Introduccin a la Administracin Pblica

TEMA 2. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Sumario: 1. Estado de Derecho. 2. Estado Democrtico. 3. Estado Social. 4. Estado

Autonmico.

La construccin e interpretacin del Derecho administrativo ha de hacerse a partir de la

frmula constitucional del Estado espaol, consagrada en los artculos 1 y 2 CE. Se integran
unos autnticos supraprincipios jurdicos o principios de principios, que constituyen el
basamento de todo el ordenamiento jurdico por cuanto son el correlato de otros tantos "valores
superiores".

1. ESTADO DE DERECHO

La instauracin de un Estado de Derecho fue el motor principal de las Revoluciones

constitucionalistas de finales del siglo XVIII. Ante la situacin de arbitrariedad que imperaba
durante el Antiguo Rgimen, que consenta un poder autoritario carente de objetividad, se
proclaman una serie de garantas que limitan la actuacin de los poderes pblicos.

La expresin posee un valor entendido tradicional, segn el cual Estado de Derecho es

aquel en el que rige el principio de legalidad de la Administracin, las reglas de la divisin de
poderes, de la supremaca y reserva de la ley, el reconocimiento de los derechos
fundamentales del ciudadano, la proteccin de los ciudadanos mediante Tribunales
independientes y la responsabilidad del Estado por actos ilcitos.

1.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad supone la manifestacin esencial del Estado Derecho y

significa que la Administracin debe actuar, en todo caso, con sujecin al ordenamiento
jurdico. Esta idea es repetida una y otra vez por la Constitucin en diferentes preceptos de
manera casi obsesiva:

Artculo 9.1 CE: 1. Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y
al resto del ordenamiento jurdico

Artculo 9.3 CE: La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa,

la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y
la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.

Artculo 97 CE: El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y

militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de

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acuerdo con la Constitucin y las leyes

Artculo 103.1 CE: 1. La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses
generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la ley y al Derecho

Artculo 106.1 CE: 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de

la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican

Se reconoce as que los poderes pblicos tambin estn sujetos a las normas y, por
tanto, que no pueden conducirse de cualquier manera, sino que habrn de actuar conforme a lo
dispuesto en todo el ordenamiento jurdico. Supone el reconocimiento del gobierno de las
leyes, no de los hombres. Esto es lo que se conoce como principio de legalidad.

El principio de legalidad opera de diferente manera para los ciudadanos que para los
Poderes Pblicos (Administracin):
1.

Los ciudadanos son libres de hacer todo aquello que la ley no prohba. Es lo que se
conoce como principio de vinculacin negativa o vertiente negativa del principio de
legalidad. Existe un principio general de libertad que beneficia a los ciudadanos.

2.

Por el contrario, los Poderes Pblicos y, en particular la Administracin, slo pueden hacer
aquello que la ley les permite expresamente. Estn sometidos a lo que se conoce como
principio de vinculacin positiva o vertiente positiva del principio de legalidad.

1.2. DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS CIUDADANOS

La proclamacin de una serie de derechos y libertades de los ciudadanos es tambin

una manifestacin del Estado de Derecho. Todo el Ttulo I de la Constitucin se dedica a este
capital aspecto, organizndose sistemticamente del siguiente modo:

TITULO I. De los derechos y deberes fundamentales [arts. 10 a 55]

CAPITULO I. De los espaoles y los extranjeros [arts. 11 a 13]
CAPITULO II. Derechos y libertades [arts. 14 a 38]
Artculo14. Principio de igualdad
Seccin 1. De los derechos fundamentales y de las libertades pblicas [arts.
15 a 29]
Seccin 2. De los derechos y deberes de los ciudadanos [arts. 30 a 38]
CAPITULO III. De los principios rectores de la poltica social y econmica [arts. 39 a 52]
CAPITULO IV. De las garantas de las libertades y derechos fundamentales [arts. 53 a
54]
CAPITULO V. De la suspensin de los derechos y libertades [art. 55]

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No obstante, la terminologa constitucional es confusa, pues no todos los derechos

proclamados en el Ttulo I son considerados por la doctrina como derechos fundamentales
propiamente dichos.

Todos los derechos del Captulo II del Ttulo I gozan de un "contenido esencial", esto
es, de una extensin mnima o haz de facultades que deriva de su mera proclamacin
constitucional, y en razn de ese simple reconocimiento ya configuran un espacio de libertad
en el que no puede haber injerencias de los poderes pblicos, ni siquiera del legislador. Por
tanto:

vinculan a todos los poderes pblicos (art. 53.1 CE),

y tienen eficacia normativa directa.

Ahora bien, la Constitucin establece diferentes mecanismos de proteccin de los

derechos del Captulo II, segn la importancia relativa que ostenta cada uno de ellos. De ah
que distinga, dentro de estos derechos, dos grupos diferentes, que sumados al que se contiene
en el Captulo III, nos ofrecen las tres clases siguientes:
1. Derechos fundamentales y libertades pblicas (Seccin primera del Captulo II, arts. 15
a 29 CE). Si podemos expresarnos en trminos de una escala ficticia de valores y
principios constitucionales, estos derechos son los ms importantes de todos: la igualdad,
el derecho a la vida y a la libertad personal, la intimidad, etc. Estos derechos disfrutan de
las siguientes caractersticas:

Contenido esencial que vincula a todos los poderes pblicos y tiene eficacia normativa
directa.

Desarrollo mediante Ley Orgnica conforme al artculo 81 CE.

Proteccin especial, que se plasma en la tramitacin de un procedimiento judicial

precedente y sumario, con lo que se pretende salvaguardar con prontitud estos
derechos.

Proteccin en amparo ante el Tribunal Constitucional: como ltimo recurso, una vez
que se haya intentado conseguir la defensa por los Tribunales ordinarios y se haya
agotado toda la pirmide judicial.

Estas dos ltimas garantas constitucionales benefician tambin a dos derechos no

incluidos por la Constitucin en la Seccin primera: el derecho de igualdad (art. 14 CE),
y la objecin de conciencia (art. 30.2 CE).

2. Derechos y deberes de los ciudadanos (Seccin segunda del Captulo II, arts. 30 a 38
CE), como el derecho de propiedad o la libertad de empresa. La concreta determinacin de
estos derechos est en funcin de lo que dispongan las leyes, es decir, que pueden ser
delimitados por el legislador, imponiendo requisitos por su ejercicio. La vulneracin de
estos derechos es objeto de tutela judicial, pero no preferente y sumaria como en el caso
anterior, sino en los plazos comunes de todos los procesos. Por otra parte, estos derechos

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no pueden ser objeto de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, ni son objeto
de Ley Orgnica.
3. Principios rectores de la poltica social y econmica (Captulo III, arts. 39 a 52 CE). En
cuanto que principios, informan la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de
los poderes pblicos. Asimismo, disfrutan de proteccin judicial ordinaria en la medida que
lo dispongan las leyes que los desarrollen.

2. ESTADO DEMOCRTICO

La clusula del Estado Democrtico, que se apunta en el artculo 1 CE, es objeto de

mayor concrecin en el artculo 23.1 CE:

Artculo 23. [Derecho a participar en asuntos, funciones y cargos pblicos]

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente
o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por
sufragio universal.

En primer lugar, el precepto consagra el carcter democrtico de sistema poltico, que

se basa en el derecho de todos los ciudadanos a participar los asuntos pblicos. La
participacin puede ser directa, presentndose por s mismo las elecciones (derecho al sufragio
pasivo), o indirecta, eligiendo a sus representantes (sufragio activo).

La Constitucin garantiza:

Elecciones peridicas: el plazo previsto por el sistema electoral general es de cuatro aos
para cada legislatura, ya se trate de las Cortes generales, de las Comunidades Autnomas
o de los municipios.

Elecciones por sufragio universal: todos los ciudadanos mayores de edad tienen derecho
de voto.

De otro lado, en nuestro sistema poltico la Administracin se beneficia de una

legitimacin democrtica indirecta, que deriva de un encadenamiento de decisiones: los
ciudadanos eligen a los Diputados del Congreso; ste elige al Presidente del Gobierno, que
designa a los Ministros y forma con ellos el Gobierno; y por ltimo, el Gobierno es el mximo
rgano de direccin de la Administracin Pblica.

La Administracin se construye como un entramado de rganos estructurados

jerrquicamente, en cuyo vrtice se sita el Gobierno, quien al dirigir a todo ese compuesto
organizativo legitima democrticamente su actuacin.

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3. ESTADO SOCIAL

La clusula de Estado social supone la constitucionalizacin de la poltica

intervencionista que se haba desarrollado muy ampliamente en el siglo XX. Surge como
alternativa a las disfunciones del Estado liberal de Derecho, meramente abstencionista.

El objetivo bsico de Estado social de Derecho radica en lograr una tendencia hacia la
igualdad real de los ciudadanos ante la ley econmica, presupuesta la consecucin de la
igualdad ante la ley poltica. Supone la insercin en la Constitucin de nuevos derechos
sociales y otorgar una finalidad conformadora de la sociedad a la accin intervencionista del
Estado. Finalidades de las que se encargar esencialmente la Administracin Pblica.

Los artculos 39 a 52 CE recogen los denominados "principios rectores de la poltica

social y econmica". Se trata de una serie de derechos de prestacin que son conocidos como
derechos de tercera generacin.

A diferencia de lo que sucede con otros derechos fundamentales y libertades pblicas,

la Constitucin no reconoce un contenido mnimo a estos derechos, sino que los configura con
carcter programtico, esto es, como mandatos de realizacin progresiva, cuya concrecin
corresponde a los poderes pblicos y, especialmente, al legislativo.

Artculo 53.3 CE
3. El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el
Captulo 3 informar la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los
poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de acuerdo
con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Quiere decirse que el contenido de cada uno de estos derechos depende de la

evolucin econmica y social, y del alcance con que las normas vigentes en cada momento
procuren su realizacin efectiva.

4. ESTADO AUTONMICO

Espaa es, desde 1978, un pas fuertemente descentralizado, denominado "Estado de

las autonomas", que supone la existencia de una amplia descentralizacin poltica. El Ttulo
VIII de la Constitucin desarrolla el principio de descentralizacin, reconociendo la existencia
de entidades infraestatales que cuentan con autonoma para el cumplimiento de sus fines (art.
137 CE).

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Artculo 137. [Organizacin Territorial del Estado]

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses

Por tanto, no slo las Comunidades Autnomas disfrutan de autonoma constitucional,

sino tambin los municipios y las provincias. Con ello se pretende la gestin de los intereses a
la escala territorial que resulte ms idnea, aunque para conseguirlo se fragmente una misma
materia en varios niveles territoriales, dando lugar a complicadas relaciones competenciales.

4.1. COMUNIDADES AUTNOMAS

Las Comunidades Autnomas son los entes polticos infraestatales que adquieren
mayor relieve poltico, o por decirlo de otro modo, los que gozan de mayor autonoma poltica
frente al Estado. Se crearon progresivamente tras la Constitucin de 1978. Actualmente existen
17 Comunidades Autnomas y dos Ciudades Autnomas: Ceuta y Melilla.

4.1.1. REPARTO COMPETENCIAL

Las Comunidades Autnomas disponen de un catlogo de competencias propias, que

la Constitucin les permite asumir (principalmente los artculo 148 y 150), y que pueden diferir
de una Comunidad Autnoma a otra: se distingue as entre Comunidades Autnomas de primer
nivel o autonoma mxima (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca), y las restantes, cuyo
nivel competencial inicialmente fue menor, aunque con posterioridad se ha igualado
sustancialmente.

La delimitacin entre el Estado y cada Comunidad Autnoma es muy compleja, y tiene

lugar, sucesivamente, tanto en la Constitucin, como en los Estatutos de Autonoma, como en
otras normas.

Para dirimir los conflictos que puedan plantearse en cuanto al reparto de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autnomas cabe acudir al Tribunal Constitucional.

Existen diferentes tipos de competencias:

1. Exclusivas: slo el Estado o la Comunidad Autnoma es competente.
2. Compartidas: un tramo competencial corresponde al Estado y otro a las Comunidades
Autnomas. Este tipo de competencias puede responder a dos esquemas de reparto:

Reparto de bases ms desarrollo:

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El Estado dicta las bases normativas, es decir, una serie de preceptos que son de
aplicacin en todo el territorio del Estado y que garantizan un mnimo de igualdad
normativa; para mayor claridad, el Estado debe dictar las bases preferiblemente en
normas con rango de ley, aunque tambin puede hacerlo en reglamentos.

La Comunidad Autnoma dicta el desarrollo normativo (pudiendo existir por tanto

disparidades en cada Comunidad Autnoma) y dispone adems de la ejecucin
administrativa de la competencia.

Reparto de legislacin ms ejecucin:

El Estado dicta toda la normativa reguladora de la materia y a la Comunidad

Autnoma corresponde exclusivamente su ejecucin administrativa.

3. Indistintas: tanto el Estado como la Comunidad Autnoma ejercen simultneamente una

misma competencia, existe un completo solapamiento competencial.

Un rasgo sealadsimo de nuestra organizacin territorial es que las Comunidades

Autnomas disponen de potestad legislativa, es decir, que pueden dictar normas con rango de
ley, que son tan leyes como las leyes del Estado, pero slo pueden dictarlas para aquellas
concretas materias en que tengan reconocida la competencia legislativa y slo son de
aplicacin en su propio mbito territorial.

4.1.2. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

Las Comunidades Autnomas no son slo Administraciones Pblicas. Poseen entidad

poltica y, en tal condicin, su estructura organizativa es similar a la del Estado. Elemento clave
lo constituyen los Estatutos de Autonoma, que son la norma institucional bsica de cada
Comunidad Autnoma (art. 147.1 CE). Son aprobados por Ley Orgnica (art. 81.1 CE), y
forman parte del bloque de constitucionalidad (art. 28 LOTC).

La estructura organizativa fijada por el art. 152 CE, aplicable en principio slo a
determinadas Comunidades Autnomas (las que accediesen a la autonoma por la va del art.
151 CE), se ha extendido a las dems. Esta organizacin est integrada por:

Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, que elige al Presidente,
controla al Gobierno y aprueba las Leyes.

Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el

Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema
representacin de la Comunidad Autnoma y la ordinaria del Estado en aquella.

Un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organizacin judicial en el mbito de la

Comunidad Autnoma.

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El relieve poltico e institucional de las Comunidades Autnomas es tal que en su

estructura organizativa se observa una duplicacin de los poderes y rganos constitucionales a
escala

autonmica,

producindose

una

correspondencia

entre

rganos

estatales

autonmicos, o dicho de otro modo, entre rganos constitucionales y rganos estatutarios (por
contemplarse frecuentemente su existencia en el correspondiente Estatuto de Autonoma).

4.1.3. CONTRAPESOS CONSTITUCIONALES AL PRINCIPIO DE AUTONOMA

La Constitucin espaola establece contrapesos al principio de autonoma territorial,

con los que se pretende preservar al Estado un papel nuclear y garantizar un principio de
cohesin econmica y social en todo el territorio:
1. El artculo 2 CE reconoce el principio de solidaridad entre todas las Comunidades
Autnomas.
2. El artculo 138 CE recuerda que el Estado garantiza la realizacin efectiva de ese principio
de solidaridad, velando por el equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas
partes del Estado espaol, y prohibiendo que existan privilegios econmicos o sociales en
los Estatutos de Autonoma.
3. El artculo 149.1 CE, en un listado que se eleva a 32 pargrafos, reserva al Estado la
competencia sobre una serie de materias medulares.

4.2. MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

La Constitucin otorga autonoma a las Entidades locales en los art. 140 (municipios),
141 (provincias) y 137 (municipios y provincias), reconocindoles personalidad jurdica propia,
si bien su relieve es cualitativamente inferior:

Carecen de potestad legislativa, aunque disfrutan de potestad normativa.

No disponen de un catlogo constitucional de competencias, esto es, no existe un listado

de materias que segn la Constitucin correspondan a los municipios y provincias: la
amplitud de sus competencias depende de lo que dispongan las leyes del Estado y de las
Comunidades Autnomas.

S se garantiza una "reserva constitucional" de la autonoma local, en cuya virtud las leyes
del Estado o autonmicas no pueden constreir las competencias municipales o
provinciales hasta tal punto que hagan desaparecer materialmente a las entidades locales.

Por otra parte, la LOTC (arts. 75 bis ss.) contempla desde 1999 una va de acceso ante
el Tribunal Constitucional denominada "conflictos en defensa de la autonoma local", en cuya
virtud, una agrupacin significativa de municipios o provincias puede concertarse para reclamar

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la inconstitucionalidad de normas estatales o autonmicas con rango de ley que lesionen la

autonoma local constitucionalmente garantizada.

Actualmente, el elenco de competencias de los entes locales aparece recogido

principalmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local.

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