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A EXTRAFISCALIDADE E O ICMS ECOLGICO COMO INSTRUMENTOS

ECONMICOS DE POLTICA E PRESERVAO AMBIENTAL1


Rgis Afonso Furtado Gonalves2

SUMRIO: INTRODUO. 1. Origem e a Evoluo do Modelo Estatal. 1.1. O


Estado Liberal. 1.2. O Estado Social. 1.3. O Estado Neoliberal. 2. O Estado
Contemporneo e sua Funo Social. 3. A Fiscalidade e a Extrafiscalidade
Tributria. 3.1. Polticas Pblicas e Desenvolvimento Sustentvel. 3.2.
Extrafiscalidade Ambiental. 4. O ICMS como Instrumento de Proteo e
Conservao Ambiental. 4.1. ICMS Ecolgico Pioneirismo do Estado do Paran.
4.2. ICMS Ecolgico Experincias em Outros Estados. 4.2.1. Estado de So Paulo.
4.2.2. Estado de Minas Gerais. 4.2.3. Estado de Rondnia. 4.2.4. Estado do Rio
Grande do Sul. 4.2.5. Estado do Mato Grosso do Sul. 4.2.6. Estado do Mato Grosso.
4.2.7. Estado de Pernambuco. 4.2.8. Outras experincias. 4.2.9. Oportunidades de
melhorias. CONCLUSO. Referncias Bibliogrficas.

RESUMO
No presente artigo, inicialmente ser analisada a evoluo histrica dos
modelos de Estados e suas prticas de interveno na economia e nos aspectos
sociais, passando pela anlise da implementao do Direito Tributrio como
ferramenta imprescindvel na luta por um meio ambiente saudvel, e, ao final do
trabalho, ser tratado do exemplo prtico do ICMS Ecolgico e suas experincias no
Brasil. Assim, a inteno ser demonstrar a viabilidade de co-existncia entre a
economia e o desenvolvimento sustentvel, atravs das polticas pblicas que o
Estado desenvolve em busca de benefcios para sociedade. O meio ambiente
saudvel ser apresentado como um direito fundamental que de fato , e seu

Artigo extrado do trabalho de concluso de curso apresentado como requisito parcial obteno do grau de
Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul aprovado pela banca examinadora composta pelo Orientador Prof. Paulo Abro Pires Jnior,
Prof. Maria Eunice de Paula e Prof . Roberta Camineiro Baggio em 20 de junho de 2008..
2

Aluno graduado pela PUC/RS. E-mail: regis_goncalves@yahoo.com.br.

posicionamento como bem jurdico tutelado pelo Estado, devendo a sociedade


incentivar a educao ambiental atravs da extrafiscalidade ambiental, multiplicando
as aes positivas dos agentes econmicos e dos Municpios, gerando um equilbrio
na economia ambiental, o desenvolvimento sustentvel.

Palavras-chaves: Tributao ambiental, desenvolvimento sustentvel, tributao


ambiental, extrafiscalidade, ICMS Ecolgico.

ABSTRACT

In the present article, initially the historical evolution of the models of practical
States will be analyzed and its intervention in the economy and the social aspects,
passing to the analysis of the implementation of the Tax law as essential tool in the
search for a healthy environment, and, ending this article, will be dealt the practical
example of the Ecological ICMS and its experiences in Brazil. Thus, the intention will
be to demonstrate the viability of coexistence between the economy and the
sustainable development, through the public politics that the State develops in search
of benefits for society. The healthy environment will be presented as a basic right that
in fact is, and its positioning as legally protected interest tutored by the State, having
the society to stimulate the ambient education through the ambient extrafiscal
organization, multiplying the positive actions of the economic agents and the cities,
generating a balance in the ambient economy, the sustainable development.
Key Words: Ambient taxation, sustainable development, environmental taxation,
extrafiscalidade, Ecological ICMS.

INTRODUO

O mundo jurdico invariavelmente apresenta reflexos das transformaes


sociais, de pensamentos e de comportamentos. Buscando a preservao do
princpio da dignidade humana, a estrutura do Estado se modificou ao longo da
histria moderna, passando a buscar o chamado desenvolvimento sustentvel.

Buscando efetivar o Estado Democrtico de Direito atravs da preservao


dos princpios constitucionais econmicos e ambientais, foram difundidas ideologias
de interveno estatal, j que o crescimento econmico de modelo capitalista no
intervencionista acabou por gerar um desenfreado aumento da degradao
ambiental, onde os entes econmicos visavam somente o lucro, sem qualquer
preocupao de preservao dos direitos sociais dos indivduos, bem como do meio
ambiente.
Assim, se tornou imprescindvel a atuao do Estado na interveno direta e
indireta atravs da economia, buscando induzir aes voltadas s polticas
tributrias de proteo ao meio ambiente e aos direitos sociais.
O presente artigo se dispe em analisar a utilizao da extrafiscalidade
tributria e a implementao de polticas pblicas destinadas proteo do meio
ambiente, buscando uma interveno estatal na ordem econmica, tendo por
objetivo alcanar um desenvolvimento sustentvel, conciliando desenvolvimento
econmico e preservao dos recursos ambientais.
No primeiro captulo ser feita uma anlise histrica sobre a funo social,
origem e evoluo do Estado Contemporneo, passando pelo Estado Liberal, Social
e Neoliberal, mostrando suas caractersticas e, ao final, o atual estgio do Estado
contemporneo e sua funo social.
No segundo captulo, ser estudada a interveno do Estado por meio da
Extrafiscalidade Tributria e de Polticas Pblicas. Primeiramente, ser abordada a
natureza fiscal e extrafiscal do Direito Tributrio. Posteriormente, passaremos
anlise das Polticas Pblicas relacionadas ao Meio Ambiente, e por fim, analisar-se a extrafiscalidade ambiental como meio de amenizar os impactos ambientais
inerentes ao desenvolvimento econmico.
Finalizando o presente artigo, no terceiro captulo ser apreciado o ICMS
Ecolgico e suas formas de utilizao pelos Estados, servindo como ferramenta de
incentivo para que os Municpios implementem polticas pblicas de extrafiscalidade
com critrios ambientais, visando o desenvolvimento econmico e o combate
degradao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes. No presente
captulo, ser feita uma breve anlise dos casos concretos de implementao do

ICMS Ecolgico em alguns Estados do Brasil, alm de apontar oportunidades de


melhorias em tais experincias.
Por ser o centro da dissertao e necessitar de uma anlise mais detalhada, o
terceiro e ltimo captulo ser o mais extenso desse artigo, mesmo que tenha
resultado em uma pequena desproporcionalidade entre os captulos.

1. ORIGEM E EVOLUO DO MODELO ESTATAL

A evoluo do Estado teve incio pelo Estado Liberal, modelo que, aps
consagrar os direitos do homem, incentivado pelo enfraquecimento da burguesia,
cedeu lugar ao Estado Social. Com o fracasso do modelo social, chega-se ao
modelo de Estado atual, que possui caractersticas predominantemente Neoliberais,
causando conseqncias perigosas para a sociedade, que sero mais bem
analisadas adiante.

1.1. O Estado Liberal

Calcado no individualismo, sem restries s atividades humanas, e na


mnima interveno estatal, o modelo de Estado Liberal foi uma transio do
mercantilismo. Idealizado pelo economista Adam Smith, a teoria liberal defendia a
liberdade do homem perante o Estado, a diviso de trabalho e a maior produo
para gerar riquezas para os Estados. Assim, este era regulado pelas leis de
mercado, como se houvesse uma mo invisvel, pois tinha uma convico de um
mercado livre, onde a liberdade de todos os participantes era necessria para o bom
andamento econmico.
Caracterizado pela implementao do programa econmico, social e poltico
da burguesia, o modelo estatal liberal consagrou liberdades negativas balizados pela
ausncia estatal. Assim, as relaes socioeconmicas estavam reguladas pelas leis
de mercado, especialmente na relao entre a oferta e a procura.

No sentir de Anderson de Menezes3:


O Estado Liberal caracteriza-se por uma atitude anti-humana, anti-social
quando deixa de atuar limitando os direitos individuais em nome da
coletividade. Se no lhe permitido interferir nas atividades particulares,
restando a ele apenas as organizaes polticas, os abusos ocasionados,
principalmente pelos ideais capitalistas, podem trazer benefcios apenas
para uma minoria privilegiada por esta situao, em detrimento da grande
maioria da populao.

Desta forma, poltica liberal tornou-se uma poltica de no-interveno estatal,


de liberdade econmica, em que o Estado tinha o papel de proteger a sociedade
contra ofensas externas e assegurar o desenvolvimento da economia, atravs da
circulao do capital em detrimento da coletividade em favor do individualismo.
Assim, o Estado no deve se preocupar com o bem da humanidade, mas sim
proteger os interesses individuais do cidado4.
No aspecto econmico, se por um lado modelo liberal de Estado era menos
oneroso, por outro lado, motivou grandes desigualdades econmicas e sociais
decorrentes da poltica no-intervencionista, especialmente ao no intervir na vida
econmica da sociedade, valendo-se dos tributos apenas para manter a mquina
estatal, com o objetivo de garantir a ordem pblica e as liberdades individuais. Logo,
o Estado se omitia perante problemas sociais e econmicos, no havendo a
previso de tais direitos nem no texto constitucional, nem na legislao
infraconstitucional.
Paulo Bonavides5 afirma que na realidade, o liberalismo exaltava a liberdade
do indivduo atravs de uma esperada ausncia estatal no sentido de no coagir a
personalidade de cada um.
Assim, o Estado Liberal entrou em crise no final do sculo XIX e comeo do
sculo XX. A quebra da Bolsa de Valores de Nova York provocou a grande crise
econmica por todo mundo. Os indicadores econmicos dos pases caram em

MENEZES, Anderson de. Teoria geral do estado. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 48.
MONCADA, Luis S. Cabral de. Direito econmico. 3.ed.rev.e atual. Coimbra: Coimbra Editora, 2000.
p. 20.
5
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 7.ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 43.
4

virtude da baixa nos preos das mercadorias, provocando uma quebra em vrias
empresas e gerando grande desequilbrio econmico-social.

1.2. O Estado Social

Com a crise acentuada, presses sociais e ideolgicas impulsionaram a


criao de um novo modelo de Estado, denominado Estado Social. O papel estatal
virava-se para uma poltica intervencionista, que buscava superar a contradio
entre igualdade poltica e desigualdade social. Aps a Segunda Guerra Mundial,
forma-se um consenso nos pases capitalistas acerca da necessidade de construo
de um Estado de Bem Estar Social.
No entendimento de Paulo Bonavides6, assim como o Estado Liberal foi a
revoluo da burguesia, e o Estado Socialista a revoluo do proletariado, o Estado
Social a terceira revoluo na Idade Moderna: a revoluo da sociedade.
No Estado Social, conhecido por Welfare State, buscava-se uma organizao
poltica e econmica, a qual colocava o Estado como agente de promoo social e
organizador da economia. Assim, o Estado agia como agente regulador e realizador
de toda vida e sade social, poltica e econmica do pas, em parceria com os
sindicatos e empresas privadas, em nveis diferentes, de acordo com a nao em
questo, deste modo garantindo o servio pblico e a proteo populao.
Retratando esse momento, ministrou novamente Paulo Bonavides7:
Nesse momento em que se busca superar a contradio entre a igualdade
poltica e a desigualdade social, ocorre, sob distintos regimes polticos,
importante transformao, bem ainda de carter superestrutural. Nasce a
a noo contempornea do Estado social. O Estado social representa
efetivamente uma transformao superestrutural por que passou o antigo
Estado liberal. Seus matizes so riqussimos e diversos. Mas algo, no
Ocidente, o distingue, desde as bases, do Estado proletrio, que o
socialismo marxista intenta implantar; que l conserva sua adeso
ordem capitalista, princpio cardeal a que no renuncia [...]

6
7

BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 232.


Id. Paulo. Do estado liberal ao estado social. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 184-185.

O Estado Social era humanista, pois acreditava que o acesso s


necessidades bsicas da vida era um direito fundamental, e ningum deveria sofrer
desnecessariamente por causa de falta de provises. Alm disso, a democracia
crescia neste modelo, para realizar valores de ordem econmica e social para
sociedade.
Contrapondo-se ao modelo anterior, o modelo Social de Estado caracterizouse por suas liberdades positivas, procurando fornecer ao seu povo os direitos de
segunda dimenso (ou gerao) os quais deveriam ser garantidos pelo Estado,
como lazer, educao, sade, motivo pelo qual tambm conhecido como Estado
do Bem-Estar Social.
No saber de Paulo Bonavides8:
[...] quando prevaleciam por nica constante na caracterizao do estado
Moderno os direitos da primeira gerao, a lei era tudo. Quando se
inaugurou, porm, a nova idade constitucional dos direitos sociais, como
direitos da segunda gerao, a legitimidade - e no a lei - se fez paradigma
dos estatutos Fundamentais. No constitucionalismo contemporneo a
Teoria da Norma Constitucional passou a ter, a nosso ver, a legitimidade
por fundamento. A legitimidade o direito fundamental, o direito
fundamental o princpio, e o princpio a Constituio na essncia, ,
sobretudo, sua normatividade. Ou colocado em outros termos: a legalidade
a observncia das leis e das regras; a legitimidade, a observncia dos
valores e dos princpios [...]. Abria-se a ordem constitucional ao universo
normativo dos valores cristalizados em princpios. Nessa caminhada
principiolgica de juridicidade, o princpio se pode talvez definir como
aquele valor vinculante mais alto que, positivado na Constituio,
suscetvel de irradiar normatividade a todos os contedos constitucionais.

Um dos primeiros grandes marcos do Estado do Bem Estar Social foi a


promulgao da Constituio Mexicana, em 1917, que defendia os direitos sociais e
protegia o direito do trabalho, atravs da proteo do trabalho infantil, da jornada de
trabalho, horas-extras, descanso semanal remunerado, direitos sindicais e
garantindo direito previdncia social.9

BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 7.ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 44-45.
GALBRAITH, John Kenneth. O pensamento econmico em perspectiva: uma histria crtica. So
Paulo: Pioneira, 1989. p. 189.
9

No incio da dcada de 70, os maiores detentores do capital e do meio de


produo, estavam totalmente insatisfeitos com o modelo estatal do Bem Estar
Social. Para que o Estado Social conseguisse atingir seus objetivos de prover todas
as necessidades primrias da populao, era necessria uma grande arrecadao
tributria, e s assim seria possvel reduzir as desigualdades sociais e prestar
assistncia aos mais necessitados. Assim, o Estado Social tornava-se um modelo
paternalista, diminuindo os lucros dos grandes empresrios e aumentava o dficit da
administrao pblica.
Aproveitando a insatisfao com o modelo estatal presente, diversos
pensadores iniciaram a difundir a idia de um novo modelo de Estado, denunciando
principalmente a inflao como uma das grandes causas do declnio social pelo qual
a sociedade passava. Era o modelo de Estado Neoliberal que comeava a ganhar
fora.

1.3. O Estado Neoliberal

O Neoliberalismo deriva de princpios originrios do Liberalismo clssico


como a livre iniciativa e a propriedade privada. Entretanto, o Neoliberalismo vai alm
do limite do Liberalismo, podendo ser conceituado como a poltica econmica de
abertura indiscriminada do mercado nacional ao internacional, fato que leva a uma
dependncia econmica do nacional perante o internacional. No liberalismo existe
uma pequena presena do Estado no plano pessoal e no plano econmico.
Entretanto, no liberalismo, o estado no fortemente dependente de fatores
externos ou s decises do mercado internacional como ocorre no modelo
neoliberal.
Podemos considerar o modelo neoliberal como uma decorrncia da
globalizao, j que seu surgimento ocorreu com a expanso das fronteiras
tecnolgicas, culturais e sociais, que de forma gradativa expandiu-se maioria dos
pases do mundo. Posteriormente, o fortalecimento dos grandes blocos
econmicos, atravs da globalizao, trouxe maior sedimentao nos ideais
neoliberais, em virtude da maior circulao de produtos, informaes e
pessoas entre os pases, e o aumento da no interveno do Estado na

atividade econmica.
Com a mudana para o modelo neoliberal ocorre um direcionamento da
burguesia financeira para a revalorizao de tudo que capital e reduo
gradativa do poder do Estado, com a diminuio generalizada dos tributos e
a reduo do Estado em regular os preos do mercado. Tornou-se uma forma
de Estado que assegura a coeso das estruturas do modo de produo
capitalista, e a desorganizao poltica do proletariado.
O neoliberalismo se firmou tendo o terico Frederick Hayek como um grande
pensador. Cientista poltico de direita, devido falta de alternativa apresentada pela
nova esquerda, aps o fracasso da esquerda no Leste Europeu, serviu de base para
o governo do general Pinochet no Chile, atuando tambm junto Margaret Thatcher.
Nesse sentido o pensamento Wainwright10:
A queda de Mikhail Gorbachev provavelmente simbolizou o golpe final na
grande influncia desses crticos mesmo quando suas crticas eram
dirigidas a ele e/ou antiga liderana. Isso tem importncia para a teoria e
a linguagem com as quais a nova esquerda ocidental pode responder ao
desafio colocado pelo apelo generalizado, ainda que contraditrio, do
neoliberalismo. Significa que apesar de ser provvel que elementos de uma
alternativa - mesmo o que muitos ocidentais perceberiam como uma
alternativa socialista - se desenvolvessem no Leste Europeu, eles no
podem ser construdos e generalizados com uma nfase absoluta no
contexto terico existente do socialismo. Em vez disso, a nova esquerda
ocidental precisa, no dilogo com aqueles movimentos do Leste, teorizar
novas prticas atravs de uma crtica direta aos fundamentos do
neoliberalismo, em particular do influente trabalho de Frederick Hayek [...].

Outro grande defensor do Estado Neoliberal foi Milton Friedman11, defensor


da no interveno do Estado na economia, responsabilizando o aumento dos
impostos juntamente com a regulamentao das atividades econmicas como sendo
os culpados pela queda da produo e o aumento da inflao.
Fenmeno tpico da sociedade contempornea, a globalizao proporciona
uma releitura do Estado moderno, na medida em que desnacionaliza o mercado,

10

WAINWRIGHT, Hilary. Uma resposta ao neoliberalismo: argumentos para uma nova esquerda. Rio
de Janeiro: 1994. p. 24.
11
Principal terico do neoliberalismo da escola de Chicago, criticou as teorias de John Maynard
Keynes e influenciou fortemente a poltica econmica dos pases de livre mercado, nas trs ltimas
dcadas do sculo XX.

10

permitindo a instalao de conglomerados empresariais multinacionais em torno de


atividades economicamente produtivas. Os problemas econmicos, sociais e
ecolgicos exigem ateno em escala mundial, lanando-se mo cada vez mais de
mecanismos de ordem internacional para o estabelecimento de regras de conduta e
para a soluo de controvrsias, o que finda por fortalecer as instituies de Direito
Internacional12.

2. O ESTADO CONTEMPORNEO E SUA FUNO SOCIAL

O Estado contemporneo possui, assim como toda entidade privada, um


planejamento, um modelo de organizao em busca do bem-estar e segurana de
sua coletividade. Para que esse planejamento possa ser executado, preciso que o
Estado, de alguma forma, consiga recursos financeiros considerveis.
Como forte caracterstica do estado contemporneo, temos uma grande
mudana ao privilegiar as normas que provoquem uma participao mais ativa dos
cidados com o aumento de incentivos e sanes buscando atingir mudanas no
mbito social.
Nessa busca de atingir uma maior justia social, o tributo tem sido
considerado importante fator de redistribuio de riquezas, sobretudo em face dos
princpios constitucionais norteadores da tributao, como o da isonomia tributria, e
o da capacidade contributiva. Em face disso, o tributo perde sua caracterstica de
neutralidade, ou seja, o de ser um instrumento puramente financeiro13.
Entretanto, mesmo com os resultados altamente positivos da adoo de
polticas fiscais como empreendedoras de mudana social, como a referida
utilizao de tributos com funo diversa da sua originria, em geral os governos
ainda tm se mostrado relutantes nessa prtica, especialmente no Brasil.

12

SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental, extrafiscalidade e funo promocional do direito.


Curitiba: Juru, 2006. p. 62.
13
Ibid., p. 66.

11

A CF/88, em seu art. 314, estabelece que a funo social do Estado Brasileiro
alcanar o bem comum, que, por sua vez, visa assegurar os direitos fundamentais
presentes no art. 5, caput15.
Entretanto, os Governos do pas tm respeitado alguns princpios da CF/88
apenas de forma parcial, afastando-se daquilo que foi preconizado pela Carta
Magna, no materializando na prtica diversos princpios resguardados ao cidado,
dentre eles o princpio da proteo do meio ambiente que garanta para ele e suas
geraes futuras o direito de todo cidado de ter um meio ambiente ecologicamente
equilibrado16.
No ensinamento de Silva (2003)17:
[...] a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a
preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, a
conciliao dos dois valores consiste, na promoo do chamado
desenvolvimento sustentvel, que consiste na explorao equilibrada dos
recursos naturais, nos limites da satisfao das necessidades e do bemestar da presente gerao, assim como de sua conservao no interesse
das geraes futuras.

No prximo captulo, abordaremos a interveno estatal atravs do Direito


Tributrio, vendo como o instituto da extrafiscalidade pode ser viabilizador de
polticas pblicas voltadas preservao ambiental e ao desenvolvimento
econmico, atingindo-se assim os objetivos constitucionais acima relatados.

14

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:


I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao.
15
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...]
16
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
17
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4.d. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 26-27.

12

3. A FISCALIDADE E A EXTRAFISCALIDADE TRIBUTRIA

Conforme visto no captulo anterior, o modelo estatal sofreu transformaes


em suas atribuies e funes. Atravs da interveno na atividade econmica,
resultado do Estado Social, o Estado passou a utilizar a extrafiscalidade como
ferramenta de interveno econmica. A funo fiscal dos tributos serve como um
meio de custear os gastos comuns e bsicos do Estado, mas no sua funo
principal, j que o Estado busca incentivar comportamentos econmicos visando
proteger os valores previstos na Carta Magna, dentre eles os valores ambientais e
sociais.
O princpio da proporcionalidade provocou a utilizao dos tributos no
apenas em sua funo de arrecadao, mas principalmente em seu carter
extrafiscal, que de fundamental importncia para a perfeita implementao das
polticas pblicas que buscam o desenvolvimento sustentvel, em conformidade com
os ditames constitucionais.
No entendimento de Berti18:
A extrafiscalidade tema em voga no direito tributrio, sendo
objeto de inmeras consideraes por parte da doutrina em
razo de sua importncia e do desenvolvimento de seu uso,
particularmente com o advento do estado Social em
substituio ao modelo de Estado Liberal a partir do perodo
que sucedeu o final da Segunda Guerra Mundial.

Originalmente, o Estado utiliza-se dos tributos como prestaes pecunirias


compulsrias, para obteno de recursos necessrios ao cumprimento das polticas
pblicas bsicas de desenvolvimento preestabelecidas. A funo fiscal dos tributos
tem como finalidade exclusiva os abastecimentos dos cofres pblicos, sem que
outros interesses - sociais, polticos ou econmicos - interfiram no direcionamento da
atividade impositiva19, isto , sem destinao vinculada e sem finalidade especfica.

18

BERTI, Flvio de Azambuja. Imposto: extrafiscalidade e no confisco. 2.ed., Curitiba: Juru, 2006.
p. 41.
19
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 17.ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 228.

13

De outro lado, alcanar o bem comum atravs do Direito Tributrio uma


inteno clara da Constituio Federal de 1988, evidenciada no artigo 151, I20, onde
prev a possibilidade da concesso de incentivos fiscais que tenham como objetivo
o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre os entes que compes a
federao brasileira, autorizando que os tributos possam ser institudos com outros
objetivos que no sejam o da mera arrecadao financeira.
Conforme os ensinamentos de Geraldo Ataliba21:
Consiste a extrafiscalidade no uso de instrumentos tributrios
para a obteno de finalidades no arrecadatrias, mas
estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo
em vista outros fins, a realizao de outros valores
constitucionalmente consagrados.

Atravs de uma funo extrafiscal, a tributao um meio eficaz para cumprir


objetivos de desenvolvimento e justia social. Nas palavras de Cludia Machado de
Arajo22, a interveno na economia realizada pelo Estado em funo do seu
poder impositivo. no campo da receita que o Estado transforma e moderniza seus
mtodos de ingerncia.
Assim, o Estado utiliza os tributos como instrumentos de controle da
propriedade particular e das atividades privadas que venham a ter alguma conexo
com o bem-estar social, e, por conseqncia, ligao com o meio ambiente.
Em tempos passados, essa utilizao extrafiscal dos tributos que no aquela
meramente fiscal era vista com certo receio pela maioria dos analistas, pois

20

Art. 151. vedado Unio:


(...)
I - instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou
preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida
a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scioeconmico entre as diferentes regies do Pas;
21
ATALIBA, Geraldo. IPTU: progressividade. Revista de Direito Pblico, v.23, n.93, jan./mar, 1990. p.
233.
22
ARAJO, Cludia de Rezende Machado. Extrafiscalidade. Revista de Informao Legislativa.
Braslia
a.33
n132
de
outubro/dezembro
de
1996.
Disponvel
em
<www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_133/r133-29.PDF>. Acesso em 25 de maro de 2008.

14

entendiam que o uso da tributao para fins diversos da arrecadao de recursos


financeiros em nome do Estado, alterarava a natureza jurdica dos tributos.
Entretanto, essa resistncia extrafiscalidade no perdurou, e atualmente os
Estados a utilizam cada vez mais como ferramenta de interveno estatal. A
implementao de polticas extrafiscais instrumentalizada pela elevao dos
tributos quando o objetivo coibir aes nocivas aos interesses coletivos e, pela
reduo da tributao, quando se busca dar incentivos a condutas especficas
voltadas aos interesses sociais.
No obstante, a adoo de medidas extrafiscais atravs da carga tributria
no autoriza a implementao de tributos de natureza confiscatria, respeitando-se
as limitaes ao poder de tributar previstas na Carta Magna. A existncia do nosso
Estado s se justifica quando ele busca atingir metas que visem o bem de seus
cidados. A Constituio Brasileira de 1988 afirma que o Estado brasileiro deve
promover o desenvolvimento nacional e a justia social.
No entendimento de Hely Lopes Meireles23:
A extrafiscalidade, objeto do estudo da presente pesquisa, a utilizao do
tributo como meio de fomento ou de desestmulo a atividades reputadas
convenientes ou inconvenientes comunidade. ato de polcia fiscal, isto
, de ao de governo para o que se atinjam fins sociais atravs da maior
ou menor imposio tributria.

De forma sinttica, a extrafiscalidade a utilizao do tributo para fins


regulatrios, sendo um meio eficaz empregado pelo Estado para estimular ou inibir
condutas. Diversos instrumentos podem ser empregados para imprimir esse carter
extrafiscal a determinado tributo, como as tcnicas da progressividade e da
regressividade, a seletividade de alquotas, a concesso de iseno entre outros
incentivos fiscais.

23

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 24.ed. So Paulo: Malheiros, 1999.

15

3.1. POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

As polticas pblicas so planejamentos e aes estatais que tm como meta


alcanar os objetivos pblicos. As polticas pblicas so institudas pelo Estado
atravs de lei, por meio das quais so buscadas as finalidades institucionais,
implementando diversas diretrizes sociedade, as quais traro reflexos no setor
privado com o objetivo de orientar a implementao das estratgias do Estado para
atingir seus fins.
No tocante s Polticas Pblicas Ambientais, estas precisam estar balizadas
para a proteo do meio ambiente paralelamente com o direito ao desenvolvimento
humano, buscando um equilbrio harmnico entre a misso constitucional de
proteo do meio ambiente e o direito de desenvolvimento da sociedade. Nesse
ponto, surge a extrafiscalidade ambiental como uma ferramenta de grande eficcia,
objetivando incentivar a aplicao dos princpios tributrios ambientais em busca de
um meio ambiente de qualidade para a sociedade.
Utilizando-se da extrafiscalidade, a poltica tributria do Estado precisa fazer
uso de instrumentos econmicos visando reduzir os efeitos ambientais inerentes
atividade econmica, buscando privilegiar os incentivos tributrios, ou desestimular
comportamentos nocivos ao meio ambiente, modificando atitudes dos agentes
econmicos em nome da conservao ambiental.
O doutrinador Altamirano24 estabelece pontos nevrlgicos para a correta
formao de uma poltica tributria ambientalmente:

Considerar o dever do Estado como um participante necessrio na


resoluo dos problemas em virtude de que os particulares no podem
individualmente chegar a alternativas de soluo;

24

ALTAMIRANO, Alejando. El derecho constitucional a um ambiente sano, derecho humanos y su


vinculacin con el derecho tributrio. In: Martins, James.(coord.) Tributao e meio ambiente. v. 2.
Curitiba: Juru, 2002., apud MOD, Fernando Magalhes. Tributao ambiental: funo do tributo na
proteo do meio ambiente. Curitiba: Juru, 2004. p.99.

16

Avaliar a gama de instrumentos econmicos aos quais podem recorrer


cuidando de no tornar inopervel a atividade, para o que dever
efetuar uma profunda anlise das conseqncias que poderiam ser
produzidas por sua implementao;

Incentivar mais que penalizar;

Avaliar adequadamente as implicaes polticas de sua utilizao;

Enaltecer os aspectos distributivos; e

Projetar sua eficcia e sua eficincia.

Fazendo uso da extrafiscalidade, as Polticas Pblicas podem instituir


incentivos e benefcios fiscais, substituindo-se assim o emprego de multas e
sanes punitivas, buscando assim conscientizar a sociedade a encontrar um
equilbrio entre desenvolvimento econmico e preservao do meio ambiente.
Assim, a atuao do Estado na tutela do meio ambiente possui maior eficcia se
utilizada de forma preventiva e no apenas repressiva ou reparatria.
Para incentivar atitudes positivas em nome da proteo do meio ambiente por
parte dos agentes econmicos, no imperativa a criao de novos tributos. Um
novo arranjo dos dispositivos legais existentes e uma adequao ambiental das
alquotas tributrias, por exemplo, podem servir como excelente instrumento de
incentivo adoo de processos produtivos limpos.
A extrafiscalidade uma grande ferramenta de poltica pblica na busca de
um desenvolvimento sustentvel, atingindo o consumo e a produo atravs de
prticas como alquotas graduadas, base de clculo reduzida e a seletividade,
objetivando desestimular atos nocivos ao ambiente que dificultem o alcance de um
desenvolvimento sustentvel.

3.2. EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL

A prtica da extrafiscalidade ambiental fato recente na histria do estado


brasileiro, vindo a ganhar maior fora e representatividade com a Constituio
Federal em 1988, quando se positivou a tutela da natureza como princpio de direito

17

econmico. Assim, ficava clara a necessidade e a importncia desse entrelaamento


entre o direito tributrio, o econmico e o direito ambiental, com objetivo de
direcionar a ao do Estado em prol da implementao de polticas tributrias que
visam preservao do meio ambiente, juntamente com o desenvolvimento
econmico.
Como dito anteriormente, para que o Estado consiga atingir as suas metas,
especificamente aquelas que visam preservao do meio ambiente, o mnimo que
se precisa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Porm, a irracional
utilizao dos recursos naturais j remonta sculos, e, ainda hoje, as pessoas no
tm conscincia de que os recursos naturais esto se esgotando.
Nas ltimas dcadas o direito tributrio ambiental vem adquirindo grande
importncia tendo em vista seu papel indispensvel na preservao do meio
ambiente, utilizando instrumentos tributrios e econmicos como forma de combater
as externalidades negativas geradas pelos agentes econmicos, e induzindo o
comportamento dos empresrios para que proporcionem a reduo dos ndices de
poluio e a utilizao de mecanismos corretos na produo.
A autora Regina Helena Costa25 traz um conceito de tributao ambiental:
[...] o emprego de instrumentos tributrios para gerar os recursos
necessrios prestao de servios pblicos de natureza ambiental
(aspecto fiscal ou arrecadatrio), bem como para orientar o comportamento
dos contribuintes a proteo do meio ambiente (aspecto extrafiscal ou
regulatrio).

Visando regular a prtica da atividade econmica, a Constituio Federal, em


seu artigo 170, assegura juntamente com a valorizao do trabalho humano e da
livre-iniciativa, tambm a proteo do meio ambiente, inclusive atravs de
tratamentos diferenciados baseado no impacto ambiental dos produtos e de seus
processos de fabricao.
Na mesma direo, a Carta Magna trouxe um captulo especfico que trata da
proteo do meio ambiente, onde o art. 225 assevera que todos tm direito ao meio

25

COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributao ambiental. In: TRRES, Heleno
Taveira.(coord.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 313.

18

ambiente ecologicamente equilibrado, algo essencial sadia qualidade de vida,


devendo o Poder Pblico e coletividade zelarem por sua defesa e preservao
para as atuais e futuras geraes.
Para Ribeiro26, a extrafiscalidade ambiental:
[...] pode ser entendida como o emprego de instrumentos tributrios com
duas finalidades: a gerao de recursos para o custeio de servios pblicos
de natureza ambiental e a orientao do comportamento do contribuinte
para a preservao meio ambiente.

Durante a ECO-92, Conferncia da Organizao das Naes Unidas


realizada no Rio de Janeiro para discutir temas ambientais no mundo inteiro, foram
definidos quatro critrios essenciais os quais devero ser observados na
implementao da extrafiscalidade ambiental:
1) Eficincia Ambiental: a imposio tributria correta para que alcance os
limites da preservao ambiental;
2) Eficincia Econmica: um tributo que reflita em baixo custo para economia,
mas que consiga atingir o seu objetivo maior que o incentivo a comportamentos
ambientalmente corretos;
3) Administrao barata e simples: no poder a tributao ambiental onerar
ainda mais o Estado, com a implementao de polticas tributrias ambientais;
4)

Ausncia

de

efeitos

nocivos

ao

comrcio

competitividade

internacionais: que a tributao ambiental no provoque efeitos danosos na grade


de consumo. Desse modo, o Estado dever implementar um tributo que seja
favorvel ao meio ambiente, mas que no crie transtorno para seu prprio agente
implementador, atravs de aumento de custo para mquina administrativa e no
onere ainda mais a carga tributria do contribuinte, que j exorbitante27.

26

RIBEIRO, Maria de Ftima. E FERREIRA, Jussara S. Assis Borges Nasser. O papel do Estado no
desenvolvimento econmico sustentvel: reflexes sobre a tributao ambiental como instrumento de
poltica pblica. In: TRRES, Heleno Taveira.(coord.). Direito tributrio ambiental. So Paulo:
Malheiros, 2005. p.665.
27
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributao ambiental. In: TRRES, Heleno
Taveira.(coord.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p.315-316.

19

Segundo Mod28, a extrafiscalidade ambiental possui vantagens em relao


a outros instrumentos econmicas inibidores da destruio do meio ambiente (dentre
eles a exigncia de reparao de danos ambientais e outras sanes diversas), tais
como o incentivo permanente e seu carter flexvel, alm da aplicao de princpios
de preveno e de socializao da responsabilidade sobre a preservao ambiental.
O incentivo permanente, uma das vantagens da extrafiscalidade ambiental,
utilizado pelo Estado em carter ininterrupto visando que os agentes econmicos
reduzam o grau de poluio provocada pelo seu setor produtivo, buscando atingir
nveis determinados pelo prprio Estado. Assim, o prprio contribuinte poder fazer
uso destes incentivos buscando fazer uma compensao dos gastos em
investimentos que fez na produo, buscando uma cadeia produtiva ecologicamente
correta.
J a outra vantagem da extrafiscalidade, a flexibilidade, a capacidade que o
agente econmico tem em regular sua atividade econmica atravs dos tributos
ambientais, buscando gerar lucro maior para as empresas, implementando
instrumentos que reduzam os impactos ambientais causados pela sua produo,
como a reduo de resduos e investimento em tecnologias avanadas para gerar
menos poluentes e estragos natureza.
Segundo Motta29, a extrafiscalidade ambiental um modo eficiente de mudar
a carga fiscal das coisas boas, como o capital e o trabalho, para as coisas ms,
como a poluio e a exausto dos recursos naturais.
Para Yoshida30, a extrafiscalidade ambiental tem como objetivos:


Minimizar o dano ambiental, internalizando seus custos, sem impedir o


desenvolvimento industrial (do contrrio poderia gerar efeitos prejudiciais
ao desenvolvimento);

28

MOD, Fernando Magalhes. Tributao ambiental: funo do tributo na proteo do meio


ambiente. Curitiba: Juru, 2004. p.96.
29
MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. Proposta
de tributao ambiental na atual reforma tributria. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. p. 11.
30
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. A efetividade e a eficincia ambiental dos instrumentos
econmicos - financeiros e tributrios. In: TRRES, Heleno Taveira.(coord.). Direito tributrio
ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 534.

20

Influenciar a conduta do sujeito passivo de modo a reduzir sua atividade


poluidora;

Constituir instrumentos de indenizao para a sociedade;

Criar um incentivo para reduzir a quantidade de produtos poluentes, cujo


xito depende de um alto nvel de informao populao e existncia
de um ente arrecadador apto;

Servir de fonte de financiamento do custo ambiental, por exemplo,


utilizando a arrecadao para desenvolver dispositivos de segurana ou
reduzir os custos do produto reciclado.

Conforme ensinamento de Arajo31, o que se busca no extinguir a forma


arrecadatria do tributo, j que ela vital para o sustento da mquina pblica.
Entretanto, em se tratando de proteo do meio ambiente, instituir tributos com
natureza apenas fiscal no suficientemente eficaz na promoo do equilbrio
ecolgico.
Importante ressaltar que no apenas o meio ambiente, mas toda a sociedade
ser beneficiada com a adoo de condutas que visem a proteo ambiental, fato
que certamente possibilitar um redirecionamento dos recursos pblicos antes
empregados em recuperao da natureza, para outros projetos de interesse coletivo
da sociedade, tais como investimentos em educao, segurana e sade.
Conclui-se, portanto, a grande importncia da extrafiscalidade ambiental,
sendo o Direito Tributrio um instrumento eficaz para reformar condutas e promover
uma reeducao ambiental. No prximo captulo, analisaremos o ICMS Ecolgico
como instrumento de extrafiscalidade ambiental, sendo uma ferramenta de poltica
pblica disponvel aos Estados na busca de um desenvolvimento sustentvel.

4. O ICMS COMO INSTRUMENTO DE PROTEO E CONSERVAO


AMBIENTAL

31

ARAJO, Cludia Campos de, et al. Meio ambiente e sistema tributrio. So Paulo: Senac, 2005.

21

O ICMS um tributo estadual que se encontra disciplinado no art. 155, II32 da


Constituio Federal e representa grande parte da receita tributria dos Estados,
alm de constituir importante fonte de renda para os Municpios, incidindo sobre a
circulao de mercadorias e alguns servios.
Segundo Barbosa33, o ICMS regido por 27 leis e possui regras prprias em
cada unidade da federao. Representa o principal tributo estadual e seu
recolhimento, na maioria dos Estados, responsvel pela parcela majoritria da
formao da receita com a qual se suprem as necessidades administrativas, de
investimentos e de pagamentos de financiamentos auferidos.
De forma bastante simplista, pode-se dizer que a forma de aplicao do ICMS
acompanha o fluxo de formao de bens ou de servios no seio da sociedade, isto
, incide sobre o valor agregado de cada produto presente em uma linha contnua de
produo industrial ou de execuo de um determinado servio ou de uma atividade
comercial, at completar-se este fluxo, no momento em que ocorre a venda do
produto ao consumidor final ou finda a prestao do servio.
Quanto ao produto total da arrecadao do ICMS, os Estados dividem com os
Municpios situados em seu territrio essa receita tributria, em razo do disposto no
art. 158, IV, da Carta Magna:
Art. 158. Pertencem aos Municpios:
(...)
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao.

32

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituirem impostos sobre:
(...)
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem
no exterior;
33
BARBOSA, A. M. O aspecto valorativo do ICMS e a cidadania fiscal. Jus Navigandi, Teresina, v.8,
n.136, nov., 2003. Disponvel em < http://jus.uol.com.br/doutrina >. Acesso em 02 abr. 2008.

22

A forma pela qual ser realizado esse repasse, do Estado para os Municpios,
est inserida no pargrafo nico do art. 158, incisos I e II, da CF/88, que assim
determina:
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes
critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso
dos Territrios, lei federal.

Segundo Barbosa34, seguindo o que determina a Constituio Federal de


1988 no dispositivo supracitado, teramos a seguinte arrecadao do ICMS:

(75%) no mnimo do arrecadado, sejam destinados ao Estado para


sua manuteno e investimentos;

(25%)

sejam

distribudos

entre

os

municpios.

Transformando estes 25% que so distribudos aos municpios em 100%,


tem-se:


(75%), no mnimo, devem ser distribudos de acordo com um ndice


denominado VAF (Valor Adicionado Fiscal). De maneira simplificada,
VAF corresponde, para cada municpio, a mdia do valor das
mercadorias sadas, acrescido do valor das prestaes de servios,
deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil;

(25%) devem ser distribudos de acordo com critrios fixados por Lei
Estadual.

No entendimento de Rocco35, conforme a leitura do dispositivo constitucional


feira por Barbosa no pargrafo anterior, a sistemtica do comprometimento dos

34

BARBOSA, A. M. O aspecto valorativo do ICMS e a cidadania fiscal. Jus Navigandi, Teresina, v.8,
n.136, nov., 2003. Disponvel em < http://jus.uol.com.br/doutrina >. Acesso em 02 abr. 2008.

23

dos recursos de acordo com o critrio do valor adicionado (se um municpio


isoladamente responsvel por 10% da arrecadao do ICMS no Estado, ele ter
direito a 10% do volume de recursos repassados) concentradora de renda, pois
prioriza o repasse dos recursos para os municpios mais ricos, o que faz aumentar
sua concentrao de riquezas e a distncia entre municpios ricos e pobres
Nesse sentido, o entendimento de Scaff e Tupiassu36:
[...] os municpios que se dedicam ao desenvolvimento econmico em
detrimento da preservao ambiental so aquilatados com maior
quantidade de repasses financeiros, pois tm mais possibilidade de gerar
receitas em funo da circulao de mercadorias. Por outro lado, aqueles
que arcam com a responsabilidade de preservar o bem natural, trazendo
externalidades positivas que beneficiam a todos, tm restries em sua
capacidade de desenvolvimento econmico e, conseqentemente,
recebem menos repasses financeiros por contarem com uma menor
circulao de mercadorias e servios. Esta lgica necessariamente deve
ser alterada, pois no d conta da dinmica da realidade e, principalmente,
no se conforma com a proteo constitucional conferida ao meio ambiente
[...].

Tendo em vista determinadas caractersticas do sistema tributrio brasileiro, o


ICMS era aplicado basicamente pela sua natureza exclusivamente fiscal, entretanto
a Carta Magna/88 prev a possibilidade de que o mesmo seja seletivo, em funo
da essencialidade das mercadorias e dos servios37, significando, assim, que o
mencionado imposto adquiriu caractersticas extrafiscais.
Neste sentido, afirma Carraza38:
O antigo ICM era uniforme, vale dizer, tinha as mesmas alquotas para
todas as mercadorias. S podia ser tilizado como instrumento de
fiscalidade, trazendo dinheir aos cofres pblicos, para que o Estado
pudesse fazer frente s suas necessidades bsicas. O atual ICMS, pelo
contrrio, deve ser instrumento de extrafiscalidade, porquanto a teor do art.
155, 2 III da CF, poder ser seletivo em funo da essencialidade das
mercadorias e dos servios.

35

ROCCO, R. Dos instrumentos tributrios para a sustentabilidade das cidades. In: COUTINHO, R. e
ROCCO, R. (Orgs.) O Direito ambiental das cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. p. 271
36
SCAFF, F. F.; TUPIASSU, L.V. da C. Tributao e polticas pblicas: o ICMS ecolgico. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.) Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 734.
37
Art. 155, 2, III da Constituio Federal de 1988.
38
CARRAZA, Roque Antnio. Cdigo Tributrio Nacional. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999. p. 314.

24

No tocante seletividade em funo da essencialidade das mercadorias e


servios, assevera o mesmo autor39:
Com isso, pode ser utilizado como instrumento de ordenao polticoeconmica, estimulando a prtica de operaes ou prestaes havidas
teis ou convenientes para o Pas e, em contra-nota, onerando outras que
no atendam to de perto ao interesse nacional. por isso, alis, que em
algumas operaes com produtos suprfluos, a alquota aplicada de 25%
(o valor da operao) e, em outras, com produtos essenciais, as alquotas
baixam pra 18%, 17% e, at, 12% e 9%.

Ante tais ponderaes, pode-se inferir que o emprego da seletividade


constitui-se em poltica tributria extrafiscal aplicvel ao ICMS, na medida em que,
pela majorao ou minorao de alquotas, sempre em razo da essencialidade das
mercadorias ou servios, os Estados e o Distrito Federal podem beneficiar toda
sociedade mediante reduo do preo final de mercadorias e servios essenciais,
bem como podem desestimular atividades nocivas ou no desejadas socialmente, e
mesmo implementar a renda, com elevadas alquotas incidindo sobre mercadorias e
servios suprfluos.
Buscando a efetivao da justia social e do desenvolvimento sustentvel,
alguns Estados esto ampliando as caractersticas extrafiscais do ICMS,
implementando o chamado ICMS Ecolgico ou Ambiental por meio de leis estaduais,
instituto esse que baseado na parcela resultante da diviso das receitas de ICMS,
cabendo aos Municpios um valor proporcional ao seu engajamento com a
preservao ambiental.
Segundo Scaff e Tupiassu40 a poltica do ICMS ecolgico representa uma
clara interveno positiva do Estado, como um fator de regulao no coercitiva,
atravs da utilizao de uma forma de subsdio fiscal. J na opinio de Arajo41, o
ICMS Ecolgico foi criado a partir da necessidade das administraes pblicas de

39

CARRAZA, Roque Antnio. Cdigo Tributrio Nacional. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999. p. 315.
40
SCAFF, F. F.; TUPIASSU, L.V. da C. Tributao e polticas pblicas: o ICMS ecolgico. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.) Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. p.
735.
41
ARAJO, Cludia Campos de, et al. Meio Ambiente e Sistema Tributrio. So Paulo: Senac, 2005,
p. 47.

25

encontrarem alternativas para o desenvolvimento de atividades econmicas


clssicas, em decorrncia das regras de proteo ambiental que impem
significativas restries ao uso de reas consideradas protegidas.
Ainda no sentir de Arajo42 o conceito trazido pelo ICMS Ecolgico ousado
e inovador, fugindo do j to propalado princpio do poluidor-pagador, passando a
estimular e incentivar os municpios a zelarem pelo seu meio ambiente, mediante a
aplicao do princpio da preveno e da compensao financeira, ao invs da
aplicao de represses e punies.
Esta poltica estatal de implementar o ICMS Ecolgico uma forma de os
Municpios menos desenvolvidos economicamente tentarem aumentar o montante
recebido dos Estados em razo da participao na receita do ICMS. Isto porque,
conforme dito anteriormente, se considerarmos que trs quartos dos repasses
devem ser proporcionais arrecadao do ICMS ocorrida no territrio municipal, os
Municpios mais desenvolvidos economicamente sempre recebero mais recursos
do que os menos desenvolvidos, perpetuando-se o ciclo das desigualdades. Assim,
est no restante, no um quarto do montante referente aos 25% que os Estados
devem repassar aos Municpios, a chance de os Municpios menos ricos angariarem
mais receita, principalmente aqueles que possuem vastas reas de preservao
ecolgica, impossibilitadas de gerar recursos por meio da atividade econmica, ou
mananciais de gua que abastecem grandes cidades. Nesses casos, funciona como
uma espcie de compensao fiscal atividade municipal de proteo ambiental.
Nesse sentido, o posicionamento de Scaff e Tupiassu43:
A transferncia, segundo critrios ecolgicos, da parcela do ICMS
pertencente aos municpios representa um verdadeiro redimensionamento
de valores, nos dois sentidos que o termo pode adquirir. De um lado,
porque tal poltica realmente altera o montante de verbas oramentrias a
ser recebido por cada municpio, beneficiando os que contribuem com a
melhoria da qualidade de vida da populao. Por outro lado, e
principalmente, porque a implementao de tal poltica resulta,
naturalmente, numa nova forma de compreender os valores que pautam o

42

Ibid., p. 47.
SCAFF, F. F.; TUPIASSU, L.V. da C. Tributao e polticas pblicas: o ICMS ecolgico. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.) Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. p.
746.
43

26

desenvolvimento local. Doravante, no apenas a implementao de


indstrias poluentes traz ganhos financeiros para os municpios; a
preservao de reas verdes, a construo de redes de esgoto, escolas e
hospitais tambm passam a ser sinnimo de aumento da receita e
desenvolvimento.

Ainda, com o recurso extra do ICMS ecolgico, obtido atravs da observao


dos critrios ambientais legislados pelo Estado por exemplo, investir em sistemas
de esgoto tratados; realizar coleta de lixo com a adequada destinao final; exigir
(por meio de penalizaes) e incentivar (incentivo tributrio) as empresas a atuarem
com a menor margem possvel de impacto poluente - os Municpios beneficiados
podero, alm de preservar o meio ambiente, oferecer melhores condies de vida
aos seus muncipes. Assim, embora o ICMS ecolgico no seja uma poltica
tributria, mas financeira, pode levar os Municpios a adotarem polticas tributrias
extrafiscais e, atravs delas, implementarem justia social em busca do
desenvolvimento sustentvel.
Segundo Bensusan44, o ICMS Ecolgico possui duas funes primordiais: a
compensatria e a incentivadora:
A Funo Compensatria beneficia os municpios que sofrem limitaes
quanto ao gerenciamento de seus territrios, em funo da existncia de
Unidades de Conservao ou reas com restries de uso. Esses
municpios geralmente recebem menos dinheiro quando da repartio feita
pelo estado, pois normalmente tm menos atividades geradoras de
arrecadao do ICMS (comrcio, indstria e servios). J a Funo
Incentivadora atua como incentivo aos municpios, despertando o interesse
em criar ou ampliar reas de conservao ou outros critrios relevantes
para o ICMS Ecolgico, inclusive quanto aos aspectos qualitativos.

De acordo com Loureiro45, ICMS Ecolgico nascido sob a gide da


compensao apresentou evolues desde seu surgimento, transformando-se em
mecanismo de incentivo conservao ambiental, o que mais o caracteriza,
representando uma promissora alternativa na composio dos instrumentos de

44

BENSUSAN, N. ICMS ecolgico: um incentivo fiscal para a conservao da biodiversidade. In:


BENSUSAN, N. (Org.) Seria melhor mandar ladrilhar? biodiversidade como, para que, por qu.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2002. p. 151.
45
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico conservao da biodiversidade no estado
do Paran. 189f. 2002. Tese (Doutorado em Engenharia Florestal) Universidade Federal do Paran,
Curitiba, 2002, p. 53.

27

poltica pblica para a conservao ambiental no Brasil. A conservao ambiental


o critrio mais utilizado na repartio dos recursos financeiros a que os municpios
tm direito, a partir do redimensionamento do ICMS e da conseqente criao do
ICMS Ecolgico.
O ICMS Ecolgico surgiu no Brasil, pioneiramente no Paran em 1991, a
partir da aliana do Poder Pblico Estadual, dos municpios e da Assemblia
Legislativa do Estado. Os municpios sentiam suas economias combalidas pela
restrio de uso causada pela necessidade de cuidar dos mananciais de
abastecimento para municpios vizinhos e pela existncia de unidades de
conservao, enquanto o Poder Pblico estadual sentia a necessidade de
modernizar seus instrumentos de poltica pblica.46
Por ter sido o modelo pioneiro no Brasil e ter apresentado resultados muito
significativos, os quais incentivaram a implementao em outros Estados, faremos a
seguir uma anlise mais aprofundada da experincia do Paran.

4.1. ICMS ECOLGICO PIONEIRISMO DO ESTADO DO PARAN


Atravs da Lei Complementar Estadual 59 de 1991, regulamentada atravs
do Decreto Estadual 974/91 e reformulada pelo Decreto Estadual 2.791/96, o Estado
do Paran foi o pioneiro em implementar o ICMS Ecolgico no Brasil, sendo
considerado um marco significativo de gesto ambiental e vindo a servir de exemplo
para outros Estados que viriam a adotar medidas semelhantes tempos depois.
A j citada Lei Complementar 51/91 regulamentou o disposto no pargrafo
nico do art. 13247 da Constituio do Estado do Paran, o qual assegurou aos

46

ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: instrumento de proteo e conservao do meio ambiente.
Caderno de Teses. Porto Alegre: Metrpole, v.2, 2002, p. 47, disponvel em
<http://www.esap.ms.gov.br/publicacoes/revistas/Revista_PGE_N_10_2002.pdf>. Acesso em 10 abril
2008.
47

Art. 132. A repartio das receitas tributrias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a
Constituio Federal.
Pargrafo nico. O Estado assegurar, na forma da lei, aos Municpios que tenham parte de seu
territrio integrando unidades de conservao ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por
elas, ou queles com mananciais de abastecimento pblico, tratamento especial quanto ao crdito da
receita referida no art. 158, pargrafo nico, II, da Constituio Federal.

28

Municpios possuidores de unidade de conservao ambiental e/ou mananciais de


abastecimento pblico um tratamento diferenciado quando ao crdito de ICMS
destacado pela CF/88 em seu art. 158, pargrafo nico, inciso II.
Observando os critrios de repartio das receitas do ICMS estabelecidos
pela CF/88, o Poder Legislativo do Estado do Paran estabeleceu que podem
receber esses recursos os Municpios que possuem Unidades de Conservao e
outras reas especialmente protegidas, tais como as reas de terras indgenas e as
reservas florestais legais, as reas de preservao permanente, os stios especiais e
outros tipos de florestas nos entornos das Unidades de Conservao, ou que
possuam mananciais de abastecimento pblico.48
Assim, dos 5% do percentual a que os Municpios teriam direito ao rateio do
ICMS, a Lei Complementar 59 e posteriores alteraes determinaram que fossem
destinados em 50% para os Municpios com unidades de conservao ambiental, e
50% aos Municpios que abrigam mananciais de abastecimentos, podendo ocorrer
duplo beneficiamento no caso do Municpio possuir os dois fatores determinantes,
cumulando-se os ndices.
Atualmente o Estado do Paran vem aprimorando sua legislao do ICMS
Ecolgico, buscando assegurar no apenas a existncia das unidades de
conservao e dos mananciais, mas tambm garantir o seu bom e correto uso.
Assim, a partir do Decreto 2.791/96, o Estado passou a levar em conta no apenas o
nmero de unidades de conservao ou de mananciais de abastecimento pblico,
mas sim as caractersticas dessas reas, como suas qualidades fsicas e biolgicas
(fauna e flora), seus recursos hdricos, alm da manuteno e aes semelhantes
por parte do Municpio.
O Municpio que no cuidar do seu patrimnio natural com responsabilidade e
seriedade pode perder os benefcios. Somente a cidade que respeita a natureza e o
bem-estar de sua comunidade que recebe o repasse do ICMS Ecolgico49. Assim,

48

SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do


direito. Curitiba: Juru, 2006. p.294.
49
ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: instrumento de proteo e conservao do meio ambiente.
Caderno de Teses. Porto Alegre: Metrpole, v.2, 2002, p. 51, disponvel em

29

havendo aes que venham a degradar as reas de conservao ou comprometer a


qualidade da gua dos mananciais de abastecimento, poder o Municpio perder o
direito ao crdito de ICMS at que prove terem cessado os atos danosos ao meio
ambiente.
Aps anos de implementao efetiva do ICMS Ecolgico, os resultados j so
significativos, especialmente no que diz respeito ao aumento da superfcie de reas
protegidas, evoluo da quantidade da gesto das unidades de conservao e o
aumento do nmero de Municpios beneficiados pelos crditos ambientais.

4.2. ICMS ECOLGICO - EXPERINCIAS EM OUTROS ESTADOS


Seguindo o exemplo do Paran, diversos Estados brasileiros criaram
legislaes com critrios ambientais para o repasse aos municpios dos recursos
provenientes da arrecadao de ICMS, e alguns outros Estados ainda esto com
suas legislaes em processo de aprovao.
A seguir, faremos uma breve anlise das principais experincias dos
Estados brasileiros, traando, por final, um comparativo entre elas quanto aos
critrios de repartio das receitas.

4.2.1. Estado de So Paulo


Em 1993, 2 anos aps a experincia pioneira do Estado do Paran, o Estado
de So Paulo emitiu a Lei Complementar Estadual no 8.510, de 29 de dezembro
daquele ano, criando o ICMS Ecolgico. Como critrios, destinou 0,5% dos recursos
provenientes do ICMS para os Municpios possuidores de Unidades de
Conservao, e, ainda, 0,5% para os Municpios possuidores de reservatrios de
gua destinados a gerao de energia eltrica.
Diferentemente do modelo paranaense, o ICMS Ecolgico de So Paulo no
possui qualquer critrio qualitativo das reas de preservao ambiental. Entretanto,
a Secretaria de Estado e Meio Ambiente de So Paulo analisa proposta que

<http://www.esap.ms.gov.br/publicacoes/revistas/Revista_PGE_N_10_2002.pdf>. Acesso em 10 abril


2008.

30

pretende instituir o ICMS Ambiental, aumentando o percentual alocado no ICMS


Ecolgico e dando nova configurao s reas protegidas, como reservatrios de
resduos slidos, alm da criao de novos rgos institucionais que promovam a
gesto ambiental do Estado.50

4.2.2. Estado de Minas Gerais


O terceiro Estado brasileiro a implementar o ICMS Ecolgico, o Estado de
Minas Gerais criou a Lei Estadual 12.040/95, chamada de Lei Robin Hood, assim
conhecida pois favorecia os Municpios mais pobres com grande aumentos na
participao dos crditos de ICMS. Apesar de similar ao modelo paranaense, por
apenas 16% Municpios do Estado possurem Unidades de Conservao, o ICMS
Ecolgico de Minas Gerais tambm incluiu outros critrios.
Alm de apresentar novos critrios na partilha de ICMS, a Lei Robin Hood
apresentou um cronograma que inseria modificaes graduais ao longo dos quatro
primeiros anos de sua implementao.
O aspecto redistributivo da lei mineira ficou claro na mudana da receita per
capita que foi observada j no ano 2000. Tomados como amostra os Municpios de
Belo Horizonte e Mamonas, por possurem grande diferena entre as rendas per
capita, observou-se um aumento da renda no Municpio de Mamonas de 0,63%
(antes da lei) para assombrosos 11,72%, enquanto o Municpio de Belo Horizonte
apresentou uma reduo da renda de 62,76% (antes da lei) para 60,57% (depois da
lei). Assim, o objetivo da lei mineira de tirar pouco de poucos para dar muito a muitos
estava sendo alcanado.51
Ainda mais inovadora, a Lei Estadual 13.803/00 veio para revogar a
legislao vigente, trazendo 13 novos critrios para o rateio do ICMS, dentre eles o
critrio ambiental com 1% da receita, que subdividido em dois: 50% do rateio para

50

LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico conservao da biodiversidade no estado


do Paran. 189f. 2002. Tese (Doutorado em Engenharia Florestal) Universidade Federal do Paran,
Curitiba, 2002. p. 50.
51
JOO, Cristina Gerber. ICMS Ecolgico: um instrumento econmico de apoio sustentabilidade.
311f. 2004. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Universidade Federal de Santa
Catarina. Florianpolis, 2002. p.97.

31

os Municpios detentores de Unidades de Conservao em seus territrios e 50%


relativamente ao saneamento ambiental.
A novidade aqui , ento, o ICMS Ecolgico marrom relativo ao saneamento
ambiental, que exige dos Municpios o atendimento de qualquer um dos seguintes
requisitos: a) possuir sistema de tratamento ou disposio final de resduos slidos
urbanos que sirva a, no mnimo, 70% da populao urbana do Municpio; ou b)
possuir sistema de tratamento de esgotos sanitrios a beneficiar, no mnimo, 50% da
populao urbana do Municpio.52
No entendimento de Zeola53:
Alm do benefcio ambiental e econmico, outro retorno importante do
ICMS Ecolgico Marrom, relativo ao saneamento ambiental, foi despertar a
ateno dos administradores locais e provocar suas iniciativas em relao
necessidade de investir na implantao e manuteno de sistemas de
saneamento. Na viabilizao dos sistemas de saneamento ambiental, o
ICMS Ecolgico vem representando, para o administrador municipal, uma
nova fonte complementar de recursos, somada s fontes convencionais de
financiamento. A receita extra do imposto acima citado contribui para
financiar a amortizao do investimento e a prpria operao do sistema.

Apesar de inovador e de ter alcanado grandes resultados, o ICMS Ecolgico


de Minas Gerais recebeu muitas crticas pela ausncia do critrio qualitativo de
distribuio, uma vez que apenas a presena de tal critrio possibilita a
obrigatoriedade por parte dos Municpios da incessante preservao das Unidades
de Conservao em seu territrio, e no apenas uma mera preocupao financeira
em virtude do rateio.

4.2.3 Estado de Rondnia

52

SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do


direito. Curitiba: Juru, 2006. p. 300-301.
53
ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: instrumento de proteo e conservao do meio ambiente.
Caderno de Teses. Porto Alegre: Metrpole, v.2, 2002, p. 57, disponvel em
<http://www.esap.ms.gov.br/publicacoes/revistas/Revista_PGE_N_10_2002.pdf>. Acesso em 10 abril
2008.

32

A implementao do ICMS Ecolgico em Rondnia teve grande importncia


no apenas para o prprio Estado, j que seu surgimento abriu precedente servindo
de incentivo para que os outros Estados da Regio Norte tambm implementassem
o seu ICMS Ecolgico54.
Assim, atravs da Lei Complementar Estadual 147/96, o Estado de Rondnia
implementou seu ICMS Ecolgico, destinando 5% do percentual no rateio do ICMS a
que os municpios tm direito para o desenvolvimento do critrio ambiental.
Muito similar ao projeto original do Estado do Paran, o modelo rondoniense
baseia-se apenas no critrio referente s Unidades de Conservao e outros
espaos especialmente protegidos. Entretanto guarda uma diferena, j que no tem
qualquer critrio qualitativo dos espaos especialmente protegidos. Como inovao,
o Estado de Rondnia prev a possibilidade da reduo do ICMS Ecolgico aos
municpios cujas Unidades de Conservao sofram invases, ou outros tipos de
agresses objetivas; o que no Paran tratado, mas apenas atravs de atos
normativos complementares.

4.2.4 Estado do Rio Grande do Sul


O Estado do Rio Grande do Sul foi o terceiro Estado brasileiro a tentar
implementar seu ICMS Ecolgico com a publicao da Lei Estadual 9.860, em 20 de
abril de 1993. Entretanto, o seu texto legal era demasiadamente confuso, o que
causou uma grande desconfiana inicial por parte de todos, necessitando de uma
nova regulamentao.
Somente em 14 de novembro de 1997, o Estado publicou a Lei Estadual
11.038, dando uma nova leitura ao rateio do ICMS, onde seu art. 1, inciso III55

54

LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico conservao da biodiversidade no estado


do Paran. 189f. 2002. Tese (Doutorado em Engenharia Florestal) Universidade Federal do Paran,
Curitiba, 2002. p. 55.
55
Art. 1 - O ndice de participao de cada municpio na parcela de 25% (vinte e cinco por cento) do
produto da arrecadao do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS),
reservada aos municpios consoante o estabelecido no inciso IV do artigo 158 da Constituio
Federal, ser obtido conforme os seguintes critrios:
(...)

33

destinou 7% ao critrio ambiental com base na relao percentual entre a rea do


municpio, multiplicando-se por trs as reas de preservao ambiental e as
inundadas por barragens, exceto as localizadas nos municpios-sedes das usinas
hidreltricas, e a rea calculada do Estado.

4.2.5 Estado do Mato Grosso do Sul


O Estado do Mato Grosso do Sul aprovou em 7 de dezembro de 1994 a Lei
complementar Estadual no 77, a qual visava implementar o ICMS Ecolgico naquele
Estado. Entretanto, a Lei ficou engavetada at o ano 2000, quando ocorreu a
regulamentao com a aprovao da Lei Complementar Estadual no 2.193/00.
A Lei no 077/94 definiu em seu art. 2o, alnea "f"56, que cinco por cento, na
forma da Lei, para rateio entre os municpios que tenham parte de seu territrio
integrando unidades de conservao ambiental, terras indgenas e mananciais de
abastecimento de gua, aos moldes do modelo paranaense.
Pela necessidade de regulamentao na forma da lei, quase sete anos
depois da lei que implementou o ICMS Ecolgico no Estado, surgiu a promulgao
da Lei 2.193 de 19 de dezembro de 2001, prevendo a entrada do critrio para o ano
de 2002 com um percentual de 3,5%, subindo para 4% em 2003 e, finalmente, para
5% em 2004 e anos posteriores57, alm de trazer uma definio de Unidades de
Conservao58.

III - 7% (sete por cento) com base na relao percentual entre a rea do municpio, multiplicando-se
por 3 (trs) as reas de preservao ambiental, as reas de terras indgenas e aquelas inundadas por
barragens, exceto as localizadas nos municpios sedes das usinas hidreltricas, e a rea calculada do
Estado, no ltimo dia do ano civil a que se refere a apurao, informadas em quilmetros quadrados,
pela Diviso de Geografia e Cartografia da Secretaria da Agricultura, Pecuria e Agronegcio;
56
"f" cinco por cento, na forma da Lei, para rateio entre os municpios que tenham parte de seu
territrio integrando unidades de conservao ambiental, assim entendidas as estaes ecolgicas,
parques, reservas florestais, florestas, hortos florestais, reas de relevante interesse de leis e/ou
decretos federais, estaduais ou municipais, de propriedade pblicas ou que sejam diretamente
influenciado por elas, ou aquelas com mananciais de abastecimento pblico.
57
ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: instrumento de proteo e conservao do meio ambiente.
Caderno de Teses. Porto Alegre: Metrpole, v.2, 2002, p. 61-62, disponvel em
<http://www.esap.ms.gov.br/publicacoes/revistas/Revista_PGE_N_10_2002.pdf>. Acesso em 10 abril
2008.
58
Consideram-se unidades de conservao, sejam elas institudas pelos Municpios, pelo estado e
pela Unio, as reservas biolgicas, parques, os monumentos naturais, os refgios de vida silvestres,
as reservas particulares do patrimnio natural, as florestas, as reas de proteo ambiental, as

34

4.2.6 Estado do Mato Grosso


Sendo o sexto Estado da Federao a implementar o ICMS Ecolgico, a
experincia de Mato Grosso tambm ocorreu de forma gradativa, instituindo
inicialmente apenas o critrio quantitativo, e, num momento posterior, finalmente o
critrio qualitativo.
Atravs da Lei Complementar n 73, de 07 de dezembro de 2000, alterou os
critrios de distribuio da parcela de receita do ICMS pertencente aos Municpios,
conforme previsto na Constituio do Estado, destinando 5% a partir do ano de 2001
para os Municpios que possurem unidades de conservao e terras indgenas.

4.2.7 Estado de Pernambuco


No Estado de Pernambuco, a proposta dos novos critrios de rateio de ICMS
foi muito mais abrangente, sendo chamado de ICMS Socioambiental, tendo em vista
que abraa tanto critrios ecolgicos de rateio, como coleta de resduos slidos e
unidades de conservao, quanto critrios sociais, tais quais educao e sade.
A atravs das Leis Estaduais 11.899/00 e 12.206/02, regulamentadas pelos
Decretos estaduais 23.473/01 e 25.574/03, o Estado de Pernambuco aprovou seu
modelo de ICMS Ecolgico, alterando os critrios de distribuio da parte do ICMS
que cabe aos municpios, de que trata o artigo 2o, da Lei 10.489, de 02 de outubro
de 1990.
Previsto inicialmente para comear a funcionar em 2003, o instituto do ICMS
Socioambiental pernambucano iniciou j em 2001, mas a partir de 2004, com as
alteraes trazidas pelo Decreto 25.574/03, o rateio ficou definido da seguinte
maneira: 1% para unidades de conservao, 5% para unidade de compostagem ou
aterro sanitrio controlado, 3% para a rea de Sade, considerando-se a
participao relativa do inverso do coeficiente da mortalidade infantil. Para a rea de
Educao, considerando-se a participao relativa no nmero de alunos

reservas de fauna, as estradas cnicas, os rios cnicos, as reservas de recursos naturais e as reas
de terras indgenas, consonante com o respectivo Sistema Estadual de Unidades de Conservao;

35

matriculados no ensino fundamental em escolas municipais, a fatia do ICMS


corresponde a 3%59.
Como se v, o modelo Pernambucano um exemplo de como um instituto
tributrio pode ser aplicado e, especialmente, aperfeioado. Inspirado no modelo
pioneiro do Paran, o Estado de Pernambuco foi alm, e seu ICMS Scioambiental
exemplo para todos os outros Estados que ainda esto com seus projetos em
andamento, tendo apresentado resultados significativos, como por exemplo o
nmero de aterros, j que o Estado possua apenas dois no ano de 2002, chegando
a 14 j em 2006.

4.2.8 Outras experincias


Atravs da Lei Estadual 1.323, em 4 de abril de 2002, o Estado de Tocantins
criou o seu ICMS Ecolgico.Com um cronograma que prev um gradativo aumento
dos percentuais de rateio com fundamentos ambientais, chegando a 13% ao final de
2007. Com uma legislao moderna, o Estado considerou como critrios Unidades
de Conservao e Terras indgenas (chegando a 3,5% em 2007), programas de
controle de queimadas (chegando a 2% em 2007), programas de saneamento e
conservao da gua e do solo (chegando a 3,5% em 2007).60
No ano de 1996, o Estado do Amap emitiu a Lei Estadual 322, reformando
os critrios de repasse do ICMS para os Municpios atravs do pargrafo 7,
pargrafo 2o, e assim, instituindo o seu ICMS Ecolgico tendo como critrio a
existncia de Unidades de Conservao dos Municpios.
Em Gois, a Emenda Constitucional Estadual no 40 de 30 de maio de 2007
criou o ICMS Ecolgico, destinando 5% da arrecadao do ICMS para Municpios
que possurem projetos relacionados com a fiscalizao, defesa, recuperao e
preservao do meio ambiente, entretanto, o instituto no est sendo aplicado

59

JOO, Cristina Gerber. ICMS Ecolgico: um instrumento econmico de apoio sustentabilidade.


311f. 2004. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Universidade Federal de Santa
Caratina. Florianpolis, 2002. p.103.
60
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico conservao da biodiversidade no estado
do Paran. 189f. 2002. Tese (Doutorado em Engenharia Florestal) Universidade Federal do Paran,
Curitiba, 2002. p. 58.

36

porque ainda no foi regulamentado por lei especfica conforme estipulado na


Emenda.
No Rio de Janeiro, diversas propostas de implantao do ICMS Ecolgico j
foram apresentadas, entretanto nenhuma delas foi aprovada na Assemblia
Legislativa daquele Estado.
Em Santa Catarina, desde 1995 j ocorreram diversas tentativas de
implementar o ICMS Ecolgico atravs de dois projetos de lei complementar, uma
proposta de emenda constitucional, alm de um anteprojeto de lei complementar de
origem do Poder Executivo, aprovada pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente e
quatro decretos regulamentadores do tema ainda no aprovados pela Assemblia
Legislativa. Ao longo dos anos, desde o incio das tentativas de implementao do
ICMS Ecolgico, o Estado de Santa Catarina contou com a resistncia por parte dos
Municpios por entenderem que os projetos de leis que foram sugeridos no
possuam

participao

direta

dos

Municpios,

que

seriam

os

principais

interessados.61
Outros estados como a Bahia, Piau, Par, Paraba, Cear, e mais
recentemente o Acre, esto em alguma fase de estudo ou de aprovao de projetos
para a implantao do ICMS Ecolgico.

61

JOO, Cristina Gerber. ICMS Ecolgico: um instrumento econmico de apoio sustentabilidade.


311f. 2004. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Universidade Federal de Santa
Caratina. Florianpolis, 2002. p.107.

TABELA 1 Resumo dos critrios de distribuio do ICMS Ecolgico nos Estados brasileiros

Destinao do ICMS Ecolgico


Estado

Paran

So Paulo

Minas Gerais

Ano

Critrio

Participao

Unidades de Conservao Ambiental

2,5%

Mananciais de abastecimento pblico de gua

2,5%

Unidades de Conservao Ambiental

0,5%

Reservatrios de gua destinados gerao de energia eltrica

0,5%

Unidades de Conservao Ambiental

0,5%

Sistema de tratamento de lixo e esgoto

0,5%

1991

1993

1995

Rondnia

1996

Unidades de Conservao Ambiental

5%

Amap

1996

Unidades de Conservao Ambiental

1,4%

Unidades de Conservao Ambiental

7%

reas inundadas por barragens

7%

Unidades de Conservao Ambiental

5%

Terras indgenas

5%

Rio Grande do
Sul

Mato Grosso

1998

2001

38

Mato Grosso do
Sul

Pernambuco

Tocantins

2001

Unidades de Conservao Ambiental

5%

Terras indgenas

5%

Mananciais de abastecimento pblico de gua

5%

Unidades de Conservao Ambiental

1%

Unidades de Compostagem ou aterro sanitrio

5%

Unidades de Conservao Ambiental

2%

Terras indgenas

2%

2001

Poltica Municipal de Meio Ambiente

1,5%

Controle e combate a queimadas

1,5%

Conservao dos solos

1,5%

2002

Saneamento bsico e conservao da gua

2%

4.2.9 Oportunidades de melhorias


Aps a anlise de algumas experincias do ICMS Ecolgico no Brasil, fica
claro que cada modelo possui suas caractersticas prprias adaptadas realidade
de cada Estado, e, conseqentemente, cada modelo tambm apresenta suas
prprias oportunidades de melhoria. Dentre elas, destacamos62:

ESTADOS
Paran

So Paulo

Minas Gerais
Rondnia
Rio Grande do Sul

Mato Grosso do Sul

Mato Grosso
Tocantins

OPORTUNIDADES DE MELHORIA
- Aprimorar o processo de avaliao das UCs, tanto os critrios quanto
a periodicidade ( apenas anual);
- Aumentar a percentagem dos critrios ambientais (apenas 0,5%);
- Considerar como Unidades de Conservao tambm aquelas criadas
e geridas pelos Municpios e pela Unio, no apenas as do Estado;
- Reformular e aprimorar os critrios
- Adotar critrios qualitativos;
- Aumentar a percentagem dos critrios ambientais (apenas 0,5%);
- Adotar critrios qualitativos;
- Ampliar critrios alm de UC e terras indgenas;
- Alterar a legislao visando dar clareza e efetividade ao ICMS
Ecolgico;
- Adotar critrios qualitativos;
- Aumentar o aspecto do incentivo e no apenas o compensatrio;
- Incentivar a participao dos Municpios na formulao da
legislao;
- Adotar critrios qualitativos;
- Aumentar o aspecto do incentivo e no apenas o compensatrio;
- Adotar critrios qualitativos;

CONCLUSO

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito da


pessoa humana, onde a proteo da natureza para as atuais e futuras geraes
um dever no apenas do Estado, mas tambm da coletividade, devendo haver uma
comunho de esforos em torno de um interesse comum.
Para a efetivao do Estado Ambiental de Direito a que todos desejamos e
temos direito, lastreado nos princpios constitucionais e ambientais de direito,

62

Informaes coletadas ao longo do trabalho. Algumas informaes foram aprimoradas de


LOUREIRO,
Wilson.
O
ICMS
Ecolgico
na
Biodiversidade.
Disponvel
em
<http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./snuc/index.html&conteudo=./snuc/artigos/i
cmsm.html>. Acessado em 20 de abril de 2008.

40

encarregado de proteger o meio ambiente e promover uma boa qualidade de vida,


sob a gide do desenvolvimento sustentvel, foi necessria uma evoluo do
modelo estatal na busca da realizao de novos direitos e valores, tais quais a
educao ambiental, a democracia ambiental, a cidadania participativa e solidria e
a tutela jurisdicional ambiental adequada.
Analisando a evoluo histrica dos modelos de Estado, verificamos que o
Estado Liberal foi responsvel por estabelecer os direitos de primeira gerao (ou
dimenso) como o direito vida, liberdade, dentre outros. Entretanto, o Estado
Liberal estava consubstanciado por um carter individualista e por igualdade apenas
formal, no tendo por objetivo a reduo das desigualdades econmicas e o
sofrimento do povo, presentes desde a poca do absolutismo.
Assim, nos voltamos passagem do Estado Liberal para o Social, marcada
pela preocupao ao atendimento dos direitos de cunho social, tais como, educao,
sade, que deveriam ser propiciados pelo Estado, os chamados direitos de segunda
gerao (ou dimenso). A preocupao estatal desloca-se do individual para o
social, alterando o modelo jurdico, tendo como caracterstica principal ser
intervencionista, pela impossibilidade que o indivduo possui para prover certas
necessidades existenciais mnimas, sendo necessria a incluso formal de direitos
sociais no ordenamento jurdico positivado.
Finalizando a anlise da evoluo histrica dos modelos de Estado, nos
voltamos ao Estado Neoliberal, vivenciado nos dias de hoje, e que se define como a
poltica econmica de abertura indiscriminada do mercado nacional ao internacional.
Frisa-se, ainda, que o neoliberalismo se caracteriza por ser um Estado interventor, o
qual prega a privatizao de servios vitais como: telefonia, energia, dentre outros,
em prol da iniciativa privada. Tendo a globalizao como alavanca de seus
interesses, o Neoliberalismo acaba ocasionando o enfraquecimento econmicofinanceiro do Brasil, deteriorando at mesmo as normas legais que servem de
instrumento para a proteo da economia do pas.
Num segundo momento, em anlise quanto questo das Polticas
Tributrias, constatamos que o Estado pode intervir por meio de polticas pblicas
tributrias, com a finalidade de implementar a Tributao Ambiental, de maneira a
conduzir o pas ao desenvolvimento sustentvel.

41

Atravs da extrafiscalidade tributria, verificamos que o Estado pode utilizar


as sanes premiais com o escopo de induzir os agentes econmicos a condutas
que visam proteo do meio ambiente, sem perder de vista o desenvolvimento
econmico. O entrelaamento desses termos, direito tributrio e meio ambiente,
denomina-se tributao ambiental, prtica ainda em fase de afirmao no Brasil.
Importante ressaltar que no obrigatria a criao de novos tributos em
nome da proteo do meio ambiente por parte dos agentes econmicos. A releitura
dos dispositivos legais existentes e a adequao ambiental das alquotas tributrias,
por exemplo, podem, desde logo, servir como excelente instrumento de incentivo
adoo de processos produtivos menos nocivos.
Desta feita, o uso da extrafiscalidade se torna imperativo na a adoo de
polticas pblicas voltadas preservao do meio ambiente, tendo por finalidade a
efetivao de determinados resultados econmicos ou sociais, utilizando-se do
direito tributrio. Desse modo, na implementao polticas pblicas contempladoras
da preservao do meio ambiente, a interveno no domnio econmico atravs da
extrafiscalidade de grande eficincia, estimulando comportamentos menos nocivos
ao meio ambiental, possibilitando uma tributao menos onerosa quem no polui.
Por fim, analisamos o ICMS Ecolgico como ferramenta importante da
extrafiscalidade nesse objetivo de preservao ambiental. O ICMS Ecolgico,
embora tenha grande potencial como instrumento de poltica pblica, no nem
pode ser um fim em si mesmo, mas uma ferramenta meio, a servio de um conjunto
de objetivos, por exemplo, no que se refere as unidades de conservao, o ICMS
Ecolgico deve ser colocado a servio da construo de uma estratgia global para
conservao da biodiversidade, isto pode ser feito colocando o ICMS como meio
para construo do sistema Estadual de Unidades de Conservao.
Ao final do trabalho, ficou claro que os exemplos dos Estados brasileiros
devem ser entendidos como oportunidades para o aprimoramento permanente
desse instituto. Na prtica significa que necessrio um conjunto de normas de boa
qualidade que garanta a perseguio de determinados objetivos de longo prazo, ao
tempo em que se possibilita a otimizao do instrumento ainda to recente.
O ICMS-Ecolgico no pode ser encarado como uma salvao que, por si s,
seja capaz de resolver todos os problemas ambientais dos Estados e Municpios.

42

necessrio que sejam feitos estudos e pesquisas que possibilitem prever da forma
mais aproximada possvel o impacto econmico da tributao extrafiscal, fato que
precisa ser levados na implementao do ICMS Ecolgico de acordo com a
realidade de cada um dos entes federativos.
Ao finalizar esse estudo, ficou evidenciado que a construo estruturada de
um Estado ambiental de Direito trata-se de tarefa extremamente complexa, em face
do enredamento dos problemas de degradao ambiental e do desenvolvimento
econmico, da incapacidade de alguns Estados (tanto poltica quanto legislativa) em
resolver tais problemas, alm da necessidade inadivel de mudanas nas estruturas
da sociedade organizada de forma profunda.
Entretanto, mesmo com toda a complexidade que se apresenta, h de ser
buscada a reconciliao do homem com o meio ambiente atravs de um
desenvolvimento sustentvel, tornando possvel a simultaneidade entre crescimento
e preservao ambiental, trazendo uma melhoria qualidade de vida. A
conscientizao da coletividade sobre a inegvel finitude dos recursos ambientais
o nico caminho para a efetivao do dever de preservao ambiental para as
prximas geraes, as quais esto em srio risco de terem tal direito violado antes
mesmo de nascerem. A responsabilidade de todos ns, e o compromisso com
essa solidariedade transgeracional precisa ser assumido.

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