provisin de
servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la
ordenacin territorial sea una prioridad en las agendas polticas
59
Obstculo 3: Un porcentaje elevado de vivienda no es propiedad privada
de sus habitantes y existen problemas con la escrituracin
60
Obstculo 4: Existen pocas opciones de financiamiento para la poblacin
sin seguridad social
62

Objetivos

63

Lneas de Accin 2012

63

1. Elaborar un plan rector de ordenamiento territorial en la Administracin

Pblica Federal que permita a las entidades llevarlos acabo.

63

2. Adecuar el marco jurdico para asegurar que el Gobierno Federal apoye

a los municipios en materia de planeacin urbana, mediante
capacitacin, certificacin y registro de la propiedad.
66
3. Integrar en una sola entidad financiera a los organismos de financiamiento
de vivienda para que pueda atender competitivamente a la poblacin
no afiliada de bajos ingresos.

Bibliografa

68
71

54

PROBLEMA
La construccin desordenada de vivienda ha impedido el desarrollo sustentable de los
asentamientos humanos en el pas.
De acuerdo con la ONU-Habitat y la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL, 2011), la expansin territorial de
las ciudades se debe a una deficiente
regulacin de la tierra y a una reducida
oferta de suelo formal para los hogares
de menor ingreso. El crecimiento desordenado genera externalidades negativas de tipo ambiental, econmico y social, ya sea que se trate de la ubicacin
perifrica de asentamientos precarios
o de zonas residenciales de hogar de
alto ingreso. Este mismo reporte sostiene que en los ltimos veinte aos, las
periferias de las ciudades se han vuelto
cada vez ms heterogneas y que los
asentamientos precarios se ubican en
zonas alejadas o de riesgo (SEDESOL,
ONU-Hbitat, 2011).
Se calcula que 90 mil hogares al ao
se establecen en zonas no aptas para
la vivienda y donde la introduccin de
servicios es dos o tres veces ms cara.
Esto es fundamental al observar datos
sobre cobertura de servicios y riesgos de
vivienda. Por ejemplo:
Se calcula que la recoleccin de
los residuos slidos en Zonas
Metropolitanas es de alrededor
de 90%, mientras que en las zonas rurales es de 72%.
No obstante que 80% de la
poblacin se moviliza diariamente en transporte pblico,
durante los ltimos diez aos el
parque automotor creci a una
tasa de 9% anual, y 80% de
ese crecimiento corresponde a
transporte privado que resuelve
la movilidad de 20% de la poblacin.

Sobre la disponibilidad de agua, se

observa que las urbes con mayor
concentracin de poblacin experimentan un estrs hdrico que podra
llevar al colapso de los sistemas socio-econmicos y ambientales.
Sobre la vulnerabilidad de las ciudades, de 1970 a la fecha, la ocurrencia de desastres naturales en el
pas se ha duplicado. Ms de 80%
de la poblacin vive en zonas que
presentan algn tipo de riesgo, ya
sea por terremotos, huracanes o inundaciones.

La Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) identifica que el rpido crecimiento de la poblacin y la bsqueda de tierra ms barata
para satisfacer demanda de vivienda gener
ciudades dormitorio, ocasionando un gasto
ineficiente en transporte, un distanciamiento de los mercados laborales y servicios de
educacin, salud, cultura y recreacin, altos
gastos pblicos en infraestructura de servicios bsicos (cuyo alternativa sera rehabilitacin de zonas previamente desarrolladas)
y la urbanizacin de zonas consideradas no
aptas para el desarrollo urbano. El Mapa 1
muestra la distribucin de asentamientos de
acuerdo con su concentracin poblacional.

Mapa 1:
Distribucin de asentamientos en Mxico de acuerdo con su concentracin poblacional.
Simbologa temtica
Rango de poblacin

Megaciudad (1)
20 millones o ms habitantes
Ciudades intermedias (10)
1,000,000 a 5,000,000 habitantes
Ciudades intermedias (21)
500,000 a 999,999 habitantes
Ciudades medias (61)
100,000 a 99,999 habitantes
Pequeas ciudades (61)
50,000 a 49,999 habitantes
Centros urbanos (248)
15,000 a 50,000 habitantes

Fuente: ONU-Habitat y SEDESOL (2011) con datos de INEGI, CONAPO, SEDESOL y Sistema Urbano Nacional
(SUN) 2010.

CONSECUENCIA
La falta de ordenamiento territorial ha ocasionando dificultades para la cobertura
de la demanda real y atencin al rezago de vivienda, desaprovechamiento de vivienda
construida, adems de bajas capacidades de recaudacin por parte de los gobiernos
municipales por desconocimiento del valor de la tierra.
Demanda real de vivienda: Estimar la
demanda de vivienda es complejo, y en
Mxico se han desarrollado distintas metodologas para dicho propsito; distintos
organismos estiman el dficit de vivienda y
rezago habitacional. Como se muestra en la
Tabla 1, la Comisin Nacional de Vivienda
(CONAVI) calcula que las necesidades de
vivienda son de 6.1 millones de unidades.
Por otro lado, el rezago habitacional ampliado 1 estimado por SHF, es de poco ms
de 9 millones. Simultneamente, el Fondo
para la Vivienda del Instituto del Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (FOVISSSTE) considera que tiene un
dficit de afiliacin de derechohabientes de
1.6 millones de afiliados, mientras que el
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) calcula
que 3 millones de unidades son requeridas
para satisfacer el dficit del sector.

Por parte del sector privado, BBVA estima

que el dficit efectivo de vivienda2 es de
120 mil unidades anuales, o bien, considerando el rezago en tenencia, hay un rezago
de 800 mil unidades.
De las anteriores, la demanda ms significativa es el dficit efectivo de vivienda,
pues muestra la diferencia que se observa
entre la demanda por vivienda que quisiera
adquirir la gente y la vivienda que en realidad est comprando.

Hogares en mal estado: La variable

con la que se mide la calidad de la vivienda en Mxico es el rezago habitacional
ampliado (RHA), compuesta por:
Hacinamiento: Viviendas habitadas por dos o ms hogares.
Deterioro: Vivienda cuyas paredes
y techos estn construidos con materiales en deterioro.3
Materiales regulares: Viviendas
que requieren algn mejoramiento
por la calidad de sus materiales en
paredes y techos.4

Tabla 1: Estimacin de la demanda por vivienda por tipo de organismo

Organismo

Tipo de demanda

Millones

Ao

CONAVI

Necesidades de vivienda

6.1

2008

Rezago ampliado

2011

FOVISSSTE

Afiliacin

1.6

2008

INFONAVIT

Unidades requeridas

2008

Dficit efectivo nacional

0.1

2008

Considerando rezago de tenencia

0.8

2005

SHF

BBVA Research

Fuente: Elaboracin propia con datos de los organismos.

Las viviendas habitadas por dos o ms hogares (hacinamiento), los hogares cuya vivienda est construida con materiales en deterioro y
las que requieren algn mejoramiento por la calidad de sus materiales en paredes y techos.
3
La brecha entre la demanda potencial y la existente, es decir, entre aquella basada en necesidades y la que se refleja por el valor de ventas
en el mercado.
4
En paredes se considera material de desecho, lmina de cartn, carrizo, bamb, palma, embarro o bajareque. En techos se considera
material de desecho, lmina de cartn, palma o paja.
5
La calidad de los materiales se refiere a materiales regulares pero que tienen una duracin menor a 30 aos. En paredes: lmina metlica
o de asbesto, madera o adobe; en techos: lmina metlica o de asbesto, madera, tejamanil o teja.
2

55

56

La SHF report que 8.9 millones de

hogares se encontraban en situacin
de rezago en 2009, lo que equivale a
36.7 millones de personas (CIDOC y
SHF, 2010; SEDESOL, ONU-HABITAT,
2011). En la Tabla 2 se muestran los
datos desglosados por tipo de rezago.
Por su parte, los datos de la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares (ENIGH) de 2010, arrojan que
hay 9 millones de hogares en rezago
habitacional ampliado, los cuales representan 31% del total de hogares en
Mxico, esto es aproximadamente 2%
menos que en 2008 (CIDOC y SHF, 2011).
Vivienda deshabitada o en desuso:
Un porcentaje significativo de viviendas
ofrecidas se encuentran deshabitadas
o en desuso.5 Adems de que la venta
de estas casas habitacin es prioritario
para el sector de la construccin, su
deshabitacin implica costos sociales

Tabla 2. Comparativo de rezago habitacional, millones de hogares.

Hacinamiento
Deterioro
Rezago bsico
Materiales regulares
RHA

Actual
0.6
1.1
1.7
7.2
8.9

ONU
9.4
0.9
10.3
3.5
13.8

Fuente: SHF, 2011.

y ambientales altos. Los resultados del

Censo General de Poblacin y Vivienda
2010 (CGPV) muestran que, entre vivienda
deshabitada y de uso temporal, la proporcin no ocupada del parque habitacional
asciende a 21%. La vivienda deshabitada
entre 2005 y 2010 se mantuvo prctica-

Mapa 2. Porcentaje de viviendas deshabitadas por entidad federativa.

16.6 a 19.2%
15.2 a 16.4%
13.7 a 15.2%
13%

mente sin cambio, alrededor de 14% (en

nmeros absolutos pas de 4.3 a 5 millones
de viviendas).
Por necesidades laborales y fenmenos de
migracin interna, la construccin de viviendas nuevas se centra en localidades con ms
de 100 mil habitantes. Por el contrario, en
las localidades ms pequeas y rurales, las
viviendas predominantes son usadas. El indicador de vivienda deshabitada presenta
una brecha importante entre los sectores
urbano y rural. La proporcin de vivienda
no ocupada en localidades menores a 15
mil habitantes asciende a 20%. Desde una
perspectiva regional se encuentra que los
estados de Baja California, Chihuahua,
Tamaulipas y Zacateas tienen ms de 18%
de viviendas deshabitadas, localizadas
principalmente en la frontera con Estados
Unidos. En el Mapa 2 se presenta el porcentaje de viviendas deshabitadas por entidad federativa.

Fuente: Elaboracin propia con datos del documento Estado Actual de la Vivienda en Mxico 2011.
5
La vivienda deshabitada est totalmente construida y disponible para ser habitada y que al momento del levantamiento censal no tiene residentes habituales, no es
de uso temporal y no es utilizada como local con actividad econmica. Por otro lado la vivienda de uso temporal est totalmente construida y disponible para ser
habitada y que, al momento del levantamiento censal, est destinada para vacacionar, descansar o vivir algunos das, semanas o meses, no tiene residentes habituales
ni se ocupa como local con actividad econmica.

Produccin social: La mayor parte de la poblacin construy o mand construir su vivienda con ahorros y, muy probablemente
de forma paulatina, ya que el acceso a crdito se concentra en la poblacin derechohabiente. A este tipo de adquisicin se le llama
Produccin Social, y la consecuencia es que slo 30% de las viviendas se compran como productos terminados, como se muestra en
la Grfica 1. Lo que implica es una enorme heterogeneidad en la calidad de la construccin y por la naturaleza individual que implica
la Produccin Social es probable que no hayan sido el resultado de planeacin en desarrollo urbano. Lo anterior, sugiere que las
consideraciones de integracin y sustentabilidad no son caractersticas de la mayor parte de la vivienda en el pas.
Grfica 1: Distribucin porcentual de las viviendas segn forma de adquisicin.
Produccin Social
33,3%

Pruduccin Comercial
32,0%

30,1%

4%
La construy
el mismo

Fuente: SHF, 2011.

La mand
construir

La compr
hecha

La obtuvo de
otra manera

Capacidad recaudatoria baja de los municipios: Mxico se encuentra entre los pases ms centralizados del mundo en trminos recaudatorios, como se muestra en la Grfica 2.

24%

AUSTRIA

FEDERALES

SEGU SOCIAL

ESTATALES

LOCAL

0%
0%

1%
1%

ESTADOS PROMEDIO CANADA ALEMANIA ESPAA

UNIDOS
OECD

3%

2%
2%

BLGICA

0%
SUIZA

14%

12%

14%
3%

7%

8%
3%

3%

8%

12%

12%
14%

13%

13%
3%

5%
4%

5%

8%

6%

7%

15%

8%
7%
5%
4%

20%
10%

20%

17%

25%

24%

30%

28%

Grfica 2. Impuestos por nivel de gobierno como porcentaje del Producto Interno Bruto, 2010

MXICO

E XPONENCIAL(LOCAL)

Fuente: OECD Revenue Statistics, 1965-2010, (2009).

El predial es la principal potestad tributaria de

los municipios,6 y en combinacin con el cobro
por los derechos por suministro de agua, su
mayor fuente de ingresos propios. La importancia de la recaudacin del impuesto predial
en la planeacin y el ordenamiento territorial
se explica por dos razones: 1) es una fuente
de recursos para que el municipio ejerza para
beneficio de su poblacin, y 2) la recaudacin
de impuestos locales supone la actualizacin
constante de informacin.

Si no hay informacin sobre el valor de la

tierra, se reducen las probabilidades de implementar esquemas como los impuestos a
la plusvala de la tierra.7 Estos impuestos se
usan en muchos pases y son los mejores indicadores del valor de la misma, dotando de
certidumbre tanto a los inversionistas como
a los municipios.

Una de las deficiencias ms serias que

supone los problemas de informacin
sobre el valor de la tierra, es la incapacidad de los municipios de incrementar
sus ingresos locales. En la Grfica 3 se
muestra el reducido porcentaje de ingresos locales que representa la recaudacin predial.

6
A partir de la reforma constitucional del Artculo 115 en 1983. No obstante que la facultad para recaudacin del predial es claramente municipal, existe una
gran cantidad de leyes secundarias que norman la recoleccin de este impuesto. Primero, es necesario que los congresos estatales aprueben cambios en la tasa
cobrada, programas de actualizacin de catastro, entre otros. Adems, son los responsables de emitir las Leyes de Catastro, los Registros Pblicos de la Propiedad
y sus reglamentos. Por su parte, existen diferencias en la normatividad que rige este impuesto entre entidades, y no todas cuentas con todas las leyes.
7
Estos impuestos son sobre el incremento del valor de los terrenos. Se registran y actualizan cada vez que se produce una alteracin patrimonial de los mismos;
es decir, cuando cambia la titularidad a travs de una trasmisin (compraventa, cesin, permuta, donacin, herencia) o bien, cuando se constituye o transmite
un derecho de goce limitativo del dominio sobre el mismo (usufructo, derecho de superficie y otros).

57

58

95%

Grfica 3. Recaudacin de predial como porcentaje del total de ingresos tributarios locales, 1995 y 2010

12%
0%

20%
0%

15%

40%

21%

60%

47%

49%

80%

64%

73%

79%

100%

COLOMBIA

REPBLICA
DOMINICANA

BRASIL

COSTA RICA

MXICO

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

OBSTCULOS DEL SECTOR DE VIVIENDA Y PLANEACIN URBANA

La CMIC identifica los siguientes obstculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector:
1. La planeacin y ordenamiento territorial no han sido prioridad en las ltimas Administraciones Pblicas Federales (APF).
2. Hay municipios que no cuentan con las capacidades tcnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial
y provisin de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la ordenacin territorial sea una
prioridad en las agendas polticas.
3. Un porcentaje elevado de vivienda no es propiedad privada de sus habitantes y existen problemas con la escrituracin.
4. Existen pocas opciones de financiamiento para la poblacin sin seguridad social.

OBSTCULO 1:

LA PLANEACIN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL NO HAN SIDO UNA PRIORIDAD EN LAS LTIMAS

ADMINISTRACIONES PBLICAS FEDERALES
La Ley General de Asentamientos Humanos establece que las atribuciones
en materia de ordenamiento territorial
sern ejercidas de manera concurrente
por la Federacin, las entidades federativas y los municipios, e indica responsabilidades para cada nivel de gobierno:
le corresponde la Federacin, mediante
la SEDESOL, proyectar y coordinar la
planeacin del desarrollo regional con
la participacin de los gobiernos subnacionales. A los estados les corresponde
legislar en materia de ordenamiento
territorial y formular planes de desarrollo
urbano. Al municipio le corresponde formular y ejecutar planes de centros de

poblacin. Adems, el Artculo 115 de la

Constitucin le da responsabilidades para
la prestacin de servicios pblicos bsicos y
establece, en la Fraccin V, que el municipio
es responsable formular, aprobar y administrar
la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal.
Si bien, existe concurrencia entre los tres
niveles de gobierno para el ordenamiento
territorial, es un hecho que la SEDESOL est
facultada para coordinar, mediante el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, las
acciones de todos los niveles en la materia. No obstante, durante la Administracin
2006-2012, no se public la actualizacin

del programa. Sin embargo, en las ltimas

administraciones la SEDESOL ha relegado su
papel de planeador y ha concentrado sus actividades en la distribucin de subsidios hacia los gobiernos subnacionales. En 2012, se
asign 7% del presupuesto de la SEDESOL
a las unidades responsables de planeacin
urbana y ordenamiento territorial. Como se
observa en la Tabla 3, de este 7%, 95% se
ejerci mediante subsidios.

Tabla 3. Gasto en planeacin y desarrollo urbano 2012

Dependencia
de SEDESOL

Gasto total 2012

Subsidios 2012

Subsidios/gasto total

Subsecretara de Desarrollo Urbano

y Ordenacin del Territorio

43,679,238

Direccin General de Equipamiento

e Infraestructura en Zonas UrbanoMarginadas

977,007,386

911,278,206

93%

Direccin General de Desarrollo

Urbano y Suelo

471,923,361

439,150,600

93%

Unidad de Programas de Atencin

de la Pobreza Urbana

3,263,430,100

3,196,940,020

98%

Direccin General de Desarrollo

Territorial

74,032,767

46,992,000

63%

Unidad de Desarrollo Regional

13,885,326

7,342,231

53%

Total destinado a Planeacin y

Ordenamiento Territorial

$ 4,843,958,178

4,601,703,057

95%

0%

Lo anterior sugiere que la instancia facultada para disear, planear, proyectar, coordinar y articular las polticas de ordenacin del territorio es la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, que opera mediante la transferencia de recursos, lo que se
traduce en una falta de coordinacin adecuada con las entidades federativas. Actualmente, esta Subsecretara nicamente administra
los programas Hbitat y Rescate de Espacios Pblicos, que contienen acciones de mejoramiento de infraestructura y recuperacin de
espacios pblicos, pero no representan objetivos de planeacin urbana. Por su parte, al analizar las agendas polticas de las ltimas
administraciones, se encuentra que las acciones enfocadas el sector vivienda se concentran en el estmulo del acceso al financiamiento,
y se ha descuidado el ordenamiento territorial.

OBSTCULO 2:

HAY MUNICIPIOS QUE NO CUENTAN CON LAS CAPACIDADES TCNICAS PARA ATENDER SUS
OBLIGACIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROVISIN DE SERVICIOS, Y LOS TIEMPOS REDUCIDOS DEL CABILDO MUNICIPAL NO PERMITEN QUE LA ORDENACIN TERRITORIAL SEA
UNA PRIORIDAD EN LAS AGENDAS POLTICAS
La Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Justicia Municipal 2009 muestra el panorama de las capacidades tcnicas de los
servidores pblicos municipales. En la Grfica 4 se observa el ltimo grado de estudios para presidentes municipales, regidores y sndicos.
Menos de la mitad de cada uno de los tres grupos tiene una licenciatura.
Grfica 4. ltimo grado de estudios de Presidentes Municipales, Regidores y Sndicos.
50%
45%
40%

PRESIDENTES MUNICIPALES

35%

REGIDORES

30%

SNDICOS

25%
20%
15%
10%

DOCTORADO

NO RESPONDI

NINGUNO PREESCOLAR

MAESTRA

PREPARATORIA

TCNICA/COMERCIAL

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno,

Seguridad Pblica y Justicia Municipal, 2009.

SECUNDARIA

PRIMARIA

0%

LICENCIATURA

5%

59

60

Otra encuesta realizada por la SEDESOL,

la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, ofrece ms evidencia
sobre la conformacin de las administraciones municipales. Para el caso de
los secretarios de ayuntamiento, un poco
menos de la mitad, 47% contaba con estudios de licenciatura, 15% de preparatoria y 15% de primaria. Cifras similares
caracterizan a los tesoreros. Adems, esta
encuesta arroj que aunado a las carencias de formacin escolar, los principales
funcionarios municipales carecen de experiencia: slo 11% de los presidentes
municipales haba ocupado algn cargo
en ese nivel de gobierno y 61%, antes de
tomar el puesto, se ocupaba en el sector

privado. Para los secretarios de ayuntamiento,

26% tena experiencia previa en otro orden
de gobierno, 16.7% en la administracin
pblica municipal y 47.2% provenan de la
iniciativa privada. Slo 26.6% de los titulares de unidades de planeacin haba trabajado alguna vez en el gobierno municipal
(Merino, 2006).

visible a la poblacin, sta y el levantamiento del catastro no son prioridades de las administraciones, por no redituar a los polticos
en el corto plazo. El diseo ins-titucional y
electoral, no genera incentivos para que los
polticos diseen programas de largo plazo,
sobre todo por la imposibilidad de reeleccin.

De la misma manera, los cabildos presentan

una restriccin temporal en las gestiones
administrativas, ya que la duracin es de
tres aos, salvo en contadas excepciones.
Esta restriccin obliga a los tomadores de
decisin en los ayuntamientos a priorizar
sus objetivos y, dado que la planeacin ordenada del territorio toma tiempo y es poco

En conclusin, la mudanza de responsabilidades hacia los gobiernos locales, que se

llev a cabo durante los ltimos veinte aos,
no ha sido acompaada de una estrategia
que garantice que puedan cumplir profesionalmente con esas nuevas obligaciones
(Merino, 2006).

OBSTCULO 3:

UN PORCENTAJE ELEVADO DE VIVIENDA NO ES PROPIEDAD PRIVADA DE SUS HABITANTES Y

EXISTEN PROBLEMAS CON LA ESCRITURACIN
La evidencia de la debilidad en el ordenamiento territorial se encuentra en la
situacin del catastro de la tierra. Existe
un grave problema con los registros de
tenencia y escrituracin de la vivienda
en Mxico. Esta indefinicin jurdica se
traduce en: 1) mayores costos para los
habitantes de las viviendas, los cuales
ven limitado el acceso a los mercados de
crdito al no poseer la documentacin
requerida, 2) consecuencias econmi-

cas sobre el mercado de financiamiento,

reduciendo el abanico de acciones para la
compra y mejora de vivienda, 3) permite la
especulacin de la demanda, manteniendo
la brecha entre la demanda potencial de
vivienda y la real,8 y 4) muchos recursos que
podran destinarse a la produccin comercial de vivienda, renta o mejoramiento, se
reasignan a la produccin social de vivienda,
con los problemas detallados anteriormente.

Grfica 5. Tenencia nacional de vivienda

1%

2%

6%

Es propia

13%

Es rentada
Es prestada

14%

Es propia pero la estan pagando

65%

Est intestada o el litigio

Otra situacin
Fuente: ENIGH, 2010.

Si bien este obstculo es ms relevante para

el sector informal de vivienda, marca distorsiones en el mercado que afectan a todo el
sector, como cambios en el precio y la dificultad de calcular valoraciones en la propiedad
de la tierra en el mercado formal, el de los industriales de la construccin. Asimismo es un
reflejo de la debilidad institucional municipal.
Propiedad: El Sistema Nacional de Vivienda se encuentra orientado hacia la tenencia
propia, casi dos terceras partes del parque
residencial se encuentra en esta modalidad.
Del resto, 45%, no son dueos del lugar
donde vive. An cuando existen mecanismos
de financiamiento para la compra o mejora
de hogares, no hay mecanismos que permitan a los asalariados recurrir al Fondo Nacional de Vivienda para rentar. Esto reduce las
opciones de los trabajadores y presenta un
rea de oportunidad para la industria de la
construccin en el sector en su conjunto, y
en particular, para las MiPyMes. La Grfica
5 muestra la composicin de la situacin
de la tenencia de la vivienda para los no
propietarios:

Este dficit muestra la diferencia que se observa entre la demanda por vivienda que quisiera adquirir la gente y la vivienda que en realidad est comprando. Por su
naturaleza, se manifiesta como un aparente exceso de oferta, sin embargo, no es un exceso de oferta, ya que manifiesta la incapacidad del mercado de satisfacer
distintos segmentos de la demanda, ya sea por problemas de informacin o porque la vivienda, a pesar de responder a las necesidades individualizadas, no satisface
los requerimientos de integrabilidad de los habitantes.

Escrituracin: Segn la ENIGH 2010, aproximadamente 15% de las viviendas no tiene escrituras, por lo que enfrenta las restricciones
mencionadas anteriormente. Cabe destacar que uno de los principales motivos por el que las casas no estn escrituradas, segn la SHF,
es el costo de los trmites, que concentran 28.4% de los casos. Sin embargo, resulta ms significativo que 28.6% de la poblacin no
tenga escrituradas sus viviendas por falta de informacin y accesibilidad para la gestin de los mismos. En la Grfica 6 se muestran las
razones por las que las viviendas no estn escrituradas. En trminos econmicos, la reduccin en los costos de transaccin, incrementara
la compra y mejora de viviendas.
Grfica 6. Razones para no tramitar escrituras
100,00%
90,00%

20,70%

80,00%

Otros

9%

70,00%

Toma mucho tiempo

13,20%

60,00%

Los costos asociados son altos

14,20%

50,00%
40,00%

Trmites complicados

14,40%

30,00%
20,00%

No saben cmo hacerlo

28,40%

10,00%

Es caro, no alcanza

0,00%
Razones para no tramitar escrituras
Fuente: SHF, 2011.

Con relacin a otros pases, Mxico tiene una tasa de titulacin de viviendas relativamente baja. El Gobierno Federal estima que slo 45%
de las viviendas del pas estn escrituradas a nombre de sus propietarios. La seguridad de tenencia implica todas las formas legales de
tenencia, ya sea el arrendamiento, contratos de uso y goce, la propiedad cooperativa (u otras formas colectivas de propiedad), la propiedad individual y otras formas de posesin reconocidas legalmente. Por ejemplo, Canad y Estados Unidos tienen una diferencia de ms
de veinte puntos porcentuales respecto a Mxico, como se muestra en la Grfica 7.

Grfica 7. Tasa de titulacin de viviendas por pas

Canad

Estados Unidos

Per

Holanda

Francia

Fuente: SHF, 2011.

68%
67%
66%
59%

Colombia

57%
50%

45%

Mxico
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Fuente: SHF, 2011.

61

62

OBSTCULO 4:

EXISTEN POCAS OPCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA LA POBLACIN SIN SEGURIDAD SOCIAL

Dado que la relacin de financiamiento
se ha centrado en los derechohabientes,
la poblacin sin seguridad social -as
como muchos jvenes- se encuentran en
una situacin desfavorecida. La banca
privada ofrece tasas de inters ms altas
a las que tendran derecho mediante el
INFONAVIT o FOVISSSTE. Mientras no
existan condiciones similares, no se podr satisfacer la demanda y se ampla la
brecha que se genera entre la demanda
real por y la demanda potencial de financiamientos para la vivienda.
El financiamiento para los crditos hipotecarios se obtiene de cuatro fuentes
distintas. La principal fuente se refiere
a las aportaciones de trabajadores, recuperacin de crditos o intereses cobrados
por el INFONAVIT o el FOVISSSTE (ONAVIS) con 58%, seguido por recursos de
la banca comercial con 20%, las bursatilizaciones de diferentes emisores con
17% y, por ltimo, los recursos obtenidos
por mecanismos de mircrofinanciamiento
denominados Sofoles/Sofomes con 5%.

Los requisitos para obtener una hipoteca

varan entre los intermediarios financieros,
pero en trminos generales son los siguientes (CIDOC y SHF, 2010):
Mantener una relacin laboral vigente
e inscripcin a seguridad social (IMSS,
ISSSTE, Pemex, entre otros).
Contar por lo menos con un ao de antigedad laboral sin interrupcin.
Ingresos familiares superiores a dos
SMMG, es decir, 3 mil 505 pesos mensuales.
Ser mayor de diecisiete aos y menor de 50.
Disponer de ahorro en la subcuenta de
vivienda.
Obtener una calificacin positiva en
Bur de Crdito.
Se dice que una vivienda es asequible si el
cociente precio de la vivienda/ingreso monetario anual del hogar es menor o igual al
lmite de asequibilidad (LA). El LA considera
la proporcin del ingreso monetario dedicado al pago de la hipoteca, el enganche
como proporcin al precio de la vivienda,
la tasa de inters del mercado hipotecario a
una fecha determinada y el plazo del crdito

Grfica 8. Tipo de produccin de vivienda

Sin capacidad de pago
70-80%

Capacidad de pago
20-30%

No derechohabientes
40-50%
Produccin social con y
sin asistencia

No derechohabientes
10-20%
Adquisicin y produccin
social con y sin asistencia

Derechohabientes
30%
Adquisicin (produccin
comercial)

Derechohabientes
10%
Prodcuccin social
asistida

Fuente: CIDOC y SHF, 2011.

(CIDOC y SHF, 2010):

Como se puede apreciar en la Grfica 8,
existe un segmento significativo de la poblacin que no puede acceder fcilmente a
crdito para la vivienda. Resalta que:
Entre 10% y 20% de la poblacin puede
pagar una vivienda, pero al no ser derechohabiente, encuentra dificultades de
financiamiento que avalen su capacidad
de pago. En este sector el tipo de produccin de vivienda es el de adquisicin
y produccin social con y sin asistencia.
Entre 70% y 80% de los hogares del
pas tienen dificultad o no pueden adquirir una vivienda dentro de la actual
oferta de mercado. Sin embargo, los
derechohabientes pueden adquirir una
vivienda de produccin comercial.
El 50% de la poblacin con ingresos
entre 2 y 6.5 veces el salario mnimo
general podra comprar una vivienda
mnima.

Adems de cumplir con los requisitos para

acceder a un crdito hipotecario, los hogares
deben tener la capacidad de pago durante
el plazo establecido del crdito o la llamada
carga de la hipoteca, la cual depende de
variables macroeconmicas como la estabilidad de la inflacin, el ingreso disponible
familiar y las tasas de inters. Segn estimaciones de la SHF, los hogares en los primeros
tres deciles de ingreso dedican casi 60% de
su ingreso familiar al pago hipotecario, los
que se ubican entre el cuarto y sptimo decil,
alrededor de 25%, y los hogares situados en
los ltimos tres deciles dedican aproximadamente 15% (CIDOC y SHF, 2010).

OBJETIVOS
Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas,
la CMIC se plantea los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Ordenar el desarrollo urbano de

manera sustentable en sus dimensiones ambientales, sociales y econmicas mediante una reforma institucional que coordine los tres niveles de
gobierno, las entidades financieras y
los organismos de vivienda para
reestructurar el modelo de gestin
de la produccin de vivienda

Involucramiento del Gobierno Federal

Fortalecimiento Municipal

Fortalecer y reorientar el papel del Gobierno

Federal en su papel de coordinador y planeador de ordenamiento territorial y planeacin urbana para que los gobiernos subnacionales puedan tomar mejores decisiones.

Se busca fortalecer las capacidades financieras y tcnicas del gobierno municipal de

manera que pueda cumplir con sus facultades en materia de planeacin urbana
y ordenamiento territorial y que pueda
atender, en tiempo y forma, la regulacin
de la oferta de vivienda e infraestructura
relacionada con la misma.

LNEAS DE ACCIN
Para Lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atencin de las siguientes
lneas de accin durante 2012:
1. Elaborar un plan rector de ordenamiento territorial en la Administracin Pblica Federal que permita a las entidades llevarlos acabo.

a. Disear, promover y dar seguimiento a criterios para ordenar el crecimiento de los asentamientos humanos.

2. Adecuar el marco jurdico para asegurar que el Gobierno Federal apoye a los municipios en materia de planeacin urbana,
mediante capacitacin, certificacin y registro de la propiedad.
3. Integrar en una sola entidad financiera a los organismos de financiamiento de vivienda para que pueda atender competitivamente a la poblacin no afiliada de bajos ingresos

1. ELABORAR UN PLAN RECTOR DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA FEDERAL QUE PERMITA A LAS ENTIDADES LLEVARLOS ACABO.
Qu debe hacer el gobierno?
La generacin de estrategias de planeacin y ordenamiento territorial requiere la
intervencin de diversas dependencias, y
le corresponde a la SEDESOL asumir el papel rector del ordenamiento territorial de
toda la Federacin, como una dependencia
de registro, monitoreo y apoyo, y no permanecer nicamente como un aparato de
transferencias de subsidios.

La Subsecretara de Desarrollo Urbano y

Ordenacin del Territorio debe contar con
mayores recursos presupuestarios y presentar estudios detallados para determinar
criterios que, como mnimo, cumplan con
la consecucin de los siguientes objetivos:

63

64

1. El Cuidado y preservacin de los

recursos y reas naturales.
2. La conformacin de ciudades compactas mediante la edificacin
vertical y la construccin en reas
que cuenten con servicios de agua,
electricidad, iluminacin y pavimentacin.
3. Usos de suelo que estimulen la
creacin de comunidades donde el
trabajo, la vivienda y dems servicios se encuentren cerca.
4. Reduccin del uso de vehculos automotores.
5. Mayor oferta de transporte pblico
eficiente y menos contaminante.

Situacin actual

La SEDESOL deber disear, promover y dar

seguimiento a estos criterios para ordenar
el crecimiento de los asentamientos humanos. Los criterios y estudios le permitirn
al Gobierno Federal tomar una accin ms
activa en el ordenamiento territorial. La integracin de los criterios permite la creacin
de ciudades competitivas, aportando al
desarrollo social y econmico de la regin
en la que se encuentren. Simultneamente,
los criterios generales, al no contravenir las
legislaciones estatales, reducen el costo
administrativos y las curvas de aprendizaje
en las entidades federativas y municipios.
Por tanto, una de las funciones claves de la
Administracin Pblica Federal ser plantear la ruta crtica para la consolidacin y
generacin de instrumentos jurdicos que
permitan una mejor interaccin con las entidades federativas.

Como se mencion previamente, los programas de la SEDESOL se centran en la

transferencia de recursos y no en la planeacin
coordinada del ordenamiento territorial. Es
decir, la SEDESOL no cumple con su papel
rector del ordenamiento territorial en el
pas como la marca la normatividad
correspondiente.
La respuesta a las ciudades dormitorio del
Gobierno Federal fueron los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS), que
tienen un alcance limitado: en 2011 hubo
cinco DUIS certificados que, en su conjunto, representaban:

254, 500 viviendas aproximadamente.

1,020,500 personas beneficiadas.
Una superficie de 7.5 mil hectreas.
Inversin estimada de $54 mmdp (CIDOC y SHF, 2011).

Adems, los DUIS no son una herramienta

de planeacin urbana del gobierno y no
funcionan como sustituto de esa responsabilidad. Los DUIS son un mecanismo para
alinear un proyecto de la iniciativa privada
a los planes ya existentes.

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo

Vnculo con la Lnea de Accin

1. La planeacin y ordenamiento territorial no ha sido

prioridad en las ltimas Administraciones Pblicas
Federales

Con un compromiso por parte del Ejecutivo, se puede revitalizar el papel del
Gobierno Federal en la planeacin y ordenamiento territorial, y establecer
mecanismos y criterios homlogos que permitan sistematizar informacin
a nivel territorial y generar diagnsticos y planes de trabajos adecuados

2. Hay municipios que no cuentan con las capacidades

tcnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento
territorial y provisin de servicios, y los tiempos reducidos
del cabildo municipal no permiten que la ordenacin
territorial sea una prioridad en las agendas polticas

Una mayor actividad en planeacin y apoyo por parte del Gobierno Federal
puede permitir que los municipios planeen sin incurrir en costos elevados o
curvas de aprendizaje que desincentivan la planeacin

3. Una gran parte de la vivienda no es propiedad privada de

sus habitantes y, en muchos casos, existen problemas con
la escrituracin de la vivienda

Un mayor involucramiento en planeacin del Gobierno Federal permitira

llevar registros, impulsar investigaciones y generar diagnsticos que sean
tiles a los planeadores regionales

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo
La planeacin y el ordenamiento territorial
deben ser un eje rector del Plan Nacional
de Desarrollo (PND) por el potencial de
desarrollo que genera a partir del ordenamiento territorial. Modelos internacionales de desarrollo integrales de vivienda e
industria demuestran que a partir de la planeacin se crean incentivos positivos para
el reordenamiento territorial que reubica a
la poblacin a partir de la generacin de
empleos y de la provisin de servicios.
Con base en el Artculo 32 de la LOAPF, le
corresponde a la SEDESOL proyectar la distribucin de la poblacin y la ordenacin
territorial de los centros de poblacin, en
coordinacin con las dependencias correspondientes, as como coordinar las acciones
que el Ejecutivo Federal convenga con los
Ejecutivos Estatales para la realizacin de
acciones coincidentes en la materia; promover y concertar programas de vivienda
y desarrollo urbano, y apoyar su ejecucin
con la participacin de los gobiernos estatales y municipales.
Especficamente, la Direccin General de
Desarrollo Urbano y Suelo, es quien debe
coordinar los esfuerzos de planeacin y
ordenamiento territorial y condensar las
facultades que tienen la Secretara de
Gobernacin (SEGOB) y la Secretara de

la Reforma Agraria (SRA) para simplificar

la planeacin y conformarse como el ltimo responsable que instrumente el ordenamiento territorial. La SEGOB tiene la
atribucin de dictar, promover y coordinar
las medidas adecuadas para resolver los
problemas demogrficos nacionales, la
planificacin de centros urbanos y la movilizacin de la poblacin entre distintas regiones del pas (Ley General de Poblacin).
Por su parte, la SRA tiene la facultad de
crear nuevos centros de poblacin agrcola
y dotarlos de tierras y aguas.
Si bien, el Artculo 115 constitucional establece la autonoma de los municipios -por
lo que no es viable obligarlos a presentar
determinada documentacin- el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) de SEGOB, tiene la
facultad de establecer un sistema de profesionalizacin y capacitacin mediante el
cual podra ayudar a los municipios a tener
la informacin relativa a planeacin y ordenamiento territorial.
La Direccin General de Desarrollo Urbano
y Suelo y directamente la Subsecretaria de
Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio deben proponer las orientaciones generales y estrategias de las polticas de desarrollo urbano, de suelo y reservas

territoriales, con la participacin que

corresponda a las entidades federativas
y municipios; deben encontrar los medios
para satisfacer las necesidades de suelo
para el desarrollo urbano y de vivienda; y
de formular, ejecutar, dar seguimiento y
evaluar el Programa Nacional de esta materia. De acuerdo con las atribuciones que
define el Artculo 27 del Reglamento Interno de la SEDESOL, esta Direccin tambin
es responsable de vincularse y asesorar a
las entidades federativas y a los gobiernos
municipales en el diseo de mecanismos
de planeacin urbana, as como apoyar en
la modernizacin de los catastros y registros pblicos de la propiedad, y en la planeacin e instrumentacin de acciones en
materia de suelo y reservas territoriales, incluido el diseo de instrumentos para ampliar la oferta de suelo con vocacin para el
desarrollo urbano y la vivienda.
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federacin (PPEF) debe reflejar la importancia del ordenamiento territorial incrementando el presupuesto a esta direccin y
vincularlo directamente a los Programas de
Vivienda y Ordenamiento Territorial que se
incluyan en el PND.

Proceso en el Legislativo
Sobre los aspectos tcnicos de homologacin de catastro, tenencia, escrituracin, certificacin y capacitacin requiere una reforma
ambiciosa sobre el sistema federal y las relaciones intergubernamentales. Sin embargo, se podra introducir una reforma puntual al
Artculo 115 constitucional al estipular criterios mnimos de informacin que deber ser generada por los municipios y entregada a los
estados, y stos a la Federacin, para la sistematizacin y homologacin de informacin que permita generar diagnsticos y planes
adecuados sobre ordenamiento territorial a nivel federal. Estos criterios debern ser incluidos en la Ley de Catastro y Propiedad de los
estados y municipios, as como a los Registros Pblicos de la Propiedad, y su fecha lmite podr ser establecida en un transitorio a la
reforma constitucional.

65

66

2. ADECUAR EL MARCO JURDICO PARA ASEGURAR QUE EL GOBIERNO FEDERAL APOYE

A LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE PLANEACIN URBANA, MEDIANTE
CAPACITACIN, CERTIFICACIN Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD.
Qu debe hacer el gobierno?
Permitir que la Federacin apoye al
municipio en materia de planeacin
mediante capacitacin, certificacin y
registro de la propiedad. La capacitacin en materia de ordenamiento territorial, escrituracin, tenencia, catastro y
planeacin es facultad de la Direccin
General de Desarrollo Urbano y Suelo,
definida en la fraccin X del Artculo 27
del Reglamento interno de SEDESOL.

Si bien, esta propuesta no implica reasignacin de facultades, s requiere que en la

Ley se establezca la facultad del Gobierno
Federal para capacitar y direccionar a los
municipios hacia objetivos definidos en la
materia, sin detrimento de sus facultades.
Por lo anterior, se debe modificar el marco
normativo de manera que se eviten controversias constitucionales, y generar normatividad secundaria que regule los mecanismos de colaboracin entre los tres niveles
de gobierno.

Los municipios no cuentan con los recursos, capacidades tcnicas y tiempo suficiente para llevar a cabo una adecuada
planeacin urbana. El artculo 115 de la
Constitucin los faculta para formular,
aprobar y administrar la zonificacin y
planes de desarrollo urbano dentro de su
mbito geogrfico. Asimismo, los municipios tienen a su cargo la provisin y regulacin de los siguientes servicios pblicos:

1 Calles, parques y jardines y su equipamiento

7 Alumbrado pblico

2 Seguridad pblica

8 Manejo de basura

3 Agua potable

9 Mercados y centrales de abasto

4 Drenaje

10 Panteones

5 Alcantarillado

11 Rastro

6 Tratamiento y disposicin de sus aguas

12 Transporte pblico

residuales

Tambin, es una obligacin del municipio llevar el registro catastral. Este es indispensable para la recaudacin de ingresos locales que
se invierten en los servicios antes mencionados. El Gobierno Federal puede dar apoyo tcnico (informacin, capacitacin y asesora)
a los cabildos y entidades federativas para mejorar la planeacin y documentacin de la situacin de la tenencia y escrituracin de la
vivienda.
Situacin actual
El Artculo 115 de la Constitucin Poltica no establece especficamente las
facultades de apoyo que puede prestar
la Federacin. En el caso de los estados,
el segundo prrafo de la fraccin III establece que los municipios

Previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de
los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms
Estados, debern contar con la aprobacin de las
legislaturas de los Estados respectivas. As mismo
cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea

necesario, podrn celebrar convenios con el Estado

para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma
temporal de algunos de ellos, o bien se presten o
ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio
municipio.

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Vnculo con la Lnea de Accin

Obstculo
2. La planeacin y ordenamiento territorial no ha sido
prioridad en las ltimas Administraciones Pblicas
Federales

Al tomar un papel activo en el ordenamiento territorial, el Gobierno Federal

destinar esfuerzos y recursos para programas que coordinen, planeen y
mejoren las capacidades de los municipios para este propsito

1. Hay municipios que no cuentan con las capacidades

tcnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento
territorial y provisin de servicios, y los tiempos reducidos
del cabildo municipal no permiten que la ordenacin
territorial sea una prioridad en las agendas polticas

Se pueden establecer mecanismos de administracin del conocimiento en

el que la Federacin, mediante la sistematizacin y acceso a informacin
verdica, pueda reconocer y socializar entre todos los municipios errores
comunes y estrategias para resolverlos, ahorrando la curva de aprendizaje y
replicando casos de xito. Los municipios pueden, adems, solicitar apoyo
de manera complementaria

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo?

Proceso en el Legislativo
En el Artculo 10 de la Ley General de Asentamientos Humanos se establece que SEDESOL promover la celebracin de convenios y
acuerdos de coordinacin y concertacin entre la Federacin y las entidades federativas, con la intervencin de los municipios respectivos.
Para que esto sea posible, es necesario agregar el Artculo 10 BIS para establecer que las autoridades de los tres niveles de gobierno se
reunirn de manera peridica para trabajar de manera conjunta en el tema de planeacin urbana y ordenamiento territorial, bajo direccin de la SEDESOL.

Propuesta
de Reforma

Agregar el
Artculo 10 BIS a
la Ley General de
Asentamientos
Humanos

Negociacin
en Comisiones

Comisin de
Desarrollo Urbano
y Ordenamiento
Territorial
Comisin de
Desarrollo
Metropolitano

Discusin y
aprobacin
en Pleno

Aprobacin y
dictamen

Proceso en el Ejecutivo
Constitucionalmente est regulada la colaboracin entre los tres rdenes de gobierno
en asuntos de planeacin y ordenamiento
territorial. En legislacin secundara se establecen las atribuciones en los Artculos 7, 8 y
9 de la Ley General de Asentamientos Humanos donde se definen las facultades de cada
orden de gobierno. Asimismo, establece en
el Artculo 10 que la SEDESOL promover la
celebracin de convenios y acuerdos de coordinacin y concertacin entre la Federacin
y las entidades federativas, con la intervencin de los municipios. Esta accin se ve reforzada por el Artculo 44 del Reglamento

Interior de la SEGOB por medio del cual el

INAFED puede proponer convenios y acuerdos con los estados y municipios. Esto permitira la creacin de acuerdos para que la
Federacin apoye al municipio en la planeacin, especialmente mediante capacitacin, certificacin y registro de propiedad.
El apoyo al municipio no es ms que asegurar la coordinacin de la planeacin nacional
del desarrollo y el Gobierno Federal es quien
debe definir los programas de capacitacin,
as como las instituciones interlocutoras y
aglutinadoras de informacin. El INIFED y la

Direccin de Desarrollo Urbano y Suelo son

las que deben presentar los programas de
apoyo en materia de ordenamiento territorial. Con una definicin clara de este apoyo
y de la planeacin, la CMIC podr colaborar
con la ejecucin de tales propsitos.

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68

DISCUSIN
SEDESOL/INAFED
Propuesta: Programas de apoyo para el
ordenamiento territorial en municipios.

SEGOB

Direccin de Coordinacin Operativa de
Programas de Apoyo a los Gobiernos
Locales
INAFED
SEDESOL
Direccin General de Desarrollo Urbano
y Suelo

NEGOCIACIN
Y APROBACIN
Consensuar al interior de SEGOB y
SEDESOL
Consensuar con la SHCP
Impacto presupuestal de los Programas
de Apoyo.

3. INTEGRAR EN UNA SOLA ENTIDAD FINANCIERA A LOS ORGANISMOS DE

FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA PARA QUE PUEDA ATENDER COMPETITIVAMENTE
A LA POBLACIN NO AFILIADA DE BAJOS INGRESOS
Qu debe hacer el gobierno?
Adicionalmente al problema de planeacin,
existe una deficiencia en la cobertura adecuada de instrumentos financieros y polticas pblicas ade-cuadas para satisfacer
eficazmente las necesidades de vivienda
de la poblacin no derechohabiente o
no afiliada. Los programas existentes son
un paso importante en esta direccin,
pero deben consolidarse y cubrir mejor su
propsito. Para esto se debe demandar que
se evalen y mejoren los planes de financiamiento existentes, muchos de los cuales
atienden a diversos sectores de asalariados
(INFONAVIT y FOVISSSTE) y no asalariados
(SHF), subsidios a la vivienda (SEDESOL y
la Comisin Nacional de Vivienda CONAVI).
De acuerdo con el Censo de Poblacin y
Vivienda 2010, el nmero de viviendas se
incrementar por un factor de 1.5 entre
2010 y 2040, pasando de 28.6 a 43.2
millones; es decir, 486 mil viviendas al
ao. Para ello, se requerirn ms de 351

mil hectreas de tierra apta para la construccin, de las cuales, los Organismos Estatales de
Vivienda (OREVIS) y grandes desarrolla-dores
poseen slo 15% del total de tierra requerido.
Asimismo, anualmente se necesitarn cerca de
552 mil crditos para satisfacer la demanda de
vivienda generada por el cambio demogrfico.
El financiamiento requerido para adquisicin
de vivienda en los prximos 30 aos es de 22.3
billones de pesos. Si las tendencias actuales se
mantienen, el sector podr financiar 11.8
millones de viviendas dando como resultado
una brecha de 4.8 millones.

la dinmica econmica del campo, donde

generalmente se obtienen ingresos slo en
ciertas temporadas del ao.

Es necesario considerar que los tipos de crditos varan entre zonas rurales y urbanas. En el
primer tipo de zona se necesitan, en mayor
medida, crditos para autoconstruccin de
vivienda pues generalmente estos trabajadores
son dueos de terrenos.

Si la reforma de seguridad social universal se

lleva a cabo, se pueden integrar todas las
instancias en una nica que atienda a los trabajadores del sector informal. Si no se lleva a
cabo, las instancias de financiamiento dependientes del Gobierno Federal se pueden integrar en una nica entidad financiera que tenga
el propsito de otrogar crditos competitivos
que dependan de la combinacin de ahorro,
subsidio y crdito.

Adems, generalmente no son asalariados y

no tienen seguridad social. Por ello es necesario que se asignen crditos que se adecen a

Por su parte, los trabajadores de zonas urbanas requieren crditos para adquirir vivienda.
Sin embargo, gran parte de estos trabajadores
se encuentran en el sector informal, por lo que
es necesario que se otorguen crditos con mecanismos que permitan conocer su capacidad
de pago, tales como historiales de cuenta,
constancia en el pago de servicios o rentas
previas, etc.

Situacin actual
Las ltimas administraciones han visto
grandes logros en la provisin de financiamientos para la construccin y mejora
de la vivienda para los asalariados (INFONAVIT y FOVISSSTE) y no asalariados
(SHF) como se explic anteriormente. Para
reducir la brecha de financiamiento entre
estos dos grupos, la SHF considera que
la composicin del financiamiento deber
cambiar como se muestra en la Grfica 9.
Bajo este esquema, las aportaciones de los
trabajadores administradas por las ONAVIS
se tendran que mantener como la principal
fuente con 44%, las bursatilizaciones tendran que aumentar veinte puntos porcentuales, mientras que observaramos una reduccin en los recursos bancarios se espera
que las Sofoles y Sofomes que constituyen
los financiamientos de mayor morosidad,
representarn 4% (CIDOC y SHF, 2011).

Grfica 9: Propuesta de redistribucin de fuentes

de financiamiento del crdito hipotecario.

70%
60%

58%

50%

Actual

44%

40%

36%

Estimado

30%
20%

20%

16%

15%

10%

5%

4%

0%
ONAVIS

Rescursos
bancarios

Recursos
Sofoles

Bursatilizaciones

Fuente: Estimaciones de SHF con datos de INEGI; 2011

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo

Vnculo con la Lnea de Accin

1. La planeacin y ordenamiento territorial no ha sido

prioridad en las ltimas Administraciones Pblicas
Federales

Se incrementar el estimulo a la demanda de vivienda para que la gente de

diferentes condiciones pueda acceder a una vivienda digna, sin importar si
pertenece al sector formal o informal de trabajo.

2. Existen pocas opciones de financiamiento para la

poblacin sin seguridad social

El Gobierno Federal dar ms atencin al estudio e innovacin de nuevos

esquemas de financiamiento que permitan dar entrara a la poblacin ms
desaventajada.

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo
Con el fin de mejorar y preservar las instancias de financiamiento y subsidio existentes, el Gobierno Federal deber analizar las condiciones
para determinar cmo fortalecer o integrar los marcos organizacionales internos de las instituciones crediticias de desarrollo; en especfico
aquellas que ofrecen mecanismos de crdito o mecanismos de ahorro para la vivienda con el objetivo de atender a toda la poblacin con
esquemas similares y accesibles.

Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS)

Nacional Financiera (NAFINSA)
Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT)
Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada (BANJERCITO)
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI)
Sociedad Hipotecara Federal (SHF)
Financiera Rural
69

70

Proceso en el Legislativo
Estas, bajo directrices definidas, deben
asegurar esquemas financiaros que minimicen el riesgo y potencialicen la inversin, de manera similar a como sucede
con los esquemas implementados por
la Sociedad Hipotecaria Federal para
atender a poblacin no asalariada.
El Artculo 27, fraccin IV del Reglamento interior de la SEDESOL le otorga
la facultad de apoyar a los gobiernos
estatales y municipales en la elaboracin
de planes o programas de desarrollo urbano, por lo cual sera importante que
impulsara la evaluacin y mejoramiento
de los planes de financiamiento ya establecidos. De igual manera, es necesaria
la retroalimentacin de los programas
Vivienda Rural y Tu Casa, en los cuales
SEDESOL da el dinero y el municipio es
el responsable de la ejecucin del programa modificando las lneas de accin
correspondientes (destinados a apoyar a
personas de bajos ingresos). Estos deben
plantearse en el marco de la planeacin
del ordenamiento territorial.

Asimismo, la CONAVI es la instancia federal

encargada de promover la expedicin de
normas oficiales y de coordinar el programa
de subsidios a la vivienda sta es tu casa.
Este apoya por medio de subsidios la
adquisicin de lotes con servicios, compras
de vivienda, para mejoramiento y autoproduccin. Este programa se financia con
recursos de los beneficiarios, subsidio del
gobierno y crdito hipotecario. Es fundamental reforzar este programa, sin embargo
es indispensable vincularlo con el resto de
instituciones que atienden las necesidades
de vivienda, de lo contrario se cuenta con
esfuerzos desperdigados e inconexos para la
atencin de los problemas de vivienda del
pas. En ese sentido, CONAVI es fundamental para preservar los esquemas de subsidios.

La forma ms viable en la que los diputados

pueden influir en el financiamiento y subsidio de la vivienda es mediante los recursos
que se le asignan a las instituciones financieras y programas sociales en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. La presin
debe darse en la Comisin de Presupuesto
y cuenta Pblica para que los diputados
reconozcan y promuevan la importancia de
la Banca de Desarrollo en la planeacin y en
el desarrollo nacional, destinando recursos
para fortalecer las instancias de financiamiento y subsidio existentes.

BIBLIOGRAFA
CIDOC y SHF, Estado Actual de la Vivienda en Mxico 2010. Mxico, D.F., 2010.
Merino, M., La Profesionalizacin Municipal en Mxico. en M. Merino (ed.), La
Gestin Profesional de los Municipios en Mxico, Mxico, D.F: Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE), 2006.
SEDESOL y ONU-Hbitat, Estado de las Ciudades de Mxico 2011, SEDESOL y ONUHbitat, 2011.

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