Rebecca Neaera Abers, Margaret E.

Keck

DOSSI

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade e

relaes fecundas nos conselhos gestores

INTRODUO
A democratizao brasileira desencadeou
nveis sem precedentes de demanda por participao dos cidados na vida pblica. Desde ento,
novos movimentos sociais, ONGs e organizaes
da sociedade civil, assim como funcionrios de
governo comprometidos com a democratizao do
Estado, tm gerado prticas inovadoras, contestando e redefinindo simultaneamente as formas de
interao entre Estado e sociedade. No Brasil, cientistas polticos tm se interessado tanto pela difuso de tais prticas no cotidiano, como por debates internacionais cada vez mais intensos sobre
o tema, no campo da teoria democrtica. O resultado uma combinao to dinmica quanto
incomum da teoria e da prtica.1 Alguns dos luga*Ph.D em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade de Califrnia (UCLA). Ps-Doutora pela National
Science Foundation (EUA). Professor Adjunto do PPG do
Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.
Campus Universitrio Darcy Ribeiro. IPOL/UnB, Prdio FA. Cep:
70910-900. Asa Norte - Braslia - Brasil. rebecca.abers@gmail.com
** Ph.D em Cincia Poltica pela Universidade de Columbia.
Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Johns Hopkins (Estados Unidos). mkeck@jhu.edu
1
Uma reflexo estimulante sobre a importncia da prtica
a partir de uma compreenso dinmica da democracia
pode ser encontrada em Saward (2003).

res mais importantes onde a busca de novas prticas se manifesta so as dezenas de milhares de
conselhos gestores criados em diferentes setores
de polticas pblicas.
Os estudos sobre novos fruns de participao no Brasil os tm visto segundo diversos
ngulos: como participao da sociedade civil, democracia participativa, democracia deliberativa
incipiente, democratizao de processos de tomada de deciso, e criao de novas dimenses da
cidadania. A partir de nossa leitura desses estudos e de nossa prpria pesquisa emprica, consideramos que nenhuma de tais abordagens suficientemente reveladora. Este artigo uma tentativa
inicial de construir um aparato conceitual mais
adequado para entender a relao entre conselhos
gestores, sua composio e dinmica e o processo
de democratizao.
Anlise das experincias de oramento
participativo tm sido o principal foco de ateno
da literatura sobre experincias participativas brasileiras (Abers, 1996; 2000; Avritzer; Navarro, 2003;
Santos, 1998; Souza, 2001; Baiocchi, 2005), vistas
como uma maneira de se criarem mecanismos de

99

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Rebecca Neaera Abers*

Margaret E. Keck**

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

democracia popular, que seria tanto radical como

pragmtica (Santos; Avrizter, 2002). De fato, o oramento participativo mostrou o Brasil como um
centro de inovao no desenho de instituies
democrticas. No entanto, uma inovao muito
mais difundida institucionalmente so os conselhos gestores, um arranjo de governana na formulao de polticas pblicas. Estima-se que, at
1999, mais de 39.000 conselhos relacionados rea
das polticas sociais foram criados no pas (IPEA,
2005, p.128).
Ainda que os conselhos gestores se diferenciem em termos de origem legal, composio,
atribuies formais e influncia nas decises estatais, eles compartilham certas caractersticas. So
criados por lei e tm certa autoridade formal sobre
normas, planos e, ocasionalmente, sobre o oramento nas suas reas de atuao. Os membros
devem representar (no sentido de agir em favor
de) grupos do setor privado, sindicatos de trabalhadores, rgos estatais e associaes civis, com
respaldo social amplo e uma misso que
corresponda s finalidades do conselho. O Estado
normalmente detm at metade das cadeiras. A
seleo de membros ocorre de maneira variada.
Enquanto os conselhos regidos por legislao nacional so normalmente obrigados a realizar eleies abertas, e as organizaes de cada categoria
escolhem seus prprios representantes, aqueles
estabelecidos por legislao local freqentemente
permitem que o governo escolha membros que julgue adequados.
Ao contrrio do oramento participativo,
onde, em princpio, os participantes das assemblias
so os prprios cidados, a participao nos conselhos gestores indireta. Embora boa parte da literatura brasileira sobre os conselhos gestores os veja
como novas arenas deliberativas que encorajariam
a expanso da participao direta dos cidados no
processo de deciso pblica, a estrutura
organizacional dos conselhos contraria essa viso.
De um lado, os participantes no-estatais so indivduos escolhidos por organizaes que, por sua vez,
foram escolhidas por outras organizaes. Do outro
lado, cerca de metade dos assentos so ocupados

por funcionrios pblicos, indicados para representar a posio dos rgos estatais envolvidos.
A pergunta quem estes atores representam? surge, na prtica, assim que membros indicados por associaes civis adquirem responsabilidades formais na definio de polticas pblicas.
A maior parte das associaes da sociedade civil
auto-organizada; seus lderes no so escolhidos
ou autorizados diretamente pelo pblico mais
amplo que alegam representar. A questo que emerge, portanto, saber: como as associaes podem
participar de forma legtima de processos de tomada de deciso na esfera pblica? O estudo clssico
de Pitkin (1967) definiu representao poltica
como uma relao que conecta representantes e
representados. O representante tem legitimidade
em funo de mecanismos de autorizao e prestao de contas que expressam tal relao. Tanto os
debates tericos quanto os polticos tendem a presumir que o papel das associaes da sociedade
civil representar setores sociais que, de outra forma, no teriam voz.
S recentemente alguns tericos comearam
a se perguntar se seria possvel pensar nas associaes da sociedade civil como engajadas no tipo
de relao de representao definida por Pitkin.
Como apontam Gurza Lavalle, Houtzager e Castello
(2006a), curiosa a demora em aprofundar teoricamente essa questo. Em diversos trabalhos, esses autores examinam as peculiaridades da representao associativa e avanam no tratamento da
questo de representao, tanto em suas formas
tradicionais quanto nos mltiplos novos arranjos
que surgiram nos ltimos anos, em que a sociedade civil assume um papel formal de representao.2 Mas o problema da representao em conse2

Em uma srie de artigos, Adrin Gurza Lavalle, Peter

Houzanger e outros colegas criticam a literatura sobre
sociedade civil e participao, por ignorarem a questo
da representao. Eles argumentam que as organizaes
da sociedade civil no detm o mesmo tipo de mandato
dos membros do Legislativo; que seu papel precisa ser
repensado em um contexto poltico mais amplo; que a
relao entre representante e representado existe, a despeito de seu grau de representatividade; que a
reconfigurao da representao alm da esfera das
legislaturas e das eleies crucial para a discusso das
mudanas democrticas; e que as idias de representao virtual ou representao como advocacia se encaixam melhor na presente conjuntura. Ver especialmente

100

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

Gurza Lavalle et al 2005; Gurza Lavalle et al 2006a; Gurza

Lavalle et al 2006b. Em menor grau de elaborao terica, Souza Jr, Ribeiro e Azevedo (2004) reconhecem que
conselhos so espaos de participao indireta. Ver
tambm a excelente discusso em Schonleitner (2006).
3
A expresso relaes fecundas significa a justaposio
de diferentes interesses, experincias e pontos de vista
numa arena pblica como essenciais para a gerao de
inovaes. O elemento catalisador vai alm da interao
de idias e motivos, e brota da construo de relaes
concretas entre atores que desenvolvem a capacidade
para usar os recursos de forma indita.

A EMERGNCIA DO MODELO DE CONSELHOS NO BRASIL

A maioria dos que defendem um papel mais
amplo para os conselhos gestores os enxergam no
como uma alternativa para a democracia representativa, mas como uma forma de expandi-la e compensar suas carncias. At os anos 80, o Brasil
preservava um princpio de distino dos representantes eleitos, que Bernard Manin situa nos
primrdios dos governos representativos. Os representantes deveriam ser mais ricos e possuirem
mais talento e mais virtudes do que seus representados deveriam ser cidados distintos, socialmente diferentes dos que os elegeram (Manin,
1997, p.94). A criao do Partido dos Trabalhadores, em 1980, foi recebida com escrnio generalizado, uma vez que os trabalhadores eram vistos, simplesmente, como incapazes de representar seus
prprios interesses na poltica. importante notar
que, no Brasil, a demanda por maior participao
em instituies convencionais de tomada de deciso (partidos, parlamento) coincidiu, no tempo,
com demandas por novos espaos autnomos de
participao na sociedade civil. Elas cresceram a
partir de uma raiz comum e buscavam a incluso
de classes sociais e grupos antes marginalizados.
Alm de emergirem no mesmo perodo, essas lutas envolviam, em muitos casos, os mesmos indivduos. No entanto, apesar de a democratizao
ter ampliado o perfil social dos parlamentares, a
poltica parlamentar permaneceu uma arena mais
propensa barganha clientelista do que aos debates sobre polticas pblicas, regras e convenes
(Ames, 2002). Nos anos 90, a frustrao com a
poltica convencional alimentou a esperana de que
os conselhos criassem a possibilidade de uma
representao mais autntica.
O formato peculiar dos conselhos brasileiros
que combina representao de associaes e de
rgos estatais fruto de uma longa histria, em
que tanto movimentos populares como burocratas
reformistas desempenharam papis importantes.
Os movimentos sociais no Brasil poderiam
ser caracterizados pela tenso entre a busca de au-

101

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

lhos vai alm de questionar se e como as organizaes da sociedade civil podem falar em nome de
setores mais amplos da sociedade. Os conselhos
gestores se distinguem por uma caracterstica peculiar: ao lado de associaes civis e grupos de
interesse, representantes do Estado tambm participam. A noo de que o Estado pode ser representado como um interesse parcial difcil de ser
aceita em termos tericos, e no deixa claro em
nome de quem ou do qu os representantes do
Estado nos conselhos se manifestam e votam.
Este artigo discute os dois tipos de representantes nos conselhos: indivduos apontados por
associaes da sociedade civil e aqueles indicados
pelo Estado. Quais seriam os papis adequados a
cada um deles numa arena em que se renem para
a tomada de deciso? Em nome de quem eles falam? Como o processo de tomada de deciso que se
gesta nos conselhos contribui para a democracia?
Essas perguntas surgiram tanto do contato
com pessoas diretamente envolvidas com os conselhos, como do debate terico. Embora o tema da
representao associativa em conselhos tenha apenas recentemente ganho destaque no campo terico, j h muito uma questo das mais discutida
no debate poltico sobre os conselhos. Argumentamos que, mesmo que os conselhos no tenham
correspondido ao previsto pelos modelos tericos
dominantes e, freqentemente, tambm s expectativas dos que neles participam, eles so intrinsecamente importantes como espaos de desenvolvimento do que Lane e Maxfield (1966) chamam de relaes fecundas3 (generative relations) entre indivduos que, de outra forma, no se relacionariam.
Eles so importantes como fontes de novas prticas e de novos procedimentos e constituem-se em
arenas para o debate e a tomada de deciso.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

tonomia frente ao Estado e o desejo de contribuir

para sua democratizao. Ao longo de suas lutas,
quase todos procuram aliados nas instituies estatais, mas a maioria buscou evitar manter laos
permanentes com tais instituies. Ao amadurecerem e tornarem-se associaes mais
institucionalizadas, muitos movimentos, de incio
fortemente contestatrios, aumentaram sua
interao com o Estado.
At o final da dcada de 70, associaes
realmente independentes eram raras no Brasil. Nos
anos 30, o Estado criou um sistema corporativista
de organizao de classe que enfraqueceu no apenas as organizaes dos trabalhadores, mas tambm as organizaes do setor empresarial, ainda
que esse tivesse outras formas de influenciar a
poltica econmica (Schneider, 1991, 2004; Marques, 2000). Outras manifestaes de organizao
cvica foram vinculadas ao sistema poltico por
meio de polticas clientelistas, centradas na troca
de favores (Kowarick; Bonduki, 1988). O regime
militar acabou por suprimir todas as formas de
protesto e iniciativas de organizao independente. Tentativas de montar uma resistncia armada
tiveram vida curta e logo foram reprimidas. Muitos ativistas deixaram o pas. No entanto, com o
lento processo de liberalizao poltica, que se iniciou em meados da dcada de 70, foi formada uma
ampla gama de organizaes de base, muitas sob a
proteo da ala progressista da Igreja Catlica. Em
1979, exilados comearam a retornar ao pas e, desse
conjunto de fatores, um novo tipo de militncia
sindical emergiu.
Essa fase de organizao cvica e atividade
sindical se distinguiu de perodos anteriores por
uma difundida insistncia na autonomia dessas
organizaes frente ao Estado. Recusando-se a
retornar aos antigos padres de cooptao, essas
organizaes optaram por constituir uma nova esfera de atividade fora da poltica tradicional na
esfera da sociedade civil, na qual a espontaneidade e a autonomia dos movimentos populares seriam uma fora de transformao. Como o Estado
tinha carter autoritrio, conseqentemente no
poderia ser um espao de democratizao e a trans-

formao, as quais s poderiam se realizar a partir

da sociedade civil. J no incio dos anos 80, no
entanto, muitos ativistas se convenceram de que,
para conter os esforos das elites em preservar um
sistema de privilgios, eles teriam de se organizar
para influenciar na arquitetura das novas instituies. Muitos ajudaram a fundar ou migraram para
o Partido dos Trabalhadores, cujo projeto valorizava a autonomia e a diversidade dos movimentos
e apoiava a democracia participativa (Keck, 1991).
Os movimentos sociais tambm se mobilizaram com
sucesso para assegurar que a nova Constituio,
aprovada em 1988, garantisse a criao de mecanismos de participao direta em diversas reas
de polticas pblicas.
A idia de conselhos gestores se originou
com o movimento de Sade, um dos poucos movimentos populares que continuou avanando
durante os anos 80. Ana Maria Doimo (1995) atribui esse avano ao fato de que, alm da sua oposio ao regime militar, esse movimento tinha um
programa concreto para novas instituies democrticas. O movimento props a descentralizao
do sistema de sade, organizado em torno de preveno e sade pblica, ao invs do investimento
privado. Dois grupos de natureza e origem distintas convergiram, no avano do movimento de sade: as organizaes populares, que reivindicavam
servios de sade em bairros pobres urbanos, e os
profissionais de sade pblica, comprometidos
com um sistema mais justo e democrtico (Arouca,
2003). Um aspecto fundamental da proposta foi a
institucionalizao de conselhos nos nveis municipal, estadual e nacional, o que possibilitava a
participao da populao na tomada de decises
sobre as polticas de sade. Para assegurar que os
representantes de Estado no dominassem tais
conselhos, a garantia de paridade foi inserida na
lei: representantes do Estado e grupos cvicos dividiriam o poder nos conselhos.
Aqueles que tentaram influenciar as novas
formas de tomada de deciso nas instituies acreditaram que a prpria existncia de movimentos
sociais colocava a sociedade brasileira numa trajetria democrtica, na medida em que eles permiti-

102

riam que os pobres e outros grupos, tradicionalmente excludos da poltica, expressassem suas
necessidades e reivindicassem direitos. Os movimentos sociais eram novos personagens em cena
(Sader, 1988) ou o povo como sujeito de sua prpria histria (Doimo, 1995, p.75). A legitimidade, tanto de tradicionais organizaes de bairro
como de novas ONGs profissionais, derivava da
sua presumida ligao com movimentos de base.4
Quando a lei reservou para as associaes cvicas
uma parcela de cadeiras em novos fruns
deliberativos, muitos ativistas enxergaram progresso em seus esforos contra padres decisrios
tecnocrticos, que sistematicamente excluam grupos populares. Eles viam os conselhos como meios de tornar a formulao de polticas mais inclusivas e mais representativas de interesses sociais
mais amplos, o que fez com que lutassem para que
tal expectativa se tornasse realidade. Apesar de
estarem cientes de que outros membros de conselhos se preocupavam mais com eficincia do que
com participao, eles ainda acreditavam que sua
participao contribua para que as polticas respondessem a uma gama mais ampla de interesses
sociais, logo para uma democracia mais justa e
participativa.
A democracia participativa... tem que alcanar
segmentos diferenciados, que sejam representativos tanto das carncias socioeconmicas e das
demandas sociais como das reas que precisam
ser conservadas para que no se deteriorem, assim como atingir grupos e agentes socioculturais
que possuem identidades a serem preservadas
ou aperfeioadas (Gohn, 2004, p.61).

A partir de meados da dcada de 90, foram

criados dezenas de milhares de conselhos, com
assentos reservados para grupos cvicos e rgos
estatais em diferentes propores. Quase todos os
municpios brasileiros tm hoje Conselhos de Sade. Conselhos gestores municipais semelhantes
foram tambm criados em reas como assistncia
social, educao, e polticas relacionadas criana
e ao adolescente. Um formato anlogo est sendo
experimentado na gesto da gua, por meio dos
4

Ver, por exemplo, o tratamento dado s ONGs por Doimo

(1995, cap. 6).

comits de bacia hidrogrfica, um espao bem mais

complexo.5 No entanto, estudos empricos desses
conselhos encontraram poucas evidncias de que
eles contribuem, de fato, para que as vozes dos
excludos sociais e polticos sejam ouvidas pelo
Estado. Analistas tm oferecido quatro explicaes
gerais para isso.
Em primeiro lugar, quase todos os estudos
mostraram que os indivduos que compem os
conselhos no so representativos das classes populares. O survey de Santos Jr., Azevedo e Ribeiro
de membros de conselhos em sete reas metropolitanas do Brasil mostra que 62% tm escolaridade acima do nvel mdio e 65% tm renda maior que cinco vezes o valor do salrio mnimo (2004,
p.30). O estudo organizado por Fuks e outros sobre conselhos, em Curitiba, descobriu que 91%
ganhavam mais do que cinco vezes o valor do salrio mnimo e 75% tinham alguma educao superior (Fuks, 2002, p.247). Concluses semelhantes
podem ser observadas no estudo de Labra &
Figueiredo (2002) sobre conselhos de sade na
regio metropolitana do Rio de Janeiro. A principal razo proposta que os conselhos, diferena
de outros espaos, como o oramento participativo,
requerem nveis relativamente altos de escolaridade, uma vez que as polticas reguladoras envolvidas so complexas e, freqentemente, s podem
ser entendidas por especialistas. Ainda assim,
Santos Jr., Azevedo e Ribeiro (2004, p.28) argumentaram que o status socioeconmico dos membros no necessariamente revelador de quem eles
representam, pois seria razovel presumir que associaes populares, cientes de que os conselhos
deliberam sobre assuntos tcnicos, procurassem
indivduos capacitados para represent-los.
Uma segunda observao e crtica comum
aos conselhos que os representantes da socieda5

Os Comits de Bacia Hidrogrfica vm sendo criados no

mbito de legislao estadual e nacional no Brasil, desde
o incio dos anos 90. Essas arenas deliberativas incluem
representantes de rgos estatais, municpios, organizaes da sociedade civil e empresas privadas e pblicas
que captam gua dos rios e outros corpos d gua. As
competncias dos Comits variam consideravelmente
entre os estados. Normalmente incluem aprovar e acompanhar a execuo de planos de recursos hdricos, arbitrar conflitos, e estabelecer mecanismos de cobrana
pelo uso da gua bruta.

103

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

de civil tm ligaes muito frgeis com os grupos

populares que deveriam representar
(Esmeraldo; Said, 2002; Lima; Bitoun, 2004;
Tatagiba, 2002). De acordo com Tatagiba, De uma
forma geral, os conselheiros no-governamentais
tm encontrado pouco respaldo e acompanhamento
de suas aes por parte das entidades que representam (2002, p.65). Sem conseguir despertar a
ateno do seu pblico, membros de conselhos
tendem a agir de acordo com seus interesses pessoais, em detrimento dos interesses das associaes que representam.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Com isso, os conselheiros acabam emitindo sua

prpria opinio sobre determinando tema, resultado do seu acmulo pessoal ou da sua adeso
s propostas defendidas no calor do debate... [O
conselheiro dos usurios] acaba aderindo s posies defendidas por grupos com maior poder
de argumentao e influncia (2002, p.66).

Tatagiba constata que o mesmo problema se

manifesta no que se refere representao governamental: os participantes freqentemente so funcionrios pouco importantes e normalmente no
podem tomar decises que comprometem o rgo
em cujo nome supostamente falam (p.63-65).
Um terceiro problema identificado em muitos estudos que os rgos governamentais controlam as agendas dos conselhos, reduzindo, portanto, a chance de que membros da sociedade civil possam mudar o rumo das polticas (Tatagiba,
2002, p.59). O controle da agenda poderia ser explicado pelo fato de que os representantes dos rgos governamentais ocupam cargos de presidncia e secretaria executiva nos conselhos (Tatagiba,
2002, p.78; Fuks, 2002; Dombroski, 2006). Em seu
estudo dos conselhos gestores em Curitiba,
Perissinotto (2002) tambm constatou que os representantes do governo tendem a dominar o debate.
Finalmente, estudos revelaram que governos municipais freqentemente resistem a conferir poder efetivo aos conselhos, mesmo quando
tm a possibilidade de controlar o processo
decisrio. Por exemplo, os estudos de caso examinados por Tatagiba mostraram que governos municipais geralmente se recusam a dividir poder com

os representantes da sociedade civil (2002, p.80),

evitando submeter propostas ou projetos para os
conselhos, a menos que saibam previamente que
suas posies sero vitoriosas. Com base no survey
de membros do conselho de sade no Rio de Janeiro, Labra e Figueiredo (2002) descobriram que
a maior parte dos conselheiros atribua sua fraca
influncia nas aes estatais falta de vontade
poltica das autoridades, ou sua resistncia em
aceitar o papel do conselho no processo decisrio.
Da mesma forma, Paz (2003) concluiu que os governos tm se recusado a aceitar o carter
deliberativo dos conselhos de assistncia social.6
Em suma, as razes pelas quais os conselhos no corresponderam s expectativas dos movimentos sociais que os apoiaram podem ser divididas em duas categorias: ou os representantes da
sociedade civil deixaram de refletir as aspiraes e
de representar efetivamente setores tradicionalmente excludos da populao, ou o Estado resistiu a
compartilhar o poder de tomada de deciso com
eles. Nossa pesquisa sobre comits de bacia
hidrogrfica confirma a caracterizao dos conselhos
como espaos onde os interesses organizados tm
mais influncia que os no-organizados e onde as
instituies do governo oferecem resistncia a novas formas de tomada de deciso (Abers et al, 2006).
Alm disso, constatamos que, mesmo quando os
burocratas estatais ou seus superiores apiam decises tomadas nos conselhos, eles no dispem necessariamente de recursos tcnicos ou fora poltica
para implementar essas decises (Abers; Keck,
2006). Na seo seguinte, examinamos uma srie
de questes que podem ajudar a repensar o processo democrtico que ocorre (ou deveria ocorrer) no
interior dos conselhos: em primeiro lugar, analisamos as contribuies potenciais das associaes para
a democracia; em segundo lugar, refletimos sobre o
papel do Estado; e, finalmente, repensamos como o
processo de tomada de deciso nos conselhos pode
contribuir para a poltica democrtica.
6

Nem todos os estudos chegam a essa concluso: no seu

estudo sobre Conselhos em Belo Horizonte, Abranches
e Azevedo (2004, p.187) constataram que a maioria dos
membros acredita que suas decises so aceitas e
implementadas pelo governo.

104

ASSOCIAES E DIVERSIDADE
Antes dos debates contemporneos sobre o
papel da participao da sociedade civil, as principais teorias polticas que colocavam grupos sociais no centro da anlise eram o pluralismo e o
corporativismo. O renomado estudo de Schmitter
(1974) identificou a essncia do corporativismo nos
seus arranjos de negociao formais entre organizaes altamente estruturadas e hierrquicas, ao
mesmo tempo em que reconhecia a distino entre
modalidades mais ou menos autoritrias. Esse e
outros trabalhos posteriores mostraram como tais
estruturas associativas hierrquicas e no-competitivas, como ocorriam em alguns pases europeus,
poderiam ser solues efetivas, estveis e democrticas para a canalizao e superao de conflitos sociais.
A tradio pluralista no pensamento poltico norte-americano tinha concepes prvias fundamentalmente diferentes sobre a natureza dos
grupos organizados. Todos os pluralistas percebiam a competio entre grupos como uma caracterstica fundamental e inevitvel da poltica democrtica e viam com grande ceticismo alegaes sobre o interesse comum ou a vontade geral
(Gunnell, 1996; Lavaque-Manty, 2006; Eisenberg,
1995). Embora pluralistas do incio do sculo XX,
como Arthur Bentley (1908), tivessem uma viso
pessimista dos grupos polticos, gradativamente a
idia da concorrncia entre grupos de interesse
tornou-se elemento-chave do entendimento
pluralista da democracia. Os pluralistas do psguerra, como Dahl (1961), idealizavam a poltica
de grupos comparvel a um livre mercado, mantido em equilbrio (e sem concentrao de poder)
pela mo invisvel da concorrncia. Crticos acusaram os pluralistas de encobrirem clivagens e
desigualdades sociais fundamentais que assumiam importncia inquestionvel no turbilho social dos anos 60 e 70. Em trabalhos neo-pluralistas
posteriores, Robert Dahl (1982) e Charles Lindblom
(1977) reconheciam tais problemas, chamando a
ateno para a dominncia dos empresrios na
competio entre grupos de interesse. Insistiam,

no entanto, que a existncia de uma diversidade

de associaes era uma caracterstica normal e inevitvel da poltica democrtica.
Embora o pluralismo idealista dos anos 50
e 60 tenha sido amplamente superado, idias
pluralistas continuam a permear a teoria poltica,
que cada vez mais procura reconhecer a
multiplicidade de substncias, atributos, discursos e estratgias discursivas, e prticas sociais.
Exemplo recente da adoo de abordagens
pluralistas ao estudo das associaes o trabalho
de Mark Warren (2001) sobre a relao entre associaes e democracia. Warren argumenta que no
h um tipo nico de grupo cvico mais democrtico. Alguns tipos de associao so os melhores
para a promoo do interesse comum; outros, para
expressar vises diferentes; e outros, para promover cooperao ou desenvolver capacidades de
negociao. Embora sejam freqentemente
conflitivos entre si, identidades comuns, diferenas, cooperao e negociao de conflitos, todos
so componentes fundamentais da democracia. Tais
tensionamentos, lembra Warren, so uma caracterstica inerente da prpria democracia, que nunca
se atinge plenamente. A ao de muitos grupos
pode ser, ao mesmo tempo, democratizante e
antidemocrtica. A soluo, para Warren, estimular a multiplicidade de tipos de associaes,
para que diferentes grupos contribuam para diferentes aspectos da democracia. .
Pluralistas radicais, ou agonsticos, como
Mouffe (2000, 2005), tambm enfatizam o valor
essencial da diversidade e do conflito na vida poltica. A posio de Mouffe deriva de uma crtica
crena de Rawls e de Habermas de que a discusso livre entre indivduos pode levar a acordos
legtimos e racionais sobre interesses
generalizveis. Embora de acordo com tericos
deliberativos em sua crtica da lgica agregativa na
teoria democrtica, Mouffe teme que:

105

Rawls e Habermas querem fundamentar a adeso democracia liberal com um tipo de acordo
racional que fecharia as portas para a possibilidade de contestao. Eles precisam, por esse
motivo, relegar o pluralismo para um domnio
no-pblico, isolando a poltica das suas conseqncias. (Mouffe, 2005, p.16)

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

Mouffe argumenta que a construo da democracia implica multiplicao de instituies,

discursos, formas de vida que fomentam a identificao com valores democrticos (2005, p.18).
a prtica, no a argumentao, que produz a cidadania democrtica. Por isso, modelos democrticos tm de se centrar no poder e nos conflitos.
Concepes semelhantes emergiram em estudos recentes da sociedade civil e da esfera pblica. O estudo terico, hoje clssico, de Cohen e
Arato (1992) tem sido criticado por idealizar uma
arena poltica separada das presses coercitivas do
Estado e do mercado. Autores como Chandokhe
(2001) e Fraser (1992) insistem que conflito, poder
e diferenas so parte integrante da poltica. Portanto, tentativas de elimin-los, provavelmente,
resultariam mais na supresso das vises de grupos marginalizados do que na obteno de consensos (Chambers 2003, p.320321). Na medida
em que o feminismo, o multiculturalismo e outros
movimentos lanaram a discusso sobre diversidade no centro do debate poltico, a sociedade civil e a esfera pblica tm sido apresentadas como
arenas para a expresso de diferenas, e no para a
descoberta de substratos universais (Fraser, 1992;
Melucci; Avritzer, 2000).
Todas essas abordagens sugerem, de diferentes formas, que a contribuio das associaes
da sociedade civil para a democracia no tem a
ver, necessariamente, com o fato de representarem
ou falarem em nome de outros. A importncia da
sociedade civil na vida pblica reside em seu papel como arena para a expresso de diversidade.
Tal noo tem importantes conseqncias para o
papel da participao em fruns deliberativos, como
os conselhos gestores. Qual deveria ser o propsito da criao de arenas deliberativas em que atores
de diferentes segmentos da sociedade se renem e
ganham poder de deciso? A abordagem
corporativista veria tais arenas como mecanismos
de representao de todos os membros de um determinado setor da sociedade (em geral econmico) e de construo de consensos entre eles. A
abordagem pluralista provavelmente as veria como
espaos para a expresso de diferenas e de confli-

tos de interesse, sem sugerir que pudessem levar

descoberta de interesses comuns, ou mesmo que
tais associaes que participam tm legitimidade
para agir em nome dos ausentes.

E O ESTADO?
A perspectiva positiva do pluralismo sobre
diversidade e associao cvica nos diz que os grupos cvicos tm um papel fundamental a desempenhar nos conselhos, da mesma maneira que na
poltica em geral. Diversidade e mobilizao tm
sua prpria legitimidade, que no pode ser ignorada. Mas ser que isso quer dizer que legtimo
que os interesses dos menos organizados, ou noorganizados, sejam ignorados na tomada de deciso em conselhos? A teoria democrtica tem sido
marcada pela tenso entre diversidade (ou livre
associao) e igualdade. Se no podemos exigir que
associaes cvicas representem todos os cidados
igualmente (ou mesmo todos os membros de um
determinado grupo social), seremos forados a
abandonar completamente a noo de representao igualitria?
Um pensador pluralista (Joseph Kaiser,
1978; Goering, 2003),7 pode nos ajudar nesse ponto. Escrevendo em meados dos anos 50, Kaiser
encontrou um equilbrio interessante entre a valorizao da diversidade, tpica do pensamento
pluralista, e a busca do esprito pblico. Argumentou que tanto a representao de indivduos como
a de associaes so essenciais para a democracia.
Para Kaiser (1978), a soberania do povo expressa
na igualdade de direitos de cada cidado individual de participar na escolha de representantes
para parlamentos. Ele acreditava, contudo, que,
em sociedades modernas heterogneas, apenas essa
forma de representao no seria adequada. Alm
7

A nossa discusso de Kaiser se fundamenta na tese de

doutorado de Rebekka Ghring (2003), que discute seu
trabalho principal, Die Reprsentation organisierter
Interessen (Kaiser, [1956] 1978). Do que conseguimos
constatar at o momento, no existem tradues das
suas obras, e, embora fosse citado em muitos escritos
pluralistas da dcada de 1960, no encontramos nenhuma discusso aprofundada do seu pensamento.

106

de representar a unidade de uma sociedade, argumentou Kaiser, tambm essencial representar a

diversidade, reconhecendo que sero formados grupos em torno das questes consideradas mais importantes, e que a intensidade dos interesses diversos fica perdida no produtor de unidade, que
a representao parlamentar.
O domnio da igualdade de representao
no constitudo pelas associaes, mas pelo prprio governo representativo. O Estado eleito democraticamente pode no constituir a expresso da
vontade de todos, mas tem obrigaes para com todos os cidados e para com a igualdade de direitos.
Associaes cvicas no tm, todavia, tal obrigao,
ainda que, na prtica, muitas delas procurem promover igualdade de direitos e justia social.
Dessa perspectiva, se os conselhos falham
na defesa efetiva dos interesses dos no-organizados e dos excludos, so os membros indicados
pelo Estado, e no os da sociedade civil, os que
deveriam ser responsabilizados. Se o papel do
Estado trabalhar em favor de todos os indivduos de forma igualitria, ento o seu papel mais
importante em um conselho seria o de garantir que
os interesses de todos fossem considerados. A idia
de paridade faz sentido, dessa perspectiva:
necessrio que haja um equilbrio entre diversidade e igualdade.
Essa proposta certamente desperta mais
perguntas que respostas. Que mecanismos (na lei
e na prtica) nos ajudariam a neutralizar tendncias de captura dos representantes de rgos estatais nos conselhos por interesses privados? Como
levar os atores estatais a considerarem de que forma as polticas afetaro pblicos mais amplos, alm
dos grupos especficos presentes? Como determinar se o Estado est efetivamente cumprindo seu
papel de defender os excludos? E, ainda: ser que
possvel saber quais so os interesses daqueles
que no se manifestam? Se conselhos gestores so
criados, em parte, para remediar a incapacidade
(ou falta de vontade) do Estado para lidar com as
questes sociais por conta prpria, como podemos esperar que o Estado proteja os seus cidados mais vulnerveis? Se insistirmos que a soci-

edade civil , na tradio pluralista, caracterizada

pela presso poltica e pelas relaes de poder, no
podemos exigir que o Estado seja, de alguma forma, imune a essas presses. Nem poderamos esperar que ele naturalmente representasse os interesses dos politicamente excludos ou da comunidade poltica como um todo. Faz-lo seria desprezar dcadas de crticas frutferas democracia representativa, burocracia e ao Estado capitalista.
Por outro lado, j tempo de ir alm da alternativa
prevalecente, que nega at mesmo a possibilidade
terica de que um Estado democrtico organizado
na base do sufrgio universal possa algum dia
defender os interesses dos menos poderosos.
A teoria do Estado perdeu centralidade nas
ltimas dcadas (Levi, 2002; Offe, 1996), enquanto uns buscam no mercado e outros na sociedade
civil os mecanismos ou arenas de inovao ou ao
coletiva. A perspectiva diversificada de Kaiser
sugere que, em uma democracia, diferentes tipos
de atores desempenham diferentes papis, exercem diferentes formas de representao e nenhum
detm o monoplio da legitimidade. No entanto,
mesmo que revele o papel constitutivo da cidadania individual e o papel plural e pluralizante
dos grupos, a viso pluralista ainda parece conceber o Estado como um mediador passivo de interesses. Gostaramos de ir alm dessa perspectiva
e propor (junto com Dagnino; Olvera; Panfichi,
2006) que o Estado tem, ao mesmo tempo, uma
dinmica prpria e um carter plural, um conjunto no apenas de grupos, mas de projetos.
O Estado, em sistemas polticos democrticos, simultaneamente mecanismo e agente da ao
pblica, ainda que no seja o nico. Os pluralistas
viram o Estado dividido por conflitos entre interesses concorrentes, que permeiam tanto sua estrutura como a sociedade civil. Alguns de seus
crticos insistiram que, ainda que muitos Estados
sejam influenciados por fortes interesses (econmicos), eles possuem seus prprios recursos, s
vezes suficientes para tentar reorganizar tais interesses (Skocpol, 1985; Evans, 2001). O que os
levaria a fazer isso? A combinao e recombinao
de diversos projetos dentro do Estado, alguns dos

107

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

quais prximos dos projetos de grupos baseados

na sociedade civil. Em outras palavras, grupos
dentro do Estado geram seus prprios projetos,
procurando parceiros e aliados entre outros tipos
de grupos com projetos parecidos, tanto no Estado como na sociedade.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

REPRESENTAO OU INTERAO INOVADORA?

Se indivduos escolhidos por associaes
tm autoridade questionvel para falar ou agir em
nome dos ausentes e pouca disposio a lhes prestar contas, por que permitir que compartilhem capacidade de deciso na esfera pblica com burocratas, da forma como fazem os conselhos gestores?
Contribuies recentes s teorias de democracia
deliberativa e de representao ajudam a refletir
sobre a contribuio de conselhos para a democracia. Essa literatura revisita e amplia a viso de Pitkin
sobre a relao entre representante e representados, estudada em termos da medida em que o representante responde aos anseios daqueles que
representa (1967, p.235). Alm disso, oferece uma
viso mais dinmica e interativa das relaes de
representao.
A abordagem deliberativa destaca a importncia de arenas de interao e debate: a representao, numa democracia, envolve no apenas fidelidade e resposta aos anseios dos representados,
mas tambm a concepo e construo de espaos
em que os atores polticos deliberam. Tanto
Habermas como Rawls enfatizam a criao de espaos para o debate racional fora do campo poltico do poder, mesmo de forma diferente. Embora
vrios dos autores, discutidos na seo anterior,
desaprovem essa viso de deliberao, por escamotear o carter conflitivo inerente poltica, a idia
de que o debate interativo um componente fundamental da democracia persiste. Em interpretaes recentes, tais arenas no so mais privilegiadas como espaos de identificao dos interesses
comuns, mas sim como espaos para expresso e
disputa de diferenas e conflitos. Dryzek (2000),

por exemplo, argumenta que reunir os diferentes

pontos de vista (discursos) mesmo aqueles que
poucos ou mesmo ningum defende crucial
no apenas para encontrar solues, mas tambm
para definir quais so os problemas (Dryzek;
Niemeyer, 2006).
As abordagens de democracia deliberativa
tendem a ser marcadas por uma crena racionalista
na livre troca de argumentos (Bohman, 2003;
Cohen; Rogers, 2003). Sem negar a importncia
do argumento deliberativo, gostaramos de conectar
melhor as interaes participativas com a viso
pluralista radical de que a poltica democrtica
constituda por prticas e no s por argumentos.
Um complemento interessante nfase dos
pluralistas radicais no papel seminal dos conflitos
vem de autores que, trabalhando em outras reas,
focalizam sistemas complexos e o empreendedorismo.
Esses autores defendem que a justaposio de diferentes interesses, experincias e pontos de vista
essencial para a gerao de inovaes. Para Lane
e Maxfield (1996), a inovao uma propriedade
emergente que surge desse tipo de encontro. Ela
resulta no da agregao ou da negociao de idias
pr-existentes, mas de uma espcie de combusto
criativa que produz idias que jamais existiram de
outra forma. Eles chamam tais justaposies de relaes fecundas (generative relationships). Nesse
caso, a diferena promovida no porque resulta
em justia ou mesmo em projetos diversos, mas
como pr-condio galvanizadora para projetos at
ento inexistentes. O elemento catalisador mais
do que a interao de idias e motivos: ele brota da
construo de relaes concretas entre atores que
desenvolvem a capacidade para usar os recursos
de forma indita. A interao afeta no apenas as
compreenses, mas tambm o que as pessoas fazem; ela transforma a capacidade dos atores em
influenciar a vida social.
Essa possibilidade consistente com a recente reflexo crtica sobre a noo de representao. Como mencionado acima, muitos dos que
participam dos conselhos gestores ou observam
seu funcionamento compreendem o papel dos
membros no sentido em que Pitkin descreveu a

108

representao poltica: que o papel agir para os

representados, e sua legitimidade depende de uma
relao que envolve mandato e resposta entre representante e representados (Pitkin, 1967, p.23235). Isso implica que um grupo identificvel de
representados seja formado antes do processo
de representao. Assim, avaliaes do grau de
efetividade da representao mensuram at que
ponto os representantes respondem ao grupo de
pessoas que alegam representar (1967, p.235). Na
dinmica dos conselhos, no Brasil, essa idia se
manifesta constantemente na dvida sobre se membros dos conselhos realmente mantm laos recprocos com grupos de representados.
Por sua vez, Ndia Urbinati oferece uma
concepo de representao que rev diversos aspectos da relao entre representante e representado. Em primeiro lugar, ela mostra que os debates
dentro de um espao de representao no so isolados dos debates fora de tais espaos. Ela recorre
a Condorcet para expandir a arena de deliberao
e incluir cidados de forma mais geral, para defender a multiplicao de espaos de debate, incluindo discusses formais e informais, e para destacar
a dimenso temporal. Ao reconhecer que decises
so construdas ao longo do tempo, com interregnos
entre os diversos momentos de deciso, ela argumenta que a representao envolve um aspecto de
tentativa e erro que amplia as oportunidades de
debate e torna as questes mais claras (Urbinati,
2006, p.176-205). A autora sustenta tambm que
o sentido da representao democrtica formado
tanto pela representatividade como pela advocacia
(advocacy). Comprometido com a causa dos representados, o representante deve ser capaz de reconstruir o raciocnio dos representados para poder defend-los de modo eficaz (2006, p.47). Assim como representatividade no pode significar
mera reflexo, advocacia na assemblia representativa requer e estimula a advocacia na sociedade
(p.48). A representao com uma dimenso temporal vai alm da poltica do sim ou no e articula
os representantes com os cidados por meio de
um debate contnuo, ao projet-los numa perspectiva orientada pelo futuro (p.228).

Em outra contribuio recente ao debate,

Michael Saward afirma que o foco de Pitkin no
representante ao invs de nos representados faz
com que ela evite considerar de que forma aquele
se engaja na construo destes. Pitkin elimina por
definio o que, penso, o aspecto central da representao poltica a produo ativa (criando,
oferecendo) de smbolos ou imagens do que deve
ser representado (Saward, 2006, p.301). Saward
defende um foco alternativo na gerao de relaes
de poder por meio do exerccio de reivindicaes
de representao, ou seja, a reivindicao do representante em falar ou agir em nome de algum
mais (2006, p.298, 305). Essa abordagem destaca
o lado atuante da representao e gera espao para
um trabalho normativo criativo na radicalizao de
nossas idias sobre quem e o que pode valer como
politicamente representativo. (p.229).
Essas contribuies nos ajudam na busca de
um conceito mais dinmico e criativo de representao, que reconhece que o prprio conceito se
reinventa em novos contextos.8 No caso dos conselhos gestores, a concepo de representao segundo a qual grupos nomeados agem no interesse de
pblicos pr-definidos falharia ao no levar em conta
as relaes que se desenvolvem entre os indivduos que so escolhidos pelas associaes e pelas instituies governamentais para participar deles. Essa
perspectiva deixa escapar a dimenso da
criatividade, congelando as relaes em papis prordenados, e supe uma possvel homogeneidade
de posies entre organizaes da sociedade civil
que, alm de impraticvel, indesejvel. Se o que
ocorre nos conselhos um processo de interao
inovadora entre atores com diferentes pontos de
vista e diferentes recursos, e se o resultado pode
ser no s a redefinio de compreenses, mas tambm de capacidades reais, ento quem ou o que
est sendo representado nesses espaos est sempre em movimento. As contribuies de Urbinatti
e Saward nos ajudam a pensar em processos
deliberativos como parte de uma dinmica de cons8

Sobre a necessidade de verificar essas novas modalidades de representao com estudos empricos, ver Gurza
Lavalle et al (2006b).

109

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

tante redefinio de demandas e representao de

atores em arenas polticas. Como arena peculiar
para a interao entre um conjunto fragmentado
de atores sociais com origens e interesses diversos, os conselhos gestores podem no ser espaos
adequados para representao, no sentido que
Pitkin define e que muitos participantes esperam.
No entanto, eles podem ser espaos vivos para a
produo de novas definies e prticas para a
resoluo de problemas.
Embora a soluo de questes possa ocorrer tambm em contextos no-democrticos, acreditamos que, quando parte de um esforo deliberado para ampliar o espectro de cidados envolvidos, pode servir a fins democrticos. A ampliao da participao em aes do domnio pblico
possibilita uma transformao das convices dos
cidados sobre seu papel poltico, assim como a
capacidade de resposta das instituies s suas
necessidades concretas. Ela torna real o compromisso retrico com a participao, e refora uma
noo mais ativa e dinmica de representao. Ao
constituir seus representados como cidados desejosos de participar em questes pblicas, os
participantes em novas arenas deliberativas, como
os conselhos gestores, podem transformar suas
prprias prticas e contribuir para uma plis mais
democrtica.

(Recebido para publicao em janeiro de 2008)

(Aceito em maro de 2008)

______; ______. Mobilizing the state: the erratic partner in

Brazils participatory water policy. In: CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE CINCIA POLTICA, 3, Campinas, 4-6 de set., 2006
______; JOHNSSON, Maria Formiga; FRANK, Beate; KECK,
Margaret E.; LEMOS, Maria Carmen. Councils and river
basin management in Brazil: democratizing water policy?
In: CONGRESSO INTERNACIONAL DA LATIN
AMERICAN STUDIES ASSOCIATION, 27. San Juan,
Puerto Rico, 15-19 de mar. 2006.
ABRANCHES, Mnica; AZEVEDO, Sergio de. A capacidade dos conselhos setoriais em influencia polticas pblicas: realidade ou mito? In: SANTOS Jr, Orlando Alvez
dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio.
Governana democrtica e poder local: a experincia dos
Conselhos Municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Revan,
, 2004, p.161-192.
AMES, Barry. The deadlock of democracy in Brazil. Ann
Arbor: University of Michigan Press. 2002.
AROUCA, Srgio. O dilema preventista: contribuies e
crtica da medicina preventina. So Paulo: UNESP, 2003.
ARRETCHE, Marta. Estado federativo e polticas sociais:
determinantes da descentralizao. So Paulo: Ed. Revan,
2000.
AVRITZER, Leonardo; COSTA, Srgio. Teoria crtica, democracia e esfera pblica: concepes e usos na Amrica
Latina. DADOS: revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v.47, n.4, p.703-728, 2004.
______; NAVARRO, Zander (Org.) A inovao democrtica no Brasil. So Paulo: Cortez, 2003.
BAIOCCHI, Gianpaolo. Militants and citizens: the politics
of participatory democracy in Porto Alegre. Palo Alto:
Stanford University Press, 2005.
BENTLEY, Arthur F. The process of government: a study
of social pressures. Chicago: University of Chicago Press,
1908.
BOHMAN, John. Deliberative toleration. Political Theory.
[S.l.], Sage, v.31, p.757-779, 2003.
CASTIGLIONE, Dario; WARREN, Mark E. Rethinking
representation: seven theoretical issues. In: CONGRESSO ANNUAL DA MIDWEST POLITICAL SCIENCE
ASSOCIATION. Chicago, 6-10 de abr., 2005.
CHAMBERS, Simone. Deliberative democratic theory.
Annual Review of Political Science, Paolo Alto, USA, n.6,
p.307-326, 2003.
CHANDHOKE, Neera, The civil and the political in civil
society. Democratization, [S.l.], Igenta Conect, v.8, n.2,
p.1-24, 2001.
COHEN, Jean; ARATO, Andrew. Civil society and political
theory. Cambridge: Mass; MIT Press, 1992.

REFERNCIAS
ABERS, Rebecca Neaera. From ideas to practice: the
workers party and participatory governance in
Brazil. Latin American Perspectives, Thousand Oaks, v.23,
n.4, p.35-53, 1996.
______. Inventing local democracy. Boulder: Lynne Rienner,
2000.
______; KECK, Margaret. Networks, relations and practices:
reflections on watershed management organization in
Brazil. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DA LATIN
AMERICAN STUDIES ASSOCIATION (LASA), 24.
Dallas, Texas: mar., p.27-29, 2003.
______; ______. Comits de Bacia no Brasil: uma abordagem poltica do estudo da participao social. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, Florianpolis, v.6,
n..1, p.55-68, 2004.

COHEN, Joshua; ROGERS, Joel, Associations and

democracy, London: Verso, 1995.
______; ROGERS, Cohen. Power and reason. In: FUNG,
Archon; WRIGHT, Erik Olin. Deepening democracy:
institutional innovations in empowered participatory
governance. London: Verso, 2003. p.237-258.
CONNOLLY, William E. The ethos of pluralization.
Minneapolis: University of Minnesota Press, 1995.
______. Pluralism. Durham: Duke University Press, 2005.
DAGNINO, Evelina; OLVERA, Alberto J.; PANFICHI, Aldo
(Ed.). A disputa pela construo democrtica na America
Latina. Campinas, SP: UNICAMP; Paz e Terra, 2006.
DAHL, Robert A., Who governs? New Haven,:Yale
University Press, 1961.

110

Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

DRYZEK, John,. Deliberative democracy and beyond.

Oxford: Oxford University Press, 2000.

n.6, p. 951-64. 2005.

GUTIRREZ, Ricardo A. Between knowledge and politics:
state water management reform in Brazil. 2006. Tese (Doutorado, Cincia Poltica) - Johns Hopkins University. 2006
IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Brasil:
o Estado de uma Nao. Braslia: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto/IPEA. 2005. Disponvel em:
www.ipea.gov.br/en

______; NIEMEYER, Simon. Discursive representation.

In:
OFICINA
RETHINKING
DEMOCRATIC
REPRESENTATION. Center for the Study of Democratic
Institutions, University of British Columbia, may 18-19,
2006.
Disponvel
em:
<http://deliberative
democracy.anu.edu.au/references/
DiscursiveRepresentation.pdf>

KAISER, Johann H. Die reprsentation organisierter

interessen. Berlin: Duncker & Humblot, 1978 [1956].

DOIMO, Ana Maria. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70. Rio de
Janeiro: Relume Dumar, 1995

KECK, Margaret E. PT: a lgica da diferena - o Partido dos

Trabalhadores na construo da democracia brasileira. So
Paulo: tica. 1991

DOMBROWSKI, Osmir. Os Conselhos Municipais: uma

abordagem a partir de pequenos municpios do interior.
In: CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE CINCIA
POLTICA, 3. Campinas, 4-6 de set., 2006.

KOWARICK, Lcio; BONDUKI, Nabil. Espao urbano e

espao poltico: do populismo redemocratizao. In:
KOWARICK, Lcio (Org.) As lutas sociais e a cidade: So
Paulo passado e presente. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988

EISENBERG, Avigail I. Reconstructing political pluralism.

Binghamton, NY: SUNY Press, 1995.

LABRA, M.; FIGUEIREDO, J. Associativismo, participao e cultura cvica. O potencial dos conselhos de sade.
Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v.7, n.3, 2002.

ELIAS, Paulo Eduardo M.; COHN, Amlia. Health reform

in Brazil: lessons to consider. American Journal of Public
Health, Washington, DC, v.39, n.1, p.44-48, 2003.
ESMERALDO, Gema Galkgani S.L; SAID, Magnlia Azevedo. O Conselho de Direitos da Mulher (CCDM): espao
de interlocuo entre as eemandas dos movimentos de
mulheres e o Estado. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade civil espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e
Terra, 2002, p.229-279.
EVANS, Peter. Autonomia e parceria: Estados e transformao industrial. Rio de Janeiro: UFRJ, 2001.
FRASER, Nancy. Rethinking the public sphere: a
contribution to the critique of actually existing democracy.
In: CALHOUN, Craig. Habermas and the public sphere.
Cambridge: MA; MIT Press, 1992. p.109-142.
FUKS, Mario. Participao poltica em Conselhos Gestores
de Polticas Sociais no Paran. In: PERISSINOTTO,
Rentao; FUKS, Mario, (Org.). Democracia: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002. p.245-272.
GERSCHMAN, Silvia. Conselhos municipais de sade:
atuao e representao das comunidades populares. Cadernos da Sade Pblica, Rio de Janeiro, v.20, n.6, p.167081, 2004.
GOHN, Maria da Glria, Os conselhos municipais e a gesto urbana. In: SANTOS JR, Orlando Alvez dos; RIBEIRO,
Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio. Governana
democrtica e poder local: a experincia dos conselhos
municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 2004, p. 57-90
GOHRING, Rebekka,. Shaping the new Europe: interest
representation in the European Union. 2003. Dissertation
(PhD Political and Social Studies) - Otto Suhr Institute
for Political Studies, Free University of Berlin. 2003.
GUNNELL, John G. The geneology of american pluralism:
from madison to behavioralism. International Political
Science Review, [S.l.], v.17, n.3, p.253-265, july, 1996.
GURZA LAVALLE, Adrin; HOUTZAGER, Peter P.;
CASTELLO, Graziela. Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil. Lua Nova, So Paulo, CEDEC,
n.67, p.49-104, 2006a.
______; ______; ______. Representao poltica e organizaes civis: novas instancias de mediao e os desafios da
legitimidade. Revista Brasileira das Cincias Sociais, So
Paulo, v.21, n.60, p.43-66, 2006b.
______; ACHARYA, Arnab; HOUTZAGER, Peter P. Beyond
comparative anecdotalism: lessons on civil society and
participation in Brazil. World Development, [Sl.l], v.33,

LANE, David; MAXFIELD, Robert. Strategy under

complexity: fostering generative relationships. Long Range
Planning, [S.l.], v.29, n.2, p.215-231, 1996.
LAVAQUE-MANTY, Mika. Bentley, Truman, and the
Study of Groups. Annual Review of Political Science, Paolo
Alto, USA, n.9, p.1-18, 2006.
LEVI, Margaret,. The state of the study of the state. In:
KATZNELSON, Ira; MILNER, Helen V. (Org.) Political
science: state of the discipline. New York: W.W. Norton
and Company; Washington D.C.: American Political
Science Association, 2002. p.33-55.
LIMA, Rosa Maria Corts de; BITOUN, Jan. Os conselhos
municipais da Regio Metropolitana do Recife: Aspectos
da cultura cvica. In: SANTOS JR, Orlando Alvez dos;
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio.
Governana democrtica e poder local: a experincia dos
conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Revan,
2004. p.95-130.
LINDBLOM, Charles, E. Politics and markets. New York:
Basic Books, 1977.
MADISON, James. The federalist. No. X. In: DAWSON,
Henry B. (Ed.) The federalist: a collection of essays, written
in favor of the new constitution as agreed upon by the
federalist convention, sept., 17, 1787. New York: Charles
Scribners Sons, 1897. p.55-64|.
MANIN, Bernard. The principles of representative
government. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1997.
MARQUES, Eduardo Cesar. Estado e redes sociais:
permeabilidade e coeso nas polticas urbanas no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: Ed. Revan; So Paulo: FAPESP,
2000.
MELUCCI, Alberto; AVRITZER, Leonardo. Complexity,
cultural pluralism, and democracy: collective action in
the public space. Social Science Information, [S.l.], v.39,
n.4, p.507-527, 2000.
MOUFFE, Chantal. Deliberative democracy or agonstic
pluralism. Reihe Politikwissenschaft / Political Science Series
72. Vienna, Austria: Department of Political Science,
Institute for Advanced Studies. 2000. Disponvel em:
www.ihs.ac.at
______ Por um modelo agonstico da democracia. Revista
de Sociologia e Poltica, Curitiba, n.25, p.11-23, nov., 2005.
OFFE, Claus. The theory of the state in search of its
subject matter: observations on current debates.In:
______. Modernity and the state: East, West. Cambridge:
MA; MIT Press, 1996, p.61-71.

111

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

______. Dilemmas of pluralist democracy: autonomy vs.

control. New Haven, London: Yale University Press, 1982.

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...

PAZ, Rosangela, A representao da sociedade civil nos

Conselhos de Assistncia Social. Conselhos gestores de
polticas pblicas. Plis, So Paulo, v.37, n.11, p.58-62,
2003.
PERISSINOTTO, Renato M. Participao e democracia: O
caso do Conselho Municipal de Assistncia Social de
Curitiba. In: ______; FUKS, Mario (Org.) Democracia: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002.
p.211-244.
PITKIN, Hanna Fenichel. The concepto of representation.
Berkeley, Calif: University of Califrnia Press, 1967.
SADER, Eder. Quando novos personagens entram em
cena: experincias, falas e lutas dos trabalhadores da Grande So Paulo - 1970-80. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Oramento participativo
em Porto Alegre: para uma democracia redistributiva. In:
______ (Org.) Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p.456-559.
______; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: ______ (Org.) Democratizar a democracia:
os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2002. p.39-82.
SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. A representao
social no contexto da participao institucionalizada. O
caso dos conselhos municipais do Rio de Janeiro. In:
SANTOS JR, Orlando Alvez dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de
Queiroz; AZEVEDO, Sergio. Governana democrtica e
poder local: a experincia dos Conselhos Municipais no
Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2004. p.131-159.

______. The representative claim. Contemporary

PoliticalTheory, [S.l], n.5, p.297-318, 2006.
SCHMITTER, Philippe C. Still the century of corporatism.
The Review of Politics, [S.l.], v.36, n.1, p.85-131, 1974.
SCHNEIDER, Ben. Burocracia pblica e poltica industrial no Brasil. So Paulo: Sumar. 1994.
______. Business politics and the state in twentieth-century
Latin America. Cambridge: Cambridge University Press,
2004.
SCHNLEITNER, Gnther. Between liberal and
participatory democracy: tensions and dilemmas of leftist
politics in Brazil. Journal of Latin American Studies,
Cambridge, n.38, p.35-63, 2006.
SKOCPOL, Theda. Bringing the State Back In: Strategies
of Analysis in Current Research. In: EVANS, Peter;
RUESCHEMEYER, Dietrich; SKOCPOL, Theda (Org.).
Bringing the state back in. Cambridge: Cambridge
University Press, 1985. p.3-43.
SOUZA, Celina. Construo e consolidao de instituies democrticas: papel do oramento participativo. So
Paulo em Perspectiva. So Paulo, v.15, n.4, p.84-97, 2001.
TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO,
Evelina (Ed.) Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. p.47-104.
URBINATI, Nadia. Representative democracy: principles
and genealogy. Chicago: University of Chicago Press, 2006.
WARREN, Mark E. Democracy and association. Princeton:
Princeton University Press, 2001

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

SANTOS Jr, Orlando Alvez dos; AZEVEDO, Sergio; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz;. Democracia e Gesto
local: A experincia dos conselhos municipais no Brasil.
In: SANTOS Jr, Orlando Alvez dos; RIBEIRO, Luiz Cesar
de Queiroz; AZEVEDO, Sergio. Governana democrtica
e poder local: a experincia dos Conselhos Municipais no
Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2004. p.11-56.

SAWARD, Michael. Enacting Democracy. Political Studies,

[S.l.], v.51, p.161-79, 2003.

112

RESUMOS, ABSTRACTS, RSUMS

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE:
Estado, sociedade e relaes fecundas
nos conselhos gestores

REPRESENTING DIVERSITY: State,

society and fertile relationships in
managing councils

REPRSENTANT LA DIVERSIT: tat,

socit et relations fcondes dans les
conseils de gestion

Rebecca Neaera Abers

Margaret E. Keck

Rebecca Neaera Abers

Margaret E. Keck

Rebecca Neaera Abers

Margaret E. Keck

Une grande partie des uvres de

rfrence considre les conseils de
gestion, qui se sont dvelopps par
milliers au Brsil, comme des arnes
dlibratives dont lobjectif est
daugmenter la participation directe des
citoyens aux dcisions publiques.
Cependant le modle organisationnel des
conseils ne correspond pas au concept
traditionnel de dmocratie participative,
pour deux raisons: premirement parce
que les participants sont supposs
reprsenter des organisations et non pas
des individus, et ensuite, parce que audel des associations non-gouvernementales, il y a des membres indiqus
par les organes dEtat qui prennent part
ces conseils. Cet article traite de
limplication de ces deux caractristiques
des conseils pour la dmocratisation des
dcisions publiques. On y argumente
que les conseils doivent tre conus
comme des espaces en potentiel dans
lesquels les divers acteurs non
seulement dlibrent mais aussi
changent de pratiques. Il y a
contribution la dmocratie quand une
intraction dynamique entre les divers
acteurs produit des liens nouveaux et
des ressources capables de soulever des
PALAVRAS-CHAVE: representao, sociedade KEYWORDS: representation, civil society, problmes concrets, en dautres termes
civil, conselhos cestores, participao managing councils, civic participation, des relations fcondes.
cvica, pluralismo.
pluralism.
MOTS-CLS: reprsentation, socit civile,
Conseils de Gestion, participation
civique, pluralisme.
A great part of the literature
considers the managing councils, that
have become thousands, in Brazil, as
deliberative arenas which objective is to
expand the citizens direct participation
in public decisions. However, the
organizational model of the managing
councils do not correspond to the
traditional concept of participative
democracy for two reasons: first,
because the participants supposedly
represent organizations, not individuals,
and, second, because besides nongovernment associations, members
chosen by state organs also participate
in those councils. This paper explores
the implications of those two
characteristics of the councils to the
democratization of public decisions. It
argues that the councils should be
understood as potential spaces in the
which several actors not only they
deliberate, but they also change their
practices. Their contribution for
democracy happens when the dynamic
interaction among several actors
produces new relationships and
resources to direct concrete problems,
what called fertile relationships.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 185-190, Jan./Abr. 2008

Grande parte da literatura considera

os conselhos gestores, que se difundiram em aos milhares, no Brasil, como
arenas deliberativas cujo objetivo expandir a participao direta dos cidados
nas decises pblicas. Entretanto o
modelo organizacional dos conselhos
no corresponde ao conceito tradicional de democracia participativa por dois
motivos: primeiro, porque os participantes representam supostamente organizaes e no indivduos, e, segundo,
porque alm de associaes no-governamentais, membros indicados por rgos estatais tambm participam desses
conselhos. Este artigo explora as implicaes dessas duas caractersticas dos
conselhos para a democratizao das
decises pblicas. Argumenta que os
conselhos devem ser entendidos como
espaos potenciais nos quais atores diversos no somente deliberam, mas
tambm mudam as suas prticas. A sua
contribuio para a democracia ocorre
quando a interao dinmica entre atores diversos produz novos relacionamentos e recursos para encaminhar
problemas concretos, o que chamamos
relaes fecundas.