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ISBN: 978-84-692-3075-6
Dipsit legal: GI-530-2009
www.tdx.cat/TDX-0422109-120631/
TESIS DOCTORAL
- MENCIN EUROPEA -
Girona-2008
TESIS DOCTORAL
-MENCIN EUROPEA-
Elaborada por:
Dirigida por:
DR. JOAN. M. TRAYTER JIMNEZ
Catedrtico de Derecho administrativo de la UdG
Als meus pares, Mart i Joaquima, que mhan transms el valor del treball.
SUMARIO
ABREVIATURAS
REVISTAS
. 10
. 15
PRESENTACIN . 18
CAPTULO I. EVOLUCIN
1. Introduccin . 25
2. El principio de separacin de poderes y la disidencia revolucionaria en
el marco de la Revolucin francesa y su posterior evolucin hasta el siglo
XX 28
3. Evolucin del derecho a la ejecucin de las sentencias en el Derecho
administrativo espaol y las primeras referencias entorno al
urbanismo.. 44
4. El derecho a la ejecucin de sentencias y su proteccin
constitucional 64
1. Introduccin . 72
2. Las sentencias urbansticas: delimitacin y justificacin conceptual 74
3. Las sentencias urbansticas y su tipologa. Presentacin de las argucias
jurdicas para evitar la ejecucin 81
4. El urbanismo ambiental en crisis ante la inejecucin de las sentencias
urbansticas 126
CONCLUSIONES
CONCLUSIONS
475
487
BIBLIOGRAFA
NDICE SISTEMTICO DE JURISPRUDENCIA
NDICE ANALTICO
NDICE GENERAL
ABSTRACT
499
517
. 530
539
551
ABREVIATURAS
ALJ: Administrative law judges
APA: The Administrative Procedure Act
Art.: Artculo
Arts.: Artculos
ATS: Auto del Tribunal Supremo
ATSJC: Auto del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
ATSJCL: Auto del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len
ATSJIC: Auto del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias
BOE: Boletn Oficial del Estado
CE: Constitucin espaola
Cfr.: Confrntese
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial
CP: Cdigo Penal
DL: Decreto legislativo
DOGC: Diario oficial de la Generalidad de Catalua
DT: Disposicin transitoria
EAC: Estatuto de Autonoma de Catalua
EPA: Environmental Protection Agency
FJ: Fundamento jurdico
FRCP: Federal Rule of Civil Procedure
GLM: General Law of Massachusetts
10
14
REVISTAS
Actualit Jurdique du Droit Administratif
Boston College Environmental Affairs Law Review
Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial
Diritto e Giustizia
Documentacin Administrativa
Environment Reporter
Giornale di Diritto Amministrativo
Giurisprudenza Italiana
Harvard Law Review
Harvard Environmental Law Review
I Tribunali Amministrativi Regionali
Il Consiglio di Stato
Il Foro Amministrativo
Il Foro Italiano
Journal of Land Use & Environmental Law
Journal of The National Association of Administrative Law Judges
Journal of The National Association of Administrative Law Judiciary
Land Court Reporter
Land Use and Environment law review
Pace Environmental Law Review
Petites Affiches
15
17
PRESENTACIN
examinadas
partiendo
de
las
posiciones
de
la
doctrina
ilegalidades
urbansticas
del
urbanismo
estadounidense
sus
20
DE
ENTERRA
T.R. FERNNDEZ
o seguido por otros estudios de perfil emprico que diesen cuenta de la real aplicacin por los
jueces de los distintos medios que legalmente tienen a su disposicin para ejecutar sus
resoluciones; cuntas exigencias o apercibimientos personales, cuntas multas coercitivas;
cuntos tantos de culpa, etc., en relacin con las situaciones objetiva de incumplimiento.
3
Por tanto, la tesis doctoral se centrar nicamente en el anlisis de la ejecucin de
sentencias urbansticas, dejando de lado aquellos otros supuestos que si bien podran suscitar
reflexin, ya han sido superados. Un ejemplo, es la condena al pago de una suma de dinero
por parte de la Administracin o la ejecucin de las sentencias en materia de funcin pblica.
El tema ha perdido inters doctrinal gracias a la aportacin efectuada por los profesores
GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ que plantearon el quebrantamiento del derecho a la tutela
judicial efectiva ante la aplicacin del principio de inembargabilidad de los bienes de las
Administraciones Pblicas. Con anterioridad a la posicin terica defendida por ambos
autores, la Administracin Pblica no estaba obligada a cumplir con el mandato de la
sentencia. Por decirlo, en otros trminos, la Administracin Pblica estaba exenta, gozaba de
inmunidad jurisdiccional en la obligacin de ejecutar la sentencia. GARCA DE ENTERRA Y T.R.
FERNNDEZ afirmaban que se trataba de un privilegio de la Administracin, ya que sus bienes
restaban al margen de la embargabilidad y defendieron que el nico lmite a dicha la regla,
deban ser los bienes patrimoniales afectados por una funcin o servicio pblico. Este enfoque
terico fue recogido, con posterioridad, por el Tribunal Constitucional quien excluy a la
Administracin del privilegio de la inembargabilidad de los bienes y los caudales (privilegium
fisci) cuando no estuvieran afectados por un servicio pblico. En consecuencia, gracias a la
enunciacin de los profesores GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ y con la posterior adopcin
por el Tribunal Constitucional, las sentencias condenatorias a la Administracin al pago de
una cantidad no estn exentas de embargo, motivo por el que se deja al margen de la
discusin; E. GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo II, Ed.
Thomson Civitas, 10 ed., Madrid, 2006, pgs. 668-679.; E. GARCA DE ENTERRA, Sobre el
principio de inembargabilidad, sus derogaciones y sus lmites constitucionales y sobre la
ejecucin de sentencias condenatorias de la Administracin, REDA, nm. 52, octubre, 1986,
pgs. 485-508; En la STC, nm. 166/1998, de 15 de julio de 1998. Ponente: Julio Diego
Gonzlez Campos. RTC 1998/166. El Tribunal Constitucional declar que no estaba
constitucionalmente justificado excluir de las obligaciones contradas por la corporacin local
con los particulares, si stos bienes no estaban afectados a un servicio pblico o funcin
pblica, y en consecuencia, se modific la redaccin del artculo 154.2 de la Ley 39/1988, de
28 de diciembre, declarndose la nulidad del inciso <y bienes en general>, en la medida en
que no exclua de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectos a un uso o servicio
pblico. Por otro lado, el Tribunal Constitucional declar la vulneracin del derecho a la
ejecucin de las resoluciones judiciales firmes porque se haba denegado la solicitud de
embargo de los bienes patrimoniales de un Ayuntamiento. As, en la STC, nm. 228/1998, de
1 de diciembre de 1998. Ponente: Fernando Garca-Mon y Gonzlez Regueral. RTC 1998/228.
21
concluir,
la
investigacin
nace
de
una
problemtica
en
el
Derecho
administrativo
espaol,
aprovechando
las
22
23
CAPTULO I
24
1. Introduccin
En los actuales programas de la asignatura de Derecho administrativo,
la leccin dedicada al estudio de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la jurisdiccin contencioso-administrativa,5 incluye el examen del sistema
de ejecucin de sentencias previsto en nuestro ordenamiento jurdico. La
exposicin terica empieza afirmando que la potestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde con exclusividad a los
rganos jurisdiccionales contenciosos-administrativos, al amparo de los
artculos 24 y 117 de la Constitucin espaola (CE) y el artculo 103 de la
LJCA. El rgano competente para hacer ejecutar la sentencia ser aquel que
hubiere conocido del asunto en primera o nica instancia.6
La ejecucin de las sentencias ha sido objeto de un profundo recorrido
histrico en nuestro ordenamiento jurdico hasta la promulgacin de la
Constitucin espaola y la aprobacin de la LJCA.7 El inicio de la discusin
terica de la ejecucin de las sentencias arranca con la Revolucin francesa,8
sucesora en el tiempo del Antiguo Rgimen.9
En adelante, LJCA.
El ltimo inciso del artculo 103.1 de la LJCA otorga la competencia al rgano jurisdiccional
que hubiere conocido del asunto en primera o nica instancia: La potestad de hacer ejecutar
las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y
tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del
asunto en primera o nica instancia.
7
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), Iustel, Madrid, 2006, pgs. 25-26. La reedicin de esta monografa aporta
diversas reflexiones sobre la utilidad del anlisis histrico de las diversas instituciones que
configuran el derecho administrativo. El autor describe las finalidades e inquietudes con las
que una determinada lnea doctrinal analiza la historia para examinar de donde venimos, para
poder entender a dnde vamos. Nuestro recorrido histrico, pues, se incardina en dicha
corriente que SANTAMARA describe: Una determinada lnea doctrinal bucea
malhumoradamente en la historia para hallar las causas de los defectos de un ordenamiento
jurdico que se nos ha dado a quienes no participamos directa ni indirectamente en la
elaboracin de las grandes leyes administrativas de la dcada de los cincuenta; leyes a las
que se reconoce haber supuesto un notable avance sobre la situacin anterior, pero que son
sin duda mejorables, y contra las cuales se arremete con una violencia perfectamente
explicable en quienes no guardan ninguna vinculacin, material ni sentimental, con ellas.
8
A. ESMEIN, Prcis lmentaire de lhistoire du droit franais. De 1789 a 1814: Rvolution,
Consulat et Empire, Libraire du Recueil Sirey, Pars, 1911. En la obra de carcter histrico del
profesor ESMEIN se sintetizan los tres principales factores que propiciaron el inicio de la
Revolucin francesa. El primer factor es la imposibilidad de que el Antiguo Rgimen se
mantuviese indefinidamente con sus dos rasgos caractersticos: por un lado, el absolutismo
poltico y, por otro, la centralidad administrativa. El segundo es la existencia de un rgimen
fiscal intolerable, en palabras del autor, por los mltiples impuestos existentes. Y el tercero,
6
25
parece
meritorio
el
esfuerzo
realizado
por
la
doctrina
26
27
28
2.2 LA REVOLUCIN
13
29
30
DE
As puede comprobarse en el web del Ministerio de Justicia del Gobierno francs, en que se
detallan la organizacin jurisdiccional francesa, las caractersticas propias de los distintos
rdenes jurisdiccionales y la composicin de cada uno de ellos, con sendas referencias al
origen histrico-normativo de cada uno de ellos. Vase en el siguiente web:
<http://www.justice.gouv.fr/justorg/tadmin.htm> (ltima consulta, 3 de marzo de 2006).
20
E. LAFERRIRE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, op. cit.,
pg. 12. La atribucin de competencias del contencioso-administrativo a los rganos
administrativos era aplicable al principio de separacin de poderes, tal como afirma
LAFERRIRE: Aussi lattribution du contentieux administratif lautorit administrative ou
des juridictions spciales a-t-elle t admise, depuis 1789, comme une application normal du
principe de la sparation des pouvoirs.
21
E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, op. cit.,
pgs. 40-75.
22
Vid. supra, op. cit., pgs. 40-75. As, el propio GARCA DE ENTERRA afirma que el derecho
administrativo represent el precio que tuvieron que pagar ante tal disidencia. Vase en sus
propios trminos: El derecho administrativo, en conclusin, se nos aparece como el precio
de una disidencia, como un arbitrio con que la Revolucin contrarresta el apartamiento
sustancial que de su doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios.
31
23
32
25
33
judicial
francs:
la
existencia
de
un
orden
jurisdiccional
otro
29
34
34
35
36
la
contentieux).
creacin
de
la
comisin
contenciosa
(commission
du
42
He aqu el origen del primer rgano especializado contenciosoadministrativo, bajo un sistema de justicia retenida. Los recursos de ndole
administrativa seran resueltos por un mismo rgano de la Administracin, el
37
DE
LAFERRIRE,
los
cuerpos
consultivos
se
transformaron
43
38
39
2.4 LA
JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN
FRANCIA
EN EL SIGLO
XX:
CONSIDERACIONES
GENERALES
40
51
41
Dicha modificacin tuvo lugar con la aprobacin de leyes y reglamentos: Loi organique du
Conseil dtat de 1849, Rglement dadministration publique du 26 octobre 1849, Loi du
fvrier 1859.
55
G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,
op. cit., pgs. 355-358. Ambos profesores subrayan su importancia sealando la victoria del
sistema de justicia delegada por encima del sistema de justicia retenida. Concretamente,
exponen que la justicia retenida es una manifestacin de la monarqua, mientras que la
justicia delegada es propia de una repblica.
56
Decreto 1953-934, de 30 de septiembre, y Decreto 1953-1169, de 28 de noviembre.
57
Y. ROBINEAU D. TRUCHET, Le Conseil dtat, op. cit., pgs. 18-21.
58
F. BURDEAU, Histoire du droit administratif (de la Rvolution au dbut des annes 1970),
op.cit., pgs. 29-121. En dicha monografa se detalla, de forma muy extensa y clarificadora,
la evolucin del derecho administrativo. Los autores califican la modificacin de la
jurisdiccin administrativa de 1953 de crisis, fundamentada en la insuficiencia de las reformas
ejecutadas a finales de la III Repblica y la necesidad de dotar de nuevos mecanismos a la IV
Repblica.
59
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo. II, op. cit.,
pgs. 561-564. G. SAUTEL, G. Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la
Rvolution franaise, op. cit., pgs. 268-285.
60
J. CLERE, Cinquantenaire des tribunaux administratifs. Les tribunaux administratifs,
cinquante ans dhistoire: continuit ou ruptures, en La Revue Administrative, nm. 343,
enero 2005, pgs. 74-80. CLERE expone el nacimiento de los tribunales administrativos
franceses: On peut dire que de la Rvolution date la dualit de juridiction mme si la nature
des dcisions rendue par les directoires de dpartement et de district sur la base de la Loi des
7-11 septembre 1790 est loin dtre clairement dfinie.
42
43
3.1 LA LEY
DE LO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
DE
13
DE SEPTIEMBRE DE
1888
Y LA
61
En los ltimos tiempos distintas monografas han aportado sendas reflexiones sobre la
evolucin histrica del derecho a la ejecucin de sentencias en la legislacin administrativa
espaola, por ejemplo: I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en
lo contencioso-administrativo. Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op.cit.,
pgs. 25-84; J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, Cemci, Granada, 2003; M. C. ESCUDERO HERRERO, Los obstculos a la
efectividad de las sentencias en el contencioso-administrativo, y sus soluciones, Dykinson,
Madrid, 2005; M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin,
Thomson Aranzadi, Navarra, 2004.
62
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., pgs. 39-58. En estas pginas el autor seala los rasgos caractersticos
de la Constitucin de 1812 en relacin con la separacin de poderes instaurada. As, en un
nico apartado resume y afirma: La Revolucin gaditana instaura un sistema de separacin
de poderes (ejecutivo y judicial) de corte judicialista conforme al modelo ingls clsico,
basado en la independencia absoluta del poder judicial y en su monopolio estricto de la
funcin jurisdiccional. La Administracin carece de potestades jurisdiccionales, siendo
enjuiciada su actividad por los tribunales ordinarios.
63
El artculo 242 de la Constitucin de Cdiz de 1812 establece: La potestad de aplicar las
leyes en las causas civiles y criminales pertenece exclusivamente a los tribunales. Y el
artculo 245 del mismo texto legal determina las funciones de los rganos jurisdiccionales:
44
45
como
rganos
administrativos,67
dependientes
de
la
46
69
47
48
juicios civiles y criminales, sin que pudieran ejercer otras funciones que las de
juzgar y hacer que se ejecute lo juzgado. As, los rganos judiciales estaban
excluidos del conocimiento de asuntos de ndole administrativa y quedaran
en manos de la Administracin. Otra vez, rega el sistema de justicia retenida
y la Administracin tena el poder de ejecucin de las sentencias.75
contencioso-administrativos
administrativos
dictados
por
la
para
conocer
Administracin
que
de
los
agotasen
actos
la
va
49
La ejecucin de sentencias est regulada en los artculos 83-87 del captulo V del ttulo III
de la Ley de 13 de septiembre de 1888.
78
E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin
singular a plenitud jurisdiccional. Un cambio de paradigma?, op. cit., pgs. 60 y 61. GARCA
DE ENTERRA matiza lo siguiente sobre el cambio del sistema de justicia retenida por el de
delegada: La llamada Ley Santamara de Paredes, de 1888, cambia el sistema de justicia
retenida por el de justicia delegada (aunque tampoco plenamente, al mantenerse
prerrogativas del ejecutivo sumamente eficaces para que retuviese finalmente una libertad
ltima respecto a la ejecucin de las sentencias que le fueran contrarias, como se subray de
manera explcita en el propio debate parlamentario de aprobacin de dicha Ley). Por lo
dems, puede afirmarse con seguridad que esa Ley result ser regresiva por su contenido
mismo, paradjicamente, pues su aportacin de principio, la de sustituir el sistema de lista
de las materias recurribles por una verdadera clusula general, que deba generalizar el
recurso a toda la materia administrativa, se hizo a costa de muy graves limitaciones generales
al recurso.
79
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., pgs. 165-175. En este ltimo epgrafe de la monografa aborda el
examen de los privilegios jurisdiccionales, entre ellos el privilegio de inembargabilidad de los
bienes pblicos: El privilegio de inembargabilidad de bienes pblicos como consecuencia de
una sentencia judicial, aplicada primeramente a los bienes de las corporaciones por la Real
50
DE
3.2 EL
51
81
52
3.3 LA LEY
DE LA
JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
DE
1956:
UN PEQUEO
ADMINISTRACIN
Sobre la Ley de suelo de 1956, vese; M. BASSOLS, Ante el cincuentenario de la ley del suelo
y ordenacin urbana de 1956: el proceso de su elaboracin y aplicacin, en Revista de
Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 225, abril, 2006.
88
M. BASSOLS COMA,Panorama del derecho urbanstico espaol: balance y perspectivas, en
Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 166, diciembre, 1998, pgs. 31953214. Este artculo sirve para comprender la evolucin y las tendencias del futuro del derecho
urbnsticos en los ltimos aos.
89
J. R. FERNNDEZ TORRES, Historia legal de la jurisdiccin contencioso-administrativa (18451998), op. cit., pgs. 801-805. En estas pginas se describe el contexto de la reforma
administrativa de los aos cincuenta. Como afirma el autor, el movimiento de reforma
administrativa que el rgimen poltico acomete a partir de la mitad del siglo XX en pos de una
modernizacin imprescindible para su prolongacin tiene una de sus ms acabadas
53
DE
54
Son varias las monografas que analizan con profundidad el impacto de la Ley de la
jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956; por ejemplo, la ms reciente, I. MARTN
DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contencioso-administrativo.
Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op. cit., pgs. 75-88; o bien M. LPEZ GIL,
Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit., pgs. 69-87, y T.
FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos
constitucionales, Civitas, 1. ed., Madrid, 1985.
95
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo. II, op. cit.,
pgs. 656-657. Ambos autores califican la aprobacin de la Constitucin espaola como influjo
importante en la concepcin del derecho a la ejecucin de las sentencias: Pero la
Constitucin dio el paso decisivo para superar esa vieja traba, que en la prctica haca de las
sentencias meras admoniciones morales para que las administraciones ejecutaran las
sentencias que les concernan y contra cuya resistencia resultaba sumamente difcil, y a veces
imposible, luchar.
96
T. R. FERNNDEZ, La ejecucin de las sentencias que afectan a los entes locales, en
Ponncies del Seminari de Dret Local, 2. ed., 1980-1990, Barcelona, pgs. 83-98. En este
caso, el autor interpretaba el artculo 106 de la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1956 al amparo del artculo 117 de la Constitucin espaola: [] este
artculo, segn el cual la ejecucin corresponde al rgano de la Administracin autor del acto
anulado, tiene que entenderse como que el rgano administrativo encargado de la ejecucin
es un rgano colaborador del tribunal sentenciador, del tribunal al que le corresponde la
ejecucin de la sentencia; porque la ejecucin en s, la titularidad de la competencia para
ejecutar la sentencia, corresponde al rgano jurisdiccional, ya que la funcin jurisdiccional
comprende tanto la funcin de juzgar como la de ejecutar lo juzgado. Y no hay excepciones
55
56
En la actualidad rige la LJCA en el proceso jurisdiccional contenciosoadministrativo. En el captulo IV del ttulo IV (Procedimiento contenciosoadministrativo) se halla regulado el sistema de ejecucin de sentencias. La
nueva LJCA comport novedades conceptuales, una de ellas en el mbito de
la ejecucin de las sentencias, como se observa en el apartado 6 de su
exposicin de motivos:103 La Ley ha realizado un importante esfuerzo para
incrementar las garantas de ejecucin de las sentencias, desde siempre una
de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de
partida reside en la imperiosa obligacin de cumplir las resoluciones judiciales
y colaborar en la ejecucin de lo resuelto, que la Constitucin prescribe, y en
la potestad de los rganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la
propia Constitucin les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente
con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene sealando la
jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente
terica, sino que conlleva el derecho a la ejecucin puntual de lo fallado en
sus propios trminos. La negativa, expresa o implcita, a cumplir una
101
57
la
potestad
exclusiva
propia
que
los
rganos
58
la LJCA proclama que la potestad de hacer ejecutar las sentencias recae sobre
los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo. As lo puso de
relieve, entre muchos otros, TORNOS,105 que subraya que la ejecucin compete
al rgano jurisdiccional que haya conocido del asunto en primera o nica
instancia: El primer prrafo del artculo 103 atribuye de forma indubitada a
los juzgados y tribunales del orden de lo contencioso-administrativo la
potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales. Si
la potestad se atribuye genricamente al orden jurisdiccional de lo
contencioso-administrativo, la competencia se reconoce a la instancia de lo
contencioso-administrativo que haya conocido del asunto en primera o nica
instancia. De este modo se cierra normativamente un ciclo histrico. El viejo
privilegio administrativo de hacer ejecutar las sentencias deja de tener
cobertura legal tras la aprobacin de la Ley de 1998. En sntesis, el poder de
ejecucin de las sentencias se ha atribuido al poder judicial, es decir, a los
jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo, y se ha obligado a las
administraciones pblicas al cumplimiento de las resoluciones judiciales y a
prestar colaboracin para la eficacia del fallo. A los noveles que nos
adentramos en la investigacin nos podra pasar inadvertida la crucial
importancia de dicha afirmacin, ya que esta deviene el origen de los
problemas y soluciones en la ejecucin de las sentencias.
DE
59
60
administrativa,
que
denota
como
finalidad
ltima
el
incumplimiento de la sentencia.
61
62
63
DE
FELIPE:110 Si el
110
64
DE
ENTERRA112 un
constitucionales, op. cit., pgs. 56-58. As se ha referido FONT a tal conexin entre el derecho
a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecucin de las sentencias: La conexin entre
el artculo 24.1 y el 117.3 y el 118 de la Constitucin estriba en que uno y otros significan,
respectivamente, dos perspectivas de un mismo problema. La incidencia de la Constitucin
sobre el sistema de ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas se proyecta,
pues, simultneamente y de manera ineludiblemente interrelacionada a partir de los dos
planteamientos mencionados.
112
E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit.,
pgs. 123-125.
113
M. REVENGA SNCHEZ, En torno a la eficacia de las sentencias del TEDH: amparo de
ejecucin o afianzamiento de doctrina? Una propuesta de reforma, en Revista de Derecho
Europeo, nm. 12, octubre-diciembre 2004, pgs. 521-538. El ejercicio de la potestad
jurisdiccional se manifiesta en la ejecucin de las sentencias; as se ha pronunciado REVENGA:
Sea como fuere, no hay duda de que pocas cosas tan opuestas a la propia concepcin de un
rgano como jurisdiccional que el incumplimiento de sus resoluciones. El hacer ejecutar lo
juzgado es algo indisociable del ejercicio de la potestad jurisdiccional, como bien lo deja
ver nuestra Constitucin, que adems dedica todo un artculo a establecer la obligacin
generalizada de acatar lo que las sentencias y las dems resoluciones firmes disponen.
114
De ahora en adelante, LOPJ.
65
115
66
DE
que
ser
efectivamente
ellas
mismas
por
tanto
deben
la accin popular. Sin embargo, el control jurisdiccional que ejercen los veintiocho tribunales
administrativos regionales es calificado como ambivalente por alguna doctrina. Ahora bien, no
puede negarse la existencia de una jurisdiccin contenciosa que controle la legalidad de los
actos administrativos. Puede ampliarse ms sobre este tema en: J. CAMPOS AMORIM, La
nouvelle rforme du contentieux administratif portugais, en Revue Franaise de Droit
Administratif, noviembre-diciembre 2005, pgs. 1159-1169; J. F. MNDEZ CANSECO, El sistema
judicial en Alemania. Referencia a la jurisdiccin contencioso-administrativa, en Sentencias
del TSJ y otros tribunales, vol. V, Aranzadi, Navarra, 1998, pgs. 59-104, y E. BLBUL Y B.
SEILLER, Le contentieux administratif en Turquie, en Actualit Jurdique de Droit
Administratif, septiembre 2005, pgs. 1612-1618.
117
J. GONZLEZ PREZ, El derecho a la tutela jurisdiccional, Civitas, 3. ed., Madrid, 2001,
pgs. 337-376. El imperativo de la ejecucin de las sentencias para garantizar una tutela
judicial real ha sido justificado por GONZLEZ PREZ: La tutela jurisdiccional no ser efectiva si
el mandado contenido en la sentencia no se cumple. La pretensin no quedar satisfecha con
la sentencia que declare si est o no fundada, sino cuando lo mandado en la sentencia sea
cumplido.
118
E. GARCA DE ENTERRA, Los postulados constitucionales de la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas, en Actualidad y perspectivas del derecho pblico a fines del
siglo XX. Homenaje al profesor Garrido Falla, Universidad Complutense de Madrid, 1992,
pgs. 1043-1050.
119
J. TORNOS MAS, La situacin actual del proceso contencioso-administrativo, en REDA,
nm. 122, 1990, pg. 103 y ss.
120
T. R. FERNNDEZ, La ejecucin de sentencias que afecta a los entes locales, en Ponncies
del Seminari de Dret Local, 2. ed., curso 1980-1990, pgs. 83-98.
67
control del ejercicio del poder de las administraciones pblicas sin que exista
un sistema eficaz de ejecucin de sentencias: El tema de la ejecucin de las
sentencias de los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa
fundamentalmente, o de la ejecucin de las sentencias que afectan a las
administraciones pblicas, es tan importante como complicado; importante,
es obvio, porque de nada sirve obtener unas sentencias si no se consigue ver
realizado el derecho que reconocen; y complicado porque, en definitiva, lo es
todo lo que concierne al control del ejercicio del poder. La ineficacia de la
ejecucin de las sentencias ha llegado a la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional de la mano del recurso de amparo por vulneracin del derecho
a la tutela judicial efectiva.
121
68
Autores como J. FOLGUERA CRESPO, La potestad reglamentaria del Consejo General del
Poder Judicial, en Revista del Poder Judicial, nm. 62, pgs. 364-373, y J. GABALDN LPEZ,
La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, en Revista del Poder Judicial,
nm. 25, 1999, pgs. 27-58.
123
M. BERMEJO GRANDE, Comentario sobre la reciente doctrina del Tribunal Constitucional
acerca del artculo 24.1 de la Constitucin espaola y la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas, en Introduccin a los derechos fundamentales: X Jornadas de
Estudio, Madrid, Ministerio de Justicia, Centro de Publicaciones, 1988, pgs. 1075-1076.
124
STC nm. 67/1984, de 7 de junio de 1984. Ponente: D. Rafael Gmez-Ferrer Morant. RTC
1984/67. J. RODRGUEZ-ZAPATA PREZ, Ejecucin de sentencias contencioso-administrativas y
Tribunal Constitucional, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas. IV Curso
sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, 2006, pgs. 16-19. Aun
siendo una de las ltimas monografas especficas relativas a la ejecucin de sentencias,
todava se hace eco de la importante sentencia del Tribunal Constitucional nm. 67/1984, ya
que sent un antes y un despus en la propia configuracin del derecho a la ejecucin de las
sentencias. As, el propio RODRGUEZ-ZAPATA PREZ lo manifiesta con sus propias palabras: La
doctrina de que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a que los fallos
judiciales se cumplan se profundiza y consolida en la STC 67/1984, de 7 de junio. La
STC 67/1984 declara que dicha obligacin comporta, desde un punto de vista subjetivo, un
verdadero derecho fundamental a la ejecucin, que forma parte del derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos
que en las mismas se reconozcan o declaren no seran otra cosa que meras declaraciones de
intenciones sin alcance prctico ni efectividad alguna.
69
125
El anlisis exhaustivo del derecho de ejecucin de las sentencias puede hallarse en T. FONT
LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos
constitucionales, op. cit., pgs. 47-69. Otros autores como GONZLEZ PREZ Y VACAS GARCA-ALS
han delimitado el contenido jurisprudencial del derecho a la ejecucin de las sentencias
desde todas sus vertientes; cfr. J. GONZLEZ PREZ, El derecho a la tutela jurisdiccional,
op. cit., pgs. 337-376, y L. VACAS GARCA-ALS, El derecho a la tutela judicial efectiva en lo
contencioso-administrativo: quince aos de jurisprudencia constitucional y contenciosoadministrativa, La Ley-Actualidad, Madrid, 1996, pgs. 65-75.
126
Vase la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) de 2 de marzo de
2004, asunto Sabin Popescu contra Rumania, RJ 2004/85824. El Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (TEDH) advierte del contenido del artculo 6.1 del Convenio y seala: El Tribunal
recuerda que el derecho a la ejecucin de una resolucin de justicia es uno de los aspectos
del derecho de acceso a un tribunal. A este respecto, el Tribunal seala que la negativa de las
autoridades a ajustarse a los trminos de la resolucin final de 11 de junio de 1992 estuvo
acompaada de su decisin de satisfacer las pretensiones del demandante que se derivaban
de esta resolucin, mediante una prestacin equivalente a la que les obligada el Tribunal. En
cuanto a su negativa, teniendo en cuenta el hecho de que la Sentencia de 11 de junio de 1992
nunca fue anulada, se traduce en una situacin continua de falta de respeto de una
resolucin de justicia, a saber, de restriccin del derecho efectivo de acceso a un tribunal.
Para saber si esta restriccin es compatible con el artculo 6 del Convenio, conviene analizar
los motivos que llevaron a las autoridades a no respetar enteramente la resolucin de justicia
en cuestin.
127
M. VAQUER CABALLERA, Estudio preliminar: Constitucin, Ley del suelo y ordenamiento
territorial y urbanstico, en Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo), Dir.
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Iustel, Madrid, 2007, pgs. 19-28. Los autores analizan
la regulacin del suelo en el marco de la Constitucin ambiental afirmando que: la
Constitucin considera al suelo no slo como un bien socioeconmico sino tambin, y sobre
todo, como un bien ambiental.
I
70
CAPTULO II
128
E. GARCA DE ENTERRA, La lucha contra las inmunidades del poder, Cuadernos Civitas,
Madrid, 2004, pgs. 26-27.
71
72
73
ha
definido
el
urbanismo
como
129
74
75
julio, de ordenacin y proteccin del territorio de Murcia (LOPTM), LRM 1992/147; Ley
4/1990, de 31 de mayo, de ordenacin del territorio del Pas Vasco (LOTPVa), LPV 1990/213;
Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenacin del territorio y urbanismo de Navarra
(LOTUN), LNA 2002/387; Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenacin del territorio y urbanismo
de La Rioja (LOTUR), LLR 2006/140.
134
Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido
de la ley de suelo. RCL 2008/1260 de ahora en adelante, TRLS. La disposicin final
segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (RCL 2007/1020) de ahora en adelante,
LS habilitaba al Gobierno la potestad de refundir los textos vigentes. T. R. FERNNDEZ, El
proyecto de Ley estatal del Suelo de 2006, en Actualidad Jurdica Aranzadi, 2007, nm. 703.
El profesor T. R. FERNNDEZ es bastante crtico con la necesidad de aprobacin de dicho
proyecto de ley a razn de las circunstancias actuales, tal y como manifiesta en las
consideraciones finales: No es necesario, me parece, llevar ms adelante el anlisis del
Proyecto para poder concluir que no es, en absoluto, lo que reclaman a gritos las nada
halageas circunstancias del momento de las que dan cuenta un da s y otro tambin las
primeras pginas de los peridicos. Tampoco parece que un Proyecto como ste pueda servir
para soldar la fractura abierta en nuestra cultura urbanstica comn y para poner fin a la
incomunicacin y al desencuentro de las fuerzas polticas que caracteriza la situacin actual
en lo que al urbanismo respecta. La nueva Ley de suelo entr en vigor el 1 de julio de 2007.
Los profesores T. R. FERNNDEZ, J. M. TRAYTER JIMNEZ Y PAREJO ALONSO, entre otros especialistas,
comparecieron ante la Comisin de Fomento y Vivienda del Congreso de los Diputados, Diario
de Sesiones, nm. 42, de 13 de diciembre de 2006. Vase la bibliografa ms reciente sobre la
Ley 8/2007: T. R. FERNNDEZ , El estatuto jurdico de la propiedad del suelo en la Ley 8/2007,
de 28 de mayo, en Revista de Urbanismo y Edificacin, nm. 16, 2008, pgs. 23-29; F. LPEZ
RAMN, Principios generales y urbanismo sostenible en la Ley de Suelo 8/2007, de 28 de
mayo, en Revista de Urbanismo y Edificacin, nm. 16, 2008, pgs. 15-22; R. PARADA,
Derecho administrativo III. Parte general, Marcial Pons, Madrid, 2007; J. GONZLEZ PREZ,
Comentarios a la Ley del Suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo, Thomson Civitas, Madrid, 2007;
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de
mayo), Iustel, Madrid, 2007.
135
El propio legislador estatal admite en la exposicin de motivos del TRLS, el carcter
accidentado con el que ha legislado: En los ltimos aos, el Estado ha legislado de una
manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a
cabo de sucesivos fallos constitucionales. As, desde que en 1992 se promulgara el ltimo
Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana, cuyo
contenido an vigente, se incorpora a este texto, se han sucedido seis reformas o
innovaciones de diverso calada, adems de las dos operaciones de legislacin negativa en
sendas Sentencias Constitucionales, las nmero 61/1997 y 164/2001. No puede decirse que
tan atropellada evolucin ocho innovaciones en doce aos- constituya el marco idneo en el
que Comunidades Autnomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre
ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
76
77
Un
ltimo
argumento
para
sostener
nuestra
postura
es
el
distintas
legislaciones
78
forma
ordenamiento
mnimamente
armonizado.
Sin
embargo,
79
80
139
81
82
Una primera duda que surge ante la ilegalidad de unas obras ejecutadas
o en curso, sin licencia urbanstica y de carcter ilegalizable, es si comporta,
de forma implcita, la obligacin de derribo146. En muchas ocasiones, las
partes afectadas por las obras ilegales alegan ante los tribunales que el fallo
de la sentencia no se pronuncia expresamente acerca de la obligacin de
demoler aquello que ha sido declarado ilegal. Cabe destacar que ya existe una
jurisprudencia
consolidada
de
los
tribunales
que
confirma
que
el
83
84
indebidamente. En estos casos, los Ayuntamientos, con frecuencia, en lugar de adoptar las
medidas adecuadas para ejecutar en sus trminos la Sentencia, proceden a legalizar lo
indebidamente construido mediante la modificacin puntual del planeamiento. [...] En
efecto, creo que esta falta de voluntad efectiva de la Administracin de ejecutar la
demolicin constituye una realidad asumida de forma ms o menos implcita por el
legislador.
153
STS, de 23 de junio de 1998. Ponente: Juan Manuel Sanz Bayn. RJ 1998/5732.
154
En las siguientes sentencias son analizadas, por los diferentes rganos jurisdiccionales, la
vinculacin entre el fallo de la sentencia y la obligacin de demolicin de lo ilegalmente
edificado o construido: STS, de 6 de septiembre de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces
Morate. RJ 2005/219412; STS, de 23 de septiembre de 2003. Ponente: Manuel Vicente Garzn
Herrero. RJ 2003/7186; STSJCLM, de 3 noviembre de 2004. Ponente: Jos Borrego Lpez.
RJCA 2004/307705; STSJC, de 3 de abril de 2006. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. RJCA
2006/296980; STSJC, de 30 de diciembre de 2002. Ponente: Maria Pilar Martn Coscolla. RJ
2003/101979; STSJC, de 18 de noviembre de 2005. Ponente: Francisco Lpez Vzquez. RJ
2005/3661.
155
De ahora en adelante, TSJCant.
156
STSJCant, de 2 de noviembre de 2000. Ponente: Mara Josefa Artaza Bilbao. RJ 2000/2312.
85
157
86
87
163
88
164
89
pblico
otros
de
especial
proteccin
que
promotores,
165
90
168
En la Memoria de la Fiscala General del Estado de 2006 se considera que el tipo previsto
en el artculo 319 del CP est definido deficientemente en relacin con los delitos contra la
ordenacin del territorio. Adems, se seala que la propia Fiscala de Sevilla ha adoptado una
interpretacin amplia de las construcciones que conforman la nocin de construccin ilegal.
As se plantea la interpretacin del precepto: Defiende esta Fiscala una definicin ms
amplia de las conductas de construccin ilegal, de forma que se atienda mejor a la
salvaguarda del bien jurdico protegido, y permita tener en cuenta supuestos como las
parcelaciones ilegales, que se realizan en suelo no urbanizable, sin licencia y sin respetar las
condiciones que establece la ordenacin urbanstica de los instrumentos de planeamiento
pero que al no incidir en la conducta de construccin o edificacin no incurren en infraccin
penal.
169
G. GARCA PLANAS, El Delito urbanstico. Delitos relativos a la ordenacin del territorio,
Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pgs. 60-77.
170
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 537-539. As
expresa tres consideraciones respecto al artculo 319 del CP: Dicho precepto plantea tres
problemas. En primer trmino, y al parecer, se trata de reprimir las conductas que ms
gravemente alteran el orden urbanstico al versar sobre determinaciones de los planes cuya
proteccin jurdica se ve constantemente reforzada. Sin embargo, la configuracin del injusto
viene fundada en la ausencia de autorizacin o en el carcter no autorizable de la
construccin o edificacin. As, mientras que las obras realizadas sin o contra licencia pueden
quedar legalizadas siempre y cuando se adecuen a la ordenacin urbanstica vigentes, las
obras incompatibles con la ordenacin del territorio debern ser demolidas a costa del
interesado. En el primer supuesto, por tanto, nos encontramos ante la ausencia de
autorizacin; en el segundo, ante una obra no autorizable. Esta importante distincin parece
no haber calado en el Cdigo Penal, pues castiga con penas mayores los ilcitos urbansticos
de menor gravedad, lo que no dejar de ser paradjico y absurdo. En el segundo trmino, la
citada regulacin legal utiliza en un caso concreto el concepto de construccin y en el otro el
de edificacin. [] En tercer lugar, y en lo referente a los sujetos activos, slo pueden serlo
los promotores, constructores o tcnicos directores, mientras que el artculo 264 de la LS
declara personas responsables de las obras ilegales al promotor, el empresario de las obras y
el tcnico director de las mismas.
91
la obra no autorizable. Por otro lado, LPEZ RAMN171 ha sintetizado los delitos
contra la ordenacin del territorio recopilados por el CP en relacin con las
instituciones propias de la legislacin urbanstica.
La configuracin del suelo no urbanizable se hallaba en el artculo 9 de
la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones,
en los siguientes trminos: Tendrn la condicin de suelo no urbanizable, a
los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las
circunstancias siguientes: 1. Que deban incluirse en esta clase por estar
sometidos a algn rgimen especial de proteccin incompatible con su
transformacin de acuerdo con los planes de ordenacin territorial o la
legislacin sectorial, en razn de sus valores paisajsticos, histricos,
arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales
acreditados en el planeamiento sectorial, o en funcin de su sujecin a
limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico. Que el
planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se
ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrcola, forestal,
ganadero o por su riqueza natural, as como aquellos otros que considere
inadecuados para un desarrollo urbano.
Hoy por hoy, con el nuevo TRLS, el suelo no urbanizable se califica
como suelo rural y est descrito en el artculo 12 del mencionado articulado:
Est en la situacin de suelo rural: a) En todo caso, el suelo preservado por
la ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la
urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos excluidos de
dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio
pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar
sujetos a tal proteccin conforme a la ordenacin territorial y urbanstica por
171
92
La
sancin
penal
excluir
la
imposicin
de
sancin
172
93
173
94
sostiene
la
finalidad
de
sancionar
las
95
justificacin
debe
procederse
al
derribo176.
Parece
conceptualmente
imposible que ante la comisin de un delito del artculo 319 del CP no est
justificada la demolicin. El coste de la demolicin debe resultar a cargo del
condenado. Nos ratificamos en la ausencia de racionalidad en el argumento de
no exigir la demolicin en va penal.177 Dado el contexto actual, an sera
posible que algunos corruptos prefirieran ser condenados por un delito del
artculo 319 del CP, ya que no tendran que demoler la obra, antes que acudir
a la jurisdiccin contencioso-administrativa. El beneficio econmico sera
mayor en la jurisdiccin penal que en la contencioso-administrativa. El nico
modo de evitar dichas conductas, a nuestro parecer, es exigir la demolicin
en ambas jurisdicciones.
ao
2007
afirma
que
el
mencionado
artculo
es
un
supuesto
M.A. BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, op.cit., pgs. 203-206. El autor califica a la
demolicin como potestativa en la jurisdiccin penal. No obstante, precisa que el nico modo
de proceder a la restauracin de la realidad fsica alterada es mediante la demolicin, as lo
justica: La reposicin de la realidad fsica alterada se obtiene slo a partir de la demolicin,
que es obligada para la Administracin ante los supuestos no legalizables o no legalizados (al
margen de otras posibilidades como la expropiacin), y que para la jurisdiccin penal se
presenta como potestativa. Esta medida es la clave para el verdadero restablecimiento de la
legalidad, por lo que las sanciones aparecen como meros complementos de la restauracin
material y jurdica. Porque la sola sancin, si luego se consigue mantener lo ilcitamente
construido o edificado, podr retribuir jurdicamente el ilcito producido, pero no permite
reparar la lesin del bien jurdico, que slo es susceptible de conseguirse a travs de la
restitucin de la situacin fsica del suelo en el momento anterior a su agresin. Estamos
plenamente de acuerdo con tal posicionamiento.
177
L. MARTN-RETORTILLO BAQUER, Orden de derribo de lo edificado sin licencia y proteccin del
Medio Ambiente (STDEH, Saliba c. Malta, de 8 de noviembre de 2005), op. cit., pgs. 358360. En la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH), respecto del caso
Saliba contra Malta, de 8 de noviembre de 2005, tambin se discute la problemtica de la
obligacin de derribar lo ilegalmente edificado en el seno de la jurisdiccin penal.
178
Memoria de la Fiscala General del Estado 2006, pgs. 206-207. Adems, la memoria
relativa al ao 2007, se afirma que las relaciones entre la Administracin y las Fiscalas dejan
de ser fluidas cuando se trata, por ejemplo, de temas de urbanismo y ordenacin del
territorio, vase en la Memoria de la Fiscala General del Estado 2007, pgs. 600-602.
96
el
principio
de
ltima
ratio.
179
La
jurisdiccin
contencioso-
Memoria de la Fiscala General del Estado 2007, pgs. 608. Desde la Fiscala de Cdiz se
advierte de la necesidad de dejar claro que la demolicin de la obra contraria al
ordenamiento jurdico que prev el artculo 319.3 no debe ser la excepcin sino la regla.
180
La Fiscala General del Estado pone ejemplos de desestimacin de la peticin de
destruccin y delimita sus consecuencias concretas en la ordenacin del territorio: Como
uno de los mltiples supuestos que podramos exponer en este sentido, podemos citar la
sentencia de 20 de septiembre de 2004 del Juzgado de lo Penal nm. 2 de Ciudad Real que
precisamente fue apelada en 2005 por el Fiscal por la denegacin de la demolicin que
conllevaba y por tanto por la omisin de la debida reparacin del dao. La apelacin fue
desestimada por entender la Sala, que, asumiendo los argumentos del Fiscal respecto a que la
demolicin constituye una especie de lgica reparacin civil inherente a la apreciacin de la
infraccin penal, el carcter facultativo o discrecional de la consecuencia prevista en el art.
319.3 corresponde de la obra ilegal ya que difcilmente la Administracin va a proceder a una
demolicin que el propio juzgado que impone la condena no ha considerado oportuno
imponer.
181
Actualmente, existe un Proyecto de Ley Orgnica por la que se modifica el Cdigo Penal,
mediante el cual est prevista una modificacin del artculo 319 y 320. En relacin con la
demolicin de las obras el epgrafe tercero del artculo 319 de dicho Proyecto de Ley se halla
redactado en los siguientes trminos: Es cualquier caso, los Jueces y Tribunales,
motivadamente, podrn ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolicin de la obra, sin
perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. En cualquier caso, es un
paso adelante an que no se establece la obligatoriedad de la demolicin.
97
No
estamos
de
acuerdo
con
dicha
posicin.
Los
182
F. MUOZ CONDE, Derecho Penal. Parte Especial, op. cit., pgs. 534-535. MUOZ CONDE es
crtico con la eficacia del derecho administrativo: La intervencin penal en esta materia,
que algunos critican desde la ptica del principio de intervencin mnima en su vertiente de
merecimiento de pena, ha estado condicionada por la ineficacia que en la mayora de los
casos haba mostrado hasta la fecha la regulacin administrativa.
183
M.A. BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, op.cit., pg. 206. El inters de la
demolicin para el autor pertenece al Derecho Pblico y no al Derecho Privado.
184
T. R. FERNNDEZ, Manual de Derecho Urbanstico, op. cit., pgs. 264-267. Suscribimos
plenamente la advertencia que realiza el profesor T. R. FERNNDEZ de la posible utilizacin de
la garanta penal como arma arrojadiza, la dificultad de la jurisdiccin penal de interpretar
los conceptos propios del derecho urbanstico.
98
99
al
establecido
por
el
ordenamiento
jurdico.
Esta
cuestin
100
101
102
103
104
197
105
El caso del Fortn de la Reina ha sido objeto de estudio por parte de otros autores.
Destacamos T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en libro
homenaje al Prof. Rafael Entrena Cuesta, Atelier, Barcelona, 2005, pgs. 819-842.
199
La ineficacia del sistema de ejecucin es evidente. Ante una sentencia del ao 1989, a
fecha de hoy, el restaurante sigue con su actividad.
200
STS, de 23 de junio de 2008. Ponente: Eduardo Calvo Rojas. JUR 2008/222327. La
sentencia anul la autorizacin concedida para la estacin de servicio. En este caso, como la
autorizacin anulada no era preceptiva no comporta ni demolicin ni clausura. STS, de 25 de
septiembre de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/6305. Esta sentencia
tambin analiza las consecuencias de la ilegalidad de la licencia de apertura de una estacin
de servicio de Pamplona.
201
De ahora en adelante, PU.
202
De ahora en adelante, PGOU.
106
suelo.203 El paraje del Fortn de la Reina estaba calificado como Zona Verde
Sistema General de espacios verdes, parques y jardines en el PGOU de
Tarragona.
El Ayuntamiento de Tarragona, paralelamente al procedimiento judicial
de impugnacin de la anulacin de la licencia urbanstica, revis y adapt el
PGOU de Tarragona, calificando al paraje del Fortn de la Reina como zona de
equipamiento privado para uso de bares y restaurante al servicio de las zonas
pblicas. Posteriormente, se interpuso recurso contencioso-administrativo
contra la Resolucin de 10 de enero de 1995, fecha anterior a la Sentencia del
Tribunal Supremo, de 14 de marzo de 1995, del Consejero de Poltica
Territorial y Obras Pblicas de la Generalidad de Catalua, por la que se
aprobaba definitivamente la revisin y adaptacin del PGOU de Tarragona con
el sentido antes mencionado.
La corporacin local, habiendo modificado los preceptos del PGOU de
Tarragona que legalizaban la ilegalidad de la licencia, inici el procedimiento
de inejecucin de sentencia alegando la excepcin de imposibilidad legal de
ejecucin. El Tribunal Superior de Justicia de Catalua, en primera instancia,
y el Tribunal Supremo, en segunda, no admitieron la concurrencia de dicha
imposibilidad legal. En ambos casos se haba solicitado204 Que se declare
inejecutable la sentencia por imposibilidad legal, al haber sido aprobada en
10 de enero de 1995 (y publicada en el DOGC de 28 de febrero de siguiente) la
revisin del Plan General de Tarragona que variaba las determinaciones
urbansticas aplicables al Fortn de la Reina, de suerte que las obras
pasaban a ser legales, informando el seor arquitecto municipal en 4 de julio
de 1995 que si en la actualidad se solicitara una licencia de obras y usos para
unas instalaciones similares a la existencia en el Fortn, habran de
concederse, segn el planeamiento urbanstico vigente. El Tribunal Supremo,
ante la evidencia de los hechos, estim que el Ayuntamiento de Tarragona
haba incluido en la revisin del plan general unas determinaciones especficas
203
Los recurrentes Fortn de la Reina SA alegaron ante el Tribunal Supremo que dentro de la
calificacin de actividades de carcter pblico se poda incluir un restaurante. El Tribunal
Supremo no repar en calificar tal argumentacin de tosca.
204
STS, de 1 de marzo de 2001. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367.
107
que legalizaban punto por punto el proyecto tcnico en base al que se haba
otorgado la licencia anulada (FJ 7 y 8).
En relacin con la impugnacin de las modificaciones introducidas,
stas fueron declaradas nulas por el Tribunal Superior de Justicia de
Catalua,205 siendo recurrida la decisin judicial por el Ayuntamiento de
Tarragona y la mercantil Fortn de la Reina. En casacin, el Tribunal
Supremo206 emple la tcnica de la desviacin de poder para justificar la
presencia de una finalidad manifiesta, por parte del Ayuntamiento de
Tarragona, de impedir el cumplimiento efectivo de la sentencia.
La Junta de Gobierno Local de Tarragona no acept el pronunciamiento
del Tribunal Supremo207 y prosigui con su voluntad de dilatar el
procedimiento mediante la interposicin del recurso de amparo.208 El Tribunal
Constitucional lo inadmiti a trmite, agotando as todos los recursos posibles.
El Fortn de la Reina no es el nico ejemplo existe de licencias
urbansticas concedidas en zona verde. En el municipio de Vidreras (Gerona)
se concedi licencia urbanstica para la construccin de una gasolinera en
zona verde. El Tribunal Supremo209 determin que la revisin del PGOU de
Vidreras no incida en la calificacin de la zona verde del suelo en que se
ubicaba la gasolinera. En consecuencia, la licencia era nula porque el uso del
suelo establecido no permita una gasolinera. Ms tarde, el Tribunal Superior
de Justicia de Catalua orden la demolicin de la gasolinera.210 Tambin se
acudi al incidente de ejecucin de sentencia para determinar si la ilegalidad
de la licencia conllevaba la demolicin de la gasolinera, extremo respecto al
205
108
211
109
212
110
impugnacin
de
los
planes
urbansticos
ante
los
rganos
111
216
112
Insular
de
Ordenacin
Territorial
de
Lanzarote,
que
clasifica
219
114
115
Proyecto de urbanizacin del plan especial de proteccin y reforma interior III 02 Finca do
Conde, y, por va de recurso indirecto, el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, por el
que fue aprobado definitivamente el Plan especial de proteccin y reforma interior. En el FJ
5 de la STS, de 30 de enero de 2007, el TS seala la ausencia de soporte bsico del proyecto
de urbanizacin, en el siguiente sentido: As las cosas, hemos de limitarnos a la
desestimacin de los recursos de casacin formulados, al haberse procedido a la definitiva
anulacin del PERPRI, y venir determinada la anulacin del Proyecto de Urbanizacin, por su
ausencia de soporte bsico, al haber desaparecido el PEPRI en el que se sustentaba.
224
STS, de 12 de febrero de 2008. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2008/1885.
225
STS, de 4 de enero de 2008. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2008/1587. En
relacin con las consecuencias de la anulacin del estudio de detalle frente a las licencias
urbansticas, la seccin tercera del Tribunal Supremo establece que (FJ2): [] ha declarado
que por razones de seguridad jurdica se atempera el principio de eficacia erga omnes de las
sentencias anulatorias de las disposiciones de carcter general respecto de los actos
administrativos que hubiesen adquirido firmeza con anterioridad a que la sentencia anulatoria
de aquellas disposiciones alcanzase efectos generales, y concretamente se declarado que la
anulacin de los instrumentos de planeamiento deja a salvo las licencias firmes.
116
El artculo 56.1 del TRLUC define a los planes directores urbansticos de la siguiente forma:
1. Corresponde a los planes directores urbansticos, de conformidad con el planeamiento
territorial y atendiendo las exigencias del desarrollo regional, de establecer: a) Las
directrices para coordinar la ordenacin urbanstica de un territorio de alcance
117
118
contencioso-administrativa
al
respecto
para
analizar
la
119
jurisdiccin de manera que se dictarn sentencias que nos plantearn sobre la mesa la
ilegalidad de una licencia porque no existe el determinado estudio o informe. En segundo
lugar, el Decreto 396/2006, de 17 de octubre, por el que se regula la intervencin ambiental
en el procedimiento de licencia urbanstica para la mejora de fincas rsticas que se efecten
con aportaciones de tierras procedentes de obras de la construccin. El artculo 3 del decreto
determina el contenido del proyecto tcnico exigido y el artculo 4, el informe de la Oficina
de Gestin Ambiental Unificada de los Servicios Territoriales del Departamento de Medio
Ambiente y Vivienda. Singularmente, el artculo 5 delimita los condicionantes de la licencia
urbanstica mediante reglamento, bice que podra ser cuestionado.
232
STS, de 6 de febrero de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/1847. El
Tribunal Supremo confirma la denegacin de la aprobacin del proyecto de urbanizacin de la
parcela Hotel Ladera, de la urbanizacin Campo de Golf. La parcela estaba afectada por un
Plan director de la Reserva Natural de las Dunas que obligaba a la presentacin de un Plan
especial del rea de Sostenibilidad. Dicho plan no ha sido aportado por los recurrentes. Por
otro lado, tambin se vulner el Real decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
evaluacin de impacto ambiental, que impone la obligacin de una evaluacin de impacto
ambiental como requisito previo.
120
de
reparcelacin.
Nuestro
ordenamiento
jurdico
no
ha
121
234
122
123
237
J. M. ALEGRE VILA, El Tribunal Supremo y la ejecucin de sentencias contenciosoadministrativas, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas. IV Curso sobre
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006, pgs. 43-74.
238
Vid. Supra, op. cit., 43-74. ALEGRE no crtica los parmetros actuales que favorecieron la
inejecucin del caso mencionado y tampoco discute la existencia de terceros de buena fe y la
inscripcin en el Registro de la Propiedad como elementos propiciadores de la inejecucin de
sentencias, ya sea en imposibilidad legal o material.
124
125
4.1 LA
L. COSCULLUELA MONTANER, Accin pblica en materia urbanstica, en RAP, nm. 71, 1973,
pgs. 9-58. Las reflexiones que el profesor COSCULLUELA planteaba en el ao 1973 resultan de
plena actualidad. As pues, el abuso y la especulacin sobre el suelo ya era bien presente,
como pona de manifiesto: Ahora bien, la especulacin de solares es el nico o el ms grave
de los males que afectan al urbanismo moderno? Evidentemente, no. Aquella especulacin es
el elemento dinamizador de los altos precios del mercado de viviendas, pero desde el punto
de vista urbanstico estrictamente considerado, el enemigo fundamental son las infracciones
que de los planes y ordenanzas se pretende llevar a cabo, precisamente en base a los planes
particulares y a la actividad concreta de construccin que se lleva a cabo fundamentalmente
por los promotores inmobiliarios. En el urbanismo actual incide, por consiguiente, no slo un
mercado especulativo de solares, sino tambin un mercado especulativo de construccin y
vivienda de inmuebles.
240
M M. CUYS PALAZN, Urbanismo ambiental y evaluacin estratgica. Adaptado a la Ley
8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y
programas de medio ambiente, Atelier, Barcelona, 2007, pgs. 53 y ss. La obra trata del
rgimen jurdico de la evaluacin de impacto ambiental en sede urbanstica y sus
consecuencias prcticas concretas. No obstante, en el captulo I de la obra se ofrece una
aproximacin al suelo como recurso ambiental, afirmando que la nueva perspectiva
medioambiental del suelo ha ocasionado una renovacin en la disciplina jurdico-tcnica.
241
En relacin con los principios del derecho administrativo europea vase; M. CHITI, Diritto
amministrativo europeo, Giuffr, Miln, 2004.
242
S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la poltica europea de medio ambiente urbano,
en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 224, marzo, 2006, pgs. 155-182.
La autora define el concepto de urbanismo europea y niega su existencia en la actualidad en
126
127
128
si existe una renovacin de los recursos naturales para evitar poner en riesgo
a las generaciones futuras.
Posteriormente, varias ciudades y redes de administraciones locales de
Europa elaboraron la Carta Aalborg que inclua una serie de compromisos.
Especialmente de inters, para afirmar el inicio de la imbricacin entre el
derecho urbanstico y el medio ambiente,255 es el compromiso relativo a la
planificacin y al diseo urbanstico256 que pretende trabajar en los siguientes
mbitos: (1) regenerar y reutilizar las zonas degradadas y abandonadas; (2)
evitar el crecimiento urbano desmesurado, logrando densidades urbanas
apropiadas y priorizando el desarrollo urbano en zonas ocupadas frente a
zonas verdes; (3) asegurar un urbanismo de usos del suelo mixto, con un
balance equilibrado entre la actividad laboral, residencial y de servicios,
dando prioridad a un uso residencial en el ncleo urbano; (4) asegurar una
conservacin, renovacin y reutilizacin apropiada de nuestra herencia
cultural urbana; y (5) aplicar requerimientos para un diseo y construccin
sostenibles y promover la arquitectura de alta calidad favoreciendo las nuevas
tecnologas de construccin. No puede darse marcha atrs; el suelo es un
recurso natural finito y como tal deber ser objeto de proteccin por tcnicas
urbansticas y ambientales.
En ltimo lugar, nos gustara sealar que la ntima relacin entre el
urbanismo y el medio ambiente no se cie a las fronteras europeas. En la
doctrina estadounidense, autores como PLATER,257 entre otros, advierten de
de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 38, marzo, 2004, pgs. 343-355. Si bien el
derecho urbanstico es un instrumento de tutela del medio ambiente, ha surgido otra funcin
que puede predicarse del derecho urbanstico, la de la cohesin social, siendo uno de los
mximos exponentes J. PONCE M. PEREJA, Governo del territorio e coesione sociale, un punto
di vista spagnolo, en Governo del territorio, publicacin de la Asociacin Italiana de Derecho
Urbanstico, dirigida por STEFANO CIVITARESE, HERMINIO FERRARI Y PAOLO URBANI, Guiffr Editore,
nm. 7, 2003, pgs. 84-121.
255
M. LORA-TAMAYO VALLV, Derecho urbanstico y medio ambiente. Hacia el desarrollo urbano
sostenible, Dykinson, Madrid, 2005, pgs. 15-50. As concreta la consagracin de la
imbricacin: La ansiada concrecin jurdica de lo que es o suponga el desarrollo urbano
sostenible, es decir la imbricacin del derecho urbanstico con el medioambiente, que es el
objeto de nuestro estudio, vendr de la mano de la denominada Carta de Aalborg, firmada en
la Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles en 1994 y la Agencia 21.
256
S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la poltica europea de medio ambiente urbano,
op. cit., pgs. 155-182.
257
Z. PLATER AND OTHERS, Environmental law and policy: nature, law and society, Aspen
Publishers, Nueva York, 2004, pgs. 1216-1217. Los autores expresan en relacin con la
129
que no est clara la distincin entre uso del suelo (land use) y el derecho
medioambiental (environmental regulation), tanto desde un punto de vista
lgico como jurdico. Cada toma de decisin sobre el uso del suelo tiene sus
derivaciones medioambientales y, al revs, los daos medioambientales
vienen dados, en gran parte, por el uso del suelo otorgado.258
UNA
REALIDAD
130
262
131
265
132
133
suelo urbano frente al rstico. El suelo urbano resta sujeto a la proteccin del
principio de desarrollo urbanstico sostenible.271 En el mismo sentido, MARTN
RETORTILLO advierte que la proteccin al medio ambiente vendr dada, en gran
medida, por la poltica urbanstica y de la ordenacin del territorio.272 Por
otro lado, LPEZ RAMN manifiesta la desilusin que le provoca la lectura
atenta de los preceptos relativos al urbanismo sostenible por su carcter
genrico273 y expone su miedo a que la fuerza de la tradicin no sea suficiente
con preceptos tan abstractos.
134
276
135
280
El artculo 3.1.f de la Ley del suelo de la Comunidad de Madrid, que regula los principios
rectores y fines de la ordenacin urbanstica, s que acoge la expresin de medio ambiente
urbano; as: La proteccin, rehabilitacin y mejora del medio ambiente urbano y rural, as
como del patrimonio histrico-artstico, cultural y arquitectnico.
281
Es sumamente interesante la exposicin de motivos porque permite conocer el
posicionamiento del legislador espaol en relacin con el principio de desarrollo sostenible y
la influencia creciente de la Unin Europea; as lo detalla: [] la del urbanismo espaol
contemporneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creacin de una nueva
ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo
claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible,
minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneracin de la ciudad
existente. La Unin Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia
Territorial Europea o en la ms reciente Comunicacin de la Comisin sobre una Estrategia
Temtica para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad
compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanizacin dispersa o desordenada:
impacto ambiental, segregacin social e ineficiencia econmica por los elevados costes
energticos, de construccin y mantenimiento de infraestructuras y de prestacin de los
servicios pblicos. El suelo, adems de un recurso econmico, es tambin un recurso natural,
escaso y no renovable.
282
M. VAQUER CABALLERA, Estudio preliminar: Constitucin, Ley del suelo y ordenamiento
territorial y urbanstico, en Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo), Dir.
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Iustel, Madrid, 2007, pgs. 36-37. En el estudio
preliminar VAQUER CABALLERA afirma que la anterior Ley de suelo configuraba el concepto
indeterminado de desarrollo territorial y urbano sostenible como un principio jurdico.
136
4.3 LAS
283
Estos datos figuran en la entrevista concedida por Antonio Vercher, fiscal coordinador de
Urbanismo y Medio Ambiente, en el El Pas, el da 30 de octubre de 2006, con el subttulo
siguiente: En Espaa hay ms de 100.000 viviendas ilegales, construidas bajo un permiso
municipal que no se ajusta a la ley o directamente sin licencia. En el ltimo ao y medio, la
Guardia Civil ha denunciado 12.832 de estas construcciones, 24 al da. Y eso no es nada: slo
en Mlaga hay ms de 30.000 casas ilegales, y la situacin se repite, en mayor o menor grado,
en toda Andaluca, Valencia, Murcia, Alicante, Canarias, Cantabria. Los dueos dorman
tranquilos porque, con el tiempo, estas viviendas solan ser amnistiadas. Rara vez los jueces
forzaban la demolicin y la fiscala aceptaba la situacin; B. LOZANO CUTANDA, Urbanismo y
corrupcin: algunas reflexiones desde el Derecho administrativo, en RAP, nm. 172, eneroabril, 2007, pgs. 339-361. La cifra de las 100.000 viviendas ilegales ya ha sido acogida por
LOZANO CUTANDA: Actualmente, ante la gravedad de los fenmenos de corrupcin urbanstica y
la alarmante proliferacin de la construccin ilegal (se calcula que existen ms de 100.000
viviendas ilegales, construidas con un permiso municipal que no se ajusta a la ley o
directamente sin licencia), se propugna desde la Fiscala de la Sala de Medio Ambiente y
Urbanismo que se proceda a la demolicin en los supuestos de delitos contra la ordenacin
del territorio a travs de una interpretacin ms estricta del Cdigo Penal.
284
El peridico El Punt Diari ofreca la siguiente noticia, el da 5 de diciembre de 2006:
Segn el catastro, de las 50.000 casas que se han construido en suelo rstico en Mallorca,
slo 10.000 son legales. El 80% de los chalets edificados no se ajustan a la legalidad.
285
En este sentido, puede comprobarse en la Revista Greenpeace, nm. 1, 2006, pgs. 11.
137
STSJCant, de 29 de marzo de 2007. Ponente: Mara Teresa Marijun Arias. RJCA 2007/275.
STSJCant, de 2 de noviembre de 2000. Ponente: Mara Josefa Artaza Bilbao. RJCA
2000/2312. En el FJ 9, el TSJCant advierte de la grave afectacin al paisaje: Ello se hace
posible por consecuencia de la aplicabilidad directa de dicho precepto, que se impone, como
norma de rango legal que es, a las determinaciones que, formalmente adecuadas, conduzcan
a resultados contrarios a la proteccin que la ley dispensa a determinados valores, como el
respeto al patrimonio histrico y artstico, a la preservacin de la arquitectura tradicional, o
a la contemplacin del paisaje, los cuales adquieren rango constitucional en los arts. 45 y 46.
Se trata, por tanto, de una norma conectada directamente con las exigencias constitucionales
que define y delimita el contenido de la propiedad en cuanto una de sus modalidades, la
facultad de edificar en suelo propio, resulten objetivamente contradictoria con la tutela y
salvaguardia de los indicados valores; y en el FJ 11 seala la posibilidad de denegar la
licencia si sta afecta al paisaje: [] la prueba pericial practicada en el seno del presente
proceso no puede arrojar resultados ms concluyentes; en efecto nos encontramos ante un
enclave privilegiado de nuestra regin, desde el punto de vista de sus bellezas naturales y
paisajsticas, cuyos linderos Norte y Este son respectivamente los acantilados que vierten
sobre el mar Cantbrico y la Playa de las Cerrias, tratndose de una zona cuyas
caractersticas topogrficas son las especficas de la zona costera de Cantabria, con suave
pendiente hacia el mar, que tradicionalmente ha sido utilizada como terreno agrcola de
pradera, con lo que indudablemente ha quedado remarcada su constitucin como terreno
abierto, sin obstculos visuales, esto es, las caractersticas a las que el art. 138 de la Ley del
Suelo anuda la posibilidad de denegacin de las solicitudes de edificacin, cuando las mismas
vengan a perturbar o enturbiar la contemplacin del paisaje, que el perito califica como de
excepcionalmente sensible, con una gran fragilidad visual.
288
STSJC, de 30 de diciembre de 2002. Ponente: Maria Pilar Martn Coscolla. RJCA
2003/101979. STSJC, de 18 de noviembre de 2005. Ponente: Francisco Lpez Vzquez. RJCA
2005/3661.
289
De ahora en adelante, TSJAn.
290
STSJAn, de 30 de junio de 2005. Ponente: Mara del Rosario Cardenal Gmez. RJCA
2005/305.
287
138
de
la
va
pecuaria
garantice
el
mantenimiento
de
sus
291
139
140
CAPTULO III
293
141
1.1 LA
El sistema de ejecucin de sentencias en la jurisdiccin contenciosoadministrativa est previsto en el captulo IV del ttulo IV de la LJCA, cuyo
enunciado es el siguiente: Ejecucin de sentencias. Este captulo analizar
cada uno de sus preceptos a la luz de las garantas y reglas contenidas en los
artculos 24.1, 117.3 y 118 CE.294
L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pgs. 1374-1375. El autor pone de
manifiesto que el actual captulo IV de la LJCA es novedoso en comparacin con la legislacin
anterior. La caracterstica principal del sistema de ejecucin de sentencias de la Ley
jurisdiccional de 1956, como hemos sealado en el captulo I de la presente tesis doctoral, es
que la potestad de ejecucin de las sentencias resida en la Administracin: La anterior Ley
de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 contemplaba la cuestin de la ejecucin
de las sentencias en los arts. 103 a 112. La caracterstica principal del sistema resida en que
la ejecucin de las sentencias corresponda a la propia Administracin y no, como sucede en
las dems jurisdicciones, a los Tribunales. As lo prevea el art. 103 LJCA 1956, que
inauguraba el captulo dedicado al tema La ejecucin de las Sentencias corresponder al
rgano que hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso.
142
que
los
rganos
jurisdiccionales
deben
desempear
para
143
297
144
de
la
jurisdiccin
contencioso-administrativa
de
Espaa.
La
299
145
Nuestra postura tambin concuerda con dicha doctrina. Hay que dar
ms instrumentos, tcnicas y medios a los rganos jurisdiccionales a fin de
que procedan a hacer ejecutar las sentencias sin temores ni desconfianzas.
Los lmites a su funcin deben ser fijados por el ordenamiento jurdico.302 Sin
embargo, tambin debe reconocerse la poca iniciativa judicial que en
ocasiones se observa en algunos jueces y tribunales en la fase de ejecucin de
las sentencias, sentimiento ya afirmado por la doctrina.303
cumplir con las sentencias dictadas contra ella y como se ha intentado poner de manifiesto
en las lneas anteriores esto es consecuencia no del art. 24, sino de la lgica del propio
sistema, del poder que la Constitucin otorga a Jueces y Tribunales para ejecutar lo juzgado
y de la consagracin de la ejecucin no como un privilegio o facultad de la Administracin,
sino como una obligacin en sentido estricto.
302
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 32-33. En relacin con el ejercicio de la funcin jurisdiccional, LPEZ GIL afirma que los
mecanismos ejecutorios no tienen porque estar explcitamente regulados en la Ley
jurisdiccional de 1998: Otra cuestin distinta es si estos mecanismos ejecutorios tienen que
estar regulados, expresa y explcitamente, en cada orden jurisdiccional, o cabe la remisin,
como se produce en otras materias, a textos legales diferentes. La respuesta afirmativa nos
parece obvia. La tcnica de legislacin por remisin no slo es utilizada frecuentemente sino
que adems es recomendable en la medida en la que evita duplicidades legislativas
innecesarias. El nico problema que vemos a esta tcnica la remisin en el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo a las normas reguladoras de la ejecucin civil es la
posibilidad de que, al no tener en cuenta las especialidades o caractersticas propias del
objeto de estos procesos, los mecanismos ejecutorios sean totalmente ineficaces. Tal
postura no puede ser acogida, a nuestro entender, porque si bien debemos exigir a los
rganos jurisdiccionales mayor iniciativa, como hemos observado con anterioridad, tambin
es cierto que debemos ofrecer parmetros de seguridad jurdica, y, por tanto, la LJCA
debera concretar ms los mecanismos de ejecucin e incluso, a nuestro parecer, normas y
preceptos especficos para el mbito urbanstico.
303
T. FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, op. cit., pgs.
83-88. Esta reflexin acerca de la actitud de los rganos jurisdiccionales en la fase de
ejecucin de las sentencias nos parece, an, de total actualidad: En efecto, aun sin
pretender desconocer, por supuesto, y mucho menos negar, la frecuentsima actitud
residente o pasiva de la Administracin en el cumplimiento de las sentencias, lo cierto es que
tambin a los tribunales de lo contencioso-administrativo hay que achacar en parte el
deficiente funcionamiento real de la fase ejecutiva de sus propias resoluciones. A menudo no
se destaca lo bastante que no es slo la Administracin quien obstaculiza el cumplimiento de
las sentencias, sino que tampoco los propios jueces, por su parte, apuran todas las
posibilidades que el ordenamiento pone a su disposicin para que se hagan efectivas sus
resoluciones. [] Y conviene insistir en ello porque si es a los jueces y tribunales a quienes
corresponde la ejecucin de las sentencias y a quienes compete otorgar la tutela judicial
efectiva del derecho a la ejecucin, es preciso dar un impulso para que desarrollen con
plenitud los poderes que a tal efecto les atribuye el ordenamiento y, en definitiva, asuman
con todas sus consecuencias la responsabilidad que por la Constitucin tienen asignada. En el
mismo sentido, vase S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, Hacia un modelo contencioso-administrativo
preventivo. El ejemplo de la ejecucin de las sentencias anulatorias de un plan
urbanstico, en Revista de Administracin Pblica, n. 163, enero-abril 2004, pgs. 56-57. El
autor afirma la poca asuncin de responsabilidad de los jueces en la ejecucin de la
sentencia: La propia prctica judicial confirma que tampoco los jueces asumen siempre una
posicin protagonista en cuanto al establecimiento de pautas positivas y apriorsticas de
actuacin para la ejecucin de su propia sentencia.
146
corporaciones
impugnaciones
de
dependientes
cualquier
vinculadas
clase
de
estas,
instrumentos
de
excluidas
las
planeamiento
304
Puede verse ms sobre este tema en: R. ESTVEZ GOYTRE, El urbanismo y la jurisdiccin
contencioso-administrativa. Estudio jurisprudencial, op. cit., pgs. 327-330.
147
148
149
cumplirn las sentencias y las dems resoluciones judiciales que hayan ganado
firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes. El legislador, en la
configuracin del artculo 17.2 de la LOPJ, ha descrito con ms precisin
todos los sujetos constreidos a cumplir y respetar las resoluciones judiciales,
desde las administraciones hasta los particulares. Ahora bien, como
puntualiza GIMENO SENDRA, en el proceso de ejecucin de sentencias
administrativas, el particular ocupa la posicin de parte ejecutante y la
Administracin, la de parte ejecutada.306 Por su lado, FERNNDEZ VALVERDE
considera que el legislador dio una doble dimensin al concepto de parte del
artculo 103.2 LJCA, en primer lugar, limitando la obligacin del cumplimiento
de la sentencia a las partes procesales y, en segundo lugar, extendiendo el
mandato no slo a las administraciones pblicas sino tambin a los
codemandados.307
En este caso, debemos ser crticos. Tal como hemos acreditado en el
captulo II, las partes no respetan la obligacin que les impone el artculo 103
de la LJCA de cumplir las sentencias en la forma y los trminos que el juez o
tribunal determine en el fallo de la sentencia. Esta no es una afirmacin sin
justificacin dado que hemos subrayado cmo algunos dirigentes polticos, ya
sean alcaldes o concejales, expresan en los medios de comunicacin la
voluntad de no cumplir con el fallo de la sentencia, as como de presentar
todos los recursos posibles para evitar su cumplimiento y examinar las
306
150
administrativa
Constitucional y ha sealado:
308
ha
recogido
la
doctrina
del
Tribunal
151
E. GARCA DE ENTERRA, Problemas del derecho pblico al comienzo de siglo, op. cit.,
pgs. 76-78. En relacin con el giudizio di ottemperanza, el profesor GARCA DE ENTERRA lo
describa del siguiente modo: La jurisprudencia italiana, primero, luego la Ley, han
encontrado en el viejo giudizio di ottemperanza la posibilidad de una ejecucin judicial
forzosa (incluso efectuada por un comisario judicial, sin excluir la actuacin discrecional)
cuando la Administracin no ejecuta de hecho los pronunciamientos de las sentencias y todas
las consecuencias de las mismas que restituyen ventajas que los ciudadanos perdieron como
consecuencia del acto anulado, sin que en ello hayan encontrado dificultades dogmticas
especiales.
310
D. SORACE, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Il Mulino, Bolonia, 2005, pg. 407.
SORACE define el giudizio di ottemperanza y emplea el concepto dadempimento al que
haremos referencias ms adelante, como presupuesto del principio de lealtad, en el siguiente
sentido: La pregnanza di tali effetti peraltro assicurata dal giudizio di ottemperanza, dal
momento che, ove lamministrazione manchi di adempiere a tutti gli obblighi derivanti dalla
sentenza, il giudice, directamente, oppure un comisario da lui nominato possono, a
conclusione di tale giudizio, sostituirsi allamministrazione nel prendere i provvedimenti
dovuti in conseguenza dei diversi effetti della sentenza. Adems, una de las aportaciones
tambin interesantes del Derecho administrativo italiano y que ser objeto de examen en el
captulo IV es el nombramiento de un comisario y el ejercicio del poder de sustitucin para la
ejecucin de la sentencia; F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Giuffr, Miln,
2003, pgs. 1153-1156. CARINGELLA define la finalidad del giudizio dottemperanza como
intimamente riconducibile al carattere fungibile dei doveri di fare o non fare che discendono
in capo allamministrazione in virt della potest che lordinamento le riconosce, sicch
nella particolare configurazione del lato attivo del rapporto: potest-interesse legittimo, che
deve essere rinvenuto il meno recente fondamento dellistituto dellottemperanza
amministrativa.
152
311
E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Guiffr, 6. ed., Miln, 2004, pgs. 837859. En relacin con el deber de la Administracin de conformarse con el fallo de la
sentencia, CASETTA manifiesta: Lamministrazione ha dobbligo di conformarse al giudicato.
En relacin con el giudizio di ottemperanza, tambin puede verse: E. CASETTA, Compendio di
diritto amministrativo, Giuffr, 3. ed., Miln, 2002, pgs. 424-428.
312
S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Garzanti, Miln, 2000, pgs. 462-463. El
nacimiento legislativo del giudizio di ottemperanza se halla en la Ley de 1971 y CASSESE
predica el carcter amplio de los poderes del juez administrativo (giudice amministrativo)
para hacer cumplir las sentencias: Lultimo sviluppo della giustizia amministrativa quello
costituito dalla esecuzione delle sentenze (cosiddetto giudizio di ottemperanza). A partire dal
secondo decennio del XX secolo, il giudice amministrativo si preoccupato dellesecuzione
delle proprie sentenze da parte della pubblica amministrazione, sviluppando il cosidetto
giudizio di ottemperanza, che stato regolato con legge del 1971. I poteri del giudice
amministrativo per lesecuzione delle sentenze sono molto ampi e giungono fino alla
possibilit di nominare un commissario, quale organo straordinario della pubblica
amministrazione, per compiere gli atti richiesti dal giudice stesso.
313
M. NIGRO, Giustizia amministrativa, Il Mulino, Urbino, 2002, pgs. 311-339. El propio NIGRO
tambin hace referencia a las medidas obligatorias que la Administracin deber tomar: La
sentenza amministrativa impone allamministrazione lobbligo di compliere le necessarie
ripristinazioni e di uniformare lattivit di riesercizio del potere alle regole di azione poste o
confermate dalla pronuncia.
314
W. ARAB, Les remdes a linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, tesis microficha, Pars I, 2003, pg. 38. La conducta de la Administracin en
la ejecucin la califica de resistencia, y la divide en residencia activa y pasiva. En relacin
con la residencia pasiva, manifiesta: Pour ne pas sexcuter, il suffit ladministration de
ne rien faire, en observant un silence prolong vis--vis de la dcision juridictionnelle. Y en
cuanto a la actividad, expone: Ladministration nhsite pas parfois prendre une position
qui va lencontre de ce qui a t arrt par le juge administratif dans le dub de mettre en
chec totalement ou partiellement les effets de sa condamnation. Les pratiques par
lesquelles ladministration peut faire chec lautorit de la chose juge sont multiples.
153
de
respetar
las
resoluciones
judiciales
por
parte
de
las
154
155
317
156
320
157
321
158
159
contencioso-administrativa
un
precepto
especfico
que
de
fallos
inejecutados
injustificadamente
retardados
conscientemente.
Por tanto, consideramos prioritaria la necesidad de establecer un
control mnimo del ejercicio de las potestades urbansticas, ya sea en la
legislacin urbanstica o en la Ley jurisdiccional, cuando el ejercicio del ius
variandi incide en un derecho fundamental como la ejecucin de la sentencia.
En este sentido, la Disposicin transitoria primera del TRLS, supone, en cierta
medida, una limitacin al ius variandi de la Administracin en el mbito
concreto de la aplicacin dela reserva de suelo para vivienda protegida324.
1.3 EL
160
se
da
con
poca
frecuencia.
En
algunas
ocasiones,
la
325
161
162
El artculo 112 de la LJCA establece lo siguiente: Transcurridos los plazos sealados para
el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptar, previa audiencia de las partes, las
medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Singularmente, acreditada su
responsabilidad, previo apercibimiento notificado personalmente para formulacin de
alegacin, podr: a) Imponer multas coercitivas de 150,25 a 1.502,53 a las autoridades,
funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, as como
reiterar estas multas hasta la completa ejecucin del fallo judicial, sin perjuicio de otras
responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposicin de estas multas les ser
aplicable lo previsto en el artculo 48. b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para
exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
329
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en La justicia
administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena Cuesta, op. cit., pgs. 822-823. En
relacin con el deber de colaboracin, FONT seala que es constitucionalmente exigible desde
el punto de vista del derecho fundamental a la ejecucin, y respecto a la configuracin de la
organizacin administrativa matiza: Pero, lo cierto es que la articulacin efectiva de este
deber de colaboracin puede plantear problemas derivados de tratarse de una subrogacin no
administrativa sino jurisdiccional, empezando por el uso de los medios de ejecucin forzosa.
No cabe duda que con ocasin de la ejecucin de las sentencias se producen unas
interferencias con el ordenamiento de la organizacin administrativa y de sus instituciones, y
en el rgimen de las relaciones interadministrativas, que van a requerir mayor atencin. Los
principios y las tcnicas de la organizacin habrn de facilitar aquella colaboracin, e incluso
ser modulados con tal finalidad.
163
1.4 LA
164
330
L. MARTN REBOLLO, Cdigo de leyes administrativas, op. cit., pgs. 1297-1301. MARTN
REBOLLO advierte de la interferencia en la ejecucin de las sentencias urbansticas de las
modificaciones de planeamientos urbansticos para legalizar una licencia ilegal en relacin
con el artculo 105.4 de la LJCA: Un mbito especialmente sensible donde esta previsin est
llamada a incidir es en el urbanismo. No era nada infrecuente, en efecto, que tras una
Sentencia anulatoria de un acto administrativo municipal (una licencia, por ejemplo), se
pretendiese legalizar a posteriori la licencia anulada por el procedimiento de modificar el
Plan de urbanismo de modo que la vieja licencia quedara cubierta. Era una manera indirecta
de inejecutar la primitiva Sentencia. Y obligaba al interesado a volver a recurrir. Ahora no es
preciso hacerlo porque en va incidental, esto es, en ejecucin de Sentencia se puede
solicitar y obtener la nulidad de aquellos actos que se dicten con la finalidad de eludir su
cumplimiento, de la Sentencia. La clave est, pues, en el inciso destacado.
J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, Thomson Civitas, Navarra, 2006, pgs.
836-839. Los autores sealan la aplicabilidad material del artculo 103.4 de la LJCA en
relacin con la existencia de la presencia de un cumplimiento aparente en la ejecucin:
Puede apreciarse como se ratifica esta enrgica defensa de las potestades de ejecucin de
los rganos jurisdiccionales en el apartado cuarto de este precepto al sancionar con la nulidad
de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Este apartado, sntesis
de la doctrina jurisprudencial ms reciente, sale al paso de todos aquellos actos y
disposiciones de las Administraciones Pblicas que, ante un fallo judicial adverso, proceden a
realizar un cumplimiento aparente de las sentencias, dictando a continuacin actos
administrativos o disposiciones incompatibles con el derecho declarado.
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 730-731. En este trabajo conjunto, de
carcter marcadamente procesalista, se considera el artculo 103.4 de la LJCA como una de
las innovaciones ms notorias de la LJCA: Una de las innovaciones ms plausibles de la nueva
Ley consiste en la posibilidad, que asiste al rgano jurisdiccional ejecutor, de declarar la
nulidad de aquellos actos o disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Dentro del concepto de acto hay
que entender tambin incluida la va de hecho, que, de conformidad con lo dispuesto en el
165
que
merecen
ser
anulados
porque
intentan
eludir
el
166
contradiga el fallo (el otorgamiento de una licencia por un Ayuntamiento a una obra
declarada jurisdiccionalmente ilegal) o que dicho acto nuevo acto se funde en una nueva
actuacin normativa dictada con posterioridad por la Administracin condenada (el Municipio
procede a modificar el plan de ordenacin y en base a este segundo instrumento de
planeamiento otorga la licencia), pues el precepto es claro a la hora de extender los efectos
de la nulidad tambin a las disposiciones.
332
J. BAO LEN, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998,
op. cit., pgs. 720-726; J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios
frente a las administraciones pblicas, op. cit., pgs. 96-98. En relacin con la inclusin
material del artculo 103.4 de la LJCA: El art. 103.4 LJCA, pretende incluir dentro de su
mbito objetivo cualquier actividad de cualquier Administracin Pblica, haya estado dictado
el acto objeto de la sentencia o no, y siendo irrelevante que el incumplimiento de la
sentencia se produzca mediante un nuevo acto administrativo o mediante una disposicin de
carcter general. Vase tambin A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de
sentencias: reaccin frente a los actos de la Administracin o del legislador que tengan como
finalidad eludir su cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas,
op. cit., pgs. 135-139.
333
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 730-731. La va de hecho para los autores
forma parte del contenido material del artculo 103.4 de la LJCA: Dentro del concepto de
acto hay que entender tambin incluida la va de hecho, que, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 62.1 LRJPAC, constituye la forma ms grave de nulidad de pleno
derecho. Por otra parte, los autores s incluyen los actos administrativos y las disposiciones
administrativas. En relacin con la inclusin de la va de hecho, no compartimos esta opinin,
ya que a nuestro juicio sera de aplicacin el artculo 108.2 de la LJCA, que se halla
redactado en los siguientes trminos: Si la Administracin realizare alguna actividad que
contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los
interesados, proceder a reponer la situacin al estado exigido por el fallo y determinar los
daos y perjuicios que ocasionare el incumplimiento. Tal como seala MARTN REBOLLO (Cdigo
de leyes administrativas, op. cit.), el artculo 25 de la LJCA diferencia la actividad
administrativa impugnable, y la propia LJCA hace referencia explcitamente a la va de
hecho: [] el recurso pivota sobre las pretensiones del demandante y la actividad
administrativa impugnable recurrible se ampla desde la tradicional impugnacin de actos
administrativos (expresos o presuntos) y reglamentos hasta los recursos contra la inactividad
administrativa y las actuaciones materiales constitutivas de vas de hecho, lo que supone una
importante novedad respecto de la situacin legal anterior. Si nos acogemos al texto de la
Ley jurisdiccional, cabra pensar que si el artculo 103.4 de la LJCA no hace referencia
expresa, como s hace el artculo 25 de la LJCA, a las actuaciones materiales que constituyen
va de hecho, no es posible entenderla incluida dentro del campo de aplicacin del artculo
103.4 de la LJCA. As est redactado el artculo 25 de la LJCA, que fundamenta nuestra
postura: 1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las
disposiciones administrativas de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la
Administracin Pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de
trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legtimos. 2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la
Administracin y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los
trminos establecidos en esta Ley.
167
Vase ms adelante la controversia sobre la competencia para declarar la nulidad del acto
o disposicin.
335
L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, op. cit., pgs. 552-553. El
profesor COSCULLUELA clarifica en su manual dicho aspecto: La LJ ha venido a reflejar el
verdadero sentido de la ejecucin de las sentencias dictadas por la Jurisdiccin contenciosoadministrativa contra decisiones de la Administracin Pblica, declarando tal como lo hace la
CE que corresponde privativamente a los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional
(art. 103). Y por ello, se ha preocupado de garantizar dicha ejecucin, imponiendo como
medida radical que sern nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los
pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento,
y si se trata de actuaciones materiales contrarias al fallo, el rgano judicial ordenar reponer
la situacin al estado exigido por el fallo, determinando los daos y perjuicios que se
hubieren ocasionado. Este es el punto de partida para concretar el mbito de aplicacin del
artculo 103.4, excluyendo la va de hecho o actuaciones materiales contrarias a los
pronunciamientos de las sentencias.
336
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pg. 931. En este artculo CLAVERO hace referencia a la laguna existente a su
parecer en el artculo 103.4 de la LJCA: Sabido es que la nueva ley jurisdiccional ha
extendido el objeto del recurso contencioso-administrativo a tales actuaciones, por lo que no
se puede descartar que alguna de ellas sea contraria al pronunciamiento de una sentencia. La
literalidad del art. 103.4 solo se refiere a los actos o disposiciones pero la omisin de las otras
actuaciones debe entenderse como una laguna y no cmo una voluntad de excluirlas. El
artculo 108.2 permite al Juez o Tribunal reponer la situacin al estado exigido por el fallo
cuando la Administracin realiza cualquier actividad que contraviniera los pronunciamientos
del fallo. La inactividad de la Administracin contraria al pronunciamiento de una sentencia
puede corregirse en el propio proceso de ejecucin de la sentencia mediante las facultades
del rgano judicial consagradas en los artculos 106 al 109 de la Ley Jurisdiccional, sin
necesidad de acudir al artculo 29 de la misma. Una va de hecho contraria al
pronunciamiento de una sentencia puede declararse nula por el procedimiento del artculo
109, sin que haya de seguirse el del 30 de la citada ley. Por ello consideramos que el supuesto
del artculo 103.4 cabe aplicarlo a las actividades de la Administracin distintas de los actos o
disposiciones.
168
337
169
170
339
171
habrn
de
dictarse
con
la
finalidad
de
eludir
su
341
172
344
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 144-147. MARTN DELGADO ha diferenciado entre la ejecucin
parcial y la ejecucin elusiva. La primera tiene lugar cuando la Administracin desconoce el
sentido de la sentencia y, por tanto, se da una inejecucin pero no de carcter elusivo. Por el
contrario, habr lugar la ejecucin elusiva cuando la Administracin, con sus actos o
disposiciones, contradiga los pronunciamientos del fallo o parezca respetarlos pero
igualmente perjudique la ventaja del administrado. Dicha distincin nos parece peligrosa
porque parece imposible que la Administracin pblica desconozca el sentido de una
sentencia que le afecta ya que tambin debera permitirse para los particulares.
345
F. SOSA WAGNER Y T. QUINTANA LPEZ, La ejecucin de las sentencias contenciosoadministrativas, en Actualidad y perspectivas del derecho pblico a fines del siglo XX.
Homenaje al profesor Garrido Falla, op. cit., pgs. 1199-1221.
346
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 117. La autora afirma que si se acredita la
voluntad elusiva ya no estaremos ante la presencia de una imposibilidad legal, sino ante la
aplicacin del artculo 103.4 de la LJCA: Por tanto, el efecto de la imposibilidad legal no se
producir cuando la Administracin, utilizando el ius variandi, acte con el fin de impedir la
decisin judicial. En este caso en particular, pero extensible a todos los supuestos en los que
el motivo de imposibilidad sea posterior al fallo y responda a aquella torcida finalidad, cabe
aplicar la regla contenida en el art. 103.4 LJCA.
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pg. 96. En relacin con la voluntad de la Administracin
y la nulidad manifiesta, se expone: Por otro lado, exige la Ley un requisito afectante a la
voluntad del rgano administrativo. Es necesario que el acto o disposicin contrario a la
sentencia se haya dictado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. Este
requisito, adems de plantear un problema probatorio, es especialmente complejo de
apreciar en el supuesto de disposiciones de carcter general, pues no toda modificacin
reglamentaria implicar la nulidad de la misma si se opusiere al fallo de una sentencia, siendo
lo habitual que implique la imposibilidad legal de ejecucin. nicamente si se ha dictado con
la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia ser nula.
J. M. BAO LEN, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998,
op. cit., pgs. 722-723. Se hace referencia al propsito como sinnimo de voluntad: [] lo
proscrito por la Ley Jurisdiccional es que las potestades administrativas puedan utilizarse
desviadamente, no para alcanzar los fines generales, sino con el propsito de eludir el
cumplimiento de la sentencia.
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, op. cit., pgs. 141-144. El autor aboga por una interpretacin subjetiva del
concepto de acto elusivo: Para que pueda declararse la nulidad de pleno derecho de un acto
o decisin, por va del art. 103.4 LJCA, no basta con que objetivamente sea contrario a los
pronunciamientos de una sentencia. Se exige un segundo requisito, en este caso de carcter
subjetivo: que esos actos o disposiciones se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
173
174
350
175
351
176
352
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 418-427. En
relacin con la desviacin de poder, suscribimos la postura adoptada por TRAYTER en el sentido
siguiente: De las pginas siguientes precedentes, se deduce la imperiosa necesidad de
revitalizar, en nuestro mbito, la utilizacin de esta tcnica. Por lo que no estamos de
acuerdo en sostener que la desviacin de poder se circunscribe a la anulabilidad del artculo
63 de la LJRPAC como ha sostenido alguna doctrina.
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 151-152. En esta lnea, MARTN DELGADO ha apuntado: El art.
103.4 cataloga los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de la sentencia
como nulos de pleno derecho. Ello ha llevado a parte de la doctrina a considerar que este
precepto introduce una nueva causa de nulidad. Algunos, incluso, a pesar del tenor literal del
mismo, hablan de anulabilidad. Otros, en cambio, entienden que el supuesto de nulidad ya
exista, pues tal tipo de actos podan enmarcarse en la letra a) del art. 62.1 Ley 30/92, por
contravenir el derecho a la tutela judicial efectiva.
353
STS de 21 de junio, de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.
354
La definicin de la desviacin de poder se halla en el artculo 70.2 de la LJCA: La
sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la actuacin o
el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder. Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico. En este sentido, en el FJ 5 de la
STSJC de 25 de noviembre de 2004 (ponente: Jos Antonio Mora Alarcn; JUR 2005/68536) se
177
178
179
180
autonmica
pueda
aprobar,
en
el
ejercicio
de
sus
181
182
359
360
183
361
184
186
urbanstico supone una forma indirecta de inejecutar una sentencia y que ser
en va incidental que podr declararse la nulidad. La tcnica de la desviacin
de poder ser el cauce interpretativo a travs del cual se podr estimar si
existe la voluntad elusiva.
la
posible
indemnizacin
por
responsabilidad
patrimonial
187
viabilidad del art. 9.4.7 del P.O.G.U.-92, mxime con la dificultad que supone la
incardinacin en l de la legalizacin pretendida en aras del estado natural de la parcela de
la coadyuvante, sin perjuicio de ser susceptible de legalizacin la parte de la obra que venga
permitida por el ordenamiento jurdico de aplicacin, bien entendido que ha de ser el Plan
Parcial Finca Salamanca y en lo no previsto en ste, el PGOU-92.
368
STS de 21 de junio de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.
369
El Tribunal Supremo analiza el ttulo del proyecto presentado por la recurrente, que ya es
indicativo de la voluntad que persigue la Administracin (FJ 7): Pues bien, en el supuesto de
autos, es la coadyuvante, titular de la inicial licencia anulada y obligada a la ejecucin
material de las sentencias dictadas la que, con base en un Proyecto de legalizacin
urbanstica de vivienda, del que es autor la entidad Estudio Luengo, S. L., la que en fecha
de 7 de junio de 2002 solicita la legalizacin urbanstica de la vivienda; si bien se observa, la
recurrente ni siquiera solicita la concreta concesin de la licencia, aspecto que tampoco se
menciona ni en la Justificacin urbanstica del proyecto de legalizacin, ni en las
Alegaciones jurdicas complementarias que con el mismo se acompaa; es pues, la propia
Gerencia solicitada la que considera que se ha producido una solicitud de licencia de
legalizacin y, tras los trmites oportunos, procede a la concesin de la misma. Ello explica el
inicio de la manifestacin de la Sala en el texto que hemos trascrito: en la solicitud de la
coadyuvante (en su nimo), que ni siquiera de forma expresa solicita la concesin de
188
en
trmite
o/y
ante
una/s
sentencia/s
judicial/es
una
nueva
ordenacin
urbanstica
unos
nuevos
actos
189
190
376
191
192
193
Cuadro n. 1
194
[...] Questa
parte
della
giurisprudenza
che,
nellidentificare
come
criterio
378
195
380
196
197
384
198
los
juzgados
de
lo
contencioso-administrativo
nicamente
tienen
385
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 153-158. Esta afirmacin se contrapone a la aseveracin hecha
por MARTN DELGADO: Siendo cierto, debe sealarse que los supuestos en que esto ocurra no
sern demasiados, teniendo en cuenta que quien conoce de la ejecucin es precisamente
quien conoci del asunto en primera instancia; en consecuencia, lo ms normal es que posea
competencia para conocer del nuevo acto administrativo contrario a los pronunciamientos del
fallo, pues en la mayor parte de los actos ser dictado por la misma Administracin y sobre la
misma materia. Slo cuando es la Administracin superior la que emana el acta estaremos
ante el supuesto de que el Juez de la ejecucin carezca de competencia. En materia
urbanstica s tiene trascendencia el requisito competencial para dictar la nulidad del acto o
disposicin administrativa elusiva.
200
con
un
aumento
de
las
competencias
de
los
rganos
201
202
203
204
el
lmite
competencial
para
los
juzgados
contencioso-
392
STS de 5 de febrero de 2008. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2008/458. Por otro lado,
la seccin 5 del Tribunal Supremo advierte a la parte actora que no es lo mismo impugnar un
acto porque se ha dictado con la voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia y, por
tanto, se acudir por va de los artculos 103.4 y 103.5 de la LJCA a no interponer un recurso
contencioso-administrativo contra dicho acto. As en el FJ 4 determina: Como antes
decamos, el problema aqu planteado ha surgido por la defectuosa tcnica procesal utilizada
por la parte actora, la cual dice que se vio obligada a interponer el recurso en el mismo
incidente de ejecucin de sentencia. Ahora bien, esa forma de proceder (o de denominar a
las figuras procesales) no es correcta, porque son cosas distintas las dos siguientes: a) Una,
pedir en ejecucin de sentencia la nulidad de un acto administrativo porque sea contrario al
pronunciamiento de la sentencia. (Artculo 103, apartados 4 y 5 de la L.J. 29/98). b) Otra,
interponer un recurso contencioso administrativo contra ese mismo acto. Tan distintas son
ambas cosas, que hasta el rgano judicial competente para resolver una u otra peticin puede
ser distinto. De forma que conviene en esta materia utilizar las palabras y los conceptos con
propiedad, para que el Tribunal est seguro de lo que se le pide.
205
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, LGDJ, Pars, 2001, pgs. 573-574. Los efectos
de la nulidad son los siguientes: En droit administratif, comme en droit priv, les effets de la
nullit dun acte juridique se ramnent au grand principe selon lequel, lacte nul tant cens
navoir jamais exist, ses consquences sont rtroactivement ananties.
394
O. DUBOS Y F. MELLERY, La modulation dans le temps des effets de lannulation dun acte
administratif, en Revue du Jurisclasseur-Droit Administratif, agosto-septiembre 2004,
pgs. 6-11.
395
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, op. cit., pg. 575. GAUDEMET seala el
reconocimiento indistinto de competencia para declarar la nulidad: "En droit administratif,
206
207
208
209
Por todo ello, a los jueces y tribunales no se les aplican las reglas de
distribucin de competencias en relacin con la facultad de dictar la nulidad
de un acto administrativo o disposicin administrativa elusivo por los
argumentos aportados que se extraen del propio anlisis de la LJCA.
DE
210
401
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.
pgs. 159-162. GALN GALN hace referencia al nacimiento de una presuncin iuris tantum en
relacin con el nimo elusivo: Por tanto, la prueba del requisito objetivo hace nacer la
presuncin iuris tantum del cumplimiento del requisito objetivo. Con lo que se produce una
inversin de la carga probatoria: ser la Administracin la que deber probar que no realiz la
actuacin con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia.
402
El artculo 103.4 de la LJCA se halla redactado en los siguientes trminos: Sern nulos de
pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias,
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
403
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pgs. 927-932. Tal observacin ha sido puesta de manifiesto por CLAVERO:
Las diferencias son evidentes, en primer lugar no se refiere solo a actos o disposiciones sino
a alguna actividad de la Administracin, en segundo lugar no exige que la actividad se
produzca con la finalidad de eludir el cumplimiento de los pronunciamientos de la sentencia,
en tercer lugar las facultades del rgano judicial no se refieren tan solo a declarar la nulidad
211
sino que incluye la de reponer la situacin al estado exigido por el fallo y finalmente faculta
para determinar los daos y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.
404
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 284-285. LPEZ GIL analiza los actos elusivos del cumplimiento de una sentencia: Esto
se debe a que, a diferencia de lo que sucede con las sentencias que reconocen una situacin
jurdica individualizada en donde la ejecucin no satisface con la mera declaracin del
derecho, la ejecucin de sentencias anulatorias despliega sus efectos con la mera declaracin
de anulacin, lo que no impide que, con posterioridad, la Administracin pueda dictar otro
acto o disposicin, conforme a la ley, que suponga una reiteracin del que ha sido anulado.
Con esta actuacin se busca eludir el cumplimiento de las sentencias a travs de la adopcin
de medidas indirectas.
212
2.1 LA
LJCA)
104
DE LA
405
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 828829. J. J. GONZLEZ RIVAS, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosa
administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pg. 849. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios
a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998, op. cit.,
pgs. 732-733. GIMENO define la ejecucin voluntaria como autoejecucin administrativa:
Una de las notas singulares del proceso de ejecucin de sentencias administrativas consiste
en dividir la iniciacin de dicho procedimiento en dos fases: la de autoejecucin
administrativa y la de ejecucin forzosa, estando presididas cada una de ellas por los
principios de necesidad y voluntariedad respectivamente.
406
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 94-96. El
magistrado del Tribunal Supremo define la ejecucin voluntaria del siguiente modo: [] el
mecanismo normal del cumplimiento de las sentencias dictadas por el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, de conformidad con los propios antes expuestos, debiera ser el
del cumplimiento voluntario del mandatario judicial por parte normalmente de la
Administracin obligada a ello.
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 166-167. MARTN DELGADO se decanta por el trmino ejecucin
voluntaria.
213
214
411
215
216
principal, siempre que, como aqu sucede, no hayan podido serlo en ste y
aleguen un derecho o inters legtimo y personal que pueda verse afectado
por la ejecucin que se trate de llevar a cabo. Por ello, los ahora
demandantes de amparo tienen, en consecuencia, derecho a ser odos en el
proceso de ejecucin al que nos hemos referido. La repercusin de dicha
jurisprudencia constitucional no pas inadvertida a la doctrina, a efectos de
interpretar el artculo 104.2 de la LJCA.415 Algn autor ha mantenido que el
legislador era consciente de que la mayora de las sentencias seran
desfavorables para la Administracin y, en consecuencia, prefiri ampliar la
legitimacin.416 Parece que en el mbito del derecho urbanstico dicha
interpretacin tiene an ms consistencia.
L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pg. 1376. En relacin con las personas
afectadas por el fallo, MARTN REBOLLO afirma: Las personas legitimadas para solicitar la
ejecucin de las Sentencias no son slo las partes (los recurrentes), sino las personas
afectadas (art. 104.2 y 109.1), aunque no hubieran sido parte en el proceso. Esta novedosa
posibilidad trae causa de una temprana Sentencia del Tribunal Constitucional, ya citada, la
STC 4/1985, que interpret en el sentido ampliatorio el concepto de partes interesadas de
la anterior legislacin afirmando que no es equivalente al de partes litigantes (en el caso
concreto se trataba de los propietarios de un edificio cuya licencia haba sido anulada por una
sentencia que ordenaba tambin la demolicin y solicitaban ser tenidos como partes en la
ejecucin de un fallo en cuyo origen y desarrollo procesal no haban participado.
416
J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 861-862. La intencin del
legislador, para el autor, era precisamente facilitar la ejecucin contra las sentencias
desfavorables para la Administracin: En cuanto a la legitimacin para instar la ejecucin
forzosa el apartado segundo la reconoce tanto a quien fuera parte en el proceso como a
cualquier afectado. Como sealbamos al comienzo del comentario de este precepto, el
legislador, al disearlo, slo ha tenido en cuenta los supuestos en que el pleito finaliza con
una resolucin desfavorable para la Administracin. En los supuestos en que se confirme la
actuacin administrativa impugnada, ser la Administracin quien por s sola proceda a
ejecutar la resolucin dictada, pudindose en su caso instar su ejecucin por los particulares
por medio de recurrir por la va del artculo 29 la inactividad que en otro caso se
ocasionara.
417
STS de 26 de enero de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/1367.
218
219
220
419
221
421
Suscrito por Ramn Trillo Torres, Mariano Baena del Alczar, Antonio Mart Garca, Juan
Jos Gonzlez Rivas, Enrique Lecumberri Mart, Manuel Campos Snchez-Bordona, Santiago
Martnez-Vares Garca, Juan Gonzalo Martnez Mic, Rafael Fernndez Valverde, Celsa Pic
Lorenzo, Octavio Herrero Pia y Emilio Frias Ponce.
422
STS de 23 de enero de 2007. Ponente: Celsa Pic Lorenzo. RJ 2007/981. En el FJ 7 se hace
eco de la STS de 7 de junio de 2005 para estimar la pretensin del recurrente. Se considera
como persona afectada al particular en cuestin en el FJ 8: En consecuencia resulta
plenamente afectado por el resultado de la indemnizacin que pueda obtener Autobuses de
Len SA procedente del Ayuntamiento de Len ya que la cuanta que se determine en el
proceso de ejecucin de la sentencia a partir del procedimiento establecido en la Ley de
Enjuiciamiento Civil debe serle entregada. La proteccin de la tutela judicial efectiva de su
derecho, art. 24 CE, como afectado a la ejecucin de la sentencia en sus propios trminos,
222
223
224
DE
426
225
estas
posibilidades,
pues,
en
el
artculo
109.1,
226
429
228
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 114-116.
En esta obra FERNNDEZ VALVERDE expone los anteriores cuatro supuestos del artculo 103 y
siguientes de la Ley jurisdiccional de 1956: La regulacin de esta materia, prevista en los
artculos 103 y siguientes de la antigua Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de
27 de diciembre de 1956, contemplaba diversos supuestos en los cuales la ejecucin de las
sentencias no alcanzaba el exacto cumplimiento del contenido del fallo de las mismas. En tal
sentido pudieran sealarse los cuatro supuestos que se contemplaban en la legislacin
anterior: a) La suspensin del procedimiento total o parcial del fallo (artculo 105.1.b LRJCA
56, en relacin con los nmeros 2 y 3 del mismo precepto). b) En segundo lugar, la
inejecucin en absoluto, total o parcial, del mismo fallo, contemplada en el apartado c) del
mismo artculo 105.1, en relacin con los nmeros 2 y 3 del mismo texto legal. En el nmero 2
citado se sealaban como causas determinantes tanto de la suspensin como de la
inejecucin contempladas las siguientes: 1. Peligro de trastorno grave para el orden
pblico. 2. Temor fundado de guerra con otra potencia, si hubiera de cumplirse la sentencia.
3. Quebranto en la integridad del territorio nacional; y en ltimo lugar, 4. Detrimento grave
de la Hacienda pblica; supuesto que era desarrollado en el expresado nmero 3 del artculo
105, y que contemplaba los trmites y procedimientos a seguir para la concurrencia de la
expresada causa del detrimento grave de la Hacienda Pblica. En el mismo sentido, se
expresa L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pg. 1377.
431
El peridico Diario Sur se hace eco del auto del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca
que declara la suspensin del fallo de una sentencia que ordena la demolicin de mil
viviendas a solicitud de la gestora del Ayuntamiento de Marbella hasta que no se apruebe el
PGOU. Vase en www.diariosur.es (ltima consulta: 17 de enero de 2008). As es el titular de
la noticia: Las resoluciones del TSJA dan alivio a los dueos de mil viviendas con sentencias
firmes. PP y PSOE aplauden la suspensin de las demoliciones hasta que haya un PGOU y
ambos se atribuyen el mrito. La plataforma de afectados celebra que la Justicia y las
administraciones comiencen a dar soluciones.
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 89. La autora cualifica el epgrafe de su obra
relativo a los supuestos de suspensin e inejecucin de sentencias contencioso-
229
230
4.1 LA
LAS
PRESCRIPCIONES
PROCEDIMENTALES
DEL
ARTCULO
105.2
DE
LA
LJCA. LA
INDEMNIZACIN SUSTITUTORIA
especfico
para
declarar
la
concurrencia
de
dichas
excepciones.
El segundo apartado del artculo 105 de la LJCA determina los motivos
excepcionales que darn lugar a la inejecucin de la sentencia:434 Si
concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una
sentencia, el rgano obligado a su cumplimiento lo manifestar a la autoridad
judicial a travs del representante procesal de la Administracin, dentro del
plazo previsto en el apartado segundo del artculo anterior, a fin de que, con
audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal
aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias
que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la
indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de
cumplimento pleno.
La jurisprudencia ha dejado claro que las partes no podrn obviar el
procedimiento previsto en el artculo 105.2 de la LJCA435 para que se estime
la existencia de una excepcin de imposibilidad material o legal. Por otro
lado,
los
rganos
jurisdiccionales
434
estn
obligados
tramitar
los
231
436
437
232
438
233
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235
4.2 HACIA
441
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pgs. 106-107. Pueden verse varias consideraciones
generales en B. LOZANO CUTANDA, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 735-741.
442
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 86-89. PREZ GMEZ manifiesta que la imposibilidad
material concurre si fsicamente no resulta posible llevar la sentencia a efecto en sus
estrictos trminos.
443
Sentencia n. 211/2004 del Juzgado Contencioso-Administrativo n. 1 de Girona: Estimo el
recurso contencioso-administrativo, y en consecuencia, declaro la nulidad de las licencias
concedidas en fechas [], por estimar ilegal el Estudio de Detalle en el que se amparaban,
236
237
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 90-92.
Tambin aporta jurisprudencia que discute acerca de las consecuencias materiales de la
anulacin de una licencia; es decir, si es procedente la demolicin.
448
Vase la STSJCA de 29 de marzo de 2007, ponente: Mara Teresa Marijun Arias, RJCA
2007/275. Esta sentencia supone la condena al derribo de 395 viviendas situadas en el monte
Picota, en el municipio de Pilagos, por la nulidad del Plan parcial a raz de la vulneracin de
la Ley del suelo de Cantabria (FJ 39): la ruptura de la armona del paisaje, en un entorno
natural rural precisado de proteccin sobre el que las actuaciones urbansticas precedentes
no han hecho sino contribuir a su progresiva degradacin, [es] la que en definitiva sustenta la
anulacin del Plan Parcial del Sector 2 de Pilagos, por su clara vulneracin del art. 34 de la
Ley 2/2001, del suelo de Cantabria, la cual se ha apreciado por esta Sala partiendo de
pruebas objetivas, periciales y documentales, huyendo de peligrosos subjetivismos y
consideraciones estticas opinables. La agresiva modificacin de la topografa del Monte
Picota, que forma parte del entorno paisajstico de los Montes de Liendres, y las exageradas y
forzadas soluciones arquitectnicas previstas para poder implantar en aqul trescientas
noventa y cinco viviendas no hacen sino quebrar una vez ms el paisaje rural existente antes
de la aprobacin del Plan Parcial, convirtiendo el Sector 2 en un suelo netamente urbano,
propsito nsito en la clasificacin de una parcela como urbanizable delimitada, pero al que
se llega tras una actuacin traumtica sobre aquella donde aqul se ubica, lo que produce un
importante e incontrovertido impacto paisajstico que obliga a rechazar la actuacin
urbanstica en las condiciones y con las caractersticas previstas por el Plan Parcial.
238
449
239
450
Recordemos que el artculo 105.1 de la LJCA establece con carcter general la prohibicin
de suspender o declarar la inejecucin total o parcial del fallo.
451
J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 839-848. Los autores
realizan una exposicin de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y tambin del TS
dictada interpretando dicho artculo. Tambin abogan por una interpretacin jurisprudencial
favorable a la ejecucin: El juicio de este precepto, en cuanto que constituye una sntesis de
la doctrina jurisprudencial que garantiza el cumplimiento de las sentencias, debe ser positivo
y constituye una pieza clave para futuras interpretaciones que deban efectuar los jueces y
Tribunales para lograr el completo y exacto cumplimiento de sus resoluciones.
452
STS de 9 de julio de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. JUR 2007/236491.
453
El Tribunal Supremo interpreta lo siguiente (FJ 2): A juicio de esta Sala, la modificacin
del PGOU en los trminos referidos entraa una actuacin administrativa contraria a la
sentencia y con la que se pretende eludir su cumplimiento, pues la legalizacin de la
edificacin consecuencia del desplazamiento de la zona verde, no es el resultado de una
modificacin del planeamiento de alcance general de la que hubiese derivado tal efecto, sino
que es el resultado de una modificacin puntual que afecta exclusivamente al edificio en
cuestin y dirigida exclusivamente a su legalizacin a la vista de lo resuelto por esta Sala,
considerndose, en sntesis que la modificacin del PGOU en el extremo analizado tambin ha
de considerarse como una medida elusoria del cumplimiento de la sentencia.
240
454
En relacin con la condena de derribo, establece (FJ 7): [] debe, por tanto, insistirse en
que estamos en presencia de una declaracin de ilegalidad de las licencias que posibilitaron
la construccin del denominado Edificio Bernat de Oropesa del Mar y de sus aparcamientos.
En consecuencia, anuladas las licencias, la ilegalidad debe de ser proclamada de la totalidad
de lo construido con base en las citadas licencias anuladas.
241
licencia, sin que sea posible una demolicin parcial o, lo que es lo mismo, una
ejecucin parcial. El concepto que utiliza el Tribunal Supremo es el de
destino natural de lo indebidamente edificado; esto es, su derribo o
demolicin.455 Estamos en presencia de la conexin habitual en las
sentencias urbansticas entre los artculos 103.4 y 105.2 de la LJCA. Se acude
a la modificacin del acto o disposicin administrativa para que constituya
una excepcin de imposibilidad material y no se ejecute el fallo.
La sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2005 aporta otro
ejemplo de interpretacin restrictiva del tribunal en relacin con la
apreciacin de la excepcin de imposibilidad material.456 La sentencia
desestima la imposibilidad material ante la demolicin de ciento cuarenta y
cuatro viviendas y sus correspondientes garajes construidos en la playa del
Arenal a raz de la nulidad de la licencia concedida por el Ayuntamiento de
Arnuero. En este caso, concurren los propietarios afectados por el derribo y
solicitan al Tribunal Supremo que primero proceda a fijar una indemnizacin
y, posteriormente, al derribo. El Tribunal Supremo desestima la alegacin y
precisa en su examen ms adelante como incidencia del proceso la existencia
de terceros adquirentes de buena fe.
El Tribunal Supremo alega, en cuanto a la posible estimacin de la
imposibilidad material del derribo de dichas propiedades, lo siguiente: La
rotunda claridad de estos preceptos pone de relieve que es principio capital y
esencial de todo el sistema judicial la ejecutabilidad de las sentencias, en los
trminos en que se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a
esa ntegra ejecutabilidad imposibilidad material o legal, contenidas en el
artculo 105.2 de la misma LJCA, han de ser siempre interpretadas y aplicadas
con los mximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa
imposibilidad. Tal carcter restrictivo deriva del deber constitucional de
ejecutar la sentencia, deber del que se desprende [] que el derecho de
toda persona a la tutela efectiva de los Tribunales, consagrado en el artculo
24 de la Constitucin, integra no slo el derecho a la obtencin de una
455
242
457
243
El informe pericial seala las consecuencias de la ejecucin total del fallo (FJ 3): [] al
reputar que si se procediera a la ejecucin de la Sentencia, quedaran afectados los accesos a
cada vivienda; las cometidas de las instalaciones bsicas a todas las viviendas y la
cimentacin y estructura del edificio; con repercusin sobre todas las viviendas, de tal suerte
que originara el colapso estructural del edificio; solucin tcnicamente inviable que exigira
la demolicin total del edificio.
461
En el mismo sentido, vase: ATS de 22 de noviembre de 1989, ponente: Pedro Esteban
lamo, RJ 1989/8353, y ATS de 5 de diciembre de 1989, ponente: Antonio Bruguera Mant, RJ
1989/9003.
244
463
245
por
la
licencia
urbanstica.
Los
recurrentes
alegaban
la
464
246
466
469
. El Tribunal
247
ejecucin. El argumento de la inversin no nos parece del todo vlido ya que siempre ser
presente en actividades econmicas.
470
S. GONZLEZ-VARAS, Tratado de Derecho administrativo, Tomo III ContenciosoAdministrativo, Vol. III, Ed. Thomson-Civitas, Navarra, 2008, pgs. 1347-1369. El autor
mantiene que un rigor extremo, en sus propias palabras, en la ejecucin de las sentencias en
materia urbanstica contrasta con la fuerza de los hechos y de un supuesto principio de
proporcionalidad: Un rigor extremo en el momento de la ejecucin de las Sentencias puede
llegar a causar perjuicios contrarios a la lgica existente en el momento en que se dicta la
Sentencia. En la ejecucin puede terminar imponindose la fuerza de los hechos y la
aplicacin de un principio de proporcionalidad como principio llamado a conseguir el
cumplimiento posible de la Sentencia. En la fase de ejecucin de Sentencias, el plano ideal
de la declaracin judicial de derechos por Sentencia sufre un ajuste a la realidad. En
cualquier caso, GONZLEZ-VARAS manifesta su preocupacin por la inseguridad jurdica de la
fase de ejecucin de Sentencias, admitiendo la presencia de regmenes ms o menos rigurosos
o estrictos. En nuestro caso, estamos de acuerdo en la dificultad de ejecutar las sentencias
urbansticas por la ausencia, en la mayor parte de ocasiones, de fallos claros. Ahora bien, en
materia urbanstica cuando podramos ejecutar una sentencia sin que la fuerza de los hechos
fuera presente. Podramos afirmar que ninguno. De ah, que bajo nuestro punto de vista,
tales posicionamientos no resultan respetuosos con el derecho a la ejecucin de las
sentencias y el inters general medioambiental que en materia urbanstica coexiste.
248
que
afecta
cuatrocientas
viviendas
si
el
principio
de
STS de 27 de diciembre de 2001. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2002/5795. El acto
recurrido es un requerimiento de legalizacin, al que se le han aadido una ordenacin de
adaptacin al proyecto autorizado y una orden de demolicin. El TS ha interpretado la
aplicacin del principio de proporcionalidad en relacin con la legalidad urbanstica (FJ 4):
Finalmente, en el motivo se alega la infraccin del principio de proporcionalidad, con cita
de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 1994. Pero no existe esa
infraccin. La sentencia de instancia da como probado que el exceso de edificabilidad es de
91942 metros cuadrados (sobre una superficie total construida de 3.92820 metros cuadrados
y sobre una superficie en el proyecto autorizado de 3.00876 metros cuadrados) y adems
manifiesta la Sala que ese exceso no es legalizable, de forma que, resultando ilegal casi la
tercera parte de la superficie construida en comparacin con la autorizada, no puede decirse
que la demolicin que la Sala de Santander ha decretado sea contraria al principio de
proporcionalidad, sino que es por la trascendencia de la infraccin la medida que el
ordenamiento urbanstico impone para la debida restauracin de la legalidad urbanstica. ([]
Pero en tal caso la anulacin de la demolicin vendr entonces determinada por su ilegalidad,
no porque sea contraria al principio de proporcionalidad).
472
STS de 30 de junio de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/2670.
249
473
250
251
en
la
ejecucin
de
las
sentencias
urbansticas.
La
estn
debidamente
tipificadas
en
la
legislacin
urbanstica
de
vista
terico
no
es
procedente
252
hablar
del
principio
de
en la
253
254
255
256
acuerdos
negocios
jurdicos
oportunos,
consecuencia
de
las
488
257
258
259
491
W. ARAB, Les remdes linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit, pg. 50-55. ARAB considera que puede justificarse cierto retraso de la
Administracin en el caso de condenas dinerarias, pero no la inejecucin: Ladministration
ne peut pas chapper lexcution des condamnations pcuniaires sous prtexte de
contraintes budgtaires. Ces difficults justifient un certain retard, mais nullement la nonexcution de la chose jug.
492
En este mismo sentido, B. LOZANO CUTANDA (Comentarios a la Ley de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 735-741) niega que las dificultades
econmicas constituyan una imposibilidad de ejecucin: No cabe, por tanto, declarar la
imposibilidad de ejecucin por razones de ndole econmica.
493
E. MGUEZ BEN, Comentarios al art. 106, en Comentarios a la Ley , op. cit., pg. 752. Se
resumen los rasgos caractersticos del nuevo artculo 106 de la LJCA: Las novedades ms
destacables son: a) Una mejor y gil ejecucin de las sentencias condenatorias al pago de
cantidad en contra de una Administracin Pblica por la consideracin de crdito ampliable
que para dicha ejecucin se establece, y, en todo caso, para que si sta obliga a una
modificacin presupuestaria la misma se resuelva en el plazo de tres meses; b) Por lo que se
refiere a la aplicabilidad del art. 921, ltimo prrafo, de la Ley de Enjuiciamiento Civil,
respecto a la diccin Salvo las especialidades previstas para la Hacienda Pblica por la Ley
General Presupuestaria, debe resaltarse que la reinterpretacin que se hace de esta ltima
aunque insuficiente, respecto al devengo automtico de los intereses de demora e incluso su
posible incremento desde que la sentencia judicial es firme, en dos puntos ms constituye
un nuevo recorte al privilegium fisci; c) Respecto al nuevo apartado 4, debe sealarse que si
resulta avance, es debido a lo establecido en los apartados 2 y 3, respecto a lo establecido
con anterioridad a la Ley de 1956; pero que sigue resultando injustificable.
494
El artculo 106 de la LJCA establece las reglas especficas para las condenas dinerarias: 1.
Cuando la Administracin fuere condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado
de su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto
que tendr siempre la consideracin de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar
una modificacin presupuestaria, deber concluirse el procedimiento correspondiente dentro
de los tres meses siguientes al da de notificacin de la resolucin judicial. 2. A la cantidad a
que se refiere el apartado anterior se aadir el inters legal del dinero, calculado desde la
fecha de notificacin de la sentencia dictada en nica o primera instancia. 3. No obstante lo
dispuesto en el artculo 104.2 RCL 1998\1741, transcurridos tres meses desde que la sentencia
firme sea comunicada al rgano que deba cumplirla, se podr instar la ejecucin forzosa. En
este supuesto, la autoridad judicial, odo el rgano encargado de hacerla efectiva, podr
incrementar en dos puntos el inters legal a devengar, siempre que apreciase falta de
diligencia en el cumplimiento.
260
495
V. GIMENO SENDRA, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 747-752. En relacin con el crdito ampliable y el
procedimiento para proceder al pago, el autor seala: Si la Administracin condenada ha
observado tales disposiciones, es decir, ha previsto una partida especfica, para atender tales
obligaciones de pago y dicho crdito es suficiente para cubrir el montante de la deuda,
ejecutar la sentencia ordenando el libramiento de pago con cargo a dicha partida de su
presupuesto. Pero, si dicha partida fuera inexistente o insuficiente, se haca preciso en la
LJCA de 1956 (art. 108.2) acudir a un procedimiento especfico y extraordinario de ejecucin,
que, en la prctica, se converta en una fuente de dilaciones indebidas, pues, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 64 de la LGPres haba que acudir necesariamente a la tramitacin
de un crdito extraordinario o de un suplemento de crdito. El art. 106.1 de la nueva Ley ha
simplificado un tanto las cosas al establecer que el crdito correspondiente del presupuesto
tendr siempre la consideracin de ampliable.
496
El artculo 178 de la LRHL establece en relacin con los crditos ampliables: No obstante
lo dispuesto en el apartado 2 del artculo 172 de esta Ley tendrn la condicin de ampliables
aquellos crditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en las bases
de ejecucin del presupuesto, y, en su virtud, podr ser incrementada su cuanta, previo
cumplimiento de los requisitos exigidos por va reglamentaria, en funcin de la efectividad de
los recursos afectados.
497
A raz de la STC 166/1998 y la STC 211/1998. En ambas sentencias, ya expresamente
mencionadas, se interpret el artculo 154 de la LRHL, reconociendo que las prerrogativas de
inembargabilidad de los bienes locales no comprenden aquellos bienes afectados a un servicio
pblico. En este sentido, en J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ (Comentarios a la Ley
reguladora de la jurisdiccin contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit.,
pg. 849) se menciona la posibilidad de compensar los crditos en la fase de ejecucin de
sentencia: Por ltimo, no deja de resultar interesante recordar la posibilidad de aplicar la
261
autnomas
en
la
aprobacin
definitiva
de
los
planes
262
499
263
La Ley de 1971 por la que nacieron los tribunales administrativos italianos fue modificada
por la Legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa).
264
relatives
la
juridiction
administrative).502
Ms
501
L. ERSTEIN Y O. SIMON, Lexcution des dcisions de la juridiction administrative, BergerLevrault, op. cit., pgs. 19-33. Estudio especfico sobre la ejecucin antes de la entrada en
vigor de la Loi de 1995. Vase una reflexin ms actual del juge administrative en G. TEBOUL,
Nouvelles remarques sur la cration du droit par le juge administratif dans lordre juridique
franais, en Revue du Droit Public, n. 5, 2002, pgs. 335-360; F. DONNAT Y D. CASAS, Loffice
du juge administratif dans la jurisprudence rcente du Conseil dtat, en Revue Mensuelle
du Jurisclasseur-Droit Administratif, mayo 2004, pgs. 9-12.
502
C. CHARLES, Dix ans aprs: quoi a servi la loi du 8 fvrier 1995?, Revue Mensuelle Lexis
Nexos JurisClasseur, abril 2005, pgs. 10-14. La aprobacin de la ley de 1995 no ha sido til al
objetivo que haba dirigido su aprobacin, poner fin a la situacin de inejecucin de las
sentencias. El autor se muestra as de contundente: La loi du 8 fvrier 1995 fait apparatre
quelle a manifestement manqu lobjectif qui lui avait t maladroitement assign mettre
fin linexcution des dcisions des juridictions administratives en tant quelle constitue le
point de dpart de la conception extensive que le juge se faire de son office et qui tend vers
celui de juge administratif.
265
Estas son las disposiciones especficas del ttulo I del Cdigo de justicia administrativa que
rigen la ejecucin de las sentencias en el derecho administrativo francs. Ahora bien, de
forma expresa no se hace referencia a la imposibilidad material o legal de inejecucin. Vase
as la redaccin en el Cdigo de justicia administrativa: Article L911-1: Lorsque sa dcision
implique ncessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit
priv charg de la gestion d'un service public prenne une mesure d'excution dans un sens
dtermin, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la mme dcision,
cette mesure assortie, le cas chant, d'un dlai d'excution. Article L911-2: Lorsque sa
dcision implique ncessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de
droit priv charg de la gestion d'un service public prenne nouveau une dcision aprs une
nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la mme
dcision juridictionnelle, que cette nouvelle dcision doit intervenir dans un dlai dtermin.
Article L911-3: Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la mme
dcision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte
qu'elle prononce dans les conditions prvues au prsent livre et dont elle fixe la date d'effet.
Article L911-4: En cas d'inexcution d'un jugement ou d'un arrt, la partie intresse peut
demander au tribunal administratif ou la cour administrative d'appel qui a rendu la dcision
d'en assurer l'excution. Toutefois, en cas d'inexcution d'un jugement frapp d'appel, la
demande d'excution est adresse la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrt dont
l'excution est demande n'a pas dfini les mesures d'excution, la juridiction saisie procde
cette dfinition. Elle peut fixer un dlai d'excution et prononcer une astreinte. Le tribunal
administratif ou la cour administrative d'appel peut renvoyer la demande d'excution au
Conseil d'Etat. Article L911-5: En cas d'inexcution d'une dcision rendue par une juridiction
administrative, le Conseil d'Etat peut, mme d'office, prononcer une astreinte contre les
personnes morales de droit public ou les organismes de droit priv chargs de la gestion d'un
service public pour assurer l'excution de cette dcision. Les dispositions du premier alina ne
sont pas applicables dans les cas prvus aux articles L. 911-3 et L. 911-4 et lorsque le Conseil
d'Etat statuant au contentieux a dj fait application des dispositions des articles L. 911-1 et
L. 911-2. Les pouvoirs attribus au Conseil d'Etat par le prsent article peuvent tre exercs
par le prsident de la section du contentieux. F. BOURRACHOT, La rgularisation possible,
titre exceptionnel, dun acte dtachable annul, en Actualit Juridique du Droit
Administratif, octubre, 2004, pgs. 1824-1827.
504
C. CHARLES, Dix ans aprs: quoi a servi la loi du 8 fvrier 1995? , op. cit., pgs. 10-14;
M. BERGERES, Le sursis lexcution des jugements des tribunaux administratifs, en Petites
Affiches, n. 18, enero, 2004, pgs. 13-18.
505
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, op. cit., pgs. 554-555. La existencia de un
inters general est ntimamente ligada a la teora formulada sobre las validaciones
legislativas.
506
R. ROUQUETTE, Petit trait du procs administratif, op. cit., pgs. 435-436. La
Administracin est limitada en cuanto a sus argumentos para no ejecutar la sentencia:
Ladministration ne peut pas lgalement invoquer la difficult de le faire, mme si une telle
difficult souvent frquente peut justifier que le dlai raisonnable pour excuter sois plus
long. Elle invoque parfois des prtextes pour ne pas excuter et dans ce cas il conviendra de
saisir le juge de lexcution.
266
507
267
aquellas
posiciones
que
sostienen
la
aplicabilidad
de
la
268
La anterior Ley de 1956 dispona que la imposibilidad de ejecucin poda ser material o
legal. El artculo 105.2 de la LJCA instituye la excepcin de imposibilidad legal en los
siguientes trminos: 1. No podr suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecucin
total o parcial del fallo. 2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de
ejecutar una sentencia, el rgano obligado a su cumplimiento lo manifestar a la autoridad
judicial a travs del representante procesal de la Administracin, dentro del plazo previsto en
el apartado segundo del artculo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de
quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas
270
271
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pg. 121. El
magistrado del Tribunal Supremo ratifica la presencia de la imposibilidad legal en el mbito
urbanstico: Por lo que hace referencia a la imposibilidad legal, se viene incluyendo dentro
del concepto lo que, en realidad, es una simple imposibilidad de carcter administrativo, la
cual se produce habitualmente en el mbito del urbanismo mediante la posterior aprobacin
de nuevo planeamiento que viene a legalizar la actuacin previamente anulada.
514
M. GMEZ MEJAS, La modificacin de la regulacin legal de las zonas perifricas de
proteccin de las reservas naturales en la legislacin navarra y sus consecuencias para la
ejecucin de sentencias firmes, en Revista Mensual de Gestin Ambiental, mayo 2000, pp.
51-57. Para GMEZ es una prctica habitual en el derecho urbanstico: [] en el mbito
urbanstico, donde es habitual que mediante una modificacin o revisin de planeamiento
(generalmente, o en el mbito del estudio de detalle) se produzca la legalizacin de una obra
clandestina o amparada en una licencia ilegal o, por el contrario, la imposibilidad de ejecutar
una licencia por ser contraria a un planeamiento posterior. La jurisprudencia contenciosa es
muy cauta al declarar la imposibilidad, y, en todo caso, reconoca una indemnizacin a favor
de los recurrentes.
515
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 108 y ss. En esta obra se ofrece una definicin
acerca de la imposibilidad legal y su interfiriente en el mbito urbanstico: [] la ejecucin
de la sentencia sera perfectamente posible en los hechos, pero existe una causa normativa
que lo obstaculiza y, por tanto, la hace inviable. Dentro de las causas de imposibilidad legal
de ejecutar una sentencia, la que con ms frecuencia se produce deriva del cambio del
planeamiento urbanstico, consecuencia del ius variandi de la Administracin, de tal forma
que lo que era antes ilegal se ha legalizado, la sentencia deviene inejecutable por haber
sobrevenido una causa de imposibilidad de cumplimiento especfico.
516
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 729-730. En esta obra la imposibilidad
fctica sobrevenida se define del siguiente modo: El primero de los enunciados supuestos
suele acontecer cuando jurdicamente la cosa, objeto de la prestacin, se hace
irreivindicable como consecuencia de la entrada en la relacin jurdico-material debatida de
terceros de buena fe a quienes ampara el ordenamiento. Nuestra postura es radicalmente
contraria a la transformacin en imposibilidad legal de la presencia de terceros adquirentes
de buena fe. En relacin con la imposibilidad legal sobrevenida se centra en la reproduccin
del acto: Supuesto bien diferente al anterior es el de que la Administracin obtenga del
poder normativo competente una nueva disposicin legal que otorgue otra cobertura jurdica
al acto administrativo declarado judicialmente nulo y que le permita dictar un segundo acto
administrativo, en virtud del cual, quede legalizada la situacin originaria, ocasionando la
frustracin de la ejecucin por imposibilidad legal.
272
517
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y actividad administrativa, op. cit., pgs. 172-174.
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pg. 121.
519
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 133-174. GALN reconoce la existencia de dichas prcticas, de manera ms especfica,
en materia urbanstica: El cambio sobrevenido en el ordenamiento puede ser tambin
producido, y as sucede frecuentemente, por una modificacin del planeamiento urbanstico.
520
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 108 y ss. La autora relaciona el transcurso del
tiempo y la incidencia de la imposibilidad: Sin embargo, son muchos los casos en los que esta
ltima, lejos de velar por su cumplimiento, intenta evadirse de acatarlas adoptando una
actitud pasiva que conlleva el retraso de la ejecucin y, en muchas ocasiones con ello, la
aparicin de la causa de imposibilidad legal.
518
273
521
En los artculos 25-30 de la LJCA se establece el objeto del recurso contenciosoadministrativo. En este mismo sentido, V. GIMENO SENDRA Y OTROS, en Comentarios a la nueva
Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998 (op. cit., pgs. 742745), en relacin con la posible interposicin del recurso de inconstitucionalidad, se expresan
en los siguientes trminos: Por consiguiente, el mencionado problema debiera solucionarse
atendiendo, de un lado, al rango legal de la nueva norma que otorga distinta cobertura al
acto y, de otro, a la naturaleza de la aplicacin de dicha norma en el tiempo. Atendiendo al
primero de los enunciados criterios, y tratndose la nueva norma de un Reglamento, deben
los Tribunales en la inaplicacin de los Reglamentos ilegales, hoy reiterado en el art. 6 de la
vigente LOPJ; por el contrario, si se tratara de una Ley, la solucin es bien distinta pues el
Poder Legislativo no puede autocondicionarse y es libre de modificar las Leyes que
274
275
. MENNDEZ REXACH, Los principios comunes del derecho urbanstico en la Espaa de las
autonomas y el proceso hacia una nueva regulacin, op. cit., pgs. 29-31. MENNDEZ REXACH
hace referencia a la evolucin jurisprudencial en la aplicacin de la excepcin de
imposibilidad legal: Esta posibilidad es aplicable cuando el juez o tribunal sentenciador
declara, a instancia de la parte obligada, que la ejecucin es imposible. Sin embargo, la
interpretacin de la imposibilidad no es pacfica, pues hay dos tendencias jurisprudenciales
claramente identificables: una ms permisiva y otra ms estricta. Con un criterio flexible, el
Tribunal Supremo considera que hay imposibilidad legal de ejecutar una sentencia cuando ha
tenido lugar una modificacin del planeamiento, que convierte en legal lo que se declar
ilegal. De este modo, la modificacin del plan viene a legalizar la situacin, impidiendo la
ejecucin de la sentencia. En cambio, en otras ocasiones, el alto Tribunal entiende que, al
formar parte el derecho a la ejecucin del derecho a la tutela judicial efectiva, la
imposibilidad se debe interpretar en su sentido ms restrictivo y en trminos de
imposibilidad absoluta (absoluta imposibilidad fsica o evidente imposibilidad jurdica de
cumplir el fallo). En consecuencia, la modificacin del planeamiento no ser causa de
inejecucin de la sentencia si ha sido realizada con la intencin de incumplir la sentencia, o
mejor, con la intencin de que sta no se ejecute (entre otras, Sentencia de 5 de abril de
2001, Aranzadi 3030, FD 7). No obstante, la sentencia reconoce que esta conclusin es
matizada y remite la solucin al examen de las circunstancias concretas de cada caso, lo que
justifica la diversidad de decisiones que este Tribunal Supremo ha adoptado. Esta
interpretacin estricta de la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia parece
mucho ms correcta que la interpretacin amplia. El hecho de que se otorgue una
indemnizacin sustitutoria no debe servir de coartada para declarar imposible la ejecucin.
524
STS de 5 de abril de 2001, ponente: Pedro Jos Yage Gil, RJ 2001/3030, y STS de 18 de
febrero de 2004, ponente: Segundo Menndez Prez, RJ 2004/3160. En ambas sentencias se
resuelve la imposibilidad legal en el caso del Fortn de la Reina.
276
525
277
278
279
530
280
proteccin que precisamente afecta a las construcciones que deben ser objeto
de demolicin: se trata, pues, de una disposicin administrativa elusiva; (c) la
Administracin autonmica, en este caso el Consejo de Mallorca, da su visto
bueno para la aprobacin del plan especial de proteccin.
El Tribunal Supremo afirma que tras la aprobacin del plan especial de
proteccin del Ayuntamiento de Dey est la voluntad de eludir el
cumplimiento del fallo, de modo que, como se aprecia en los FJ 5 y 6, no se
califica de excepcin de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia532:
Resulta, al menos, inslito que, si estas sentencias declararon que los
desmontes y las edificaciones daan el paisaje por causar impacto en l, se
apruebe despus un Plan Especial de Proteccin del Paisaje en cuestin que
conserva las explanaciones y edificios que lo han daado. La conclusin a que
llegamos, a la vista de tal actuacin administrativa, es la misma sostenida por
la asociacin comparecida como recurrida, es decir, que dicho planeamiento
especial, al incluir las mentadas edificaciones en el catlogo de otras
edificaciones a conservar, tiene como nica finalidad impedir la ejecucin de
una sentencia firme, lo que, como declaramos en nuestra Sentencia, de fecha
25 de junio de 1998 (recurso de casacin 7358/94, fundamento jurdico
cuarto, prrafo segundo), no cabe esgrimir como causa de imposibilidad legal
de ejecutar una sentencia, segn establece el artculo 105.2 de la Ley de esta
Jurisdiccin, al tratarse de un subterfugio para impedir el cumplimiento de
una decisin judicial, razn por la que no pueden prosperar los motivos de
casacin alegados por ambas partes recurrentes. El posterior Plan especial
de proteccin a la sentencia es calificado por el Tribunal Supremo como
subterfugio para impedir el cumplimiento de la decisin judicial. En
consecuencia, desestima la peticin formulada por los recurrentes y el
elemento temporal aparece como factor que hay que tener en cuenta para
enjuiciar una modificacin sobrevenida.
El Tribunal Supremo ha desestimado que la aprobacin inicial de un
plan urbanstico constituya una imposibilidad legal. Este es el supuesto de la
anulacin de la licencia para la construccin de noventa y seis viviendas en el
532
281
533
282
283
537
En relacin con la imposibilidad legal se citan las siguientes sentencias que tratan sobre la
materia: STS de 6 de septiembre de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ
2005/219412; STSJC de 6 de junio de 2003. Ponente: Nuria Cleries Nern. RJCA 2003/779; STS
de 17 de julio de 2000, ponente: Ricardo Enrquez Sancho, RJ 2000/7016, y STS de 25 de
enero de 1999, ponente: Ricardo Enrquez Sancho, RJ 1999/355. En esta ltima sentencia, el
Tribunal Supremo estima la imposibilidad legal de ejecutar la sentencia a raz de la revisin y
284
legislativa
puede
incidir
en
un
reglamento
anulado
285
286
287
288
551
A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 339-341. El mismo BOIX aboga
por una delimitacin amplia y la califica de convalidacin legislativa de actos y disposiciones
ilegales; es decir, que la validacin legislativa podr incidir tanto en un reglamento como en
un acto administrativo.
289
Cuadro n. 2
ha
concretado
algunos
parmetros
de
control
en
su
552
STC n. 73/2000, de 14 de marzo. Ponente: Julio Diego Gonzlez Campos. RTC 2000/73.
290
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 166-174. En el examen relativo a los poderes del juez en la ejecucin de sentencias, se
describen unos lmites formales y materiales a las validaciones legislativas. El autor prefiere
utilizar el trmino de convalidacin legislativa frente al de validacin. As, el autor califica
como reproche formal que las validaciones legislativas constituyan leyes singulares en la
medida que tienen como nica finalidad salvar una concreta situacin administrativa. Un
segundo lmite formal es la presunta alteracin de las reglas de ordenacin del sistema de
fuentes. Este segundo reproche de tipo formal se limita a aquellos supuestos en los que la
convalidacin legislativa tiene como objeto una disposicin normativa de la Administracin
declarada ilegal. Podra argumentarse que, en estos casos, la ley est ocupando
indebidamente el lugar que antes corresponda a la norma administrativa. Dicho de otro
modo, el legislador est sustituyendo indebidamente a la Administracin que dict la norma
que se convalida. Ambos criterios son desestimados por el Tribunal Constitucional en el caso
del embalse de Itoiz. Es decir, no concurren en el supuesto de autos. En relacin con los
lmites materiales, el autor hace referencia al principio de irretroactividad, al principio de
seguridad jurdica, al principio de interdiccin de la arbitrariedad del legislador, al derecho a
la ejecucin de la sentencia y al principio de reserva de jurisdiccin. Sin embargo, el
establecimiento de dichos lmites queda en un plano bastante terico porque la STC n.
73/2000 los desestima. Tendremos que esperar hasta que el Tribunal Constitucional dicte otra
nueva sentencia en materia de validaciones legislativas. Dichos lmites, tanto materiales
como formales, quedan en el plan terico, porque el TC los desestima en la STC n. 73/2000.
554
Para una exposicin ms detallada de los antecedentes de los hechos del caso del embalse
de Itoiz, vase: M. PULIDO QUECEDO, Ejecucin de sentencias y validaciones legislativas (el
caso de la presa de Itoiz, STC 73/2000, de 14 de marzo), en Repertorio Aranzadi del
Tribunal Constitucional, tomo I, enero-abril 2000, pgs. 1757-1760. Y tambin, R. FERNNDEZ
VALVERDE, La historia interminable de la presa de Itoiz, en Revista de Urbanismo y
Edificacin, Thomson Aranzadi, n. 12, 2005, pgs. 111-135.
291
del
Tribunal
Supremo
no
555
convierte
por
mismo
en
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830831.
292
bien,
el
Tribunal
Constitucional
acude
al
principio
de
556
294
295
una
postura
medioambiental.
interpretativa
ms
favorable
la
proteccin
561
la
constitucionalidad
de
las
leyes
validantes
de
actos
prononc au fond sur leurs prtentions. Devant la haute juridiction, la thse des intresss a
t examine au mme titre que celles soumises par le gouvernement et le Parlement de
Navarre. En dfinitive, le litige qui les opposait l'Etat a t trait par les tribunaux
espagnols dans le respect du procs quitable tel que garanti par l'article 6 1. 73. Pour les
raisons qui prcdent, la Cour conclut que l'interfrence du pouvoir lgislatif dans l'issue du
litige, allgue par les requrants, n'a pas port atteinte au caractre quitable de la
procdure. Il n'y a donc pas eu violation de l'article 6 1 de la Convention.
561
A. BOIX PALOP, La primera Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a
una convalidacin legislativa espaola. STEDH de 27 de abril de 2004 (asunto GorraizLizarraga y otros contra Espaa), en Revista General de Derecho administrativo, n. 124,
2004.
562
B. MATHIEU, Les validations lgislatives. Pratique lgislative et jurisprudence
constitutionnelle, op. cit., pgs. 57-105.
563
Con la excepcin de A. BOIX, Las convalidaciones legislativas, op. cit. y Las leyes de
convalidacin en el ordenamiento constitucional, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, n. 73, enero-abril 2005, pgs. 157-186.
564
W. ARAB, Les remdes linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit., pgs. 51-52.
296
no pueden validarse
los
actos
297
569
298
572
299
575
300
578
301
302
de
recurso
contencioso-adminsitrativo
que
pretenda
la
303
304
305
con
base
en
tales
argumentos
derechos
respetables
306
del
ordenamiento
urbanstico,
ya
que
los
sucesivos
588
307
308
309
es
de sentencias
no
es
SAP de Cantabria de 22 de marzo de 2007 (ponente: Jos Luis Lpez del Moral Echeverra,
RJCA 2007/115640). Los vendedores encargaron la gestin de venta a una agencia de
propiedad inmobiliaria, y no se inform a los compradores de que la finca afectada se hallaba
310
consecuencia
que
cada
da
aparezcan
con
mayor
frecuencia
afectada por una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. Dicha sentencia
declaraba la nulidad del estudio de detalle y, por tanto, la nulidad de la licencia municipal de
obras concedida por el municipio de Argoos. En la escritura de compraventa se estableci un
precio inferior al que efectivamente se pag. En el FJ 2 la SAP manifiesta: [] es lo cierto
que conocan la existencia de unas resoluciones judiciales cuya ejecucin poda suponer el
derribo de toda la urbanizacin, informacin esta que, pese a su evidente relevancia, no
suministraron a los compradores. Esta conducta ha de encuadrarse necesariamente en el
concepto de engao omisivo que acua nuestro Tribunal Supremo. Dicho engao concurre
cuando al autor del hecho le afecta la obligacin, consecuencia de la buena fe contractual,
de poner de manifiesto a la otra parte contratante una informacin. Citado deber de
informacin ha sido transgredido por los acusados, quienes ocultaron datos significativos y
decisivos para la compraventa, que determinaron que la parte desinformada accediera a
realizar el negocio jurdico con el consiguiente desplazamiento patrimonial que de otro
modo no hubiera realizado. Y es que resulta incuestionable que el conocimiento de una
informacin tan relevante como lo era la de la existencia de resoluciones judiciales que
podan determinar el derribo de la vivienda vendida hubiera hecho desistir de su intencin de
celebrar el contrato a los adquirientes, o cuando menos, de ofrecer un precio
considerablemente inferior al de mercado habida cuenta de la existencia de incertidumbre
sobre la demolicin de las viviendas.
311
595
312
313
600
314
606
315
316
608
317
318
5.1 LAS CAUSAS DE UTILIDAD PBLICA O DE INTERS SOCIAL PARA EXPROPIAR LOS DERECHOS
RECONOCIDOS EN UNA SENTENCIA (ART. 105.3 DE LA LJCA)
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 177-181. El autor insiste en que la expropiacin de los
derechos reconocidos en una sentencia configura una segunda excepcin al derecho a la
ejecucin: Al igual que en el caso de la imposibilidad, el anlisis de la expropiacin de los
derechos reconocidos en la sentencia interesa a este estudio en cuanto excepcin a la
ejecucin especfica, al contenido de la vinculacin positiva. Por ello insistimos una vez ms
en que se trata de otra excepcin al contenido de la vinculacin y no a la vinculacin misma,
pues el ejercicio de la potestad administrativa sigue condicionado negativamente, en cuanto
a la prohibicin de desvirtuar la ejecucin de la sentencia, y positivamente, respecto de la
satisfaccin del derecho a travs de su equivalente econmico. En consecuencia, tampoco la
expropiacin es un privilegio administrativo.
B. LOZANO CUTANDA, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit., pgs. 735-741. En relacin con la expropiacin, afirma: [] podr ser tanto
de derechos como de intereses, con lo que se ampla el mbito de aplicacin de este sistema
de sustitucin de la ejecucin especfica por una indemnizacin a todas aquellas sentencias
que no supongan el reconocimiento de derechos frente a la Administracin, pero de las que
pueden derivar intereses. Subsiste, sin embargo, el problema de qu ocurre con las
sentencias contencioso-administrativas de las que o bien no derivan derechos ni intereses
para los particulares, o bien que, aunque dan lugar a una pluralidad indeterminada de
personas (pinsese, por ejemplo, en las sentencias que anulan una disposicin reglamentaria
de la que se deriven derechos o intereses) []. Para estos supuestos, hubiera sido quizs
conveniente haber previsto un sistema de simple inejecucin de las sentencias por las mismas
causas de inters pblico o utilidad social que justifican la tcnica expropiatoria. Parece que
en las sentencias urbansticas en la mayora de ocasiones del fallo de la sentencia se
derivarn derechos e intereses. Como advierte, el Tribunal Constitucional ha avalado la
expropiacin: Esta funcin integradora no hubiere sido posible sin la declaracin del Tribunal
Constitucional, ya sealada, de que tan constitucional es tal ejecucin en la que se cumple el
principio de identidad total entre lo ejecutado y lo estatuido en el fallo como una ejecucin
en la que, por razones atendibles, la condena es sustituida por su equivalente econmico o
por otro tipo de prestacin y la ejecucin de una sentencia en sus propios trminos puede ser
sustituida de acuerdo con lo dispuesto en la ley mediante una resolucin fundada en
derecho. J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 96-98.
319
para
sealar
por
va
incidental
la
correspondiente
320
610
321
del
justiprecio,
considerndose
como
numerus
clausus
la
322
los siguientes: Il sagit dune situation grave, anormale et imprvue, exorbitante; guerre,
dsordres conscutifs une guerre, meutes, grve gnrale, cataclysme natural.
619
J. MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, op. cit., pg. 290.
620
J. RIVERO Y J. WALINE, Droit administratif, op. cit. pgs. 283-285. RIVERO y WALINE describen
los elementos propios de las circunstancias excepcionales: [] une situation anormale,
imposant ladministration lobligation dagir sous peine de compromettre lintrt gnral,
et ne permettant pas lobservation des rgles ordinaires, soit quelle soit matriellement
impossible, soit quelle risque, en retardant laction ncessaire, de la frapper dinefficacit.
Cabe sealar que estos autores califican la legalidad como una legalidad en crisis ante la
presencia de circunstancias excepcionales.
621
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, op. cit., pgs. 586-589. El ejercicio de
potestades excepcionales por parte de la Administracin conllevar el pago de
indemnizaciones: Lemploi des pouvoirs exceptionnels peut entraner pour ladministration,
lorsquelle cause prjudice aux particuliers, une obligation dindemniser que ne comportait
pas toujours lapplication de principes gnraux en matire de responsabilit. Cette
obligation de rparer apparat notamment comme une contrepartie des pouvoirs exorbitants
de ladministration, dans les hypothses ci-dessus analyses de refus dexcution des
jugements. La responsabilit de ladministration est alors engage sans faute de sa part, en
raison du risque exceptionnel que comporte son comportement et en raison de la rupture
dgalit quil cre entre les administrs.
323
622
324
6.1 LA
URBANSTICA EN LOS REGISTROS PBLICOS A QUE HUBIESE TENIDO ACCESO EL ACTO ANULADO
V. GIMENO SENDRA, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 753-755. Para el autor son dos los supuestos que
establece el artculo 107 de la LJCA: el primer supuesto, relativo a la publicacin eventual, y
el segundo, relativo a la publicacin necesaria. En cuanto a la publicacin eventual
(art. 107.1 LJCA), muestra que son tres los requisitos: (a) que tenga lugar a instancia de
parte; (b) a la publicidad eventual tan solo cabe acudir cuando lo declarado es un acto y no
un reglamento; (c) debe existir causa bastante.
624
M. BELTRN DE FELIPE, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit., pg. 760 y ss. En el comentario del artculo 107 que hace BELTRN DE FELIPE, se
describe su anterior regulacin en la Ley jurisdiccional de 1956. J. PREZ GMEZ (La ejecucin
de resoluciones judiciales en litigios frente a las administraciones pblicas, op. cit., pgs.
59-62) seala esta obligacin del rgano jurisdiccional de ejecutar la sentencia y proceder a
la publicacin: De modo que el art. 107 LJCA es un complemento del art. 104 LJCA. La
Administracin est obligada a llevar a puro y debido efecto la sentencia, y a practicar lo que
exija el cumplimiento de las declaraciones cometidas en el fallo. Pero adems, en
determinados supuestos, concretados en el art. 107 LJCA, habr de inscribirse o publicarse el
fallo.
625
Vase M. FERNANDO PABLO Y R. RIVERO ORTEGA, La publicidad de las sentencias en el orden
contencioso-administrativo: estudio sobre el registro de sentencias previsto en la disposicin
adicional tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio (Civitas, Madrid, 2001), una de las pocas
monografas especficas en relacin con la obligacin de la publicidad de las sentencias en el
orden contencioso-administrativo.
626
P. SMANO BUENO, La ejecucin de sentencias en materia de urbanismo: repaso al estado
de las cosas y alguna propuesta, op. cit., pgs. 149-216. El autor propone fortalecer la
325
326
entre los actos en materia urbanstica y la jurisdiccin contenciosoadministrativa.629 En este sentido, el legislador espaol ha establecido en la
TRLS un nuevo artculo que ofrece ms elementos de colaboracin entre la
jurisdiccin contencioso-administrativa y el Registro de la Propiedad. El
artculo 51.6 y 51.7 del TRLS abre la posibilidad de inscribir en el Registro de
los Propiedad los siguientes: 6. La interposicin de un recurso contenciosoadministrativo que pretenda la anulacin de instrumentos de ordenacin
urbanstica, de ejecucin, o de actos administrativos de intervencin. 7. Las
sentencias firmes en que se declare la anulacin a que se refiere el apartado
anterior, cuando se concreten a fincas determinadas y haya participado su
titular en el procedimiento. En primer lugar, si bien ser posible instar la
inscripcin en el Registro de la Propiedad de los recursos contenciososadminsitrativos que pretendan la anulacin de los instrumentos de ordenacin
urbanstica, de ejecucin, o de actos administrativos de intervencin no
creemos que dicho precepto agote todas las posibilidades existentes en
materia urbanstica. A tal efecto, un redactado ms amplio hubiera permitido
subsumir ms supuestos de hecho. En cualquier caso, abogamos por una
interpretacin amplia a fin y efecto que pueda practicarse la inscripcin en el
Registro de la Propiedad cuntos ms recursos contencioso-administrativos
posibles ya que ello provocar un aumento de la eficacia de la jurisdiccin
contencioso-administrativa en materia urbanstica.
Ya hemos indicado en relacin con la proteccin de los terceros de
adquirientes de buena fe que dicho precepto no dota de ms seguridad en el
trfico jurdico a los terceros de buena fe porque es requisito del precepto la
firmeza de la sentencia anulatoria y la participacin en el proceso del titular
de la finca. Sera un positivo, a nuestro juicio, abrir la posibilidad de inscribir
al Registro de la Propiedad las sentencias anulatorias en los trminos del
artculo 51.6 de la TRLS sin necesidad de que hayan adquirido firmeza. En
629
327
caso contrario ser una proteccin ms terica que real porque el transcurso
del tiempo entre que se dicta la sentencia anulatoria y sta deviene firme
puede resultar afectados terceros.
Podra resultar interesante modificar el artculo de la LJCA, de modo
que se pudiera inscribir el fallo anulatorio en los registros, a instancia de
parte, aunque el acto, teniendo acceso a los registros pblicos, no se hubiese
hecho efectivo.630 En ocasiones, las leyes urbansticas establecen la
posibilidad no la preceptividad de acudir al registro, de modo que, aun
teniendo acceso, no se inscribe en el registro.
6.2 INTERPRETACIN
107.1 DE LA LJCA)
630
328
6.3 SI
107.2 DE LA LJCA)
Vid. supra, op. cit., pg. 60. El mismo autor seala la dificultad con que puede
interpretarse la existencia de una causa bastante: Los requisitos, sin embargo, son distintos
en uno y otro caso. Respecto a la publicacin en peridicos oficiales, quiere la Ley que se
acredite causa bastante para ello. Concepto jurdico indeterminado que requerir la
apreciacin subjetiva del Juez o Tribunal en cada caso. La prueba de la concurrencia de causa
bastante de la publicacin ser a cargo de la parte que solicite la publicacin. Tambin
utiliza el art. 107.1 LJCA un concepto jurdico indeterminado para que prospere la solicitud
va Juez o Tribunal de la publicacin del fallo en peridicos privados a costa del ejecutado:
inters pblico que lo justifique. En consecuencia, precisa de un plus respecto a la
publicacin en peridico oficial. No ser suficiente la causa bastante, sino el inters pblico,
concepto de mayor amplitud, en tanto que no ser necesario acreditar que el inters en la
publicacin del fallo no es exclusivo del litigante favorecido por la sentencia, sino de la
comunidad.
632
P. SMANO BUENO, La ejecucin de sentencias en materia de urbanismo: repaso al estado
de las cosas y alguna propuesta, op. cit., pgs. 149-216. El autor destaca que en muchas
ocasiones la publicidad en los medios privados adolece de una serie de errores que no aportan
mucho a la seguridad jurdica.
633
J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 880-881. El fundamento de
la obligacin de publicar viene dado segn el autor por lo siguiente: Se ha considerado que
los efectos erga omnes de las sentencias que anulen una disposicin general, expulsndola del
ordenamiento jurdico, exigen, como presupuesto de su conocimiento, la publicidad.
329
indeterminada
de
personas,
el
juez
tribunal
ordenar
6.4 NACIMIENTO
TERCERA DE LA LJCA
V. GIMENO SENDRA, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 753-755. El supuesto del artculo 107.2 de la LJCA es
calificado por el autor como publicidad necesaria.
635
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pg. 60. En relacin con el proceso, estima que el
carcter preceptivo elimina la necesidad de dar audiencia a las partes personadas en el
proceso jurisdiccional.
636
Vid. supra, op. cit., pgs. 754-755. En relacin con el carcter preceptivo, manifiesta: La
anulacin, pues, de un Reglamento ocasionar siempre, dada su generalidad, la publicacin
en un diario oficial a fin de que sus destinatarios puedan tomar conocimiento de su
inexistencia, extendindose a ellos sus efectos a partir del da de la publicacin en el
peridico oficial.
330
vigor de esta Ley, el Gobierno, a propuesta del Consejo General del Poder
Judicial, regular la organizacin y rgimen de acceso al Registro previsto en
la disposicin adicional tercera. Al mismo tiempo, el Gobierno elaborar los
programas necesarios para la instauracin de los rganos unipersonales de lo
contencioso-administrativo en el perodo comprendido entre 1998 y 2000,
correspondiendo al Consejo General del Poder Judicial y al Ministerio de
Justicia o, en su caso, al rgano competente de la Comunidad Autnoma el
desarrollo y ejecucin, dentro del mbito de sus respectivas competencias.
Sin embargo, dicho registro no ha tenido la relevancia que hubiese sido
deseable. An hoy en da no es posible realizar una bsqueda de las
sentencias dictadas en el orden contencioso-administrativo sin recurrir a las
bases de datos.637 Las bases de datos no permiten conocer la realidad de la
actividad jurisdiccional de la ejecucin de las sentencias, en general, y
urbansticas, especialmente. El sistema actual de informacin se detiene en la
sentencia dictada, lo cual demuestra la poca atencin que la ejecucin de las
sentencias ha suscitado.
6.5 LA
637
331
ser el mismo que recoge las sentencias dictadas concretando las ejecutadas y
las que estn pendientes de ejecucin.
638
332
333
CAPTULO IV
MEDIDAS PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO
DE LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS
URBANSTICAS A LA LUZ DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO ESPAOL Y DEL DERECHO
COMPARADO
639
334
asuncin de responsabilidad por parte del Consejo General del Poder Judicial
mediante un mayor control de la actividad judicial y de la informacin.
En consecuencia, los instrumentos que en la actualidad ya constan en la
LJCA se califican como medidas por aplicar porque su desarrollo ha sido
insuficiente o simplemente se han inaplicado.
336
2.1 POSICIN ACTUAL DE LA JURISPRUDENCIA. LAS PARTES Y LAS PERSONAS AFECTADAS POR
EL FALLO PUEDEN INSTAR LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA
640
337
ante
la
jurisdiccin
contenciosa
administrativa
el
642
338
prescripcin determinados por los artculos 199 y 219, sin perjuicio de lo que
establece el artculo 202. La accin pblica es analizada por la doctrina
como una va a travs de la cual hacer respetar la legalidad urbanstica y
ampara a travs de dicha legitimacin la proteccin al medio ambiente.643
Sin embargo, el Tribunal Supremo determina a partir del artculo 104.2
de la LJCA que nicamente las partes personadas en el proceso y las dems
personas afectadas podrn instar la ejecucin forzosa. Esta postura ha sido
avalada por la doctrina.644 La accin pblica no es una tcnica novedosa
puesto que COSCULLUELA ya estudi, hace ya algunos aos, su aplicacin en el
mbito urbanstico.645 Ahora bien, si en el captulo II hemos afirmado la
imbricacin del urbanismo y el medio ambiente, dejamos sobre la mesa la
discusin terica acerca de la posibilidad de instar la accin pblica en la
proteccin del medio ambiente.646 Nuestra postura es defender la posibilidad
643
339
podran
calificarse,
en
palabras
de
COSCULLUELA,
como
340
embargo,
esta
mayor
presencia
de
las
asociaciones
en
341
342
STC nm. 114/2004, de 12 de julio de 2004. Ponente: Roberto Garca-Calvo y Montiel. RTC
2004/112. En el FJ 3, el Tribunal Constitucional establece la obligacin de los rganos
jurisdiccionales de interpretar las normas sobre la base del principio pro actione: Los
rganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no slo de manera
razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y
no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdiccin de aquellas
decisiones de inadmisin que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier
otra razn, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial
efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciacin del equilibrio entre los fines que se
pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso.
656
E. GARCA DE ENTERRA, El principio de la interpretacin ms favorable al derecho del
administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos, en Revista
Espaola de Administracin Pblica, nm. 42, enero-abril 1963, pgs. 267-294. El profesor
GARCA DE ENTERRA ya planteaba la necesidad de ampliar el campo de actuacin del principio
del favor actionis a otros campos. Esta reflexin viene al uso para defender la aplicabilidad
de la accin pblica en la ejecucin de la sentencia: En realidad, este nuevo principio de
nuestro contencioso, alumbrado tan oportunamente por el Tribunal Supremo, puede acertar a
cambiar el ambiente entero en que la justicia administrativa es vivida entre nosotros,
abriendo paso a una decidida funcin creadora de la jurisprudencia en esta materia de la
extensin de los recursos y de sus reglas de admisin. Es bien conocido que sin esta labor
creadora, que ha de ser constante y siempre perfectible, un sistema de justicia
administrativa ser siempre incompleto en las condiciones actuales del mundo poltico y
social, en que todas las desventajas suelen estar del lado del sbdito, cada vez ms envuelto
en una red inextricable de sometimientos y de reglas; compensar esta situacin facilitando,
cuando menos, el acceso simple a la discusin judicial de sus supuestos agravios, parece una
exigencia bien justificada.
343
2.3 LA
CONCEPTO Y JUSTIFICACIN
344
658
345
346
aun
cuando
estemos
ante
la
presencia
de
potestades
347
664
348
349
Vid. supra, op. cit., pgs. 55-58. No podemos estar ms de acuerdo con la afirmacin de
LPEZ GIL: No obstante, las reglas constitucionales de la separacin de poderes tienen un
punto de equilibrio: el cumplimiento de las sentencias y de las resoluciones judiciales por la
Administracin Pblica.
670
M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias
condenatorias de la Administracin, op. cit., pgs. 239-244. BELTRN DE FELIPE afirma la
conexin entre la existencia de un sistema de ejecucin de sentencias y la potestad de
sustitucin como uso de las facultades jurisdiccionales de ejecucin forzosa: De manera que
la exigencia de efectividad de la tutela judicial en sede ejecutiva tiene como consecuencia
que las medidas indirectas son insuficientes (precisamente por no ser capaces de garantizar
siempre y en todo caso la ejecucin en sus propios trminos). Por ello la efectividad,
requisito constitucional de la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, obliga a afirmar la
existencia del poder de sustitucin entre las facultades jurisdiccionales de ejecucin
forzosa.
350
351
674
Vid. supra, op. cit., pgs. 63-72. Los lmites que seala en relacin con el poder de
sustitucin son, entre otros, la indisponibilidad de los bienes de dominio pblico, o el
sistema de financiacin de las Administraciones Pblicas. Ms bien ha de entenderse esta
observancia de los procedimientos establecidos al efecto a la sujecin del tribunal a
cuestiones referidas a los principios organizativos y funcionales de las Administraciones
Pblicas, sin que la limitacin deba extenderse al concreto procedimiento administrativo en
cada caso previsto para dictar un acto.
675
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 271-279.
352
ejecucin
sustitutoria
directa
con
intervencin
de
comisario
ejecucin subsidiaria
676
353
Cuadro nm. 3
Artculo 104 de la LJCA: 1. Luego que sea firme una sentencia, se comunicar en el plazo
de diez das al rgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una
vez acusado recibo de la comunicacin en idntico plazo desde la recepcin, la lleve a puro y
debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el
fallo y en el mismo plazo indique el rgano responsable del cumplimiento de aqul. 2.
Transcurridos dos meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en sta
para el cumplimiento del fallo conforme al artculo 71.1.c), cualquiera de las partes y
personas afectadas podr instar su ejecucin forzosa. 3. Atendiendo a la naturaleza de lo
reclamado y a la efectividad de la sentencia, sta podr fijar un plazo inferior para el
cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause grave
perjuicio.
355
material
(por
ejemplo
demoliendo
unas
viviendas
679
356
de
la
sentencia;
es
decir,
posiblemente
en
funcin
de
681
357
682
358
dadas las
684
360
688
El artculo 549 de la LOPJ fue modificado por la Ley orgnica 19/2003, de 23 de diciembre.
En la actualidad se halla redactado de la siguiente forma: 1. Corresponden especficamente
a las unidades de Polica Judicial las siguientes funciones: a) La averiguacin acerca de los
responsables y circunstancias de los hechos delictivos y la detencin de los primeros, dando
cuenta seguidamente a la autoridad judicial y fiscal, conforme a lo dispuesto en las leyes. b)
El auxilio a la autoridad judicial y fiscal en cuantas actuaciones deba realizar fuera de su sede
y requieran la presencia judicial. c) La realizacin material de las actuaciones que exijan el
ejercicio de la coercin y ordenare la autoridad judicial o fiscal. d) La garanta del
cumplimiento de las rdenes y resoluciones de la autoridad judicial o fiscal. e) Cualesquiera
otras de la misma naturaleza en que sea necesaria su cooperacin o auxilio y lo ordenare la
autoridad judicial o fiscal. 2. En ningn caso podrn encomendarse a los miembros de dichas
unidades la prctica de actuaciones que no sean las propias de la Polica Judicial o las
derivadas de las mismas.
361
362
la
363
DE
Vid. supra, op. cit., pgs. 115-120. MARTN DELGADO, en un estudio de mayor profundidad, se
manifiesta en los mismos trminos: De este modo, entendemos que la ejecucin subsidiaria
en el contencioso-administrativo consiste en la ejecucin de la sentencia por una
administracin distinta de la condenada o por un tercero particular a cargo de sta, cuando
se trate de un hacer totalmente clarificado y concreto; en cambio, cuando el hacer sea
difuso, hablaremos de ejecucin comisarial, que implica la subrogacin del tercero comisario
en el lugar de la administracin recalcitrante para gestionar del fallo. En definitiva, las letras
a) y b) diferencian dentro del poder de sustitucin entre ejecucin directa y ejecucin
comisarial, de tal manera que en el primer caso el Juez adoptar los actos precisos para el
cumplimento del fallo, requiriendo la colaboracin de terceros, mientras que en el segundo
proceder a requerir la adopcin de esos actos a un tercero en sustitucin de la
Administracin.
696
M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias
condenatorias de la Administracin, op. cit., pgs. 413-418.
364
697
365
366
108.1.b de la LJCA, que establece que el juez o tribunal podr adoptar las
medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso,
sera inherente al acto omitido []. Se trata de adoptar las medidas
oportunas para que el fallo adquiera eficacia. No se trata de sustituir a la
Administracin, sino de aplicar una serie de medidas necesarias para dejar sin
efectos el incumplimiento de la sentencia por parte de la Administracin.701
Un desarrollo ms normativo del poder de sustitucin permitira
conocer los lmites ms concretos existentes, as como cada una de las
modalidades especficas de sustitucin. En consecuencia, si se establecieran
unos parmetros ms delimitados, ello permitira mayor seguridad jurdica en
su aplicacin y, seguramente, los rganos jurisdiccionales podran potenciar el
uso de dicha tcnica ante la inejecucin.
701
367
MARTN
DELGADO,
las
potestades
que
tienen
los
rganos
368
705
369
Si
la
Administracin
realizare
alguna
actividad
que
370
3.2 UNA
706
372
373
374
DE
709
375
713
376
DE
714
E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit., pgs. 3335. GARCA DE ENTERRA limita la facultad de sustitucin a la posicin que ocupa la
Administracin: Uno de los quicios del debate sobre el control judicial de la discrecionalidad
es que ese control debe respetar, en cualquier caso subraya una de las posiciones de este
ltimo debate, con resolucin el papel constitucional que al Ejecutivo (o a los
administradores autonmicos o locales) reserva el sistema poltico. Ese respeto es tanto ms
exigible cuanto que, en el Estado democrtico y social de Derecho en que estamos, quienes
ejercitan esas funciones ostentan una legitimacin popular, han sido colocados en sus puestos
por el voto y con la confianza del puesto para que gestionen sus intereses, lo que hacen en su
nombre.
715
T. R. FERNNDEZ, De la arbitrariedad de la Administracin, op. cit., pgs. 167-174.
716
M. BELTRN DE FELIPE, op. cit., pgs. 285-321. Destaca el esfuerzo que hace el autor para
concretar y definir los lmites del poder de sustitucin, especialmente en el mbito del
ejercicio de potestades discrecionales.
717
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 406-414. El
profesor TRAYTER deja bien claro su postura: La discrecionalidad administrativa como
potestad otorgada por la Ley para optar entre distintas soluciones, todas ellas justas, tiene
377
el
control
jurisdiccional
del
ejercicio
de
las
potestades
378
379
DE
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 450-455.
T. R. FERNNDEZ, De la arbitrariedad de la Administracin, op. cit., pgs. 171-174. Vase la
exposicin de T. R. FERNNDEZ respecto a la existencia de distintas soluciones alternativas por
parte del juez.
724
M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias
condenatorias de la Administracin, op. cit., pg. 293. En relacin con el contenido del fallo,
expone: Es decir, no se intenta solucionar el problema de la ejecucin de las sentencias sino
que se constata que en determinadas ocasiones la sentencia puede no solamente anular el
acto impugnado sino adems determinar las condiciones del nuevo acto e incluso dictarlo
directa e inmediatamente.
725
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 63-64. El autor es tajante al afirmar la
imposibilidad de utilizar la tcnica de la sustitucin ante fallos que obligan a realizar una
determinada accin o a dictar un acto discrecional: Respecto de las sentencias que obliguen
a la Administracin a realizar una actividad discrecional, supuesto que en cualquier caso ser
excepcional pues los actos discrecionales no pueden ser, por su propia esencia, y salvo sus
elementos reglados, fiscalizados por los Tribunales, entendemos que son inejecutables. Ante
la impugnacin de un acto de naturaleza discrecional, el Tribunal analiza la concurrencia o no
de los elementos reglados del acto, como puede ser el procedimiento o la competencia del
rgano que lo dict, pero no los elementos de ndole puramente discrecional del mismo,
como sera, por ejemplo, la valoracin que ha de darse a un ejercicio en una oposicin. Si
existiera una condena consistente en obligar a la Administracin a adoptar una determinada
accin respecto de un elemento discrecional se generara un conflicto entre los poderes
ejecutivo y judicial, y, desde luego, sera de ejecucin imposible.
726
I. MARTN DELGADO, La ejecucin subrogatoria de las sentencias contencioso-administrativas,
op. cit., pgs. 125-126. Para MARTN DELGADO la problemtica se cie en determinar lo
siguiente: La cuestin que debe resolverse no est en concretar una definicin vlida de
discrecionalidad ni en determinar si el ejercicio de la misma es o no controlable por el Juez
723
380
DE
DE
381
382
383
384
385
386
DE
387
743
G. ORSONI, Il commissario ad acta, Cedam, Padua, 2001, pgs. 63-135. En relacin con la
necesidad de establecer una regulacin de la prctica del comisario a fin de no quebrantar el
principio de legalidad, afirma: Linevitabile imputazione (ontologica prima ancora che
giuridica) dellattivit compiuta in via sostituita nella sfera giuridica dellorgano
inadempiente importa, nellattuale ordinamento administrativo, un ripensamento globale
sulleffettiva collocazione della figura commissariale. Se cio, posa ancora ascriversi
lintervento sostitutivo ad una crisi della legalit dellattivit amministrativa, o se, invece, il
ricorso al commissario ad acta costituisca oggi il portato di una crisi immanente al principio di
legalit.
744
I. MARTN DELGADO, La ejecucin subrogatoria de las sentencias contencioso-administrativas,
op. cit., pgs. 52-53.
745
Publicada en la Gazzeta Ufficiale, nm. 173, de 26 de julio de 2000. En el artculo 2 hace
referencia a la posibilidad de nombrar a un comisario: 1. I ricorsi avverso il silenzio
dell'amministrazione sono decisi in camera di consiglio, con sentenza succintamente
motivata, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i
difensori delle parti che ne facciano richiesta. Nel caso che il collegio abbia disposto
un'istruttoria, il ricorso deciso in camera di consiglio entro trenta giorni dalla data fissata
per gli adempimenti istruttori. La decisione appellabile entro trenta giorni dalla
notificazione o, in mancanza, entro novanta giorni dalla comunicazione della pubblicazione.
Nel giudizio d'appello si seguono le stesse regole. 2. In caso di totale o parziale accoglimento
del ricorso di primo grado, il giudice amministrativo ordina all'amministrazione di provvedere
di norma entro un termine non superiore a trenta giorni. Qualora l'amministrazione resti
inadempiente oltre il detto termine, il giudice amministrativo, su richiesta di parte, nomina
un commissario che provveda in luogo della stessa. 3. All'atto dell'insediamento il
commissario, preliminarmente all'emanazione del provvedimento da adottare in via
sostitutiva, accerta se anteriormente alla data dell'insediamento medesimo l'amministrazione
388
389
748
390
M. NIGRO, Giustizia amministrativa, op. cit., pgs. 311-340. En relacin con los efectos de
la sentencia del giudice amministrativo, en palabras de NIGRO: La sentenza amministrativa
pone, quinde, (anche) lobbligo dellamministrazione di ripristinare lo stato di fatto e di
diritto preesistente.
752
Para ampliar la informacin sobre el giudizio di ottemperanza cuando no existe fuerza de
cosa juzgada, puede consultarse: B. MARCHETTI, Lesecuzione della sentenza amministrativa
prima del giudicato, Dipartimento di Scienze Giuridiche Universit de Trento XXXII, Cedam,
Padua, 2000, pgs. 120-145; B. MARCHETTI, Lesecuzione della sentenza amministrativa non
definitiva nellordinamento italiano e in quello francese, en Rivista di Diritto Pubblico, nm.
1, 1999, pgs. 124-172; B. SASSANI, Silenzio ed esecuzione della sentenza nella riforma del
processo amministrativo, en Rivista di Dirittto Processuale, vol. 56, 2001, pgs. 408-432.
753
El origen del giudizio di ottemperanza est expuesto en la resolucin del Consejo de
Estado de 19 de julio de 2004, en Giurisprudenza Italiana, diciembre 2004, pgs. 2172-2175.
754
M. NIGRO, Giustizia amministrativa, op. cit., pg. 327. NIGRO describe el origen del giudizio
di ottemperanza: Il giudizio di ottemperanza stato introdotto dal legislatore del 1889 per
la sola attuazione della sentenza civile, per dare cio consistenza ed effettivit allobbligo di
conformarsi scritto nellarticolo 4 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo.
stata poi la giurisprudenza amministrativa, a partire dalla decisione della IV sezione del
Consiglio di stato, 2.3.1928, n. 181, ad estendere il remedio anche alla attuazione delle
sentenze amministrative: il principio posto dalla giurisprudenza diventato norma legislativa
solo con larticolo 37 della legge istitutiva dei T.A.R..
391
ottenere
ladempimento
dellobbligo
dellautorit
amministrativa
di
del
ricorso
di
ottemperanza
es
la
existencia
de
un
En relacin con los aspectos ms concretos del ricorso di ottemperanza, como por ejemplo
los presupuestos, la legitimacin, el carcter contradictorio, el objeto del recurso y las
medidas del juez, vase M. NIGRO, Giustizia amministrativa, op. cit., pgs. 331-339.
756
E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, op. cit., pgs. 837-860. CASETTA define de la
siguiente forma el concepto que ha ofrecido la jurisprudencia sobre el incumplimiento de la
sentencia: La giurisprudenza ha ampliato il concetto di inadempimento, accostando alla
semplice inerzia non solo ladempimento parziale e incompleto, ma pure il comportamento
elusivo da cui risulti in modo equivoco e obiettivo la volont di sottrarsi agli obblighi
scaturenti dalla pronuncia.
757
L. COSCULLUELA, Manual de derecho administrativo, op. cit., pgs. 539-543.
758
A. TRAVI, Giudizio di ottemperanza e giurisdizione di merito, en Giornale di Diritto
Amministrativo, nm. 10, 1995, pgs. 976-984. Hace referencia a la posibilidad de nombrar a
un commissario ad acta para que sustituya la accin de la Administracin: Il giudice
administrativo non solo pu intimare allAmministrazione di provvedere entro un certo
termine allesecuzione della sentenza e pu nominare un Commissario ad acta che sostituisca
392
sino que tambin podr nombrar al commissario ad acta para que sustituya a
la Administracin.
anche
temporaneamente
occasionalmente
nellufficio
393
posicin
contraria,
que
considera
al
commissario
como
rgano
394
con
la
interposicin
del
correspondiente
recurso
DE
764
395
767
396
Que
el
juez
tribunal
solicite
una
autoridad
Que
el
juez
tribunal
nombre
un
comisario
directamente.
profesionalidad
del
funcionario;
es
decir,
que
posea
los
397
770
398
la
Administracin
impugnase
el
nombramiento.
El
giudizio
di
Cules son los medios de que dispone el comisario para hacer frente a
la ejecucin del fallo mediante las indicaciones del juez o tribunal?
Especialmente, IANNOTTA773 ha analizado la eficacia del nombramiento del
commissario ad acta, el cual debe hacer frente a la obligacin de hacer del
fallo porque no se trata de una actuacin puntual propia del juez civil
(giudice civile).
El commissario ad acta dispone de todos los medios materiales a su
alcance para ejecutar el fallo. Es decir, sustituye a la Administracin y, por
tanto, puede emplear los medios que esta posee. Este aspecto es positivo
772
399
774
Resolucin del Consejo de Estado, Seccin V, de 16 de enero de 2004, nm. 126, en Il Foro
Italiano, vol. I, 2004, pgs. 378-386. En este caso concreto el comisario tena el deber de
ejecutar una condena de pago por valor de 381.518.165 liras (2.312.231,30 euros,
aproximadamente).
775
A. IANNOTTA, Il giudizio dottemperanza e le sentenze in materia dimpiego con una
pubblica amministrazione, op. cit., pgs. 133-145.
400
dellAmministrazione
in
materia
in
luogo
del
Comune
776
401
Anteriormente, se
exclusivo
della
Amministrazione,
cos
come
peraltro
780
Resolucin del Consejo de Estado, Seccin VI, de 19 de enero de 1995, nm. 41.
I. MARTN DELGADO, La ejecucin subrogatoria de las sentencias contenciosoadministrativas, op. cit., pgs. 90-91. MARTN DELGADO defiende que el comisario puede hacer
uso de las facultades discrecionales mediante la sustitucin, ya que la sustitucin implica
ponerse en el lugar de la Administracin, y subraya que esta se ha negado a cumplir con la
sentencia. Por otro lado, s califica como lmite las obligaciones de hacer personalsimas: S
constituye, en cambio, lmite al poder de sustitucin la existencia de una obligacin de hacer
personalsima. Esto es, que la concreta actividad necesaria para dar ejecucin a la sentencia
y, por tanto, satisfacer la ventaja derivada de ella para el administrado est directamente
conectada con una persona concreta, de tal manera que el hecho de que fuere realizada por
otra supondra desvirtuarla.
782
A. TRAVI, Giudizio di ottemperanza e giurisdizione di merito, op. cit., pgs. 982-983. En
relacin con el carcter ex novo del uso de las potestades discrecionales, expone: Si sarebbe
avuto, insomma, da parte del giudice, non lesercizio di un potere discrezionale ex novo, ma
una verifica (condotta fundamentalmente secondo i canoni della ragionevolezza e del
sindicato sulleccesso di potere) del potere discrezionale gi esercitato dallAmministrazione.
E altro esercitare da capo un potere discrezionale, altro correggere il cattivo uso del
potere discrezionale gi esercitato da unautorit amministrativa.
781
402
783
Vid. supra, op. cit., pgs. 982-983. Para TRAVI el ejercicio de potestades discrecionales por
parte del comisario tiene como guardin al propio juez: Daltra parte, la presenza di un
potere di vigilanza del giudice amministrativo sullattivit del Commissario pu costituire un
elemento idoneo a garantire pienamente le esigenze di effettivit della attuazione del
giudicato.
784
Resolucin del Consejo de Estado, Seccin VI, de 15 junio de 1998, nm. 1094, as como
resolucin del Consejo de Estado, Seccin IV, de 4 de junio de 1990, nm. 408, y resolucin
de 27 de abril de 1995, nm. 373. Respecto a Administracin sustituida el Consejo de Estado
ha declarado: Non ritiene il Collegio di doversi discostare dal consolidato orientamento
giurisprudenziale a tenor del quale la nomina del Commissario ad acta e la scadenza del
termine assegnato per lesecuzione della statuizione dellautorit giudiziaria non comportano
il venire meno del potere-dovere dellAmministrazione di provvedere nellambito delle
attribuzioni riconosciute per legge. Lunico limite allapplicazione del potere discrezionale
dellAmministrazione il rispetto del giudicato, di merito o cautelare, id est la non
assunzione, da parte dellAmministrazione, di determinazioni volte ad aggirare, con
comportamenti soprassessori, defatiganti o elusivi, la corretta esecuzione della volont
espressa dal dictum del giudice.
403
785
404
405
que
administraciones
la
sustitucin
pblicas
para
comisarial
que
ejecuten
puede
las
tener
en
las
sentencias.
Las
789
406
407
Cuadro nm. 4
408
4.1 LAS
su
responsabilidad,
previo
apercibimiento
notificado
409
DE
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 839841. A lo largo de la investigacin que ha efectuado, el profesor FONT ha considerado las
multas coercitivas como una medida interesante para la ejecucin de las sentencias. El origen
de las multas tiene su antecedente en la tcnica francesa de las astreintes. En la actualidad,
los artculos 911.4, 911.5, 911.6, 911.7 del Code administrative regulan la imposicin de las
astreintes ante la inejecucin de las sentencias: Si le jugement ou larrt dont lexcution
est demande na pas dfini les mesures dexcution, la juridiction saisie procde cette
dfinition. Elle peut fixer un dlai dexcution et prononcer une astreinte (L. 911-4). En cas
dinexcution dune dcision rendue par une juridiction administrative, le Conseil dtat
peut, mme doffice, prononcer une astreinte contre les personnes morales de droit public ou
les organismes de droit priv chargs de la gestion dun service public pour assurer
lexcution de cette dcision (L. 911-5). L'astreinte est provisoire ou dfinitive. Elle doit tre
considre comme provisoire moins que la juridiction n'ait prcis son caractre dfinitif.
Elle est indpendante des dommages et intrts. (L. 911-6). En cas d'inexcution totale ou
partielle ou d'excution tardive, la juridiction procde la liquidation de l'astreinte qu'elle
avait prononce. Sauf s'il est tabli que l'inexcution de la dcision provient d'un cas fortuit
ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l'astreinte dfinitive lors de sa
liquidation. Elle peut modrer ou supprimer l'astreinte provisoire, mme en cas d'inexcution
constate (L. 911-7).
793
R. GMEZ-FERRER MORANT, Comentario al art. 112, en Comentarios a la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998, op. cit., pgs. 795-798. Destaca el carcter
abierto del artculo 112. Respecto a la buena acogida que tuvo entre la doctrina la
introduccin del artculo 112 de la LJCA, vase la posicin de GMEZ-FERRER MORANT: Se trata
de una regularizacin que puede ser efectiva, no slo por la cuanta que puede llegar a
alcanzar la multa, mediante su reiteracin hasta la completa ejecucin del fallo judicial, sino
por el coste poltico que puede llevar consigo la imposicin de multas a las autoridades
incumplidoras; y ello, porque desde una perspectiva poltica, de no adoptarse medidas de
este tipo, puede serles ms rentable dedicar los recursos pblicos a la consecuencia de
nuevos fines que a pagar el resultado negativo de la gestin de sus predecesores, que pueden
haber sido, adems, de distinto signo poltico. No obstante, hemos de ser crticos. En los
ayuntamientos en los que los alcaldes tienen impuestas multas coercitivas, a nuestro juicio,
no han pagado coste poltico alguno.
794
I. MARTNEZ DE PISN APARICIO, La ejecucin provisional de sentencias en lo contenciosoadministrativo, Civitas, Madrid, 1999, pgs. 46-53.
410
su
responsabilidad,
previo
apercibimiento
notificado
795
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 840841. El profesor FONT fue quien profundiz en el estudio de las multas coercitivas con el
estudio de las astreintes del modelo francs en La ejecucin de las sentencias contenciosoadministrativas, op. cit., pgs. 118-131.
411
796
412
por
el
responsable
poltico
no
por
la
Administracin
correspondiente.
797
413
4.2 EL
MINISTERIO FISCAL
JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
COLABORACIN ENTRE EL
AUSENCIA
DE
acreditada
su
responsabilidad,
previo
apercibimiento
El artculo 410 de la Ley orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo penal, tipifica
el delito de desobediencia en los siguientes trminos: 1. Las autoridades o funcionarios
pblicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales,
decisiones u rdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del mbito de su respectiva
competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirn en la pena de multa de tres a
doce meses e inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de seis meses a
dos aos. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, no incurrirn en
responsabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a un mandato
414
la
legalidad
urbanstica
la
ejecucin
de
las
sentencias
urbansticas.802 Los rganos jurisdiccionales de la jurisdiccin contenciosoadministrativa deben recurrir a la jurisdiccin penal mediante el testimonio
de
particulares
cuando
observen
una
pasividad
reiterada
de
las
415
Del mismo modo que existe un avance del derecho penal, esta
tendencia puede invertirse en el futuro si se encauza el cumplimiento de la
legalidad urbanstica y de la ejecucin de las sentencias, especialmente en el
mbito urbanstico.804
416
417
actividades
de
las
partes,
especialmente
de
las
penal
de
la
actividad
de
la
jurisdiccin
contencioso-
418
5.1 LOS
807
419
sern
impugnables
ante
la
jurisdiccin
contencioso-
808
Vase por todos E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, II,
op. cit., pgs. 659-667.
809
El artculo 31 de la LJCA permite al demandante lo siguiente: 1. El demandante podr
pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulacin de los
actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el captulo precedente. 2. Tambin
podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de
las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.
420
del
recurso
contencioso-administrativo:
Declarar
no
ser
810
811
421
sentencia
urbanstica
puede
anular
toda
una
disposicin
422
423
424
hayan aplicado para conceder aqulla, por lo que reproduce los argumentos
expuestos por aquella sentencia en que se produjo la anulacin del acuerdo
de modificacin del Plan General de Ordenacin Urbana y como la licencia
solicitada no se acomodaba al planeamiento anterior, declara su nulidad. []
Como ya dijimos [] no se trata de que los actos administrativos tengan o no
ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecucin provisional de la
sentencia anulatoria de la modificacin del Plan General de Ordenacin
Urbana [de Santander], sino de que con ocasin de una licencia de obras cabe
la impugnacin indirecta del plan que haya sido aplicado para la concesin de
aqulla y que, si ese plan ha sido ya anulado en virtud de una impugnacin
directa, el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior
de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que emple para
anular el plan para anular tambin los actos dictados en su aplicacin. El
Tribunal Supremo recoge la jurisprudencia de las sentencias de 22 de febrero
y 16 de marzo de 2002817 que declaraban la nulidad del Plan general de
ordenacin y, por tanto, tambin de las licencias dictadas a su amparo. La
sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2002 confirmaba la
anulacin de la licencia para la construccin de doscientas cuarenta
viviendas, locales y garajes en los terrenos de Nueva Montaa concedida por
el Ayuntamiento de Santander. Por otro lado, el FJ 2 haca referencia a las
consecuencias de la impugnacin indirecta de un plan urbanstico mediante la
impugnacin directa de una licencia: Como ya dijimos en nuestras sentencias
de 4 de mayo y 20 de diciembre de 2001 y 14 y 26 de febrero de este mismo
ao, no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni
de que se haya o no pedido la ejecucin provisional de la sentencia anulatoria
de la modificacin del Plan General de Ordenacin Urbana de Santander, sino
de que con ocasin de una licencia de obras cabe la impugnacin indirecta del
plan que haya sido aplicado para la concesin de aqulla y que, si ese plan ha
sido ya anulado en virtud de una impugnacin directa, el Tribunal
sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de
Cantabria, utilizar los mismos argumentos que emple para anular el plan
para anular tambin los actos dictados en su aplicacin.
817
425
818
426
821
427
5.2 LAS
428
825
429
430
831
Pone como ejemplo la anulacin de un plan de ocupacin del suelo (plans doccupation
des sols) y la ignorancia del inters general en el caso de la Association pour la sauvegarde
du pays de Rhuys, que aprobaba un plan sobre el dominio pblico martimo con una rea de
estacionamiento de ms de 8.000 metros y la creacin de trescientas plazas.
832
J.-B. AUBY Y H. PERINET-MARQUET, Droit de lurbanisme et de la construction, op. cit., pgs.
140-153. Tambin puede verse en Lobligation de ne pas appliquer les documents
durbanisme illgaux, en Revue mensuelle LexisNexis-JurisClasseur. Droit Administratif,
agosto-septiembre de 2005, pgs. 41-42.
833
H. JACQUOT Y F. PRIET, Droit de lurbanisme, op. cit., pgs. 820-822. Por la importancia de
la cita transcribimos literalmente las posiciones de JACQUOT: Le principe du retour au droit
immdiatement antrieur est naturellement conserv. Il sapplique dsormais lannulation
ou la dclaration dillgalit dun schma de cohrence territoriale, dun plan local
durbanisme, dune carte communale, dun schma directeur, dun plan doccupation des sols
ou dun document en tenant lieu. On doit considrer quen cas dannulation simplement
partielle, seules les dispositions concernes du document antrieur sont remises en vigueur;
431
Nos parecen de sumo inters las reglas que se han expuesto y que se
aplican en el ordenamiento jurdico francs. En nuestro derecho no existen
tales determinaciones en el seno del derecho administrativo y ello provoca
que la ejecucin de las sentencias se paralice ante la anulacin de un plan
parcial porque se plantean dudas acerca de la afectacin a las licencias
dictadas a su amparo834.
Sera positivo que la legislacin espaola contara con normas procesales
que expresaran con mayor exactitud los efectos de la anulacin de los planes
urbansticos y de las licencias. Si las reglas fuesen claras no plantearan dudas
sobre los efectos de la sentencia y, por tanto, en la ejecucin.
5.3 LOS
432
La
doctrina
ha
precisado
que
las
licencias
no
recurridas
433
de los intereses que motivan a los ciudadanos a acudir a los tribunales. Este
debe ser sin duda un lmite a la reminiscencia del plan urbanstico anterior.
Tal razonamiento podra parecer descabellado o injustificado, pero la
realidad nos ha sealado que algn municipio utilizaba fraudulentamente las
reglas urbansticas para que fueran de aplicacin los planes urbansticos
anteriores con el objetivo de conceder ms licencias urbansticas.
La realidad precisa otorgar normas ms especficas en relacin con los
efectos de la anulacin de los planes urbansticas que permitan conocer el
alcance de la sentencia para su posterior ejecucin. No es suficiente que los
rganos jurisdiccionales estimen la anulacin y, posteriormente, se abra la
caja de Pandora con impugnaciones acerca de los efectos del plan urbanstico
y sobre la ejecucin del fallo. Est claro que la sola anulacin de un plan
urbanstico y de las licencias concedidas a su amparo ni es suficiente ni es
realista para que las sentencias urbansticas se ejecuten en sus justos
trminos.
5.5 EL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
434
que
ejecuten
un
proyecto
sin
autorizacin
435
legislacin
administrativa
francesa,
el
legislador
espaol
debera
841
436
6.1 NOTAS
REFERENCIA AL LAND
ESPECIAL
penal y civil permite eliminar las construcciones ilegales gracias a sanciones muy disuasivas
como la demolicin. Sin embargo, en la prctica, la ilegalidad de la construccin erigida no
surte efectos. As, la carencia de licencia para construir se puede evitar legalizndola sin
tener en cuenta la realidad del edificio. Tambin, el rgimen de la violacin de las normas
urbansticas nuevas se regula por el Consejo de Estado de manera muy borrosa y va
eliminndose por la norma urbanstica local, asimismo por la nueva jurisprudencia sobre la
legalizacin contenciosa. La legalizacin influye adems en el plano penal porque impide la
demolicin de la construccin ilegal. []. Por lo tanto, la prctica judicial y el estricto
principio de separacin de los poderes francs han esterilizado el derecho urbanstico,
autorizando de hecho la supervivencia de las construcciones ilegales. Sobre todo, ponen de
relieve que la poltica jurisprudencial desencadenada conceptualiza su propia nocin de
inters general, independientemente de los objetivos urbansticos del Legislador, gracias a
normas oscuras y borrosas, al contrario del frtil y unitario derecho urbanstico espaol.
844
K. WERHAN, Principles of administrative law, Thomson West, 2008, EUA, pgs. 1-2.
845
Vid. supra, op. cit., pg. 2. El autor define ms detalladamente el concepto de
administrative law: Administrative law prescribes the ground rules for creating
administrative agencies; it defines the power of those agencies; it structures the processes of
agency decision making; and it shapes the rights of individuals to participate in those
processes as well as to challenge agency decisions in court.
846
De ahora en adelante, USC. El artculo 551 del USC ofrece la definicin siguiente de las
agencias administrativas: agency means each authority of the Government of the United
States, whether or not it is within or subject to review by another agency, but does not
incluye: (A) the Congress; (B) the courts of the United States;(C) the governments of the
territories or possessions of the United States; (D) the government of the District of Columbia;
or except as to the requirements of section 552 of this title; (E) agencies composed of
representatives of the parties or of representatives of organizations of the parties to the
disputes determined by them; (F) courts martial and military commissions; (G) military
authority exercised in the field in time of war or in occupied territory; or (H) functions
conferred by sections 1738, 1739, 1743, and 1744 of title 12; chapter 2 of title 41; subchapter
II of chapter 471 of title 49; or sections 1884, 1891-1902, and former section 1641(b)(2), of
title 50, appendix.
437
438
439
de
estadounidense
la
est
planificacin
del
incorporando
los
uso
del
impactos
suelo.859
La
ambientales
doctrina
de
la
and the number of judicial decisions on point seems to increase exponentially. The interest of
the American public in land use regulation has expanded at least as rapidly. Today it is
unusual to find a political campaign in which land use regulation and its cohort,
environmental protection, are not crucial issues. City Councils handling of such issues as the
entry of big box retailers, sign controls, and housing matters frequently receives front page
newspaper coverage and evening TV news attention.
858
Vid. supra, op.cit., pgs. 4-8. En relacin con la conexin entre el control del uso del suelo
y la proteccin del medio ambiente, afirman: Perhaps the fastest growing area of land use
control law is that relevant to, and at times overlapping with that of, protection of the
natural and built environments. Environmental law is even newer than land use law and in its
early days it ran parallel to rather than intertwining with land use planning and control.
Today, environmental protection and land use regulation overlap to such a great degree on
many points that is impossible to entirely separate the two. La incorporacin del concepto
de desarrollo sostenible en el derecho del medio ambiente y el derecho urbanstico es
considerada una realidad por los autores; vase su reflexin: The importance placed on the
concept and goal of global sustainable development by the United Nations publication Our
Common Future catapulted that concept into the forefront of the international political,
social, economic and environmental agenda. Although the concept is no stranger to American
land use and environmental law, the ramifications for domestic law are only beginning to be
considered in the United States.
859
JR. NORMAN WILLIAMS Y J. M. TAYLOR, American land planning law. Land use and the police
power, Thomson West, Eagan, 2003, pgs. 3-8. Es interesante destacar que los autores hacen
referencia expresa a que determinados usos del suelo permiten la financiacin de los
municipios por la imposicin de impuestos: Fifth, the various uses of land vary widely in
their financial impact on the municipality, under the local real property tax systems.
JR. SALSICH Y T. J. TRYNIECHKI, Land use regulation. A legal analysis and practical application of
land use law, American Bar Association, Chicago, 2003. En este manual hay un captulo
especfico dedicado a la regulacin medioambiental del uso del suelo, titulado
Environmental land use regulation.
Tambin puede verse la concepcin medioambiental del uso del suelo en los siguientes
artculos: W. F. PEDERSEN, Using federal environmental regulations to bargain for private land
use control, en Yale Journal on Regulation, vol. 21, nm. 1, 2004; C. M. HAAR, Allen chair
symposium 1996: the future of environmental and land-use regulation, The twilight of landuse controls: a paradigm shift?, en University of Richmond Law Review, vol. 30, 1011, 1996.
440
planificacin del uso del suelo, de modo que autores como NOLON sealan que
los manuales del uso del suelo ya incorporan una expresa mencin al estudio
de las leyes de proteccin medioambiental, que inciden en la planificacin del
uso del suelo860. En todo caso, las ordenanzas municipales sobre el uso del
suelo incluyen normativa especficamente medioambiental.861
El Estado de Massachusetts aprob su Constitucin (Constitution of the
Commonwealth of Massachusetts) el 25 de octubre de 1780. Aparte de la
Constitucin estatal, el Estado de Massachusetts se rige por la Ley general de
Massachusetts (General law of Massachusetts),862 que, entre otros aspectos,
establece
el
Departamento
de
Gestin
Ambiental
(Department
of
J. R. NOLON, The intersection of environmental and land use law, en Pace Environmental
Law Review, vol. 23, 705, 2006. NOLON expone la incorporacin en los manuales de derecho
del suelo del estudio de las leyes medioambientales; as lo describe: Despite the existence
of these laws, law school casebooks in both environmental law and land use law indicate that
neither field has incorporated local environmental law. The role of local governments is
only briefly mentioned in environmental law casebooks. When the books refer to localities, it
is almost always in the context of their devolved authority under federal statutes such as the
Clean Water Act, the Coastal Zone Management Act, the Wild and Scenic Rivers legislation,
and the Endangered Species Act. Conceptually, the role of local government is seen as that of
an incidental participant in a federal system of environmental law. There is much more to
local environmental law than meets the eye when approached from this top-down
perspective. A few land use casebooks cover local laws aimed at environmental protection,
but their coverage is limited largely to one or more of the following topics: floodplain
regulation, stormwater management, wetlands ordinances, agricultural zoning, or large-lot
zoning. Even these topics are covered most often as functions that are incidental to zoning,
subdivision, and site plan control. Again, there is more to local environmental law as it is
currently practiced than is discussed in these texts.
861
K. C. PLUNKETT, Local environmental impact review integrating land use and
environmental planning through local environmental impact reviews, en Pace Environmental
Law Review, vol. 20, 211, 2002.
862
De ahora en adelante, GLM.
863
H. SAINT DAHL, Spanish and English legal dictionary, Mc Graw-Hills, 2004, EUA. Traducido al
ingls como zoning ordinance. Vase en especial el anlisis de la zoning ordinance en M.
PARDO LVAREZ, La potestad de planeamiento urbanstico bajo el estado social, autonmico y
democrtico de derecho, op. cit., pgs. 392-400.
864
De ahora en adelante, SZEA y SCPEA.
865
J. C. JUERGENSMEYER Y T. E. ROBERTS, Land use planning and development regulation law, op.
cit., pg. 49.
441
los
rganos
jurisdiccionales
de
dichos
estados,
que
interpretan
866
Vid. supra, op. cit., pgs. 282-283. En relacin con los instrumentos pblicos para hacer
cumplir las zoning ordinances: Zoning is typically enforced by civil action, but many zoning
ordinances provide for criminal penalties. As in other criminal cases, proof must be beyond a
reasonable doubt, and the burden is on the state. In several states and ordinances, the
provisions are in the nature of a civil action to recover a penalty. Thus, where imprisonment
is not an option, the rules of criminal proceedings may not apply. While the Standard Act does
not specifically authorize the use of injunctions, the language is broad and general enough to
allow them and injunctions are widely used to enforce zoning ordinances. Especialmente la
va civil y la va penal son los cauces procedimentales mediante los que hacer cumplir las
normas de proteccin del suelo.
867
JR. SALSICH Y T. J. TRYNIECHKI, Land use regulation, op. cit., pgs.149-150. El trmino zoning
es definido en los siguientes trminos: Zoning is a recognized tool of community planning by
which local governments divide land areas into districts according to the present and
potential use of the properties and regulate the reconstruction, alteration, repair, or use of
buildings, structures, or land within those districts. En cualquier caso, son un instrumento al
mando de las administraciones locales para planificar.
868
JR. NORMAN WILLIAMS Y J. M. TAYLOR, American land planning law. Land use and the police
power, op. cit., pgs. 58-59. As describen la situacin en los cuatro estados: In the four
major zoning states where the courts tend to uphold land use restrictions California, New
Jersey, Maryland and Massachusetts the consistency of the pattern of litigation is very
striking.
869
Vid. supra, op. cit., pgs. 58-59. La interpretacin de las zoning ordinances que hacen los
tribunales sirve de fundamento a JR. NORMAN WILLIAMS Y J. M. TAYLOR para calificar a dichos
estados como pro-zoning, especialmente Maryland y Massachusetts, manifiestan: Similarly,
in Maryland, where the preponderance of cases have to do with mapping, developers have
442
El control del uso del suelo ha sido delegado por parte de los estados a
las administraciones locales (cities, villages, towns and frequently to
counties). Por el contrario, algunos estados regulan el control del uso del
suelo en diversas situaciones, como por ejemplo en el aeropuerto, los centros
histricos o la gestin del agua.870 En ltimo lugar, es preciso hacer un breve
anlisis de la estructura judicial estadounidense porque puede resultar de
inters para la ejecucin de las sentencias urbansticas.871
El artculo 3 de la Constitucin americana establece que the judicial
power of the United States, shall be vested in one Supreme Court, and in such
inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish,
siendo competencia del presidente, con la aquiescencia del senador, el
nombramiento de los jueces siempre que desarrollen su actuacin con buena
conducta (during good behavior). El sistema judicial est presidido por el
Tribunal Supremo (Supreme Court), cuyas interpretaciones vinculan a los
dems tribunales.872 El Tribunal Supremo es el nico habilitado para
interpretar la Constitucin.
Por debajo del Tribunal Supremo se hallan los tribunales de apelacin
(circuit courts of appeal), que se dividen, a su vez, en distintos tribunales en
won only about one-fifth of the early cases challenging mapping, and this has been ever rarer
since 1960. In Massachusetts, the courts tend to take zoning policy very seriously apparently
a different policy prevails as to subdivision control and so most restrictions are upheld. For
example, developers won only twice between 1910 and 1960, in about 20 challenges brought
against devices; and the situation is not very different with challenges to mapping and to the
denial of variances. Por otro lado, hay una serie de estados en los que los autores advierten
una posicin errtica; es decir, son pro-developers los siguientes estados: Michigan, Ohio,
Florida, Nueva York y Pensilvania. En ltimo lugar, cabe destacar que Rhode Island e Illinois
son considerados estados ms favorables a los developers que los anteriores.
870
J. C. JUERGENSMEYER Y T. E. ROBERTS, Land use planning and development regulation law, op.
cit., pgs. 48-49. En estas pginas se hace un breve anlisis de la distinta intervencin en el
control del uso del suelo en funcin de las competencias de los diferentes niveles de
Administracin. En la pgina 183 se concreta que la SZEA permite la delegacin a la
Administracin: The Standard State Zoning Enabling Act allows the legislative body to
delegate power to an administrative body by establishing a board of adjustment.
871
M. CUCHILLO FOIX, Jueces y Administracin en el federalismo norteamericano, op. cit., pgs.
261-292.
872
P. STRAUSS, Administrative justice in the United States, Carolina Academic Press, 2002,
EUA. La obligacin de los dems tribunales de seguir la interpretacin que efecta el Supreme
Court es expuesta por el autor en los siguientes trminos: Thus, when the Supreme Court has
once interpreted a text, future courts are obliged to respect its interpretation as well as the
next. In constitutional matters, this is the mechanism for the process of informal amendment
described at the outset of these essays; only the Supreme Court itself or a constitutional
amendment can alter an interpretation of the Constitutions text once it has been announced
by the Court.
443
Supremo
de
Massachusetts
(Supreme
Judicial
Court
of
los
tribunales
especializados,
entre
ellos
el
Land
Court
Department.875
De todos ellos, nos interesa por cuanto supone un tribunal especfico en
materia urbanstica el Land Court Department, porque en nuestra estructura
judicial no existe y podra plantearse la conveniencia de crear tribunales
especializados en materia urbanstica.
El Land Court Department est regulado por el captulo 185 de la GLM,
titulado The land court and registration of title to land.876 El artculo 15 de
este captulo establece que la legislacin procesal del Land Court Department
ser la propia contenida en la GLM y en la Massachusetts rules of civil
873
444
877
445
6.2 EL
883
446
be construed to prohibit such laws from providing that each day such violation continues shall
constitute a separate offense. El propio precepto establece una multa de 300 dlares por la
violacin de la normativa.
887
J. R. NOLON Y P. SALKIN, op. cit., pgs. 102-104. En relacin con el papel de los inspectores y
el nmero de inspectores asignados a las funciones de inspeccin, se manifiestan en el
siguiente sentido: Depending on the size of the municipality and its fiscal resources, there
may be large departments with various personnel assigned these tasks or a single ministerial
official who serves as both the building and zoning officer. [] The zoning enforcement
officer is charged with the duty of inspecting construction sites, while construction of
approved development is proceeding. Municipal law must specially empower the officer to
enter on to private property. In most localities, a landowners application for zoning approval
conveys implicit permission to inspect the premises during and after construction.
888
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pgs. 105-106.
889
Frankland v. City of Lake Oswego (Or. 1973).
890
Vid. supra, Land use, op. cit., pg. 105. En relacin con la posibilidad de interponer
acciones penales, los autores afirman: When a property owner refuses to comply with
violation notices, the zoning enforcement officer refers the matter to the municipal attorney
who may ask a court to issue an injunction requiring compliance or to impose a fine or period
of imprisonment as a penalty for the violation. [] Civil proceedings are the most common
method of enforcing zoning and land use regulations. Por ejemplo, en el caso People v.
Multari (Albany County Ct. 1987) se impuso una condena a cuarenta y cinco das de crcel y
una multa de 2.750 dlares.
891
P. STRAUSS, Administrative justice in the United States, op. cit., pgs. 143-144. En relacin
con la actividad administrativa de hacer cumplir con la ley, STRAUSS afirma: Administrative
enforcement, in the first instance, is commonly in the hands of agency officials rather than a
separate agency dedicated solely to investigation and apprehension. In 1992, these included
447
6.3 LAS
more than 220.000 persons working as inspectors for one or another local, state, or federal
agency; local inspector might visit restaurants or construction sites, federal inspectors
slaughterhouses or nuclear power plants. In each instance these inspectors seek to promote
compliance with the regulations of their particular agency, but how they do this is a matter
of policy on with American styles have vacillated somewhat.
J. MINTZ Y OTROS, Environmental enforcement, op. cit., pg. 3. Los autores elevan hasta 32,500
dlares diarios la suma que en concepto de sancin civil o penal puede imponerse: To
promote effective enforcement, federal environmental statues provide regulators with a host
of powerful enforcement tools. [] It can impose administrative penalties or seek civil
penalties of up to $32,500 per day per violation or criminal sanctions as high as fifteen years
of imprisonment.
892
De este modo, las revistas especializadas describen las multas o sanciones civiles y penales
que se imponen en el cumplimiento de la legislacin medioambiental. Vanse algunos de los
ejemplos de medidas para hacer cumplir (enforcement) la legislacin en Environment
Reporter, vol. 38, nm. 9, pg. 496; vol. 38, nm. 36, pgs. 1975-1976; vol. 38, nm. 29,
pg. 1578; vol. 38, nm. 31, pgs. 1725-1726, y vol. 38, nm. 34, pgs. 1827-1828.
893
J. MINTZ Y OTROS, Environmental enforcement, op. cit., pgs. 79-105. MINTZ alaba la eficacia
con la que la EPA vela por el cumplimiento de la legislacin urbanstica: The decision to file
a civil judicial action opposed to an administrative action is based on a numbers of factors.
One is resources. Administrative actions generally are quicker, less expensive, and require
less staff tie than judicial enforcement. On the other hand, in administrative actions
discovery is generally more limited, available penalties may be lower, and the injunctive
authorities of agencies are less extensive than those of courts.
894
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pgs. 330-348. Como pone de manifiesto el
autor, las partes estn en desacuerdo con los actos dictados en materia del uso del suelo
(land use decisions), que son los siguientes: [] the content of comprehensive plans, zoning
amendments, land use regulations, the adoption of novel techniques, and decisions regarding
subdivisions, site plans, special permits, and variances.
448
of
administrative
remedies),
con
la
excepcin
de
la
895
Vid. supra, op. cit., pgs. 334-335. A lo largo del epgrafe relativo a la judicial review
(revisin judicial) se hace mencin de la intervencin del principio de separacin de poderes,
tal como se acredita en la siguiente afirmacin: The judicial responsibility is to review
decisions made by land use boards, no to make them.
896
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pg. 339. La regla por la que las licencias que se
conceden deben ser conformes al plan urbanstico est presente en diferentes estados; as se
observa: This may be because state law requires all zoning decisions to conform to the
comprehensive plan. See, for example, Fritts v. City of Ashland (Ky. App. 1961) and Nova
Horizon, Inc. v. City Council of the City of Reno (Nev. 1989). If the state zoning enabling act
requires zoning to conform to the plan, a zoning amendment that does not conform is not
within the legislative prerogative delegated to municipal governments by the state
legislature.
897
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pgs. 344-345. En relacin con la necesidad de
agotar la va administrativa antes de acudir a la va judicial, afirman: A challenge to a local
land use decision may not be brought when available administrative remedies have not been
sought. [] Where the only question is a legal one or the challenge is to the constitutionality
of the regulation on its face, administrative appeals need not be exhausted, because the local
administrative agency does not decide such issues. En el mismo sentido, vase D. R.
MANDELKER, Land use law, op. cit., pgs. 8.09-8.14. El fundamento de la obligatoriedad de
agotar la va administrativa reside en el principio de separacin de poderes. Es decir, quieren
ofrecer una posibilidad a las agencias administrativas (la Administracin) antes de acudir a la
va judicial: A plaintiff cannot challenge a zoning ordinance or restriction in state court
unless he has exhausted his administrative remedies. The courts adopted the exhaustion
doctrine to maintain an appropriate separation of governmental powers. They require
exhaustion of administrative remedies because they want to give an administrative agency
the opportunity to grant administrative relief that can avoid a court challenge. The
exhaustion doctrine in zoning also reflects a judicial relief that zoning agencies, not the
courts, are the proper forum in which to resolve questions concerning the applicability of
zoning ordinances.
449
ante
dichos
instrumentos.
Por
otro
lado,
se
habla
898
P. SALKIN, Zoning and planning law handbook, Thomson West, 2006, EUA, pgs. 28-29. Otro
estado donde tambin ha habido conflictos en relacin con la normativa sobre costas es
California. Vase la misma obra, pgs. 86-87.
899
JR. SALSICH Y T. J. TRYNIECHKI, Land use regulation, op. cit., pgs.158-159. El comprehensive
plan es un documento que acompaa a las zoning ordinances y que tiene como funcin
describir geogrficamente dnde se van a emplazar las previsiones contenidas en la zoning
ordinance, por lo que sirve de interpretacin.
900
R. NORMAN WILLIAMS Y J. M. TAYLOR, American land planning law. Land use and the police
power, Thomson West, Eagan, 2003, pg. 79. En relacin con la posicin ideolgica de los
jueces, vase la postura de los autores: The judges intellectual performance in this respect
has been occasionally brilliant, more often humdrum. Two basic criticisms may be levied, one
directed at the judges themselves and the other at the legal process involved. First, a fair
number of the judges have been so blinded by ideological pre-conceptions (pro-developer,
pro-neighbor) that they have not made a serious analysis of the land use conflicts involved, in
the realistic context. Parecen difcilmente asumibles consideraciones de este tipo respecto a
nuestros jueces y tribunales.
450
De ahora en adelante, FRCP. L. SILBERMAN Y OTROS, Civil procedure: theory and practice,
Aspen, Nueva York, 2006, pgs. 801-802. En el apartado especfico a la ejecucin,
denominado post-judgment execution, se define del siguiente modo: Once a judgment is
secured, the attorneys role is not necessarily over. Although some defendants pay their
judgments voluntarily, others are not so cooperative. By itself, a money judgment is not
spendable currency to obtain monetary damages from an unwilling opponent. The process of
converting a judgment into cash is referred to as execution or enforcement.
902
As, por ejemplo, vase la regla 69 de la MRCP, que tiene por ttulo Execution: Process
to enforce a judgment for the payment of money shall be a writ of execution, unless the
court directs otherwise. The procedure on execution, in proceedings on and in aid of
execution shall be in accordance with applicable statutes. In aid of the judgment or
execution, the judgment creditor or his successor in interest when that interest appears of
record, may obtain discovery from any person, including the judgment debtor, in the manner
provided in these rules.
903
Caso Parkview Associates v. City of New York. Vase J. C. JUERGENSMEYER Y T. E. ROBERTS,
Land use planning and development regulation law, op. cit., pgs. 250-251. JUERGENSMEYER y
ROBERTS destacan el valor de la doctrina del error honesto del oficial en la concesin del
permiso: Some courts use a doctrine of honest error to preclude permit revocation in
situations involving a good faith mistake by an official, made within the apparent scope of
authority. Such cases emphasize that a property owner seeking a permit is entitled to rely on
an officials decisions that are incorrect but fairly debatable.
904
D. R. MANDELKER, Land use law, op. cit., pgs. 8.40-8.41. Tambin en esta obra se alude a
la responsabilidad del funcionario en la concesin de una licencia ilegal: The equities are
451
instrumentos
de
ejecucin
de
sentencias
en
el
derecho
with the developer if she did not know that the permit was illegal, but estopping the
municipality makes it responsible for the illegal acts of its official. Most courts allow a
municipality to revoke and illegally issued building permit, but their reasons differ. Some
allow revocation because they hold that the landowner should have known about the zoning
restrictions even though the municipality issued a permit. Other courts allow revocation
because they hold that a municipality may not waive its right to enforce the zoning
ordinance. Some courts protect the developer if she did not know the permit was illegally
issued and made expenditures in reliance on it.
905
Vid. supra, op. cit., pgs. 250-251. En relacin con la posibilidad de que los rganos
jurisdiccionales no permitan la revocacin de la licencia, MANDELKER afirma: If the illegality
of the permit was ambiguous when granted and the applicant proceeded in good faith, some
courts have refused to allow a city to revoke the permit.
906
J. MINTZ Y OTROS, Environmental enforcement, op. cit., pg. 113. En relacin con el control
del poder jurisdiccional, se niega en Sierra Club v. Whitman, Nos. 01-5123 & 01-5299, United
States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, 350 U.S. App. D.C. 411; 285 F.3d
63; 2002 U.S. App. LEXIS 6215.
907
E. C. YOKLEY, Zoning law and practice, Lexis Nexis, 2004, EUA, pgs. 31.19-31.24. YOKLEY
establece los supuestos ms concurrentes por los que se procede a la demolicin: Frequently
the public interest requires abatement of a nuisance though the demolition of an unsafe and
unsanitary structure. Unsanitary buildings or buildings injurious to the public health may be
destroyed, if necessary, to abate nuisance and protect the public health and safety.
908
M. CUCHILLO FOIX, Jueces y Administracin en el federalismo norteamericano, op. cit., pgs.
213-269. La monografa de CUCHILLO FOIX es una excelente obra para introducirse en el
derecho administrativo estadounidense y entenderlo.
909
J. W. FRIEDMAN Y OTROS, The law of civil procedure, Thomson West, Saint Paul, 2006, pgs.
342-343. En el mbito del proceso civil, la injunction es la medida estndar para hacer
cumplir la sentencia: The standard mechanism for enforcing compliance with a courts order
of injunctive relief (whether of the permanent or interim variety) is the sanction of
contempt.
452
910
453
es
nicamente
aplicable
los
fallos
en
los
que
no
existe
454
en
va
judicial
ante
los
supuestos
de
licencias
de
construccin.923
En ltimo lugar, existe lo que se denomina declaratory judgment
(sentencia declaratoria), que MANDELKER califica de instrumento ampliamente
usado como solucin judicial en los litigios urbansticos porque autoriza a una
declaracin de derechos aunque el demandante no est sufriendo un dao en
ese momento.
455
aplicacin las reglas procesales civiles. Por otro lado, los diferentes estados
tienen competencia para establecer su rgimen especfico sobre el uso del
suelo, por lo que son los tribunales estatales los que dictan sentencias en este
mbito. La jurisdiccin federal solo entrar a conocer de un asunto
urbanstico cuando se discuta la constitucionalidad o no de una norma.
Es difcil afirmar que pueden introducirse en nuestro ordenamiento
jurdico tcnicas como la injunction o el mandamus, ya que, en el fondo,
nuestros jueces y tribunales podran dictar las mismas medidas a travs de un
auto. Sin embargo, resulta interesante la figura de los land courts (tribunales
de urbanismo), unos tribunales especializados en materia urbanstica. Podra
resultar interesante a partir del estudio de los land courts crear tribunales
especficos urbansticos.
Por otro lado, podra resultar ms conveniente la creacin de tribunales
especializados en ejecucin de sentencias. De este modo, aligeraramos a los
jueces y tribunales, que adems de tener que dictar un gran nmero de
sentencias deben ejecutarlas. Posiblemente podra aumentar la calidad de las
sentencias porque los jueces y tribunales podran dedicarse o a dictar
sentencias o a ejecutarlas.
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pgs. 70-71. Esta es la definicin que ofrecen los
autores en relacin con los usos disconformes (nonconforming uses): Land uses that preexist
the adoption of a zoning law or amendment usually are allowed to continue as nonconforming
uses, but are no allowed to be expanded or enlarged.
925
Vid. supra, op. cit., pg. 93. Esta es la funcin que otorga la doctrina a los usos
disconformes (nonconforming uses) y tiene semejanza con la declaracin de fuera de
ordenacin: A nonconforming use is created when zoning changes prohibit existing land uses
that were valid when they were established. Pre-existing land uses that do not conform to
zoning are allowed to continue, but they are not favored. [] Nonconforming land uses are
expressly defined in most local zoning law.
926
J. R. NOLON Y P. SALKIN, Land use, op. cit., pgs. 94-95. Los lmites que deben respetar los
propietarios son los siguientes: That article will prohibit or limit changes in buildings and lot
uses that are nonconforming and will provide for the termination of nonconforming uses in a
variety of ways, such as (1) simply terminating them after the passage of a stipulated amount
of time, (2) limiting their expansion or enlargement, (3) disallowing the reestablishment of
nonconforming uses after they have been discontinued for a time, or (4) prohibiting the
reconstruction of damaged structures. Los lmites para los propietarios son equiparables a
los existentes en nuestro sistema jurdico.
927
Vid. supra, op. cit., pgs. 98-99. Ante la calificacin del uso del suelo de su propiedad
como uso disconforme (nonconforming use), los propietarios no podrn reconstruir la
edificacin si los daos superan entre el 25 % y el 50 % de su valor. Tampoco es posible la
reconstruccin despus de un fuego, desastre natural u otros supuestos. En estos casos, los
propietarios no tiene derecho a solicitar la reconstruccin de su propiedad y debern
proceder al derribo. J. C. JUERGENSMEYER Y T. E. ROBERTS, Land use planning and development
regulation law, op. cit., pgs. 165-166. En estas lneas los autores aportan una serie de
sentencias en las que los tribunales han desestimado la peticin de reconstruccin y han
obligado a la demolicin porque el coste de la reconstruccin superaba el 60 % de su valor.
928
M. GITELMAN Y OTROS, Land use. Cases and materials, Thomson West, Saint Paul, 2004, pgs.
371-390. Respecto al cumplimiento por parte de los propietarios de las prescripciones de la
planificacin urbanstica, GITELMAN Y OTROS manifiestan: When property owners propose an
improvement, expansion, rebuilding, or other change in their nonconforming property use,
they must be certain to comply with local regulations governing those matters. Normally,
these regulations are found in a discrete article of the local zoning law, entitled
Nonconforming uses.
929
Vid. supra, op. cit., pg. 390. As se define el concepto de amortizacin en relacin con la
posibilidad de disfrutar de un uso que ha devenido ilegal: Some local zoning ordinances
require certain nonconforming uses to be amortized over a specified period at the end of
which they must be terminated. The term amortization is used to describe these provisions
457
458
se
suple
mediante
una
autorizacin
expresa.936
Un
caso
459
de
nuestro
derecho,
ya
que
sera
imposible
que
la
939
D. L. CALLIES Y OTROS, Cases and materials on land use, op. cit., pgs. 19-184. En estas
pginas los autores exponen a travs de sentencias la nonconfoming use y la variance en un
captulo ttulado Zoning: classic to contemporary.
460
940
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, II, op. cit., pgs.
666-667. La ejecucin provisional de sentencia fue introducida por la Ley de enjuiciamiento
civil de 1984: Esta figura, introducida por la reforma de la LEC de 1984, pas a lo
contencioso-administrativo en la reforma operada en 1992 respecto de la LJ de 1956. La LJ
actual la acoge y desarrolla. A su vez, la LEC de 2000, supletoria LJCA, como sabemos, la ha
generalizado (arts. 524 y ss.).
941
Artculo 84 de la LJCA: 1. La interposicin de un recurso de apelacin no impedir la
ejecucin provisional de la sentencia recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia
podrn instar su ejecucin provisional. Cuando de sta pudieran derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, podrn acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar
dichos perjuicios. Igualmente podr exigirse la prestacin de caucin o garanta para
responder de aqullos. En este caso no podr llevarse a cabo la ejecucin provisional hasta
que la caucin o la medida acordada est constituida y acreditada en autos. 2. La
constitucin de la caucin se ajustar a lo establecido en el artculo 133.2. 3. No se acordar
la ejecucin provisional cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles
o perjuicios de imposible reparacin. 4. Previa audiencia de las dems partes por plazo
comn de tres das, el Juez resolver sobre la ejecucin provisional en el trmino de los cinco
das siguientes. 5. Cuando quien inste la ejecucin provisional sea una Administracin pblica,
quedar exenta de la prestacin de caucin. En los mismos trminos, el artculo 91 de la
LJCA establece la posibilidad de instar la ejecucin provisional de las sentencias que sean
objeto de recurso de casacin, motivo por el que se no se reproduce.
942
C. TOLOSA TRIBIO, El incidente de ejecucin de sentencias: aspectos procesales, op. cit.,
pg. 196. TOLOSA define el concepto de perjuicio de imposible reparacin del siguiente modo:
[] ha de entenderse aquel que por su entidad y naturaleza no admita una reparacin
econmica o de otra naturaleza, siendo preciso, en esta ponderacin de intereses, la
comparacin de los eventuales perjuicios derivados para quien pretende la ejecucin
provisional por la postergacin de la misma hasta que la sentencia o resolucin apelada
alcance firmeza, de manera que perjuicios de menor entidad respecto a la parte ejecutante
deben impedir la ejecucin provisional cuando a ellos se opongan perjuicios conocidos de
importante entidad. Por otro lado, el propio TOLOSA TRIBIO aporta criterios para determinar
la cuanta de la caucin: Respecto de la determinacin de la cuanta de la caucin o fianza a
imponer para el caso de accederse a la ejecucin provisional de la sentencia, considero que a
falta de cualquier norma que permita establecer criterios para su cuantificacin, habrn de
tomarse en consideracin dos aspectos fundamentales: de un lado la cuanta econmica de la
pretensin reconocida en sentencia y que se trata de ejecutar, siempre que tal cuantificacin
sea posible, y del otro, un cierto sentido de la proporcionalidad, de forma tal que la
imposicin de cauciones excesivas no termine por hacer ilusorio el ejercicio del derecho.
461
de
aplicar
medidas
cautelares
en
el
seno
del
proceso
943
462
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, II, op. cit., pgs.
666-667.
946
C. TOLOSA TRIBIO, El incidente de ejecucin de sentencias: aspectos procesales, op. cit.,
pgs. 194-199. Respecto a la aplicabilidad de cualquier tipo de sentencia, afirma: Pese al
tenor literal de la norma y la referencia especfica del art. 106.5 al regular la ejecucin de
sentencias con condena al pago de cantidad lquida, a la ejecucin provisional de sentencias,
debe aclararse que tal institucin es aplicable a todo tipo de sentencias, sea cual sea su
contenido, siendo de destacar a este respecto las sucesivas resoluciones, por todas el Auto
del TS de 28 de octubre de 1994, dictadas en casos de ejecucin provisional de la sentencia
estimatoria de la impugnacin de la denegacin de la apertura de una oficina de farmacia.
947
Vid. supra, op. cit., pg. 196. En relacin con la ponderacin de los intereses para estimar
la ejecucin provisional, TOLOSA TRIBIO afirma: En definitiva, la decisin judicial de ordenar
o no la ejecucin provisional depender de la ponderacin de los intereses que concurren en
cada caso, es decir, del anlisis comparativo entre los perjuicios que se podran producir en
el ejecutado si posteriormente la sentencia definitiva anulara la sentencia anterior, y los que
se irrogaran al ejecutante como consecuencia del retraso en la ejecucin de la sentencia []
pospusiera hasta su firmeza y luego resultara que efectivamente tena la razn.
948
STS de 27 de julio de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/6732.
463
949
464
8.1 MEDIDAS
URBANSTICAS
950
465
951
D. MARKELL, Is there a possible role for regulatory enforcement in the effort to value
protect, and restore ecosystem services?, en Journal of Land Use and Environmental Law 2,
vol. 22, 2007, pgs. 549-598. La crtica que hacemos respecto a la ausencia injustificada de
informes que aporten informacin sobre la ejecucin de las sentencias tiene como
contrapunto la inclusin de informes relativos a la EPA que ofrecen cifras exactas del coste
econmico de las acciones de la EPA para hacer cumplir con la legislacin medioambiental.
Eso debera ser posible en el mbito de la ejecucin de las sentencias. Los juristas podramos
incorporar ms elementos en nuestros estudios, que con la gestin actual de la informacin es
imposible.
466
A nuestro juicio, los jueces y tribunales de la jurisdiccin contenciosoadministrativa son los primeros interesados en que se ejecuten las sentencias
porque es el nico modo de que se cumpla el fallo que han dictado.
En la actualidad, las actuaciones de los rganos judiciales dirigidas a la
ejecucin de las sentencias no cuentan para el cmputo de productividad de
los juzgados y tribunales y por ende, para hacer carrera judicial. En los
informes que los jueces y tribunales deben emitir ante el CGPJ no figura la
referencia a la ejecucin de las sentencias. S hacen referencia a las medidas
cautelares y al nmero de sentencias que se dictan, entre otras cuestiones.
Aspectos como este ponen de relieve la falta de sensibilizacin acerca de la
eficiencia en la ejecucin de las sentencias.
En el documento denominado Modelo de declaracin de cumplimiento
de los objetivos de rendimiento,952 en ninguno de los mdulos, ya sea del
juzgado de lo contencioso-administrativo o del Tribunal Superior de Justicia
de Catalua, aparece ninguna referencia a la dedicacin del juez o tribunal en
la ejecucin de las sentencias o a las actuaciones dirigidas a la ejecucin de
las sentencias.953 No tiene lgica que se predique que hacer ejecutar las
sentencias
jueces
tribunales
si
A. NIETO, El desgobierno judicial, Trotta, Madrid, 2004, pgs. 74-77. NIETO describe los
parmetros que los modelos de valoracin pretenden analizar; entre ellos el bloque del
volumen de trabajo no recoge la fase de ejecucin de las sentencias. Por otro lado, es
notable la crtica que NIETO hace sobre el denominado modelo, en cuanto no presta atencin a
la mayor calidad de las sentencias; en sus propias palabras: El buen juez aspira a que sus
soluciones sean justas y estn armadas sobre una tcnica jurdica respetable: el buen juez es
el que dicta buenas resoluciones. Y sin embargo, este dato cae fuera del modelo porque el
parmetro que, probablemente sin irona, all se llama de calidad nicamente tiene por
objetivo valorar que las resoluciones judiciales sean llevadas a cabo en tiempo y forma, es
decir, que el contenido pura y sencillamente no se tiene en cuenta: el hacer las cosas bien es
una cuestin personal, ntima, que no punta en las valoraciones.
953
En ambos modelos que deben cumplimentar los jueces y tribunales, deben declarar el
cumplimiento de los objetivos establecidos por el Consejo General del Poder Judicial, y
hallamos las casillas siguientes: sentencias en procedimiento ordinario, cuestiones de
ilegalidad, auto de inadmisin, urbanismo y gestin, etc.
467
Debe cambiarse este modelo y el CGPJ debe valorar los actos y las
actuaciones de los rganos jurisdiccionales en la fase de ejecucin del fallo.
Por qu perder tiempo intentando ejecutar una sentencia si ello dificulta o
retarda las sentencias que el juez o tribunal pueda dictar que s computan en
el modelo del CGPJ? El trabajo que supone la ejecucin de la sentencia debe
ser considerado un mrito, entre otros, para la promocin interna de jueces y
tribunales.
El artculo 110 de la LOPJ regula los distintos aspectos relacionados con
el desarrollo de la carrera judicial de jueces y tribunales. Por su parte, el
Reglamento 1/1995, de 7 de junio, de la carrera judicial, desarrolla los
criterios y sistemas para ingresar en la carrera judicial.
Los artculos 92 a 94 de la LOPJ establecen las directrices concretas
para la especializacin en el orden contencioso-administrativo. El artculo 80
de la LOPJ regula las pruebas de especializacin para magistrados, y
concretamente el artculo 85 prev la siguiente posibilidad: Los interesados
en tomar parte en el proceso de especializacin regulado en el presente
captulo podrn acompaar a sus instancias una relacin detallada de cuantos
mritos y servicios profesionales deseen aducir. En las determinaciones
concretas para la especializacin en el orden contencioso-administrativo no
hallamos referencia alguna a la eficacia de los jueces y tribunales en la
ejecucin de las sentencias.
Por tanto, entendemos que una buena medida que habra que fomentar
es que la experiencia y la eficacia en la ejecucin de las sentencias fuesen
valoradas como un mrito en la promocin interna de jueces y tribunales. Se
trata de equilibrar la situacin actual. Tan importante es que los jueces y
tribunales dicten sentencias, siempre en su justa medida, como que las
ejecuten.
468
8.2 MEDIDAS
SENTENCIAS URBANSTICAS
DE LA
sistema judicial, como por ejemplo el uso de las lenguas oficiales, el factor
tiempo, la valoracin del trato recibido y el lenguaje jurdico. No obstante, se
denota la ausencia de preguntas en relacin con la eficacia en la ejecucin de
las sentencias en el contencioso-administrativo.
954
469
La
jurisdiccin
contencioso-administrativa
ha
En
relacin
con
la
ejecucin
de
sentencias
La justicia dato a dato, elaborado por la seccin de estadstica judicial del Consejo
General del Poder Judicial, 2003. Dicha informacin est contenida en el web
www.poderjudicial.es (ltima consulta: 20 de marzo de 2008).
956
El ltimo informe publicado La justicia dato a dato 2007 est elaborado en los mismos
trminos y no aporta ms datos.
470
8.3 REFLEXIN FINAL: A LOS POLTICOS LES IMPORTA QUE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS SE
EJECUTEN? EL CGPJ DEBE LIDERAR UN CAMBIO DE RUMBO
sentencias? Y ms
471
472
473
CONCLUSIONES
474
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
5.
476
partes
afectadas
aunque
no
hayan
participado
en
el
proceso.
En
7.
478
urbanstica
que
pudieran
adquirientes.
479
afectar
los
terceros
de
la
validacin
legislativa
como
causa
de
9.
480
10.
11.
que
la
tcnica
italiano
podra
del
commissario
ser
plenamente
ad
acta
aplicable
del
Derecho
nuestro
481
13.
482
15.
16.
Asimismo,
17.
18.
485
CONCLUSIONS
486
CONCLUSIONS
An examination of the execution of legal judgments in the field of urban
development can lead to the following conclusions:
1.
2.
3.
487
4. Article 103.4 of the LJCA prescribes that administrative acts and provisions
(which include urban development plans) handed down with the purpose of
avoiding compliance with a judgment be considered null and void. Our courts
have interpreted that it is necessary to prove there is elusive intention in
Government conduct in order to proceed to said annulment. In our opinion,
nevertheless, if the change or review of the urban development plan, or the
awarding of a new urban development licence takes place prior to the
judgment, it will enjoy the presumption of lawfulness. In contrast, if the
change or revision takes place subsequent to the judgment, it would be very
difficult to deny elusive intention. The reasons for the change to the plan or
to the awarding of the licence that interferes in the execution must
constitute the most efficient element of control and indicate possible
occurrences of elusive intention. Article 103.4 of the LJCA examines a
specific case of abuse of power in which the government acts contrary to the
aims anticipated by the urban development legislation and, in the final
analysis, to the general interest.
488
5.
Although article 103.5 of the LJCA only legitimates the parties to the
process to file the motion for annulment, we share the opinion of the High
Court to extend legitimation in the motion for annulment to the affected
parties even though they did not participate in the process. Consequently,
any individual affected by the judgment can file a motion for dismissal of the
judgment independently of having been a party to the process or not, since
that person is affected by the non-execution of the judgment. In accordance
with the constitutional principles at stake (art. 9.1 and 9.3, 24, 45, 46, 47,
105 of the EC), we consider that any individual affected by the judgment can
file a motion for dismissal independently of having been a party to the
process or not. This is reflected in a recent judgment of the High Court that
extends the legitimation of the motion of dismissal beyond the individuals
that participated in the process to include individuals affected by the
judgment.
6.
administrative law courts from declaring an urban development plan null and
void in proceedings supplementary to execution. Article 7.1 of the LJCA
constitutes a powerful argument to sustain the non-existence of the
competence limit in the declaration of annulment in the proceedings
supplementary to execution. That can be deduced from the literalness of its
wording which points out that the bodies of the contentious-administrative
jurisdictional order that were competent to try a case will also be for all its
supplementary proceedings and to carry out the judgments it hands down in
the terms indicated in article 103.1. If the contentious-administrative courts
are competent to try the challenge to the urban development licences they
are also competent to annul the changes to a plan that interferes with the
execution of the judgment. However, in accordance with the interpretation
that is progressively gaining importance, the parties that intend to file for
annulment of an urban development plan in a contentious-administrative
court that has tried the case, they must lodge a new contentiousadministrative appeal against the change or revision of the plan before the
489
7.
the LJCA has been one of the primary reasons for non-execution or, as the
case may be, delay in the execution of the judgments. We have vigorously
defended that the case of physical impossibility must be interpreted
restrictively, for two reasons. First of all, because it constitutes an exception
to the fundamental right to carry out judgments and, secondly, because
sustaining that it is physically impossible to demolish an illegal construction
site or building denies the current state of demolition technology. These
days, there is no real room for physical impossibility in executing urban
development judgments. It can only be considered in the case of the
disappearance or eradication of the object. Physical impossibility is not a
synonym of difficulty, of high demolition costs, of the presence of third party
bona fide purchasers, of complexity or of time extensions.
490
8.
Article 105.2 of the LJCA establishes that the judgments will not be
491
9.
Italian
administrative
law,
however,
through
the
figure
of
the
492
10.
11.
Article 104.2 of the LJCA legitimates the parties and other individuals
12. Spanish legislators recognise in article 108 of the LJCA the possibility of
substituting the judgment through direct substitution of the judge, direct
substitution by means of the judicial commissioner, indirect substitute
performance and substitute performance. Direct substitution must strengthen
itself to execute a judgment when the enforcement of the same supposes
practices by a regulated authority in terms of urban development. If the
enforcement of the ruling is exercised by a discretional authority, the
commissario ad acta technique of Italian administrative law, which has been
used in areas other than urban development law, could be widely applicable
to our legal regulations.
493
Activating the substitution technique, in its different forms, under the cover
of article 108 of the LJCA would stimulate compliance with urban
development judgments on the part of the government.
13.
of the LJCA which can prevail as a coercive fine in application of the second
additional provision of the jurisdictional law. A maximum of 1502.53 for a
coercive fine is an absurd quantity if we keep in mind the economic interests
of urban development.
It is currently cheaper to delay the execution, pay the coercive fines and let
the new mayor inherit the political cost of the execution of the judgment. On
the other hand, the fact that it is the municipal coffers themselves that pay
the coercive fines imposed on the mayors fails to take into account the very
purpose of the measure.
14.
494
15.
declaring urban development plans null and void. In this respect, a proper
code of procedural rules for urban development should clarify doubts about
the previous urban development plan or the effects produced when a
judgment recognises the existence of formal errors. In doing so, one of the
contributions of French urban development law would be the possibility of
introducing into the LJCA the procedural rules that the Code de lurbanisme
describes as Dispositions relatives au contentieux de lurbanisme. Those
rules make known the effects of the annulment of an urban development plan
and the direct consequences of licences issued under cover of an illegal plan.
Our legislation does not establish precise procedural rules to know the effects
of the annulment of an urban development plan in the execution of the
judgment. That is what is called in French administrative law an urban
development dispute.
16.
In United States law there are, among others, two specific measures
17.
18.
The Spanish General Council of the Judicial Power must play a leading
19. Before holding judges and magistrates liable for the non-execution of
urban development judgments they must be provided the means, such as
specific budgetary items that allow them to execute the judgments and
provide specific technical and human resources. Once such a strategic
commitment to the execution of judgments is made, then judicial conduct
496
can be called into question. In this respect, article 108 of the LJCA which
anticipates the execution of the judgments by their own means has not
been put into practice.
20.
The rule of law must control government conduct and guarantee that
judgments are executed. The system fails if it does not guarantee the
execution of judgments and generates reasonable doubts about the existence
of a true system of guarantees and control over government conduct.
497
498
BIBLIOGRAFA
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516
517
518
520
523
524
525
- Licencias legalizadoras
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2004. Ponente: Segundo
Menndez Prez. RJ 2004/3160.
Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2005. Ponente: Segundo
Menndez Prez. RJ 2005/8968.
Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2006. Ponente: Rafael
Fernndez Valverde. RJ 2006/4356.
526
527
528
529
NDICE ANALTICO
ADMINISTRATIVE AGENCIES
- APA, 438
ACCIN PBLICA
- accin pblica abusiva, 78,340-343
- concepto, 9,143,198,223,329,335-339
- jurisprudencia, 94, 343
- ley de urbanismo de Catalua,74
- teora del paracaidista,78, 197-199,338-345
- texto refundido de la Ley de suelo, 78,334-338
COMISARIO JUDICIAL
- concepto, 359
- regulacin, 359
- commissario ad acta, 386-407
* naturaleza jurdica, 360,393-396
* control de los actos, 363,393
* nombramiento, 360-367,387-389,396-399,405-406
* alcance de los medios y del poder de direccin del Juez o Tribunal,
397,398
* posicin de la Administracin, 403-406
- sustitucin comisarial, 346-348,353,359-361,399-400
530
CONSTITUCIN ESPAOLA
- el derecho a la ejecucin de la sentencias, 26,33,39-40,44,51,55-58,6465,78,157,236,243,264,374
- el derecho a la tutela judicial efectiva, 26,40,56-58,64-67
- interpretacin versus la Ley de la Jurisdiccin de 1956, 53-522276
- el derecho al medio ambiente digno, 133,135,293
DEMOLICIN
- obligacin implcita, 83-84
- jurisprudencia,62,68,77,83-89,95-109,116,120-122,137-142,151,172-175,175191,214-226,234,241-259,306-309,356,365,383,419-421,426,436,452-457,469
DELITO URBANSTICO
91-96,414-416
EJECUCIN FORZOSA
- incidente de ejecucin, 86,108,114,198,215
- plazos, 213-216,223-226
- procedimiento, 61,213
- legitimacin, 61,213-212,216
531
EJECUCIN PROVISIONAL
- nimo de dilatar el proceso de ejecucin,335,425,463
- prestacin de fianza,461-464
- requisitos,121,461-464
- jurisprudencia, 121,461-464
EJECUCIN VOLUNTARIA
- legitimacin de las partes y personas afectadas, 213,215,360
IMPOSIBILIDAD MATERIAL
- concepto, 26,54,99,172,229,271
- coste elevado de la ejecucin,89,149,259-260,307-309
- estado de la tcnica,253,258,268
- indemnizacin sustitutoria,231,276,285
- interpretacin restrictiva, 233-242
- prescripciones procedimentales, 233-234
- principio de proporcionalidad, 229,248-250,269,293,413
- jurisprudencia, 101,124,234-249
IMPOSIBILIDAD LEGAL
- casustica propia en el mbito del urbanismo,101,270,274
- concepto, 54,62,270,285,302
- interpretacin restringida, 272-274,311
- posicin de la jurisprudencia,103,107,114,164-166,185,186,202,232,275,281
- legalizacin ex post facto, 275-278
GESTIN URBANSTICA
- nulidad del proyecto de reparcelacin,254
- nulidad del proyecto de la Junta de Compensacin, 123,275
532
JUECES Y TRIBUNALES
- competencia para ejecutar corresponde al rgano que ha conocido en
primera instancia, 199-205,208,210
- promocin interna como mrito en la carrera judicial,467
- land courts, 456
LICENCIA URBANSTICA
- licencias legalizadoras, 102,152,187
- ilegalidad de la licencia, 100,102,105,109,139,167,421
- Vulneracin del plan urbanstico como motivo de fondo,105
- Vulnera una ley estatal o autonmica,110
MANDAMUS
- Concepto, 437,450,451-456
MINISTERIO FISCAL
- Participacin en la ejecucin,93,414, 416-417
- Ley de Responsabilidad Medioambiental,417
533
MULTAS COERCITIVAS
- astreintes,93,348, 410-411
- concepto,163,214,410-411
NULIDAD
DE
LOS
ACTOS
Y
DISPOSICIONES
PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA
CONTRARIOS
AL
- actos y disposiciones,188
- fase de prueba,196,232
- finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia, 58,164
- fundamento La contradiccin con el pronunciamiento del fallo. Requisito
objetivo,169,210
- Modificacin con anterioridad o paralelamente al proceso jurisdiccional, 179
- Modificacin posterior a la sentencia, 184,318
- Necesidad de acto objetivo de acto elusivo,172,210
- Reglas de distribucin de competencia,148,218,210
- Teora del atto elusivo objetivo,172,210
534
PLANEAMIENTO URBANSTICO
- anulacin del plan urbanstico general, 111,289,419,
- anulacin del planeamiento derivado,113,
- anulacin de los planes directos urbansticos,117
- ausencia de los informes preceptivos, 119
- regulacin en la LJCA,329
SENTENCIA URBANSTICA
- concepto,72-75, 124,148,
- problemtica, 72-74,130,137
- vinculacin entre la sentencia urbanstica y la legislacin urbanstica, 75
- incidencia medioambiental, 79,126,130,137
TESTIMONIO DE PARTICULARES
- Regulacin,335,400,412-418
- Incoacin, 412-418
536
URBANISMO
- Nocin amplia,75,91
VALIDACIONES LEGISLATIVAS
- Concepto, 110,246,285,289
- Lmites, 290
- Disposicin transitoria octava de la TRLUC, 298
- Interpretacin restrictiva en el derecho administrativo francs. Validations
lgislatives, 296-298
537
538
NDICE GENERAL
ABREVIATURAS
REVISTAS
. 10
15
PRESENTACIN 18
CAPTULO I
EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO A LA EJECUCIN DE
SENTENCIAS EN EL MBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Introduccin . 25
2. El principio de separacin de poderes y la disidencia revolucionaria en
el marco de la Revolucin francesa y su posterior evolucin hasta el siglo
XX . 28
2.1 DEL ANTIGUO RGIMEN A LA REVOLUCIN FRANCESA: BREVES CONSIDERACIONES 28
2.2 LA REVOLUCIN
. 29
JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN
GENERALES
LO
51
ADMINISTRACIN 53
539
3.4 LA
57
EL
DERECHO
LA
EJECUCIN
DE
SENTENCIAS
SU
REGULACIN
CONSTITUCIONAL.
4.2 LA
EJECUCIN DE
64
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
. 67
CAPTULO II
LAS SENTENCIAS URBANSTICAS: CONCEPTO, TIPOLOGA Y
DIMENSIN MEDIOAMBIENTAL
1. Introduccin 72
2. Las sentencias urbansticas: delimitacin y justificacin conceptual 74
3. Las sentencias urbansticas y su tipologa. Presentacin de las argucias
jurdicas para evitar la ejecucin . 81
3.1 OBRAS FINALIZADAS O EN CURSO DE EJECUCIN DE CARCTER ILEGALIZABLE 81
3.1.1 Sin licencia urbanstica . 83
3.1.1.1 La ilegalidad de la actuacin y la obligacin implcita
de demoler ... 83
3.1.1.2 Obras en curso de ejecucin . 88
3.1.1.3 Obras finalizadas 89
3.1.1.4 Las obras ilegales en suelo no urbanizable y la
intervencin del Cdigo penal por la afectacin
medioambiental 89
3.1.2 Rebasan la licencia otorgada . 99
540
URBANSTICA
. 100
SENTENCIAS
URBANSTICAS
QUE
ANULAN
INSTRUMENTOS
DE
GESTIN
URBANSTICA..
120
INTERNACIONAL
126
541
4.2 EL
UNA
REALIDAD SURGIDA DE LA INTEGRACIN DEL DERECHO AMBIENTAL. 130
4.3 LAS FINALIDADES DEL URBANISMO AMBIENTAL EN CRISIS ANTE LA INEJECUCIN DE LAS
SENTENCIAS URBANSTICAS 137
CAPTULO III
LAS PRINCIPALES CAUSAS DE INEJECUCIN DE LAS SENTENCIAS
URBANSTICAS. SUS SOLUCIONES
1. La posicin de los tribunales y las partes en la fase de ejecucin (art.
103 de la LJCA) . 142
1.1 LA
EN PARTICULAR, LA
CONDENA DE HACER. LA DEMOLICIN (ART. 103.1 DE LA LJCA) . 142
1.2 LA
NECESIDAD
DE
103.4
Y 103.5 DE LA LJCA) 164
1.4.1 Actos y disposiciones que entran en el mbito de
aplicacin del artculo 103.4 de la LJCA . 164
1.4.2 La contradiccin con el pronunciamiento del fallo de una
sentencia como requisito objetivo para considerar la nulidad del
acto o disposicin administrativa 169
542
543
LA
.. 270
546
331
CAPTULO IV
MEDIDAS PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LA
EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS A LA
LUZ DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAOL Y DEL
DERECHO COMPARADO
1. Por qu calificamos como medidas que aseguran la ejecucin de
sentencias urbansticas a instrumentos que constan en la LJCA? ...335
2. La accin pblica en la ejecucin de sentencias urbansticas. La teora
del paracaidista . 337
2.1 POSICIN
ACTUAL DE LA JURISPRUDENCIA.
LAS
. 337
CONCEPTO Y JUSTIFICACIN
.. 344
547
. 371
4.2 EL
409
AUSENCIA
548
UNA CUESTIN
QUE DIFICULTA LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS 419
5.2 LAS CONSECUENCIAS DE LA ILEGALIDAD DE UN PLAN URBANSTICO O DE UNA LICENCIA
URBANSTICA A LA LUZ DEL CDIGO DE URBANISMO (CODE DE LURBANISME) 428
5.2.1 La ilegalidad de un plan urbanstico conlleva la
reminiscencia del plan urbanstico inmediatamente anterior .428
5.2.2 Lmites a la reminiscencia: el principio general de no
aplicacin de un plan urbanstico ilegal 430
5.3 LOS
5.4 LA
432
GARANTA.
5.5 EL
433
DERECHO ADMINISTRATIVO
FRANCS QUE PODRA INCORPORARSE EN LA LJCA. 434
6. El urbanismo estadounidense y su control. Un sistema ms realista ante
las ilegalidades urbansticas. Las tcnicas de la variance y las
nonconformities. Especial referencia a los land court, al mandamus y la
injunction como tcnicas de ejecucin 437
6.1 NOTAS
6.2 EL
ESPECIAL
DEPARTMENT OF MASSACHUSETTS.. 437
6.3 LAS
..
446
6.4 LA
SENTENCIAS URBANSTICAS
6.5 LA
6.6 LA
450
CONTROVERTIDA
TCNICA
DE
LA
VARIANCE
549
LA
CALIFICACIN
455
DE
. 456
URBANSTICAS
. 465
SENTENCIAS URBANSTICAS
. 469
8.3 REFLEXIN FINAL: A LOS POLTICOS LES IMPORTA QUE LAS SENTENCIAS
URBANSTICAS SE EJECUTEN? EL CGPJ DEBE LIDERAR UN CAMBIO DE RUMBO 471
CONCLUSIONES
CONCLUSIONS
475
. 487
BIBLIOGRAFA
NDICE SISTEMTICO DE JURISPRUDENCIA
NDICE ANALTICO
. 517
.. 530
NDICE GENERAL
ABSTRACT
499
539
. 551
550
The Spanish State has over 100,000 (one hundred thousand) illegal
constructions.
At present, legal judgments in the field of urban development are not
being carried out; there is a situation of non-execution of legal judgments
relating to urban matters: a citizen can build a house, after the local council
has given the relevant building permit. However, sometimes, this permit is
not legal, because it does not correspond to the urban development plans or
perhaps to the relevant urban development law. So, the courts declare the
permit to be illegal and the building has to be demolished.
The same happens when a town council approves local development
plans and these go against urban development laws. In this case, the judge
will declare the plans to be illegal and the sentence will have to be executed.
The solution is not an easy one as a demolition also brings with it the payment
of compensation by the town council to the owners of the buildings, who had
the building work done on the basis of an invalid permit.
The right to the execution of legal decisions is laid out in article 24 of
the Spanish Constitution. This article 24 guarantees the right of all citizens to
an effective judicial tutelage (guardianship).
The Spanish Constitutional Tribunal in its legal decisions numbers
67/1984 and 28/1989, recognized the right to the execution of legal decisions
to be the very manifestation of effective judicial tutelage. Administrative
judicial tribunals are regulated by their own law: Law 29/1998, of the 13th of
July, on the regulation of litigious-administrative jurisdiction.
- Article 103.1 of the Law 29/1998, establishes that it is the judges and
tribunals of the litigious administrative jurisdiction who have the authority to
uphold the execution of legal decisions.
551
552