Los beneficios previstos por la Ley no pueden

modificarse por un Decreto de Urgencia - Anlisis

de

la

sentencia

expedida

por

el

Tribunal

Constitucional en el expediente 00007-2009-AI

I.- ANTECEDENTES
Por medio de la ley 27452 se cre una Comisin Especial encargada de
revisar los procedimientos de cese colectivo de trabajadores llevados a
cabo entre los aos 1991 y 2000, en las empresas del Estado que fueron
sometidas a un proceso de promocin de la inversin privada entre otros
organismos pblicos.
Normas como el Decreto Ley 26093, que autoriza el cese por causal de
excedencia de todos aquellos servidores pblicos que no califiquen en
los programas de evaluacin a desarrollar por los rganos del Estado,
hicieron posible el desconocimiento de los derechos de los trabajadores
del sector pblico.
Restablecida la democracia en el ao 2001, y complementando la ley
27452 mencionada, se dispuso que Las instituciones y organismos
pblicos, las empresas del Estado no sujetas a procesos de promocin de
la inversin privada, as como los gobiernos locales y las empresas
municipales, en un plazo de 15 (quince) das naturales contados a partir
de la vigencia de la presente Ley, conformarn Comisiones Especiales
integradas por representantes de stas y de los trabajadores, encargadas
de revisar los ceses colectivos de personal amparados en procedimientos
de evaluacin de personal efectuados al amparo del Decreto Ley N
26093 o en procesos de reorganizacin autorizados por norma legal
expresa (Artculo 3 de la Ley 27487).
Esta comisin deba elaborar un informe que contenga la relacin de
trabajadores que han sido cesados irregularmente.

La ley 27803 crea el Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios e

incorpora el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente
donde se consignar a los ex trabajadores comprendidos dentro de los
alcances del Artculo 1 de la presente Ley, con la finalidad de que puedan
acceder a los beneficios regulados.
Dicha norma previ como beneficios del programa: 1) la reincorporacin o
reubicacin laboral1; 2) la jubilacin Adelantada; 3) La compensacin
Econmica; y 4) La Capacitacin y Reconversin Laboral.
Al amparo de estos dispositivos legales se sucedieron tres listas de
trabajadores cesados arbitrariamente y en virtud de la Ley 29059 se
otorgaron facultades a la Comisin Ejecutiva creada por la Ley 27803 para
revisar los casos de los ex trabajadores que no hubieran sido incorporados
en los tres primeros listados.

II.- HECHOS DEL CASO

El Poder Ejecutivo entendi que esa situacin no poda prolongarse por
ms

tiempo

ya

que

las

plazas

presupuestadas

vacantes

son

evidentemente insuficientes como para reubicar a todos los inscritos en las

listas y en consecuencia se orient a fortalecer el resto de las opciones
resarcitorias.
Dentro de este contexto se aprob el Decreto de Urgencia 026-2009
mediante el que se dispona cerrar el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente, fijaba una serie de requisitos especiales para
acceder a la reincorporacin (plaza presupuestada vacante que se genere
en el 2009) y estableca los mecanismos para hacer efectiva la
compensacin econmica.
La

administracin

entiende

que

debe

darse

por

culminada

definitivamente la accin estatal en la ejecucin de los beneficios

1

El Decreto Supremo 005-2008-TR estableci las condiciones, requisitos y mecanismos para

efectivizar la reincorporacin o reubicacin laboral. Esta norma fue precisada por la Resolucin
Ministerial 363-2008-TR.

otorgados por ley 27803, estimando las contingencias presupuestales que

su implementacin representa, as como estableciendo los mecanismos
necesarios para su cumplimiento, considerando la actual situacin de
racionalidad en la ejecucin presupuestaria del Estado.
Debemos destacar que entre los fundamentos del Decreto de Urgencia
sometido a control no se menciona el aspecto vinculado a las condiciones
que justifican su emisin y tampoco se evala la naturaleza econmica o
financiera del contenido o que as lo requiera, en el caso concreto, el
inters nacional.
Hay que tener en cuenta por ltimo que mediante el Decreto de Urgencia
073-2009 se modific la oportunidad de pago prevista en el Decreto de
Urgencia 026-2009 y se derog el artculo 8 relacionado con el cierre del
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente.
Sin embargo debe advertirse que la derogacin aludida no supone que se
deje sin efecto el cierre del Registro sino que el mismo se llevar a cabo
en las condiciones y plazos previstos por el artculo 2 del Decreto de
Urgencia 073-2009 que fuera publicado el da 6 de Julio del 2009 en el
Diario Oficial El Peruano.

III.- ANALISIS DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA

El Tribunal Constitucional con fecha 31 de Agosto del 2009 expidi
sentencia en el proceso de inconstitucionalidad que analizamos y
comenz estableciendo que toda vez que el artculo 3 del ya mencionado
Decreto de Urgencia 073-2009 derog uno de los artculos impugnados no
se requera emitir pronunciamiento al respecto y por ende declar la
improcedencia en ese extremo.
Esta declaracin es sumamente trascendente ya que el artculo 2
establece que
El cierre del Registro Nacional de Trabajadores Cesados
Irregularmente se produce con la publicacin de la lista de

ex trabajadores a ser inscritos y la presentacin del Informe

Final que ha sido aprobado por la Comisin Ejecutiva, en
aplicacin del Decreto de Urgencia N 026-2009 y la Ley
N

29059,

respectivamente

(El

destacado

nos

pertenece).
Toda vez que el contenido del artculo reseado es, en el fondo, el mismo
que el del impugnado y adems invoca expresamente el Decreto de
Urgencia

026-2009

el

Tribunal

Constitucional

pudo

declarar

su

inconstitucionalidad por conexidad.

El artculo 78 del Cdigo Procesal Constitucional establece al respecto
que:
La

sentencia

que

declare

la

ilegalidad

inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarar

igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por
conexin o consecuencia.
Al respecto el Tribunal Constitucional ha dejado establecido que a
efectos de garantizar la primaca de la Constitucin y el correcto
funcionamiento del sistema de produccin normativa en general puede
extender por conexidad los efectos de su sentencia a casos similares, en
tanto se constaten los mismos vicios de forma y fondo que en el caso
particular se sancionaron (Expediente 00592-2005-AA, Fundamento
Jurdico 3).
Por otra parte, como se ha sealado en la doctrina, la inconstitucionalidad
de normas conexas no slo se refiere a otras disposiciones que formen
parte de un mismo cuerpo jurdico (como lo estableca el citado artculo
38 de la anterior LOTC), sino a cualquier otra que exista en el
ordenamiento normativo2.
2

Huerta Guerrero, Luis, El Proceso de Inconstitucionalidad en el Per: Reflexiones a partir del

Cdigo Procesal Constitucional y la experiencia reciente, en El Derecho Procesal Constitucional
Peruano, Tomo II, Grijley, Lima 2005, pp. 868 y siguientes.

Como ha quedado claro si el Tribunal Constitucional hubiese apreciado

que la disposicin cuestionada hubiese resultado inconstitucional podra
haberse pronunciado sobre el fondo del asunto por conexidad y si no lo
hizo forzoso es concluir que la demanda en ese extremo ha sido
desestimada y por ende el cierre del Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente se produce con la publicacin de la lista de ex
trabajadores a ser inscritos y los beneficios de estas normas se darn por
concluidos con un informe que ser emitido por el Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo, cuyo plazo mximo ser el ltimo da hbil del Ao
Fiscal 2009.
El segundo aspecto que se aborda en la sentencia es el de los requisitos
de legitimidad que deben reunir los Decretos de Urgencia que expida el
Poder Ejecutivo.
El Tribunal diferencia criterios endgenos y exgenos, los primeros se
refieren al anlisis de la materia que regula y los segundos a las
circunstancias externas que justifican su emisin.
Desde el punto de vista del contenido los Decretos de Urgencia deben
versar sobre materia econmica y financiera. Al respecto el Tribunal
Constitucional ha establecido que Este requisito, interpretado bajo el
umbral del principio de separacin de poderes, exige que dicha materia
sea el contenido y no el continente de la disposicin, pues, en sentido
estricto, pocas son las cuestiones que, en ltima instancia, no sean
reconducibles hacia el factor econmico, quedando, en todo caso,
proscrita, por imperativo del propio parmetro de control constitucional, la
materia tributaria (prrafo tercero del artculo 74 de la Constitucin).
Empero, escapara a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor
econmico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el comn
de los casos la adopcin de medidas econmicas no es sino la va que
auspicia la consecucin de metas de otra ndole, fundamentalmente
sociales (Expediente 00008-2003-AI, Fundamento Jurdico 59).

En cuanto a las circunstancias fcticas que, aunque ajenas al contenido

propio de la norma, sirven de justificacin a su promulgacin, respondan a
las exigencias previstas por el inciso 19) del artculo 118 de la
Constitucin, es decir que la disposicin es legtima cuando as lo
requiere el inters nacional.
Por su parte el Reglamento del Congreso, adems de disponer que el
Ejecutivo debe dar cuenta dentro de las 24 horas de expedido el Decreto
de Urgencia, establece que el legislativo determinar la legitimidad
constitucional de la norma evaluando si la misma regula situaciones
extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan
constituye un peligro para la economa nacional o las finanzas pblicas.
En este contexto el Tribunal Constitucional ha que el decreto de urgencia
debe responder a los siguientes criterios:
a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir
situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben
ser evaluadas en atencin al caso concreto y cuya existencia,
desde luego, no depende de la voluntad de la norma misma, sino
de datos fcticos previos a su promulgacin y objetivamente
identificables.
b) Necesidad: Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza
tal que el tiempo que demande la aplicacin del procedimiento
parlamentario para la expedicin de leyes (iniciativa, debate,
aprobacin y sancin), pueda impedir la prevencin de daos o, en
su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben
mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario
para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: Este principio, que puede admitir excepciones,

alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia,

pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artculo 118 de la
Constitucin, debe ser el inters nacional el que justifique la
aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los
beneficios que depare la aplicacin de la medida no pueden
circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino, por el
contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculacin inmediata
entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias
existentes. La facultad del Ejecutivo de expedir decretos de
urgencia no le autoriza a incluir en l cualquier gnero de
disposiciones: ni aquellas que, por su contenido y de manera
evidente, no guarden relacin alguna (...) con la situacin que se
trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su
estructura misma, independientemente de su contenido, no
modifican de manera instantnea la situacin jurdica existente,
pues de ellas difcilmente podr predicarse la justificacin de la
extraordinaria y urgente necesidad (STC N 29/1982, F.J. 3) 3.
Sin mayores explicaciones sobre cul de los aspectos indicados no es
atendido por la norma sometida a control el Tribunal seala que los
beneficios previstos en las Leyes 27803 y 28299 no pueden
modificarse a travs de un decreto de urgencia, pues ello resulta
inconstitucional.
Resumiendo podramos decir que el Tribunal Constitucional no se ha
pronunciado por la inconstitucionalidad del fondo de la norma sino slo por
la forma ya que los beneficios previstos por la ley no pueden ser dejados
sin efecto por Decreto de Urgencia y por lo tanto entendemos que el
3

Estos principios que fueron desarrollados en el expediente 0008-2003-AI se reproduciran en

muchos otros con posterioridad como sucede con los expedientes 00017-2004-AI o 00047-2004-AI
entre muchos otros.

Congreso se encontrara facultado para adoptar una decisin de la misma

naturaleza por ley.
Ahora bien, cabra preguntarse si una la ley que reemplace el Decreto de
Urgencia podra ser impugnada por razones de fondo. Nos inclinamos por
la afirmativa pero resulta discutible porque ste ltimo fue impugnado por
razones de fondo y si el Tribunal Constitucional se pronunci sobre la
forma fue porque recogi la opinin de la Defensora del Pueblo que actu
en el caso como amicus curie.
El ltimo prrafo del artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional
establece que:
La declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad de una
norma impugnada por vicios formales no obsta para que
esta sea demandada ulteriormente por razones de fondo,
siempre que se interponga dentro del plazo sealado en el
presente Cdigo.
El rgano de control de la Constitucin sostuvo que sus sentencias
vinculan, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, no slo
respecto al decisum o fallo de la sentencia sino tambin respecto a los
argumentos ratio decidendi que constituyen su fundamentacin. Y es
que, a diferencia de los obiter dicta que pueden ser considerados como
criterios auxiliares o complementarios, la ratio decidendi constituye,
finalmente, la plasmacin o concrecin de la actividad interpretativa del
Tribunal Constitucional y, dada su estrecha vinculacin con el decisum,
adquiere tambin, al igual que ste, fuerza vinculante para los tribunales y
jueces ordinarios, tanto si se declara la inconstitucionalidad de la norma
como si, por el fondo, se la desestima (Expediente 00006-2006-CC,
Fundamento Jurdico 41).
Por lo expuesto entendemos que toda vez que el Tribunal se pronunci
por la forma sin analizar el fondo, a modo de cuestin previa,

entendemos que podra presentarse una nueva demanda si el congreso

aprobara una ley de idntico tenor.
Por ltimo el Tribunal Constitucional se esfuerza por precisar que los
beneficios concedidos a los ex trabajadores inscritos en la cuarta lista son
los mismos que se encuentran regulados en las Leyes 27803, 28299 y
29059 para los ex trabajadores que fueron beneficiados anteriormente.

IV.- CONCLUSIONES
1. En primer lugar el Tribunal Constitucional deja sentado que el

otorgamiento de los beneficios previstos en las Leyes 27803 y

28299 no pueden modificarse a travs de un decreto de urgencia,
pues ello resulta inconstitucional.
Como se sealara la declaracin de inconstitucionalidad es
exclusivamente por la forma y por lo tanto al decir que no puede
modificarse mediante un Decreto de Urgencia est dejando abierta
la puerta para que la misma modificacin se lleve a cabo por ley.
En consecuencia el ejecutivo podra impulsar la aprobacin
parlamentaria de una norma de idntico tenor a la declarada
inconstitucional ya que lo fue exclusivamente por la forma sin que
se hubiesen recogido las presuntas violaciones del principio de
dignidad de la persona humana, los principios que regulan la
relacin laboral o el principio derecho de igualdad.
Entendemos que toda vez que la inconstitucionalidad por el fondo
no fue examinada en la sentencia la nueva ley podra ser
impugnada por tal razn en un nuevo proceso.
2. El

Cierre del Registro Nacional de Trabajadores Cesados

Irregularmente se producir con la publicacin de la lista de ex

trabajadores a ser inscritos y la presentacin del informe final.

El proceso de implementacin y ejecucin de de los beneficios

creados por la ley 27803 concluir con un informe del Ministerio de
Trabajo que debe ser expedido, como mximo, el ltimo da hbil
del ao fiscal 2009.
Todo esto es as en virtud de que el artculo 2 del Decreto de
Urgencia 073-2009 no fue declarado inconstitucional por conexidad
y en consecuencia se mantiene vigente.
3. El poder ejecutivo debera tener presente que los Decretos de

Urgencia

deben

reunir

los

requisitos

internos

externos

desarrollados respondiendo a los criterios de excepcionalidad,

necesidad, transitoriedad, generalidad y conexidad.
4. Los ex trabajadores inscritos en la cuarta lista gozarn de los

mismos derechos que quienes fueron beneficiados anteriormente.