Inventario de Metodologías

Inventario de Metodologas de Participacin
Ciudadana en el Desarrollo Urbano

ndice
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO MINVU

Divisin Desarrollo Urbano
Ttulo: Inventario de Metodologas de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Coleccin: Monografas y Ensayos MINVU
Serie: Serie I Arquitectura y Urbanismo
N de Publicacin: 335
CDU: 711.68 (83)
ISBN: 978-956-7674-14-5
Primera edicin, Enero 2010
REGISTRO DE PROPIEDAD INTELECTUAL N 186.835
Este volumen presenta los aspectos principales y parte de los resultados obtenidos del estudio
Inventario de Metodologas para la Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano, documento
preparado con el objeto de servir como material de consulta y de referencia sobre el tema, a
toda la ciudadana.
El estudio fue desarrollado con el consultor -Pontificia Universidad Catlica de Chile-, de acuerdo
a un contrato celebrado con el MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO MINVU, en 2007.
Ministra de Vivienda y Urbanismo: Sra. Patricia Poblete Benett
Subsecretaria de Vivienda y Urbanismo: Sra. Paulina Saball Astaburuaga
Jefe Divisin Desarrollo Urbano: Sr. Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Jefa de Departamento Planificacin y Normas Urbanas: Sra. Oriana Foncea Jimnez
Como Contraparte Tcnica por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo han participado lo siguientes
profesionales:
Directora del estudio: Tatiana Acua Johnson, Arquitecto, Divisin Desarrollo Urbano
Equipo: Ana Devia Balbontin, Sociloga, Observatorio Urbano Habitacional

Lorena Tapia Domnguez, Asistente Social, Divisin Poltica Habitacional
Especiales agradecimientos a todos los profesionales de distintos equipos del MINVU y de otros
ministerios, que participaron y colaboraron aportando su experiencia en la construccin de las
Experiencias Nacionales de participacin ciudadana en el desarrollo urbano.
Por el MINVU particularmente a los equipos de la Divisin de Poltica Habitacional y Divisin de
Desarrollo Urbano. Por la DDU, especial mencin al Departamento de Obras Urbanas, Obras
Bicentenario y Barrios.
En la elaboracin del documento participaron por la Pontificia Universidad Catlica de Chile:
Francisco Sabatini Downey, Director estudio Inventario de Metodologas para la Participacin
Ciudadana en el Desarrollo Urbano; Rossana Forray Claps; Felipe Viveros Caviedes; Isabel Brain
Valenzuela, Coordinadora estudio; Francesca Faverio Fabres; Alejandra Rasse Figueroa; Vernica
Correa Pereira; Valentina Pozo Correa; Luz Cereceda Troncoso; Camila Seplveda Taulis; Juan
Patricio Cceres Torres; Mara Jos Castillo Couve; Ana Mara de La Jara Goyeneche; Fernando
Jimnez Cavieres; Gloria Cruz Domnguez; Visnja Tomicic Suer y Edison Prez Bastidas, Edicin.
Macarena Corts Mandiola, Diseo y Diagramacin.
IMPRESO EN LOS TALLERES DE IMPRENTA SALESIANOS S.A.
Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, transmitida o almacenada, sea por procedimientos
mecnicos, pticos o qumicos, incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del MINVU.
IMPRESO EN CHILE/ PRINTED IN CHILE
PALABRAS DE LA MINISTRA DE VIVIENDA Y URBANISMO

PATRICIA POBLETE BENETT
PALABRAS JEFE DIVISIN DESARROLLO URBANO MINVU

LUIS BRESCIANI LECANNELIER
CAPTULO 1
Participacin ciudadana en el Desarrollo Urbano
La Mediacin, clave del urbanismo participativo
CAPTULO 2
Enfoques Metodolgicos/ Tcnicas, para facilitar la Participacin
Ciudadana en Planes, Proyectos y Obras Urbanas
Enfoques Metodolgicos
Tcnicas Participativas
Sntesis de Objetivos/ Enfoques Metodolgicos y Tcnicas Participativas
CAPTULO 3
Generalidades
3.1.
Experiencias Internacionales de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Planificacin Urbana
Intervenciones Urbanas de Envergadura
Diseo y Ejecucin de Obras
Otros Ejemplos
3.2.
Experiencias Nacionales de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Planificacin Urbana
ANEXO MARCO JURDICO
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90
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PALABRAS DE LA MINISTRA DE VIVIENDA Y

URBANISMO
PATRICIA POBLETE BENETT
Tal como lo plante la Presidenta de la Repblica en
su programa de gobierno, estamos comprometidos
en fortalecer todos los espacios para la democracia,
en particular los niveles ms locales, promoviendo una
ciudadana activa en los asuntos pblicos. Esto implica
apoyar e implementar acciones que permitan contar
con ciudadanos informados y, fundamentalmente,
empoderados respecto de las situaciones que los
afectan, siendo el desarrollo y mejoramiento de su
entorno urbano uno de aspectos fundamentales.
En las ltimas dcadas, el xito de la gestin del desarrollo
urbano y habitacional ha estado asociado principalmente
a la construccin de viviendas, la materializacin de
inversiones urbanas o a la implementacin de planes
reguladores y otros proyectos urbanos. Sin embargo,
y a pesar de los avances en muchos indicadores,
persisten grados de insatisfaccin de los ciudadanos
frente a sus barrios y a la aplicacin especfica de las
polticas urbanas.
Entendemos que esta insatisfaccin no siempre est
asociada a la calidad material de los proyectos urbanos,
sino que a la calidad de los procesos de participacin
para tomar decisiones en los barrios y ciudades. Esta
es la principal razn por la que hoy enfaticemos en
los aspectos cualitativos de nuestra Poltica Urbana y
Habitacional, tanto en la calidad de la vivienda como
en la de barrios y espacios pblicos.
Para lograrlo, estamos claros que slo a travs de
procesos participativos estructurados, conseguiremos
Inventario de Metodologas de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
efectos permanentes en la formacin de compromisos

urbanos, en el diseo de proyectos y planes de calidad
basados en las necesidades de las personas y en el
fortalecimiento de la democracia en los distintos niveles
territoriales.
Hemos aprendido que el impulso de la participacin
ciudadana no depende slo de la voluntad, depende de
proveer de formas y mecanismos que la faciliten. Por eso
hoy, gran parte de nuestros programas habitacionales,
urbanos y de barrio han incorporado y fortalecido la
participacin directa de las personas en proyectos y planes.
An tenemos mucho por avanzar en esta lnea, tanto en
planificacin urbana como en proyectos de infraestructura
urbana, acercando a las personas a la toma de
decisiones. Este escenario seguir cambiando, en la
medida que aumenta la percepcin de las personas
como sujetos con derechos y deberes, con capacidad
para opinar e intervenir en las decisiones que afectan
a sus ciudades.
La presente publicacin sobre Metodologas de
Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano,
establece una gua para ayudar a la comunidad
organizada, profesionales, municipios y funcionarios
del Estado, para mejorar nuestras formas de trabajo
participativo. Esperamos que esta gua sea de gran
ayuda para enriquecer el debate y avanzar como
sector, en la implementacin de acciones institucionales
que fomenten el desarrollo participativo de nuestros
barrios y ciudades.
Jefe Divisin de Desarrollo Urbano

Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Comn ha sido medir el nivel de desarrollo urbano con
indicadores cuantitativos, tales como el retroceso del
dficit habitacional, los kilmetros de pavimentos o el
porcentaje de reas verdes, por mencionar algunos.
Sin embargo, nos enfrentamos a un gran dilema. No
obstante, nuestras ciudades mejoran y ms chilenos
acceden a mejores servicios urbanos y viviendas, los
niveles de insatisfaccin y conflictividad frente a la
aplicacin especfica de las polticas urbanas han
tendido a aumentar en muchos casos.
Aunque las polticas y programas urbanos siempre
pueden ser perfeccionados para responder mejor
a las demandas de las ciudades, es evidente que
la insatisfaccin urbana de muchos ciudadanos se
refiere a aspectos cualitativos, y no cuantitativos del
desarrollo urbano y, por ello, vinculados a la debilidad
de muchos planes y proyectos para considerar las
demandas urbanas especficas de cada comunidad
y barrio. De aqu la importancia de buenos procesos
participativos, que transformen a los ciudadanos en
protagonistas de la construccin de su ciudad y no
meros receptores de beneficios pblicos.
Podremos entonces afirmar, que el mejor plan o proyecto
urbano no ser necesariamente el ms costoso o con
el mejor equipo profesional, sino aquel que sea capaz
de equilibrar de mejor manera las distintas demandas
de una comunidad con las limitaciones propias de toda
intervencin pblica.
Desde esta perspectiva, la inclusin temprana de la
participacin ciudadana en planes e implementacin
de proyectos urbanos presenta tres enormes ventajas:
1. Mejora la calidad de los proyectos y planes urbanos,
incorporando desde el inicio la informacin y demandas

de la gente.
2. Resuelve a tiempo los conflictos, explicitando y
conciliando diversos intereses, lo que finalmente se
traduce en compromisos de largo plazo, y lo ms
importante,
3. Crea capital social, empoderando a los ciudadanos
como lderes de los procesos de desarrollo urbano y barrial,
lo cual fortalece la democracia y la cohesin social.
Desde esta visin integral, tenemos el desafo y la
obligacin como Estado, de mejorar el marco legal
para participar con derechos y deberes, los instrumentos
para lograr acuerdos y compromisos, y la creacin de
institucionalidades participativas en barrios y ciudades
que den continuidad a planes y proyectos urbanos
de largo plazo, que fortalezcan la cohesin social de
nuestras ciudades.
Entendida entonces la participacin ciudadana en
el desarrollo urbano como el proceso imprescindible
para lograr mayores niveles de satisfaccin, calidad y
cohesin urbana, el xito de estos procesos depender,
no tanto de la sola decisin de la autoridad, como
de los mecanismos y metodologas que garanticen la
inclusin de los ciudadanos, faciliten los acuerdos y
aseguren su materializacin. La presente publicacin
sobre Metodologas de Participacin Ciudadana
en el Desarrollo Urbano, pretende ser una ayuda
concreta para funcionarios pblicos, profesionales
del desarrollo urbano y lideres de la comunidad, que
facilite la gestin urbana participativa y la creacin de
proyectos y planes urbanos y habitacionales altamente
sustentables.
Captulo 1
Participacin Ciudadana en el Desarrollo
Urbano
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13
Captulo 1 / Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL
DESARROLLO URBANO
El concepto de participacin ciudadana se ha instalado

cada vez con mayor fuerza en las discusiones en torno
a las polticas pblicas. En la actualidad, ya no cabe
duda de que es un tema fundamental de abordar, al
momento de formular una poltica o ejecutar un proyecto.
En este marco, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
interesado en avanzar en el mejoramiento de la calidad
de vida en las ciudades y de las comunidades que
las constituyen, ha abordado acciones en torno a la
introduccin de modificaciones legales, reglamentarias
y metodolgicas a los procesos de planificacin urbana,
desarrollo habitacional e inversin en infraestructuras
y espacios pblicos, a partir de la incorporacin de
procesos de participacin ciudadana efectiva, en las
decisiones urbanas.
Nuevos ejes de la poltica urbana se han definido en
torno a la concentracin de los esfuerzos en los aspectos
cualitativos del desarrollo; esto es, enfatizar la calidad
de los servicios urbanos y la generacin de proyectos
o planes urbanos, desarrollados sobre la base de la
diversidad de las demandas de la comunidad y no slo
desde la perspectiva de las soluciones tcnicas. Desde
esta mirada, se sostiene que procesos participativos
estructurados tendrn efectos permanentes en la
formacin de acuerdos urbanos, en el diseo de
proyectos y planes de calidad, y en el fortalecimiento
de la democracia en distintos niveles.
En Chile es posible observar que han surgido un sinnmero
de organizaciones civiles1 que tienen como objetivo la
defensa de la ciudad, la preservacin de los barrios o la
lucha por mejorar la calidad de vida urbana. Muchas
de ellas se remiten a un territorio en particular, mientras
que otras han trascendido los intereses locales y se
sitan en un debate mayor a nivel de toda la ciudad.
Este fenmeno indica que para la sociedad chilena
los temas urbanos -de desarrollo y de planificacin- ha
1 Ejemplos: Ciudad Viva, Defendamos la Ciudad, Red
Ciudadana por uoa, Centro Cultural Matta Sur, Vecinos
por la Defensa del Barrio Yungay, etc. Organizaciones
que encabezan la recientemente creada Coordinadora
Metropolitana de Organizaciones Ciudadanas Territoriales.
dejado de ser un asunto que atae solamente a las

autoridades y se convierte en una demanda colectiva
que la ciudadana comienza a exigir cada vez con
ms fuerza.
Contar con mayor participacin, vecinos interesados
y comprometidos, es una condicin necesaria para
hacer que los proyectos urbanos sean sustentables en
el tiempo. Slo al incluir a la comunidad en el desarrollo
del proyecto, es ms probable que sta se apropie de
la intervencin urbana, la use, la disfrute y la cuide.
En palabras del filsofo Jrgen Habermas, slo son
vlidas aquellas normas-acciones que cuentan con
el asentimiento de todos los individuos participantes
en una discusin racional (Habermas, 1995, cita en
Velzquez, 2003: 55).
Este inventario es un esfuerzo, por avanzar un paso ms
en materias de participacin ciudadana. El objetivo
central es contribuir con ideas que permitan iluminar
procesos participativos en el pas.
Para ello, una seccin de este Inventario se aboca a
presentar mtodos y herramientas de participacin
ciudadana, mientras que en segundo lugar se presentan
experiencias participativas desarrolladas tanto en el
pas como en el extranjero.
En trminos generales, entenderemos participacin
ciudadana como el trabajo colectivo de un grupo
de personas para la bsqueda de objetivos que ellos
mismos han definido y caminos que los conduzcan a
ellos (CYTED, 2004: 35). Entonces, el concepto alude a
un encuentro entre al menos dos conocimientos, puntos
de vista o formas de aprehender la realidad: el de los
ciudadanos, y el de su contraparte tcnica o institucional.
Usualmente este encuentro se da entre el conocimiento
tcnico y el conocimiento sobre las necesidades y usos
cotidianos. Por lo tanto, la participacin supone tanto
el reconocimiento del otro y de su saber o experiencia,
como elementos necesarios para el logro de los objetivos
que se espera alcanzar.
El concepto de participacin ciudadana proviene de
la Ciencia Poltica, rea en la cual se ha reconocido la
importancia de la participacin como elemento central

de una nueva forma de entender la democracia:
la democracia participativa que se distingue de la
tradicional democracia representativa al incluir a los
ciudadanos ms all de la mera votacin en las urnas.
Pero, es en el mbito del urbanismo en el cual el
concepto se desarrolla en profundidad y comienza a
traducirse en tcnicas o formas de implementacin.
En esta rea supone que los habitantes de un territorio
aportan informacin fundamental, no slo acerca de
sus intereses, necesidades y expectativas en torno al
espacio que habitan, sino tambin acerca de posibles
soluciones o alternativas viables frente a un determinado
problema o objetivo. Entonces, se reconoce que el entorno
construido resulta ms adecuado a las necesidades y
aspiraciones de sus habitantes si estos se involucran de
manera activa en su produccin, en vez de ser tratados
como consumidores pasivos (CYTED, 2004).
Las externalidades urbanas

Es en este contexto donde surge la pregunta de por
qu en el mbito urbano, es imprescindible que exista
participacin ciudadana.
La respuesta a esta pregunta pasa necesariamente por
entender el desarrollo urbano como una intervencin
en la ciudad que tiene un inmediato efecto en las
condiciones y calidad de vida de sus habitantes. Podra
decirse que cualquier intervencin urbana genera
externalidades, ya sean positivas o negativas. Es en torno
a estos efectos o consecuencias donde usualmente se
encuentran los intereses de actores pblicos, privados,
sociedad civil y de la comunidad en general.
Las externalidades son imperfecciones del mercado.
Dado que las intervenciones urbanas generan externalidades,
hay un rea en este tipo de cuestiones en que los
argumentos tcnicos no pueden cubrir la totalidad de
la decisin. Entonces, para que una decisin de ese tipo
sea ms amplia en el sentido de construirse con mayor
legitimidad es necesario que sea democrticamente
adoptada; por ello es necesario que sea participativa.
La distribucin de externalidades pasa por un conjunto
de decisiones que apuntan a aumentar la eficiencia
y eficacia de las intervenciones. Estas soluciones
debieran surgir de un proceso de consenso respecto
de los grupos o comunidades involucradas de uno u
otro modo, en ellas.
Por qu participar?
El por qu y para qu de la participacin se basa en que
ella mejora la eficiencia y eficacia de la gestin pblica
en la medida en que es capaz de concitar voluntades
para la construccin de consensos, reduciendo as las
resistencias del entorno y logrando resultados que cuentan

con la aceptacin de todos los grupos interesados
(Velzquez y Gonzlez, 2003). Tambin genera un efecto
al interior de las administraciones pblicas al facilitar
el dilogo horizontal, coordinar las acciones y evitar
la segmentacin de responsabilidades. Finalmente,
la participacin mejora el rendimiento institucional,
es decir, la capacidad de las instituciones pblicas
para responder a necesidades sociales (Velzquez y
Gonzlez, 2003: 20).
Usualmente, es posible escuchar tanto de las autoridades
como de los equipos desarrolladores de proyectos
urbanos, la inquietud sobre cmo incentivar a una
determinada comunidad a participar; cmo motivar o
qu es lo que hay que hacer para que la ciudadana
se involucre y comprometa. Esta es una inquietud
razonable para alguien que necesite contar con un
involucramiento comunitario para validar el proyecto
que est desarrollando. No obstante, esta persona debe
tener en cuenta que la participacin de la comunidad
-ya sea organizada o dispersa en tanto ciudadanos
individuales-, surge en forma espontnea y vigorosa
siempre y cuando se cumplan dos condiciones esenciales:
En primer lugar, es necesario que los vecinos o los
ciudadanos sientan que el proyecto a desarrollar es
importante para ellos, para su realidad cotidiana y sus
intereses personales o familiares.
La otra condicin esencial para que la participacin
ciudadana se haga efectiva, dice relacin con las
posibilidades que cada individuo ve de influir en la
toma de decisiones. Cuando las personas destinan su
tiempo a participar, es porque tienen la expectativa
de que su involucramiento tendr algn impacto, o
alguna influencia en los resultados. De no ser as, ello se
vuelve en contra de cualquier proyecto de desarrollo
y de una eventual participacin en otras instancias.
Si las personas sienten que el proyecto las involucra,
y si consideran que su participacin tiene alguna
posibilidad de influir el resultado final, ellas se movilizarn
sin mayor incentivo extra. No obstante, hay contextos
en los cuales es ms difcil que las personas sientan que
el proyecto las involucra; en ese caso es importante
que el desarrollador del proyecto informe o eduque a
la ciudadana de manera que sta identifique de qu
forma el proyecto la afecta.
Cmo participar?
Es muy comn escuchar a las autoridades o a los
desarrolladores de proyectos, plantear dudas acerca
de los mtodos necesarios para encauzar de buena
manera un proceso participativo. Si bien este inventario
tiene por objetivo dar luces en cuanto a metodologas y
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Captulo 1 / Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
herramientas posibles de utilizar, se considera fundamental

sealar desde el inicio que el lector no debe esperar
encontrar en este libro una tcnica nica o novedosa
que solucione todo problema. Quien est interesado en
desarrollar un proceso participativo en un determinado
proyecto urbano debe tener presente desde el primer
momento que las metodologas son elementos prcticos
que slo cobran sentido en la medida que se ajustan
a una realidad particular y se desarrollan sin perder de
vista el objetivo especfico del proyecto que se quiere
implementar.
La idea de este inventario es mostrar experiencias y uso
de metodologas desarrolladas en otros contextos con
el propsito que iluminen prcticas locales. Encontrar
un conjunto de tcnicas ms o menos conocidas y
compartidas, las que han sido implementadas con
mayor o menor xito en otros contextos, ilustrativas a
la hora de comenzar un proceso participativo. En esta
mirada, se decidi incluir tambin, experiencias, tal vez
no tan exitosas, experiencias que se han enfrentado
a problemas u obstculos que incluso pusieron en
cuestin el desarrollo del proyecto, pero se incluyen
porque se consider que de ellas tambin hay mucho
que aprender.
Al respecto, se recomienda al lector tomar las metodologas
existentes y adaptarlas de manera creativa a su realidad
local. Es fundamental que el proceso participativo sea
hecho a la medida de cada proyecto urbano, dado
que cada intervencin es de distinta naturaleza y tiene
distintas necesidades en trminos de participacin.
Por ello, se recomienda al desarrollador del proyecto,
definir inicialmente los objetivos de la participacin y
luego buscar las herramientas que mejor sirvan para
alcanzarlos.
Los conflictos son parte de la realidad

Una de las claves fundamentales a considerar al
momento de desarrollar un proceso participativo es
que los conflictos a nivel local son una realidad, y no
hay que pretender evadirlos.
Los conflictos se suscitan, porque ellos responden a
algo objetivo, que son las externalidades que genera
o puede generar una determinada intervencin.
Lo importante para el desarrollador de un proyecto, es
identificar los posibles conflictos y abordarlos a travs
de un plan de trabajo establecido para cada uno de
ellos. Evitar un posible conflicto y creer que ste se va
a resolver en forma espontnea, no est cercano a la
comprensin de lo que pasa en la realidad.
Para hacerse cargo de los conflictos, se recomienda al
desarrollador del proyecto, construir desde el inicio un

escenario poltico local proclive a las salidas consensuales,
negociables. Esto significa identificar a todas las partes
interesadas -por ejemplo, si el proyecto es la construccin
de una carretera, las partes interesadas sern los
vecinos, los propietarios, los comerciantes y tambin el
Municipio, el privado que la construye y la autoridad
que la ejecuta-; designar a un mediador que sea
independiente de cada una de las partes, que no
tenga intereses en juego; finalmente, generar espacios
para los consensos, la negociacin, donde cada una
de las partes tendr que ceder en algo hasta que se
alcance un equilibrio.
Fomentar la participacin temprana

Los proyectos de intervencin urbana generan incertidumbre,
cuando no hay informacin respecto de ellos. En
general, los seres humanos necesitamos informacin
que nos permita acotar las incertidumbres y que nos
facilite sentirnos seguros ante el futuro.
Si no hay informacin disponible y accesible, los grupos
comienzan a hacerse ideas que muchas veces carecen
de realidad. Si las personas sienten incertidumbre, el
proyecto tiende a visualizarse como algo negativo, con
una primera imagen muy difcil de remover. El proyecto
comienza a desarrollarse en un escenario adverso, en el
cual las personas pueden sentirse amenazadas por ste
y tendern a verlo negativamente desde el comienzo.
Es por esto que existe total coincidencia entre los
entendidos, que lo fundamental es la participacin
temprana. Ello significa por ejemplo, informar lo antes
posible, generar espacios de informacin flexibles y
abiertos a toda la comunidad, canalizar las inquietudes
dando respuesta pronta a ellas, etc.
La comunidad territorial
Dado que cualquier tipo de desarrollo urbano lleva
implcito aspectos de distribucin y de eficiencia en el
bien comn, ello, normalmente tiene un efecto colectivo
y debiera tender a ser enfrentado comunitariamente.
Entonces, aparece implcito el concepto de Comunidad
Territorial.
Todo proyecto de desarrollo urbano debe tener presente
en qu comunidad se inserta. Esto se refiere al grupo
humano que comparte un territorio y, sobre esa base,
consolida relaciones sociales, econmicas y culturales, o
sistemas de vida; tiende a generar tradiciones, intereses
comunitarios y sentimientos de arraigo. La vinculacin
subjetiva con ese territorio depende, a su vez, del grado
de integracin o aislamiento respecto de la sociedad

mayor que dicha localizacin y sus recursos hacen
posible (Sabatini, 2000).
Si el objetivo final es incluir a dicha comunidad en las
decisiones sobre su territorio, es necesario comprender
cmo se formula la identidad de cada comunidad
territorial. Es importante tener en mente que la identidad
social es una realidad esencialmente dialctica, que
se mueve en torno a tres polos o continuum:
1. Igualarse y diferenciarse de otros: Como seala
Zygmunt Bauman (2001) el sentimiento de comunidad
consiste en dejar fuera de ella a aquellos que nos
parecen extraos o diferentes, lo cual genera seguridad
y sentido de pertenencia a un grupo en particular.
2. Destacar el pasado y construir el futuro: Una identidad
de arraigo y vital, no puede descansar slo en
el pasado, en lo patrimonial. Debe articular ese
capital histrico con un proyecto. En este caso,
dicho proyecto a futuro pasa por conciliar el tipo
de ciudad que queremos.
3. La identidad asignada desde fuera por el experto
y la identidad sentida como pertenencia o como
arraigo: Los juicios sobre la existencia de identidades
suelen hacerse desde fuera, sin ser necesariamente
compartidos por los afectados, que muchas veces
no estn conscientes de esa imagen que proyectan.
En el extremo, est el estigma social o territorial como
forma de identidad asignada a un grupo, comunidad,
localidad o barrio. La identidad social es base de
proyectos y de progreso cuando es sentimiento
de pertenencia y arraigo, y cuando adems es
complementado con el reconocimiento externo.
Teniendo presente estos polos o continuum, es posible
distinguir que aquellas comunidades territoriales que
potencian el sentido colectivo y el sentimiento de
pertenencia, que privilegian la mirada hacia la construccin
de futuro, y que son comunidades sentidas y no asignadas,
son ms proclives a la participacin y a la bsqueda y
compromiso en proyectos vinculados con el territorio
en el que se insertan.
Dimensiones de la participacin ciudadana

Otro tema relevante al momento de analizar la participacin
ciudadana refiere a las dimensiones en las que se
traduce el concepto. A modo de esbozo, se presenta
las siguientes dimensiones:
1. Escala espacial: Refiere a una intervencin urbana
puntual, o bien relacionada con la gestin de un
rea mayor; por ltimo, refiere a la planificacin
comunal o regional.
2. Mientras en el primer nivel de la escala la participacin

alude a contrastar los efectos generados por una
intervencin puntual a una escala local o mayor y
que afecta a la comunidad inmediata a ella, en el
nivel mayor de la escala, es decir la planificacin
comunal o regional, la participacin alude a establecer
esta accin, consensuando las distintas propuestas
de ciudad que la autoridad o comunidad pudiere
proponer.
3. Tiempo: Es fundamental si la participacin se da
ex ante de la intervencin urbana o ex post a ella.
4. En trminos generales, la participacin posterior a
la intervencin se da como reaccin a un conflicto
generado por la intervencin; mientras que la
participacin ex ante integra previamente a la
comunidad, a fin de canalizar los intereses y construir
en conjunto el resultado esperado.
5. Origen: En el origen de la participacin est presente,
si sta fue motivada e inducida a fin de generar
un marco de participacin y contar con canales
establecidos; o bien, si ella es reactiva y responde
al efecto o consecuencia de la intervencin.
6. Niveles: La participacin puede darse a distintos niveles;
en algunos casos se trata solamente de acceso a la
informacin de un programa o proyecto urbano; en
otros, se da a nivel de una consulta ciudadana en la
que se toma la opinin y consejos de la ciudadana
y se incorporan en el programa o proyecto; en
otros casos, a nivel resolutivo (participacin en las
decisiones); finalmente, a nivel de evaluacin y
control de los resultados de un programa o proyecto.
7. Mtodos participativos: La participacin puede
darse a travs de mtodos que ponen el nfasis
en la construccin consensuada de estrategias de
desarrollo urbano, o consensos en torno a qu es
lo que se quiere para la ciudad; tambin, a travs
de mtodos que apuntan a resolver un problema
o conflicto.
En cada una de estas dimensiones es posible generar
formas de participacin que contribuyan a fortalecer
y potenciar la comunidad territorial, de manera que
sea una comunidad territorial sentida, arraigada, y
con proyeccin hacia el futuro. Es decir, promover
una participacin que tienda a la planificacin de la
ciudad deseada; ex ante, proactiva, y que trabaje con
mtodos que permitan la construccin de estrategias
de desarrollo urbano. Esto es lo que corresponde a
un enfoque que busca hacer que la participacin
ciudadana en el desarrollo urbano sea una prctica
democrtica, ordenada, generadora y conducente.
16
Captulo 1 / La Mediacin, una clave del Urbanismo Participativo
Fuentes Bibliogrficas
Bauman, Z. (2001) Community, seeking safety in a insecure world. Ed. Polity Press, Gran Bretaa.
Habermas, J. (1995) Between Facuss and norms. Cambridge MIT Press.
Irarrzaval, I. (1999) Participacin y Descentralizacin: mito o desafo? En Desafos para el Chile en el
Siglo XXI. Universidad Alberto Hurtado Konrad Adenauer Stiftung.
Sabatini, F.; Cceres, G.; Cerda, J.; Galleguillos, X. (2000) Segregacin Social en Santiago de Chile:
conceptos, mtodos y efectos urbanos. Documentos del Instituto de Estudios Urbanos, Serie Azul nm. 31.
Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Raczynski, D.; Serrano, C. (1998) Lineamientos para construir una matriz de indicadores de participacin
social en programas nacionales participativos. Asesoras e Inversiones Corporacin Latinoamericana.
Romero, G.; Mesas, R.; Enet, M.; Oliveras, R.; Garca, L.; Coipel, M.; Osorio, D. (2004) La participacin en
el desarrollo urbano y arquitectnico en la produccin social del hbitat. Red XIV Tecnologas sociales y
produccin social del habitat: Subprograma XIV Tecnologa para viviendas de inters social HABYTED del
Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo CYTED. Mxico.
Velzquez F., Gonzlez, E. (2003) Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?
Fundacin Corona.
LA MEDIACIN, CLAVE EN EL URBANISMO

PARTICIPATIVO
voluntad de los distintos actores en juego, de compartir

el poder de decisin -plano poltico- y las competencias
del experto -plano tcnico-. Cmo se garantizan y
materializan estas voluntades en la prctica? Una clave
est en el rol de mediador que debe asumir el urbanista
y otra, en la dimensin pedaggica del proceso mismo
facilitado por dicha mediacin.
Lejos de poder consignarse como un conjunto de
recetas, los procesos participativos se juegan en una
serie de principios de accin que tienen implicaciones
metodolgicas. Primero, como en urbanismo toda
decisin introduce desigualdades, y como la solucin
no podr satisfacer los requerimientos de todos los
actores comprometidos, los procesos participativos
requieren el arbitraje de los conflictos de inters que
existen entre ellos. Esto exige al urbanista conducir el
proceso asumiendo la funcin de mediador externo
al campo de juego. Segundo, una condicin sine qua
non de todo proceso participativo es reconocer la
diferencia de intereses; ello requiere una voluntad de
explicitar dichas diferencias, de analizar y comprender
sus races y de organizar sus negociaciones, todo lo
cual implica un proceso de aprendizajes recprocos
que permitan poner en igualdad de condiciones a las
distintas partes involucradas en la decisin. Tercero, un
asunto de orden instrumental pero no menos importante
es la construccin misma del dilogo, lo cual exige a
la mediacin un intenso trabajo de comunicacin.
Principios, reglas del juego y mtodos de la

mediacin
Antes de revisar metodologas y tcnicas para llevar a
cabo la participacin, como tambin conocer casos
empricos de participacin ciudadana en temas urbanos,
es importante tener en mente algunos lineamientos
generales respecto de un tema clave en torno a las
experiencias de participacin: como lo es, conceptualizar
las diferencias de intereses y la mediacin entre estos.
Este apartado presenta un artculo sobre el proceso
de mediacin para solucionar las divergencias, las
caractersticas requeridas en un mediador, y la actitud
del mediador hacia la comunidad.
La mediacin, una clave del urbanismo

participativo
(Rossanna Forray Claps)2
Cuando se afirma la voluntad de poner en prctica un
proceso participativo de desarrollo urbano, se asume la
comparecencia de actores con distintas perspectivas
2 Arquitecto, Doctor en Urbanismo y Manejo del Territorio.
Profesora de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile.
frente a las situaciones en juego, con estrategias y

lgicas de accin que defienden intereses y valores
muchas veces divergentes -si no conflictivos- y al mismo
tiempo, con culturas de accin y lenguajes diferentes.
Ello implica per se la necesidad de establecer un
dilogo que permita evidenciar las diferencias, abrir
el campo a las negociaciones para llegar a construir
un proyecto comn que funde el compromiso sobre el
cual cada actor adquirir responsabilidades y derechos.
Al momento de abordar el dilogo, esas diferencias
plantean cuestiones de diverso orden al menos en tres
planos: el plano poltico, que concierne la toma de
decisiones sobre las opciones y objetivos de desarrollo
involucrados en el proceso: el qu hacer, por qu y para
qu; el plano tcnico, de las decisiones relativas al cmo
hacerlo, cules son las respuestas ms adecuadas al
problema, necesidad o situacin en cuestin, y cmo
stas se materializan; y el plano de la comunicacin
y organizacin de los poderes de distinta naturaleza
involucrados en la toma de tales decisiones.
En el centro de todo proceso participativo est la
legitimidad del sistema de decisin. Esto implica la
Cuando se trata de un problema de transformacin

o acondicionamiento del espacio urbano, antes que
un problema tcnico, la toma de decisiones concierne
un arbitraje poltico. Por ejemplo, la decisin de hacer
pasar una carretera urbana por un sector residencial,
si bien implica problemas tcnicos econmicos de alta
sofisticacin, relacionados con su buen funcionamiento
en distintas escalas urbanas, antes que todo plantea un
cambio de situaciones que no podr satisfacer a todos
los involucrados: los propietarios cuyos sitios sufrirn una
presin inmobiliaria; los residentes cuya vida cotidiana se
ver afectada; los peatones, ciclistas y automovilistas que
perdern conectividad y accesibilidad a los servicios de
proximidad, los nios, ancianos y jvenes que perdern
seguridad, los comerciantes y prestadores de servicios,
las autoridades locales, que debern administrar los
problemas generados por la nueva situacin, entre
otros. Si bien los estudios tcnicos de urbanismo pueden
y deben medir los impactos de una decisin de este tipo,
el definir sobre quines y cmo recaen las ventajas y
desventajas provocadas por tales impactos, lejos de ser
un problema tcnico es un problema poltico. Aunque
acostumbramos a otorgar una relevancia primordial a los

datos tcnicos de los proyectos urbanos, en urbanismo
no existe mtodo racional (ni objetivo) de optimizacin
de las opciones contenidas en la decisin final, como
seala Jean-Paul Lacaze (Lacaze, 1990: 12); siempre se
crear desigualdad, el problema es cmo distribuir sus
beneficios y perjuicios.
Todo proyecto urbano requiere entonces un arbitraje o
mediacin poltica que se juega ms en el proceso que
en los resultados. Una plaza podr estar tcnicamente
bien diseada con o sin participacin; lo que importa en
un proceso participativo es que la construccin colectiva
de la decisin habr permitido generar progresivamente
el acuerdo entre todos los actores involucrados, seala
J-P Lacaze. Un acuerdo que comprende derechos y
responsabilidades.
Ello implica, como principio bsico, la cooperacin
democrtica entre todos los actores, lo cual supone
una serie de reglas del juego (Forray, 1996). La primera
es la comparecencia de todos en las instancias de
discusin y trabajo: los actores pblicos electos por
sufragio, los tcnicos, los profesionales externos, las
organizaciones sociales, los habitantes -residentes o no-,
los comerciantes, empresas u otros. La segunda es que a
todos les sea reconocida su legitimidad como partcipe
en el proyecto en cuestin. Reconocer la legitimidad de
cada uno implica reconocer su derecho a tomar parte
en la definicin de los criterios que fundan la decisin.
La tercera regla es que cada actor conserve sus
atribuciones y competencias: las autoridades polticas
toman la decisin final en funcin de la responsabilidad
que les otorga el sufragio; los tcnicos y profesionales
aseguran las competencias requeridas por el diseo, las
soluciones tcnicas, la realizacin y la administracin;
los habitantes aportan las competencias del usuario,
adquiridas en la experiencia cotidiana del espacio, en
el conocimiento fino de su entorno, en las relaciones
afectivas establecidas con l, lo cual le otorga derecho
a proponer criterios sobre el qu hacer, y lo posiciona en
un plano privilegiado para aportar a las definiciones de
cmo hacerlo. Sin la disposicin al trabajo conjunto en el
mismo espacio de negociaciones, las decisiones corren
el riesgo de ser discrecionales y por tanto, desiguales. Sin
la disposicin a reconocer la legitimidad de cada uno,
se incurre en la imposicin de unos poderes sobre otros,
poniendo en riesgo la legitimidad de la decisin misma.
Una cuarta regla consiste en que, ms all de crear
el espacio del arbitraje entre intereses divergentes el
proceso participativo se constituya como una fuerza
propositiva, de la cual emanen desde la identificacin
de oportunidades de proyecto, hasta la elaboracin
de propuestas de diseo, construccin y gestin de
los proyectos.
Una quinta regla, esencial en esta lnea metodolgica,
17
18
Captulo 1 / La Mediacin, una clave del Urbanismo Participativo
es que el mediador sea un agente externo en el campo

de la discusin, sin derecho a tomar parte en la decisin.
sta no compete por derecho ms que a los actores
cuyos intereses, patrimonio o calidad de vida estn
comprometidos. Sin embargo, el mediador desempea
un rol central en el proceso, cautelando la legitimidad
de las decisiones y favoreciendo la construccin de las
variables que la informan.
En cuanto a la deliberacin y el arbitraje sobre la
divergencia de intereses, aunque parezca paradjico,
un proceso participativo cobra mayor fuerza en la
medida en que reconoce las diferencias en lugar de
buscar generar consensos. El consenso opera sobre
el principio del consentimiento de todas las partes,
relativizando las diferencias y reduciendo el espectro
de las soluciones en torno a las cuales se asumen los
acuerdos. El reconocimiento de la diferencia por el
contrario, exige una deliberacin ms fina que conduce
a un compromiso de las partes con sus variables, y ampla
el espectro de las soluciones. Sobre las diferencias se
construyen compromisos ms complejos que aseguran
la mejor distribucin de las inequidades.
Cmo lograr explicitar la diferencia y construir compromiso?
Ello requiere pasar por el conflicto. En el plano de la
decisin poltica existen dos tipos de conflicto: el primero,
que algunos autores llaman conflicto bloqueador, es
aquel donde no hay disposicin a la cooperacin, sino
ms bien se busca la ruptura y la imposicin de unos
intereses por sobre los dems, mediante la afirmacin
de posturas indeclinables; y el segundo, el conflicto
productor, que es aquel donde, aunque las divergencias
sean fuertes, existe la disposicin al dilogo cooperativo
con el objetivo de llegar a una salida diferente de la
inicial y de las esperadas por las partes.
Una primera clave est en evaluar las condiciones para
lograr pasar del primer tipo de conflicto al segundo; de no
ser posible, el proceso participativo no tiene sentido. Una
segunda clave consiste en desmantelar las desconfianzas
y crear una base sobre la cual puedan expresarse las
diferencias y construirse los compromisos. Ello implica
un arbitraje que asigna al mediador responsabilidades
en varios planos: garantizar a todos los participantes la
transparencia y la igualdad de acceso a la informacin
as como el espacio y el tiempo de palabra y escucha;
asegurar que todos reconozcan el valor de dicha
palabra y que comprendan mutuamente los contenidos
de las distintas perspectivas; por ltimo, asegurar que
los puntos de vista de actores con menor poder de
imposicin comparezcan en igualdad de condiciones.
Adems del arbitraje poltico, el mediador juega un rol
esencial en la mediacin tcnica. Las nociones de inters
general o de optimizacin tcnica econmica, a las que

se suele apelar en los proyectos urbanos -vehiculiza-,
ms ideologas implcitas que racionalidades reales,
seala Lacaze. En los procesos participativos, el urbanista
debe salir de la racionalidad tcnica econmica,
rehusar la mitificacin del experto y reconocer las
competencias del habitante -para quien prevalecen
los valores de uso y cuyo conocimiento del espacio
est determinado por la experiencia y percepcin
cotidiana de ste- y aceptar que stas son tan legtimas
como las consideraciones de eficiencia y rentabilidad.
El urbanismo participativo supone el uso de mtodos
etnogrficos. Tambin supone renunciar a los procesos
cerrados, y aceptar que los proyectos son resultado
de una co-produccin en la que todos saben cmo
se entra, pero no se puede prefigurar cmo se saldr;
el producto es objeto de una construccin colectiva.
Estas reglas que parecen simples, tienen implicaciones
prcticas importantes en relacin con el diseo metodolgico
del proceso. Muchas veces se las considera como un
factor de ineficiencia, por lo cual se requiere elaborar
un plan de trabajo preciso de las instancias de discusin
necesarias y de sus objetivos a lo largo de todo el
proceso. A su vez se requiere una eficiencia prctica
para organizar la discusin, evitar los rumores, asegurar
la mxima transparencia y la comunicacin constante,
abierta e interactiva, lo que implica una divisin del
trabajo y una definicin de responsabilidades y tareas
para cada uno de los grupos representados. Todo ello va
en el sentido de la definicin de un cdigo de buenas
conductas que defina el espritu de la concertacin y las
condiciones de su desarrollo (Paris Rive Gauche, s/f).
Por otra parte, la mediacin tcnica requiere la realizacin
de ejercicios interactivos para la comprensin colectiva de
claves tales como el manejo de las escalas, el despliegue
de los imaginarios y la creatividad, la comparacin de
situaciones, la identificacin de referencias, la evaluacin
y el diagnstico compartido, todos ellos conducentes a
la construccin colectiva de un lenguaje que permita
ir ms all de la defensa de intereses, a la gestacin y
desarrollo de proyectos.
El ncleo de un proceso participativo que adhiera a
estos principios se encuentra en la funcin pedaggica
que tiene la mediacin en la construccin colectiva
de la decisin. La deliberacin de distintas perspectivas
implica un aprendizaje mutuo, una disposicin a ponerse
en los zapatos de los otros y a desmantelar prejuicios y
posiciones de experto, a anteponer los intereses de la
comunidad ante que los de los del individuo. Es ms
que nada una tarea de mediacin cultural.
Forray, R. (1996) Travail urbain, espace public et dmocratie locale. Cahier de recherche Atelier de
Travail Urbain de Grande Synthe, Agence dUrbanisme de la Rgion Flandres-Dunkerque [AGUR], Universit
Catholique de Louvain, 82 pp.
Lacaze, J. (1990) Les mthodes de lurbanisme, P.U.F. coll. Que sais-je ?, 127 pp.
Paris Rive Gauche, s/f, Concertation, documento de trabajo.
19
Captulo 2
Enfoques Metodolgicos y Tcnicas
Participativas
22
23
Captulo 2 / Enfoques Mtodolgicos y Tcnicas Participativas
Herramientas
ENFOQUES METODOLGICOS/ TCNICAS

PARA FACILITAR LA PARTICIPACIN EN
PLANES, PROYECTOS Y OBRAS URBANAS
Objetivos
Tcnicas para la Recoleccin de

Informacin
Estas, se encuentran destinadas a recopilar datos o informacin nueva

acerca del entorno, la comunidad, las demandas y necesidades
existentes, y los posibles conflictos en torno a un proyecto a desarrollar.
Herramientas para Sistematizacin

de la Informacin
Estos, permiten ordenar la informacin recolectada, facilitando su

comprensin por parte de los distintos de actores*, simplificando la
informacin disponible para la toma de decisiones, y permitiendo la
incorporacin de nuevos datos.
Herramientas para la
Comunicacin de Informacin
Estos se encuentran destinados a informar a la comunidad

involucrada en un proyecto. Por lo cual constituyen herramientas de
comunicacin, divulgacin y publicacin.
Mecanismos para generacin de

acuerdos
Herramientas orientadas a la construccin de consensos entre los

distintos grupos de actores involucrados.
* Actores, consultar en seccin Tcnicas Participativas
Enfoques Metodolgicos
Generalidades
Como se mencion en el primer captulo, todo proceso
de toma de decisiones relacionadas con un proyecto
urbano tendr un impacto, una externalidad, en la
poblacin que habita tanto en ese territorio como en
su entorno. Este proceso de toma de decisiones consiste
bsicamente en el enfrentar y establecer la negociacin
de los diversos intereses que estn presentes en un mismo
territorio. Para un resultado sustentable en el tiempo y
satisfactorio para las partes, es fundamental que este
proceso ponga el nfasis en los agentes y actores
del territorio, buscando que los procesos de toma de
decisiones conjuntas se arraiguen firmemente en las
rutinas cotidianas y dinmicas de un rea territorial
determinada.
Este captulo destina una seccin a la revisin terica
de mtodos especializados en el desarrollo de procesos
participativos. As, se esbozan tcnicas o herramientas
existentes, para llevar a cabo instancias de participacin
de la comunidad -las que surgen tanto de la literatura
especializada, como de las experiencias revisadas,
mencionadas en los captulos posteriores-. El objetivo
es aportar con ideas e instrumentos concretos que
permitan sistematizar los procesos de participacin
ciudadana y que sirvan como insumo al momento de
enfrentar y definir un proceso participativo en acciones
del desarrollo urbano, tales como la Planificacin Urbana,
en intervenciones de mayor envergadura como las
infraestructuras y desarrollos habitacionales, as como
en el Diseo y Ejecucin de proyectos ms especficos
y puntuales en un territorio.
Si el lector requiere profundizar ms en algn punto en
particular, se recomienda acudir a las fuentes presentadas
al final de cada Enfoque o Tcnica.
Cada proyecto requerir de un proceso participativo

diferente y un conjunto de tcnicas ajustadas a su
realidad particular y a los objetivos especficos que
busca alcanzar, no obstante ello, es posible identificar un
conjunto de herramientas que pueden ser elementos tiles
para construir dichos procesos -a la medida- de cada
caso o experiencia en particular. Por ello es importante
tomar las siguientes especificaciones metodolgicas
como recomendaciones, es decir, como posibilidades
que debern ser contextualizadas, combinadas entre s
y ajustadas a cada proyecto y sus respectivas etapas
en las que se desarrolla. Es necesario tener siempre
en cuenta que no existe una metodologa nica; por
el contario, se podra decir que existe un universo de
herramientas que pueden ser combinadas y utilizadas
con toda la creatividad y flexibilidad que cada caso
requiera.
Como una forma de adentrarse en las distintas
herramientas de participacin que han sido revisadas
en este documento, se hace conveniente sealar que
cada una de ellas, puede estar asociada individual
simultneamente, a una fase o etapa del proyecto
que se requiere enfrentar.
Del mismo modo, su aplicacin obedecer, a si la
participacin de la comunidad se entender como
una accin informativa, consultiva o bien resolutiva.
Puede tambin darse el caso en que el objetivo de la
participacin combine dos o ms formas de participacin
(tipologas).
De este modo en el cuadro siguiente se esbozan en
una sntesis, herramientas y los objetivos asociados al
proceso participativo.
En la parte final de la explicitacin de Enfoques y Tcnica
participativas, se considera este mismo cuadro, esta
vez, vinculndolo a los Enfoques y Tcnicas revisadas.
Se ha denominado como Enfoques Metodolgicos, a

aquellos mtodos que apuntan a proponer una manera
de hacer participacin, fundamentada en principios y
estableciendo un determinado procedimiento. Entonces,
se puede hablar de un sistema participativo, que el
ejecutor de un proyecto puede utilizar de acuerdo
a sus necesidades. Es importante destacar que estos
enfoques son diversos, los que se explicitan con distinto
grado de profundizacin en este captulo.
Mtodo Delphi
Antecedentes histricos
El nombre Delphi proviene de la Antigua Grecia. Delfos
(Delphos), localidad donde estuvo el ms famoso
santuario, centrado en el orculo de Apolo donde,
segn la leyenda, el orculo de Apolo manifestaba la
voluntad de Zeus a travs de una sacerdotisa.
El primer estudio Delphi fue realizado en 1950 por la
RAND Corporation para la fuerza area de EE.UU. El
objetivo fue obtener los mayores consensos posibles en
la opinin de un grupo de expertos para la seleccin
de un sistema industrial norteamericano ptimo y la
estimacin del nmero de Bombas A requeridas para
reducir hasta un monto determinado, la produccin
de municiones.
La tcnica Delphi se ha convertido en una herramienta
fundamental en el rea de las proyecciones tecnolgicas,
incluso en el rea de la administracin clsica y operaciones
de investigacin.
Existe una creciente necesidad de incorporar informacin
subjetiva (por ejemplo anlisis de riesgo) directamente en
la evaluacin de los modelos que tratan con problemas
complejos que enfrente la sociedad, tales como, medio
ambiente, salud, transporte, comunicaciones, economa,
sociologa, educacin y otros.

Delphi es una metodologa cualitativa que fue desarrollada
por Olaf Helmer, junto a un equipo en RAND Corporation1,
a mediados de la dcada de 1960.
El Delphi, puede ser caracterizado como un mtodo
para estructurar el proceso de comunicacin grupal, de
modo que sta sea efectiva para permitir a un grupo
del individuos, como un todo, tratar con problemas
complejos (Linstone y Turoff ;1975).
Si bien esta es una definicin bastante amplia, la que
puede ser aplicada a muchas reas del quehacer
humano, es posible extraer de ella, la idea que estamos
frente a un mtodo que permite estructurar un proceso
comunicacional.
El objetivo del mtodo es reducir la diversidad de
opiniones al interior de un grupo pequeo. Si bien, no es
requisito llegar a consenso, el objetivo es hacer que las
opiniones diversas tiendan hacia una opinin comn.
Otra definicin que apunta al desarrollo del mtodo
es la dada por Helmer y Rescher (1972): El Mtodo
Delphi es un programa cuidadosamente elaborado,
que sigue una secuencia de interrogaciones individuales
a travs de cuestionarios, de los cuales se obtiene la
informacin que constituir la retroalimentacin para
los cuestionarios siguientes.
Se define como una investigacin cualitativa sistemtica,
formal y en profundidad. Se trata de un mtodo prospectivo,
dado que busca estudiar los comportamientos a futuro,
principalmente en lo que refiere a la evolucin de los
factores del entorno tecnolgico, socioeconmico y,
las interacciones entre dichos factores.
Este enfoque metodolgico proviene de la perspectiva
de las organizaciones, y se emplea con el fin de que
se consigan los objetivos estratgicos a largo plazo,
postulados en un determinado plan estratgico.
1 Para mayor informacin, consultar www.rand.org
24
25
Este se ha sido definido como un mtodo de proyeccin,

dado que generalmente se ha utilizado como un
sistema para obtener informacin a futuro. Sin embargo,
puede ser utilizado en variados contextos, como por
ejemplo: examen de significacin de eventos histricos,
evaluacin de asignacin de presupuestos, identificacin
de relaciones causales en fenmenos complejos, etc.
Sahal y Yee (1975) sealan que la Metodologa Delphi
tiene como principio base fundamental reconocer
la superioridad del juicio de grupo por sobre el juicio
individual. En ese sentido, se funda en la premisa de
que varias cabezas piensan mejor que una. A su
vez, supone que el nmero de factores que un grupo
identifica -por ejemplo, en relacin a las externalidades
positivas o negativas de un proyecto- es mayor que el
que podra identificar una persona sola.
Principales caractersticas
Inters por el futuro: Las imgenes o deseos sobre el
futuro pueden ser un aporte para las decisiones en
el presente.
Comunicacin grupal: Las opiniones formuladas al
interior de un grupo son ms eficientes en trminos de
los objetivos que se quieren lograr, que las opiniones
individuales. Pareciera ser que el juicio colectivo es
ms preciso que el individual. Por lo cual, el mtodo
postula reunir un nmero de personas con ciertas
caractersticas para que emitan juicios sobre un tema
en particular.
Conciencia colectiva: Visin colectiva de los problemas
o situaciones que se enfrentan.
Anonimato: Esto permite que no existan influencias
basadas en nombres, cargos o reputacin de las
personas, de manera que la nica influencia est
dada por la argumentacin; el anonimato permite
a los participantes cambiar de opinin sin un juicio
social o una denotacin a su imagen; finalmente, el
anonimato permite defender una idea o argumento
sin temor a equivocarse, dado que, su equivocacin
no ser conocida por los dems.
Informacin del grupo se presentan en forma estadstica:
Se presentan todas las respuestas pero en forma
agregada, indicando el grado de acuerdo alcanzado
por cada una de ellas.
El Procedimiento del Mtodo Delphi

El procedimiento que propone este mtodo consiste en
la seleccin de un grupo de personas expertas en un
tema especfico, a los que se les pregunta su opinin
sobre cuestiones referidas a acontecimientos del futuro.

Al hablar de expertos2 se hace referencia a personas
que tengan conocimiento de una determinada materia,
que sean afectados por la temtica o problemtica
que se analiza, o que tengan intereses comprometidos
ante una determinada situacin.
Lo fundamental es que cuentan con un alto nivel
de informacin sobre el tema o el problema que se
analizar. Lo importante es que esta informacin sea
posible de recopilar.
Sin embargo, no hay que creer que los nicos expertos
a invitar a participar en un mtodo de esta naturaleza
son quienes estudian el tema o tienen conocimientos
especficos y tcnicos de l. Por ejemplo, si se busca
profundizar en la cultura juvenil los mejores expertos
a los que hay que se debiera invitar, es a los mismos
jvenes. Son ellos en este caso los que tienen ms y
mejor informacin respecto del tema a analizar. En
otros casos, los expertos sern tcnicos o analistas; sin
embargo, no hay que dejar de lado a otros grupos
que por su conocimiento directo y cotidiano pueden
tambin ser considerados expertos.
La discusin del grupo puede ser estructurada de diversas
maneras, lo importante es velar por obtener juicios
coherentes y opiniones enriquecidas con respecto al
tema que interesa. El Mtodo Delphi propone estructurar
la conversacin grupal de manera que las estimaciones
de los expertos se realicen en sucesivas rondas, annimas,
con el fin de generar consenso, pero con la mxima
autonoma de cada participante.
Entonces, la capacidad de prediccin de un determinado
aspecto del futuro se funda en la utilizacin sistemtica
de un juicio intuitivo, emitido por un grupo de expertos.
Para llevar la recopilacin de la informacin de los
expertos, se utilizan cuestionarios sucesivos, a partir
de los cuales es posible observar la convergencia o
divergencia de opiniones e identificar posibles reas
de consenso. La aplicacin de la ENCUESTA debe ser
annima, por ejemplo puede ser enviada a travs del
correo electrnico o utilizar cuestionarios en formato
web, ello para evitar que las personas lderes naturales
del grupo impongan sus opiniones y se pierdan opiniones
personales.
Para la formulacin del cuestionario, hay que tener
en cuenta que las preguntas deben apuntar a testear
hiptesis o acontecimientos sobre el futuro. Por ejemplo,
en el caso de un proyecto vinculado al desarrollo
urbano de una zona, las preguntas debern indagar en
las opiniones existentes en los expertos ante diferentes
situaciones de desarrollo urbano o ante alternativas
de ste.
2 El concepto de expertos es ambiguo; debe ser elegido
por su conocimiento del tema en cuestin, ms all de su
posicin jerrquica o rol.
El Delphi completo consta de un ciclo comprendido

de varias etapas de preguntas, vaciado de respuestas,
anlisis y devuelta a los expertos. Dichas etapas sucesivas
deben disearse de acuerdo a los recursos disponibles y
del nivel de conflictividad o dispersin de las opiniones.
Sin embargo, se recomienda como mnimo incluir dos
etapas. No obstante, la teora acerca de este mtodo
afirma que se requieren realizar tres o ms vueltas.
El objetivo de los cuestionarios sucesivos es disminuir el
espacio intercuartil, esto es cunto se desva la opinin
del experto de la opinin del conjunto, precisando la
mediana de las respuestas obtenidas.
El primer cuestionario calcula el espacio intercuartil
o la dispersin de las opiniones; el segundo entrega
a cada experto las opiniones de sus pares. Entonces,
cada experto analizar los pro y contras de las opiniones
de los dems y de la propia emitida en el primer ciclo.
En una tercera consulta, es posible esperar mayor
acercamiento al consenso.3
En otras palabras, en el transcurso de cada fase que
comprende el mtodo, la aplicacin de los cuestionarios
tiene por objetivo disminuir la dispersin de las opiniones y
precisar una opinin promedio. Pueden aplicarse tantos
cuestionarios sucesivos como se considere necesario.
Al momento de aplicar una segunda consulta los
3 Para mayor informacin, ver Astigarraga en: http://www.
codesyntax.com/prospectiva/Metodo_delphi.pdf
expertos son informados de los resultados del grupo.

Ante esto, deben dar una nueva respuesta. Aquellos que
no opinen -en la segunda instancia- como la mayora,
deben justificar su respuesta. Si se considera necesario
se aplica una tercera consulta en la que se vuelven a
informar de los resultados obtenidos en la fase anterior.
Se puede pedir que los expertos comenten las respuestas
de sus pares, especialmente aquellos argumentos que
se alejan de la mayora. Idealmente, se aplica una
cuarta consulta, momento en el cual se pide y espera
que cada experto emita una respuesta definitiva.
Al finalizar las iteraciones, las respuestas que se mantienen
como diferentes de la media del grupo, pueden ser
analizados como escenarios alternativos y formular
hiptesis alternativas sobre el futuro.
En algunos casos el procedimiento consiste en la
aplicacin de un mismo cuestionario en reiteradas
oportunidades. Mientras que en otros casos, hay autores
que se inclinan por ir modificando el cuestionario a lo
largo del proceso. As, afirman que el primer cuestionario
debe ser desestructurado y se le pide a los expertos que
sean ellos los que establezcan los temas ms relevantes,
las tendencias o evoluciones a futuro. Cuando se
recopilan las respuestas a este cuestionario inicial, se
sintetiza y seleccionan los temas ms relevantes y se
elabora un segundo cuestionario.
26
27
Resumen Pasos aplicacin Mtodo Delphi

Fase 1
Definir el problema de investigacin con precisin.

Delimitar el contexto y el horizonte temporal.
Definir los objetivos que el equipo investigador persigue al aplicar este
mtodo.
Programar recursos humanos, econmicos y materiales.
Fase 2
Elegir expertos segn su conocimiento del problema de investigacin y segn

su capacidad para enfrentar el futuro.
Conseguir el compromiso de colaboracin de los expertos. Es importante
instarlos a que no abandonen el proceso, una vez iniciado.
Cerciorarse de que todos los expertos seleccionados tengan la misma nocin
del problema de investigacin.
Para mantener la independencia el proceso de reclutamiento debe ser
annimo y los expertos no deben conocerse entre s.
Fase 3
Formular preguntas especficas, precisas. Idealmente, las preguntas deben

apuntar a respuestas cuantificables (por ejemplo, de manera que se pueda
establecer la probabilidad de que un determinado suceso o hiptesis se
cumpla a futuro).
Cada pregunta debe ser independiente de la siguiente.
Las preguntas deben versar sobre temas como: grado de ocurrencia de un
fenmeno (probabilidad) y de importancia (prioridad); informacin sobre el
entorno; evolucin de los sistemas o del entorno; evolucin de los costos; etc.
Fase 4
Se enva el cuestionario a cada experto, ya sea va correo postal; correo

electrnico u otro.
Dado que usualmente se pierden respuestas por abandono de la muestra o
no-respuesta, se recomienda aplicar el cuestionario a un grupo de expertos
como mnimo de 25 personas.
El cuestionario debe ir acompaado de una carta explicativa del proyecto
en la cual se invite al experto a participar y se explique los objetivos del
mtodo aplicado y los aspectos prcticos para su desarrollo. Es fundamental
explicar al experto que, luego de cada ciclo, se espera que l mismo
evale su opinin y reformule su postura de acuerdo a lo que l considere
apropiado.
Formulacin del problema
Eleccin de expertos
Elaboracin de
cuestionarios
Aplicacin de cuestionario
Fase 5
Anlisis de respuestas
Para analizar las respuestas, usualmente se recurre a categorizar las posibles

respuestas en alternativas (S/No; Mucho/Poco/Nada; De Acuerdo/
Desacuerdo, etc.). Esto permite establecer porcentajes de coincidencia de
las respuestas de los expertos en cada categora.
Otras Recomendaciones aplicacin

Almacenar las respuestas en una base de datos que permita comparar cada iteracin.
Contar con un moderador del grupo que sea el responsable de recoger las respuestas del panel y
comunicar los resultados.
Utilizar en el anlisis, estadsticos como: Moda, Mediana, Media, Percentil, Mximo-mnimo y desviacin
estndar.
Se recomienda entregar los resultados de las opiniones de la manera ms grfica posible para mantener
el inters del experto y gatillar su curiosidad respecto a la relacin entre su propia opinin y la de la
mayora.
Si bien, no hay un nmero ptimo de expertos, se recomienda que el grupo vare entre un mnimo
de siete expertos y no ms de 30. Aumentar el nmero de individuos no mejora las iteraciones y,
generalmente, aumenta los costos y el trabajo de anlisis significativamente.
Debilidades del Mtodo Delphi

Puede existir presin social hacia una determinada
alternativa, sin que sta sea necesariamente mejor.
Un experto puede renunciar a defender su opinin
ante la presin del grupo.
Buscar a toda costa el consenso puede llevar a perder
de vista que el proceso aspira a lograr una buena
solucin o un buen proyecto, ms que el consenso
en s mismo.
No necesariamente se asegura contar con toda
la informacin necesaria para fundar una opinin
comn, que luego sea el fundamento para la toma
de decisiones.
Incluso manteniendo el anonimato puede suceder que
se perfilen liderazgos que dobleguen otras opiniones.
Por ejemplo, esto sucede con personas que tienen
habilidades comunicacionales.
El grupo puede compartir un sesgo comn, dado que
comparten caractersticas de expertos. Esto lleva a
perder de vista en el debate otros elementos que
se desconocen.
Se trata de un proceso largo y costoso. Es por ello, que
el uso de tecnologas -por ejemplo, el envo electrnico
de los cuestionarios- es altamente recomendable.
Al buscar acuerdos, se pueden ignorar desacuerdos.
Cuando las minoras no son consideradas.
Como se ha visto, el Mtodo Delphi es un mtodo simple,
con un procedimiento que puede aplicarse fcilmente.
No es imprescindible llegar a consensos, no obstante,
es importante identificar la convergencia de opiniones
y, a partir de stas, construir un proyecto.
La Charrette4
La palabra francesa Charrette significa carreta - carro y
hace alusin al esfuerzo creativo final que los estudiantes
de arquitectura, arte o diseo, deban realizar antes de
finalizar la entrega de un trabajo o proyecto.
El uso de este concepto proviene del siglo IX en Paris,
cuando los maestros de la Escuela de Bellas Artes recogan
en una carreta los dibujos de los estudiantes, segundos
despus de que estos corrigieran o agregaran elementos
en ellos antes de darlos por finalizados y entregarlos a
manos de su evaluador. Entonces, el actual mtodo
de La Charrete toma de aquellos episodios, la nocin
del trabajo creativo e intenso para reflejar su proceso.
El Mtodo Charrette se entiende actualmente, como
un proceso colaborativo, riguroso e inclusivo que tiene
como finalidad la elaboracin de estrategias y planes
que permitan la puesta en prctica de proyectos de
diseo y de planeamiento para una determinada
comunidad. Para ello, aprovecha los talentos y las
4 http://www.charretteinstitute.org/
energas de todas las partes interesadas con el fin de

crear y apoyar un plan viable de transformacin que
representa el cambio que una comunidad aspira a
lograr para s. Todas las opiniones valen por igual, la idea
es que todos se escuchen y nadie domine el proceso
de toma de decisin.
Esta metodologa se funda en la implementacin de
sesiones de trabajo, con talleres abiertos a todo el
pblico. Principalmente, se basa en reuniones guiadas
por un interlocutor preparado, que hace de mediador
entre partes disidentes.
Es definida por sus defensores como una disciplina de
colaboracin cruzada que tiene un objetivo para llegar
a un proyecto, consensuado, donde partes beligerantes
exponen entre s sus intereses. Es una obligacin de los
talleres de La Charrette llegar a soluciones en tiempos
delimitados establecidos con anterioridad.
El mayor beneficio de utilizar un mtodo de estas
caractersticas est en involucrar a la comunidad,
ya que es ms probable que la aproximacin final al
proyecto deseado, sea positiva al haber participado
en su formulacin, planificacin y diseo. Esto porque el
proceso provee un marco que permite crear una visin
comn con todos los grupos interesados, permitiendo que
todos perciban que han participado en los resultados
que se alcanzan y que estos son compartidos.
Otros beneficios son:

Promueve los vnculos de confianza entre los ciudadanos
y la autoridad.
Desarrolla una visin comn e incentiva la modificacin
de las posturas negativas o contrarias.
Aumenta la viabilidad de un proyecto.
Economiza recursos al evitar los costos de re-hacer
trabajo y tambin al incentivar jornadas productivas
de trabajo.
Se afirma que esta metodologa es:

Atractiva para la comunidad y logra entusiasmarla
e involucrar a los diversos grupos.
En s misma es un evento de promocin de un proyecto.
La variedad de jornadas, las oficinas localizadas en
el territorio y, la flexibilidad de los horarios, potencia
a que el mayor nmero de personas participe.
Contempla determinadas caractersticas:

Colaboracin de los actores interesados: Todos los
grupos de inters deben estar involucrados desde
el primer momento.
Diseo de un proyecto - colaboracin multidisciplinaria:
Debe buscarse que el diseo de un proyecto, sea
producido multidisciplinariamente reflejando el
conocimiento y el punto de vista particular de cada
disciplina.
28
29
Visiones y soluciones compartidas en el diseo: El

diseo es una herramienta poderosa para crear
visiones compartidas con la comunidad. Al dibujar o
esquematizar se ilustran las complejidades y permite
abordar los temas conflictivos al graficar las partes
del problema y buscar soluciones compartidas.
Sesiones de trabajo acotadas: Las jornadas de
trabajo deben ser definidas y no distanciadas en el
tiempo. Esto logra un trabajo acotado e intenso. La
estipulacin de plazos acotados y limitados contribuye
a evitar las discusiones sin foco o las negociaciones
extendidas en el tiempo.
Desarrollo de Talleres de trabajo por varios das: Un
mnimo de cuarto jornadas se requiere para asegurar
la retroalimentacin de la informacin.
Oficina de trabajo en el territorio del proyecto:
Contribuye a la transparencia, fomentar las confianzas
y cercana de la informacin.
Elaboracin de un plan de trabajo viable: Para crear
un plan de trabajo viable, cada decisin debe estar
informada (especialmente de aspectos tcnicos
como decisiones de ingeniera, legales o financieras).
Poner el nfasis en la viabilidad del proyecto permite
aportar seriedad al proyecto.
Comunicacin rpida y feedback constante: La
retroalimentacin constante hacia la comunidad
fomenta la confianza y promueve el entendimiento;
las opiniones de la comunidad deben incorporarse
al trabajo de los tcnicos.
Anlisis de los detalles y del todo: Observar ambos
niveles constantemente, ayuda a evitar errores en el
proyecto, dado que se toman en cuenta los detalles
y tambin se mantiene la visin de conjunto.
Confirmar avances a travs de una constante medicin
de resultados: Monitorear y medir el avance permite
alcanzar las metas u objetivos planteados. Se asegura
la transparencia del proceso.
La comunidad puede monitorear sus avances
(accountability) aumentando la confianza al observar
que se cumplen las etapas definidas.
Conforme a lo sealado, uno de los rasgos ms caractersticos
de La Charrette es la serie de intercambios o ciclos de
retroalimentacin (feedbacks) que se requiere para
implementarla.
Los expertos en esta metodologa afirman que se requiere
como mnimo tres series de retroalimentacin entre el equipo
ejecutor de un proyecto y la comunidad participante.
Esto significa que para que se genere un cambio en las
opiniones y posiciones de los participantes, es necesario
considerar -al menos- tres ciclos de conversacin y debate.
Dentro de estos tres grandes ciclos de retroalimentacin,
los diseos se crean sobre la base de una visin comn,
y se reformulan constantemente al ser sometidos al
examen, la crtica y el perfeccionamiento.
Metodolgicamente se recomienda, que el ideal es

disponer de entre cuatro y siete das de trabajo para dar
cabida a los tres ciclos de retroalimentacin necesarios.
Estas jornadas debern ser organizadas de manera
tal que quede al menos un da de separacin entre
cada una de ellas. As, se busca fomentar en cada
participante una comprensin global ante problemas
complejos y constituir la base de un plan que refleje
todos los puntos de vista.
Dado que todos los implicados han sido parte del
proceso de toma de decisiones, el resultado alcanzado
es compartido por todos, lo que conduce a que todos
lo apoyen. Esto establece una plataforma fundamental
para enfrentar y superar las inevitables dificultades
que aparezcan en el proceso de implementacin de
un proyecto.
Esta metodologa es especialmente til para proyectos
de desarrollo que tienen un significativo impacto en
la comunidad o para situaciones que requieren de
resolucin de conflictos.5
Es fundamental para el xito de La Charrette que los
participantes estn muy bien informados y preparados
para participar en el proceso. Esto significa que toda la
informacin que se requiere para que los participantes
puedan elaborar sus opiniones y tomar decisiones
informadas, est disponible en una forma que pueda
ser entendida por todas las partes implicadas.
Por otro lado, que todos los actores interesados (stakeholders)
hayan aceptado participar en el proceso y tengan
una comprensin compartida del proyecto, el proceso
participativo y su rol en ambos. Es fundamental que
exista acuerdo en relacin a la naturaleza del problema
y a la necesidad de actuar sobre l.
El mtodo de La Charrette reconoce la importancia
de que exista una figura que sea el mediador entre las
distintas partes involucradas o interesadas en el proyecto.
Este tercero debe ser una persona reconocida por
todos los participantes como alguien que velar por
respetar las diversas posturas y por desarrollar el proceso
a cabalidad. El mediador juega un papel fundamental
para la creacin de un clima de confianza, condicin
esencial para el buen desarrollo del proceso. Finalmente,
metodolgicamente se recomienda que el mediador sea
una persona que no est relacionada con el proyecto,
que no cuente con intereses preformados, a fin que pueda
desempear un rol neutral en el proyecto. Al respecto
se afirma que, muchas veces, los funcionarios locales
se encuentran demasiado vinculados al proyecto o a
la comunidad, siendo muy difcil que puedan actuar
como terceros o mediadores.

Como ya se ha mencionado, debe existir un equipo de
diseo, que debiera estar conformado por profesionales
de diversas disciplinas con la experticia necesaria para
crear un proyecto factible que vaya incorporando
todos los insumos (inputs) recibidos desde los diversos
actores interesados (stakeholders). Son quines llevan
el hilo conductor de todo el proceso participativo. Es
altamente recomendable que instale su oficina o centro
de trabajo en el mismo territorio.
Se recomienda que la fase de preparacin de La
Charrette no est aislada ni separada -tanto en trminos
temporales como en trminos de contenido- de la fase
de ejecucin del proyecto.
5 El Instituto Nacional de La Charrete, organismo

norteamericano, afirma que este en un mtodo ideal para
utilizar en casos como los NIMBY (Not in my back yard o
No en mi patio trasero), los que se caracterizan por un
enfrentamiento de intereses contrapuestos. http://www.
charretteinstitute.org
Fuente: http://www.charretteinstitute.org/dynamic.html
Los costos de esta participacin

En relacin a los costos de un proceso participativo de
estas caractersticas es importante destacar, que ellos
estarn en directa relacin con el nivel de complejidad
del proyecto y la cantidad de investigacin que sea
necesario realizar previo al proceso participativo en
s mismo.
La variabilidad de elementos, como: cunta preparacin
sea necesaria, los recursos disponibles, la recopilacin
de datos, los estudios previos, la difusin y canales de
Paso 1
Investigacin y Preparacin de La
Charrete:
Se define cmo se llevar a cabo La
Charrete y se organiza
Involucramiento de los distintos
grupos de inters
Establecer informacin de base
Realizar investigaciones necesarias
Logstica de La Charrete
comunicacin con los participantes, etc. Son elementos

que sern fundamentales al momento de presupuestar
este tipo de proceso.6
Es posible reducir los costos del proyecto a travs de
la incorporacin de profesionales voluntarios, agencias
locales y/ universidades.
Puesta en prctica del Mtodo Charrete

El Instituto Nacional de La Charrete (NCI), localizado
en Estados Unidos, ha desarrollado el mtodo en
profundidad y propone una serie de pasos para llevar
a cabo los principios sealados en prrafos anteriores.
Propone un diseo de una actividad que pone los
nfasis en los ciclos de retroalimentacin, tal como se
ha mencionado.
Se establecen los pasos a seguir:
Un primer paso consiste en organizar el proceso participativo,
que va desde desarrollar investigaciones necesarias
para contar con informacin actualizada y especfica
del territorio y la comunidad, hasta la logstica concreta.
Luego, en un segundo paso, se lleva a cabo La Charrete.
Finalmente, en el tercero se implementan los acuerdos
6 El Instituto de La Charrette (EE.UU.) afirma que el costo
de implementar este mtodo en proyectos de gran
envergadura, incluyendo tanto su preparacin como su
realizacin, oscila entre US$ 75.000 a US$ 500.000 dlares,
dependiendo de la ubicacin geogrfica. http://www.
charretteinstitute.org
Paso 2
Desarrollo de La Charrete:
Organizacin
Definicin de conceptos
alternativos para el proyecto
Plan de desarrollo
Talleres de trabajo
Consolidacin de informacin
Presentacin
Paso 3
Implementacin Plan de
desarrollo:
Estrategia de trabajo e
informacin
Ejecucin del proyecto
30
31
definidos en la fase anterior.
Mtodo Livingstone7
public vision
public input
public review
public
confirmation
phase 5
phase 7
phase 4
phase 1
phase 3
phase 2
alternative plans
phase 6
refine plans
final plan
Grfico 1
Fuente: http://www.charretteinstitute.org/dynamic.html
Este mtodo participativo para el diseo, proviene

del campo de la arquitectura. Su premisa principal es
el contacto directo y sostenido en el tiempo entre el
arquitecto y la persona-cliente.
Ha sido formulado para proyectos de vivienda, en los
que la persona o la familia puede no slo informarse y
opinar sobre el proyecto, sino tambin, tomar decisiones
sobre la vivienda en la que desean habitar.
Para ello, el mtodo contempla una serie de tcnicas y
dinmicas participativas que tienen sus fundamentos en
metodologas de las Ciencias Sociales, especialmente
heredadas de la Psicologa.
Por ejemplo, juegos de rol, intercambio de papeles, o
cuestionarios que buscan recopilar lo que la familia o
persona quiere y espera de su vivienda. Este mtodo
se basa en la idea de que cada problema de diseo,
aunque presente caractersticas parecidas a otros
problemas, requiere de respuestas diferentes, por lo
que no existe un proyecto tipo.
De dnde proviene?
Esta se divide en -al menos- siete Fases.

Fase 1: La primera jornada consiste en que el pblico
(comunidad, vecinos o interesados en general)
comparte informacin y desarrolla una visin comn
para proponer una direccin al proyecto a travs de
un primer taller de trabajo. Este primer taller de trabajo
consiste en que se hacen pequeos grupos, cada
uno de los cuales se dedica a describir y dibujar su
visin del proyecto. Un representante de cada grupo
presenta las ideas principales consensuadas en su
grupo ante la asamblea general. Con esto, todos
aprenden del trabajo de los dems y comienzan a
emerger temas alternativos.
Fase 2: A lo largo de los das siguientes, se rene el
equipo de diseo y desarrolla ideas/plan del proyecto,
basados en las visiones presentadas en el primer
Taller. En esta fase, es recomendable que el equipo
se rena con informantes clave, a fin de incorporar
ms informacin y desarrollar conceptos alternativos.
Fase 3: Se presentan los diseos propuestos en un
segundo taller pblico. Se incentiva a todos los grupos
de inters a participar e involucrarse compartiendo
ideas frescas.
Fase 4: El equipo de diseo sintetiza y acota el insumo
(input) recibido hacia una idea/proyecto preferente.
Fase 5: Las alternativas son discutidas con la comunidad.
Deben ser discutidas todas las aristas de cada una de
ellas. Usualmente, es en esta sesin cuando es posible

encontrar en conjunto la solucin a los problemas u
obstculos. Se denomina Open House.
Fase 6: Con la informacin recopilada, el equipo
profundiza en la propuesta final. Para ello, muchas
veces es necesario reunir ms informacin y realizar un
proceso investigativo. Se disea material que permita
comunicar el proyecto. Se debe asociar informacin
estadstica. Es fundamental, asociar estrategias de
implementacin.
Fase 7: En la jornada final de La Charrette, el equipo
de diseo presenta todos los elementos del proyecto,
incluyendo: un plan maestro, diseo de edificaciones,
impactos sociales, econmicos; y, estrategias para
su implementacin.
Como se ha demostrado este Mtodo es un proceso
dirigido, que busca no slo lograr la aprobacin de los
proyectos por parte de los diversos grupos de inters
involucrados sino tambin, permite mejorar el resultado
final del proyecto.
La experiencia indica que es un mtodo que permite
neutralizar temores, minimizar tiempo y recursos en
los proyectos, cuando se incorpora a los interesados
o, a la comunidad. Esto porque establece un proceso
con roles y tiempos claramente definidos.
Como veremos en los Casos Nacionales, la experiencia
desarrollada en el proyecto de la Regin Metropolitana,
comuna de Vitacura, el Nudo Estoril, puso en prctica
el mtodo Charrete.
Este mtodo debe su nombre al arquitecto argentino

Rodolfo Livingstone, quin lo desarroll a partir de su
experiencia profesional en el trabajo con familias que
solicitaban una vivienda. Para su creador, este mtodo
tiene por objetivo ofrecer soluciones reales a los
problemas de las personas con sus casas, es decir, en
poner la arquitectura al servicio de la gente.8
Tcnicas que se utilizan

Para obtener informacin del cliente, al margen de
reuniones y entrevistas iniciales, se adoptan las siguientes
tcnicas psicolgicas:
Ms-Menos: Se formulan dos preguntas, a las familiasclientes: Qu es lo que ms le gusta de una casa?
y, Qu es lo que menos les gusta?
Deben responder slo una caracterstica o cosa por
pregunta, a modo de identificar el principal atributo y
el principal problema de esta casa y establecer las
prioridades de los diferentes miembros de la familia.
Fiscal: Es un juego de rol en que las familias-clientes
deben imaginar que su casa se encuentra frente
a un tribunal en calidad de acusada y ellos son los
fiscales, por lo que deben acusarla, encontrndole
errores o defectos, como a su vez, destacando que
7 Toda la informacin es tomada de Romero, Gustavo,
Mesas Rosendo. La participacin en el diseo urbano y
arquitectnico en la produccin social del habitat, CYTED,
2004, pp 78-84. http://www.estudiolivingston.com.ar/
8 http://www.estudiolivingston.com.ar/
estos defectos no tendran solucin, a modo de poder

ganar este juicio.
Este juego busca establecer los problemas o defectos
que tendra esta casa.
Proyecto del Cliente: En este juego la familia-cliente se
convierte en arquitecto y el arquitecto se transforma
en su dibujante y le pregunta al cliente-arquitecto
cual es su proyecto.
De esta manera el arquitecto-dibujante, dibuja las
ideas tal cual se las pide el cliente, sin juzgar sus
decisiones. Lo que el cliente no sepa resolver se deja
con signos de interrogacin en el plano, a modo
que el cliente, tome conciencia que la ayuda del
arquitecto es necesaria, y por otro lado, ste est
dispuesto a respetar sus opiniones.
Este ejercicio es una manera de afianzar la relacin
y poner en claro la colaboracin que existir entre
ambos.
Casa Final Deseada: La idea de este juego es que
el cliente se olvide de su vivienda propia (o en la
que habita[e]) y el arquitecto lo incita a describir su
casa ideal. Se trata, que a partir de establecer un
catastro de las principales necesidades, se pueda
lograr alcanzar una idea ptima o mejorada, de una
vivienda posible de construir.
En las fases siguientes de creacin del proyecto, el
arquitecto trabaja en un primer momento de manera
aislada, incorporando su creatividad en la generacin de
un proyecto(s) que reflejen todo lo que previamente se
ha recabado a partir del cliente (problemas, aspiraciones,
necesidades).
Finalmente genera varios diseos y desarrolla la factibilidad
de construir cada uno de ellos. Luego, estas alternativas
son revisadas y discutidas con la familia-cliente. El
proyecto final es elegido de manera conjunta; el elegido
tambin puede sufrir modificaciones en relacin a
las ideas y resultados, que surjan de esta reunin de
eleccin del proyecto.
Este mtodo crea un contacto, trato directo, exclusivo,
entre el arquitecto y el cliente-familia, potenciando la
participacin de esta ltima -fundamentalmente- en el
diseo; es posible inducir que ste, es un mtodo que
favorece la creacin o comunitaria, de su vivienda.
Este mtodo tambin pudiere ser implementando en la
construccin de viviendas sociales o en proyectos de
mejoramiento de condominios. En ese caso, claramente
es necesario un despliegue mayor de recursos humanos,
dado que probablemente el proyectista no podr
entablar la relacin con todas las familias y ser necesario
contar con plazos mucho ms flexibles. Es de esperar
que el proceso se haga ms lento y se necesita mayor
tiempo para su desarrollo. No obstante, la solucin a la
que se arriba tendra mejores resultados en trminos de
constituir una respuesta de calidad, ms ajustada a las
32
33
necesidades de la comunidad involucrada.

Al respecto se afirma:
Especficamente en el campo del diseo y la
planeacin, el principio que sustenta la aplicacin
y el desarrollo de metodologas participativas se
basa en la conciencia de que los habitantes no
slo aportan informacin bsica tanto sobre sus
necesidades como de sus aspiraciones, sino tambin
sus soluciones viables y adecuadas; tambin reconoce
que esto slo se resuelve a partir de la integracin,
de manera activa y co responsable con los diferentes
actores de la produccin social del hbitat, en el
reconocimiento de que el entorno construido resulta
ms adecuado a las necesidades y aspiraciones de
sus habitantes si stos se involucran de manera activa
en su produccin (Romero y Rosendo, 2004: 35).
La Produccin Social del Hbitat y la Vivienda se
trata de un sistema que permite a los individuos, las
familias, las comunidades y las diferentes organizaciones
sociales producir viviendas y hbitat acordes con sus
condiciones y demandas, en forma tal que sean ellos
mismos quienes controlen las decisiones fundamentales,
por medio de la participacin individual o en conjunto,
mediante procesos que tiendan a evolucionar hacia
formas de organizacin ms complejas y efectivas
(Romero y Rosendo, 2004: 31).
Mtodo Livingstone
Ejemplo: Experiencia de Reforma de Cuartera9
en Cuba.
Este mtodo se ha implementado en Cuba con bastante
xito. Tanto as, que llev a conformar grupos denominados
Arquitectos de la Comunidad, que han utilizado y
difundido esta metodologa de diseo participativo.
Entre 1997 y 1998 en el Municipio de Minas, provincia
de Camaguey (Cuba), se realiz un mejoramiento y
restauracin de una cuartera, un edificio modesto
donde conviven varias familias. El edificio se encontraba
en un muy mal estado y era necesario restaurarlo,
pero el principal obstculo era el bajo presupuesto
con el que se contaba, por lo que se solicit que fuera
reformado con materiales producidos localmente; lo
anterior condicion a conservar la mayor cantidad de
muros existentes.
Los actores involucrados fueron el arquitecto y las cinco
familias que lo habitaban.
El proceso comenz con una visita al lugar, lo que permiti
generar un estudio detallado sobre las condiciones del
terreno, la construccin y el contexto urbano.
Luego se llev a cabo el levantamiento de informacin
desde cada una de las familias, implementndose
los distintos juegos de rol y tcnicas que el mtodo
despliega (mas-menos, el fiscal, Casa Final Deseada,

etc). Con esta informacin se logr contar con una
serie de Proyectos de Cliente.
Luego, el arquitecto gener tres estudios de Factibilidad.
Consecutivamente se contrastaron estos tres estudios
con, los Proyectos de Cliente; finalmente las familias
optaron por el segundo, por lo que se constituy en el
proyecto a implementar, consiguiendo una solucin al
problema que los aquejaba.
TCNICAS PARTICIPATIVAS
Aunque muchas de ellas sern mencionadas en los
captulos posteriores, stas no corresponden estrictamente
a metodologas participativas, muchas de ellas provienen
del terreno de la investigacin de las Ciencias Sociales,
mientras que otras son producto de innovaciones en
el mbito de la participacin, el desarrollo local, y el
trabajo comunitario. El objetivo de presentarlas en
este Inventario, es que ellas pueden ser consultadas y
utilizadas al momento de iniciar un proyecto.
Al adentrarse en la descripcin y contenidos de estas
tcnicas participativas, se esbozan algunos conceptos
bsicos para una mejor comprensin de los contenidos
expresados en algunas de ellas.
Actores y redes
Se denomina Actores a quienes tienen intereses, en
torno a un determinado proyecto. Normalmente ellos
poseen informacin relevante, o estn vinculados
relacionados a los mecanismos y procesos involucrados
en las distintas etapas de un proyecto.
Para iniciar o construir un proceso participativo se hace
necesario el anlisis previo de los actores que se incluirn
en la discusin de un proyecto, dando cabida a la
contribucin de cada uno de ellos de la mejor forma
posible, en este proceso; identificar y caracterizar los
actores es un paso necesario para este objetivo.
En primer lugar se hace indispensable definir los temas o
problemas relacionados con el proyecto; es necesario
definir o establecer todos los posibles actores relacionados
con cada uno de los temas o problemas, distinguiendo
entre los que posean informacin, los que posean
intereses y aquellos que pudieren tener control sobre los
mecanismos de intervencin, y/ de decisin (Habitat,
2002: 104).
Este listado de actores puede analizarse de acuerdo a
distintos criterios: nivel de inters, nivel de importancia
para el proyecto, por ejemplo. Este proceso de anlisis,
puede realizarse participativamente, en mesas de trabajo
destinadas especficamente a generarlo.
9 Cuartera: Casa de vecindad.
Redes10
Atendido lo anterior, es conveniente tener presente en
todo proceso participativo, los vnculos o relaciones
entre los distintos actores que intervienen. Lo que se
caracteriza ya no es el actor, sino sus relaciones con otros
actores (ya sean estos personas, organizaciones, etc.)
Para realizar anlisis de redes, es necesario, identificar
en primera instancia, cules son los actores de los
que es de inters conocer sus redes (esto es producto
del anlisis de actores recin descrito); en segundo
lugar, definir las relaciones que son relevantes para el
proyecto (de informacin, de ayuda, financieros, etc.).
A modo de ejemplo, en la discusin sobre proyectos
que intervienen sobre grandes reas, las agrupaciones
locales actan coordinadas, u obtienen informacin y
conocimientos a travs de otras agrupaciones locales
que ya han pasado por la misma experiencia.
Establecer los vnculos de informacin y conocimiento entre
las distintas agrupaciones puede ayudar a comprender
la forma en que una agrupacin en particular percibe
un conflicto, el modo en que se adoptan decisiones, y
en suma, a entender mejor a cada agrupacin local
en el contexto general del que son parte.
Los vnculos o relaciones identificadas pueden ser
representados en un sociograma, o mapa de vnculos.
Los distintos tipos de vnculos pueden representarse a
travs de lneas de diferentes colores, que unen a los
actores u organizaciones.
Tecnicas / herramientas participativas

Grupo Focal
Esta tcnica, permite obtener ideas generales de una
comunidad sobre un tema, o dicho de otro modo, el
discurso dominante en un grupo, sobre una cierta materia.
Para realizar un grupo focal, se contacta entre 6 a 12
personas de un mismo grupo de inters (por ejemplo:
slo los vecinos relacionados directamente con el tema
o materia; slo los vecinos vinculados indirectamente
con el tema o materia, slo locatarios, etc.), para
conversar entre una y dos horas sobre un temario de
no ms de ocho materias.
Quien gua el grupo focal debe ser un moderador neutral,
que no slo dirija la conversacin sino que valide todas
las opiniones, y que promueva la expresin de todos
los participantes. Se sugiere que el moderador lleve
para cada tema una o dos preguntas iniciales, que
le permitan abrir la conversacin, y que tenga total
claridad respecto a qu quiere saber de cada asunto
del temario, con el objeto de orientar las preguntas
10 Para mayor informacin consultar Molina, J. (2000) El
anlisis de redes sociales, una introduccin.
y opiniones, y saber cundo dar por terminado el

tratamiento del tema. Tambin puede utilizar otros
mecanismos, o herramientas para alimentar el tema
de conversacin, como por ejemplo fotografas, como
una forma de generar una discusin en torno a la
interpretacin de las fotografas.
A diferencia de la entrevista, con esta tcnica se logra
obtener la visin de ms personas en un menor tiempo;
se pierde en trminos de una mayor gama y variedad
de respuestas. Esto porque aunque el moderador se
esfuerce en validar todas las opiniones, muchas veces
algunas personas estn proclives a no expresar su opinin,
distinta, frente a otras personas. Para disminuir este
riesgo, es importante cuidar de invitar al grupo focal,
a personas similares, es decir, si es un grupo focal de
vecinos, no invitar dirigentes o lderes, para que todos
sientan que su opinin posee el mismo valor que las
dems. En este mismo sentido, garantizar confidencialidad
de las opiniones (que no se utilizarn sus nombres sino
slo lo que opinarn) puede ayudar a que las personas
expresen sus opiniones con mayor libertad.
Grupo de discusin
El grupo de discusin es similar a un grupo focal en
trminos del nmero de personas, de temas a tratar y de
las caractersticas del moderador, sin embargo, en este
caso no se busca simplemente sacar a la luz los temas,
sino que generar discusin o debate respecto de los
temas a tratar. En este sentido, a diferencia del grupo
focal en que se invita a gente de un mismo grupo de
inters, en este caso, se debe buscar la participacin
de personas que tengan visiones distintas de un tema
o materia, a objeto puedan exponerse y confrontarse
argumentos.
El objetivo de esta tcnica no es necesariamente
llegar a consenso, sino que hacer explcitos los puntos
de desacuerdo y acuerdo, y tener claridad respecto
a los argumentos y motivaciones detrs de cada uno
de estos conflictos. Es importante en este sentido que el
moderador sea capaz de validar todos los argumentos
por igual, sin dejar que uno sea el ganador, para que
las personas expresen su desacuerdo si temor.
Taller de Trabajo
Corresponde a una reunin estructurada en torno a un
tema especfico a resolver, con un tiempo determinado
de duracin y con objetivos a lograr dentro de ese
marco, evitando discusiones no productivas. Para
esto, se invita a un nmero limitado de participantes
a conversar, intercambiar ideas, discutir, respecto
de un tema previamente fijado, establecindose
los objetivos a lograr dentro del tema de discusin:
34
35
consensos, equilibrio de intereses, posibles soluciones

a un problema, etc. La idea es articular en la reunin
las visiones de los distintos grupos de inters ms los
aportes de los profesionales/ tcnicos, para llegar a
acuerdos o posibles soluciones viables.
Conferencia de Bsqueda
Como se plantear ms adelante en el caso analizado
de la Ciudad de Jurez en Mxico, esta metodologa se
basa en la psicologa social y en la dinmica de grupos.
Fundamentalmente, se trata de talleres en los que la
comunidad participa y debate sobre ideas acerca
del presente y futuro del territorio que habita. De esta
manera, se generan los escenarios ms deseables y
factibles que vislumbran para su territorio. A travs de
un ejercicio, distinguen entre futuro probable y futuro
deseable, en el primer caso se logra una proyeccin de
lo que ocurrira si no se realiza ninguna intervencin en
el territorio, mientras que en el segundo caso, el futuro
deseable corresponde a las transformaciones que la
comunidad aspira o suea se realicen en ste.
Ello genera una visin a largo plazo sobre las principales
necesidades y problemas a solucionar. Tambin, genera
un conjunto articulado de objetivos, as como planes de
accin coordinados y la asignacin de responsabilidades
en el tiempo, para alcanzar los objetivos propuestos.
En este sentido se trata de una estrategia sumamente
prctica y eficaz, ya que la comunidad no solamente es
capaz de opinar y aspirar a solucionar sus necesidades
sino que se involucran de manera directa y adquieren
responsabilidades concretas para intervenir en su sector,
definiendo una serie de estrategias y acciones que les
permita encaminarse hacia el futuro deseable y alejarse
de los riesgos y problemas del futuro probable. As, se
integran a un Plan de Desarrollo de manera reflexiva
y activa.
Casa Abierta
Corresponde a una de las fases de La Charrette.
Especficamente, se trata de una sesin abierta a
todos quienes deseen participar, en la que se discute
sobre alternativas de proyecto ya elaboradas desde la
contraparte tcnica (aunque a partir del diagnstico
comunitario), para recibir como retroalimentacin los
comentarios de los vecinos, desde sus intereses y el
conocimiento del uso cotidiano. Esta instancia permite
valorar las distintas alternativas, corregir y generar un
borrador del proyecto final.
En este sentido, dos elementos cobran mxima relevancia:
La convocatoria y la Elaboracin de Propuestas.
La convocatoria debe llegar a todos los actores
relevantes,11 a travs de los medios de difusin ms

adecuados para cada grupo; es importante que
estn presentes, tanto los profesionales que elaboran
las propuestas desde lo tcnico como, los vecinos y
otros grupos de inters, para poder arribar a consensos
viables. Las propuestas presentadas deben ser claras
y comprensibles para todos, haciendo referencia a
cmo fueron creadas, respondiendo a los comentarios y
aportes realizados por los distintos actores en instancias
consultivas anteriores, y quienes las presentan deben
estar abiertos a recibir las opiniones e intentar llegar
a acuerdos.
Talleres de Modelacin/ Diseo

El uso de diagramas, mapas o modelos son tcnicas
que favorecen el dilogo y el anlisis participativo.
En general, permiten desarrollar un proceso creativo
y entretenido para los participantes. Las personas
tienen ganas de participar; a travs de su utilizacin,
se crean lazos de confianza y un espritu de entusiasmo
compartido.
La idea es graficar en diagramas, mapas o modelos
las principales ideas que se estn discutiendo en una
comunidad en torno a un proyecto. Esto permite
visualizar la discusin y prospectar alternativas posibles.
Facilita la comunicacin y el encuentro de puntos en
comn. Trasmite la informacin importante en forma
de imgenes o smbolos. A su vez, permite describir
contenidos o procesos complejos de un modo claro y
de fcil comprensin.
Es una forma de trabajo en la que pueden participar
personas analfabetas, nios, posibilitando la inclusin
de un mayor nmero de interesados en el proceso
participativo. Las personas pueden expresarse libremente
y de acuerdo a sus propias capacidades.
Esta tcnica permite entregar resultados visibles; los dibujos
o modelos estn disponibles, todos pueden consultarlos.
Los resultados pueden utilizarse en una siguiente etapa,
o exponer a la comunidad actuando como registro del
proceso, avances y acuerdos alcanzados.
Dentro de esta categora es posible encontrar una gran
gama, desde los dibujos o mapas mentales que cada
individuo hace para expresar sus ideas u opiniones,
hasta la intervencin con contrapropuestas de diseo
a partir de la informacin entregada por un tcnico.
Esta herramienta puede servir tambin, como inicio a
la planificacin urbana participativa y as sentar bases
para una posterior toma de decisiones.
11 Para definir actores relevantes, ver apartado sobre anlisis

de actores.
Entrevista
Permite obtener informacin sobre temas especficos,
consultando directamente a las personas sobre sus
opiniones, motivaciones, valores, costumbres, etc. Esta
consulta puede realizarse tanto a los vecinos como a
expertos que den una visin ms general sobre los temas.
La entrevista puede ser estructurada, semi-estructurada
o abierta.
Entrevista estructurada:
Utiliza cuestionarios fijos, es decir, a cada entrevistado
se realizan las mismas preguntas.
Entrevista semi-estructurada:
No se trabaja con cuestionarios fijos, se utiliza una
gua para la conversacin que incluya todos los
temas clave (similar a un temario). En este sentido,
se requiere un entrevistador ms experimentado,
que sea capaz de adaptar las preguntas a lo largo
de la conversacin, con flexibilidad, de acuerdo a
las necesidades del interlocutor.
Entrevista abierta:
Es ms que un temario; el tema por el cual se desea
iniciar la entrevista debe estar claro desde un comienzo.
Sin embargo una vez realizadas las primeras preguntas,
se hace prevalecer en ella aquellos temas que
espontneamente van surgiendo, establecindose
estos como guas de la conversacin/entrevista.
Esta tipologa de entrevista, es til en temas culturales
ms profundos, en donde el investigador no tiene
claridad respecto de cules son los temas relevantes.
En todos los casos, siempre es importante hacer preguntas
que le sean comprensibles a los entrevistados, utilizando
el lenguaje local, el que ellos conozcan. Se sugiere partir
por preguntas ms generales (cul es su nombre?, a
qu se dedica usted?, desde hace cunto tiempo
vive ac?, etc.) para ir incorporando gradualmente las
preguntas ms complejas o sensibles (por qu usted
cree que los vecinos se estn a favor o en contra del
proyecto?, qu cree usted que se ha hecho bien, mal?,
si usted tuviera que hacer las cosas, cmo las hara?,
etc.). Asimismo, para aprovechar esta herramienta, las
preguntas deben ser abiertas: la respuesta a buscar
constituye un argumento, el discurso del entrevistado;
no un s o un no, como una respuesta simplificada o
concreta a lo que se pregunta. En este ltimo caso, y
para ese tipo de informacin, es mejor utilizar la Encuesta.
En este sentido, muchas preguntas corresponden a
cmo?, cundo?, qu?, quin?, por qu?, de
modo que el entrevistado explique sus motivaciones,
percepciones, temores, etc. Las respuestas, de este
modo, permiten comprender una realidad, pero no
cuantificarla.
Es posible apoyar las preguntas en fotografas o material
visual que confronte a la persona con un tema o realidad
especfica, de modo que la persona entrevistada tenga

que explicar, interpretar, argumentar, etc.
Generalmente al hacer entrevistas se garantiza la
confidencialidad de las respuestas (se utilizar lo dicho
pero no el nombre del entrevistado), para que las personas
sientan la libertad de expresarse. Esto tiene importancia
sobre todo respecto de las entrevistas a vecinos; en
otros casos no se podr garantizar confidencialidad
(ni tiene mucho sentido), por ejemplo, al entrevistar
a un experto o a un dirigente vecinal, que habla en
representacin de una comunidad.
Es importante tener en cuenta que al hacer entrevistas
se debe seleccionar cuidadosamente los entrevistados.
La pregunta es: qu quiero saber?; si quiero obtener
informacin vivencial, de la vida cotidiana, de usos
y costumbres. Probablemente la mejor opcin sea
entrevistar un grupo de vecinos (es necesario tambin
preguntarse: de cules vecinos me interesa obtener
informacin: dueas de casa, jvenes, jefes de hogar,
los ms involucrados, etc.); si se desea tener una visin
sobre los problemas de la comunidad, la forma en
que se organizan y cmo enfrentan los problemas,
probablemente se pueda encontrar en los dirigentes
comunitarios; si se quiere obtener informacin general
sobre un tema, o una visin ms experta, probablemente
sea necesario buscar expertos en el tema a quienes
entrevistar. Es posible entrevistar diferentes grupos
en distintas etapas, por ejemplo, partir entrevistando
expertos para tener mayor claridad sobre el tema, y el
tipo de problemas que se pudieren presentar, y luego
en base a esa informacin elaborar un cuestionario o
temario para entrevistar a dirigentes o vecinos.
Encuesta
Esta herramienta, sirve para tener informacin sobre las
tendencias generales en algunos temas importantes
para un proyecto.
Ms que aportar una comprensin sobre los temas,
informa sobre las opiniones o percepciones generales
de un grupo de inters en un cierto nmero de temas
que hayan sido previamente, seleccionados.
Para la elaboracin de una Encuesta, y para cada
uno de los temas sobre los que se requiere consultar
opinin, se desarrollan tanto las preguntas como sus
alternativas de respuesta.
Es importante que las alternativas a las respuestas sean:
Exhaustivas:
Es decir, que cada pregunta tenga todas las alternativas
de respuesta posible, ello implica visualizar, el no dejar
fuera ninguna posibilidad de respuesta; cuando sea
imposible listar todas las respuestas posibles, se deber
utilizar la categora otros.
36
37
Excluyentes:
Es decir, que para cada pregunta, exista slo una
alternativa de respuesta, en sntesis, que no pueda
ocurrir que un encuestado se sienta identificado con
dos alternativas (cuando las alternativas no son del
todo excluyentes, por ejemplo, cuando se pregunta
por los problemticas del sector donde se habita;
los motivos porque los vecinos se oponen o estn
de acuerdo con un proyecto, etc., se pide que la
persona escoja la alternativa que ms lo representa,
o el principal motivo porque, etc.).
Cuando se construye un cuestionario de Encuesta, es
recomendable aplicarlo a un grupo reducido de personas
en primera instancia, con el objetivo de verificar que
las preguntas sean comprensibles y las alternativas de
respuesta adecuadas; a partir de all, sta es corregida
y permite aplicarla al total de encuestados.
La encuesta permite cuantificar las opiniones. Esto es muy
til, pero al mismo tiempo plantea un problema: Las
opiniones de quin o quines es necesario cuantificar?
Es importante definir con antelacin (a la confeccin
de la encuesta) cul ser el universo al que se desea
referir: la totalidad de los vecinos, los vecinos involucrados
indirectamente, los involucrados directamente, etc.
De ello depende a quines se encuestar. Cuando
no existe la posibilidad de encuestar a todo el universo
del que se quiere o necesita conocer opinin, existen
mtodos estadsticos que permiten obtener muestras
representativas de este universo.
Las encuestas pueden ser aplicadas cara a cara (con
personal que realice las encuestas presencialmente);
tambin telefnicamente, o bien pueden ser autoadministradas (el propio encuestado revisa y responde
el cuestionario).
El modo ms aproximado a captar informacin fidedigna
es el cara a cara, porque el encuestador tiene certeza
de quin est contestando (a diferencia por ejemplo,
del encuestador telefnico, que no puede saber qu
representatividad tiene el individuo que entrega la(s)
respuesta(s); a su vez, en caso de duda puede explicar las
preguntas, para evitar errores y prdida de informacin.
Cuestionario Auto-administrado
Corresponde a un cuestionario que un individuo responde
sin que el Encuestador o Entrevistador vaya realizando las
preguntas. Puede contener tanto preguntas abiertas (que
las personas responden escribiendo con argumentos),
como a su vez, preguntas cerradas, con alternativas.
Este tipo de Cuestionario puede ser enviado a los domicilios
de los encuestados, para despus ser retirados; tambin
puede ser aplicado en instancias como reuniones, en
que se reparte un cuestionario a cada participante y
se da un tiempo para que todos respondan para luego
retirarlos; por ltimo, tambin puede realizarse va e-mail

o a travs de una pgina WEB.
En este tipo de cuestionarios es importante la claridad
total de las instrucciones y las preguntas, ya que nadie
estar ah para aclarar las dudas que puedan surgir
mientras se responde. Asimismo, es importante saber
de quines necesito informacin: si se requiere llegar
a los vecinos ms involucrados, una opcin es repartir
los cuestionarios en una reunin de junta vecinal u
otra similar (esto da la opcin de que el cuestionario
contenga tanto preguntas abiertas como cerradas,
o que sea ms extenso, dado que las personas estn
ms interesadas y se darn el tiempo para contestar);
si se desea llegar a los vecinos que nunca participan,
puede ser mejor dejar un cuestionario con preguntas
cerradas en cada hogar del barrio, para que sea
fcil y rpido de responder, a fin de provocar mayor
eficacia y eficiencia; si se quiere hacer una consulta a
expertos, quizs es posible enviar un cuestionario corto,
con preguntas abiertas, va e-mail.
Es importante hacer la salvedad que este tipo de
cuestionario no permite llegar a personas con bajas
habilidades de lectura y escritura, porque estarn en
condiciones ms desfavorables en su comprensin;
se convertir en una herramienta de alta dificultad, lo
que podra conducir a errores o, simplemente, a optar
por no responderlo.
Pauta de Observacin Directa

La pauta de observacin directa, permite dar cuenta de
la interaccin de las personas, entre s, con su territorio
y con lo objetos presentes en l.
Amplio puede ser el temario que se aborde a travs
de sta, pudiendo seleccionarse previamente, los
aspectos a observar, los lugares y horarios donde ser
relevante realizar la observacin, destacar aspectos no
contenidos en la pauta. Por ejemplo, algo que pueda
llamar la atencin del observador en relacin al tema
en particular.
Tambin puede ser una pauta estructurada, en que
existan categoras de respuesta para cada uno de los
aspectos a observar (s/no, nmero de veces, nmero
de personas, limpio/sucio, bueno/malo/regular, etc.).
Por otra parte, es posible generar una pauta que combine
categoras de respuesta, en algunos aspectos, con
preguntas abiertas, en que el observador pueda explicar
lo que observa. Esta herramienta, permite cuantificar
y comparar patrones de uso entre distintos lugares.
Se pueden generar adems, fotografas o videos que
se utilicen tanto para ilustrar situaciones como para
provocar debates y conversaciones con la comunidad,
en torno a distintas problemticas respecto del uso de
su entorno.
Observacin Participante
Este tipo de herramienta trata de la observacin que
implica la interaccin e involucramiento del observador
con el grupo a observar. Se realiza sin Pauta. El observador
debe tener claridad en relacin a los aspectos, temas
especficos y de inters del proyecto desarrollado o a
implementar.
Es una perspectiva ms subjetiva que la anteriormente
mencionada, y sta no permite cuantificar como
tampoco comparar, pero s acceder a los significados y
explicaciones que los individuos otorgan a sus acciones,
perfilar costumbres, etc.
Para la realizacin de una buena Observacin Participante,
el observador debe conocer al grupo en que se
insertar y ser familiar para ellos, con le propsito que
efectivamente lo involucren, llegue a formar parte en sus
actividades y pueda tener acceso a la cotidianeidad
del grupo. Para esto se requiere de tiempo, ya que
el observador debe visitar varias veces el sector y los
vecinos, generar vnculos de confianza. De esto ltimo
depende la calidad de la informacin que el observador
lograr reunir.
Tal como en el caso anterior, a partir de la Observacin
Participante tambin es posible generar material visual,
ilustrativo, que d pie al debate.
Recorrido por el barrio

Corresponde a caminatas planificadas, en las que
participan distintos actores relevantes. A medida que se
recorre el vecindario, los vecinos pueden ir narrando los
distintos problemas o conflictos situados en el territorio
(y al irlos verbalizando y ordenando, toman mayor
conciencia de la situacin), y los dems actores pueden
ver por s mismos la situacin del barrio in situ.
Es importante planificar con anterioridad el recorrido en
conjunto con los vecinos, para efectivamente recorrer
todos los lugares importantes de comentar. Tambin se
puede documentar con fotografas o videos, dejando
registro no slo de los lugares visitados sino de las
opiniones, anlisis y propuestas que van surgiendo, las
que pueden ser de suma utilidad a la hora de realizar
un perfil del sector, de diagnosticar o de proponer.
Visita Puerta a Puerta

El Puerta a Puerta corresponde a la visita al domicilio
de cada uno de los vecinos de un barrio. Esta actividad
puede tener fines informativos o consultivos. En ambos
casos, la visita personal da una percepcin de importancia
del asunto, y adems recalca la importancia de hacer
partcipe a cada vecino, aumentando el compromiso
de ellos con la actividad. Muchas veces esta, es la nica
forma de llegar a aquellos vecinos que normalmente, no

participan de las instancias y espacios de intercambio
comunitario.
El puerta a puerta debe realizarse con una finalidad
clara. Debe prepararse de antemano la informacin
que se comunicar (ya sea que sta se entregue
oralmente o que se entregue a travs de un informativo);
debe existir claridad respecto a la informacin que
se busque (aplicando, por ejemplo, una encuesta
corta). En este segundo caso, es recomendable que
de cualquier forma los encuestadores sean capaces
de proveer informacin bsica respecto al resto de las
actividades relacionadas con un proyecto, ya que en
muchos casos ste puede ser el nico vnculo, entre el
hogar visitado con relacin a la iniciativa, lo que debe
ser aprovechado.
Anlisis de Documentos
Consiste en la revisin de textos de acuerdo a categoras
de anlisis que parezcan relevantes a lo que busca un
proyecto. Los documentos pueden ser cartas, actas
de reuniones, entrevistas publicadas en la prensa,
transcripciones de ponencias en seminarios, etc.
Muchas veces los documentos son una fuente de
datos (estadsticas, registros, fechas histricas, hitos,
etc.). Otras veces son registros de conversaciones y
argumentaciones. En estos casos, los documentos se
toman como un producto histricamente situado, es
decir, ellos encarnan las actitudes o pensamientos de
una persona o un grupo de personas en un momento
y contexto dado: no son irrefutables, sino que, al igual
que una entrevista, expresan deseos, percepciones,
de un determinado momento y situacin.
Se usan documentos tanto porque aportan datos de
contexto, como porque permiten acceder a la historia
de un cierto debate, grupo o problemtica, o porque
a veces renen las opiniones de un grupo de actores
al que sera difcil acceder. Por ejemplo, a travs de
documentos se pueden encontrar los datos para
caracterizar sociodemogrficamente un sector; por
otra parte, se puede analizar la historia de un conflicto
en base a las actas en que se recoge la discusin de
dicho conflicto en un Consejo Municipal; o bien, actas
de discusiones parlamentarias. Asimismo, se pueden
analizar las apariciones en prensa de las agrupaciones
comunitarias en torno a un problema en particular, o
publicaciones comunales o vecinales.
Las categoras de anlisis de estos documentos pueden
ser cuantitativas (por ejemplo, contar el nmero de
veces que se refiere a un tema especfico, positiva o
negativamente) para obtener las tendencias generales
de la opinin de un grupo, las prioridades segn nmero
de apariciones; o bien, se puede hacer un anlisis
38
39
de contenido cualitativo, en que las categoras de

anlisis son similares a las preguntas de una entrevista,
responden a por qu?, cmo?, de qu forma? Este
ltimo tipo de anlisis define las preguntas que se le
harn a cada documento, para analizarlo de acuerdo
a esas interrogantes. Lo que se obtiene ya no es un perfil
de tendencias de opinin, sino la comprensin de los
argumentos en juego, la importancia de cada tema
en relacin a los dems.
La dificultad de este anlisis est generalmente en
la disponibilidad de los documentos, que como no
estn hechos especficamente para este fin sino que
son producto de otros procesos, muchas veces no
son pblicos, o no estn los registros de todo lo que se
quisiera revisar (por ejemplo: no se realiz acta en todas
las sesiones, los documentos se botan despus de un
cierto tiempo, etc.). En este sentido, antes de plantear
esta tcnica es importante indagar en la disponibilidad
de los documentos a analizar.
Anlisis de Discurso
Consiste en la revisin del discurso de un grupo o una
persona, a travs de distintas fuentes, y de acuerdo a
ciertas categoras de anlisis. Las fuentes pueden ser
tanto entrevistas como documentos (cartas, actas,
publicaciones, etc.) originados en el grupo. Tanto las
entrevistas como los documentos son expresiones de
lo que una persona o grupo piensa, siente, percibe, en
una determinada situacin. En este sentido, el anlisis
debe tener en cuenta el contexto en que se obtuvo
la informacin.
Las categoras para analizar las fuentes de informacin
son las preguntas con las que se aborda los documentos
y entrevistas: la aproximacin no es neutral, sino que
hay ciertos temas en particular que interesan ms
que otros; cul es la opinin de este grupo respecto
a? cules son los valores que hay detrs de lo que
dicen? qu es lo ms importante para este grupo en
este tema? quines son los referentes a que hacen
mencin? qu est en juego para ellos?
En este sentido, se establece una conversacin con los
textos y entrevistas, en que lo aparece en ellos, responde
en parte las preguntas que se les plantea. De este
proceso surge la comprensin no slo del argumento
explcito sino de los elementos detrs del discurso:
motivaciones, valores, ideales a los que se aproxima.
Consulta Pblica
Es un evento participativo de alta visibilidad, que
rene a distintos actores: relevantes o representativos
del sector pblico, privado y comunitario, a objeto de
definir y profundizar los temas de inters en torno a un
proyecto, as como, definir los potenciales mecanismos

de participacin con los que se actuar, como asimismo,
movilizar apoyo y generar compromisos.
Por lo general poseen una duracin de 3 a 5 das,
estando prevista normalmente en la finalizacin de una
primera etapa de un proyecto (por ejemplo, finalizar la
Etapa de un Diagnstico).
La Consulta Pblica est orientada a generar las bases
para etapas siguientes del desarrollo de un proyecto; se
debe propender a que en sta, participen todos los grupos
de actores clave a fin de recoger diversas opiniones y
propuestas, particularmente las que provengan desde
la base de la comunidad involucrada en el proyecto,
en un ambiente no confrontacional.
Para realizar una Consulta Pblica es necesario:
Identificar los actores relevantes (a travs, por ejemplo,
de un anlisis de actores), invitarlos y comprometer
su participacin en la consulta.
Comprometer a los actores que intervienen en la toma
de decisiones (a fin de contar con el apoyo necesario
en los potenciales acuerdos con la comunidad,
entendida sta en su ms amplio espectro).
Crear un equipo organizador con las capacidades
necesarias para llevar a cabo la Consulta, con la
participacin de un moderador y el establecimiento de
una Secretara donde las personas puedan preguntar
por informacin ( por ejemplo: el Diagnstico).
Establecer y planificar un cronograma de actividades.
Preparar la agenda de la consulta, as como los grupos
de trabajo, materiales, informacin y documentos
para los participantes.
Difundirla
La agenda de la Consulta comprende, entre otros,
la inauguracin del evento en el que se enmarca el
proceso; el establecimiento de los objetivos, y de los
mecanismos y procedimientos que se utilizarn para
realizarla. Se identifican y revisan los temas de inters
(utilizando grupos focales, mesas de trabajo u otras
tcnicas).
Para cada tema de inters se propone una metodologa
de trabajo (a travs de tcnicas ya descritas u otras,
como: mesas de trabajo, grupos focales y construccin
de perfiles). Posteriormente se revisa el marco institucional
en vista a los temas y problemas analizados, en la
bsqueda de compromisos y apoyos entre los actores
participantes en la Consulta. Finalmente, se obtienen las
conclusiones del proceso, y se recogen las definiciones
y compromisos en un documento.12
Finalmente, se debe realizar un informe del trabajo
realizado para ser difundido, especialmente en lo
que respecta a los acuerdos y consensos alcanzados.
Asimismo, es necesario establecer los mecanismos de
control acordados en la consulta.
12 Denominado generalmente, Declaracin de la Consulta.
Rankings13
Los Rankings son metodologas para priorizar. Permiten
comparar alternativas diferentes y establecer una
jerarqua entre ellas.
Construirlos requiere de la participacin de grupos
de consulta, permite expresar intereses y necesidades,
visualizar sus prioridades de forma simple, clara y
fcilmente entendible por todos. De esta manera facilitan
la comunicacin, tanto al interior de la comunidad
como en relacin con los tcnicos, especialistas o las
autoridades. A travs de la priorizacin, es posible clarificar
los criterios que guan una determinada eleccin. Son
una oportunidad para discutir y analizar en conjunto
los temas ms relevantes de un proyecto.
Existen distintas maneras de establecer Rankings, sin
embargo no se profundizar sobre la materia. Slo a
modo de ejemplo, se podran llegar a definir alternativas
estableciendo Rankings de:
Preferencias (qu prefiero? qu prefiere la mayora?).
De temas por orden de importancia; urgencia;
necesidad; etc.
Protocolo de Acuerdos
Es un documento que formaliza los acuerdos entre
distintos actores relevantes en torno a un proyecto, en
trminos de visin, estrategia y prioridades de accin,
sobre la base de un marco institucional vigente. Este
documento generalmente es producto de una consulta
pblica, pero tambin puede derivarse de consultas a
otras escalas. En ste se hacen explcitos los compromisos
consensuados y las responsabilidades de quienes los
asumirn.
Para construir un Protocolo de Acuerdos es necesario que
la consulta de la que es fruto, haya estado estructurada
de tal forma que puedan extraerse de ella todos
los elementos necesarios, como a su vez haya sido
confeccionada por un agente neutral. Previo a su
formalizacin se prepara un borrador constituido por:
Un prembulo en que se explican los sucesos anteriores
a la Consulta.
Una declaracin de principios, consistente en una
visin, anlisis de oportunidades y amenazas relativas
al proyecto, y una consideracin de las acciones
iniciadas o por iniciar.
Un paquete de compromisos que especifica las
medidas acordadas por tema.
Los compromisos de recursos, as como las posibilidades
de movilizacin de recursos detectadas.
Una recopilacin de los mandatos y acuerdos formales
adoptados.
Los mecanismos de monitoreo, especificando tiempos
13 Del ingls -Rank-: posicin, orden, lugar, etc.
y modalidades de revisin del cumplimiento de los

acuerdos adoptados.
La aprobacin del documento, firmada por los actores
clave participantes tambin, en la consulta.
Revisado este borrador por quienes lo suscribirn se
presenta para aprobacin y sancin de las partes,
comenzando a regir los perodos y formas de monitoreo
en el cumplimiento de los acuerdos. En la medida que
surgen cambios, en el tiempo, tras su puesta en marcha
-confirmar o actualizar visiones, prioridades u otros
aspectos-, es posible plantear, aprobar y sancionar sus
modificaciones.
Audiencias Pblicas
Corresponde a una instancia formal de participacin,
en que la autoridad responsable convoca a los actores
involucrados o que tengan algn inters (de participacin
abierta), sobre una parte o la totalidad de un proyecto
prximo a decidirse, para que puedan expresar su
opinin con anterioridad a la adopcin de una decisin
definitiva.
El objetivo es que la autoridad pueda acceder a las
opiniones de los actores relevantes de forma directa
y, modificar o complementar los proyectos antes de
su decisin definitiva.
De este modo, en este tipo de instancias es crucial
la difusin, de modo que gran parte de los actores
puedan participar. Si bien para algunos proyectos, los
canales de informacin y difusin pueden encontrarse
establecidos por disposiciones legales, stos pueden
ser complementados por otras vas de difusin que se
detecten como las de mayor impacto en los grupos
relevantes (desde avisos en radios comunitarias, hasta
acciones en un puerta a puerta).
Asamblea - Cabildo
Seminarios
Corresponden a instancias de informacin, rendicin de
cuentas, consulta o toma de decisin. Se caracterizan
por ser de participacin abierta a todos los vecinos,
de modo que su xito depende en gran medida de
su difusin y de la capacidad de convocatoria. En
este sentido, es de suma importancia definir a quienes
se quiere llegar, y desplegar los medios ms efectivos
para comprometer su presencia (dependiendo del
grupo objetivo, afiches en sedes comunitarias, puerta
a puerta, invitacin formal, etc.)
Cualquiera sea su finalidad (slo informacin, consulta
de un tema especfico, adoptar una decisin), estos
deben ser claros y explcitos. La comunidad, los vecinos,
deben saber para qu estn ah, que se espera de ellos,
y cmo se proceder (generar una tabla, comunicar
40
41
desde el principio la metodologa que se utilizar, etc.)

con el propsito de no desviar la atencin respecto
del motivo por el cual se les convoca y, eliminar toda
discusin sobre materias que no estn en concordancia
con aquella que promueve la convocatoria.
Como se revis en algunos casos, el uso de material
visual o audiovisual puede ser til en estas reuniones (en
casos informativos o de retroalimentacin, es posible
apoyar la discusin en fotografas o videos generados
en etapas anteriores del proyecto, como los recorridos
por el barrio).
Plebiscito
Corresponde a un instrumento legal de participacin
poltica directa. Consiste en una consulta abierta a
todos los ciudadanos sobre asuntos clave en el debate
poltico. A diferencia de la encuesta, en que se consultan
temas variados para conocer las tendencias de opinin
de los vecinos, en el plebiscito quienes participan estn
votando, de tal forma que se consulta slo uno o dos
temas, y los resultados obtenidos de la votacin tienen
consecuencias directas en la realidad (se acata lo que
la mayora ha escogido). En este sentido, las alternativas
que se presentan a la comunidad deben ser claras,
y se debe procurar hacer la informacin disponible

de manera expedita, porque son los propios votantes
quienes estn tomando la decisin.14
Comits Permanentes
Corresponde a un rgano consultivo formado para
acompaar el desarrollo de un determinado proyecto,
desde su inicio hasta su fin. El comit se forma reuniendo
a representantes de instituciones y organizaciones
relacionadas con el proyecto (que pueden ser desde
organizaciones vecinales amenazadas por un determinado
aspecto del proyecto, hasta ONG vinculadas al tema).
Este conjunto de personas toma el compromiso de reunirse
de manera regular a revisar el avance del proyecto, y
tomar acuerdos respecto a las acciones a desarrollar.
Asimismo, queda en manos del representante de cada
organizacin tanto hacer llegar la informacin a sus
bases, como recoger su opinin y hacerla presente
en el comit.15
14 Para mayor informacin sobre plebiscito, consultar anexo
sobre el Marco Legal de la Participacin Ciudadana,
15 Para mayor claridad sobre el funcionamiento de los
comits permanentes, consultar caso Paris Rive Gauche.
SNTESIS:
OBJETIVOS / ENFOQUES METODOLGICOS Y TCNICAS PARTICIPATIVAS
Herramientas
Objetivos
Tcnicas para la
Recoleccin de
Informacin
Estas, se encuentran destinadas a recopilar

datos o informacin nueva acerca del entorno,
la comunidad, las demandas y necesidades
existentes, y los conflictos en torno a un
proyecto a desarrollar.
Grupos focales
Grupos de discusin
Taller de trabajo
Casa Abierta
Talleres de modelacin
Entrevistas
Encuesta
Cuestionario Autoadministrado
Observacin directa
Observacin participante
Recorrido por el barrio
Anlisis de Documentos
Anlisis de Discurso
Herramientas para
Sistematizacin de
la Informacin
Estos, permiten ordenar la informacin

recolectada, facilitando su comprensin por
parte de los distintos actores, simplificando
la informacin disponible para la toma de
decisiones, y permitiendo la incorporacin de
nuevos datos.
Anlisis de Actores
Anlisis de Redes
Rankings
Herramientas para
la Comunicacin
de Informacin
Estos se encuentran destinados a informar a

la comunidad involucrada en un proyecto.
Por lo cual constituyen herramientas de
comunicacin, divulgacin y publicacin.
Cartas informativas
Boletines
Pginas WEB
Puerta a puerta
Asambleas
Cabildos
Seminarios
Mecanismos de
Retroalimentacin
Corresponden a todas aquellas herramientas

que permiten a la comunidad dar sus
comentarios y opiniones sobre los proyectos y
alternativas existentes.
Casa Abierta [Charrette]

Consulta pblica
Asambleas
Cabildos
Seminarios
Comits permanentes
Mecanismos para
Herramientas orientadas a la construccin de
generacin de
consensos entre los distintos grupos de actores
acuerdos y toma de involucrados.
decisiones
Ejemplos de Enfoque Metodolgico

o Tcnica
Taller de trabajo
Consulta pblica
Protocolo de Acuerdos
Plebiscito
42
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Sampieri, R. (2006) Metodologas de la Investigacin Mxico;Santiago, Chile: McGraw-Hill.
Sahal, D. and Yee, K., (1975) Delphi: An investigation from a bayesian viewpoint, Technological Forecasting
and Social Change, vol. 7. nm. 2, pp. 165-178.
The United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat) (2001) Tools to Support Participatory
Urban Decision Making. Urban Governance Toolkit Series. Nairobi, Kenya. Traduccin de: Paulina Matta
V. (Ediciones SUR, 2002) LOM Ediciones.
43
Captulo 3
Experiencias Internacionales y Nacionales
de Participacin Ciudadana
en el Desarrollo Urbano
46
Captulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
y NACIONALES DE PARTICIPACIN
CIUDADANA EN EL DESARROLLO URBANO
Generalidades
Ms all de la revisin conceptual sobre el tema, la
aplicacin emprica de metodologas participativas
trae consigo sus propias complejidades. En la prctica
aparecen problemas impensados desde el puro anlisis
conceptual, pero al mismo tiempo se suman capacidades
del todo imprevistas.
Este apartado tiene como fin, recorrer las potencialidades y
dificultades de la participacin en diferentes intervenciones
urbanas, a travs de la revisin de experiencias empricas
de participacin en el desarrollo urbano.
Se incluyeron casos relativos a distintas intervenciones
urbanas, localizadas en diversos pases, proyectos y,
formas de participacin. Es importante recordar en este
punto, que no se busc hacer una recoleccin de lo que
se conoce como Buenas Prcticas de participacin, sino,
mostrar una visin panormica de casos diversos que
orienten, muestren opciones, sugieran ideas, prevengan
sobre errores de aplicacin y que evidencien que cada
proyecto y cada comunidad tiene su propia dinmica,
cdigos, particularidades y problemticas, y por tanto
no existe una metodologa nica de aplicacin sobre
esta materia. En vista de ello, los casos seleccionados no
corresponden nicamente a experiencias exitosas, con
una planificacin perfecta de lo que la participacin
aportara y de qu modo, sino que muchos de ellos
responden a experiencias en que la participacin se
incluy en un segundo momento, como una forma de
resarcir y solucionar los conflictos generados. Se pretende
dar luces, abrir caminos y posibilidades.
Los casos muestran variedad de problemas, metodologas
utilizadas, de dificultades superadas, que se espera,
inspire respecto a cmo incorporar la participacin, a
quien disea una intervencin urbana. Para cada uno
de los casos se seala, adems de las caractersticas
generales de la ciudad (para permitir una adecuada
contextualizacin), el tipo de participacin ciudadana
que se dio en ellos: Top-Down (de arriba abajo, es
decir, espacios de participacin planificados por el
proyecto, en que son quienes lo dirigen aquellos que
incentivan e invitan a participar en determinadas
instancias) o Down-Top (tambin llamada Botom-Up,

de abajo a arriba, que ocurre cuando son los propios
ciudadanos y organizaciones los que toman la iniciativa
y comienzan a crear o involucrarse en los proyectos, sin
estar planificado ni contemplado por los planificadores
incluir participacin, y obligando, de esta forma, a
incorporar este tipo de instancias).
Los casos incorporados fueron ordenados de acuerdo
a criterios que se materializan en tres secciones:
Casos de participacin en proyectos de planificacin
urbana,
Casos en intervenciones de envergadura (Infraestructuras,
Desarrollos Inmobiliarios, por ejemplo) y,
Casos en el diseo y ejecucin de obras.
Como la escala de intervencin del proyecto est
muchas veces en directa relacin con la cantidad
de personas y, conjunto de intereses involucrados, las
formas de inclusin de participacin son distintas
en cada uno de estos. Asimismo y por lo general, en
el diseo y ejecucin de obras el impacto en algunos
vecinos es directo, de tal forma que el modo en que
ellos se relacionan con esta tipologa de caso, es muy
distinto del que asumiran en una intervencin de mayor
escala, pero con efectos indirectos sobre ellos.
La seleccin de casos presentada en este Inventario, se
realiz a partir de sugerencias de expertos nacionales
e internacionales.
Para los casos internacionales se recopil informacin
del Lincoln Institute of Land Policy,1 el Programa de
Innovacin Pblica Local,2 la Red Habitat,3 Paisaje
VIVO Consultores,4 Government Innovators Network5 y
del Programa URBACT.6
Estos abren perspectivas distintas, en la medida en que
se dan en institucionalidades urbanas diferentes, con
distintas problemticas en materia de participacin, y
1 www.linconinst.edu
2 www.innovacionciudadana.cl
3 www.red-habitat.org
4 www.paisajevivo.com
5 www.innovations.harvard.edu
6 www.urbact.eu
si bien muchas veces no son directamente aplicables

a nuestra realidad, permiten crear un horizonte ms
amplio tendiente a lograr una mejor comprensin de
la inclusin de participacin en intervenciones urbanas.
Los casos nacionales surgen de una seleccin que
proviene del propio trabajo de investigacin. Ha
sido complementado con entrevistas y reuniones
con funcionarios del sector pblico, acadmicos,
representantes de fundaciones u ONG vinculadas a
proyectos de desarrollo urbano, y otros representantes

del sector privado.
Contrariamente a la metodologa de investigacin utilizada
en los casos internacionales, en los casos nacionales
se detallan marcos institucionales, normativos y/o los
programas en que funcionaron, para que no solamente
sean una muestra de cmo incluir participacin, sino
tambin de cmo es posible llevar a cabo estos proyectos
en nuestro pas, respecto de este contexto.
47
48
3.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE

PARTICIPACIN CIUDADANA
Planificacin Urbana
PLANIFICACIN URBANA
Objetivos especficos
segn seis grupos de inters:
Consensuar una visin de futuro positiva mediante

el aporte de distintos actores urbanos, polticos,
tcnicos, representantes del sector econmico y de
la sociedad civil.
Reunir, confrontar, aunar criterios, opiniones y sensibilidades
desde puntos de vista y visiones, provenientes de
distintos sectores que participan como actores -con
diversos intereses- en un territorio.
Articular, propendiendo a un mejor y mayor grado de
consenso entre todos los sectores que permita hacer
surgir las fortalezas y potencialidades del Municipio,
orientando, facilitando las decisiones polticas que
se adopten.
1. Representantes polticos y administrativos.

2. Tcnicos y profesionales.
3. Agentes econmicos.
4. Asociaciones culturales .
5. Asociaciones civiles.
6. Ciudadanos no organizados o asociados.
Plan Regulador Villafranca Panads7
Quines participan?
Ciudad/Localidad: VillaFranca del Panads, Barcelona,

Catalua, Espaa.
Poblacin: 36.650 personas aproximadamente.
Superficie: 19,65 km2.
Tipo de participacin: Top-Down (desde Arriba hacia
abajo)
Pgina web: http://www.diba.es/flordemaig/_PD/Docs/
publicacions_papers/07papers.pdf/
Participan en este Taller, seis grupos de inters (Actores):

Representantes polticos y administrativos (representantes
de los distintos partidos polticos y responsables tcnicos
municipales en temas de urbanismo).
Tcnicos y profesionales (arquitectos, historiadores,
economistas, urbanistas, docentes).
Agentes econmicos (agentes sindicales, de la
agricultura, de la restauracin, del comercio y de
empresas de servicios).
Asociaciones culturales y otros (asociaciones deportivas,
juveniles, culturales, etc.).
Asociaciones civiles.
Ciudadanos no organizado( bajo alguna forma de
asociacin).
En cataln su nombre es VillaFranca del Paneds,

ciudad capital de lAlt Peneds, en la provincia de
Barcelona, Regin de Catalua. Esta ciudad y comuna
se encuentra ubicada cerca de la costa litoral de la
regin, muy prxima a la ciudad de Barcelona. Cuenta
con una poblacin de 37.210 habitantes, lo que la
transforma en una ciudad intermedia en el sistema de
ciudades de Catalua.
El importante patrimonio histrico-artstico, constituido
por una serie de edificios (debidamente restaurados)
de la poca medieval le otorgan aires de nobleza
de ese periodo, as como su fuerte tradicin vincola.
Esto, sumado a las edificaciones modernistas que se
construyeron durante su expansin urbana a fines del siglo
XIX, la constituyen en una de las ciudades intermedias
ms importantes de la Regin de Catalua.
En el ao 2000 la Municipalidad de VillaFranca, consciente
de la necesidad de incluir la participacin ciudadana en
la planificacin urbana de la ciudad, aborda un proyecto
sumamente novedoso: la revisin del Plan General de
Ordenamiento Urbano de la ciudad VillaFranca del
Panads, incluyendo la visin ciudadana sobre el futuro
de la comuna. Para este objetivo se implementa el Taller
7 Informacin traducida del Cataln, paper: http://
www.diba.es/flordemaig/_PD/Docs/publicacions_
papers/07papers.pdf
La puesta en marcha del Taller

Mapa localizacin / Fuente:http://www.ajvilafranca.es/html/
sobrelaciutat/quees/situacio.html
de Futuro: Ideas para la VillaFranca que viene, una

herramienta diseada en Europa -especficamente- para
incorporar los puntos de vista e ideas de la ciudadana
al Plan Regulador. Se trata de construir una visin de
futuro de la comuna en conjunto, albergando las distintas
ideas y percepciones de sus habitantes. El objetivo es
repensar y generar una visin sobre la ciudad en que
habitan y habitarn.
Objetivos del Taller

El objetivo general del Taller de Futuro: Ideas para la
VillaFranca que viene es generar una nueva frmula de
participacin ciudadana con el fin de conseguir que en
el contexto del nuevo Plan General de Ordenamiento
Urbano, se reflexione e identifique diversos puntos de
vista y maneras de entender la ciudad.
La Municipalidad de VillaFranca del Panads contrata

una Consultora para hacerse cargo de la coordinacin
metodolgica de los Taller. El equipo tcnico lo constituyen
socilogos y urbanistas especialistas en procesos
participativos como asimismo, tcnicos de la Municipalidad.
El taller se desarrolla siguiendo la metodologa del
taller Europeo Awareness Scenario Workshop (EASW),8
elaborada a travs de programas de la Unin Europea.
El objetivo del mtodo es conseguir que todas las
personas que asisten a las diversas sesiones del taller
puedan expresarse. De esta manera se responde al
compromiso adoptado por la Municipalidad, que la
revisin del Plan General sea participativa.
En el taller se congregan cerca de cincuenta personas
8 Metodologa consistente en la creacin de posibles
escenarios futuros como una forma de facilitar la discusin de
los interesados y propiciar el desarrollo de posibles soluciones.
Para mayor informacin, consultar: competence.eucluster.
net/files/EASW-%20Basic%20Presentation?fileid=166.-
El taller se articula en dos sesiones:
Sesin 1:
Ideas para construir la visin del futuro de
VillaFranca
El objetivo de esta sesin es definir una visin consensuada
de cada uno de los grupos participantes sobre la ciudad
que quieren habitar, albergando dos perspectivas: desde
una visin optimista, se ve esta ocasin como idnea
para mejorar substancialmente las condiciones de vida
de la ciudad y, desde una visin pesimista, identificando
problemas y obstculos que se pudiesen presentar, a
modo de contar con decisiones adecuadas en los
momentos oportunos para no perjudicar la calidad de
vida y generar una degradacin urbana.
Cada grupo elabora una visin propia de la ciudad
para el ao 2015, contemplando las visiones optimistas y
pesimistas sobre el futuro. Se debaten y analizan asuntos
como la escena urbana, la movilidad, la accesibilidad,
la conservacin del patrimonio, la integracin social, la
actividad econmica, el entorno natural, la participacin
de la poblacin en decisiones de la ciudad, la imagen
de la ciudad, la infraestructura y los espacios pblicos.
En una sesin posterior, un representante de cada
grupo presenta la visin de futuro de la ciudad, y luego
se discuten las diversas visiones (una de cada grupo)
y de ah emerge un marco general de la imagen que
se tiene de la ciudad.
Sesin 2:
Propuestas concretas para incluir en el nuevo
planeamiento de VillaFranca
Se dividen nuevamente por grupos y se debate sobre los
siguientes temas: Estado de Bienestar y equipamientos,
modelo de ciudad y grandes proyectos urbansticos,
movilidad, accesibilidad y transporte, desarrollo econmico
local, medio ambiente, espacios libres, agua, energa,
contaminacin y residuos, y relacin de VillaFranca
con su entorno.
Se generan aproximadamente ciento veinte propuestas
y cada grupo de trabajo selecciona una serie de
entre cinco y siete ideas que consideran prioritarias o
fundamentales para exponer a la votacin del conjunto
49
50
de los asistentes, por medio de la presentacin al plenario,

de un panel-resumen. En el plenario un portavoz de
cada grupo expone las propuestas seleccionadas.
Despus de un corto debate sobre la idoneidad y
la viabilidad de las acciones presentadas, todos los
participantes votan por las acciones ms determinantes
para conseguir el mejor modelo de ciudad, segn el
marco elaborado en la sesin anterior. Los grupos no
pueden votar por sus propias propuestas y de la votacin
resulta una serie corta de ideas, apoyadas de manera
masiva por los participantes.
El documento final del taller, as como un dossier
con la totalidad de propuestas derivadas del trabajo
en comisiones, se entrega al equipo redactor del Plan
General a fin de que se estudien y sean incorporadas
a la documentacin de la revisin.
Este taller es sumamente efectivo por varias razones, de
las cuales se puede mencionar en primer lugar, que ste
es desplegado por un equipo profesional especialmente
capacitado en el tema. Por otro, es representativo
de la ciudadana, ya que alberga distintos sectores
que forman parte del tejido social de la ciudad de
VillaFranca, incluyendo de manera efectiva y real las
distintas percepciones, maneras de entender y habitar
el territorio, generando una instancia en que se puedan
confrontar ideas, lo mismo que ser escuchas de las
diversas opiniones -concepto principal-, a la hora de
articular una visin consensuada de futuro.
Al tratarse de una visin que se articula de manera
conjunta y consensuada, se genera un fortalecimiento
del capital social y cultural, ya que todos los sectores
(y actores) se sienten parte de su construccin. Con
esto se crea un vnculo directo entre los habitantes, el
territorio, el Municipio y otros sectores, fortaleciendo
las relaciones y los vnculos inter-sectoriales y pblicoprivados.
Plan Regulador del Distrito Noroeste de

Portland9
Ciudad/ Localidad: Distrito Noroeste de Portland, Estado
de Oregon, Estados Unidos.
Poblacin: Portland: 562.590 habitantes.
Grupo objetivo: Distrito Noroeste, 11.958 habitantes.
Limites: Al Norte con la calle NW Vaughn Street y NW
St. Helens Road.
Sur con la calle West Burnside,
Este con la carretera I-405,
Oeste con el barrio Hillside y Parque Forest.
Actividad econmica principal: Actividades comerciales
e industriales.
Tipo de participacin: Top-Down (desde Arriba hacia
abajo).
Pgina web: http://www.portlandonline.com
Portland, a la cabeza de la planificacin

Portland, la ciudad ms grande del Estado de Oregon,
tiene mucho que aportar a la planificacin urbana
participativa. Histricamente ha estado marcada por
desarrollar un fuerte ordenamiento del territorio. Cuenta
con diversos planes y estrategias con una visin de
futuro, tenindose en perspectiva una planificacin en
un horizonte de 50 aos, asegurando que sta sea una
planificacin articulada de manera transversal por la
participacin ciudadana, el cuidado del medioambiente,
la armona entre transporte y otros medios de movilizacin
(potenciando la presencia de ciclistas y peatones)
como tambin, la descontaminacin. Se trata de una
planificacin con un marcado nfasis en la sustentabilidad,
el transporte y la participacin de la ciudadana,
ocupando para ello herramientas de regulacin que ha
permitido planear y planificar su crecimiento. No existe
la idea de un crecimiento ni desarrollo azaroso, ha sido
pensado a priori, teniendo como objetivo contar con
una ciudad armnica y saludable.
Dado lo anterior, Portland es considerada un modelo
a seguir en materia de planificacin urbana.
Institucionalidad
El gobierno regional (Metro) pone en marcha la planificacin
de la regin a travs de Comits de Planificacin que
operan en las distintas partes, en que se subdivide el
territorio.
9 Informacin tomada de Northwest District Plan (NWDP)
realizado por Bureau of Planning, city of Portland, Oregon,
2003, (traduccin propia).
Mapa Portland
Fuente: http://www.homes-for-sale-portland.com/images/portland_
oregon_map.gif
Qu es Metro?
Metro es el gobierno regional elegido de forma directa
que gobierna a ms de 1 milln 200 mil habitantes en tres
condados (Clackamas, Multnomah y Washington) y las
24 ciudades que conforman el rea metropolitana de
Portland. Es responsable de la gestin del crecimiento
urbano, el transporte y la planificacin del uso del
suelo, as como tambin de la gestin de residuos
slidos, el funcionamiento del Parque Zoolgico de
Metro Washington, los parques regionales y programas
de reas verdes y servicios de asistencia tcnica para
los gobiernos locales. El organismo es presidido por
un funcionario ejecutivo elegido a nivel regional, y un
consejo conformado por siete miembros, elegidos por
distritos.
Portland se encuentra dividido en cinco distritos, segn
su ubicacin geogrfica (Sur Poniente; Sur Oriente;
Noroeste; Noreste y Norte). Cada uno de ellos, cuenta
con un plan regulador urbano, integrando variadas
herramientas y mtodos participativos.
De entre otros, y a modo de ejemplo, se cita uno de los
principios orientadores del Plan Regulador del Distrito
Noroeste (DNO):
El Plan Regulador del Distrito Noroeste est concebido
51
52
para guiar tanto a actores pblicos como privados en

la toma de decisiones e inversiones dentro del distrito
durante los prximos 20 aos (hasta el 2023). El Plan
proporciona orientacin para desarrollar polticas en
una serie de reas clave, tales como el uso de la tierra,
el diseo urbano, el transporte, la vivienda y el desarrollo
econmico. El Plan se orienta a proteger y mejorar el
hbitat, el carcter urbano y la vitalidad econmica de
este centro de la zona urbana, a la vez que proporciona
un medio para orientar el cambio en el tiempo.
Cules son las caractersticas distintivas de

este distrito?
El Distrito Noroeste llama la atencin por su diversidad
desde el punto de vista arquitectnico. En su tejido
urbano se puede encontrar distintos tipos y estilos en
la edificacin, coexistiendo construcciones antiguas
y modernas. Existe preocupacin por conservar y
mantener lo antiguo, lo patrimonial, as como dar paso
a la renovacin urbana, permitiendo la construccin de
nuevas viviendas que aporten a un desarrollo armnico
del entorno, manteniendo la identidad de la zona en
donde se emplacen.
Una gran parte de ste se desarroll antes y durante la
era del tranva, es decir, mucho antes que se manifestara
el uso masivo del automvil. Es por ello que en el entorno
edificado est presente una fuerte orientacin del uso
peatonal. A su vez y en trminos muy generales, el

distrito se encuentra dividido en distintas reas -urbanas-,
segn criterios y pautas de desarrollo urbanstico y
arquitectnico, para cada una de ellas.
rea F: Distrito de almacn Upshure.

Esta se presenta aislada del resto del Distrito Noroeste por
el puente Fremont; alberga variados y bien preservados
edificios industriales de principios del siglo XX (NWDP, 2003).
reas del Distrito Noroeste
Quines participan?
Desde la Comunidad
rea A: reas residenciales de Nob Hills.

Tambin conocida como los pisos, incluye gran parte
del ncleo histrico residencial del Distrito Noroeste.
Se caracteriza por contar con una mezcla diversa de
viviendas unifamiliares y de edificios de departamentos,
as como tambin con edificaciones de prominentes
instituciones religiosas.
rea B: reas residenciales del Oeste y las alturas.
Se caracteriza por su emplazamiento a los pies de West Hills
(Montes del Oeste) y constituida predominantemente
por viviendas unifamiliares de edificacin aislada.
rea C: El borde oriental.
El borde oriental es quizs una de las reas ms diversas
desde el punto de vista de la arquitectura. Esto es
producto de su ubicacin en un sector que durante
la primera parte del siglo XX se haba convertido en el
lmite de transicin entre un rea residencial y la industrial
del noroeste de Portland, transformndose tambin en
frontera del barrio en que viva la clase trabajadora.
Es as como sta incluye estructuras residenciales de los
barrios de las clases trabajadoras de mediados y fines
del siglo XIX, as como de muchos edificios industriales
de principios y mediados del siglo XX. Tambin alberga
instituciones religiosas como la Iglesia de Saint Patrick
y varias otras, luteranas, que han servido a la gran
poblacin inmigrante escandinava.
rea D: De transicin.
Esta incluye predominantemente la zona industrial
norte, as como el Hospital Legacy Good Samaritan y
el Centro Mdico de la zona. Ambas se caracterizan
por contar con una escala de desarrollo que difiere
considerablemente del patrn predominante en el
Distrito Noroeste.
rea E: El corredor Vaughn.
El corredor de Vaughn, al igual que el borde oriental,
es una zona caracterizada por una gran variedad de
estilos arquitectnicos y modelos de desarrollo. La calle
NW Vaughn (Vaughn del Noroeste) es una arteria que
presenta alto trfico y que sirve tanto a las reas de
uso mixto del distrito como a la industrial del lago Guild.
Tambin sirve de enlace entre esta ltima y el rea sur.
Calle Portland / Fuente: NWDP, 2003, p.4.
El rea Noroeste de Portland presenta una ciudadana

altamente activa lo que se ve reflejado en diversas
organizaciones ciudadanas.
El DNO posee seis reconocidas organizaciones, tanto
de barrio como empresariales:
La Asociacin del DNO
La Liga de Goose Holow-Foothills
El Barrio del Distrito de Pearl
El Barrio de Hillside
La Asociacin Industrial del Barrio Noroeste
La Asociacin de Negocios de Nob Hill.
Tambin est la coalicin de Vecinos del Oeste y del
Norte, sin fines de lucro, y que otorga apoyo a las
asociaciones de vecinos locales.
Estos grupos se constituyen en un sistema comunitario
organizado, por lo tanto cualquier ciudadano puede
expresar sus preocupaciones e inquietudes ante el
gobierno regional, permitiendo influir directamente en
la toma de decisiones. Estas organizaciones fomentan
la sensibilizacin y la participacin ciudadana, a travs
de la realizacin de distintas actividades y programas, lo
que contribuye a forjar un fuerte sentido de comunidad.
Existen tres principales centros comunitarios en el rea:
La Casa Amiga (Friendly House). Provee una serie
de servicios comunitarios de diversa ndole: asistencia
mdica, asistencia parental, actividades sociales, etc.
Mantiene algunos departamentos de transicin,
donde las familias sin hogar pueden permanecer
hasta seis meses.
El Centro Cultural del Barrio Noroeste funciona como
lugar de reunin de diversos grupos y organiza eventos
principalmente de ndole cultural.
El Centro Comunitario Hillside, dedicado ms que todo

a las actividades deportivo recreativas y educativas
de la comunidad.
Desde los gobiernos regional y local

La Direccin de Planificacin (Planning Bureau) es
una unidad encargada de llevar a cabo los procesos
de planificacin. En este caso estableci tres comits
consultivos para recibir aportes, generar y probar las
ideas, y revisar los proyectos propuestos en el Plan.
Este equipo de planificacin, en el desarrollo del
Plan, trabaj tambin en estrecha colaboracin con
varios barrios y asociaciones empresariales.
El primer comit, el Comit Consultivo Ciudadano
(CCC), compuesto por residentes de la comuna,
empresarios y dueos de propiedades del Distrito
Noroeste, el Distrito Pearl, los barrios Hillside, Goose
Hollow y Linnton, entre otros.
El segundo, el Comit Consultivo Tcnico (CCT),
compuesto por representantes estatales, regionales,
del condado, y agencias de la ciudad; as como
tambin por servicios pblicos privados.
El tercero, el Comit del Distrito Noroeste (CDN), grupo
ms pequeo conformado por representantes de
la Asociacin del Distrito Noroeste y la Asociacin
de Negocios Nob Hill. Este, funciona como el punto
inicial de contacto en el desarrollo de conceptos,
prestando asesora en la generacin de elementos
del Plan de Barrios del Distrito Noroeste.
Estos tres grupos han trabajado en estrecha colaboracin
con el equipo del proyecto, proporcionando valiosa
informacin y asistencia al desarrollo del Plan.
Existe, por otra parte, un grupo especial de asesora,
el Grupo temtico del corredor de Vaughn (Vaughn
Corridor Focus Group), que fue creado para asesorar
a los funcionarios en el anlisis de los posibles cambios
en el uso de la tierra, en las propiedades emplazadas
a lo largo de la parte norte de la calle NW Vaughn.
Este grupo incluye propietarios y sus representantes,
miembros de la comunidad y asesores tcnicos de
agencias pblicas.
53
54
Esquema/Resumen
Proceso participativo creacin Plan del Distrito Noroeste Portland
Etapas del Plan
Prediagnstico
Diagnstico
Diseo
Creacin del Plan
Actores
involucrados
Comit de
Planificacin
y firma del
diseo urbano,
Crandall
Arambula*.
Comit de
Planificacin y
ciudadanos.
Comit de Planificacin,
Comit de
Asociacin del Distrito
Planificacin y
Noroeste, Comit Planificador ciudadanos
de la Asociacin de Vecinos
del Distrito de Pearl y
estudiantes de Arquitectura
de la Universidad de Oregon.
Metodologa,
tcnicas,
herramientas
participativas
Taller pblico
y seminario
para desarrollar
preliminarmente
la concepcin
de un diseo
urbano para
toda el rea.
1.Paseos por
los vecindarios
(neighborhoods
walks) / Exploracin
por barrios. 2.
Asamblea pblica
de presentacin de
resultados de los
paseos.
1. Borrador inicial de cada

Comit de Planificacin y
reunin de debate conjunto.
2 Taller pblico de Visin
y Concepto de Diseo
Urbano. 3. Trabajos de
pregrado de alumnos de
arquitectura.
1. Casa Abierta
(Open House),
revisin de
borrador del
debate. 2.
Comisin
Consultiva
y reuniones
comunales
Informativa y
Consultiva
Consultiva y Resolutiva
Consultiva y
Resolutiva
Forma de incluir Informativa y

Participacin
Consultiva
NOTA: Cuadro Resumen elaborado sobre la base de antecedentes de NWDP, 2003.

* Para ms informacin, visitar www.ca-city.com
En el Pre-Diagnstico las tcnicas participativas utilizadas

fueron la realizacin de un taller y seminario abierto a
los ciudadanos; lo que se buscaba era desarrollar una
idea, un esbozo, un concepto preliminar, de diseo
urbano para toda el rea.
El seminario se concentr en el rea Noroeste de
Transicin entre las calles Lovejoy y Vaughn, lugar donde
se visualiz era posible generar un cambio. El objetivo
del taller fue desarrollar este concepto preliminar de un
diseo urbano para esta rea de transicin, y establecer
las bases para el desarrollo de uno ms amplio, para
toda el rea Noroeste.
Este trabajo culmin con la elaboracin de un informe
preliminar con los principales lineamientos y directrices
en torno al diseo urbano deseado. Se trat ms bien
de un ejercicio terico, la generacin de un marco,
que sirviera de gua en las siguientes fases del proceso.
Con posterioridad, en la fase del Diagnstico, se
implement una metodologa novedosa, la llamada
Paseos por los Vecindarios (Neighborhoods Walks).
En el verano del ao 2001 el Comit de Planificacin
patrocin cuatro paseos por los vecindarios; la idea
bsica fue que los ciudadanos, pudiesen explorar en
detalle lugares del Noroeste de Portland. Se puede sealar
que esta herramienta -mediante la que se recopila

informacin-, se convirti en una forma de observacin
participante grupal, es decir, los ciudadanos -en
distintos grupos- caminaron y exploraron el territorio con
una actitud reflexiva y crtica, generndose adems
una instancia en que ellos junto con funcionarios de
la Municipalidad compartieron ideas, puntos de vista
y percepciones sobre el rea que involucrara el Plan,
su presente y su futuro. Se gener con esta actividad,
valiosa informacin para el Comit de Planificacin.
Concebir un Diseo Urbano es generar una representacin
grfica respecto de la visin, en este caso conjuntamente
entre la comunidad y autoridades tcnicas, sobre el
futuro del rea de estudio, focalizndose en elementos
que pueden definir la forma urbana a la que aspiran.
Se trata de una representacin diagramada de las
polticas y estrategias para la implementacin del
Plan Regulador. El diagrama usa smbolos, indicando
la ubicacin general de variadas obras urbanas como
plazas, calles y conexiones.
Los paseos por los vecindarios culminaron en una
asamblea pblica en la que se present la informacin
recopilada a partir de ellos, lo que fue resumido en un
documento elaborado por el Comit de Planificacin,
denominado: Resultados de los paseos por los vecindarios
en el Noroeste.
Concluida la actividad anterior, se dio inicio a la etapa

de Diseo, en la que cada Comit Consultivo (el
Ciudadano, el Tcnico y el del Distrito Noroeste) prepar
los borradores iniciales sobre la visin y concepcin de
diseo urbano; presentados y debatidos luego, en una
reunin conjunta. El Comit de Planificacin utiliz los
aportes de estas reuniones para precisar la visin y la
propuesta de diseo urbano, antes de ser presentada
al pblico en un Taller. Durante el taller, miembros de
la comunidad discutieron el borrador en pequeos
grupos moderados por los planificadores. El equipo
registr, mediante grabacin, las ideas y comentarios
de los participantes, para iluminar la ruta de posibles
cambios. Los aportes del taller fueron usados para
perfeccionar una vez ms la declaracin de la visin
y el Diseo Urbano generados, obteniendo la versin
final adoptada para el plan regulador del DNO.
Una fuente adicional de recursos fue el trabajo de
estudiantes de pregrado y graduados de Arquitectura
de la Universidad de Oregon. Trabajando junto al equipo
del Comit de Planificacin varios estudiantes elaboraron
proyectos urbanos en este contexto territorial, as como
para el proceso de Planificacin de este distrito. Los
estudiantes pusieron de relieve asuntos del diseo
urbano e ilustraron las oportunidades de desarrollo
dentro del distrito.
Con todos estos insumos, se lleg a la etapa final del
proceso, es decir la creacin del Plan Regulador del
Distrito Noroeste.
En esta fase destaca una iniciativa patrocinada por el
propio Comit de Planificacin. Se cre la Casa Abierta
(Open House) con la finalidad que en un perodo de
dos meses todos los vecinos del sector pudieran revisar
el Borrador de Debate del Plan Regulador y de esta
forma, comunicar sus comentarios. Ms de cien personas
asistieron al recinto, los que les permiti informarse de
este borrador y comunicar sus comentarios e impresiones
al equipo del proyecto, lo que fue incorporado a la
propuesta del Plan Regulador.

A lo largo del invierno, primavera, verano y principios
del otoo de 2003, el equipo se reuni peridicamente
con los Comits Ciudadanos y de Asistencia Tcnica, as
como con el Comit del Distrito Noroeste, poniendo a
prueba y perfeccionando las propuestas del Plan. Hubo
reuniones con otros grupos, incluyendo los comits de
planificacin y transporte de la Asociacin del DNO, el
Comit de Uso del Suelo y Planificacin de la Asociacin
de Vecinos del Distrito de Pearl, la Liga de Goose HollowFoothills y la Asociacin de Negocios de Nob Hill.
Luego de estas reuniones y una vez afinadas las propuestas
del plan, ya no quedaba ms que terminar de ensamblar
todas sus partes, imprimirlo y listo: la zona del noroeste
contaba con un plan capaz de guiar el desarrollo y el
ordenamiento del Distrito durante 20 aos, el cual fue
altamente participativo e incluy la diversidad de sectores
que conforman esta zona. Fue un proceso prctico e
inclusivo, en que hay una continua retroalimentacin
entre todos los sectores que conforman el tejido social
del territorio, sobre todo entre la Municipalidad (el equipo
de planificacin) y las asociaciones ciudadanas.
La formulacin de este Plan, da cuenta de la activa
participacin ciudadana que hubo en su generacin.
Los ciudadanos se constituyeron actores indispensables,
poseen lazos comunitarios arraigados y un sentido de
pertenencia e identidad bien desarrollado, es decir,
todo da cuenta de un capital social slido, importante,
lo que permite a su vez una participacin ciudadana
saludable y sostenida en el tiempo. Un crculo virtuoso.
Desde este punto de vista, pudiera decirse que la
participacin de la ciudadana en Portland, es un
asunto consolidado en este tipo de procesos del
desarrollo urbano; cuenta con su propio espacio,
retroalimentando la generacin de nuevas herramientas,
mtodos, tcnicas que incluyen de manera eficaz a
la ciudadana.
55
56
INSTITUTO MUNICIPAL DE INVESTIGACIN Y

PLANEACIN DE CIUDAD JUREZ, MXICO (IMIP)
Ciudad/ Localidad: Ciudad Jurez, Estado de Chihuahua,
Mxico.
Poblacin: 1.313.338 Habitantes (ao 2005).
Superficie: 4,853.80 Km.
Actividad econmica principal: Fuerte orientacin a
industria manufacturera y con crecimiento en el rea
de servicios.
Principal problemtica urbana: Falta de servicios e
infraestructura urbana. Presencia de violencia y homicidios.
Tipo de participacin: Top-Down ( desde Arriba hacia
abajo)
Premios: El IMIP recibi el Premio Gobierno y Gestin
Local en Mxico.
Ciudad Jurez (entre dos naciones)

Ciudad Jurez se asienta en el mismo lmite fronterizo
con Estados Unidos, dotndola de un carcter mixto,
internacional. Es la ms poblada y la ms grande en
superficie del Estado de Chihuahua, proyectndose como
una de las ciudades ms importantes de este Estado.
Su desarrollo econmico ha sido lento pero creciente,
por lo que el nivel de desempleo ha logrado disminuir
paulatinamente. Cuenta con una fuerte orientacin
hacia la Industria Manufacturera, pero tambin ha
incrementando el rea de Servicios.
Durante el ltimo tiempo la ciudad se ha expandido
(crecimiento de poblacin y ocupacin del territorio),
por lo que debe atender nuevas necesidades de sus
habitantes y demandas en el uso del territorio. Dicha
expansin no ha sido acompaada de una oferta mayor
de servicios pblicos, vivienda, transporte y vialidad, por
lo que la calidad de vida y habitabilidad del territorio
se ha visto disminuida, as como el desarrollo urbano,
que resulta rezagado.
La manera de hacer frente a estos principales problemas,
se ha traducido en planificar el futuro de la ciudad y
generar estrategias de desarrollo que apunten hacia
una mejora integral. A esto se aboca el Instituto
Municipal de Investigacin y Planeacin de Ciudad
Jurez (IMIP).
Estas estrategias de desarrollo se definen como un
modelo innovador para superar la discontinuidad en los
procesos de planeacin y para ponderar a sta como
un instrumento indispensable para lograr el desarrollo
integral del Municipio de Jurez; evitar las acciones y
Paso Fronterizo
obras improvisadas y para revertir los rezagos y la falta

de visin a largo plazo.10
IMIP
Planificando participativamente
El IMIP desarrolla funciones de investigacin y planificacin
urbana. Su objetivo general es dotar de procesos
de planeacin y programacin eficiente, a travs
de la planeacin institucionalizada. Desarrolla a su
vez planes estratgicos para planificar y ordenar el
territorio, generando un crecimiento urbano racional y
equilibrado, dotando y manteniendo la infraestructura,
servicios y equipamiento, as como la preservacin y
conservacin del medio ambiente.
Se trata de posibilitar la generacin de una planificacin
urbana que sea descentralizada, de carcter local, y
con fuerte nfasis en la participacin ciudadana; es
decir, utilizando mtodos que involucren directamente
a los habitantes de Ciudad Jurez.
Una de las caractersticas esenciales del IMIP, es el
traslado de una planeacin normativa a una planeacin
participativa, en que los planes de desarrollo apuntan hacia
una visin ms bien integral, incluyendo sistemticamente
a la comunidad en la determinacin y solucin de
problemas.
A su vez, se constituye en un Instituto de Investigacin,
acercndose a la realidad de la ciudad mediante
estudios, diagnsticos, y diseos metodolgicos con
preponderancia en lograr la participacin activa de
10 http://www.imip.org.mx/imip/imip.php
Paso fronterizo
Fuente: http://www.aerocalifornia.com.mx/UserRsx/images/Destinations/CJS.jpg
la comunidad.
El IMIP surge como un modelo alternativo de planificacin,
como una forma de hacer frente a un sistema centralizado
y dependiente de los ciclos polticos. Se estructura
orgnicamente mediante el Consejo Deliberativo,
integrado tanto por agentes pblicos como de la
ciudadana, lo que le otorga una mayor permanencia
y estabilidad en el tiempo.
En el Plan de Desarrollo para la ciudad del ao 2003,
la participacin ciudadana aparece como un factor
fundamental en el diseo de los objetivos, estrategias,
lneas de accin y polticas que conforman el Plan. Una
certeza de los tiempos actuales es la necesidad de
involucrar a la sociedad en los procesos de planeacin
de su localidad. Esto con el fin de que los procesos
de planeacin definan el inters pblico y deriven
en acciones conjuntas en donde gobierno, sociedad
civil e iniciativa privada, sean corresponsables en la
conduccin del desarrollo urbano (PDU, 2003).
Se plantea como necesaria la integracin de esfuerzos,

la coordinacin intersectorial y la institucionalizacin de
procesos y mecanismos, decisivos para el cumplimiento
de las metas establecidas.
Mtodos Participativos
Para poder reflejar en la prctica la integracin de
mecanismos participativos, el IMIP ha implementado
una serie de metodologas participativas, respecto de las
cuales la comunidad ha respondido de buena manera,
hacindose partcipe de planes de desarrollo anuales.
A una de estas herramientas se le denomina Conferencia
de Bsqueda. Esta metodologa tiene una base tericoconceptual de sistema abierto, de psicologa social y
de dinmica de grupos (PDU, 2003).
Se trata de talleres en que la comunidad participa y
57
58
debate ideas sobre el presente y el futuro del sector

que habitan. De esta manera generan los escenarios
ms deseables y factibles que vislumbran para su
territorio, mediante un ejercicio en que distinguen entre
futuro probable y futuro deseable, siendo el primero
una proyeccin de lo que ocurrira si no se realizara
ninguna intervencin de mejoramiento en el territorio,
mientras que el futuro deseable corresponde a lo que la
comunidad aspira en que se transforme el territorio que
habitan, otorgndoles una visin de largo plazo sobre
las principales necesidades y problemas a solucionar.
En estos talleres se generan tambin, un conjunto
articulado de objetivos, as como de planes de accin
coordinados y la asignacin de responsabilidades en
el tiempo para alcanzar los objetivos propuestos. En
este sentido se trata de una experiencia prctica y
eficaz, ya que la comunidad no solamente es capaz
de opinar y aspirar a una solucin de sus propias
necesidades sino que se involucra de manera directa,
adquiriendo responsabilidades concretas para intervenir
en su sector hacia el futuro deseable y alejarse de los
riesgos y problemas del futuro probable. En sntesis, se
integra a la comunidad, de manera reflexiva y activa.
Talleres urbano-ambientales
Otra herramienta utilizada son los talleres urbanoambientales, los que se desarrollan en una escala ms
prxima, a nivel de barrio. Se conforman distintas mesas
de trabajo, en la que participan alrededor de diez
individuos de la comunidad y dos moderadores del IMIP
(un arquitecto y un trabajador social o socilogo). Se
debaten asuntos relacionados con el uso de los espacios
pblicos, los espacios privados, la infraestructura de
vas pblicas, el saneamiento, el transporte colectivo
y los riesgos naturales. La idea es obtener informacin
desde la perspectiva de los mismos habitantes, de los
principales problemas que se presentan en el territorio
donde habitan; estos problemas se identifican tambin
de manera grfica, ubicndolos sobre fotografas areas.
La mayor fortaleza de esta herramienta participativa, es
el nivel al que opera. Es focalizada y personalizada. En
los hechos, estos talleres se implementan sobre una base
aproximada -cada cinco cuadras- y con un nmero

reducido de participantes.
Tambin se realizan entrevistas pero no a cualquier
habitante, sino a los ms antiguos de la zona, as como
a los responsables de instituciones localizadas en el
lugar. Se trata de informacin en la que la experiencia
del habitante aparece como necesaria y valiosa para
reunir, levantar antecedentes y poder realizar un
diagnstico acabado sobre el rea de anlisis.
El objetivo es identificar el proceso histrico de ocupacin
de la zona, sus rasgos socio-organizativos, y, si los hay,
los perfiles de los liderazgos (PDU, 2003).
Junto con recabar informacin se abren espacios
para la deteccin y desarrollo de liderazgos locales
ciudadanos, los que pueden transformarse en actores
gravitantes en el desarrollo urbano de la ciudad.
El IMIP es un buen ejemplo como modelo institucional,
de gestin local; la participacin de la ciudadana se
presenta como un valor fuertemente arraigado a su
gestin. Es transversal, tanto en los enfoques tericos
como en las prcticas metodolgicas.
El gran atributo de la planificacin participativa es
que la comunidad se involucra de manera activa, se
transforma en un actor relevante con poder de decisin
y accin, sobre el presente y el futuro de su ciudad.
Las fortalezas de las metodologas participativas que
utilizamos son: el cambio de paradigma, de ciudadano
como co-responsable, dejando la prctica paternalista,
la apropiacin de los instrumentos de planeacin por
los ciudadanos, el carcter incluyente y plural de
convocatoria a la ciudadana, el posicionamiento de
los ciudadanos sobre acciones concretas en la ciudad
y que la comunidad participe y decida sobre el futuro
de la ciudad y no como algo ajeno a ella.
El IMIP como tal es una experiencia innovadora de pensar
la planeacin desde otra perspectiva radicalmente
distinta a la que el Estado vena llevando a cabo desde
los inicios de la planeacin en 1938; es el cambio de una
planeacin normativa a una planeacin participativa.
Abigail Garca/ Coordinadora de Planes y Programas IMIP.
Contacto: Pedro Cital Beltrn. pcotal@imip.org.mx
INTERVENCIONES URBANAS DE
ENVERGADURA
LA GRAN CONCERTACIN/ PROYECTO PARIS
RIVE GAUCHE
Ciudad/ Localidad: Distrito XIII de Pars.
Poblacin: La poblacin de la ciudad de Pars es de
2.153.600 habitantes, y el rea metropolitana denominada
Regin Parisina o Isla de Francia es de 9,9 millones de
habitantes.
Superficie: 130 hectreas/ 3 km de borde del ro Sena
Grupo objetivo: Habitantes del distrito XIII.
Principal problemtica urbana: Desvalorizacin econmica
y urbana de la zona.
Tipo de participacin: Ambas direcciones: Top-Down
y Down-Top.
En espaol Paris Rive Gauche podra traducirse como
Rivera Izquierda de Pars. Este fue el nombre que recibi
el proyecto de urbanismo localizado en el Distrito XIII
de la ciudad Pars, desarrollado a partir del ao 1991 y
que en la actualidad contina en ejecucin.
Comprende un rea de 130 hectreas, emplazadas
a lo largo de las vas de ferrocarril que bordean 3
kilmetros de longitud del ro Sena, tomando como eje
principal, la nueva Avenida de Francia. El proyecto
trata principalmente de la revitalizacin de un rea
constituida fundamentalmente por sitios baldos, de
propiedad del Estado, que fueron parte de un pasado
industrial y ferroviario. La misin del proyecto es doble:
por una parte, reactivar econmicamente el sector por
medio de la construccin y remodelacin de viviendas,
centros comerciales, oficinas, universidades y edificios
pblicos (como por ejemplo, la Biblioteca Nacional);
donde, a su vez, este desarrollo inmobiliario y su dinmica,
generara mayor empleo para los habitantes del barrio
y sus alrededores. Asimismo, existe el desafo y objetivo
de vincular los nuevos barrios con los ya existentes, pues
el terreno presentaba una condicin de isla urbana,
definido por dos lmites fronterizos: el ro Sena y las
lneas del ferrocarril, lo que impeda la integracin de
este gran pao de terreno con el resto de la ciudad.
Por esta razn, la idea principal fue conectar el rea
de intervencin con el Barrio de Bercy, situado al otro
lado del ro.
Paris Rive Gauche. Fuente: SEMAPA. Presentacin Seminario

Experiencias Internacionales de Participacin Ciudadana en el
Desarrollo Urbano UC- MINVU. 25-03.2008. Santiago, Chile.
Objetivos del Proyecto

Los objetivos concretos del Proyecto Paris Rive Gauche
son los que se explicitan a continuacin:
Recuperacin de extensos predios cercanos al centro
histrico a lo largo del ro Sena.
Fomentar el desarrollo social y econmico construyendo
oficinas y generando empleo.
Ofrecer nuevas viviendas (estatales y no estatales),
equipamientos pblicos y comerciales, espacios
verdes, dotados de un transporte pblico eficiente.
Creacin de un polo intermodal de metro-tren (RER),
metro y buses.
Integracin de barrios, vinculando el nuevo al tejido
urbano existente a uno y otro del ro Sena. Se interviene
las vas de ferrocarriles, reconocindolas como barrera
a esta integracin.11
Entre los varios proyectos que contempla PRG se
encuentran:
Programas de viviendas que abordan 430 mil metros
y 5 mil unidades de las cuales mil son para viviendas
de estudiantes.
Oficinas ocupando 700 mil metros, contrataciones
proyectadas de 60 mil empleados.
Comercios y establecimientos pblicos tales como
la Biblioteca Nacional de Francia (250 mil metros) y
el Barrio Universitario (210 mil metros).
Parques y jardines con una superficie de 10 hectreas.
11 Duval-Zack, Chlo. El Gran Proyecto Urbano Paris Rive
Gauche: La transformacin de un baldo ferroviarioindustrial en un nuevo barrio parisino. Revista de Urbanismo,
15. Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y
Urbanismo. Noviembre, 2006.
59
60
Entidad responsable/ SEMAPA

En Francia, la sigla SEM se utiliza para nombrar a toda
empresa pblica sometida al derecho privado. Las ventajas
de este tipo de institucin, es que con ella se propicia
una actuacin con mayor flexibilidad e independencia
respecto de otros organismos gubernamentales. Esto es
especialmente relevante cuando se trata del manejo
presupuestario de un proyecto, ya que a partir de esta
formalidad los recursos a l destinados son independientes del
presupuesto comunal; ello posibilita obtener financiamientos
de otras entidades ya sean pblicas o privadas. Adems,
poseen facultades para expropiar y el derecho para
comprar los terrenos incorporados al Proyecto. No existe
dependencia respecto del Municipio, como tampoco
de algn otro organismo estatal.
En el caso de Paris Rive Gauche la entidad responsable
del Proyecto corresponde justamente a este tipo de
instituciones. Denominada SEMAPA -Sociedad de Economas
Mixtas de Desarrollo de Pars-, este organismo estatal fue
creado en el ao 1985 con una labor multidisciplinaria:
adquirir los terrenos (compra de suelo con financiamiento
privado), definir el proyecto urbano, hacer seguimiento
de los proyectos arquitectnicos, ceder los derechos
de construccin y gestionar la coordinacin con los
distintos actores involucrados.
La SEMAPA a su vez, est conformada por distintas
instituciones pblicas: Gobierno Central, Gobierno
Regional, Municipalidad de Pars y la Empresa de
Recursos Ferroviarios de Francia (SNCF). En definitiva, es
la organizacin pblica que lleva adelante el proyecto
poltico en conjunto con una labor tcnica que busca
favorecer el desarrollo econmico de varias Zonas de
Desarrollo Concertado (ZAC) de Pars. En este sentido
se puede decir que SEMAPA es una empresa pblica,
un organismo que es pblico, pero tiene una lgica
de funcionamiento privada que debe someterse a las
reglas propias del mercado, como cualquier empresa
u organismo privado.
Condiciones en las que se desarrolla el

proyecto
Existen dos elementos que son importantes a tener en
cuenta antes de profundizar en los conflictos sociales
producidos, los que estn relacionados con el contexto
en el cual se origina y lleva a cabo el Proyecto.
El primer elemento est vinculado con las caractersticas
espaciales del Proyecto, particularmente su condicin
de isla urbana que lo constitua en un sector muy
segregado y desvalorizado social y econmicamente.
En vista del desequilibro respecto al resto de los barrios,

se haca necesario cambiar la tendencia del Distrito
XIII, que como se ha sealado, est marcada por una
alta cifra de desempleo.
El segundo elemento es la complejidad del PRG; debe
responder a mltiples intereses de distintos organizaciones
y grupos sociales teniendo implicancias sobre aspectos
de la economa, sociales, polticos y culturales del barrio y
de la ciudad. Tal como el Director Delegado de SEMAPA
Gilles de Montmarin12 lo seala: no hay slo un autor
del proyecto, hay mucha gente involucrada, y creo que
ste es el elemento innovador de nuestro proyecto. Al
final podremos decir que ste es un proyecto hecho
un poco por los polticos, los tcnicos que trabajamos
en l, la sociedad civil, todos los que participan en l,
y la clave para esto es negociar; dar el poder a distinta
gente y negociar con cada cual tratando de encontrar
proyectos comunes.
El proyecto ha sido de tal envergadura que desde un
principio se pens que era necesaria una planificacin
urbana estratgica, de largo plazo, flexible y adaptable
a los cambios socioeconmicos que surgen, y el apoyo
de un desarrollador pblico (Duval-Zack, 2006).
A continuacin se detalla una lista de las entidades
contractualmente involucradas, lo que revela la complejidad
de la red de actores implicados:
La Ville de Paris
Organizacin propietaria del 57 por ciento del capital
involucrado en el Proyecto PRG.
En el ao 1991 La Ville de Paris encarga a la SEMAPA el
desarrollo del proyecto. Entre sus labores se encuentra
la definicin del Plan Local de Urbanismo (PLU), el Plan
de Acondicionamiento de Zonas (PAZ) y la definicin
de la Zona de Acondicionamiento Concertado (ZAC).
SNCF
Corresponde a la Empresa de Recursos Ferroviarios de
Francia, propietaria de la mayora (aproximadamente
70 por ciento) de los terrenos de PRG. Dentro de sus
objetivos se encuentra la valorizacin de bienes
races subutilizados, modernizacin de la estacin
de Austerlitz y la mejora de las estructuras ferroviarias
interurbanas y su conexin con el metro (Lnea 14).
Gracias a su participacin se pudo desarrollar un
proyecto de largo plazo. Por ejemplo, para la compra
de terrenos SEMAPA pagaba a la SNCF13 bajo un
sistema de pago diferido.
12 Traduccin del ingls al espaol: Entrevista realizada el 26

de marzo de 2008.
13 Sigla correspondiente a Socit Nationale des Chemins
de Fer Franais.
RATP (Administracin Autnoma de Transportes de

Pars)
Se preocup de la mejora del transporte pblico,
creacin de centros intermodales en Austerlitz y
construccin de la Lnea 14 del metro y su extensin.
PAP (Puerto Autnomo de Pars)
Encargada de gestionar las riveras de los 3 kilmetros
del proyecto y los tres puertos existentes en ese tramo.
APUR (Atelier Parisien dUrbanisme)
Agencia estatal de urbanismo, encargada de apoyar
a los desarrolladores de proyectos urbanos en Pars.
Comit Permanente de Concertacin
Comit compuesto por trece asociaciones locales
que funcionan con un presupuesto autnomo,
entre ellas, ADA 13, Ecologie pour Paris, Paris Banlieu
Environement, SOS Paris, Tam-Tam, APLD 91, Espace 13,
Cercle Amical du Berry, Association Odysee Lutece.
Se renen con la idea de dar a conocer sus intereses,
ser escuchados e incluidos en el proyecto.
de diverso orden, intentando comprometer la integracin

de variables sociales como parte de los objetivos del
mismo.
Montmarin seala:
En un principio nos equivocamos, dimos informacin sobre
el proyecto, pero no incluimos la variable participacin
no escuchamos a la ciudadana en un principio. Despus
integramos la participacin y creo que hicimos mucho
ms que lo que la reglamentacin exiga la sociedad
civil est representada por el Comit de la Concertacin
y puede participar en las decisiones finales del proyecto.
Conflictos y soluciones participativas
Tambin se crearon instancias permanentes de participacin

e informacin, tales como un Comit de Sitio desarrollado
por la empresa gerente del Sistema de Transporte de
la regin de Pars, un Centro de Informacin, un folleto
trimestral, una carta de informacin, una pgina web
y una revista electrnica del Proyecto.
En 1991 se desarroll el Plan de Acondicionamiento

de Zona (PAZ),14 cuyo objetivo era crear una nueva
orientacin para el Distrito XIII. En esta primera fase surge
el primer conflicto que debi enfrentar el Proyecto, que
se enfocara a desarrollar un sector de negocios similar
al barrio de la Defense en Pars, lo que repercutira
negativamente en los habitantes del sector y su entorno,
y en opinin de ellos afectara negativamente su calidad
de vida, ante la potencial y explosiva generacin de
nuevos empleos. Se reclamaba a su vez, que no se
respetara la arquitectura del lugar, temiendo que
varias edificaciones fueran destruidas y se ignoraran
las cualidades arquitectnicas preexistentes.
Producto de dicha oposicin, en el ao 1997 el ZAC
(Zona de Acondicionamiento Condicionado)15 es
reelaborado y aprobado a travs de una encuesta
pblica, sufriendo importantes cambios respecto al
proyecto original. Dentro de los cambios se encuentran:
i) la incorporacin de uso de suelos mixtos para la zona,
lo que permite integrar la construccin de oficinas y de
nuevas viviendas, tanto estatales como no estatales,
para personas de escasos recursos;
ii) el desarrollo de un barrio universitario (conocido
como La Universidad Pars 7);
iii) la instalacin de distintos tipos de equipamiento
pblico como, por ejemplo, la Biblioteca Nacional de
Francia (BNF).
Estas reformas significaron un vuelco fundamental al
proyecto, dado que se le reorient hacia funcionalidades
14 Sigla traducida al espaol.
15 Sigla traducida al espaol.
Con el objetivo de fomentar un proceso continuo

y progresivo de participacin de la ciudadana, la
SEMAPA realiz en definitiva, un Plan Maestro que fuese
cambiando y adaptndose a los tiempos y demandas,
modificndose por medio de consultas urbanas regulares
y entregando imgenes del nuevo barrio a los habitantes
y organizaciones locales.
Para la discusin de temas arquitectnicos y urbanos

especficos del Proyecto, SEMAPA tambin organiza
sesiones plenarias y grupos de trabajo en temas diversos
y de mayor especificidad; los grupos civiles participan
dependiendo del tema a tratar. Como seala su director,
es muy importante mantener la formalidad del caso,
con un sistema de registro de la informacin, a travs
de la transcripcin de las grabaciones obtenidas en
las reuniones de cada sesin plenaria.
Otro aspecto que recomienda, es que en las reuniones
es relevante considerar la distribucin y localizacin
espacial en la sala de los actores los polticos, tcnicos
y representantes de empresas y organizaciones civiles.
Es relevante que se siten reunidos en forma circular, lo
que lleva a una apertura al dilogo ms bien de orden
horizontal. Distribuir frente a frente genera normalmente
sensacin de distancia y jerarquas entre los asistentes.
El Gran Acuerdo: la Concertacin

Tal como se mencion anteriormente, luego de largos
perodos de protestas y conversaciones, Paris Rive
Gauche se transforma en un proyecto urbano que surge
como fruto de un proceso compartido entre el sector
pblico, el mundo privado y la sociedad civil. Si bien, el
proyecto se origina bajo la voluntad del sector pblico
61
62
con el propsito de generar la reconversin urbana del

rea, a travs de su implementacin se logra asociar a
empresas y a la comunidad, convirtindose esta ltima
en un actor relevante en su desarrollo.
Cmo se logr llegar a un acuerdo entre las

distintas partes?
A travs de qu mecanismo se llev a cabo
este proceso?
La participacin de la ciudadana se logr principalmente
gracias a la creacin en 1997 de un Comit Permanente16
llamado la Concertation (concertacin o encuentro).
Este comit -hemos dicho- est compuesto por trece
asociaciones representantes de la sociedad civil que
operan a nivel local, entre ellas: ADA 13, Ecologie pour
Paris, Paris Banlieu Environement, SOS Paris, la Tam-Tam,
APLD 91, Espace 13, Cercle Amical du Berry, Association
Odysee Lutece.
Se entiende -La Concertacin- como un proceso colectivo
y no una bsqueda sistemtica de consenso; funciona
sobre la base de la formacin de distintos grupos temticos
planteados por la SEMAPA y la Ville de Paris, los que van
variando segn el proyecto arquitectnico y urbano
16 Ms informacin sobre la concertacin en las definiciones
incluidas hacia el inicio del caso.
discutido en cada momento; se busca enriquecerlos

mediante la incorporacin de distintas perspectivas,
dando cabida a las diversas proposiciones. En definitiva,
la Concertacin es un debate de ideas que tiene por
objeto aportar e iluminar a las decisiones.
En resumen, dentro de los objetivos de este Comit de
La Concertation, se encuentran:
Fomentar la participacin ciudadana en los proyectos
que les conciernen por medio de la entrega y recepcin
de informacin, el intercambio de ideas y el debate;
Mejorar el contenido de los proyectos y facilitar su
realizacin asociando con esto, desde el origen, una
amplia gama de actores.
Complementando, existen dos documentos de referencia
que constituyen las orientaciones bsicas de La
Concertation; el primero, presentado por el Comit
Permanente el 10 de enero de 2002, y el segundo, la
deliberacin del Consejo de Pars del 24 de junio de
2002 (Documento del Contrato de la Concertacin).
Etapas del Proceso Participativo

Existen principalmente seis etapas en la historia del
proyecto, que describen el proceso participativo, es
decir, desde que se genera un primer conflicto, hasta
que ste es resuelto y se logra incluir la opinin de
organizaciones civiles, empresas y ciudadanos:
Etapa del
Proyecto
Sujeto de Consulta/ Actor

relevante
Resultados del Proceso
Forma de Incluir
Participacin
Diagnstico
1991
Consejo Municipal de Pars Delimitacin del permetro del proyecto y

los objetivos generales del desarrollo del
rea a intervenir.
Primeros estudios urbanos del rea a
intervenir.
Resolutiva
Primera
Etapa de
Planificacin y
Diseo. 1991
Municipio de Pars y
SEMAPA
Creacin de la Zona de
Acondicionamiento.
Condicionado ZAC, creacin de
un proyecto de utilidad pblica, y
elaboracin del Plan de Desarrollo (PAZ).
Convenio entre el Municipio de Pars y la
SEMAPA para realizar el proyecto Paris-Rive
Gauche.
Informacin pblica del PAZ.
Informativa
Segundo
Etapa de
Planificacin y
Diseo. 1991
Grupos de la Sociedad
Civil
Sociedad Civil rechaza el PAZ.

Primera propuesta no era viable debido
a que era necesaria la vinculacin con
la poblacin (en su mayora de bajos
ingresos).
Resolutiva
Tercera
Etapa de
Planificacin y
Diseo. 1993
Comit Permanente de
Concertacin desde 1997:
13 asociaciones locales,
entre ellas: ADA 13,
Ecologie pour Paris, Paris
Banlieu Environment, SOS
Paris, la Tam-Tam, APLD 91,
Espace 13, Cercle Amical
du Berry, Association
Odysee Lutece*
La Concertacin es un proceso colectivo

que pretende enriquecer los proyectos y
da cabida a proposiciones pertinentes.
Consultiva y
Resolutiva
Reformulacin
del Proyecto.
1997
Habitantes (parte del

Pacto Concertacin).
Encuesta: El PAZ es reelaborado y

Consultiva e
aprobado en 1997 a travs de una
informativa
encuesta pblica.
Informacin pblica. Aplicacin de la Gua
de la Concertacin
Creacin de un Comit Permanente de la
Concertacin (1998).
Difusin 1997
hasta la fecha
SEMAPA
Centro de Informacin
Carta de informacin
Sitio web http://www.parisrivegauche.
com/
Informativa y
Consultiva
* ADA 13, Ecologa de Pars, Medio Ambiente Suburbano Pars, SOS Pars, el Tam-Tam, APLD 91, Zona 13, Crculo de la Amistad
Berry, Asociacin Odysee Lutece, respectivamente (traduccin propia).
Paris Rive Gauche 2007 / Fuente: Presentacin Seminario Experiencias Internacionales de

Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano UC- MINVU. 25-03.2008. Santiago, Chile.
63
64
Innovaciones y aspectos destacados de la

experiencia participativa
Como aspecto destacable del proyecto en trminos del
logro de la incorporacin de distintas organizaciones
pblicas, privadas y civiles, se encuentra el Gran Pacto
de la Concertacin, el cual implic garantizar la mejor
informacin y participacin de los habitantes de la
manera ms transparente posible:
Podemos decir que en el proyecto Paris Rive Gauche,
no fue un fantasma de participacin ciudadana, porque
rpidamente se institucionaliz esa participacin,
mediante varios Comits: Comit Permanente de
Concertacin desde 1997, con grupos de trabajo
temticos compartidos con la SEMAPA, el Municipio
de Pars, trece asociaciones locales; un Comit de Sitio,
creado por la empresa regente del sistema de transporte
de la regin de Pars; un Centro de Informacin; un folleto
trimestral; una carta de informacin y un sitio web.17
Elementos destacables
Paris Rive Gauche es merecedor de replicar en cuanto
a la flexibilidad y permeabilidad de su gestin, a fin de
lograr una satisfactoria relacin con la comunidad. Hechos
tales como la incorporacin de distintas organizaciones
civiles en los procesos por medio de las consultas urbanas
regulares, encuestas pblicas o el valioso Comit de
Concertacin, son mtodos que pueden ser replicados
para la ejecucin de proyectos a mediana escala a
nuestra realidad.
Por otra parte cabe destacar que la institucionalidad
de este proyecto representada por SEMAPA, da cuenta
de la complejidad del mismo. Paris Rive Gauche es un
proyecto en el cual participan tantos actores pblicos,
privados y organizaciones de la sociedad civil. La
SEMAPA dio espacio para enfrentar dicha complejidad
y que sta se viera reducida o simplificada, como haba
ocurrido con otros Programas en donde sus proyectos,
se haban abordado por parcialidades.
17 Duval-Zack, Chlo. Op. cit.
Combeau, Felipe; Catalina Dougnac y Carlos Moreno. Paris Rive Gauche. Plataforma Network: PROFESOR:
Ivn Poduje. Ayudante: David sale. 2005.
Director Delegado SEMAPA. Gilles de Montmarin. Entrevista realizada por ProUrbana el 26.03.2008.
Traduccin de ingls al espaol.
Duval-Zack, Chlo. El Gran Proyecto Urbano Paris Rive Gauche: La transformacin de un baldo
ferroviario-industrial en un nuevo barrio parisino. Revista de Urbanismo, 15. Universidad de Chile, Facultad
de Arquitectura y Urbanismo. Noviembre, 2006.
Sitio web del Proyecto Paris Rive Gauche: http://www.parisrivegauche.com/
http://www.plataformaurbana.cl/copp/albums/userpics/10020/mdu-1_2005-paris.pdf.
http://revistaurbanismo.uchile.cl/CDA/urb_simple/0,1310,SCID%253D19228%2526ISID%253D668%2526IDG
%253D2%2526ACT%253D0%2526PRT%253D19222,00.html
BIG DIG:18 LA GRAN EXCAVACIN DE LA

CIUDAD DE BOSTON
Ciudad/ Localidad: Boston, Massachusetts.
Poblacin: 596.638 habitantes.
Superficie: Superficie total de la ciudad de alrededor
de 23 mil hectreas.
Economa: Educacin superior, investigacin, salud,
actividad financiera y tecnologa.
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Boston y
alrededores.
Principal problema urbano: Congestin vehicular.
Tipo de participacin: Ambas direcciones: Top-Down
y Down-Top.
Desde aproximadamente la mitad del siglo XX, la
ciudad de Boston, Massachusetts, es desafiada a ser
un centro de desarrollo financiero reconocido a nivel
mundial. Poco a poco la ciudad fue creciendo tanto
a nivel econmico19 como poblacional, lo que llev a
un significativo incremento de la tasa de motorizacin.
A medida que su poblacin creca, el trfico pas
a ser un problema. El centro urbano de Boston, que
albergaba cerca de 600 mil habitantes, logr tener la
misma cantidad de vehculos diarios, producindose
grandes atochamientos para desplazarse de un lugar a
otro. Fue necesario llevar a cabo una reestructuracin
de la ciudad: habilitar vas de transporte ms expeditas,
construir ms viviendas, generar centros comerciales,
reas verdes, museos, y otras infraestructuras.
El tema del transporte urbano de la ciudad de Boston,
ha sido abordado desde hace dcadas (1956) por
las polticas gubernamentales del estado, pero pocas
medidas fueron lo suficientemente estrictas como para
atacar este problema desde su raz. Dentro de las medidas
adoptadas se encuentra la construccin de la Avenida
Central Interestatal 93 elevada, la cual permiti en ese
entonces (1959) facilitar el desplazamiento de unos 75
mil vehculos diarios, reduciendo considerablemente
la congestin.
Para la construccin de esta autopista fueron necesarios
muchos esfuerzos, tales como la demolicin de ms de
mil estructuras histricas y el traslado de 20 mil residentes
desde sus hogares a otras zonas de la ciudad. Adems,
y como norma general en este tipo de casos, la crtica
que se haca en la poca era que la carretera divida
a la ciudad, actuando como barrera y aislando las
distintas zonas de Boston.
18 La gran excavacin. Traduccin propia.
19 La ciudad de Boston tiene los ingresos per cpita ms
altos de Estados Unidos.
Arteria Central
1-93
Pese a los grandes esfuerzos que se hicieron el problema

no fue solucionado. El nmero de automviles fue
creciendo a medida que pasaban las dcadas, teniendo
que soportar a ms de 190 mil automviles diarios, lo
que produca un estancamiento de entre ocho y diez
horas, con un ndice de accidentes cuatro veces mayor
al promedio nacional en las carreteras interestatales
de los Estados Unidos.
En este contexto, era indispensable desarrollar un plan
para dar solucin al conflicto urbano, generar una red
de transporte eficiente y fluida que estuviera a la altura
de los niveles de modernizacin y desarrollo que la
ciudad exiga. Despus de varios aos de evaluacin
y anlisis por lo expertos, se resolvi hacer un gran
proyecto denominado Gran Central Artery / Tnel (Gran
Arteria Central / Tnel), a cargo del Departamento de
Transporte de Massachusetts (Massachusetts Turnpike
Authority State, Transportation Building).
Pero esta vez las molestias a los residentes no podan
repetirse. El Proyecto tendra que considerar minimizar
las externalidades negativas generadas al desarrollar
este nuevo plan, es decir sus altos impactos negativos
al momento de su construccin, sin generar disturbios
producto de la reaccin de la comunidad. En este
contexto, se decide excavar ms de 14.6 millones de
metros cbicos de suelo y trazar bajo superficie, la
autopista Interestatal 93.
65
66
Pero, cmo podra realizarse una construccin sin volver

a ocasionar los mismos disturbios? Cmo sera posible
desarrollar un proyecto de tal envergadura que lograra
compatibilizar el orden pblico con la eficiencia del
transporte? Cmo se lograra realizar una verdadera
transformacin vial sin generar resistencia u oposicin
de los vecinos y de la comunidad?
El Proyecto Central Artery/ Tunnel de Boston
El presupuesto del Proyecto aumento vertiginosamente,

quintuplicando las cifras originalmente presupuestadas.
El Proyecto lleg a costar 14.600 millones de dlares,
casi el 80 por ciento del gasto total previsto para rutas
y autopistas para todos esos aos en todo el pas. Este
volumen de inversin pudo ser el motivo por el cual
se desatara una gran polmica, y fue lo que llev a
reafirmar el nombre popular del Proyecto otorgado en
un principio, La Gran Excavacin, refirindose tambin
a este gran hoyo financiero.
Gran Central Artery/ Tunnel o ms conocido popularmente

como Big Dig (en espaol, gran excavacin), es
el nombre que recibe el proyecto de infraestructura
urbana ms grande y ms complejo en la historia de
los Estados Unidos, y el ms desafiante en trminos
tecnolgicos en el mundo.
El proyecto comienza a ejecutarse a partir del ao 1991.
Como primer paso, y antes de dar inicio a la excavacin,
se realizaron algunos cambios para desencadenar todo
el proceso de mejoramiento de accesibilidad de la
ciudad: construir un tnel que conectara el aeropuerto
con las reas centrales de la ciudad y de esta forma,
descomprimir el trfico interior del centro; vincular los
distintos suburbios que componan Boston, y finalizar el
anillo de autopistas para ingresar al centro de la ciudad.
Luego de acabadas estas obras, se da paso al desarrollo
del Proyecto, el que consiste en:
Reemplazar la Avenida Central elevada de seis pistas
que cruza el centro de Boston por una subterrnea
de entre ocho y diez pistas, situada justo debajo
de la anterior. Y junto con esto, la demolicin de la
antigua carretera elevada.
Construir una nueva autopista para conectar el centro
de la ciudad con el aeropuerto, denominada como
I-90, que va desde Seattle, Washington, al Aeropuerto
Internacional Logan de Boston en el Este.
Construir dos puentes sobre el ro Charles. Uno de
ellos, es un puente-cable de diez carriles.
Construir el tnel Ted Williams (TWT) de acero sumergido
bajo la Baha de Boston.
La creacin de ms de ms de 100 hectreas de
paisaje, espacios abiertos, incluyendo ms de 45
parques e importantes plazas pblicas.
El Big-Dig
La construccin del gran tnel demand aproximadamente
14 aos y previamente varios ms de planificacin, lo que
oblig a los tcnicos a desarrollar distintos mecanismos
para implementar obras que aseguraran que la Avenida
Central quedara abierta para los centros comerciales
y el trfico en movimiento.
protestaban que la altura y peso del puente con sus

complejos nudos viales y rampas traeran consecuencias
negativas para el frgil ecosistema del ro Charles.
Adems, otros grupos opinaban que afectara al sistema
de parques ribereos. Por su parte, algunos residentes
de la zona de Charlestown reclamaban por la vista que
tendran desde sus ventanas a esas rampas de ocho
pisos. Por ltimo, grupos de pequeos comerciantes
criticaban que el puente no permita un acceso fcil
desde el centro de la ciudad, y por tanto, sus negocios
se veran desfavorecidos.
Producto de las demandas y reclamos por los distintos
grupos civiles, mltiples variaciones sufri el Proyecto del
puente, lo que llev a que se le denominara Esquema
Z, haciendo referencia a la idea de que parti desde
un plan A hasta un plan Z.
Ante este conflicto, que tuvo su origen en la ciudadana,
surge la siguiente pregunta: Cmo el Departamento de
Obras Pblicas del Estado logr resolver esta polmica
y llegar a un acuerdo con las distintas organizaciones
de ciudadanos?
The Big Dig / Fuente: Pablo Allard, DDeS, MAUD, Marq. Caso Arteria
Central, Boston. Seminario Subterra CChC/UNAB.Observatorio de
Ciudades UC.
Objetivos del Proyecto

Los principales objetivos de este Proyecto fueron:
Evitar los embotellamientos y congestin vehicular.
Mejorar estndares de la calidad medioambiental.
Contribucin al crecimiento de la economa de la
ciudad.
Otorgar ventajas a corto plazo al incentivar el sector
construccin.
El polmico Esquema Z
Como todo proyecto de alto grado de complejidad,
el Big Dig no estuvo exento de problemas. Por un lado,
estaban los que se pronunciaban a favor de ste
dado que contemplaba la construccin de parques y
establecimientos pblicos por sobre la va subterrnea,
prescindiendo de la demolicin de viviendas o edificios,
segregacin de barrios o destruccin de parques, como
la Gran Avenida lo haca. Pero, asimismo, existi un
grupo activo de ciudadanos -principalmente grupos
ambientalistas- que reclamaban por los daos ambientales
que se ocasionaran, en especial la seccin norte del
Proyecto, donde la va subterrnea emergera para
cruzar el ro Charles y se convertira en un puente. Ellos
Metodologas participativas
Sustentado en lo dicho anteriormente, el Arteria Central/
Proyecto Tnel no slo se bas en un proyecto tcnico
que requiriera de manera exclusiva de la preocupacin
de la ingeniera, sino que tambin deba tener en
consideracin variables sociales, polticas y ambientales.
A fin de cuentas, administraciones locales y federales,
estatales as como numerosos grupos de intereses
locales, participaron de este gran Proyecto:
La integralidad de este Proyecto no es slo sorprendente
por su proceso mitigativo, sino por su participacin.
El Proyecto surge de una iniciativa desde los propios

ciudadanos a nivel local, y los actores relevantes van
interviniendo a medida que se necesita para llegar
al Parlamento y as evitar un choque de instituciones
o confusin de la gestin. El proyecto es manejado
estratgicamente delegando a distintas instituciones
su grado de participacin y responsabilidad sobre el
curso de este mismo.20
Una de las mtodos utilizados para solucionar el conflicto
fue establecer un acuerdo entre el Departamento de
Obras Pblicas del Estado y la Liga de Medio Ambiente
(Environmental League) donde, por medio de un
documento firmado por la institucin responsable, se
certificaba que el Proyecto tendra un gran potencial
para mejorar la calidad del aire, el medio ambiente,
mejorar el transporte pblico desde y hacia la ciudad,
y se comprometera a disminuir en lo posible el impacto
ambiental y esttico del denominado Esquema Z.
Tambin el Departamento de Obras Pblicas del Estado
se comprometi a estar permanentemente informando
a la ciudadana respecto del Proyecto.
En segundo lugar, se elabor un comit compuesto por 42
instituciones, el que se divida en cinco grupos representativos
segn especialidad: Estado de Massachusetts, Artery
Business Committee,21 Boston Beacon Hill, Environmental
League22 y Gobierno Federal. Estos grupos participaron
en las diversas etapas de planificacin del proyecto,
tales como la definicin de lo que se quisiera alcanzar
idealmente o Imagen Objetivo del Proyecto, pero
sobre todo actan como jurado para la seleccin del
proyecto arquitectnico ganador.
20 Felipe Moreno, Jos Miguel Urrechaga y Pablo Valdivia.
Big Dig: el Diseo Conceptual de la Arteria Central. Sitio Web
Plataforma Urbana. Primer Semestre, 2005, p. 7.
21 Comit de negocios de la arteria. Traduccin propia.
22 Liga medioambiental. Traduccin propia.
67
68
Elementos Destacables
Fases del Proceso Participativo

Etapa del Proyecto
Sujeto de Consulta/ Actor

relevante
Primera Etapa
de Planificacin:
Definicin de Bases del
Proyecto
42 instituciones pasaron
a ser cinco grupos
representativos: Estado
de Massachusetts, Artery
Business Committee, Boston
Beacon Hill, Environmental
League y Gobierno Federal.
Resultados del Proceso

El proyecto es manejado estratgicamente
delegando a distintas instituciones su grado de
participacin y responsabilidad sobre el curso de
este mismo. En esta fase del Proyecto se renen
los representantes civiles para formular las bases
del proyecto, tales como la normativa, grupo
objetivo y la imagen de ciudad que se tenga por
las autoridades.
Estado de Massachusetts
Segunda Etapa de
Planificacin: Concurso y Gobierno Federal y,
Pblico
ciudadana.
Existen algunos predios que se liberaran con la

demolicin y soterramiento de la va elevada. Para
el diseo y planificacin del uso de estos, se llam
a concurso pblico. Las oportunidades inmobiliarias
para el desarrollo de este valioso sector forj
expectativas sobre su gran potencial y futuro uso.
Conflicto y su solucin
Dada las demandas de los grupos

medioambientales se establece un pacto entre la
Liga de Medio Ambiente (Environmental League)
y el Departamento de Obras Pblicas del Estado
con la finalidad de que este ltimo estableciera
el compromiso para hacerse cargo de las
externalidades negativas en materia de medio
ambiente del Proyecto y actuar en su fiscalizacin.
Environmental League y
Departamento de Obras
Pblicas del Estado.
Seleccin de Proyectos 42 instituciones pasaron a

conformar cinco grupos
representativos: Estado
de Massachusetts, Artery
Business Committee, Boston
Beacon Hill, Environmental
League y Gobierno Federal.
El gran Proyecto Central Artery/ Tnel, una intervencin

urbana de gran envergadura (Infraestructrura) permite
destacar que en el Proyecto, desde sus inicios y hasta el
fin, existi una sensibilidad por parte de las autoridades,
en el sentido de incorporar las demandas de los grupos
ambientales, representantes del comercio y residentes,
lo que se vio reflejado en el pacto entre la Liga de
Medio Ambiente y el Departamento de Obras Pblicas
del Estado.
Otro aspecto relevante es la capacidad para establecer
coaliciones, donde resulta interesante cmo 42 organizaciones
se renen en cinco grupos representativos de la sociedad,
se discute y se llega a consenso.
Los cinco grupos representativos de la sociedad

civil constituyeron el Comit Jurado para la
evaluacin de los proyectos urbanos presentados
por el ganador.
Fuente: Pablo Allard, DDeS, MAUD, Marq. Caso Arteria Central, Boston.
Seminario Subterra CChC/UNAB.Observatorio de Ciudades UC.
Allard, Pablo. Big Dig: El Boston Central Artery Tunnel y el Potencial de los Derechos de Aire. Observatorio
de Ciudades Universidad Catlica de Chile, 2007.
Big Dig Boston, desafo titnico. 28 November 2005.
http://urbanity.blogsome.com/2005/11/28/big-dig-boston-desafio-titanico/
Moreno, Felipe; Jos Miguel Urrechaga; Pablo Valdivia. Big Dig: El Diseo Conceptual de la Arteria Central.
Revista Electrnica Plataforma Urbana. Primer semestre, 2005.
Sitio Web de Massachusetts Turnpike Authority State, Transportation Building. http://www.massturnpike.
com/index.html.
69
70
ROSARIO HBITAT:
PROGRAMA INTEGRAL DE RECUPERACIN DE
ASENTAMIENTOS INFORMALES23
Fuente: http://www.argentinaturistica.com/mapas/callesrosario.gif
Ciudad/ Localidad: Rosario, Argentina.

Poblacin: 945.000 habitantes.
Actividad econmica principal: Industria y Comercio.
Grupo objetivo: 155 mil pobladores de asentamientos
informales (13 por ciento del total de la poblacin).
Principal problema urbano: Ruptura tejido urbano,
servicios precarios, pobreza.
Nombre del Programa: Rosario Hbitat, recuperacin
de asentamientos informales.
Organismo encargado: Servicio Pblico de la Vivienda
(SPV).
Tipo de participacin: Top-Down
Rosario es la segunda ciudad en importancia de la

Repblica Argentina. Se encuentra ubicada a 300
kilmetros de Buenos Aires y casi un milln de personas
habitan en ella. Histricamente Rosario se ha caracterizado
por recibir oleadas de inmigrantes, quienes buscando
nuevas oportunidades se han asentado en esta ciudad.
Este nuevo horizonte no ha sido muy alentador, puesto
que muchos de los inmigrantes se han convertido en
nuevos pobres, y se han visto en la necesidad de
ocupar terrenos informales, generando los llamados
asentamientos informales que se caracterizan por su
pobreza, y una deficiente calidad de vida, con grandes
dificultades para acceder a oportunidades que les
permitan romper la cadena de pobreza y exclusin.
Son cerca de 150 mil las personas que habitan en
asentamientos irregulares, localmente denominados como
villas miseria. Personas de bajos ingresos comenzaron a
ocupar terrenos de propiedad del Estado y en trminos
del desarrollo urbano, reas restringidas a ste. En
un momento se pens que se tratara de un proceso
transitorio, pero el tiempo demostr que sera mucho
ms permanente de lo que se estim.
De esta manera la ocupacin irregular de los terrenos se
hizo una conducta progresiva y sostenida en el tiempo,
multiplicndose por la ciudad. Son 91 los asentamientos
informales que se pueden contabilizar en la ciudad de
Rosario, cifra preocupante tanto en nmero como porque
a la vez, la distribucin irregular de estos asentamientos
convierte a Rosario en una ciudad fragmentada; hay
una ruptura del tejido urbano.
Es decir, es posible observar la existencia de dos ciudades:
por un lado existe una Rosario formal, con servicios
pblicos funcionando de manera regular, con viviendas
habitables, con infraestructura de calidad, con parques
y reas de esparcimiento y recreacin, equipamiento
comercial, con hermosos paseos y paisajes junto al ro
Paran, bulevares y circuitos urbanos donde se observa
calidad arquitectnica que otorgan mayor calidad de
vida a los rosarinos. Por otra parte, tambin existe una
Rosario informal, marcada por la ocupacin ilegal de
terrenos, el de las villas miseria. Estas presentan diversos
problemas como la precariedad de los servicios pblicos,
la precariedad de las viviendas, la falta de espacios
pblicos y reas verdes, la falta de establecimientos
educacionales, la inseguridad, la delincuencia, un mayor
riesgo de contraer enfermedades; es decir, presentan
mala calidad de vida en general, y la propagacin de
crculos crticos de pobreza.
23 Best Practice en Concurso de Buenas Prcticas en

Dubai 2004. Pgina web: http://www.rosariohabitat.
gov.ar/
Tiempo de reaccionar
Teniendo este escenario como trasfondo es que el Servicio
Pblico de la Vivienda (SPV), de la Municipalidad de
Rosario, organismo local, descentralizado y con altos
grados de autonoma -cuenta con recursos y lgicas
de accin propias-,decide tomar cartas en el asunto.
Es as como en la dcada de los noventa se inicia el
Programa Rosario Hbitat, a travs del cual se busca
recuperar de manera integral estos asentamientos.24
El Programa no busca relocalizar a los pobladores,
erradicndolos, sino que a travs de ste, se propone
el mejoramiento de las villas miseria.
El objetivo del Programa es el mejoramiento de los
asentamientos en su lugar de origen. Slo se relocaliza
a las familias ubicadas sobre la traza de las calles que
deben ser abiertas para garantizar la continuidad de
la trama urbana y el acceso de la infraestructura para
todas las viviendas que quedan en el asentamiento.
Otro caso, menos frecuente es el de familias ubicadas
sobre tierras inundables o con riesgos ambientales. En
total, las familias relocalizadas nunca superan el 30 por
ciento del total de la poblacin.
Adriana Salomn, Coordinadora Programa Rosario
Hbitat
Para lograr este objetivo se plantea la necesidad de
operar en tres reas: mejoramiento de la infraestructura
urbana, la oferta de servicios sociales y la regularizacin
de las propiedades de las poblaciones beneficiarias.
Se busca un desarrollo urbano acompaado de un
desarrollo social; es decir, de un fortalecimiento del
capital humano y social de estos asentamientos. Se tiene
la claridad que para alcanzar estos logros y objetivos,
era indispensable la inclusin de la comunidad en todas
las fases de los distintos proyectos.
El SPV como principal organismo y agente impulsor
del Programa, trabaja con otros actores de manera
activa y coordinada: Secretara de Promocin Social, la
Secretara de Produccin, Empleo y Comercio Exterior,
24 http://www.rosariohabitat.gov.ar/1.htm
Rosario informal
Fuente: http://i181.photobucket.com/albums/x50/capsuladetiempo/
villa-miseria-1-450px.jpg
Rosario formal
Fuente: www.viajebuenosaires.com.ar
con Comisiones de Vecinos de los Barrios: de Las Flores,

Empalme, Villa Corrientes y La Lagunita y, con otras
municipalidades (ver Esquema 1).
La participacin ciudadana es un concepto que en
Rosario Hbitat se integra de manera transversal al
Programa, ste cruza todas las fases del proyecto, y
existe en los hechos, la preocupacin por mantener a
la comunidad participando activamente e involucrada
en los distintos proyectos urbanos y sociales que se
implementan desde el SPV. La participacin se considera
un derecho y un deber ciudadano.
Como en todo en orden de cosas, se debe lidiar
con ciertos obstculos si se quiere implementar estas
iniciativas participativas. El principal obstculo est
relacionado con los niveles de violencia y la sensacin
de inseguridad que experimentan quienes habitan en
los asentamientos.
La escalada general de violencia, en algunos barrios
ms que en otros, trae como consecuencia el temor
de las familias a dejar sus casas vacas aunque sea
por unas horas. Esto atenta contra su participacin en
reuniones, talles y otras actividades que lleva adelante
el Programa. Estamos trabajando el tema de violencia
junto con otras problemticas (adicciones, embarazo
adolescente ) fundamentalmente con la poblacin de
12 a 17 aos a travs de iniciativas como teatro, radio,
71
72
fotografa que permiten a los jvenes hablar y tratar

estos temas. De todas maneras es muy complicado. No
hay una receta y requiere una bsqueda permanente
de alternativas de acuerdo a cada realidad.
Adriana Salomn
Despliegue participativo
Mediante qu herramientas y mtodos se canaliza la
participacin de la comunidad?
Observemos con mayor detenimiento algunas de estas
herramientas y mtodos participativos y la manera cmo
este organismo a travs de su Programa, se comunica
y coordina con la comunidad.
En la etapa de Diagnstico se realizan reuniones
informales con lderes comunitarios para la primera
presentacin del proyecto a los vecinos. A su vez se
realiza un registro censal de las familias, a modo de
obtener datos ms acabados sobre ellas. Finalmente
se realiza una asamblea informativa para presentar de
manera masiva y abierta el proyecto a la comunidad. La
asistencia a este tipo de eventos puede ser considerada
como buena, ya que existe un fuerte capital social en los
barrios involucrados, con liderazgos locales y personas
muy interesadas en formar parte en el mejoramiento
de sus viviendas, habilidades y problemas sociales.
En la etapa de Planificacin y una vez identificados los
problemas del barrio, se genera una serie de propuestas
y estrategias para alcanzar su solucin. Para esto el SPV
implementa unos Talleres de Planificacin Participativa.
Como no es posible que intervengan todos los que
lo deseen o toda la comunidad (por asuntos de
coordinacin y viabilidad), se realiza una eleccin de
representantes por barrio que participarn en el taller,
los que tienen la misin de representar los intereses,
preocupaciones y principales problemas de su barrio. Los
Talleres de Planificacin buscan ahondar en los fines del
proyecto, as como de planificar las actividades de las
distintas reas del programa, a saber, urbanas, sociales,
medioambientales y de consolidacin institucional. Esta
planificacin es compartida, por lo que la comunidad a
travs de sus representantes adquiere responsabilidades,
a la vez que se toma en consideracin la opinin y
experiencia con la que cuentan.
En la fase de Diseo del Proyecto, en primer lugar se
eligen delegados tanto del SPV como de la comunidad,
los cuales constituyen una comisin mixta de evaluacin
y seguimiento y realizan el diseo integral del proyecto. A
su vez se implementan dos talleres, uno, de eleccin de
terreno para la relocalizacin y otro, de eleccin prototipo
de lote y vivienda. Esto es sumamente importante desde
el punto de vista participativo. Como regla general, no
hay mejor manera de involucrar al otro, que mediante
la toma de decisin. El poder elegir directamente
-en la medida de lo posible- el tipo de vivienda y la

ubicacin que tendr, generar un lazo directo entre
la comunidad y su territorio, los transforma en actores
proactivos que intervienen consciente y reflexivamente
en su propio bienestar.
Finalmente en la etapa de Implementacin, hay una
participacin de la comunidad en acciones de seguimiento
del proyecto, especficamente monitoreando y fiscalizando
la construccin de viviendas e infraestructura.
Por otro lado, los vecinos se encargan de emitir boletines
y utilizar las radios locales para emitir informacin
relevante acerca del Programa, como una manera
de difundir y mantener al tanto a toda la comunidad.
Se trata de una comunidad organizada y activa, en
que el cometido de fortalecer y crear un tejido fuerte
y sano de capital social, se ha desarrollado, puesto
que se ha visto cmo se ha generado un liderazgo
local ciudadano, y cmo a travs del despliegue
de diversas herramientas y mtodos participativos se
ha ido consolidando este capital social y humano.
Consolidacin que es necesaria para desarrollar las
capacidades y habilidades. Accediendo a mayores
oportunidades es posible ir rompiendo los eslabones de
la cadena de pobreza en que se encuentran inmersos.
Est comprobado que una comunidad organizada,
involucrada y con capital social fortalecido, tiene reales
oportunidades de mejorar su calidad de vida y de
acceder a mejores servicios y mejores oportunidades.
Rosario Hbitat es un ejemplo de ello; sus resultados as
lo demuestran.
Se trata de un proceso que es necesario activar da a
da, pero que ha logrado mejorar la calidad de vida
de muchas familias. El horizonte de las villas miserias se
ha ido esclareciendo, y muchas familias habitan en
condiciones ms amigables, tienen acceso a agua
corriente, saneamiento, electricidad y gas natural. Al
salir de su casa y caminar por su barrio sus calles estn
dotadas de alumbrado pblico, estn arboladas,
poseen veredas, equipamientos pblicos y cuentan
con servicio de recoleccin de basura. Por otra parte,
se han desarrollado sus habilidades y capacidades
-a travs de programas sociales- y se ha fortalecido
la relacin entre la comunidad y la Municipalidad,
mientras se han sentido partcipes e indispensables en
la recuperacin de su entorno.
A travs de la participacin, los grupos encuentran
satisfaccin a necesidades bsicas, como sentido de
pertenencia, de desarrollo de sus capacidades, ser
reconocidos como actores sociales y protagonistas
de los procesos que los incumben. Los proyectos de
desarrollo deben movilizar a la comunidad; lograr que
los beneficiarios se apropien de sus objetivos; lograr el
intercambio grupal y el fortalecimiento de los vnculos
interpersonales entre los vecinos. Adriana Salomn
ESQUEMA 1
Actores involucrados en el Programa Rosario Hbitat
SECRETARA DE PROMOCIN SOCIAL
SERVICIO PBLICO
DE LA VIVIENDA
(SPV)
SECRETARA DE PRODUCCIN, EMPLEO Y

COMERCIO EXTERIOR
COMISIONES DE VECINOS DE BARRIOS: LAS FLORES,
EMPALME, VILLA CORRIENTES Y LA LAGUNITA
OTRAS MUNICIPALIDADES
SOCIOS
FINANCIEROS
BANCO
INTERAMERICANO DE
DESARROLLO (BID)
MINISTERIO DE
PLANEAMIENTO E
INFRAESTRUCTURA
AGENCIA
INTERNACIONAL
Esquema elaborado por Consultor - http://www.rosariohabitat.gov.ar/1.htm
Rosario formal / Fuente: http://www.rosarioturismo.com/upload/

fotos/gal_isla_ciudad.jpg
73
74
DISEO Y EJECUCIN DE OBRAS

EL COMIT TABAKSPAADJE
Localidad: Laren, Holanda.
Ubicacin: 30 kilmetros de msterdam.
Habitantes: 11mil personas.
Contexto: Laren, es una de las comunas ms ricas de
Holanda, con escasa poblacin joven y en su gran
mayora con poblacin conformada por adultos mayores.
Proyecto en anlisis: Reconstruccin de viviendas sociales.
Fecha: 2002-2009.
Actores privados: Corporacin de Viviendas Laren
Atrium (institucin social), Joop Hofman Allianties
(expertos de participacin ciudadana), y Heren 5
(oficina de arquitectos, con experiencia en desarrollo
de proyectos con participacin de los vecinos).
Actores pblicos: Municipalidad de Laren.
Otros Actores: Vecinos de Tabakspaadje.
Tipo de participacin: Down-Top.
Los vecinos de una de las pequeas calles de Laren,

Tabakspaadje, reaccionaron ante la accin de
la Corporacin de ViviendasAtrium, cuando esta
corporacin decidi demoler todas las viviendas para
adultos mayores y construir en su lugar un nuevo alto y
moderno edificio. Actualmente, las 36 viviendas sociales
constituyen la mitad del Tabakspaadje y acomodan
a cuarenta adultos mayores y cinco jvenes que se
quedaron a trabajar en el pueblo. Todos arriendan a
la Corporacin de Viviendas que construy los edificios
hace 40 aos con subsidios otorgados por el gobierno.
En 2002, Atrium diagnostic un avanzado deterioro
de las viviendas, dado que en los ltimos 20 aos no
se haba ejecutado ningn tipo de mantencin. Por
esto, ya no cumplan con los estndares reglamentarios
nacionales para acomodar a adultos mayores. La
alternativa de solucin ms econmica seleccionada
con el objeto de entregar una nueva solucin a esta
problemtica era demoler todo el complejo y construir
ms viviendas en el terreno (aumentando su superficie,
sumndole espacios pblicos adyacentes), destinando
la mitad de las nuevas viviendas para su transaccin
en el mercado privado, con el objeto de compensar
la inversin necesaria para la reconstruccin.
Para ello, Atrium solicit el permiso de la Municipalidad,
entidad que tiene las atribuciones de decidir sobre las
autorizaciones de todos los proyectos en su pueblo. En
este caso particular, la Municipalidad es propietaria
del espacio comn adyacente a las viviendas sociales,
espacio que en los nuevos planes desapareca. El

Municipio estuvo de acuerdo que las viviendas de
adultos mayores necesitaban ser mejoradas y aprob
la licitacin.
La prxima etapa para Atrium, empresa adjudicada,
fue buscar un arquitecto y disear los nuevos edificios.
Dado que para poder construir ms viviendas era
necesaria la construccin en altura, Atrium solicit al
Municipio establecer modificaciones en las regulaciones
urbanas del rea, del barrio, a las densidades necesarias
para llevar a cabo las obras. Considerando las nuevas
necesidades, la Municipalidad estuvo de acuerdo y se
comprometi a modificar el Plan Regulador.
Cuando todo ya estaba planificado, y la demolicin
proyectada dentro de los siguientes seis meses, Atrium
envi cartas a los habitantes de estas viviendas para
informarles de la situacin. Los dems vecinos (80) de
la calle y sus alrededores no recibieron noticias formales
de la Corporacin de Vivienda.
Puesto que los diseos mostraban viviendas compuestas
de vidrio y metal, con ascensores al exterior, una altura
de cuatro pisos, y del todo diferentes a las viviendas
tradicionalmente construidas en el sector, tanto los
adultos mayores como las familias de los alrededores
no estuvieron de acuerdo con el diseo. Por una parte,
argumentaban que la altura de los edificios afectaba la
privacidad y luminosidad de los jardines de las viviendas
contiguas; asimismo, tanto el arriendo subira, como
los precios de venta de las viviendas a transar en el
mercado privado, quedando lejos del alcance de los
actuales habitantes; obligando a la mayor parte de los
adultos mayores a salir del lugar.
En vista de esto, tanto adultos mayores como las familias
de los alrededores se organizaron con el objeto de
manifestar su oposicin a estos planes. A partir de hacerse
manifiestos estos intereses de la comunidad, es que se
inicia un proceso abierto en cuanto a la participacin
de la ciudadana, a nivel local.
Las cartas del Municipio informando sobre los nuevos
planes, obtuvo como rplica que algunos de los vecinos
organizaran una asamblea. En ella, los vecinos de la
calle y sus ms prximos alrededores manifestaron su
oposicin a este plan. Todos los reparos fueron recogidos
en una carta con las diferentes posturas de los vecinos,
dirigida a la empresa Atrium y a la Municipalidad, suscrita
por todos los vecinos.
En Holanda, y de acuerdo a la reglamentacin, la
Municipalidad est obligada a modificar proyectos,
cuando la mayora de la poblacin firma en contra de
una iniciativa. Por su parte, la empresa adjudicataria
no quera atraer publicidad negativa, que pudiera

afectarlos en su quehacer.
Tras los argumentos y contra argumentos del debate,
a fines del ao 2003, la Municipalidad decidi que la
empresa adjudicada con esta Licitacin (Atrium) tendra
que modificar sus planes, debiendo buscar y obtener
una solucin arquitectnica incorporando las opiniones
y acuerdos con los vecinos.
Tras esta decisin, la propia comunidad eligi como
representante a un vecino de profesin arquitecto,
con mayor experiencia y visn del asunto, organizando
una nueva asamblea. De all y ante la decisin de
la asamblea se propuso una nueva versin de las
viviendas para adultos mayores, y se contact la
oficina de arquitectos (Heren 5), famosa en Holanda
por incorporar las opiniones e ideas de los vecinos en
una etapa temprana del proceso de diseo. Atrium
y la Municipalidad aprobaron a Heren 5, y adems,
por iniciativa del mismo Municipio se contrat a una
empresa experta en participacin ciudadana (Joop
Hofman Allianties) con el fin de facilitar el proceso.
Como punto de partida, Allianties habl con funcionarios
de la Municipalidad, los profesionales de Atrium y con
una muestra de los deseos individuales de los vecinos,
que les fueron transmitidos a Heren 5.
Paso siguiente fue la presentacin -en una reunin

de trabajo-, del diseo de arquitectura (por parte
del arquitecto) a un grupo de representantes de los
vecinos, la Municipalidad y a la empresa Atrium; las
nuevas viviendas seran en el estilo tradicional de las ya
construidas en Laren. Y una vez realizado los anlisis de
factibilidad para su ejecucin, finalmente se decidi
aprobarlo.
De este modo, a pesar de que la Municipalidad y la
Corporacin de Viviendas slo incluyeron a los habitantes
en el nivel de informacin, y una vez tomada la decisin,
los vecinos lograron tener influencia en el diseo y
ejecucin de las obras. Si bien en trminos formales
la toma de decisiones era de responsabilidad de la
Municipalidad y de Atrium en trminos de financiamiento,
los vecinos ejercieron su derecho a veto -establecido
por la reglamentacin-, respecto de su propio barrio.
La permanente rotacin de los actores vinculados a los
gestores del proyecto tuvo como consecuencia que
el proceso de planificacin fuera muy lento y difcil,
de modo que el plan final se desarroll slo seis aos
despus del inicio del proyecto; recin en 2008 comenz
la construccin de las viviendas.
75
76
HOPE VI
Estrategias nicas para cada barrio. Para que los

programas sean viables y efectivos es necesario
que sean definidos acordes a la comunidad, porque
cada barrio tiene sus propias caractersticas, recursos,
ventajas naturales, fortalezas, tradiciones, posibles
socios de la comunidad, y liderazgo.
Ciudad/ Localidad: Holly Park, barrio ubicado en la

ciudad de Seattle.
Poblacin: La ciudad tiene una poblacin estimada
de 570.430 y una poblacin metropolitana de cerca
3.8 millones.
Superficie: El rea metropolitana tiene un superficie
de 23.000 km2
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Seattle,
particularmente el barrio de Holly Park.
Principal problema urbano: Segregacin social, altos
grados de desempleo y pobreza.
Tipo de participacin: Top-Down.
HOPE VI, La Unin y la Participacin para la

Ayuda Comunitaria
HOPE VI es un programa que representa uno de los hitos
ms importantes de la historia de los 60 aos de poltica
de vivienda social de los Estados Unidos. El Programa
se cre en 1992 (con el reconocimiento formal, bajo
ley, en 1998) en respuesta a las recomendaciones de
la National Commission on Severely Distressed Public
Housing (Comisin Nacional sobre Viviendas Pblicas
en Muy Malas Condiciones), dentro del objetivo de
desarrollar un Plan de Accin Nacional para erradicar
las viviendas pblicas muy deterioradas.
El programa Hope VI tiene la misin de transformar las
viviendas estatales ms deterioradas de la nacin, y
se focaliza principalmente en dos ejes: uno, mejorar la
calidad fsica de viviendas y, dos, fortalecer la estructura
de oportunidades de sus residentes; preocupndose, de
esta forma, no slo de las mejoras fsicas de las viviendas,
sino tambin de los servicios comunitarios y sociales,
adecundolos a las necesidades de los residentes.
Cules son los objetivos principales del

Programa Hope VI?
Dentro de los objetivos principales del Programa se
encuentran:
Cambiar la forma fsica de la vivienda pblica.
Disminuir las concentraciones de pobreza mediante el
establecimiento de viviendas pblicas en vecindarios
que no son pobres y la promocin de comunidades
de ingresos mltiples (mixed-incomes).
Establecer incentivos positivos para la autosuficiencia
de los residentes y servicios comunitarios integrales, a
travs de los cuales los residentes puedan participar
activamente.
Formar asociaciones con otras agencias, gobiernos locales,
Mantener una visin holstica en la prestacin de

servicios. La prestacin de los servicios debe ser amplia
e integrada: proveer de salas cuna, centros de salud,
centros de educacin, empresas de empleo, etc.
Seattle
Fuente: http://www.seattle.world-guides.com/seattle_maps.html
organizaciones sin fines de lucro y empresas privadas

para proveer recursos y apoyo con financiamiento
externo.
Cules son principios fundamentales del

Programa Hope VI?
El Programa HOPE VI se diferencia de otros programas de
vivienda pblica mediante la incorporacin de nuevos
principios en la intervencin de viviendas y barrios, los
cuales fueron definidos en la Comisin de la Pobreza
de la Fundacin de Cleveland (1992).
Reforzar los valores de la comunidad a travs de la

construccin de capital humano y social. La capacidad
de establecer normas y reglas de conducta es una
funcin de la comunidad. Es necesaria la participacin
en el establecimiento de normas del comportamiento,
a fin de comenzar a hacer frente a los problemas de
delincuencia y droga, abriendo el camino positivo
para el florecimiento de los valores comunitarios.
Desarrollar asociaciones creativas con las instituciones
de la ciudad para facilitar el acceso a las oportunidades.
El establecimiento de asociaciones comunitarias es
una herramienta de gran alcance para hacer frente
al aislamiento y la marginacin de los pobres. Las
asociaciones con las empresas y otras organizaciones
del sector privado, por mandato de la legislacin HOPE
VI, son relevantes para la capacitacin profesional,
la colocacin en el empleo, como tambin otorgan
oportunidades y recursos.
El informe de la comisin establece un plan para hacer

frente a los problemas que puede traer la implementacin
de un programa desde arriba hacia abajo (Top-Down),
a fin de que la comunidad se apropie del Proyecto.
Estos principios deben ser seguidos e impulsados por
las autoridades de vivienda pblica de cada zona,
los residentes y sus vecinos, los que se explicitan a
continuacin:
El Programa Hope VI opera a travs de la entrega de

dos tipos de subsidio:
i) Los subsidios de revitalizacin, que financian costos de
capital para importantes proyectos de rehabilitacin,
construcciones nuevas y otras mejoras fsicas; adquisicin
de sitios para construcciones fuera del lugar; y programas
de servicios comunitarios y de apoyo para residentes.
ii) Los subsidios de demolicin, que suministran la
demolicin de viviendas pblicas en muy malas
condiciones, as como reubicacin y servicios de
apoyo para los residentes reubicados. Los subsidios son
entregados a las Autoridades de Vivienda de cada
zona, por ejemplo, para el caso del barrio Holly Park,
que se presentar a continuacin, los subsidios fueron
entregados a la Autoridad de Vivienda de Seattle.
Pero, cmo funciona en la prctica el Programa HOPE
VI?, de qu manera se trabaja para reconvertir barrios
desvalorizados?, cmo se incorpora a la comunidad
en los procesos de gestin del Programa?, qu
procedimientos se utiliza para respetar la urbanizacin y
cultura de cada lugar sin pasar por alto su trayectoria?
A continuacin, por medio del anlisis del caso Holly
Park, uno de los siete ms exitosos del Programa,25 se
profundizar en cmo HOPE VI opera en un barrio
de nivel socioeconmico bajo cuyas viviendas estn
muy deterioradas y su comunidad muy segregada del
entono; en qu consisti el Proyecto y cules han sido
las tcnicas utilizadas para fortalecer la participacin
de la comunidad.
Holly Park:
Un Desafo para Hope VI
A principios de la dcada de los noventa, Holly Park,
ubicado en el sur de Seattle, fue conocido como uno de
los barrios ms conflictivos y ms deteriorados del pas.
En el ao 1942, se construye un conjunto de viviendas
en un rea de 102 acres (412 mil metros cuadrados, es
decir 41,2 hectreas) para los soldados que participaron
en la Segunda Guerra Mundial. El Proyecto incluy 896
unidades de viviendas, un centro municipal, una sala
cuna, un club social, y una lavandera. Ocho aos
ms tarde, el conjunto pas a manos del Estado con
el objetivo de arrendar dichas viviendas para familias
de bajos recursos.
Involucrar a los residentes en el establecimiento de

objetivos y estrategias. La experiencia ha demostrado
que las soluciones de arriba-abajo, impuesta a las
comunidades no funcionan porque tienden a socavar
el espritu de la iniciativa local necesaria para el xito
a largo plazo.
Las comunidades deben tener un tamao manejable.
El programa HOPE VI focaliza sus esfuerzos en una
escala relativamente reducida. Adems, a menudo
sustituye a grandes edificios por viviendas ms
pequeas, con el objetivo de desconcentrar a los
grupos con menores ingresos.
Cmo opera Hope VI?
Cuatro viviendas pareadas de la Fase 1 del Proyecto.

Fuente: West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New
Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.
tndwest.com/newholly.html
25 U.S. Department of Housing and Urban Development,

Office of Public and Indian Housing, Office of Public Housing
Investments, Office of Urban Revitalization. Reporte Hope VI.
Community Building Make a Difference. Febrero, 2000.
77
78
De Holly Park a New Holly

New Holly (New Holly) fue el nuevo nombre que adquiri
el barrio Holly Park en el ao 1995, en el momento que la
Autoridad de Vivienda de Seattle comienza a hacerse
cargo del Proyecto, bajo el Programa HOPE VI. Este fue
el primer proyecto realizado por el Programa HOPE VI27
en Seattle, que utiliz tcnicas urbanas para desarrollar
barrios ms cohesionados y seguros.28
Viviendas de ms alto valores de la Fase II del Proyecto.

A medida que pasaron los aos, el barrio fue cada

vez ms en menoscabo: el material de las viviendas se
fue deteriorando puesto que la madera no resista el
clima lluvioso de la regin del Pacfico Noroeste; exista
un gran aislamiento del barrio respecto de su entorno
ocasionado por una separacin de cables de alta
tensin, marcando una fuerte estigmatizacin social.
Adems, a mitad de siglo llegaron al barrio una gran
cantidad de inmigrantes: el 35 por ciento de los hogares
eran afroamericanos, el 3 por ciento eran hispanos, el 15
por ciento eran blancos no hispanos, y el 47 por ciento
restante estaba constituido por poblacin del sudeste
asitico, de pases como Rusia y Etiopa; coexistiendo
una diversidad de culturas e idiomas (desde amrico
hasta vietnamita).
A lo anterior se suma los bajos niveles de educacin de
los residentes, quienes en su mayora eran analfabetos
o de un grado de escolaridad muy bajo (slo el 28 por
ciento tena una educacin secundaria y el 15 por
ciento no tena estudios escolares). Adems, dos tercios
de los adultos habitantes estaban desempleados. Casi
la mitad de los hogares Holly Park reciba la mayora
de sus ingresos de la asistencia social, lo que super
en ese entonces con creces al promedio de Seattle.26
Todos estos componentes fueron los detonantes para
que Holly Park se convirtiera en un barrio crtico, donde
se haca urgente su renovacin urbana y apoyo a la
comunidad.
26 Op. cit.
Nueva Holly fue construido en tres fases. La primera

de ellas, incluye 400 viviendas en lotes individuales, de
las cuales 145 son de propiedad independiente y 260
son alquiladas a familias de bajos ingresos a travs de
la Autoridad de Vivienda de Seattle (Seattle Housing
Authority).
Las casas son conocidas por su linda fachada y llamativos
colores. El conjunto est compuesto tanto por viviendas
unifamiliares como por viviendas dplex o de cuatroplexes (ver fotografa 1). El barrio incluye tambin diversos
servicios comunitarios tales como una sala cuna y un
jardn infantil, una sede de la Universidad del Sur de
Seatlle (South Seattle Community College), una sucursal
de la Biblioteca Pblica de Seattle, y organismos que
proporcionan empleo y capacitacin especialmente
a los grupos jvenes de la comunidad.
La fase II est compuesta por viviendas de valores ms
altos (US$ 280.000), las que fueron construidas con la
intencin de recuperar la inversin realizada por la
Autoridad de Vivienda de Seattle. Tambin en esta
fase se construyeron edificios de alto nivel para adultos
mayores que cuentan con 318 unidades.
Finalmente la fase III, que termina en el ao 2005, constituy
un desafo mucho mayor debido a que se integraran
ms viviendas para familias de bajos ingresos. En la
construccin de los proyectos inmobiliarios participaron
tanto desarrolladores privados como organismos sin fines
de lucro. La fase III, que se denomina tambin Othello
(en referencia al nombre de la estacin de tren ligero
situada en el sudeste de Holly Park), est compuesta
por tres tipos de viviendas, dos ms lujosas (con un valor
de aproximadamente US$ 424.000), y otra, construida
por la organizacin Hbitat para la Humanidad para
familias de bajos ingresos,29 que integra diecisiete casas.
27 Los otros proyectos desarrollados fueron Rainier Vista and
High Point
28 Se invirtieron US$ 48 millones de subsidio de HOPE VI para
la revitalizacin fsica de las viviendas, y US$ 1 milln para los
servicios de apoyo para los residentes.
29 Organizacin cristiana ecumnica sin fines de lucro
orientada a la construccin de viviendas para personas de
escasos recursos. Surge en Estados Unidos en el ao 1976.
Hasta la fecha ha construido ms de 200 mil viviendas.
Uno de los edificios construidos en Othello es el denominado

O Bldg, que fue pensado para multiuso. Por ejemplo,
el edificio presentado en la foto 5, en su primer piso,
cuenta con tiendas o almacenes; en el segundo, una
clnica dental y en el tercer y cuatro piso, espacios para
arriendo de departamentos.
El sector de Othello incluye tambin una serie de
restaurantes, una sucursal del Banco de Amrica y otros
servicios de primera necesidad como lavanderas,
peluqueras, entre otros.
Otro punto adicional que le agrega alto valor al sector es
la construccin de la Estacin de Othello del Tren Rpido
de la lnea norte-sur, que ser una de sus principales
paradas. Gracias a esta infraestructura, los residentes
podrn llegar en 15 minutos a la ciudad.
Como meta del proyecto estuvo la idea de construir
1.400 unidades de vivienda, de las cuales el 40 por
ciento (580) seran arrendadas por residentes de bajos
ingresos, el 20 por ciento (288) por grupos de ingresos
moderados, y el 40 por ciento (582) restante para venta
a personas de altos ingresos.
El alto valor de algunas viviendas trajo consigo grandes
crticas por parte de algunos ciudadanos de Seattle que
lo visualizaron como un fenmeno de gentrification
(llegada de grupos de alto ingresos), algo inaceptable
por cierto, debido a que muchas familias no podran
acceder -como efectivamente ocurri- a estos nuevos
precios. De hecho, de los 893 hogares de la antigua
Holly Park, 393 decidieron quedarse en New Holly.
No obstante, existe la otra postura que defiende la iniciativa
bajo el argumento que la Autoridad de Vivienda fue
capaz de reducir densidad en las viviendas, introducir
una comunidad de ingresos mixtos, y de conseguir
recursos para que existan ms viviendas para familias
de menores recursos en la ciudad.
HOPE VI
Paradigma de un cambio en el trabajo
comunitario
Cmo se lleva a cabo el proceso de participacin de
la comunidad?, de qu manera se logra involucrarla?,
cul es la estrategia utilizada para incorporar a las
distintas partes?
HOPE VI comenz a impugnar algunos principios
fundamentales en la misin de la Autoridad de Vivienda:
proporcionar viviendas como parte de un medio
ambiente sano, en el cual las familias pueden prosperar,
la dignidad se puede restaurar, y los nios pueden aspirar.
Como ya se ha visto en casos anteriores, uno de los ejes
principales del Programa HOPE VI es la participacin de
la comunidad. Sin este elemento no podra llevarse a
cabo el proceso de transformacin de las propiedades
de viviendas estatales en comunidades de ingreso mixto.
El Programa establece que tres son los actores clave
para el xito de su aplicacin:
El ejecutor (en este caso, la Autoridad de Vivienda
de Seattle)
Los residentes beneficiarios y,
La comunidad circundante.
La ejecucin se lleva a cabo a travs de un proceso
de consulta-colaboracin entre las partes, la que se
basa en cuatro conceptos fundamentales:
1. Cooperacin: la participacin debe comenzar,
en primer lugar, con la formacin del Consejo de
Residentes, entidad responsable de involucrar a
todos los habitantes en el desarrollo del Programa.
Este Consejo debe estar a cargo de congregar a los
futuros beneficiarios por medio de reuniones peridicas,
Este sistema ayuda a financiar, en cierta medida, la

vivienda de bajos ingresos y tambin ayuda a producir
barrio de ingresos mixtos con una mayor viabilidad a
largo plazo.30
30 Traduccin Propia. West Coast TND (Traditional

Neighborhood Design). New Holly and Othello Station.
Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.tndwest.com/newholly.
html
OBldg, Edificio Multiuso.
79
80
planificar y poner en prctica el procedimiento

de inscripcin para postular a las viviendas. Estas
reuniones deben ser abiertas a toda la comunidad,
como una manera de desarrollar un plan de la forma
ms democrtica posible.
2. Inclusin: El Consejo de Residentes debe hacerse
cargo que todos los residentes afectados tengan
oportunidades de postular a las viviendas y participar
en las actividades relacionadas con la planificacin
y desarrollo de HOPE VI.
3. Comunicacin: Para asegurar la participacin de la
comunidad es indispensable la difusin y la comunicacin
constante con los residentes acerca de cada uno de
los aspectos del Programa. Es obligatorio la realizacin
de documentos informativos de los siguientes temas:
Uso, el Acuerdo de Subvencin, el Acuerdo del
Revelador, el Plan de Revitalizacin, el Plan de
Reubicacin, la Comunidad y el Plan de Servicios de
Apoyo, y las reuniones con residentes en la oficina de
direccin. La informacin entregada debe ser clara
y comprensible para la poblacin objetivo.
4. Participacin: Es fundamental fomentar la participacin
en todas las etapas del programa. Los residentes pueden
participar en distintas instancias, tales como los paneles
de elecciones de desarrolladores y consultores; asistir
a reuniones con el equipo de desarrollo, administrador
de programas, agencias patrocinadoras pblicas y
privadas, la ciudad y otros compaeros; y participar
en el funcionamiento y grupos consultivos.
Lo que ms destaca del Programa HOPE VI para la
implementacin del plan en cualquier comunidad, es
el trabajo en conjunto con las distintas organizaciones
e instituciones locales, con la idea de aunar esfuerzos
proporcionando distintos recursos a los habitantes,
segn su especialidad.
Dentro de los servicios comunitarios que ha entregado
el Programa con el apoyo y coordinacin entre distintos
organismos, se encuentran:
Holly Park Campus de Aprendices (COL): New Holly
se ampli a la parte sureste de la ciudad formando
el programa de servicio de apoyo Holly Park Hope VI,
que lleg a ser conocido como el Holly Park Campus
de Aprendices (COL), cuyas especialidades son
empleo, educacin, arte, servicios de biblioteca, y de
jardinera, entregando capacitacin en estas reas a
los residentes. Este servicio se bas en la colaboracin
en conjunto de las agencias locales y empresas que
otorgan nuevos empleos a los residentes.
South Seattle Community Collage: El vnculo con distintas
instituciones educativas tales como la Universidad de

Washington y la Universidad de Seattle, as como con
empresas y organizaciones civiles, como la Cmara
de Comercio de Seattle y de la Cmara de Comercio
de Rainiero; permiti la formacin del South Seattle
Community Collage, la comunidad universitaria que
ofrece educacin bsica para adultos, formacin
profesional, cursos de informtica, y clases de nivelacin
para la formacin secundaria.
Centro de la Familia: Cuenta con una casa abierta
que ofrece educacin a los padres sobre apoyo
familiar, actividades de enriquecimiento de la familia,
as como clases de salud, seguridad, nutricin, gestin
financiera. Tambin organiza celebraciones culturales
y charlas donde los inmigrantes pueden mejorar
su prctica del ingls.
Atencin a Recursos para la Infancia (Child Care
Resources): Otorga capacitacin para el cuidado de
los nios a los trabajadores de empresas, evala las
necesidades y los recursos de las familias en relacin
a los nios, y asesora a la autoridad de vivienda sobre
cuestiones y estrategias de cuidado de los nios.
Biblioteca Holly Park: proporciona libros y un espacio
pblico para su uso, desarrolla una variedad de
actividades para la ayuda con las tareas escolares
y la lectura. Tambin ofrece computadores para
procesamiento de texto y acceso a internet.
Museo de los Nios de Seattle: Ofrece un personal
capacitado para el trabajo con nios y enriquecimiento
de las artes en NewHolly.
Federacin de Refugiados: Esta organizacin de
base comunitaria proporciona servicios de defensa
para las familias de refugiados.
Amigos de P-Patch: Esta organizacin de jardinera
ayuda a los residentes a cultivar hortalizas y flores
para la venta y el uso personal.
Escuelas Pblicas de Seattle: El 1 de mayo de 1998,
se estableci un acuerdo entre las Escuelas Pblicas
de Seattle para brindar apoyo educativo a los nios
de NewHolly, fomentar la participacin de los padres,
coordinar programas de verano, y trabajar con otros
organismos.
Consejo Comunal de Holly Park: Esta organizacin
se preocupa de atender a las demandas de la
comunidad. Se preocupa de la reubicacin de
residentes que quedaron sin viviendas. Tambin
proporciona servicios tales como la atencin de un
especialista para jvenes con problemas.
Servicios de la Comunidad Catlica: Organizacin que
opera con un programa de tutora para los jvenes.
Neighborhood House Early Head Stara y Centro de
Desarrollo de la Primera Infancia: son algunos de los
diversos servicios de guardera que apoyan las familias
trabajadoras en NewHolly.
Eskenazi, Stuart. Reborn housing project reaches beyond the poor. The Seattle Times. Monday, July 4, 2005.
http://64.233.169.104/search?q=cache:A705EzcrsIEJ:www.othellostation.com/beyondthepoor.php+ge
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Peterson, Rachel. Hope VI in San Francisco. San Francisco Planning and
Urban Research Association. Marzo, 2005.
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www.urban.org/uploadedpdf/411002_HOPEVI.pdf
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West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio
Web: http://www.tndwest.com/newholly.html
Zielenbach, Sean. Assesing Economic Change in Hope VI Neighborhood. Fannie Maee Foundation. 2003.
http://www.fanniemaefoundation.org/programs/hpd/pdf/hpd_1404_zielenbach.pdf
81
82
METRO CABLE MEDELLN
Gran cantidad de obras nuevas implementadas se

ubican en torno al telefrico. Es as como se ha estipulado
la construccin de diversas obras de infraestructura
asociadas a su trazado, tales como bibliobancos, un
centro de Desarrollo Empresarial Zonal en que se han
implementado diecinueve eventos empresariales,
paseos urbanos, numerosos parques urbanos, juegos
infantiles, canchas deportivas. La intervencin en las
reas de influencia de Metro Cable, han generado
46.000 m2 de espacio pblico en la comuna, elevando
la calidad de vida de quienes ah habitan.
Ciudad/Localidad: Medelln, Colombia.

Poblacin: 2.223.078 habitantes en 2005.
Superficie: 380.064 km2
Actividad econmica principal: Industria.
rea total de intervencin: 158 ha en zona Nororiental
de Medelln.
Poblacin beneficiada: 170 mil personas.
Principal problema urbano: Desarticulacin con el resto
de la ciudad, marginalidad, pobreza, violencia.
Tipo de participacin: Top-Down.
El innovador proyecto de construccin de un Metrocable

(sistema similar a un telefrico) como forma de integrar
las comunas perifricas con el resto de la ciudad, tuvo
lugar en una importante ciudad de Colombia: Medelln.
Esta ciudad capital es la segunda ciudad ms poblada dentro
del sistema de ciudades colombianas. Geogrficamente
se encuentra ubicada al nor-occidente del pas, en el
centro del valle de Aburr y la cruza el ro Medelln. En
el plano econmico es reconocida como uno de los
principales centros financieros e industriales de Colombia
(alberga gran cantidad de empresas colombianas y
extranjeras). Tambin destaca por ser un centro cultural
y universitario relevante en el pas.
Medelln, al encontrarse ubicado en un estrecho valle
rodeado por montaas, experimenta un crecimiento
de la ciudad que es limitado. Lo que ha ocurrido en las
ltimas dcadas es que, por una parte se ha observado
un crecimiento principalmente por densificacin y por
otra parte, ha acontecido un crecimiento en extensin,
hacia las montaas, las cuales han sido ocupadas de
manera desordenada y con poca continuidad en la
trama vial.
Por lo general, las comunas y barrios que se ubican en lo
alto de las laderas en la zona nororiental corresponden
a un nivel socioeconmico bajo. Desde el punto de vista
fsico se encuentran inmersas en una geografa obtusa e
irregular (laderas de la montaa), con altas pendientes,
surcado por quebradas con cauces profundos, lo cual
genera vas interrumpidas y accesos complicados, que
impactan directamente en el impedimento de un buen
desempeo del transporte pblico. Es decir, la poca
o inexistente planificacin e irregular y espontnea
ocupacin de este territorio, desde el punto de vista
urbano, se traduce tambin en una configuracin vial
desordenada.
Para enfrentar este problema de transporte, que a
su vez se relaciona directamente con procesos de
marginalidad, desarticulacin entre la periferia y el
Participacin ciudadana
Medelln y sus comunas / Fuente: http://www.appacol.com/portal/

images/stories/medellin%20plano.jpg
centro de la ciudad, mayor dificultad para el acceso

a las oportunidades, servicios y empleos que la ciudad
brinda, se llev a cabo un proyecto extraordinariamente
innovador: el Metro cable de Medelln, el cual no slo
busca dar solucin al complejo asunto del transporte, sino
que termin convirtindose en una obra que impacta
positivamente en el desarrollo urbano, social, cultural y
econmico de la zona nororiental. Es decir, no se trata
solamente de una gran obra de transporte, se trata
tambin de una obra de integracin que da unidad a
lo que por mucho tiempo se encontraba desarticulado.
El Metro Cable de Medelln
Un factor esencial en lo que respecta a la incorporacin

de la comunidad en el proyecto del Metro Cable
de Medelln vincula con una poltica de priorizar la
generacin de empleo en las obras fsicas construidas.
De esta forma 1.022 personas han sido empleadas en
obras como parte del plan urbano integral. Para la
construccin del Metro Cable se generaron 471 empleos
directos. Lo anterior constituye que el 80 por ciento de
la mano de obra corresponde a residentes de la zona.
La importancia de esta poltica es doble: por un lado
es una manera de crear empleos a personas que se
encuentran en una situacin econmica compleja, por
lo que es una manera de romper con crculos viciosos
de desempleo y pobreza, y por otra parte, genera un
vnculo directo y exclusivo entre los pobladores de la
zona nororiental con la ejecucin y funcionamiento de
una gran obra urbana: el Metro Cable y todo el resto
de obras de infraestructura que se han desarrollado.
Este vnculo es fundamental, dado que los empleados

se sienten parte de la obra, generan sentimientos de
arraigo entre ellos, su barrio y otros vecinos, a la vez
que satisfacen sus necesidades econmicas. Desde
todo punto de vista se trata de una poltica integral y
planificada.
Por otro lado se han desplegado una serie de programas
e inversiones sociales (vinculadas principalmente a dar
uso, apropiar y hacer segura la nueva infraestructura
asociada al trazado, ubicada en sectores perifricos y
muchas veces degradados), como un modo de apoyar
y revitalizar socialmente a la poblacin que habita en
estas comunas y se encuentra aquejada de una serie
de problemticas.
Algunos de estos programas han incorporado la participacin
ciudadana como uno de sus ejes principales. Se despleg
una campaa titulada El valor de lo pblico, en el que
participaron alrededor de quinientas personas. Entre
las actividades realizadas se registran la construccin
participativa de un Manual de Convivencia, a modo
de arraigar conductas y comportamientos que inciten
a la armona y buenas relaciones entre los vecinos.
Tambin se realizaron jornadas nocturnas para vivir la
ciudad en la noche, en la que participaron alrededor
de 1.100 personas. Esta iniciativa se enmarca como un
intento de acercar la ciudad a la gente, de apropiarse de
los espacios pblicos y otorgarles nuevas significaciones
y usos sanos y bien intencionados.
Es un sistema telefrico de transporte masivo, complementario

al metro de la ciudad de Medelln, y que atiende las
necesidades de transporte de unos de los sectores
ms vulnerables de la ciudad, la comuna nororiental.
Como lnea de la red del metro, ha sido crucial para
la reinsercin urbana de algunos barrios crticos de
Medelln. Forma parte de un Plan Urbano Integral
de recuperacin de la zona, que incluye numerosos
proyectos de mejoramiento del espacio pblico y el
equipamiento urbano, tales como plazas, bulevares,
bibliotecas, paseos y sedes de servicios pblicos.
Es decir, la construccin del Metro Cable al margen de
otorgar una eficiente solucin al asunto del transporte
y la movilidad, de conectar la periferia con el centro
y viceversa, de ampliar las conexiones y el acceso a
las oportunidades a los habitantes de estos barrios, se
enmarca como parte de un plan integral de mejoramiento
de estas comunas, por lo que el impacto urbano sobre
la zona se expande como una onda de regeneracin
y mejoramiento urbano.
Vista Zona Nororiental de Medelln / Fuente: Presentacin Metro Cable de Medelln Proyecto Integral Urbano
83
84
Por otro lado ha habido un intenso apoyo a actividades

culturales y deportivas marcada por la construccin de
numerosas plazas, as como tambin centros deportivos
y multicanchas.
Se implement una galera urbana denominada Pintando
la Esperanza. El proyecto en su conjunto incluye sesenta
murales entre el Colegio Santo Domingo Savio y Estacin
Acebedo. En una primera fase contempla diez murales
entre las estaciones Popular y Andaluca.
Otra tcnica participativa implementada es la realizacin
de talleres ldico-formativos y actividades ldicorecreativas como manera de reforzar los vnculos en las
relaciones familiares respecto a la comuna. Estos talleres
contaban con una fuerte base dinmica, realizando
diversos juegos y actividades recreativas. Participaron
alrededor de ochocientas personas.
Tambin se ha buscado apoyo en la elaboracin
del plan de desarrollo local, que busca convertirse
en una herramienta para la toma de decisiones en
la priorizacin de iniciativas y as mejorar la calidad
de vida y el desarrollo de la comuna. Para esto se ha
generado un proceso permanente de reflexin-accin
que busca fortalecer la relacin comunidad-territorio,
y un escenario de interaccin que facilite la relacin
clara y transparente con el Estado y con todos los
actores del desarrollo.
en transporte sino de revitalizacin de zonas degradadas

o con mltiples dficit, que las han transformado no
slo en trminos fsicos sino tambin en significado y
uso que la comunidad le asigna. Especialmente en esto
ltimo, la programacin de actividades que permitan
la participacin de la comunidad ha sido clave.
Algunas obras de infraestructura en cifras

Colegio Santo Domingo Savio: 8.853 m2 construidos,
1.596 nuevos cupos, 3.108 alumnos beneficiados.
Cedezo (Centro de Desarrollo Empresarial Zonal) Santo
Domingo: Se han realizado 2.252 capacitaciones, 20
eventos comerciales, 700 empresarios beneficiados,
93 nuevos empresarios y 274 crditos otorgados.
Parque Biblioteca Santo Domingo Savio: 3.450 m2 de
equipamiento y 13.102 m2 de parque.
Centro de Salud Santo Domingo: cinco consultorios,
un laboratorio, ocho baos pblicos.
Parque deportivo y recreativo Granizal: una cancha
sinttica, una placa polideportiva, un escuela popular
del deporte.
Construccin y/o reparacin de cuatro obras hidrulicas.
A su vez, se han implementado programas para empoderar

a los vecinos y formar liderazgos dentro del barrio. Esto
se ha realizado a travs de talleres y capacitaciones.
Cerca de 120 lderes han sido capacitados. Finalmente,
se ha vinculado unas 113 organizaciones sociales al
proyecto, lo que demuestra que existe una voluntad
asociativa importante, lo cual repercute en la creacin
de lderes vecinales as como en el involucramiento
directo de las organizaciones con los diversos proyectos.
Como es posible observar, el Metro Cable de Medelln
se encuentra inmerso dentro de un Plan Urbano
Integral y ha impactado positivamente a la zona
nororiental de Medelln, esto debido a un enfoque
cruzado permanentemente por una forma integral de
abordar las necesidades. Es decir, Metro Cable no ha
sido solamente eficiente como mtodo de transporte
y ha logrado conectar a los barrios perifricos con el
centro, sino que tambin en el espacio que ocupa se
han desplegado un importante nmero de obras en las
cuales ha estado incluida activamente la ciudadana,
quienes se han beneficiado y han sido protagonistas
del increble mejoramiento que ha experimentado su
barrio. En este sentido, se trata no slo de una inversin
Paseo Urbano Calle 107 antes y despus / Fuente: Presentacin

Metro Cable de Medelln Proyecto Integral Urbano
Construccin de 15 obras de captacin, manejo

de escorrenta, muros de contencin, andenes y
pasamanos
Corredor interbarrial peatonal de 343 metros lineales,
con conexin a travs de puentes peatonales
uniendo los barrios La Francia, Andaluca y Villa del
Socorro, en el marco del plan de puentes donde se
construirn un total de cuatro puentes peatonales
y ocho pasos a nivel.
Algunos programas sociales en cifras

Secretara de Desarrollo Social: Poblacin beneficiada,
14.850 personas, mantenimiento de siete Sedes
Sociales que benefician a 3.690 personas,19 premios
entregados a los ganadores del Concurso Capital

Semilla, 599 jvenes y adultos formados para el
trabajo y 73 aprendices vinculados a proyectos de
la administracin.
Con el programa de complementacin alimentaria
se benefician un total de 22.937 menores, 994 adultos
y 233 mujeres gestantes que reciben complemento
alimentario.
Atencin a 897 adultos mayores en clubes de vida.
El ingreso de menores al Centro de Acogida, disminuyo
en un 72 por ciento, en comparacin con el ao
2006. Esto debido al trabajo de prevencin que se
viene adelantando.
Se atiende un total de 459 personas en situacin de
discapacidad.
85
86
OTROS EJEMPLOS
INTERNACIONALES
El Mtodo Livingstone: Reforma de
cuartera en Cuba**
El Proyecto
Entre 1997 y 1998 en el Municipio de Minas, provincia
de Camaguey, se realiz una reforma de una cuartera,
que es un edificio modesto donde conviven varias
familias. sta se encontraba en un muy mal estado y
era necesario restaurarla, pero el principal obstculo
era el bajo presupuesto con el que contaba; de este
modo, se solicit que fuera reformado con materiales
producidos localmente, y a la vez se decidi conservar
la mayor cantidad de muros posible.
Los actores involucrados entonces eran el arquitecto
autor de la futura restauracin y las cinco familias. El
mtodo utilizado fue el Mtodo Livingstone, el cual se
ha descrito en captulos anteriores.
El proceso comenz con una visita al sitio, lugar en que
se hizo un estudio detallado sobre las condiciones del
terreno, la construccin y el contexto urbano. Luego se
llev a cabo la recoleccin de informacin de cada
una de las familias, implementando los distintos juegos
de rol y tcnicas que el Mtodo despliega (ms-menos,
el fiscal, Casa Final Deseada, etc.). Con esta informacin
se contaba con una serie de Proyectos de Cliente.
Luego, el arquitecto hizo su labor creativa, resultando
tres Estudios de Factibilidad. Finalmente se contrastaron
los tres Estudios de Factibilidad con los Proyectos de
Cliente, y las familias optaron por uno de ellos, por
lo que se constituy en el proyecto a implementar,
entregndoles una solucin creada conjuntamente
con el profesional.
Tcnicas del Mtodo Livingstone

Para obtener informacin del cliente al margen de
reuniones y entrevistas iniciales, se adoptan las siguientes
tcnicas heredadas de la psicologa:
Ms-Menos: Las familias-clientes dan sus respuestas
a dos preguntas: Qu es lo que ms le gusta de la
casa? y qu es lo que menos les gusta de la casa?
Deben responder slo una cosa por pregunta, a
modo de identificar el principal atributo y el principal
problema de la casa y establecer las prioridades de
los diferentes miembros de la familia.
Fiscal: es un juego de rol en que los clientes deben
imaginar que la casa se encuentra frente a un tribunal
en calidad de acusada y ellos son los fiscales, por lo
que deben establecer un acusacin en contra de
sta, encontrando y recalcando la no solucin de

los errores de la casa, a modo de poder ganar el
juicio. Este juego busca establecer los problemas
que posee la vivienda.
Proyecto del Cliente: En este juego la familia-cliente se
convierte en arquitecto y el arquitecto se transforma
en su dibujante, y le pregunta a la familia-arquitecto
cual es su proyecto. De esta manera el arquitectodibujante dibuja las cosas tal cual se las pide el
cliente, sin juzgar sus decisiones. Lo que el cliente no
sepa resolver se deja con signos de interrogacin en
el plano, como una forma de que el cliente tome
conciencia de la necesidad de contar con la ayuda
del arquitecto, y por otro lado, ste hace un ejercicio
obligado de respetar sus opiniones. Este ejercicio es
una manera de afianzar la relacin y poner en claro
la colaboracin que existir entre ambos.
Casa Final Deseada: La idea de este juego es que
el cliente se olvide de su casa propia; para esto, el
arquitecto lo incita a describir su casa ideal. Se trata
de llegar a una idea de casa mejor que la que sera
posible construir, a modo de establecer un catastro
de las principales necesidades.
En las fases siguientes de creacin del proyecto, el
arquitecto trabaja en un primer momento de manera
aislada, incorporando su creatividad en la generacin
de proyectos que reflejen todo lo previamente
recabado por el cliente (problemas, aspiraciones,
necesidades de la vivienda).
Finalmente genera varios proyectos (ejercicios Kayak
y Estudios de Factibilidad de cada proyecto) los que
son revisados y discutidos con la familia-cliente. El
proyecto final es elegido de manera conjunta, el cual
tambin puede sufrir modificaciones en relacin a
lo que surja de la reunin de eleccin del proyecto.
Este mtodo es por tanto, participativo por excelencia,
y crea una relacin directa entre el arquitecto y el
cliente, desencadenando la generacin de proyectos
en sintona con lo que quiere y desea el propietario de
la vivienda. De este modo se entabla un fuerte vnculo
entre el cliente y su vivienda, as como el cliente y el
arquitecto. Se trata de obtener un diseo participativo,
comunitario.
Este mtodo se ha implementado en Cuba con bastante
xito, incluso llev a conformar grupos de los llamados
Arquitectos de la Comunidad que utilizan y propagan
esta metodologa participativa.
Premisa del Mtodo Livingstone

Este Mtodo de Diseo Participativo, proviene del
campo de la arquitectura. Su premisa principal es
el contacto directo y sostenido en el tiempo entre el
arquitecto y la persona-cliente. Es as como la persona

o familia es capaz no slo de informarse y opinar, sino
tambin de tomar decisiones sobre la vivienda que
desea habitar. Para esto el mtodo contempla una
serie de tcnicas y dinmicas participativas, como se
ha mencionado, heredadas de la psicologa: juegos de
roles, intercambio de papeles, y cuestionarios que lo que
buscan es incorporar lo que la familia o persona usuaria
quiere y espera de su vivienda. Este mtodo se basa
en la idea de que cada problema de diseo, aunque
presente caractersticas parecidas a otros problemas,
requiere de respuestas diferentes, por lo que no existe
un proyecto tipo.
De dnde proviene?
Este mtodo debe su nombre al arquitecto argentino
Rodolfo Livingstone, tras su experiencia profesional en
la atencin de familias. Su objetivo consiste en ofrecer
soluciones reales a los problemas de las personas con
sus casas, es decir, en poner la arquitectura al servicio
de la gente.
Especficamente en el campo del diseo y la planeacin,
el principio que sustenta la aplicacin y el desarrollo de
metodologas participativas se basa en la conciencia de
que los habitantes no slo aportan informacin bsica
tanto sobre sus necesidades como de sus aspiraciones,
sino tambin soluciones viables y adecuadas; tambin
reconoce que esto slo se resuelve a partir de la
integracin, de manera activa y co-responsable con los
diferentes actores de la produccin social del hbitat, en
el reconocimiento de que el entorno construido resulta
ms adecuado a las necesidades y aspiraciones de
sus habitantes si estos se involucran de manera activa
en su produccin.
(**Romero, Gustavo, Rosendo Mesas. La participacin en el
diseo urbano y arquitectnico en la produccin social del
habitat, CYTED, 2004, pp. 78-84).
Presupuesto participativo en Brasil
Los Presupuestos Participativos se han instalado en varios

gobiernos municipales. Esta herramienta de participacin
ciudadana, en que la toma de decisin sobre cmo
y dnde gastar parte del presupuesto municipal es
realizado por la comunidad, se ha implementado en
varios pases de Latinoamrica. Si buscamos su origen,
llegaremos a Porto Alegre, ciudad emblemtica en lo
que a presupuesto participativo se refiere.
Por qu surge?
En el ao 2000 la poblacin aquejada por diversos
problemas, entre ellos, de pobreza y violencia en el
territorio, eligieron como partido que los liderara el
Partido de los Trabajadores, el cual buscaba dejar de
lado el tradicional modelo de tomar las decisiones
desde arriba, es decir, desde la autoridad.
Qu es un presupuesto participativo?
Es una herramienta que entrega a la comunidad
la posibilidad de tomar decisiones sobre el gasto
municipal, en el que a travs de asambleas pblicas
los delegados que representan a la poblacin (la
eleccin del delegado es proporcional a la cantidad
de vecinos que asisten a la reunin) deciden el destino
de la mitad de los fondos presupuestarios municipales.
De esta forma se produce una toma de decisin mucho
ms horizontal, y la comunidad se hace partcipe del
desarrollo de su territorio.
El proceso del presupuesto participativo comienza
con la presentacin formal por parte del gobierno del
plan de inversiones aprobado para el ao anterior, y
de su plan de inversiones y presupuesto para el ao
en curso. Los delegados elegidos de cada una de
las 16 asambleas de distrito se renen durante el ao
para determinar las responsabilidades fiscales de
los departamentos de la ciudad.** Estudian temas
relacionados con construccin de escuelas, parques,
suministro de agua potable, alcantarillado, as como
tambin asuntos macro como son lneas de trnsito,
asistencias sociales, entre otros.
Quines participan?
Participan personas de varios sectores, miembros del
partido de gobierno, tcnicos, profesionales, ciudadanos
de todos los estratos socioculturales. La frecuencia de
participacin se ha visto aumentada con el paso del
tiempo, ya que los vecinos se han dado cuenta que
la asistencia a las asambleas es fundamental para la
solucin real de los problemas que los aquejan.
Otras experiencias
El presupuesto participativo se propag por Brasil.
En Belo Horizonte surge otra iniciativa, denominada
Presupuesto Participativo de la Vivienda, el cual es un
canal especfico que opera con la misma lgica que
el presupuesto participativo pero se centra nicamente
en temas relacionados con la vivienda. En la prctica
se trata de generar programas de autogestin en la
87
88
construccin de casas, as como tambin generar

intervenciones urbansticas en distintas villas, favelas y
conjuntos habitacionales populares. Resulta destacada
la intervencin del movimiento de los sin casa, que se
constituy como el grupo de presin que desencaden
la creacin de este canal del presupuesto participativo.
Fortalezas:
La gran cantidad de familias que participan del
programa.
La alta representatividad que alcanzan las familias
a travs de sus delegados.
La eficiente coordinacin que se produce entre la
Municipalidad y la comunidad.
La creacin de un Forum Municipal, espacio donde se
toma la decisin final sobre la asignacin de viviendas
en conjunto con el Municipio y los delegados.
Debilidades:
La presencia de prcticas clientelistas y de
apadrinamiento por parte de la comunidad.
La utilizacin de pocas herramientas participativas,
centrndose en su mayora en reuniones y asambleas.
(**GOLDSMITH, William y Carlos VAINER. Presupuesto
participativo y polticas de poderes en Porto Alegre. EURE
(Santiago). [online]. dic. 2001, vol.27, no.82 [citado 17 Marzo
2008], p.115-119. Disponible en la World Wide Web: <http://
www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S025071612001008200006&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0250-7161.)
El Reparto de Las Cabezas de San Juan
Herramientas y tcnicas para proyecto de

Presupuesto Participativo
Dnde se ubica?
Entrevistas grupales a los principales agentes sociales.

Reuniones con colectivos sociales, voluntariado social,
dirigentes polticos y vecinales en que:
Se establecen las conexiones y vnculos que mantienen
entre s los distintos grupos con el fin de hacer un
mapeo de las relaciones.
Sealar los nudos o focos principales de conexin o
referencia y determinar un orden de preferencias en
las redes sociales.
Generacin de espacios de coordinacin y discusin,
a travs de la creacin de tres mesas:
Mesa poltica: constituida por el grupo de gobierno
de la Municipalidad
Mesa tcnica: constituida por un representante
tcnico de cada rea municipal.
Mesa de representantes vecinales: constituida por
un representante de cada una de las 14 barriadas
y los tres poblados de colonizacin que componen
Las Cabezas de San Juan.
Mesa de asociaciones y colectivos: constituida por
un representante de cada asociacin o colectivo, as
como grupos informales que emprenden acciones
en la comuna.
Las Cabezas de San Juan forma parte de la Provincia

de Sevilla, al sur de Espaa. Se trata de una localidad
pequea, con alrededor de 16 mil habitantes, situada
a unos 50 kilmetros al sur de la capital.
De qu se trata El Reparto?
Es una iniciativa de la Municipalidad de Las Cabezas
de San Juan, con el objetivo de instalar una efectiva
participacin ciudadana y ampliar el concepto de
democracia. Contrata a un equipo tcnico profesional
compuesto en sus inicios por una sociloga, un antroplogo
y una asistente social en el marco del Proyecto de
Presupuestos Participativos: El Reparto.
Objetivos especficos del equipo El Reparto

El equipo El Reparto se propone repartir el poder,
es decir, empoderar a los vecinos y que la toma de
decisiones involucre sistemticamente a la ciudadana.
Para esto se visualiz la necesidad de:
Crear mesas de coordinacin para generar debates
y tomar decisiones.
Trabajar en completa aproximacin con los vecinos
y su entorno.
Trabajar en la formacin y autoformacin de habilidades
y herramientas para la participacin social.
Construir una imagen social sobre el concepto de
los presupuestos participativos que incite a la gente
a implicarse en el proceso.
Enfoque Metodolgico
El equipo El Reparto, utiliza la metodologaI-A-P (investigacin
accin participativa), la que postula la generacin de
un conocimiento til para la poblacin no experta
desde la colaboracin de personas expertas en
la definicin de sus necesidades y problemas, en el
intercambio de conocimientos cientficos y populares y la
promocin de acciones de cambio. Los tres procesos, el
de investigacin, accin y participacin, se encuentran
concatenados en forma de espiral continua, en que
uno gatilla o da lugar a otro, con efectos concretos. Se
trata de una continua retroalimentacin entre los tres
procesos y los distintos tipos de conocimiento (experto
y no experto).
El objetivo es lograr un consenso en el contenido de

las mesas de coordinacin y decisin.
A nivel vecinal el equipo realiza una tcnica denominada
dinamizacin de barrios, en que apoyan la construccin
de redes y espacios de reflexin, as como la dotacin
de herramientas necesarias para la participacin en
todos los niveles.
Se utilizan tcnicas audiovisuales (videos) para incentivar
la discusin.
Se realizan cursos de habilidades participativas abierto
tambin a las asociaciones y colectivos.
Se consolidan grupos de vecinos y pobladores de cada
barriada para que se transformen en dinamizadores
del Reparto.
Proceso
El objetivo es que cada mesa sectorial elabore su
propuesta de obras y actividades a realizar. Para esto
se eligen representantes y mantienen una serie de
jornadas para lograr un consenso dentro del grupo.
Luego se procede a realizar una puesta en comn entre
las distintas propuestas de las distintas mesas, en que
participan los representantes de cada sector. De esta
jornada se construye la propuesta final de actividades
y obras para el presupuesto participativo, en que se
genera un consenso generalizado.
89
90
3.2. EXPERIENCIAS NACIONALES DE

PARTICIPACIN CIUDADANA
Planificacin Urbana
poblacin urbana es de 32,79 por ciento. La tasa de

pobreza es de 2,36 por ciento, esto es 167 personas, y
la de indigencia de 0,45 por ciento, equivalente a 32
personas (SINIM). Aunque no hay datos precisos, el nivel
socioeconmico de los hogares es bajo.
El Plan Regulador de San Pedro de Atacama estaba sin
actualizar desde 1998, aunque se le haban incorporado
algunas modificaciones parciales. La importancia
de esta actualizacin radica en el impacto que ha
significado para los atacameos y su territorio y entorno,
la construccin y operacin de infraestructura turstica
de gran escala, como grandes hoteles,3 actividad que
era necesario regular a la brevedad.
Los objetivos del estudio
PLANIFICACIN URBANA
El estudio para actualizar el Plan Regulador Comunal

(PRC) de San Pedro de Atacama tuvo varios objetivos:
ESTUDIO PARA ACTUALIZAR EL PLAN REGULADOR

COMUNAL DE SAN PEDRO DE ATACAMA
(REGIN DE ANTOFAGASTA)
Ciudad/Localidad: Comuna de San Pedro de Atacama,
provincia de El Loa, Regin de Antofagasta.
Poblacin: La comuna posee 7.512 habitantes, segn
clculos del INE para el ao 2007 (SINIM).
Superficie: La comuna de San Pedro de Atacama posee
una superficie de 23.438. (SINIM).
Grupo objetivo: Habitantes de la comuna de San Pedro
de Atacama, principalmente atacameos.
Principal problema
urbano: El turismo de gran escala incide en las formas
de vida de una localidad con escasa poblacin y en
la estructura de los ayllus.1
Tipo de participacin: Top-Down (desde arriba hacia
abajo).
La comuna de San Pedro de Atacama est conformada
por el oasis del mismo nombre. Incluye el poblado de
1 Se escogi la ortografa quechua, ayllu. Un ayllu remite
a un territorio con poblacin variable (hay ayllus donde vive
una persona; otros tienen mltiples propietarios pero en
ellos no vive nadie; en algunos hay doscientos propietarios,
etc.). Definiciones: 1) Diccionario de la Real Academia
Espaola: aillu (Del quechua ayllu, parentela) m. Bol. y Per.
Cada uno de los grupos en que se divide una comunidad
indgena, cuyos componentes son generalmente de un
linaje. 2) Diccionario de uso del espaol (Diccionarios.com):
Nombre con que se designa a cada grupo familiar en una
comunidad indgena en la regin andina. 3) Wikipedia: Un
ayllu (quechua o aimara), tambin aillo, es una forma de
comunidad familiar extensa originaria de la regin con una
ascendencia comn -real o supuesta- que trabaja en forma
colectiva en un territorio de propiedad comn.
http://www. Copyright 2002,http://www.bcn.cl
San Pedro, situado en el ayllu de Conde Duque, los

ayllus situados en su periferia, que conforman el sistema
territorial San Pedro de Atacama, y el poblado de
Socaire, ubicado a 89 kilmetros de San Pedro, en la
cordillera de los Andes.
La poblacin comunal calculada por el INE2 para el
ao 2007 es de 7.088 habitantes (SINIM) y de sta, la
2 www.ine.cl
1. En primer lugar la necesidad de preservar las formas

de vida y la estructura de los ayllus, para lo cual se
requiere, ante todo, regular el uso turstico. Se trata
de incorporar los ayllus a la planificacin territorial
con el fin de proteger el sector de externalidades
negativas en su impacto ambiental y en el tejido
social que genera la creciente actividad turstica y,
particularmente, la instalacin de grandes hoteles
construidos como consecuencia de la aplicacin
del artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones.

2. Tambin se deben considerar algunas situaciones
particulares que condicionan el desarrollo local, como
la escasez de agua, las limitaciones determinadas
por condiciones territoriales y la casi inexistencia de
suelos aptos para la agricultura y la ganadera. Aunque
actualmente hay dificultad para obtener Certificados
de Factibilidad de Agua Potable, se estn realizando
estudios para ampliar la red y existe capacidad de
extraccin vacante, cuya utilizacin est sujeta a
que se hagan las inversiones necesarias en la planta
de tratamiento de agua potable existente.

3. Un objetivo importante es incluir la participacin
ciudadana, incorporando a habitantes de los distintos
sectores comprometidos, pertenecientes en su mayora
a la etnia atacamea.

4. Tambin es necesario dotar de servicios bsicos
3 Por ejemplo, el hotel Explora, que se construy
directamente en el Ayllu de Larache, comuna de San Pedro
de Atacama, ocup gran parte de ste, generando un
impacto significativo en la vida del lugar.
al poblado de Socaire, debido a su importancia

paisajstica y a su ubicacin estratgica en torno al
camino al paso Sico, que conduce a la provincia de
Salta, en Argentina.

5. Por ltimo, es fundamental establecer nuevas reas
para acoger el desarrollo urbano futuro de San Pedro,
lo que implica nuevos requerimientos en relacin
con la expansin de los usos habitacionales, las
actividades tursticas y los servicios.
Complementariamente:
1. Dado el patrimonio presente en la comuna de San
Pedro de Atacama es fundamental definir Zonas de
Conservacin Histrica o Inmuebles de Conservacin
Histrica y realizar un catastro del importante patrimonio
arqueolgico del rea, con el objetivo de apoyar la
planificacin y preservar los valores patrimoniales.

2. Finalmente, las bases consideraban como aspecto
bsico contar con la cartografa digital del rea a
estudiar.
La participacin ciudadana durante la

elaboracin del estudio
La participacin ciudadana estuvo presente en todas las
etapas de la actualizacin del Plan Regulador Comunal:
Diagnstico, Elaboracin de Alternativas, Anteproyecto
y Proyecto. Los habitantes fueron informados, se les
consult su opinin y participaron directamente en la
toma de decisiones. En el proceso de participacin
se consider a todos los actores sociales, incluido el
Concejo Municipal.
El proceso de participacin dur dos aos, desde fines
de 2005 a fines de 2007. La modalidad principal de
participacin ciudadana fueron los Talleres, que se
realizaron con diversos grupos de comunidades afines
entre s, y de las cuales el equipo consultor llev un
registro. A octubre de 2008, el estudio se encuentra en
proceso de calificacin ambiental (SEIA), aunque con
plazos suspendidos.
Objetivos de la participacin ciudadana

La participacin ciudadana tiene varios objetivos:
1. Primero, se busca la participacin ciudadana con
el fin de democratizar la toma de decisiones para
preservar los ayllus. Los ciudadanos deben poder
tomar decisiones, ejecutar y gestionar programas o
proyectos dirigidos a sus comunidades, con el fin ltimo
91
92
Participantes en el proceso
En las etapas de diagnstico, diseo de alternativas,
anteproyecto y proyecto, se convoc a todos los actores
sociales, incluido el Concejo Municipal.
Los participantes institucionales fueron: la Municipalidad
de San Pedro de Atacama; la Corporacin Nacional
Forestal (CONAF); algunos organismos pblicos como
SERNATUR, el Ministerio de Obras Pblicas y el Ministerio
de Bienes Nacionales, que participaron en reuniones
realizadas en la SEREMI MINVU de Antofagasta, y por
medio de visitas a los respectivos servicios; adems
de CONAMA y CONADI que formaron parte de la
Contraparte Tcnica del estudio.
Plaza de San Pedro de Atacama
Foto: Claudia Gonzlez Muzzio
de fortalecer la capacidad de la poblacin para

explicitar sus derechos e intereses, y para colaborar
en un objetivo comn: la preservacin de los ayllus.

2. Segundo, para conocer demandas territoriales y
ver su incidencia en la planificacin. Se promueve
la participacin de la comunidad para conocer
reivindicaciones respecto de derechos o intereses
especficos de grupos particulares, por ejemplo, las
distintas comunidades hacen importantes demandas
territoriales que incluyen tierras ubicadas entre los
ayllus, as como algunas reas perimetrales extensas.

3. En tercer lugar, se considera la participacin ciudadana
para propender al xito del proyecto y planificar con
pertinencia cultural. Sin participacin de los habitantes
el proyecto no habra dado ningn resultado. El
grado de empoderamiento de la poblacin es
importante, en parte porque se trata de grupos
tnicos, esto es, con una cultura particular, diferente
a la mayora del pas, con una organizacin social
de gran complejidad, acostumbrados a participar
de las decisiones que les ataen, especialmente a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Indgena.
Sin embargo, aunque la poblacin tiene intereses
comunes, cada comunidad manifiesta demandas
particulares, que tambin son importantes y que es
necesario atender. Si bien la participacin ciudadana
no asegura el xito del estudio, el conocer y valorar
las distintas opiniones de los participantes permite
realizar una planificacin con mayor pertinencia
cultural y minimizar los posibles conflictos que surgen
de las visiones de los distintos actores.
Los habitantes y organizaciones locales que participaron

en el estudio son: las comunidades indgenas; las
asociaciones de canalistas de San Pedro de Atacama;
los vecinos, a ttulo individual; las juntas de vecinos;
los comits de allegados; diversas organizaciones
funcionales como clubes deportivos, etc.; algunos
funcionarios municipales relacionados con los servicios
y diferentes de la contraparte, como por ejemplo,
DIDECO (Direccin de Desarrollo Comunitario); algunos
comerciantes. Los representantes de las empresas
hoteleras no participaron, exceptuados aquellos
interesados en realizar algn proyecto y que requeran
informarse sobre las potenciales modificaciones que
afectaran a sus terrenos; servicios de utilidad pblica
y defensa, como Bomberos y Carabineros participaron
eventualmente.
La tcnica bsica utilizada fue el Taller, que se fue

adaptando en el transcurso del proceso. Tras el primer
taller, al cual se invit a la poblacin en general, los
consultores comprendieron que la organizacin social
local es muy compleja y que reuniendo a todos los
habitantes no se conseguira avanzar en las etapas del
estudio, debido a los intereses particulares, y a veces
divergentes, de las distintas comunidades; oportunidad
en que se decidi recurrir a los mismos vecinos para
que los asesoraran en el diseo de los futuros talleres. Se
acord invitar a grupos de habitantes pertenecientes
a comunidades cuyos intereses fuesen compatibles,
por ejemplo, en lo relativo a la propiedad de tierra,
relaciones familiares, etc.
A continuacin se describe la experiencia de los tres
tipos de talleres realizados:
1. Taller general. Se realiza un primer taller en San
Pedro de Atacama. Se convoca a los habitantes
de todos los ayllus, es decir, a la comunidad en
general. La difusin realizada es insuficiente, dado
que llegaron muy pocas personas (unas cuarenta).
De los asistentes al taller, muchos exigen que stos se
realicen en su propia comunidad, y no en el pueblo
de San Pedro de Atacama. Tras el surgimiento de
diversas visiones de los distintos actores sociales, los

consultores comprenden que agrupar a todos los
ayllus en un mismo Taller no es conveniente como
tcnica de participacin ciudadana, pudiendo
retrasar el proceso.
2. Talleres por grupos de comunidades. A sugerencia
de los mismos vecinos, los Talleres siguientes se
organizan por comunidades de ayllus entre los
cuales existe afinidad, aunque no necesariamente
(estas comunidades) vivan cerca unas de otras. Esto
requiri compenetrarse mucho ms de las diferentes
relaciones que haba entre las comunidades. La
afinidad o compatibilidad de stas muchas veces se
vinculan con relaciones culturales ancestrales, ya sea
por lazos familiares de ascendencia o descendencia,
entre sus integrantes o, con la propiedad de la tierra.
3. Talleres en el pueblo de Socaire. La poblacin de
Socaire participa en el estudio, en el marco de un
taller especial preparado para ella. En esta localidad,
el trabajo es fluido y se presentan pocos conflictos al
interior de la poblacin, o entre la comunidad y los
consultores. A los talleres asisten regularmente unas
cincuenta personas, lo que para una poblacin
total de cuatrocientas, constituye una participacin
considerable.
Muchas veces, aunque se trate de las mismas personas,

la participacin depende de los intereses que stas
representen en cada situacin. Por ejemplo, una
persona que trabaja en la Municipalidad, tambin
puede pertenecer a un ayllu y a una determinada
comunidad de riego, o puede ser tambin el dueo de
un hotel, de modo que segn del tema tratado cada
uno puede participar representando intereses distintos.
Mtodos, tcnicas y herramientas de

participacin utilizadas en la etapa de
diagnstico
En todas las etapas del estudio, esto es, diagnstico,
diseo de alternativas, anteproyecto y proyecto, estuvo
presente la participacin ciudadana, y en todas las
instancias los habitantes fueron informados, se pidi su
opinin y se tom en cuenta su decisin respecto de
las diferentes materias tratadas.
Actividad ganadera en camino a Socaire
Foto: Claudio Rozas Vidal
93
94
4. Incorporacin de un arquitecto atacameo al equipo

consultor. Como una forma de acercamiento a la
comunidad atacamea y de vnculo permanente de
la consultora en el rea de estudio, en la propuesta
tcnica del equipo consultor se incorpora a un arquitecto
local cuyo papel es contribuir a adecuar las propuestas
de planificacin a la realidad local, y adems servir
de nexo entre los habitantes, el Municipio y el equipo
consultor. Como es dirigente de una comunidad,
tuvo mejores posibilidades en el establecimiento
de la relaciones, lo que permiti la agilizacin del
proceso, que de otra forma -seguramente-, habra
resultado mucho ms lento.
Sin embargo, esta solucin presenta un inconveniente:
aunque en el contexto del estudio este actor representa
a todos los atacameos por igual, de todas formas
ste pertenece a una comunidad determinada.
En consecuencia, en algn momento este actor
del proceso, se ve enfrentado a su doble rol como
profesional del equipo consultor y como representante
de una comunidad determinada; en este ltimo caso,
con los intereses y motivaciones de su comunidad,
situacin que se resuelve rpidamente.
informacin y entiendan las propuestas del equipo

consultor. Por su parte, las comunidades ven en estas
tcnicas elementos reconocibles y medibles del
paisaje. Asimismo, se realiza modelos de la cabida
de construccin en los predios y diversos ejemplos
grficos de las normativas de edificacin.
Principios de la metodologa participativa

El fundamento de la metodologa participativa es
que la participacin ciudadana es una herramienta
de empoderamiento. Invitar a los habitantes a
participar en un estudio, programa o proyecto que les
afecte directamente es una manera de transferirles
autonoma, de otorgarles las facultades necesarias para
poder decidir sobre su calidad de vida. Adems, aun
cuando la participacin ciudadana no garantiza que
se alcance el objetivo propuesto, s es una condicin
obligatoria para propender a dar legitimidad a un
instrumento de planificacin territorial; si los habitantes
no son considerados, lo ms probable es que el estudio
no conduzca a ningn resultado, debido a la reaccin
de rechazo que puede provocar una intervencin
establecida exclusivamente de manera vertical.
Mtodos, Tcnicas y herramientas de

participacin utilizadas en las etapas
denominadas: Imagen Urbana Alternativas de
Estructuracin Anteproyecto y Proyecto
Durante la elaboracin del estudio, el proceso participativo

debe enfrentar algunos obstculos, que se describen
a continuacin:
1. La desconfianza en el proceso participativo y en los
efectos de la planificacin
En general, cuando la participacin queda en
manos de terceros, en este caso, de un equipo
consultor, los ciudadanos desean contactarse,
establecer vnculo, con el jefe del proyecto o bien
con quien acte como responsable del estudio. Si
esto no ocurre, ms tarde surge el riesgo que los
habitantes no otorguen validez al estudio, de modo
que tiene que haber una relacin cercana entre
el equipo tcnico y los ciudadanos.
Los ciudadanos sienten desconfianza en los conductores
del proceso. La comuna de San Pedro de Atacama
es foco de inters constante por la autoridad regional;
se han invertido muchos recursos en estudios respecto
de los cuales los habitantes -desde su comprensin
de los hechos-, no ven sus resultados en el corto y
mediano plazo, de modo que se puede decir que,
en general, esta comunidad desconfa del sector
pblico, sin distincin entre los diferentes actores
pblicos o entre los diversos proyectos.
2. El desconocimiento de los alcances de un Plan
Regulador Comunal (PRC) por los ciudadanos
Por lo comn, a los ciudadanos les cuesta mucho
entender qu es un Plan Regulador Comunal
y qu es lo que significa la regulacin urbana,
cules son sus implicancias, efectos y alcances.
En particular los grupos tnicos oponen todava
ms resistencia a estos planes, ya que la perciben
como una injerencia indebida en sus asuntos, en su
modus vivendi. Sin embargo, se suele creer que este
instrumento vendr a resolver muchos problemas
de la vida diaria sobre los cuales, en realidad, el
Plan Regulador no tiene ninguna injerencia.
En las etapas posteriores al Diagnstico, se siguen

realizando Talleres por grupos de comunidades, tal como
se describieron anteriormente. Adems se incorporan
otros mtodos con el fin de facilitar el proceso de
participacin.
5. Adecuacin del lenguaje. Ante la dificultad de
comunicacin entre los consultores y los participantes
-que muchas veces no entienden el lenguaje tcnico
de los consultores-, estos buscan formas de adaptar el
lenguaje utilizado para que los habitantes comprendan
de qu se est hablando. En este sentido, los diferentes
temas tratados se muestran de una manera muy
concreta, ilustrando las ideas con problemas cotidianos
de los vecinos, con casos reales que ellos mismos
describen. De esta manera se adapta el lenguaje
tcnico a un lenguaje de uso comn. Por ejemplo, se
opta por usar hectrea como unidad de superficie
en vez de metro cuadrado.
6. Adaptacin de las tcnicas visuales utilizadas. Dados
los problemas de comprensin, por ejemplo, la
dificultad de los participantes para entender planos
en abstracto, se muestran imgenes satelitales, lo
que es tambin una manera de facilitar el dilogo
y permitir que los habitantes accedan mejor a la
Obstculos para la participacin
Vista del volcn Licancabur

3. La necesidad de conocer al detalle la realidad local

Antes del inicio del estudio, los responsables tcnicos
de su elaboracin desconocan el alcance y la
complejidad de la organizacin social local, de
modo que destinaron un tiempo que no estaba
previsto para estudiarla y comprenderla, y programar
los Talleres en consecuencia con esta realidad.
Como se ha sealado, al principio se pensaba
agrupar a los representantes de todos los ayllus en
un mismo Taller, como se habra hecho en cualquier
territorio relativamente pequeo, de entre 2 mil y
3 mil habitantes, y como de hecho se hizo en el
pueblo de Socaire. Sin embargo, al primer taller

llegaron alrededor de cuarenta personas y como
se ha mencionado, todas exigieron que se hiciera
-uno-, en su propia comunidad.
La visin de territorio que poseen los atacameos
no se relaciona con los lmites administrativos ni con
las fronteras entre pases. Sin embargo, el Estado
establece un concepto de comuna que ellos no
tienen, que no est incorporado a su cultura.
4. La dificultad para discriminar qu conviene
En el caso de los ayllus, la poblacin atacamea
en general tuvo gran dificultad para decidir qu les
resultaba ms conveniente, y por qu; si les convena
ms formar parte del rea urbana o rural, por diversos
motivos: teman perder beneficios como los subsidios,
se negaban a pagar contribuciones urbanas y eran
reacios a la regulacin urbana. La idea general era
que, siendo ellos los dueos del terreno, nadie debiera
decirles qu hacer en l, ni qu superficie construir, ni
qu restricciones deban respetar. No conciben que
para edificar en su propio terreno necesitaban un
permiso de edificacin (incluso en las reas rurales).

5. La inadecuacin del plan regulador comunal como
instrumento
El Plan Regulador Comunal (PRC) se concibe como
un instrumento para regular las reas urbanas y su
crecimiento futuro. Sin embargo, en la comuna de
San Pedro de Atacama, en la visin del territorio que
tienen los atacameos, no existe el concepto de
urbano y rural. A partir de lo que ha ocurrido en el
pueblo de San Pedro de Atacama, que es urbano,
los habitantes no desearan ser urbanos, por temor
a que les cambien su sistema de vida. Al respecto,
es necesario aclarar que actualmente la mayor parte
del poblado de San Pedro centro no es propiedad
de atacameos, ya que los antiguos dueos fueron
vendiendo sus terrenos y han sido paulatinamente
expulsados hacia la periferia.
El conflicto en el proceso participativo

El proceso participativo se justifica a partir de los conflictos
existentes, que originan la necesidad de repensar el
ordenamiento del territorio, pero tambin se desarrolla
con los conflictos existentes y con otros que van surgiendo
a partir del mismo proceso de participacin ciudadana.
1. El primer conflicto es el que da origen a la actualizacin
del Plan Regulador, esto es, la presencia y proliferacin
de hoteles de gran escala que han impactado
negativamente el entorno, lo que ido generando
un cambio en la forma de vida de los atacameos.
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96
No todos los conflictos han sido resueltos durante la

elaboracin del estudio. Las personas o grupos que se
oponen a la elaboracin del Plan Regulador (PRC) o
a la incorporacin de los ayllus al rea urbana deben
hacer sus observaciones cuando corresponda durante
el proceso de aprobacin, en curso. Cabe sealar que
persiste la dificultad para llegar a acuerdos, incluso al
interior de las diversas comunidades.
Fortalezas y debilidades
Un aspecto que vale la pena poner de relieve en este
estudio, es aquel relacionado con el conocimiento y
la consideracin de una realidad local mucho ms
compleja para los consultores que las situaciones a
las que estn habituados, o a la realidad a la que ellos
mismos pertenecen. Esto se debe, por un lado, a la
singularidad de la cultura atacamea, desconocida
para la mayora de la poblacin chilena, y por otro,
a la inadecuacin del plan regulador comunal como
instrumento para interpretar, en lo que a territorio se
refiere, esa cultura en particular y realizar propuestas
que evidentemente puedan influir en las condiciones
de vida de esa comunidad.
Canal de riego en Socaire
2. Otro conflicto se produce cuando se convoca a

vecinos de todos los ayllus en un mismo Taller sin
conocer las complejas relaciones que existen entre
las diferentes comunidades.
3. Cuando se empieza a realizar talleres separados por
comunidades de ayllus, hay personas que reclaman
porque quieren asistir a todos los talleres pero no se
los invita. A veces se trata de personas que estn
en la bsqueda de terrenos para comprar y que
desean reunirse con representantes de todos los
ayllus incorporando mayor poder en materia de
negociacin.
4. Surgen conflictos entre representantes de diferentes
ayllus, que defienden intereses divergentes, como
problemas de agua, de tierras, etc.
5. Tambin se presentan conflictos entre vecinos de
un mismo ayllu que defienden posiciones opuestas
respecto de incluir o no los hoteles como uso permitido,
o de pertenecer o no al rea urbana.
6. Salen a la luz reivindicaciones territoriales, econmicas,
de carcter tnico, entre otras, que se repiten en
cada proceso en los que tiene participacin la
comunidad o sus representantes, como los encuentros
de la ADI (rea de desarrollo indgena), de CONADI,
los proyectos comunales, etc., ajenas al proceso
participativo del Plan Regulador, pero que generan
ruido en el mismo.
Otro elemento destacable es la adaptacin del proceso

participativo y del lenguaje a la realidad particular de
San Pedro de Atacama, pese a que los problemas de
comunicacin entre poblacin y consultores y tcnicos se
dan en todos los medios culturales y sociales. Una de las
soluciones propuestas por el equipo consultor, a saber, la
incorporacin al equipo de un miembro de la comunidad
que logra interactuar directa y constantemente con los
vecinos, demuestra ser bastante til, a condicin de
reconocer sus propios lmites y adoptar oportunamente
la medidas necesarias a fin de traspasar las dificultades
que se presentaron.
En cuanto a las fortalezas de la experiencia participativa,
los mtodos y las herramientas utilizados se van ajustando
segn las dificultades, a medida que va siendo necesario.
As, se modifican las tcnicas visuales de modo que los
vecinos comprendan mejor los aspectos en juego; se
reemplaza el lenguaje tcnico por uno ms concreto,
que a la comunidad le resulta ms fcil de entender.
En suma, los mtodos utilizados son de sensibilizacin
progresiva ante esa situacin especfica.
Respecto de la debilidades de la experiencia participativa,
el plan regulador comunal es un instrumento de planificacin
territorial concebido para regular reas y poblaciones
con caractersticas urbanas, de modo que en definitiva
no se adapta a la realidad de la comuna de San Pedro
de Atacama, eminentemente rural, donde nominalmente
slo el 32,8 por ciento de la poblacin es urbana (segn

Censo 2002). Por otra parte, los atacameos no perciben
las diferencias entre lo rural y lo urbano y por lo tanto no
reconocen estas categoras, lo que, en este contexto,
le agrega otra limitacin al instrumento. Esto, sumado a
la singularidad cultural de los atacameos, cuya nocin
de territorio es totalmente diferente a la del comn de
los chilenos. Todo ello influy fuertemente en el proceso
de participacin.
Elementos de la experiencia que pueden

aplicarse en otras situaciones
Cada realidad presenta sus propias caractersticas
de modo que es difcil dar criterios estndares, ms
an tratndose de un tema complejo, como es la
elaboracin de un estudio para actualizar un plan
regulador comunal. Con todo, a los responsables
de la participacin ciudadana, en cualquier tipo de
proyecto, les resultar til conocer otras experiencias
en las que habr similitudes y diferencias, y donde, con
seguridad, encontrarn un repertorio de posibilidades,
de maneras de reaccionar frente a tal o cual dificultad.
En ese sentido es importante relevar, en funcin de este
caso particular, las siguientes decisiones:
1. La adaptacin de la herramienta participativa a
la organizacin social del lugar. La comunidad
atacamea tiene un sistema de organizacin social
muy particular que inicialmente el equipo consultor
no conoca ni comprenda. Al constatar que los
Talleres generales no daban resultado, los consultores
se asesoraron con personas del lugar, se invirti en el
conocimiento de las ciencias sociales y se adaptaron
las herramientas tecnolgicas.

2. El uso de un lenguaje apropiado. Al constatar que
la poblacin local no comprenda los trminos que
se utilizan corrientemente en los instrumentos de
planificacin territorial, el equipo consultor decidi

explicar los objetivos y las normas el plan regulador
comunal, as como las consecuencias que ste
tendra, con ejemplos concretos, y en funcin de
los problemas que experimentan a diario los mismos
habitantes, y no por medio de un lenguaje que a
ellos les resulta abstracto e incomprensible.

3. La utilizacin de medios no convencionales. El
equipo consultor recurri a tcnicas visuales como
imgenes satelitales, mostrando estructuras geogrficas
reconocibles, que sirvieron para facilitar la comprensin
de los participantes a los Talleres, que no estaban
familiarizados con la lectura de planos ni mapas.

4. La incorporacin de un profesional local al estudio.
El equipo consultor vio facilitado su trabajo al contar
con un profesional local, que conoca y comprenda
la cultura atacamea porque perteneca a ella,
de modo que su aporte fue muy til para agilizar
el proceso.

5. Presencia permanente del equipo consultor en el
lugar. Es importante mantener al menos las caras
visibles a lo largo de todo el estudio, y en especial
a los responsables. Esto permite generar confianzas
y otorgar credibilidad al equipo y al proceso.
De manera ms general se recomienda: destinar un
tiempo -ms del que normalmente se piensa que se
necesitar- para conocer y comprender la cultura, la
cosmovisin y la organizacin social local, especialmente
si se trata de comunidades con rasgos tnicos, es
decir, muy distintas al comn de los chilenos; buscar un
lenguaje comn entre el equipo tcnico y los habitantes,
de modo que estos comprendan exactamente a qu se
refiere lo que se est haciendo; encontrar formas para
generar confianzas con los habitantes y mantenerlas a
lo largo de todo el proceso participativo.
Entrevista a Claudia Gonzlez Muzzio, Arquitecto PUC, consultora jefe del proyecto y Claudio Rozas,
Arquitecto PUC, ambos planificadores del equipo consultor; realizada en enero de 2008 y actualizada
en julio de 2008.
Mapa de la regin Sitio Web: http://www.bcn.cl
Sitio Web de S.I.N.I.M. http://www.sinim.cl
Fotos de Claudia Gonzlez Muzzio y Claudio Rozas Vidal.
97
98
ACTUALIZACIN Y ADECUACIN DEL PLAN

REGULADOR COMUNAL DE ESTACIN CENTRAL
(REGIN METROPOLITANA)
Ciudad/ Localidad: Comuna de Estacin Central,
Regin Metropolitana.
Poblacin: 121.282 habitantes, conforme a datos del
Censo 2002 proyectados al ao 2006.
Superficie: 1.410 hectreas.
Grupo objetivo: Habitantes de Estacin Central y
representantes de actividades comerciales e institucionales
relevantes de la comuna.
Principal problema urbano: Obsolescencia del Plan
Regulador Comunal vigente, que integraba indicaciones
de los planes reguladores de las comunas de Santiago,
Maip, Quinta Normal y Pudahuel, cuyo territorio fue
segregado para dar origen a la comuna, el ao 1984.
Tipo de participacin: Down-Top ( Desde abajo hacia
arriba).
Introduccin
El estudio de Actualizacin y Adecuacin del Plan
Regulador Comunal de Estacin Central, al igual que
el estudio para San Pedro de Atcama, se realiz en el
contexto del Programa Nacional de Actualizacin de
Instrumentos de Planificacin Territorial (IPT) del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU), implementado desde
el ao 2002 a la fecha. Al alero de este Programa,
se actualiz tambin la gran mayora de los planes
reguladores de las comunas del rea urbana de Santiago,
muchas de las cuales no disponan de recursos propios
-financieros ni tcnico-profesionales- para enfrentar esta
labor y que, adicionalmente, contaban con normativas
obsoletas, considerando los importantes cambios urbanos
y normativos acontecidos. Esencialmente haba dos
factores que hacan urgente esta tarea; primero, la
reforma a la administracin municipal implementada
durante el gobierno de Augusto Pinochet, y, segundo,
la aprobacin del Plan Regulador Metropolitano de
Santiago en 1994.
El primer factor implic importantes cambios en la
organizacin territorial de los Municipios existentes a la
fecha, crendose nuevas comunas sobre la base de la
segregacin de parte de los territorios y sus divisiones
administrativas a la fecha. San Ramn, La Pintana, Cerro
Navia, El Bosque, Lo Espejo, entre otras. Estacin Central
es el resultado de la fusin en 1984 de varios territorios
separados, de las comunas de Santiago, Quinta Normal,
Maip y Pudahuel, y su normativa de ordenamiento
urbano heredaba, de manera directa, las indicaciones
Estacin Central con las disposiciones generales vigentes

en materia de Urbanismo y Construcciones, as como
sus articulaciones, adecuadas con los IPT de niveles
superiores: Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU),
Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), y
sus modificaciones; y, segundo, dotar a la comuna en
estudio, de herramientas de regulacin urbana que
facilitaran la administracin del territorio y posibilitaran su
desarrollo en los mbitos social, econmico y funcional.
Las etapas del estudio

El proceso de estudio y aprobacin del Plan Regulador
Comunal de Estacin Central se articul en dos grandes
etapas:
Ejemplo de trabajo planimtrico con integracin de resultados
de distintos grupos para detectar acuerdo preferente entre los
participantes: color ms saturado indica mayor grado de acuerdo
respecto de la localizacin de vivienda en altura (lila)
para dichos territorios de los planes reguladores de las

comunas madre, vigentes a la fecha, algunos de los
cuales haban sido construidos varias dcadas atrs.
El segundo factor, la aprobacin del Plan Regulador
Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994, supona el
reemplazo del Plan Intercomunal vigente desde 1960,
que estaba superado por las tendencias de desarrollo
urbano, econmico y demogrfico de Santiago durante
las ltimas dcadas, e impona una serie de nuevas
exigencias -en trminos de usos, densidades y vialidada las comunas urbanas de la ciudad, a las que los
nuevos planes reguladores comunales deban ajustarse
conforme a sus realidades locales para promover un
desarrollo orgnico del conjunto.
Los objetivos del estudio

El objetivo central del estudio era elaborar un Plan
Regulador Comunal (PRC) que posibilitara que Estacin
Central se integrara de mejor forma en la perspectiva
del desarrollo metropolitano y regional, permitindole
generar acciones como revertir problemas de segregacin
e internalizar normativamente lo que corresponda
asumir respecto de las tendencias de crecimiento
demogrfico, ocupacin de suelo, localizacin de
actividades econmicas y de servicios (Bases Tcnicas
de la Licitacin).
En trminos ms especficos, el estudio buscaba, primero,
lograr una coherencia normativa entre el PRC de
Etapa de estudio, cuyo objetivo central era elaborar

los estudios de base y el proyecto de plan regulador
comunal.

Etapa de aprobacin, cuyo objetivo es proceder
con las exigencias formales y legales sealadas en
la Ley General de Urbanismo y Construcciones, para
convertir el proyecto de plan regulador comunal, en
una norma vigente y aplicable en el territorio comunal.
La etapa de estudio se extendi por catorce meses.
Esta, a su vez, se articul -como se desarrollan muchos
otros estudios de la naturaleza-, en cuatro sub-etapas:
Recoleccin de antecedentes y elaboracin
preliminar de alternativas
Imagen Objetivo Consulta Comunitaria
Anteproyecto de Plan Regulador Comunal
Proyecto de Plan Regulador Comunal
Participacin ciudadana en la etapa de

elaboracin del estudio
El proceso de participacin ciudadana durante la
etapa de elaboracin del estudio puede entenderse
a la luz de cuatro objetivos explcitos:
Informar a los habitantes de la comuna acerca de
las caractersticas de un Plan Regulador Comunal
-proceso de elaboracin y aprobacin-; rol de los
diversos actores pblicos en el proceso de elaboracin,
aprobacin e implementacin prctica del instrumento;
campo y mecanismos de regulacin empleados por
el instrumento; componentes de un Plan Regulador
Comunal (normas urbansticas). Con ello se aspiraba
a precisar el campo y el sentido de las demandas
y aspiraciones de los participantes, en el marco de
las materias susceptibles de ser incorporadas en el
estudio.
Consultar a actores relevantes de diversos sectores
de la comunidad, que pudiesen aportar informacin
til y cualitativamente rica desde la cual perfilar los
temas a tratar en el Plan Regulador Comunal.
Evaluar con la comunidad las propuestas elaboradas
por el consultor, conforme al estado de avance del
proceso.
Retroalimentar a la comunidad, de manera abierta y
pblica, respecto de las alternativas de ordenamiento
urbano-territorial posibles de establecer para esta
comuna en particular.
En trminos ms generales, el mtodo propuesto
presentaba un par de desafos tcitos que, a manera de
objetivos implcitos, orientaron decisiones metodolgicas
a lo largo del estudio. Un primer desafo apuntaba a
disear dinmicas y mtodos que fuesen sensibles
respecto del aporte especfico que cada actor poda
realizar al estudio.
Respecto del aporte de los vecinos, los mtodos
propuestos buscaban entregar informacin til al
estudio -lase informacin en cdigos de planificador
urbano- sobre los valores, sueos y anhelos de una
comunidad respecto de sus mbitos de vida y sus deseos
de desarrollo. La literatura muestra que la relacin de
afecto con los ambientes es de carcter sensible o
tangible, es decir, se basa en aspectos concretos del
ambiente que se perciben o gozan de manera individual
y subjetiva, pero que al referirse a un lugar especfico
que se comparte con una comunidad, puede asumir
un carcter intersubjetivo, es decir, corresponde ms
bien a una construccin realizada socialmente, a travs
de la experiencia cotidiana y la conversacin sobre
dichos aspectos concretos del ambiente. Acceder a
esta dimensin obligaba, por tanto, a trabajar sobre la
escala de lo tangible, es decir, el barrio.
Cules son los lmites de lo tangible para una comunidad?
Para averiguarlo, se desarroll una experiencia piloto
con alumnos de cuarto medio en los cuales se evalu
la efectividad del material de consulta en tres distintos
formatos: planos a escala comunal, a escala de unidad
vecinal y lminas en blanco. El resultado fue consistente
en demostrar que, en el contexto del caso analizado,
las personas podan ofrecer informacin dotada de
sentido prctico dentro de un mbito no mayor a las
seis u ocho cuadras.
Cules son los lmites dentro de los que la comunidad
percibe como vlido su aporte? Esta pregunta no es
menor, pues si bien las personas pueden establecer
relaciones funcionales con Santiago a una escala
99
100
Canal de riego en Socaire

metropolitana, otros procesos anlogos demostraron

que exista un lmite dentro del cual los participantes
perciban la existencia de mbitos de pertenencia,
que les ofreca el derecho -tcito- de opinar y decidir
de manera legtima. Esta sensacin de pertenencia o
arraigo refleja, en muchos casos, las historias propias
de la comunidad residente y de los lazos sociales entre
los propios vecinos y dirigentes, muchas de las cuales
se enrazan con el origen de una poblacin.
En la prctica, y en trminos generales, se pudo
detectar que la escala de la unidad vecinal cumpla
con el requisito de, primero, reflejar un barrio como
concrecin histrica de un fragmento urbano concreto;
segundo, ser sensible a lazos sociales que muchas veces
se remontaban al origen de este fragmento, es decir,
vnculos sociales que existen desde la creacin del
barrio, y, finalmente, que coincida con la escala de
las seis u ocho cuadras sealadas ms arriba.
En un plano complementario, la estrategia metodolgica
se enfrent a cmo enfocar la discusin de los actores
locales en los aspectos tangibles de sus mbitos cotidianos
de vida. En trminos generales es esperable que los
actores -relevantes- de una comunidad, al momento
de enfrentar el desafo de proyectarse en el desarrollo
futuro de sus mbitos de vida, den prioridad a anhelos
que, en muchos casos, no reflejen un aspecto territorial
concreto (por ejemplo, empleo, seguridad ciudadana,
transporte pblico, entre otros. Si a esto sumamos lo
sealado ms arriba en trminos de que no somos
necesariamente conscientes de nuestro entorno, que
acta ms como un fondo o sustrato para nuestras
actividades cotidianas, y que tal vez por lo mismo, no
es evidente verbalizar todos los aspectos de nuestra
relacin con el entorno, salvo las carencias ms evidentes.
Por lo expuesto, toda la estrategia metodolgica de

participacin dio prioridad al empleo de sistemas
grfico-planimtricos (uso de planos, mapas, fotografas
y otros apoyos visuales) de informacin y consulta a
la comunidad, otorgando a los sistemas ms verbales
-como las Entrevistas, Cuestionarios y Encuestas- un
carcter subsidiario de complemento y verificacin de la
informacin grfica registrada. As, la discusin siempre
se centr en los aspectos espaciales del problema que se
pudiesen registrar en un plano: los vecinos de Estacin
Central son un valor, pero al estar en todas partes, no
los puedo marcar en un mapa; en cambio s puedo
marcar una plaza que me guste o un lugar querido;
la contaminacin es un problema que afecta a todo
Santiago, por lo mismo, no aparece en el mapa, en
cambio un basural o un foco de contaminacin s lo
puedo ubicar, etc.
Respecto del aporte que los actores institucionales
y los representantes de actividades productivas ms
relevantes de la comuna -INVA (Inmobiliaria Nueva
Va,), Universidad de Santiago, Terminales de Buses,
comercio mayorista- podan aportar al estudio, ste
siempre estuvo acotado a explicitar las expectativas de
desarrollo y los requerimientos ms propios y especficos
de su actividad, muchas de las cuales se podan acoger
dentro de sus propios predios.
Un segundo desafo de la estrategia metodolgica
apunt a precisar un sistema para arbitrar y articular las
naturales divergencias entre los distintos actores de la
comunidad. La estrategia propuesta apunt a trabajar
sobre la base de Acuerdos. El concepto de acuerdo,
a diferencia del consenso implica el reconocimiento
a la diversidad de enfoques y opiniones respecto de
una determinada temtica. Sobre esta base, siempre
se pudo recabar todos los antecedentes posibles, pero
jerarquizados naturalmente por los propios participantes.
Este aspecto no conclusivo permiti, por una parte,
reconocer y proyectar mbitos de negociacin ms
all de las instancias de encuentro con la comunidad
y, segundo, aislar posiciones cerradas o rupturistas
sugeridas por algunos actores del proceso.
As, toda la estrategia metodolgica asumi una estructura
piramidal, en la que la cobertura del proceso se redujo
progresivamente conforme al avance del estudio:
durante la primera fase de consulta, el consultor ampli
al mximo de sus capacidades la cobertura del proceso
participativo, en tanto que hacia el final del cierre las
instancias de consulta tendieron a concentrarse, con el
fin de forzar la aparicin de visiones divergentes entre
distintos actores y, de ser posible, facilitar los acuerdos
en el propio mbito de participacin. En un plano ms
concreto, esta estrategia implic que todo trabajo de

consulta se desarroll en grupos -situacin que obliga
a los participantes a identificar acuerdos en torno a
una mesa de trabajo y a partir de exposiciones de los
participantes-, que permita socializar a nivel de una
asamblea, los resultados de cada grupo.
Complementariamente, todos los resultados se integraban
en mapas de acuerdo, en los que se graficaban
todas las propuestas realizadas por los participantes,
pero destacando el nmero de menciones alcanzadas.
El proceso de consulta durante la fase de estudio se
articul en un total de trece Talleres de trabajo, una
exposicin y una presentacin final. A ella se convoc
a la comunidad, comprendida en un sentido amplio e
inclusivo como los vecinos, la autoridad municipal y los
dirigentes sociales. En trminos especficos, se incluy
dentro del proceso a:
Autoridades del Municipio
Profesionales del Municipio
Integrantes del Consejo Econmico y Social Comunal
(CESCO);
Dirigentes vecinales, presidentes de las juntas de
vecinos y organizaciones sociales.
Representantes de actividades econmicas relevantes.
Vecinos, en general.
La convocatoria se realiz mediante cuatro sistemas
complementarios:
Carta Invitacin suscrita por el alcalde y dirigida al
presidente de la organizacin convocada.
Contacto telefnico del consultor, con el fin de certificar
la recepcin de la carta convocatoria, y motivar la
participacin de los dirigentes y sus representados.
Organizacin de una reunin preliminar de dirigentes
vecinales, con el fin de informarles respecto de los
objetivos, plazos y alcances del estudio de actualizacin
del Plan Regulador Comunal, y motivar a los dirigentes
para apoyar el proceso de convocatoria a implementar
por el Municipio.
Diseo e impresin de afiches que se localizaron en
lugares pblicos de alta congregacin de gente:
DIDECO, edificio consistorial, consultorios y colegios
del Municipio.
Durante la segunda fase del estudio Imagen Objetivo
Consulta Comunitaria se implement un total de
siete Talleres. El primero de ellos estuvo dirigido a las
autoridades y profesionales del Municipio. En l se expuso
una presentacin en Power-Point que detallaba los
objetivos, alcances y plazos del estudio del nuevo plan
regulador comunal. A continuacin se conformaron
grupos de trabajo, los que, en una primera fase, deban
marcar y ubicar sobre planos a escala de la COMUNA

(escala de referencia 1:2.000) los principales VALORES,
PROBLEMTICAS y CAMBIOS RECIENTES de la comuna,
y en una segunda, graficar sus expectativas respecto
del desarrollo comunal, bajo la consulta genrica de
Qu cambios les gustara que se produjeran en la
comuna de Estacin Central de aqu a 20 aos ms?.
Esta consulta se desglos en las siguientes preguntas
especficas:
En qu zonas debiera existir exclusivamente vivienda,
y en qu zonas podran convivir vivienda con talleres
o industrias inofensivas (zona mixta)?
Dnde debiera ubicarse el comercio?
Dnde debiera ubicarse la industria?
En qu sectores de la comuna consideraran posible
que se construyera en altura? Qu altura sera la
adecuada en esos lugares?
Dnde debiera, de ser necesario, ubicarse nuevo
equipamiento de salud, educacin, seguridad y
reas verdes?
Qu calles necesitan ser ensanchadas o abiertas
para mejorar la movilidad dentro de la comuna y
hacia el resto de Santiago?
Al final del taller cada grupo nombr un representante
que expuso los resultados en plenario.
Los Talleres 2, 3, 4, 5 y 6 fueron similares, pero estuvieron
dirigidos a representantes de organizaciones sociales
y actores relevantes de la comuna. El taller 7 estuvo
dirigido a los representantes del sector productivo y el
comercio locales; en este ltimo caso, se aadi una
segunda fase, en que se solicit a los mismos grupos de
trabajo graficar sus expectativas respecto del desarrollo
comunal, bajo dos consultas genricas:
Tema 3a): En un escenario de 20 aos, cules seran
las mejores ubicaciones para su actividad dentro
de la comuna? 1) Comercio y servicios; 2) Talleres
productivos; 3) Industrias.

Tema 3b): Qu cambios debieran ocurrir en el
ordenamiento territorial de la comuna para optimizar
su actividad (por ejemplo condiciones de acceso
a recursos y clientes, condiciones de edificacin,
entre otros)?
En el contexto de la fase 3 del estudio Anteproyecto
de Plan Regulador Comunal se implement un total
de cinco Talleres.
El primero estuvo dirigido a autoridades y profesionales
municipales, y representantes del sector productivo y
comercial, e instituciones de la sociedad civil. El taller
se inici con una exposicin Power-Point que detallaba:
101
102
Los resultados de la etapa precedente;

La articulacin del territorio comunal en ocho zonas
homogneas de desarrollo;
Propuestas de escenarios factibles de desarrollo
en 1) Imagen Objetivo Tendencial y 2) Imagen
Objetivo del Proyecto.
Con posterioridad se inici una sesin de plenario en el
que los asistentes plantearon sus dudas, comentarios
y sugerencias.
Los cuatro Talleres de trabajo restantes estuvieron
dirigidos a los representantes de organizaciones sociales
y actores relevantes de la comuna. Cada taller se
inici con una exposicin Power-Point que detallaba
los resultados de la etapa precedente y las propuestas
elaboradas por el consultor -en una visin general de la
comuna, y un detalle para cada sector en particular-.
A continuacin se conformaron grupos de trabajo que
deban evaluar la propuesta de anteproyecto de Plan
Regulador Comunal sobre la base de un cuestionario
verbal/grfico diseado y provisto por el consultor, que
inclua cinco temas generales y temas especficos para
cada sector. Las propuestas generales a evaluar fueron
1) la definicin de un centro comunal de actividades;
2) la localizacin de las reas residenciales; 3) la
localizacin de actividades productivas; 4) la localizacin
de los programas de equipamiento y servicios, y 5) la
localizacin de las reas verdes.
Las propuestas especficas apuntaron fundamentalmente
a aquellas referidas a vialidad (aperturas y ensanches).
Finalmente, se incorpor una pregunta de sntesis
en las que se solicit a los participantes evaluar las
propuestas analizadas como un conjunto integrado
y orgnico. Cada propuesta se evalu conforme a la
consulta genrica Qu les parece esta propuesta,
pensando en ustedes y en el futuro de la comuna/su
sector? (muy buena, buena, regular, deficiente).
Comunal. A continuacin se dio paso a una sesin de

plenario en la que los asistentes expusieron sus dudas,
comentarios y sugerencias. Como complemento, el
consultor hizo entrega a los asistentes de un formulario
tipo con instrucciones para hacer llegar comentarios
respecto de la presentacin y la propuesta -a entregar
en la sesin o con posterioridad en Asesora Urbana
del Municipio-.
Participacin ciudadana en la etapa de

aprobacin del plan regulador comunal
El proceso de aprobacin del plan regulador -en su
forma y objetivos- est normado por la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General.
En ese contexto la Municipalidad de Estacin Central
inici el proceso durante octubre-noviembre de 2006.
En una primera fase, se organiz e implement un total
de 14 audiencias pblicas en distintos sectores de la
comuna, las que tuvieron lugar entre noviembre de
2006 y enero de 2007. Cada una de estas audiencias
incluy una exposicin en Power-Point realizada por
profesionales del Municipio, en donde ser present el
proyecto de Plan Regulador Comunal y el procedimiento
de participacin ciudadana sealada en la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza. Como
cierre de cada sesin se dio paso a una sesin de
plenario en la que los participantes sealaron sus dudas,
comentarios y sugerencias respecto tanto del proceso
como de la propuesta en especfico. En paralelo, todos
los antecedentes del proyecto -Planos Ordenanza y
Memoria- se expusieron por un plazo de 120 das en el
Hall Central del Edificio Consistorial. A la fecha,4 resta
realizar una segunda audiencia pblica y final, la que
tendr lugar una vez obtenida la calificacin ambiental
del proyecto en la COREMA-Regin Metropolitana.
Innovaciones y aspectos destacados de la experiencia
participativa
Al final de cada Taller los grupos nombraban un
representante que expona los resultados en plenario,
los que se registraban en un pizarrn o papelgrafo.
Todos los dems grupos podan realizar preguntas, pero
la sesin misma estuvo dirigida a identificar divergencias
entre grupos y facilitar la identificacin de acuerdos.
En el contexto de la fase 4 del estudio Proyecto de
PRC se organiz e implement una exposicin final de
los resultados del estudio a la comunidad de Estacin
Central, en general. Esta se inici con una exposicin
Power-Point realizada por el consultor, en donde ser
presentaron tanto los resultados de la etapa en curso
como la propuesta de Proyecto de Plan Regulador
El estudio del PRC de Estacin Central se desarroll en un

contexto de situaciones de conflicto asociados a otros
estudios de planes reguladores en curso, especialmente
Lo Espejo y Pedro Aguirre Cerda. La experiencia del
proceso de participacin ciudadana para el estudio
del PRC de Estacin Central es destacable en tanto
implementa un proceso que permiti, primero, aislar el
estudio de conflictos territoriales en curso, y, segundo
canalizar de manera productiva los conflictos propios
del estudio. Estos ajustes metodolgicos reflejan un
trabajo conjunto del consultor con la SEREMI-RM MINVU,
y consider:
4 Es decir, durante 2008.
Implementacin de un proceso integrado consultadifusin, en el que se complementaron las sesiones de

trabajo con la comunidad, con un plan de difusin que
incluy publicacin de notas en el diario comunal y
en el sitio web del Municipio, montaje de exposiciones
en ferias u otros encuentros institucionales, edicin y
publicacin de un boletn informativo propio del estudio
que se distribuy regularmente entre los participantes,
y edicin y montaje de paneles informativos sobre
el estudio en el Edificio Consistorial, en consultorios y
otros centros de atencin municipal.

Implementacin de un sistema de monitoreo conjunto
consultor-mandante, con el fin de detectar potenciales
riesgos para el cumplimiento de plazos y objetivos
del estudio, y evaluar lneas conjuntas de accin
respecto de ellos.

Implementacin de sesiones especiales con el fin de
capacitar a dirigentes sociales sobre los objetivos del
estudio y motivar su participacin en la convocatoria
de los vecinos a los talleres de consulta ciudadana.

Implementacin de un sistema de canalizacin de
inquietudes de los vecinos a travs de la organizacin
de talleres adicionales. El consultor comprometi
asistencia a todas los encuentros que fuesen organizados
por los propios vecinos, que estuviesen destinados
a tratar temticas propias del estudio, y en el que
se garantizase una asistencia mnima de vecinos (a
manera de ancdota, en una de estas sesiones la
directiva de la junta de vecinos organiz el sorteo de
una bicicleta para niita durante la sesin de trabajo,
lo cual reflej un sistema propio de convocatoria y
motivacin, y permiti la asistencia del umbral mnimo
solicitado por el consultor).

Implementacin de un Taller piloto para evaluar
eficacia de los instrumentos de consulta a emplear
en el proceso.

Fortalezas de la experiencia participativa

Tres aspectos de la metodologa empleada constituyen
su principal fortaleza:
Trabajar consistentemente sobre LUGARES: la comuna,
en general o la unidad vecinal o barrio, en particular.
Trabajar sobre la base de ACUERDOS, concepto que,
a diferencia del consenso, implica el reconocimiento
a la diversidad de enfoques y opiniones respecto de
una determinada temtica.
Trabajar sobre el principio de reconocer MBITOS DE
OPORTUNIDAD en la planificacin urbana-territorial. El
enfoque supone, primero, que todo lo existente que
Talleres con la comunidad desarrollados durante la fase 2 del

estudio Imagen Objetivo - Consulta Comunitaria.
fuese reconocido como tal por los participantes tena

valor -aunque fuese implcito- y, por lo tanto, el consultor
deba precisarlo como territorio y proyectarlo en la
normativa sugerida, salvo acuerdo en contra de los
participantes. Este enfoque supone, adicionalmente,
que todos aquellos mbitos territoriales sealados
como problemticos o que careciesen de valor
explcito, podan y deban acoger las oportunidades
de cambio sugerida por el consultor.
No obstante, un aspecto primordial de la metodologa
desarrollada por el consultor durante la etapa de
estudio/diseo del PRC lo constituy:
La participacin temprana de la comunidad, porque
permite al Municipio visualizar los conflictos posibles
y dar respuesta oportuna frente a ellos, sin que el
proceso se vea detenido.
Fortalecer las organizaciones territoriales (juntas de
vecinos) como organismos a travs de los cuales
se puede canalizar la opinin de la comunidad y
como interlocutores vlidos e imprescindibles en estos
procesos. Adems de integrar los grupos productivos
(empresas e industrias), actores importantes en la
generacin de empleo en la comuna.
Democratizar las decisiones de ordenamiento urbanoterritorial, principalmente al igualar a travs de la
comisin el poder de decisin de la comunidad
frente a los grupos econmicos del territorio, quienes
normalmente cuentan con mayores posibilidades y
medios para expresar sus opiniones.
103
104
Debilidades de la experiencia participativa

A nuestro entender, las principales debilidades de la
metodologa fueron:
Las instancias de consulta y trabajo con la comunidad,
al coincidir con las etapas globales del estudio, se
encontraron extremadamente distanciadas entre
s, lo que dificult la creacin y proyeccin de un
mbito de dilogo consultor-comunidad.
Si bien existi un canal de difusin continuo consultor-
comunidad a travs de las estructuras instituidas

para este efecto, el esfuerzo y la buena disposicin
del Municipio y sus profesionales, es evidente que no
alcanzan a cubrir un umbral aceptable de cobertura
a escala comunal. Las instancias de difusin slo
pueden alcanzar un nivel local pues en las grandes
ciudades -particularmente en Santiago- estos temas
no concitan inters a nivel editorial de televisin ni
prensa escrita. Esto supone un problema de cobertura,
pues los medios locales suelen tener un tiraje y un
sistema de distribucin limitado.
MODIFICACIN N 1 AL PLAN REGULADOR

COMUNAL DE LA FLORIDA, SECTOR CENTRO
(REGIN METROPOLITANA)
Nombre del Proyecto: Modificacin N 1 Plan Regulador
Comunal de La Florida, Sector Centro.
Localidad: Sector Centro, Comuna de La Florida, Regin
Metropolitana.
Superficie: 470 hectreas.
Poblacin del rea incluida en el Plan: El proyecto
interviene sobre un rea que comprende un total de
35.465 habitantes (Censo 2002), correspondiendo a un
9,7 por ciento del total de poblacin comunal.
Principal problema urbano: Validacin de propuestas de
desarrollo urbano en un rea especfica de la comuna,
ideando un mecanismo de participacin que permita
recoger los mltiples intereses y generar consenso.
abajo).
El proyecto de Modificacin N 1 del Plan Regulador

Comunal de La Florida, surge como una idea del
Municipio de detectar los ajustes necesarios en la
normativa vigente desde el ao 2001, para fomentar
el desarrollo urbano del sector Centro de La Florida, a
travs del reforzamiento como centro intercomunal de
servicios para la zona suroriente de la capital.
La comuna de La Florida es la tercera ms populosa
de la Regin Metropolitana y su sector central tiene un
importante rol de prestacin de servicios y equipamiento
de carcter intercomunal (la capital suroriente de
Santiago), favorecido por su localizacin y su conectividad
vial y de transporte pblico. Sin embargo, la normativa
y las caractersticas del desarrollo urbano, imponan
restricciones al desarrollo de las funciones propias de un
subcentro de estas caractersticas, limitando su desarrollo
y mantenindose una situacin de baja inversin que
impeda la renovacin urbana del rea a travs de la
construccin de edificios de vivienda y equipamiento.
En este sentido, el encargo del Municipio tiene como
principal objetivo fortalecer la transformacin urbana
de la zona comprendida entre las calles/avenidas
Departamental, La Florida-Alonso de Ercilla, Gernimo
de Alderete y Punta Arenas, en donde los servicios y el
comercio deben convivir armnicamente con edificios
y viviendas residenciales .
En el proceso de elaboracin del estudio el desafo
principal en el mbito de la participacin ciudadana,
fue asegurar la participacin y representatividad de
La Florida en el contexto Metropolitano

Fuente: SEREX-UC
los distintos actores que habitan el Sector Centro,

que adems en este caso es diverso, debido a que
los participantes son empresarios y vecinos del sector.
Por lo tanto, es importante establecer un proceso de
participacin ciudadana transparente, donde las
propuestas de ordenamiento consideren los intereses
de los distintos actores y que adems en el proceso de
la toma de decisiones sea representativa.
Adicionalmente, existe otro elemento importante
dentro de este proceso, que es la modalidad de
financiamiento mixto del proyecto, el que cont con
aporte pblico (Municipio) y privado (empresas e
industrias del sector). Esta situacin, llev al Municipio a
pensar en un mecanismo de participacin, donde todos
los actores tuviesen igualdad de representacin frente
a la eleccin del nuevo desarrollo y todos, y la mayor
parte de la comunidad involucrada pudiese expresar
su opinin frente a la futura modificacin normativa.
Surge as la idea -por parte el Municipio- de la creacin
de una organizacin llamada Comisin Consultiva de
Urbanismo (CCU), mecanismo de participacin ciudadana
que intenta asegurar igualdad de condiciones en la
participacin, abriendo adems espacios de discusin
entre quienes dirigen el proyecto, empresarios y vecinos
residentes.
Objetivos del proyecto

Objetivo General: Modificar la normativa hasta ese
entonces vigente, para fortalecer el rol intercomunal del
Centro de La Florida, mediante la definicin de usos de
suelo y normas urbansticas acordes con esta funcin.
105
106
Objetivos especficos:
Proponer una estructura vial que asegure la articulacin
de las escalas de transporte metropolitano, intercomunal
y local, y genere las capacidades viales adecuadas
para acoger un incremento sustancial de las actividades
comerciales y de servicios del centro La Florida.
Generar incentivos normativos para incrementar la
localizacin de actividades comerciales, equipamientos
y servicios, y proyectos residenciales compatibles con
dichas actividades econmicas.
Propiciar la construccin de un sistema integrado de
espacios pblicos, que asegure la sustentabilidad
ambiental, las interaccin social y la identidad del
sector centro en el contexto metropolitano.
Identificar las oportunidades de transformacin
morfolgica, que aseguren un incremento de la
constructibilidad5 y la generacin de nuevas tipologas
edificatorias para el centro La Florida.
La participacin ciudadana se realiz a partir de dos

instancias. La primera, la Comisin Consultiva de Urbanismo
(CCU), instancia organizada de forma voluntaria por el
Municipio de La Florida para canalizar la participacin
ciudadana que rene a distintos actores que tienen
intereses distintos en el territorio (figura1). La segunda,
las audiencias pblicas que corresponde al proceso
definido por la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones en su artculo 2.1.11, y que todo Plan
Regulador Comunal debe cumplir para ser aprobado.
Figura 1:
Actores que intervienen en el proceso de modificacin del Plan Regulador Comunal
Comisin Consultiva de Urbanismo (CCU)
PRODUCTORES E INVERSIONISTAS
Generar ventajas econmicas
para la inversin
MODIFICACIN DEL
PLAN REGULADOR
Audiencias Pblicas realizadas durante el

proceso de aprobacin
La imagen muestra el rea sobre la que se realiz la modificacin

del Plan Regulador Comunal / FUENTE: SEREX-UC.
5 El coeficiente de constructibilidad es el nmero que

multiplicado por la superficie total del predio, descontadas
de esta ltima las reas declaradas de utilidad pblica, fija
el mximo de metros cuadrados posibles de construir sobre
el terreno.
MUNICIPIO
Velar por el Bien
comn
El registro de las reuniones, se hizo a travs de actas

levantadas en cada sesin y distribuidas a cada
integrante de la Comisin para que posteriormente ellos
la comunicaran a la poblacin. El acta registraba el
total de asistentes, la tabla de los temas de la reunin
y las intervenciones realizadas por cada integrante,
textualmente cada palabra.
Proceso de participacin
VECINOS
Proteger la calidad
del barrio habitado
El proceso de participacin ciudadana, se desarroll

en todas las etapas de formulacin de la Modificacin
de Plan Regulador Comunal, es decir en las etapas
que normalmente forman parte de estudios de esta
naturaleza: de Diagnstico, Alternativas de Estructuracin,
Anteproyecto, Proyecto y Aprobacin; no obstante, se
debe sealar que la Comisin Consultiva de Urbanismo
(CCU) sesion slo hasta la etapa de Proyecto donde
se finaliza la elaboracin de estudio; posteriormente en
la etapa de Aprobacin, se continu con el conducto
regular de la participacin ciudadana para los Planes
Reguladores Comunales (Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones Artculo 2.1.11).
En las fases de formulacin del Plan, participaron los
integrantes de la Comisin Consultiva de Urbanismo,
compuesta por: los Presidentes de Juntas de Vecinos
(10), Representantes de Empresas del Sector Centro (7),
Consejo Municipal (1 Concejal). Tambin lo componen, sin
derecho a voto el Alcalde, Director de Obras Municipales,
Director de SECPLAC, Director de Trnsito y Transporte
Pblico, Director de Aseo y Ornato, Representante de
Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO), Asesor
Urbanista y el Consultor.
La convocatoria de los participantes estuvo organizada
por parte de la DIDECO, dirigida a las juntas de vecinos
constituidas y con directiva, y a los empresarios y
productores del Sector, tanto a los que hicieron aportes
econmicos al estudio y a los que no lo hicieron.
En total la Comisin Consultiva de Urbanismo, sesion
en seis ocasiones, en un perodo de siete meses, con
un promedio de 18 asistentes por sesin.
Luego en la etapa de aprobacin del proyecto, el

proceso de participacin realizado estuvo ceido a lo que
la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
seala (art. 2.1.11). As entonces el Municipio convoc a
los vecinos de toda la comuna a 2 audiencia pblicas,
realizadas en distintas fechas. En ambas se hizo una
exposicin informativa del proyecto que dio inicio al
proceso de aprobacin e informacin a la comunidad
para que posteriormente realizaran sus observaciones
y comentarios por escrito al Municipio. La tercera fue
consultiva, donde se expuso las observaciones realizadas
por la comunidad y se comunic que el proyecto contaba
con calificacin ambiental favorable de COREMA.
Modalidad de Convocatoria
La Comisin Consultiva de Urbanismo, convoc mediante
citacin escrita a los Presidentes de las Juntas de Vecinos
involucradas, y a los sectores productivos exclusivamente
de la zona de la comuna donde se desarroll el estudio
de modificacin.
La CCU funcion en el marco de un reglamento que
estableca da y hora de la reunin, asistencia obligatoria,
amonestacin en caso de no asistir el representante,
forma de reemplazo del representante en caso de no
poder asistir. Lo que se quera era asegurar la asistencia
de los representantes seleccionados, y una participacin
responsable que pudiese asegurar en alguna medida,
que la informacin fuera traspasada a las bases.
Los asistentes debieron acreditarse y cumplir con su
asistencia regular el da fijado. La confirmacin que
las reuniones se realizaran, se hizo va telefnica y/o
correo electrnico a cada participante.
Para la fase Aprobacin del Plan, la modalidad de
convocatoria a las Audiencias pblicas, estipulaba:
Avisos publicados en el diario La Tercera en dos
semanas distintas y 15 das previos a la fecha de
cada Audiencia.
107
108
Carta certificada dirigida a las Juntas de Vecinos con

la citacin a cada Audiencia Pblica
restringirse o prohibirse; las alturas mximas que debe

tener la edificacin; para ello, se emplaz a los asistentes
a responder a la pregunta Cmo queremos que sea
el sector centro de La Florida en 10 aos? Cul es la
imagen urbana que queremos exista en el sector centro?
Objetivos de la participacin
Los objetivos planteados para el proceso de participacin
ciudadana de la modificacin del Plan Regulador,
fueron los siguientes:
Convocar a los residentes y empresas potencialmente
afectados por la Modificacin normativa para
incorporarlos en la toma de decisiones relativas a los
usos del suelo y a las normas de edificacin, teniendo
en cuenta la necesidad de armonizar diferentes usos
de suelo y tipologas de edificacin. El centro de La
Florida es una zona en donde conviven dos centros
comerciales de escala intercomunal, viviendas
unifamiliares de un y dos pisos y edificios de doce
y ms pisos.
Incorporar a diferentes actores sociales, para hacer
explcitas las demandas de cada uno de ellos y establecer
acuerdos explcitos respecto de la modificacin
normativa. En particular la Municipalidad reconoce
la necesidad de establecer dichos acuerdos entre los
dirigentes vecinales, que representan a los habitantes
del sector y a las empresas inmobiliarias y comerciales
que tiene planes de expansin en el mismo sector.
Esto permite que todos los actores participen en
igualdad de condiciones.
Legitimar la Modificacin Normativa dejando que las
decisiones sean tomadas por acuerdo, sobre la base
de la informacin directa acerca de las normativas
especficas para cada Zona. La Municipalidad
reconoce la necesidad de generar contrapesos
entre las demandas de las grandes empresas y los
residentes. Por esa razn la Comisin de Urbanismo
est integrada mayoritariamente por representantes
de la Comunidad.
Realizar un proceso de capacitacin de la comunidad
respecto de la importancia, contenidos y formalidades
del Plan regulador Comunal, ya que constituye una
necesidad prioritaria la participacin informada, para
que los vecinos puedan expresar con claridad sus
demandas y comprendan a cabalidad la forma en
que son afectados por los cambios de la normativa
urbana.
Mtodos, Tcnicas y Herramientas Participativas

a) Etapa de Diagnstico. En esta fase la participacin
realizada fue de carcter inclusiva, es decir, se vincula
al desarrollo del proyecto. La secuencia del proceso
comprendi una reunin de exposicin del Diagnstico
del rea, orientado a las potencialidades y restricciones
del sector centro. Cada integrante de la Comisin
La Florida en el contexto Metropolitano

Fuente: SEREX-UC.
pudo formular preguntas y observaciones respecto

del tema presentado y adems a los asistentes se les
hizo entrega de una copia escrita de la presentacin
para ser difundida en las organizaciones comunitarias
que representan.
El mecanismo ideado para la resolucin de dudas o
consultas, tanto de los asistentes como del resto de
la comunidad, es que los integrantes de la Comisin
deben hacer llegar las observaciones que tengan, por
escrito y debidamente firmadas, a la encargada de
participacin o a la asesora urbana. Estas consultas
y observaciones fueron contestadas en la siguiente
reunin de la Comisin.
Se debe sealar que hubo una capacitacin a los
asistentes al Taller, de manera que existiera un lenguaje
comn entre los participantes y expositores. Para ello
se desarroll un Taller de Conceptos bsicos sobre
Urbanismo, donde se explican los contenidos de los
Planes Reguladores Comunales y su relacin con la
normativa Metropolitana y la Ley y Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones.
b) Etapa de Diseo de Alternativas. Esta etapa es
decisiva para los asistentes ya que se inicia la toma de
decisiones, por lo tanto, las conclusiones que surjan de
estos talleres se considera como base para las propuestas
de alternativas. En cuanto a lo metodolgico, se contina
trabajando el procedimiento de exposiciones de la etapa
anterior, al que se agreg un Taller de trabajo, en el que
los miembros de la Comisin Consultiva de Urbanismo,
trabajaron directamente sobre planos base, escala
1:2.000, donde dibujaron las expectativas que tienen
sobre la forma en que se debe configurar el espacio
pblico, los usos de suelo que debiera fomentarse,
Esta tarea se realiz en grupos de iguales, para que

todos expresaran su opinin, cabe recordar que los
asistentes a la Comisin Consultiva de Urbanismo
vienen de distintos sectores con intereses muchas veces
antagnicos, adems de presentar distintos niveles
de educacin. Posteriormente los grupos de trabajo
expusieron en un plenario sus conclusiones a travs
de un representante, tras lo cual el monitor inicia la
conclusin del taller, buscando los puntos en comn y
las divergencias. Los planos deben ser digitalizados para
construir la Alternativa Sntesis, que deber presentarse
en un segundo Taller.
En el Taller siguiente se presenta las alternativas estratgicas
que incluyen los elementos sealados por los asistentes
a la Comisin Consultiva de Urbanismo en la reunin
anterior. La actividad realizada tiene que ver con
una discusin grupal orientada a la eleccin de una
alternativa estratgica o a la integracin de distintos
elementos de cada una. Los resultados sern la base
sobre la cual se construir el anteproyecto normativo.
c) Etapa de Anteproyecto. Se realiza un taller de
discusin de la zonificacin preliminar generada por el
equipo consultor. El anteproyecto debe estar orientado
a graficar frente a los asistentes las alturas mximas, las
densidades y los usos preferentes en cada zona.
La metodologa utilizada es la exposicin de parte de
un profesional y la muestra del plano con las zonas y sus
Inversin pblica en vialidad dinamiza el sector centro y su

conectividad. Vicua Mackenna Oriente / Fuente: SEREX-UC.
objetivos. En base a este material se analiza en grupos

las ventajas y desventajas de la planificacin propuesta.
En un plenario, cada grupo expone sus apreciaciones
las que son discutidas y posteriormente, el equipo
consultor evaluar si tcnicamente es posible acoger
todas las observaciones. Es importante integrar el criterio
tcnico, en esta etapa, ya que los vecinos e interesados
muchas veces proponen cosas que van en contra de
una planificacin sustentable, por ejemplo, altura de
edificios de ms de treinta pisos, constructibilidad libre,
etc. Cada equipo deber evaluar junto con el equipo
tcnico del Municipio si todas las opiniones pueden ser
incorporadas en la etapa siguiente, que es el proyecto.
d) Etapa de Proyecto. Se contina con el trabajo expositivo,
en cada sesin se realiz una exposicin Power-Point
detallando la norma por zona, siempre recalcando lo
ms definitivo de la normativa, es decir, los usos de suelo
preferentes, las alturas mximas, la densidad mxima y
la constructibilidad. Siempre la exposicin debe dejar
en claro la diferencia del desarrollo propuesto en cada
zona. En esta etapa es fundamental que el equipo
tcnico del Municipio, y las autoridades comunales,
aparezcan vinculados a la planificacin propuesta,
de manera que el proyecto logre un consenso entre la
comunidad participante y las autoridades municipales.
e) Etapa de Aprobacin. Tiene una participacin
informativa-inclusiva, es decir, en que se busca informar
a la mayor cantidad de involucrados y recibir sus
opiniones, y que en este caso comenz con el inicio del
proceso por parte del Concejo Municipal, el que ha sido
informado, en una sesin especialmente convocada
para ese fin, del proyecto a exponer a la comunidad.
El primer paso es convocar a dos Audiencias Pblicas,
en las que se realiza una exposicin Power-Point de
30 minutos con los contenidos de la propuesta de
Modificacin.
Posteriormente se expone en lminas a la comunidad,
durante 45 das en un saln especialmente habilitado
para ese fin. El objetivo es que los vecinos realicen
observaciones y consultas -por escrito- va oficina de
partes, respecto del proyecto de modificacin del
plan regulador comunal. El perodo es variable entre
un proyecto y otro, ya que depende de la obtencin
de calificacin ambiental de CONAMA, que en el caso
de la Modificacin del sector centro de La Florida, se
extendi por ms de un ao. La observaciones recibidas
son analizadas por el Concejo Comunal, el que realiza
sesiones especiales para estudiar las observaciones
presentadas por los vecinos, para decidir si se acogen
o se rechazan. La Asesora urbana prepara un informe
109
110
representatividad en la Comisin; un rea ms grande

implica tal vez realizar procesos de participacin paralelos.
la comuna; democratizacin de las decisiones de

ordenamiento territorial.
como es la pgina web del Municipio y otros medios

como por ejemplo los diarios informativos del Municipio.
El aporte del proceso de participacin del

sector centro
Las debilidades de la experiencia participativa, se

relacionan con la representatividad de las juntas de
vecinos frente a la comunidad, las que todava son
organizaciones poco masivas y con problemas de
convocatoria local, por lo que no siempre son tan
efectivas como medio de transmisin de informacin o
de recoger opinin de los vecinos. Se debe an reforzar
la accin de las organizaciones sociales en el territorio,
proceso que debe ser apoyado ms eficazmente por el
Municipio. Idealmente debera existir presupuesto para
informar a la comunidad afectada del proceso que se
lleva a cabo y cmo participar de forma temprana,
aprovechar las plataformas tecnolgicas existentes,
La Comisin Consultiva de Urbanismo, aparece en

esta experiencia, como un elemento a replicar, pues
se constituy una forma de abordar el proceso de
elaboracin de normativa urbana, donde se da un
primer paso en democratizar de manera temprana las
decisiones, lo que debe seguir reforzndose en el tiempo
y adaptndose a las diferentes realidades comunales,
acorde a la extensin de los territorios y al volumen de
poblacin involucrado.
En general, se puede afirmar, que el gran obstculo de

la participacin ciudadana en los planes reguladores
comunales, es la efectividad del proceso en trminos
de que todos los influidos por la normativa, participen
informados en el proceso y de manera oportuna.
Audiencia Pblica
Autor: Direccin de Comunicaciones I. M. de La Florida
tcnico, que justifica la respuesta entregada a cada

vecino, y son enviadas por correo expreso a los vecinos
firmantes.
Las claves del proceso

En primer lugar debe existir una buena organizacin
de la participacin de la comunidad, lo que implica
la generacin de mecanismos formales que facilitan
el proceso, como por ejemplo, la redaccin de un
reglamento, la exigencia de asistencia mnima a los
participantes y la realizacin peridica de cada sesin
idealmente siempre a la misma hora y en el mismo lugar.
Las materias tratadas en cada taller deben ser entregadas
en un resumen, que permita a los participantes tener
disponible siempre la informacin.
Las exposiciones deben ser pedaggicas, con material
entretenido que permita a las personas entender qu
se les propone o sobre qu materias se debe decidir. En
este sentido, las personas que dirijan cada taller deben
ser facilitadores del proceso de toma de decisiones.
Apoyo constante del Municipio en las sesiones que
se realicen, siempre ste debe aparecer vinculado al
proceso de elaboracin del Plan Regulador Comunal,
liderando las propuestas. Las personas confan en
sus autoridades, los participantes deben ver que el
proyecto es propuesto por el Municipio, independiente
de que una consultora realice el estudio y presente los
avances en cada sesin de la Comisin. Idealmente
este procedimiento explicado debera ser aplicado
cuando un Plan Regulador Comunal considera un rea
muy pequea, o cuando se modifica una parte del Plan
Regulador. Esto garantiza una mayor participacin y
En el caso de La Florida, se super este obstculo,

conformando una comisin donde los asistentes fueron
representantes de distintos tipos de actores sociales:
presidentes de juntas de vecinos (elegidos de acuerdo
a los reglamentos vigentes para ello), representantes
de la empresa e industria privada, Concejo Municipal
y jefes de departamentos del Municipio.
Finalmente, la modificacin fue aprobada por el Decreto

Alcaldicio 430 del 18 de mayo de 2007, y publicada en
el Diario Oficial del 26 de mayo de 2007.
Gracias a este procedimiento no se registraron conflictos de

envergadura, que bloquearan el proceso de elaboracin
y aprobacin del Instrumento de Planificacin Territorial.
Todas las diferencias se resolvieron durante las reuniones.
En este proceso, una innovacin significativa en materia de
participacin, fue la constitucin de la Comisin Consultiva
de Urbanismo, donde se integraron actores relevantes
de la comunidad. La participacin temprana valid las
propuestas del Municipio respecto del ordenamiento
urbano del territorio, lo cual fue positivo para el proceso de
aprobacin, porque los representantes de la comunidad
estaban a favor de la normativa propuesta.
Adems se logr establecer relaciones relativamente
simtricas, entre los distintos actores del proceso, evitando
que los grupos de mayor capacidad tcnica y poltica
monopolizaran la Comisin Consultiva. Este aspecto,
es muy relevante en este caso, ya que la modificacin
normativa inclua un sector productivo y comercial
muy importante (industrias y centros comerciales) en
conjunto con los residentes.
Fortalezas y desafos del proceso de

participacin
Las fortalezas de esta experiencia participativa, radicaron
en la participacin temprana de la comunidad; el
fortalecimiento de las organizaciones territoriales (juntas
de vecinos) como agentes a travs de los cuales se
canaliz la opinin de la comunidad y como interlocutores
vlidos e imprescindibles en estos procesos, adems de
integrar los grupos productivos (empresas e industrias),
actores importantes en la generacin de empleo en
(2007) Memoria Modificacin Plan Regulador Comunal de La Florida.
111
112
INTERVENCIONES URBANAS DE
ENVERGADURA
RIBERA NORTE, CONCEPCIN
Se trata de un rea que comprende 27 kilmetros de

largo y se caracteriza por ser uno de los lugares de la
ciudad, especialmente privilegiado en trminos de
localizacin, debido a su cercana al centro de la ciudad
-menos de seis cuadras de distancia al centro- y al ro.
Histricamente, este haba sido un sector mal aprovechado,
en especial por las condiciones fsicas del terreno. Los
asentamientos informales lo convirtieron en una lugar
destacado por sus condiciones de extrema pobreza,
y donde la calidad de vida de sus habitantes era
deplorable.
Ribera Norte, una sector bien localizado pero

aislado y deprimido
En el ao 1894, hace ms de un siglo atrs, a travs
de la construccin de las lneas frreas, el borde del
ro Bo Bo qued aislado del centro urbano de la
ciudad, convirtindose en una gran barrera para el
crecimiento y expansin de Concepcin, generando una
fragmentacin en la conexin de Concepcin con el ro
Bo Bo. Dcadas ms tarde, luego del gran terremoto
ocurrido en el ao 1939, una gran masa de habitantes
-iniciada por la movilizacin de los trabajadores de una
Los objetivos del proyecto
En este contexto, la elaboracin de un proyecto de

desarrollo para la zona era una necesidad urgente.
Se elabora un proyecto de desarrollo que cuenta con

los siguientes objetivos:
Integrar Ciudad y Ro mediante la extensin del rea
cntrica de Concepcin haca el Bo Bo, creando
un nuevo frente.
Solucionar la precariedad habitacional y urbana,
generando un nuevo barrio de viviendas para
consolidar de manera adecuada a la poblacin de
escasos recursos que habitaba los terrenos fiscales
del sector.
Establecer una vialidad, para cubrir la necesidad de
una conectividad vertebradora del Gran Concepcin.
Forjar espacios pblicos con una visin metropolitana
Generar suelo para desarrollo inmobiliario, debido al
gran consumo de terreno y tendencia especulativa,
ocurrido por el crecimiento econmico de los noventa.
Los principales argumentos que se esgriman para

presionar por un plan de reconversin del sector, eran:
Ciudad/ Localidad: Ribera Norte del Bo Bo en la ciudad

de Concepcin.
Poblacin: La poblacin urbana comunal ascienda a
216.061 habitantes.
Superficie: La superficie urbana de la comuna de
Concepcin corresponde a 221,6 km2. El sector denominado
Ribera Norte posee una extensin de 27 kilmetros a lo
largo del ro Bo Bo.
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Concepcin
y residentes de los sectores denominados Ribera Norte
y Pedro de Valdivia Bajo.
Principal problema urbano: Informalidad en la tenencia
de suelo y pobreza.
Tipo de participacin: Top-Down (desde arriba).
A lo largo de las ltimas dcadas el rea denominada

Ribera Norte del Ro Bo Bo fue un sector de la ciudad
de Concepcin en la que se instalaron extensos
asentamientos informales, sufriendo este sector de la
ciudad, un profundo deterioro urbano.
La urgencia del proyecto
Concepcin
Fuente: http://www.patagonias.net/Ciudades/Concepcion.gif
antigua maestranza existente entonces- comenz a

ocupar irregularmente este aislado sector.
En la dcada de los sesenta, se estipula en el Plan
Regulador de Concepcin, la intencin de desarrollar
el rea, sin embargo, sta no logra concretarse dado el
alto costo de su saneamiento y trabajos de adecuacin
y habilitacin del terreno. No obstante, despus de
varios intentos, en el ao noventa comienzan a realizarse
diversos estudios tcnicos con el fin de analizar la
verdadera factibilidad de reconversin de la zona,
para darle un mejor uso.
Las malas condiciones de vida de sus habitantes.

Donde especialmente se destacaba las precarias
condiciones de las viviendas all ubicadas, con altas
deficiencias urbansticas y de saneamiento, donde a
su vez estaban presentes problemas de hacinamiento,
inundaciones e peligro de incendios.

La necesidad de dar un nuevo orden a la ciudad
y su relacin con la ribera. Con esto se buscaba
aprovechar al mximo la potencialidad del curso
fluvial para el mejoramiento de la ciudad entera.

La necesidad de hacer frente a importantes problemas
de congestin vehicular que experimentaba la ciudad.
El crecimiento econmico del pas en la dcada de los
noventa gener un importante aumento del parque
automotor de la ciudad de Concepcin, obligando
a tomar medidas que disminuyeran su impacto en la
ciudad y se establecieran circuitos apropiados para
el rea, tanto en la conexin de ambas riberas del
ro Bo Bo, como en la continuidad de las relaciones
viales en el rea urbana contenida por la ribera norte.
En este contexto, surge la idea de hacer una gran
costanera a lo largo de todo el ro Bo Bo en su borde
norte, que diera paso a un mejoramiento de la zona y,
al mismo tiempo, generara un perfeccionamiento en
la conectividad de la ciudad.
El terreno presentaba muy malas condiciones de

drenaje, a tal punto que se calificaba como un suelo
pantanoso. Esto lo convierte en un rea calificada como
atrasada, empobrecida y decada, antes del comienzo
del desarrollo de un proyecto integral de mejoramiento
del sector, que pas a denominarse Proyecto Ribera
Norte Ciudad de Concepcin.
Antes del Proyecto: la ciudad de Concepcin se encontraba

cercada por las lneas frreas. / Fuente: www.riberanorte.cl
Los tres componentes del proyecto

En el ao 1990, en los inicios del Gobierno del Presidente
Patricio Aylwin, comienza a gestarse el proyecto Ribera
Norte. En ese momento se aprueba el presupuesto para
el primer estudio del rea realizado por la Secretara de
Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), junto con la
Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.
Ya en el ao 1994, las conclusiones del estudio determinaron
que el proyecto de recuperacin del rea de la ribera
s era factible.
Posteriormente, con el inicio del gobierno del Presidente
Eduardo Frei Ruiz Tagle (1994-2000) se dio la aprobacin
para la ejecucin de la recuperacin urbana de la
ribera norte del ro Bo Bo. El Directorio del proyecto
fue conformado por representantes de los ministros
de Vivienda y Urbanismo, Obras Pblicas y Bienes
Nacionales, el intendente de la Regin y el alcalde
de Concepcin. La gestin directa del programa la
desarroll un equipo multidisciplinario que dependa
tcnicamente de la Direccin de Proyectos Urbanos
(DPU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entidad
que estableci adems convenios con el programa de
Naciones Unidas (PNUD) y con el Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT),
contribuyendo con parte del financiamiento.
De esto se desprende que la estructura establecida se
basa en un directorio conformado enteramente por
personas que trabajaban en instituciones estatales.
Pese a no tratarse de una corporacin mixta (pblicoprivada), s se incorpor dentro del proyecto -en su
totalidad-, la gestin de proyectos privados. Esto
113
114
tuvo como objetivo principal, amortizar los gastos

incurridos en viviendas sociales. Para ello, los terrenos
se consideraron como recurso principal del proyecto,
fueron desocupados por los habitantes que vivan en
situacin irregular y se vendieron a privados. A travs
de la venta de dichos terrenos (un tercio del total) fue
posible generar un sistema de captacin de recursos
que finalmente posibilitara el autofinanciamiento de
las obras proyectadas.
El proyecto se bas en tres componentes, donde cada
uno tiene sus respectivas lneas de accin:
1. Gestin de Infraestructura
Las lneas de accin en este primer componente
fueron:
Mejorar los estndares de la vivienda social existentes
en ese entonces.
Densificar los espacios urbanos, edificando de
viviendas en altura.
Desarrollar un barrio, mediante la construccin de
espacios pblicos y obras de urbanizacin. Estas
ltimas comprendieron la instalacin de colectores
de aguas lluvia, iluminacin y pavimentos, entre otros.
2. Gestin Social y Vivienda
Se busc generar un particular o especial proceso
para la asignacin de soluciones habitacionales
orientadas a familias en situacin de extrema pobreza
y que habitaban en las zonas de intervencin. Este se
llev a cabo mediante las siguientes lneas de accin:
Generar relaciones de organizacin entre los
vecinos, comits y familias para la bsqueda de
soluciones conjuntas.
Articular la oferta pblica del Estado para familias
en situacin de precariedad. Principalmente, esta
oferta eman del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
o en algunos casos, de la oferta privada. Lo anterior
mediante el fomento de emprender nuevas formas
de organizacin, la participacin de los beneficiarios

de este especial y especfico programa y una
gestin intersectorial que propendiese a la creacin
de barrios.
3. Gestin inmobiliaria
Lo enterior despert el inters del mercado, desencadenado
por el avance en la desocupacin de terrenos y la
influencia que ejerci la construccin del Parque
Central, emplazado detrs del Barrio Cvico. Con
dos consecuencias:
La existencia de una amplia oferta para el desarrollo
inmobiliario.
Acceso a nuevos mecanismos para la adquisicin
de terrenos.
Etapas del Proyecto Ribera Norte

Etapa 1- Ribera Norte
El sector se dividi en tres partes: un tercio para viviendas
sociales, otro tercio orientado a viabilidad y equipamiento
pblico, y un ltimo tercio, para desarrollo inmobiliario.
La idea fue que el tercer tercio, es decir, la venta de
suelos para los proyectos privados, lograran amortizar
el gasto efectuado en infraestructura para las otras
dos reas. A partir de esto, al proyecto se le denomin
Proyecto de costo cero.
A lo largo de esta fase se desarrollaron las siguientes
obras:
Inversiones Pblicas: Av. Costanera y Puente Llacoln, A.
Prat y Padre Hurtado, Barrio Cvico, Parque Costanera,
Parque Central y Viviendas de Radicacin (740
viviendas en el borde del ro, ms 236, donde se
ubicaba la subestacin elctrica de ferrocarril de
calle Carretn, y otras 64 viviendas del entonces
llamado Programa Especial de Trabajadores (PET),
450 viviendas ms al interior de conjunto ribereo,
cumpliendo as con las necesidades habitacionales
de los beneficiarios.
Inversiones Privadas: Megamercado Lder y Portal
Bicentenario.
Otros Proyectos: Borde Costero Tom.
Etapa 2- Pedro de Valdivia Bajo
Antes del proyecto: pobreza a la orilla del ro.

Fuente: www.riberanorte.cl
Para el ao 2001, se haba desarrollado un nuevo plan

de trabajo para abordar el rea restante de la ribera,
Pedro de Valdivia Bajo, o denominado tambin como
Ribera Norte II. En esta rea se cre el proyecto de
Vivienda Social de Radicacin, donde se construyeron
1.490 viviendas, entre viviendas unifamiliares y edificios;
generando un nuevo barrio muy bien localizado (a slo
seis cuadras del centro de Concepcin), con reas
verdes y espacios pblicos (juegos infantiles, canchas

de ftbol, espacio para iglesias, centro comunitario y
reas de estacionamiento en cada manzana), expeditas
vas de transporte. Se construyeron edificios de cuatro
y cinco pisos, con departamentos de 42 y 51 metros
cuadrados y adems la construccin de viviendas en
dos pisos.
En trminos de procesos de participacin

ciudadana, estas Etapas se caracterizaron y
destacan por los siguientes elementos:
Participacin en Ribera Norte Etapa 1:
Construccin de rutinas e instituciones
Es importante sealar que el proyecto surge en un
momento particular de la historia poltica de Chile, lo
que trae repercusiones en el tema de la participacin
ciudadana. Como hemos visto, el proyecto se inicia en
los aos noventa, cuando el pas se encontraba en un
perodo de transicin de un rgimen autoritario a una
democracia. Esto aporta un elemento fundamental al
contexto en el que se desarrolla el proyecto, especialmente
porque los distintos actores sociales -como por ejemplo
polticos, empresas, organizaciones civiles y ciudadanos
en general-, comienzan a ejercitar una nueva forma de
hacer poltica y de participar en las decisiones pblicas.
Es posible afirmar que no existan prcticas importantes
en esta materia, participar era una prctica novedosa
para todos.
En los inicios del desarrollo del proyecto se gener
una gran discusin entre sus ejecutores en torno a la
participacin de los habitantes: qu hacer con los
pobladores: erradicarlos a zonas distantes de la ciudad
o incorporarlos de alguna manera al proyecto. En
ese sentido, el dilema fue cmo incorporarlos, en qu
momentos y mediante qu estrategias se consultara
a los pobladores y se escuchara a la ciudadana. El
debate en torno a estos temas marc una importante
diferencia del proyecto respecto a los ya ejecutados
hasta ese entonces, pasando a ser reconocido como
un proyecto innovador en trminos participativos.
Como seala el ex director del Proyecto, lvaro Riffo:
Esta fue la primera expresin en cuanto a que una vez
llegada la democracia, nosotros queramos radicar la
gente ah, y no mandarlos a la periferia. Construirles
viviendas donde los suelos se iban a valorizar, con
cercana al centro, donde se generaran espacios
pblicos Se tena que lograr que Concepcin se
apropiara de este proyecto como un estandarte del
desarrollo, que la gente sintiera que este proyecto era
para ellos, el desarrollo era para ellos.
Nuevas Casas y Equipamiento. / Fuente: www.riberanorte.cl
Pero, cmo concretamente se incorporaron al Proyecto

las necesidades de los residentes del sector? Qu
mecanismos o estrategias se utilizaron para escuchar
las demandas habitacionales de los pobladores?
As como era fundamental la reconversin urbana
del rea, fue muy importante abrir el proyecto a la
comunidad. De esta forma, se procedi a identificar
cada uno de los actores involucrados en el proyecto,
desde organizaciones del mundo privado como civiles
o estatales; sus caractersticas, y la forma de responder
a sus demandas. Para llevar a cabo este gran desafo,
se definieron dos comits de trabajo:
1. Comit Tcnico: Correspondi a la unidad que tuvo
como misin establecer contactos con el mundo
empresarial, promover inversiones, llegar a acuerdos
respecto a los potenciales usos del suelo y, avanzar
en la modificacin del Plan Regulador Comunal.

2. Comit Social: Estuvo compuesto por representantes de
la Municipalidad, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
y dirigentes poblacionales. Lo primero que este Comit
realiz fue conformar una Mesa Institucional en la
cual se reunan una vez a la semana los representantes
de distintas instituciones y organizaciones civiles: Juntas
de Vecinos, Direccin de Desarrollo Comunitario de
la Municipalidad de Concepcin, Direccin de Obras
de la Municipalidad de Concepcin, el Secretara
Regional de Planificacin y Coordinacin, Inspector
Fiscal de las obras del Ministerio de Obras Pblicas,
Secretara Regional Ministerial de Vivienda, Servicio
de Vivienda y Urbanizacin, y Proyecto de Ribera
Norte. De cada reunin se hacan actas o resmenes
de los acuerdos que luego se enviaban al ministro de
Vivienda y Urbanismo, al intendente y al alcalde; por
tanto, ellos nunca estuvieron ajenos a la informacin
necesaria que se iba produciendo Con este
proceso de tener una mesa y de tener una cierta
115
116
como, por ejemplo, la fundacin del primer grupo

deportivo del sector, o la formacin de la primera junta
de vecinos.
Participacin en Ribera Norte Etapa 2:

Incorporacin en la toma de decisiones
respecto del futuro de la poblacin
Centro Cvico / Fuente: www.riberanorte.cl
rutina, ayud. La participacin la institucionalizaba

la rutina; comenta Riffo.
Los integrantes de la esta mesa participaron en la
toma de decisiones de las caractersticas de las
viviendas, esto es, desde el proceso de licitacin
hasta la eleccin de las viviendas sociales que se
entregaran a los habitantes. Como seala su ex
director: Hubo un momento en el cual nosotros
terminamos licitando las viviendas, tenamos un
subterrneo donde estaban todos los proyectos
colgados, y ellos tambin decidan.
Adems existan reuniones de directorio todas las
semanas para dirimir respecto de aquellas instancias
que la mesa no poda resolver, en definitiva de
aquellos aspectos donde haba desencuentro entre
las partes.
Tambin se generaron mltiples acciones de difusin o
entrega de informacin respecto al Proyecto, entre ellas,
charlas y seminarios en universidades, un programa de
radio y televisin donde se invitaban peridicamente,
a representantes de gobierno y hasta los propios
pobladores, a objeto manifestaran sus intereses y opiniones.
Adicionalmente, exista un boletn de informacin
bimensual, donde se daban a conocer los avances o
novedades del proyecto.
Otro elemento innovador del proyecto, fue la constitucin
de un equipo de seguimiento de obra, integrado por
veinte residentes de las ex tomas, que eran elegidos
por la comunidad segn la experiencia y conocimiento
que tuvieran en construccin. A estas personas, se los
capacit respecto al contrato de obra (materialidad,
diseo, etc.) con el objetivo de que ellos mismos
fiscalizaran a lo menos una vez al mes la obra. De esta
forma, el proceso de construccin se hizo an ms
transparente ante la comunidad.
Tambin se realizaron distintas actividades para potenciar
y fortalecer la identidad de la comunidad, donde se
desarrollaron celebraciones para las fechas importantes
Con el Proyecto Ribera Norte 2 la aplicacin del nuevo

enfoque de participacin ciudadana se extrema. Ya no
es slo en la etapa del diseo de las viviendas sociales
cuando se incorpora la opinin de los pobladores, sino
que ahora se realizar en una fase anterior, a nivel de
diagnstico -o Partido General-,6 del Proyecto.
Como comenta lvaro Riffo, su ex director: Habiendo
aprendido de la experiencia en el desarrollo del
proyecto en su etapa inicial, en la cual se incorporan
a los habitantes con el diseo pre hecho, se tom la
decisin de trabajar desde un principio con los habitantes
de Pedro de Valdivia Bajo. Esto significa trabajar desde
el diseo de las viviendas hasta el plano urbano en su
conjunto -por ejemplo, en relacin al ancho de las
calles, la ubicacin de los equipamientos pblicos, etc.); de manera de lograr las metas de una manera ms
eficiente y acorde a las necesidades locales. El lema,
entonces, fue: Resolvamos el tema del proyecto dos,
pero resolvmoslo con participacin desde el principio.
El encuentro de trabajo consisti en exponerles a los

residentes la visin global del proyecto, donde cada
cual tena derecho a pedir la palabra y comentar sus
opiniones; adems el participante deba ir a un mural
que se localiz adelante y escribir en ste su demanda
o inquietud. Luego, esta misma persona deba ser la que
presida una comisin conformada por otros residentes
que estaban interesados en esa temtica en particular,
quienes en una sala aparte tomaban las decisiones
pertinentes del caso. Se formaron en total 16 comisiones
-cada una abord un tpico especfico-. Las personas
deban inscribirse en el tema que estaban interesados
en participar, por ejemplo, la ubicacin y diseo de la
iglesia, o de un gimnasio. Adems del residente que
diriga la comisin, haba un monitor contratado por
el proyecto, que colaboraba en llevar la discusin,
estableca los acuerdos, los llevaba a una lmina PowerPoint, etc. Despus de una tarde de trabajo los dirigentes
de cada comisin deban exponer los resultados en
una pantalla gigante que todos pudieran ver. Luego de
las exposiciones a cada persona se le entregaba diez
votos -papeles autoplegables- donde sta deba votar
por las diez propuestas que ms le gustaban. De esta
manera, se definieron las prioridades de la comunidad
respecto a la ubicacin y uso de equipamiento pblico
en el barrio. Una semana despus se realiz una reunin

con todas las autoridades pblicas involucradas en el
proyecto, a quienes se les expusieron los intereses de la
poblacin. En este encuentro se lleg a un acuerdo final
entre lo que la gente quera y lo que concretamente
poda abordar el proyecto.
Rplicas de las metodologas del proyecto

La preponderancia que el proyecto Ribera Norte le
asigna al involucramiento de la comunidad, se ve
reflejada en sus innovadoras polticas y metodologas
de trabajo. La creacin de los dos comits que logran
un equilibrio entre lo tcnico-econmico y lo social,
hacer de la participacin ciudadana una rutina, en
este caso, mediante la llamada mesa institucional,
el escuchar los intereses de la comunidad a travs del
congreso vecinal, entre otros mtodos, muestran esta
tendencia.
En el discurso del proyecto se percibe un giro en la manera
de entender y enfrentar el tema de la participacin
ciudadana, La verdadera poltica pblica es la que
genera capital social, y transforma a la gente en un
actor de desarrollo, seala Riffo.
Para esta nueva etapa del proyecto, se estableci las

misma divisin de Comit -tcnico y social-, y tambin,
constatada la eficacia del mtodo, se trabaj con la
mesa institucional.
Para poder hacer partcipes a los habitantes en el diseo
urbano y en el diseo de sus futuras viviendas, se realiz
un congreso vecinal, donde asistieron alrededor de
seiscientas personas. El evento se realiz un da de fin
de semana (sbado), para que pudiesen acudir todos
y se abrieron las puertas a toda la ciudadana, sin incluir
a las autoridades pblicas. Las personas fueron invitadas
todo el da a disfrutar de una jornada -grata-, es decir,
se puso el nfasis en ofrecer una actividad interesante y
amena, por ejemplo, se dispuso de mesones de comida
abiertos para todos los participantes y una banda
musical que ameniz la jornada. La convocatoria de
las personas a este evento, fue por medio de publicidad
emitida por la radio, televisin, diario y megfonos por
todas las calles, avisndoles que en esta jornada se
definira el futuro de la poblacin.
6 El Partido General, est referido al establecimiento de las
lneas gruesas o generales del futuro diseo del Proyecto;
definiciones previas a partir de recoger las necesidades que
debe resolver el proyecto.
Fuentes Bibliogrficas:
Cocia, C.; M. Klenner, ; I. Lira; J. Sells; N. Valenzuela (2006) Proyecto Ribera Norte. Sitio Web
Plataforma Urbana.
Entrevista 9 de abril, 2008 a lvaro Riffo. Ex director del Proyecto Rivera Norte. (Desde 1998 hasta el
2005 particip en el proyecto).
Gaete, H. (2003) Proyecto Ribera Norte del Ro Bobo Concepcin, Chile. Centro de Polticas de
Suelo y Valoraciones-CPSV. Espaa.
Imagen de Mapa Concepcin Sitio Web: http://www.patagonias.net/Ciudades/Concepcion.gif
Sitio Web de Proyecto Ribera Norte. http://www.riberanorte.cl
Valenzuela, N. (2007) Espejismos Urbanos 1.0. Ribera Norte, Concepcin. Sitio Web Plataforma
Urbana. Chile.
Zunino, H. (2005) Construyendo Ciudad desde lo Local en lo Global: el Caso del Proyecto Ribera
Norte, Concepcin, Chile. Revista electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Universidad de
Barcelona, Espaa.
117
118
NUDO VIAL ESTORIL, COMUNAS DE LAS CONDES

Y VITACURA
REGIN METROPOLITANA
por una significativa saturacin de automviles en las

horas de congestin, as como precarios y peligrosos
cruces peatonales y escaso valor desde un punto de
vista paisajstico.
Ciudad/ Localidad: Nudo Estoril, Santiago de Chile.

Principal problema urbano: Congestin vehicular.
Tipo de participacin: Top-Down (Desde arriba) en
un comienzo; sin embargo, en un segundo momento
se transforma en una participacin que se genera
Desde Abajo.
Municipalidades: Las Condes y Vitacura.
Los actores y la diversidad de necesidades

En este contexto, surge la necesidad de renovar el rea
mediante la construccin de un nudo vial, que diera
solucin a todos estos asuntos. Esta deba ser una solucin
integral que tomara en cuenta las necesidades de
peatones, automovilistas, usuario de transporte pblico
y vecinos del sector, dotando a su vez de identidad y
calidad urbana el rea de Estoril.
Sin embargo, lograr una solucin integral no result
ser nada fcil; fue un proceso que se extendi en el
tiempo -unos tres aos-, en el que participaron una serie
de actores que pueden agruparse en cuatro grandes
categoras.7
Nudo Estoril
Fuente: http://earth.google.com/ Foto: tomada por P. Santini.
Cualquier habitante de la ciudad de Santiago de

Chile se encuentra envuelto diariamente en grandes
congestiones vehiculares en las llamadas horas peak.
Existen puntos crticos en la ciudad en que el traslado
de distancias cortas puede tardar bastante. Segn
estudios la velocidad promedio en horarios de congestin
disminuye a menos de la mitad que la velocidad con un
flujo moderado (esto es entre 15 y 19 km/h), mientras las
calles se desbordan de automviles estticos e inmviles,
esperando que les toque su turno para avanzar unos
pocos metros. La suerte de quienes viajan en transporte
pblico no es mejor. Por otro lado, los peatones tampoco
logran esquivar los problemas de traslado. Deben cruzar
calles abarrotadas de automviles y buses, y en muchos
casos en que no existen cruces peatonales eficientes,
deben lanzarse a esta selva vehicular y cruzar donde
su instinto se los indique.
Una de las ms conocidas zonas crticas en trminos
de congestin del sector oriente de la capital era la
interseccin de las avenidas Presidente Kennedy, el
eje Estoril-Tabancura y la Av. Las Condes. Estas son vas
principales de la periferia Oriente de Santiago, donde
convergen adems un sinnmero de calles locales que
tambin desembocan en dicha interseccin. En este
lugar, confluyen los lmites de dos importantes comunas
de la zona oriente: Vitacura y Las Condes. Por mucho
tiempo, este sector se vea fuertemente afectado
1. Gobierno Central con sus ministerios (Ministerio de

Obras Pblicas (MOP), Secretara de Transportes
(SECTRA), Comisin Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA).
2. Gobiernos Locales (Municipalidad de Vitacura;
Municipalidad de Las Condes -especialmente a
travs de su Departamento de Trnsito y el alcalde
y concejales de ese momento-; 28 Juzgado de
Letras Santiago).
7 Toms Milnes Eguiguren, Tesis para optar al ttulo de
Arquitecto y al Grado de Magster en Desarrollo Urbano:
Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril:
Propuestas, gestin y Participacin Ciudadana. Biblioteca
Universidad Catlica de Chile, Santiago, Chile, 2003.
Proyecto original del MOP que fue rechazado porque no

solucionaba las necesidades peatonales y urbansticas de la zona.
Fuente: http://www.revistabit.cl/imagenes/articulos/ESTORIL2.jpg
3. Sector Privado (Concesionaria Costanera Norte,

Empresa de Retail D&S, Inmobiliaria LMB, Asociacin de
Oficinas de Arquitectos (AOA), Oficina de Arquitectos
Abuauad-Rodrguez Cano, Consultora URBE, Diario
El Mercurio).
4. Comunidad (Junta de Vecinos San Francisco de
Las Condes, Vecinos Los Carpinteros y Vecinos
Vitacura).
Al inicio del proyecto, los actores se agrupan segn el
tipo de solucin que buscan; as, algunos buscan una
solucin pronta, mientras que otros privilegian una mejor
solucin. El mayor conflicto de intereses se produjo entre
un grupo que buscaba arribar a una solucin lo ms
rpida posible -entre los que se encontraba el Ministerio
de Obras Pblicas, la Concesionaria Costanera Norte,
las dos municipalidades- y, otro grupo, que buscaba
una solucin integral al proyecto, grupo liderado por
un concejal unido a las juntas de vecinos del sector
slidamente organizados. Asimismo, se puede observar
la contratacin de una Consultora, la que oper como
mediadora en dicha confrontacin de ideas, intereses y
necesidades. Se logr arribar finalmente, a una solucin
consensuada e integral.
Los Conflictos
Si bien se trat originalmente de un tipo de participacin
originada Desde arriba, a lo largo del proceso el motor
de la participacin se revirti y pas a ser incitada Desde
abajo; esto porque desde la ciudadana surgieron voces
en contra del diseo inicial establecido como solucin
para este nudo vial, generando una activa participacin
de las juntas de vecinos, y del sector poltico bajo la
voz de un concejal del momento. As, en un segundo
momento, esta experiencia se puede clasificar como
un proceso participativo Down-Top o Desde abajo,
en el cual, la ciudadana, critic continuamente el
diseo inicial y particip activamente en el proceso a
travs del cual se arrib al diseo final.
Un actor poltico clave de este conflicto fue un concejal
de uno de los Municipios involucrados, quien desde
el origen del proyecto plantea criticas y objeciones,
buscando el apoyo ciudadano. Los vecinos no tardan
en unirse a l y abogar por una solucin integral y
armnica con el entorno, constituyndose como un
grupo de presin hacia el MOP y la Concesionaria
Costanera Norte. La que haba no logr establecer las
confianzas necesarias en la ciudadana. De esta forma,
tanto el Ministerio de Obras Pblicas como Costanera
Norte, se ven en la obligacin de modificar el diseo
inicial del Nudo Estoril, dado que -en lo principal-, no
satisface las demandas peatonales, automovilsticas y
Nudo Estoril / Fuente: Presentacin Flix de Amesti en Seminario

de Experiencias Nacionales de Participacin Ciudadana en el
Desarrollo Urbano, Julio 2008.
de transporte pblico por las cuales abogan el Concejal

y gran parte de los usuarios.
Se rechazan dos diseos iniciales. Los vecinos y el concejal,
interponen un recurso de amparo para la suspensin de
las obras, a la vez que desarrollan un proyecto alternativo
encargado a una oficina de arquitectos. Las obras
son paralizadas y comienza un fuerte debate a travs
de medios de prensa; se exponen a la luz pblica las
diversas posturas, generando un importante y bullado
debate meditico.
En ese momento, el conflicto llega a su punto ms encendido;
los grupos se encontraban fuertemente divididos y la
concrecin de la obra vial no se visualizaba en el horizonte.
Entonces, era necesario solucionar los conflictos.
El punto decisivo para solucionarlos y retomar las obras,
comienza cuando el alcalde de uno de los Municipios,
por sugerencia de los propios vecinos, contrata a una
Consultora -como mediador- y un profesional especialista
en materias de urbanismo -como moderador- para dar
inicio a un proceso formal de participacin ciudadana.
Entonces, la Consultora que actuara como mediador
comprendiendo que el proyecto presentaba serias
falencias en su relacin con el entorno fsico espacial,
y en su escasa atencin a los flujos peatonales, decide
no validar el proyecto patrocinado por la alcalda,
proponiendo una mediacin entre los distintos proyectos
planteados.8
8 Toms Milnes Eguiguren, Tesis para optar al ttulo de
Arquitecto y al Grado de Magster en Desarrollo Urbano:
Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril:
Propuestas, Gestin y Participacin Ciudadana. Biblioteca
Universidad Catlica de Chile, Santiago, Chile, 2003.
119
120
Implementacin del mtodo La Charrete:9

consensuando puntos de vista
La Consultora, mediador del conflicto, tendr como
tarea principal lograr llegar a un nuevo diseo de
proyecto que rena las diversas posturas.
Para llevar a cabo esta tarea, utiliz la metodologa
denominada Charrete, la que -como se ha mencionado
en captulos anteriores- consiste en un proceso riguroso
e inclusivo de elaboracin de estrategias y documentos
en la puesta en prctica de proyectos de diseo y de
planeamiento. Se constituye a travs de reuniones
guiadas por un interlocutor que hace de mediador entre
las partes disidentes. Es una disciplina de colaboracin
cruzada en pos de un objetivo de proyecto consensuado,
donde las partes beligerantes exponen entre s sus
intereses. Es obligacin de los talleres-charrettes llegar
rigurosamente a soluciones en tiempos delimitados
establecidos con anterioridad.10
Este modelo se lleva a cabo a travs de tres fases:
1. Reuniones de informacin;
2. El proceso de diseo y, finalmente
3. La fase de implementacin.
Reunin de informacin: En esta primera fase, el mediador
convoca reuniones con personas representativas de
todos los sectores involucrados que estuviesen dispuestos
9 Charrete significa Carreta en francs. Ms detalles del
mtodo La Charrete en el captulo Enfoques metodolgicos.
10 Toms Milnes Eguiguren, op. cit.
a aportar al proyecto, dentro de estos se considera

a representantes de agencias pblicas (Ministerio de
Obras Pblicas), empresas privadas (Concesionaria
Costanera Norte), ciudadana (presidentes de juntas
de vecinos), gobiernos locales (alcaldes), etc. Estas
reuniones son mixtas, es decir, no se renen de
manera aislada sino que es una confrontacin de
las diversas posturas y sus pretensiones, en que cada
sector es escuchado por el resto de los sectores, es
una puesta en comn.
El moderador juega el rol de un rbitro espectador,
al tiempo que las distintas partes se sensibilizan ante
la diversidad de posturas y se generan vnculos de
compromiso entre los actores involucrados. Por su
parte el moderador debe comprender y canalizar
las distintas intenciones. Al respecto, se destaca la
importancia que tiene esta primera sesin, ya que
muy pocas veces los distintos grupos de presin logran
escuchar sus distintas posturas, existe una reticencia
a juntarse, a conversar entre sectores opuestos por un
miedo a hacer lento o desviar el curso del proyecto
y justamente en escucharse unos a otros radica una
importancia totalmente decisiva para el xito del
proceso.11

Proceso de Diseo: Tomando los puntos de vista
y sugerencias que se desprenden de la primera
reunin, el mediador y su equipo de trabajo, elabora
un anteproyecto, el que se presenta a los actores
involucrados, esta vez de manera sectorial.
11 Entrevista realizada a moderador de URBE, Flix de Amesti,
Marzo 2008.
Con ello se busca que cada una de las partes interiorice

la propuesta y haga sus aportes y sugerencias al
diseo. Al respecto, una estrategia que se recomienda
es exponer el proyecto primero a los grupos ms
confrontacionales. En este caso, el mediador opt
por presentar el bosquejo de anteproyecto a los
alcaldes en primera instancia, quienes plantearon
sus posturas, haciendo modificaciones menores.
Luego, se convers con los vecinos como segundo
grupo interesado, quienes tampoco pusieron mayores
reparos a la proposicin. De esta manera, luego de
un perodo de conversaciones y negociaciones con
los Municipios y los vecinos, se lleg a una solucin y
diseo definitivo. Es interesante destacar que ya en
esta fase, las pugnas u oposiciones, se ven totalmente
armonizadas.
Al respecto se afirma que todos los actores se
pusieron la camiseta con el anteproyecto, es decir
fue aprobado bajo consenso, ya que todos lograron
comprender que se trataba de una solucin integral.12

Implementacin: La Consultora que lidera el proceso
de mediacin lleva el anteproyecto a un bosquejo
inicial, el que ya se encuentra validado por las partes
interesadas. Comienzan las gestiones y aprobaciones
en relacin a los actores involucrados; hay reparos,
modificaciones y finalmente aprobacin logrando
resultados satisfactorios.
Al respecto se seala que Quines obtuvieron mayores
crditos fueron los vecinos que lograron espacios
pblicos ms amables y aumento de la plusvala de
sus terrenos.13
12 Ibd.
13 Ibd.
Un camino hacia el consenso

De este proceso se concluy que la aplicacin de la
metodologa participativa La Charrete fue elemento
principal o destacado para el buen resultado que se
logr. Esto, porque permiti establecer una va eficaz
para generar consensos que eran fundamentales para
llegar a buen trmino con el desarrollo del proyecto.
Este mtodo logr aunar los puntos de vista de todos los
actores y, si bien en un principio las voces y posturas se
encontraban fuertemente divididas, al final del camino
se pudo constatar que todos los actores convergieron
hacia una nica solucin. La construccin del Nudo
Estoril tal como lo conocemos hoy en da, slo fue
posible gracias a dicho proceso. A su vez, se puede
afirmar que el proyecto respeta y alberga los intereses
de todos los usuarios -peatones, automovilistas y usuarios
de transporte pblico-, a la vez que aument su calidad
desde todo punto de vista.
La metodologa de La Charrete se convierte entonces
en una alternativa interesante para hacer converger
intereses diversos e incluso contrapuestos. Es replicable
tambin en escenarios marcados por fuertes oposiciones,
donde sea necesario desentrampar elementos negativos
permitiendo avanzar y alcanzar acuerdos que posean
validez para todos los actores.
En este caso en particular, los grupos participantes eran
grupos de poder importante. Por un lado, los vecinos
se caracterizaban por estar altamente empoderados,
una poblacin con altos niveles de educacin y alta
capacidad para ejercer sus derechos o hacer valer
sus opiniones.
Lo mismo con los Municipios, organizaciones con
alta capacidad de gestin, con recursos tcnicos
y econmicos, y con fuertes figuras polticas (tanto
concejales como alcaldes). Pese a todo ello, el mtodo
utilizado -destacando el rol del mediador- fue de gran
ayuda para comunicar grupos con intereses diversos.
Plaza Las Condes / Fuente: Presentacin Flix de Amesti en Seminario de Experiencias

Nacionales de Participacin Ciudadana en el Desarrollo Urbano, Julio 2008.
Sitio Web de Plataforma Urbana, http://www.plataformaurbana.cl/

Eguiguren, T. (2003) Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril: Propuestas, Gestin y
Participacin Ciudadana. Tesis para optar al ttulo de Arquitecto y al Grado de Magster en Desarrollo
Urbano. Biblioteca Universidad Catlica de Chile.
121
122
DISEO Y EJECUCIN DE OBRAS

ESPACIOS PBLICOS DE LA COMUNA DE LA
REINA
REGIN METROPOLITANA
Ciudad/ Localidad: Comuna de La Reina en la ciudad
de Santiago.
Poblacin: La comuna posee 96.762 habitantes segn
el censo de 2002.
Superficie: La comuna de La Reina posee una superficie
de 23,4 km.
Grupo objetivo: Vecinos de la comuna de La Reina y
lderes de sus organizaciones territoriales y funcionales,
funcionarios municipales y otros usuarios organizados
de la comuna, trabajadores y estudiantes.
Principal problema urbano: En la Villa La Reina existan
espacios pblicos de pequea escala que se encontraban
subutilizados y deteriorados, y que la poblacin perciba
como inseguros.
Tipo de participacin: Complementaria Top-down y
Down-top (desde arriba hacia abajo y viceversa).
Implementacin de la gestin participativa de recuperacin
del espacio pblico con nfasis en la seguridad ciudadana.
La Reina es una comuna pre-cordillerana de origen

semi rural, condicin que ha marcado su desarrollo,
imprimindole un carcter urbano con una identidad
propia que ha permanecido hasta ahora. Tiene una
clara vocacin tendiente a la preservacin del medio
ambiente, se ha apostado a normas urbansticas cuyo
propsito ha sido el no crecer en altura, y a potenciar

su valor de comuna verde. La Reina proyecta la
imagen de una comuna eminentemente residencial,
sin embargo cuenta con una gran diversidad social,
econmica, cultural y productiva, lo que se expresa
en la variedad de funciones que alberga adems
de la vivienda, parque industrial, aerdromo, zonas
comerciales y parques.
La diversidad tambin se expresa en los distintos sectores
sociales que componen la comuna. En ella coexisten
sectores de vivienda social, junto a parcelas y conjuntos
de vivienda unifamiliares denominadas comunidades.
Al contrario de lo que sucede en otras comunas, donde
puede existir segregacin social en el uso del espacio
urbano, en esta comuna, los distintos actores de distintos
estratos socioculturales, conviven armnicamente haciendo
uso del espacio pblico sin barreras arquitectnicas
que impidan esta relacin. Una manera de recoger
y potenciar esta particularidad es fomentar un mayor
acercamiento entre los distintos grupos sociales, lo
que puede producirse si estos participan activamente
en la consolidacin y el uso del espacio pblico. Esto
favorece el encuentro y la integracin de los distintos
actores de la comuna, ya que el espacio pblico es el
lugar de intercambio por excelencia, donde se generan
y dinamizan las relaciones entre vecinos.
Se identifica a esta comuna como de altos ingresos;
no obstante en La Reina viven tambin importantes
sectores de ingresos bajos y medios, de modo tal que,
en suma, su ingreso municipal per cpita la define ms
bien como una comuna de ingresos medios.
El Proyecto:
Participacin para el desarrollo
ambientalmente sustentable y la integracin
social en el espacio pblico de la comuna de
La Reina
El proyecto Participacin para el desarrollo ambientalmente
sustentable y la integracin social en el espacio pblico,
implementado por la Municipalidad de La Reina, busc
generar una experiencia replicable de modernizacin
del Estado a escala comunal. El foco de este proyecto
estuvo en la participacin de los vecinos en la gestin
del Municipio, con nfasis en el diseo y la ejecucin
de obras de mejoramiento del espacio pblico.
El proyecto tuvo como finalidad disear un modelo
de gestin participativa del espacio pblico, en el
que se resguardara la sustentabilidad ambiental. La
recuperacin de espacios deteriorados de manera
participativa, promueve su mayor uso y su mantenimiento
por los vecinos.
Los espacios pblicos se caracterizan por estar dispersos
en el territorio comunal, no alcanzando a consolidar una
red. El proyecto propuso establecer circuitos sobre la
base de actividades comunes que all se realizaran, de
modo que la comunidad los percibiese como un todo.
Especialmente relevante fue el tratamiento de los espacios
pblicos de tamao reducido localizados en la Villa La
Reina. La unidad vecinal Villa La Reina alberga al 16,1
por ciento de la poblacin de la comuna y concentra
el 80 por ciento de la poblacin pobre de sta, en una
superficie de slo 73,4 hectreas.
La mayor densidad de la Villa La Reina contrastaba con
la escasa cantidad de espacios pblicos habilitados en
esta poblacin. Exista una multiplicidad de espacios de
pequea escala con posibilidades de recuperacin,
pero que se encontraban subutilizados, deteriorados
y, en algunos casos, utilizados en actividades ilcitas. En
general, los espacios pblicos habilitados se encuentran
descuidados por los vecinos, a excepcin de muchos
de aquellos, que se generaron mediante su propia
participacin.
Implementacin del proyecto
Plan regulador de La Reina, zonificacin

http://www.lareina.cl/lareina/f_plan.html
El proyecto se realiz por iniciativa de la Municipalidad

de La Reina, en el marco del programa Modernizacin
del Estado: un Estado participativo al servicio de la
ciudadana, del gobierno central, coordinado por
la Agencia de Cooperacin Internacional de Chile
dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Este programa fue una iniciativa concursable de
Microbasural frente al Jardn Infantil Paidahue
cooperacin, que contempla un aporte de la Unin

Europea, equivalente al 50 por ciento del valor del
proyecto, y otro de la contraparte nacional, por el
mismo porcentaje.
Tambin se destinaron recursos para asesoras externas
al Municipio en Metodologa participativa y Desarrollo
organizacional con distintos profesionales: 1) arquitecto,
especialista en gestin urbana, con experiencia en
trabajo interdisciplinario y recuperacin de espacios
urbanos seguros; 2) socilogo, especialista en desarrollo
organizacional, con experiencia en planificacin y
gestin participativa de proyectos y formacin en
desarrollo personal y liderazgo, y 3) otros profesionales,
para otras reas del proyecto.
La gestin participativa del espacio pblico exigi nuevos
roles de los actores locales para promover este quehacer
y entablar mejores y mayores interacciones entre los
diferentes actores sociales. Se propuso ampliar la gestin
del espacio pblico a la accin de la sociedad civil,
garantizando el ejercicio de sus derechos, aumentando
la difusin y transparencia de la gestin pblica, de
manera de profundizar en los procesos y dar un paso
adelante en las metodologas de la participacin
ciudadana, posibilitando sta en las etapas de diseo
y construccin de los espacios pblicos de la comuna.
El proyecto estuvo dirigido a los vecinos de la comuna de
La Reina, a los lderes de sus organizaciones territoriales y
funcionales, como juntas de vecinos, comits de adelanto,
etc., como tambin a los funcionarios municipales de
la comuna que se capacitaron especialmente para
este efecto, mejorando su capacidad para interactuar
con los vecinos as como en relacin a la coordinacin
interna, entre diferentes instancias municipales. Estuvo
dirigido tambin a otros usuarios como trabajadores
y estudiantes, Asociacin de Industriales de La Reina,
docentes y apoderados del Jardn Infantil Paidahue.
123
124
deben estar presentes todos los actores, representantes

polticos del gobierno local, profesionales y tcnicos,
junto a los vecinos y sus organizaciones.
Proyectos piloto
En el proceso -y de entre otras experiencias- se han
realizado cuatro proyectos piloto, en los cuales los vecinos
y otros actores comunales participan en el diseo y la
ejecucin de proyectos urbanos de mejoramiento de
espacios pblicos.
Entorno del Jardn Infantil Paidahue despus de la intervencin
Objetivos del proyecto

Dado que el proyecto se realiz en el marco del Fondo
del Programa de Modernizacin del Estado: Un Estado
Participativo al Servicio de la Ciudadana, el objetivo
general fue predefinido en dicho programa:
Contribuir al proceso de modernizacin del Estado
chileno, a travs del desarrollo de iniciativas que
contribuyan a consolidar la institucionalizacin de un
Estado al servicio de la ciudadana y centrado en la
participacin.
Enfoque Participativo
Como se ha mencionado, la iniciativa del proyecto
surgi desde el Municipio, buscando implementar a largo
plazo una gestin participativa del espacio pblico. Se
ha reconocido que los proyectos de recuperacin de
espacios pblicos pueden ser de iniciativa municipal
(en la modalidad Desde arriba), en que es el propio
Municipio el que invita a los vecinos a participar en un
proyecto de diseo urbano; o bien, de iniciativa de
los vecinos (en la modalidad Desde abajo), en cuyo
caso se busca recoger una inquietud susceptible de
transformarse en un proyecto propuesto y desarrollado
entre la comunidad y el Municipio. En este contexto,
se definen los requisitos para lograr la participacin:
1) Reconocer las competencias de todos los actores
(tanto las tcnicas como aquellas adquiridas por el uso
cotidiano del espacio);
2) Lograr ritmos adecuados en el cumplimiento de
acuerdos, es decir, cumplir los compromisos y,
3) Convocar ampliamente a los vecinos que se
comprometern en un proyecto, para definir de comn
acuerdo las acciones que se emprendern.
Para que el proceso participativo sea representativo
En la modalidad Desde arriba, se encuentran dos

proyectos.
El primero, Parque Ciclova Las Perdices, es una invitacin
a los vecinos de las poblaciones Villa Ro Lauca, Villa
Las Perdices y Condominio Social Universidad de Chile,
que colindan directamente con este Parque, para
determinar criterios de diseo para el futuro Parque Las
Perdices en el tramo Av. Larran y Calle Talinay.
El segundo, Recuperacin del Centro Comercial de
Villa La Reina, es una invitacin a los locatarios del
mercado a organizarse y acordar un plan de trabajo
para realizar primordialmente, proyectos de mejoramiento
del entorno, y a coordinar en terreno un Programa de
Mejoramiento Urbano ejecutado por el Municipio.
En la segunda modalidad Desde abajo, se encuentran
otros dos proyectos.
El tercero en la lista, Mejoramiento del entorno del
Jardn Infantil Paidahue, que correspondi a una
iniciativa de la Junta de Vecinos N 13 en conjunto con
el Jardn Infantil Paidahue, cuyo objetivo fue eliminar
un microbasural y ejecutar plazas y reas verdes en la
platabanda de calle Quillagua frente establecimiento.
El cuarto, Mejoramiento de calle Diputada Laura
Rodrguez, ejecutado, fue una iniciativa de la Asociacin
de Industriales de La Reina para retirar contenedores de
basura mal emplazados, ejecutar obras de paisajismo,
iluminacin y mejoramiento de fachadas. Finalmente,
construir una ciclova en la calle Diputada Laura
Rodrguez, en el tramo Av. Larran y Calle Talinay,
buscaba aprovechar la oportunidad representada
por la apertura de la calle Valenzuela Llanos. Ambas
iniciativas fueron recogidas por el Municipio e integradas
al desarrollo participativo de proyectos, al igual que
otros que fueron surgiendo por iniciativa de los vecinos
con posterioridad a los proyectos piloto; por ejemplo,
el mejoramiento de la Plaza Chungar.
Estos proyectos son postulados a fondos regionales (FNDR)
o bien, deben contemplar la gestin de otros recursos
para su financiamiento. Los participantes del proyecto

(vecinos, empresarios, organizaciones territoriales y
funcionales, etc.) realizaron tambin aportes para su
ejecucin a travs de dinero, materiales y/o trabajo
comunitario.
Por ejemplo, para la ejecucin del proyecto piloto
Mejoramiento del entorno del Jardn Infantil Paidahue,
los vecinos, algunos apoderados del Jardn Infantil, la
Junta de Vecinos N 13 y las agrupaciones deportivas
del gimnasio colindante, participaron gestionando con
empresas del sector aportes en dinero y en materiales,
y/o trabajando en la ejecucin de las obras durante
los fines de semana, entre los meses de junio y octubre
de 2007.
Metodologa participativa del proyecto

La metodologa participativa utilizada se basa en
la idea de consolidar un modelo de desarrollo, que
articule al gobierno local y a los vecinos, en iniciativas
de mejoramiento del espacio pblico, integrando a la
comunidad, entregando respuestas adecuadas a las
necesidades locales, de los barrios, coordinar aportes
de distintos sectores y asegurar el mantenimiento y su
posterior cuidado.
La metodologa diseada contempla cuatro etapas:
1. Identificacin del proyecto. En esta etapa participan
los profesionales municipales, los asesores externos y
los dirigentes vecinales. Los profesionales recopilan la
informacin existente, visitan el terreno, contactan
a los dirigentes vecinales y evalan los alcances y
riesgos del proyecto. La participacin esperada en
esta etapa es esencialmente informativa y consultiva.
Cabe hacer notar que la iniciativa para realizar el
proyecto puede provenir tanto de los vecinos como
del Municipio.

2. Diseo participativo del proyecto. En esta etapa
participan todos los vecinos de un determinado
sector, los dirigentes vecinales, los profesionales
municipales y los asesores externos. La convocatoria
debe ser amplia y asegurar la concurrencia del
mayor nmero de actores, que permita obtener la
mayor calidad en trminos de puntos de vista. En
esta etapa se realizan a lo menos tres talleres con
toda la comunidad. Estos son:

Taller(es) de problemas y oportunidades
Taller(es) de definiciones en terreno
Taller(es) de conclusiones y plan de trabajo.

La participacin que se espera en esta instancia
es resolutiva; es decir, corresponde a la toma de

decisiones.

3. Definicin y desarrollo del plan de trabajo: En esta etapa
participan las comisiones de trabajo conformadas
en el taller de conclusiones (designados: vecinos,
dirigentes, funcionarios municipales) y los asesores
externos. Se definen las tareas, los responsables, los
apoyos necesarios y los plazos. Se desarrollan los
proyectos especficos (cuando corresponda), se definen
los presupuestos y se identifican los aportes. En esta
etapa la participacin que se espera es resolutiva,
pues responde a toma de decisiones.

4. Seguimiento de la ejecucin de las obras: En esta
etapa participan el Municipio y/o los vecinos. Existen
dos modalidades:

Ejecucin participativa con aporte de distintos
actores, por ejemplo, mano de obra, materiales y
dinero en proyecto piloto Mejoramiento del entorno
del Jardn Infantil Paidahue; o aporte de ejecucin
financiada por la Asociacin de Industriales de
La Reina en el proyecto piloto Mejoramiento de
calle Diputada Laura Rodrguez, actualmente en
desarrollo.
Postulacin a fondos regionales y licitacin para la
ejecucin, por ejemplo, el proyecto piloto Parque
Ciclova Las Perdices.
El punto crucial de la metodologa explicitada, correspondi
al taller de definiciones en terreno.
125
126
Como seala la Asesora en Espacio Pblico del proyecto,

Mara Jos Castillo:
Lo que nos ha dado mejores resultados es el taller de
diseo en terreno. Hemos elaborado una forma de
trabajo que consiste en una visita guiada por el lugar
a intervenir, en la que los vecinos exponen las distintas
propuestas de mejoramiento en cada lugar especfico.
Luego se debaten las alternativas y se decide cul es
la mejor opcin. Las decisiones de proyecto quedan
dibujadas en un plano. Esto se realiza directamente en
terreno, sobre una mesa que se va trasladando de lugar.
el proceso participativo, especialmente cuando es

necesario este acuerdo para lograr objetivos comunes
de mejoramiento.
El proyecto contempl evaluaciones participativas

de cada prctica, con el fin de extraer lecciones
que permitiesen perfeccionar esta metodologa.
Con la sistematizacin de las experiencias se busc
que stas pudiesen adaptarse y replicarse en otros
Municipios, con la participacin de la Asociacin de
Municipalidades, Subsecretara de Desarrollo Regional
y otras organizaciones.
La falta de recursos para la ejecucin de los proyectos

puede impedir o dificultar el proceso participativo, y en
consecuencia conviene contar con una estrategia que
contemple por una parte, un presupuesto municipal
reservado y concursable para estas iniciativas, y por
otra, la posibilidad de aportes de diversos actores, ya
sea en recursos econmicos o humanos.
Debilidades
Aprendizajes de la experiencia participativa
Un elemento que obstaculiza el proceso participativo

es la forma de trabajo de los profesionales municipales,
con agendas diarias recargadas. Se llega a estimar
que los procesos en los cuales se compromete a ms
actores sern ms lentos que los proyectos en los cuales
no existe o existir consulta a la ciudadana.
Pueden resumirse en:
Otra dificultad surge por una incipiente coordinacin

entre distintas direcciones municipales, ya que esta
metodologa es multidisciplinaria y por lo tanto se
necesita que los profesionales del rea social y del
rea urbana trabajen complementariamente. Dada
la complejidad de estos proyectos, sobre todo en los
detalles de la ejecucin, se requiere contar con un
coordinador de alta iniciativa y autonoma, que en
su perseverancia, acte vinculando a la comunidad
con las distintas instancias municipales. Una persona
de estas caractersticas no siempre se encuentra, ms
an cuando cada proyecto requiere un profesional
que asuma esta funcin. El apoyo de las jefaturas al
trabajo transversal, en un entorno de caractersticas
fundamentalmente verticales, tambin presenta un
desafo. La falta de coordinacin entre los distintos actores
gener inevitablemente el lento establecimiento de las
confianzas, debido a que los plazos reales resultaron
mayores a los previstos inicialmente.
Otra debilidad del proceso es la escasa posibilidad

de participacin que han tenido histricamente los
vecinos, por lo que surgen demandas que estn fuera
del mbito de la intervencin, y es necesario prever
tiempos para la socializacin de stas. Especial cuidado
debe tenerse con la factibilidad de dar respuesta a
las distintas demandas y expectativas de los vecinos.
Espacio de aprendizaje
El programa establece un espacio de aprendizaje
donde funcionarios municipales, vecinos y sus dirigentes
adquieren herramientas para el trabajo conjunto en
el mejoramiento de espacios pblicos.

Espacio de encuentro
El programa constituye un espacio de encuentro
entre diversos actores que ponen en un lugar comn
diferentes necesidades.

Prevencin de conflictos
En el mbito municipal, las direcciones comienzan
a reconocer que la coordinacin previa con la
comunidad es til para prevenir potenciales conflictos,
sirviendo como facilitador.

Fortalecimiento de dirigentes sociales y relacin
fluida con el Municipio
En el mbito de las organizaciones sociales, por
un lado, se fortalece el posicionamiento de los
dirigentes, al producirse resultados concretos para la
comunidad, y por el otro, se abre un canal expedito
de comunicacin con los actores municipales, que
se sigue utilizando ms all del proyecto especfico.
El no alcanzar oportunamente consensos y acuerdos

entre los dirigentes del gobierno local tambin debilita
En este contexto, se distinguen fortalezas

El incremento de la confianza de los vecinos en
organizaciones sociales como lo son las juntas de
vecinos.
El mantenimiento del espacio pblico, cuando hay
participacin de los vecinos en su ejecucin.
El aumento de la calidad de las obras, cuando existe
control de los vecinos.
La mejor relacin entre el Municipio y los vecinos:
un Municipio abierto a la comunidad que recibe
sus inquietudes y se compromete en la bsqueda
de soluciones.
Se observan tambin debilidades

La participacin en desequilibrio de los actores durante
el proceso, sobre todo si ste es prolongado y requiere
que la ejecucin sea comunitaria.
La escasa disposicin de los vecinos para ejecutar
trabajos (a veces llegan a considerar que hacen
trabajo que le corresponde al Municipio).
Los vecinos esperan que sean otros quienes le solucionen
los problemas.
Las organizaciones sociales y los vecinos mantienen

demandas insatisfechas con el Municipio.
Los plazos resultan ser mayores a los esperados.
Las instancias municipales no siempre pueden otorgar
prioridad a los requerimientos del proyecto; junto
con logros importantes, a veces tambin se pueden
producir retrasos.
Rplica de la metodologa participativa del

proyecto
La metodologa participativa, con sus diversas etapas -la
identificacin de un proyecto posible y su correspondiente
estudio de riesgos y alcances; un proceso participativo
en el cual es fundamental el trabajo en terreno; el
diseo de un plan de trabajo en que cada actor asume
responsabilidades y plazos- es una herramienta que
se puede adaptar a cualquier proyecto de desarrollo
urbano y de mejoramiento del espacio pblico. El
proceso de participacin comunitaria se potencia
cuando se acompaa de un fortalecimiento de los
actores, mediante la capacitacin de las organizaciones
sociales y el desarrollo organizacional municipal.
Entrevista a Marcela Quezada, Directora SECPLAN Municipalidad de La Reina, 8 de mayo, 2008.
Entrevista a Mara Jos Castillo, Asesora Espacio Pblico, y Carolina de la Lastra, Asesora Desarrollo
Organizacional, Proyecto UE-La Reina, 25 de enero, 2008.
Municipalidad de La Reina, Proyecto de Cooperacin Internacional Participacin para el Desarrollo
Ambientalmente Sustentable y la Integracin Social en el Espacio Pblico de la Comuna de La Reina,
Programa de Modernizacin del Estado: un Estado participativo al servicio de la ciudadana, segunda
convocatoria, agosto 2005, documento interno.
Municipalidad de La Reina, Proyecto La gestin ambiental que queremos: desde Villa La Reina a la
comuna, Concurso Agentes no estatales y autoridades locales en el desarrollo, UE-Chile, mayo 2008,
documento interno.
Sitio Web de Municipalidad de La Reina http://www.lareina.cl
127
128
CONDOMINIO JUAN EGENAU, COMUNA DE LA

FLORIDA
REGIN METROPOLITANA
el mejoramiento de este condominio de vivienda social.

Como se ha mencionado, el Programa supone la
co-gestin entre Municipalidad, el aporte financiero
de los beneficiarios y el MINVU, en este caso, recursos
econmicos destinados al pago de gastos notariales
y otros derivados de la constitucin en Comit de
Administracin de acuerdo a la Ley de Copropiedad,
y la contratacin de profesionales a fin de gestionar y
alcanzar la constitucin de las copropiedades.
Ciudad/ Localidad: Condominio Juan Egenau, Comuna

de La Florida, Santiago.
Grupo objetivo: Habitantes del Conjunto Habitacional
Juan Egenau de la comuna de La Florida (300
habitantes distribuidos en 62 departamentos).
Principal problema: Viviendas en copropiedad con
problemas de deterioro fsico y convivencia.
Tipo de participacin: Down-Top (desde abajo hacia
arriba).
La Villa Juan Egenau es un condominio de vivienda

social conformado por tres bloques, con un total de
62 departamentos, que se encuentra ubicado en las
esquinas de la calle Santa Raquel y Dr. Sotero del Ro
en la comuna de La Florida (foto 2). Se caracterizaba
como un barrio con una dbil organizacin social, pese
al gran esfuerzo de sus dirigentes. Con el tiempo fueron
apareciendo problemticas propias a este tipo de
agrupamientos, tales como ampliaciones sobre espacios
de propiedad comn, venta de drogas y la inseguridad
que esto conlleva, falta de tranquilidad especialmente
los fines de semana, y un deterioro fsico progresivo.
La vida en Villa Juan Egenau vena hacindose cada
vez ms difcil. Las relaciones entre sus vecinos se haba
ido deteriorando. La presencia de delincuencia y micro
trfico al interior de los departamentos generaba total
descontrol. Ninguna obra de mantencin ni adelanto
haba acontecido en 11 aos.
El 8 de octubre del ao 1998 se publica en el Diario
Oficial, el Decreto Supremo 127 (Ministerio de Vivienda
y Urbanismo), de 1998, a travs del cual se reglament
un Programa Participativo de Asistencia Financiera a
Copropietarios de Condominios de Viviendas Sociales,
con el objeto de destinar recursos para ser asignados
a todos o algunos de los siguientes objetivos:
a) En los bienes de dominio comn, con el fin de mejorar
la calidad de vida de los habitantes del condominio.
b) En gastos que demande la formalizacin del reglamento
de copropiedad del condominio y en los que se
originen de la protocolizacin del referido reglamento,
de las actas que contengan modificaciones a dicho
reglamento, de la nmina de los miembros del Comit
de Administracin, y de la designacin del administrador,
en su caso, y sus direcciones.
c) En instalaciones de las redes de servicios bsicos que
no sean bienes comunes.
Objetivos y metodologa de intervencin
Ubicacin Condominio Juan Egenau.

Fuente: www.googleearth.com
Para los fines de la aplicacin de este reglamento se

debe entender por condominios de viviendas sociales
aquellos a que se refiere el Ttulo IV y el artculo transitorio
de la Ley 19.537, sobre Copropiedad Inmobiliaria.
El objetivo general planteaba la necesidad de lograr la

autogestin de la administracin de los bienes comunes,
la regulacin de la vida en co-propiedad y el cofinanciamiento de obras de mejoramiento. Adems, se
propusieron otros objetivos que permitieron transferir al
conjunto de los copropietarios, conocimientos bsicos
sobre la Ley de Copropiedad Inmobiliaria y por otra parte,
promover la organizacin e implementacin del sistema
de administracin de la copropiedad, entendiendo que
ello otorgara garantas de habitabilidad a los vecinos
y asegurara las bases para comprometerlos en la
transformacin de su entorno fsico y social.
Respecto a la metodologa de trabajo implementada
en el proyecto, sta se orient a organizar de acuerdo
a la ley de copropiedad vigente a ese momento, a
Las lneas de atencin que comprende este programa

son financiadas con los recursos contemplados para
estos efectos en el presupuesto del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, los que se asignan a los SERVIU, y con los
aportes que para este fin efecten los Municipios y
los copropietarios; o con otros aportes que terceros
destinen al efecto. El ministro de Vivienda y Urbanismo
puede, en casos calificados derivados de incendios o de
catstrofes naturales, o de situaciones de emergencia por
deterioro estructural o sanitario, mediante resoluciones
fundadas, eximir a determinados condominios de
viviendas sociales de la exigencia de concurrir con los
aportes de los Municipios, de los copropietarios o de
los terceros a financiamiento del programa, sealando
en la misma resolucin los recursos que se destinarn a
la atencin de los condominios afectados.14
En el contexto anterior, y a partir de la accin realizada
principalmente a travs de una ONG, se difunde este
Programa entre los vecinos; es decir, se difunde en
relacin con la posibilidad de acceder a fondos para
14 Oracin final agregada por el artculo nico del D.S. 20,
(MINVU) de 2001. Posteriormente este artculo es reemplazado
por el artculo nico del D.S. 100, (MINVU) de 2002.
Portada Manual Elaborado por ONG Cordillera

Fuente: ONG Cordillera.
condominios -antiguos- que presentaban fuertes y

variadas resistencias a un cambio en el sistema de vida
que llevaban por tantos aos al interior de sus conjuntos
habitacionales.
La metodologa de intervencin se organiz en seis
momentos:
a) Insercin de los profesionales y presentacin de la
asesora;
b) Difusin de la Ley de Copropiedad;
c) Elaboracin y difusin del Reglamento de Copropiedad;
d) Organizacin y realizacin de asambleas de copropietarios;
e) Trmites de formalizacin e inscripcin del reglamento
y
f) Revisin de rechazos de Reglamentos y correcta
inscripcin.
El Proceso de Participacin
Lecciones del trabajo en terreno
Informacin directa y oportuna
Se comenz Informando a los vecinos acerca de su
condicin de co-propietarios de un condominio. Esto a
travs de diarios murales, boletines escritos, asambleas
informativas, conversacin con cada vecino, casa
por casa.
Se comprob que algo que pareca tan simple
provocaba desconcierto e inseguridad en los vecinos.
Los idea respecto a que la formalizacin de un
Reglamento de Copropiedad, los obligara a pagar
contribuciones y que los gastos comunes seran muy
altos, de alguna manera interferan con el trabajo. Por
otra parte, las relaciones entre los vecinos estaban
deterioradas desde tiempo atrs y esto haca todo
ms lento. La desconfianza entre ellos se contrapona
a los deseos de reunirse y ponerse de acuerdo acerca
de un reglamento en donde tambin se deba dar
respuesta a situaciones que condujeran a una buena
y adecuada convivencia, normando en esa direccin.
Lo anterior confirm la necesidad de disear y aplicar
una estrategia comunicacional:
Ante la necesidad de que todos los copropietarios
estuvieren informados, no bastaba con una carta o
un boletn, sino que se requera de un conjunto de
acciones que permitieran recoger las opiniones de los
copropietarios, generar espacios de discusin y dilogo,
informar sobre la ley, crear consenso respecto a la
necesidad de organizarse. Esto demanda un intenso
trabajo comunicacional, el que puede desarrollarse
aplicando distintas tcnicas: panfleteo, puerta a puerta,
charlas, grupos de discusin por block, asambleas
generales, etc.
129
130
Elaboracin participativa del reglamento de copropiedad

En esta tarea es necesaria y de vital importancia la
participacin de los copropietarios, dado que se
trata de identificar las dificultades que viven en sus
condominios y plantear normas que sirvan para resolver
los problemas existentes y los futuros, que se pudiesen
producir en el condominio, asociados a la conducta
de los vecinos y al uso de los bienes comunes.
En el proceso de acercamiento, se distribuy puerta
a puerta un Reglamento Tipo y un boletn con los
principales conceptos de Ley de Co propiedad; as
tambin, se cit a Asambleas de discusin, a fin de
plantear modificaciones al difundido Reglamento
Tipo, todo ello con el propsito final de aprobar un
Reglamento de Copropiedad. A estas alturas, ya exista
un grupo de vecinos que se haba ido convenciendo
de la validez de este proceso y actuaron como
promotores de este proyecto.
Es fcil que los agentes externos (Municipios, ONG,
profesionales) puedan caer en imponer un Reglamento
Tipo a distintos condominios; si ello ocurriere, no se
estara apuntando a plantear una solucin ms cercana
y tal vez ms efectiva a las reales problemticas de
sus copropietarios; simplemente se estara cumpliendo
con un requisito legal, pero sin tener mayor incidencia
en la dinmica social del condominio.
Sin embargo, es conveniente apoyarse en instrumentos
para la elaboracin del Reglamento, como el
Reglamento Tipo, del Ministerio de Vivienda, o
bien otras propuestas, como el que se incluye en el

Manual para la Administracin y Organizacin de
Condominios de Viviendas Sociales.15
Constituir equipos de trabajo
Es fundamental desde el principio, orientar la asesora
a identificar y preparar a un grupo de copropietarios
con capacidad de liderazgo que impulse el proceso
organizativo y asuma las responsabilidades que se
van generando a partir de organizarse.
Cumplir con las exigencias legales para aprobar
Reglamento de Copropiedad y elegir Comit de
Administracin
Para iniciar la administracin del condominio es
necesario aprobar el Reglamento de Copropiedad y
nombrar al Comit de Administracin. La ley establece
que este tipo de acuerdos se tomarn en asamblea
extraordinaria de copropietarios y en el caso del
Reglamento de Copropiedad se exige de la presencia
de un Notario Pblico. De ah que dicha asamblea
requiera de una preparacin previa que incluye
construir o levantar un catastro de copropietarios,
citarlos a la asamblea, motivarlos por otros medios
a la participacin y tomar acuerdo con un notario
pblico para asegurar su presencia en ella.
La ley contempla un qurum de copropietarios para
constituir Comits de Administracin. Esto se dificulta
todava ms por dos hechos: la antigedad de la copropiedad (porque sube el nmero de copropietarios
fallecidos sin que los herederos tengan posesin
efectiva, o porque arriendan su vivienda dejndola
en manos de los arrendatarios, quienes solamente
pueden suplirlos si les ha sido otorgado poder notarial)
y, el tamao de la copropiedad (normalmente se da
el caso que, mientras ms grande es, resulta menos
posible conseguir el qurum de constitucin y/o
aprobacin de Reglamento).
Los problemas vuelven a aflorar. La oposicin de
vecinos -incluso con acciones intimidantes-, obstruyen
la organizacin. Los motivos son variados: uso sin
permiso de los bienes comunes (caso de ampliaciones
en el primer piso); el microtrfico; la no aceptacin
de un cambio en su forma de vida que impone la
comunidad (mascotas, msica, cierre de puertas).
Proceso de aprobacin de Reglamento

Pese a lo anterior, finalmente se logran con xito ambas

asambleas. Constituido el Reglamento del condominio,
la comunidad, los copropietarios, pudieron postular a
un fondo de Mejoramiento de espacios comunes de
condominios sociales de que dispona la Municipalidad
15 Cordillera, Centro de Estudios Municipales, 2000.
de La Florida. Ampliamente se discutieron los proyectos

que se postularan, establecindose negociaciones
en asambleas, al mismo tiempo que se reunieron
recursos para entregar como aportes propios, para
la postulacin a dicho fondo. Se lograron los recursos
y las obras fueron inauguradas con una linda fiesta
comunitaria.
Resistencias y los Facilitadores

La organizacin de un condominio -antiguo- aplicando
las disposiciones de una nueva ley de copropiedad
inmobiliaria, es un proceso que puede despertar
-como en todo tema-, adeptos y detractores entre los
copropietarios. Por lo anterior, es importante identificar
tanto los factores que dificultan como los que facilitan
el xito del proceso organizativo.
a) Las Resistencias
Es posible identificar grupos de vecinos que por distintas
razones se resisten al proceso organizativo; entre ellos
podemos distinguir los siguientes:
No le encuentran sentido. Se trata de quienes preguntan
para qu tener un Reglamento de Copropiedad si
hasta ahora hemos logrado vivir sin l? Esta postura
tiene su base en el escepticismo y resignacin;
sencillamente no se cree que las circunstancias puedan
mejorar. No se ve posible, por ejemplo, que los vecinos
que presentan conductas de cierta arrogancia, las
cambien. Frente a ellos es importante reconocer, que
el Reglamento por s solo no va a cambiar la situacin;
depender de que ellos sean capaces de apoyarse
en l y de contar con un buen grupo de dirigentes,
el Comit de Administracin, que lo haga efectivo.

Algunos se sienten amenazados en su cotidiano vivir.
Frecuentemente aparece otro grupo de copropietarios
que tienen plena conciencia del abuso que han
hecho en el uso de los bienes comunes (apropiacin de
terrenos comunes para ampliaciones de departamentos,
garaje para vehculos, estacionamientos de buses), del
deterioro que ocasionan en el condominio (mantienen
vehculos en desuso en los patios comunes), o de las
malas relaciones que mantienen con sus vecinos por
sus actitudes (fiestas hasta altas horas de la noche,
animales domsticos en pasillos de los departamentos).
Sin duda es este grupo de copropietarios el que
dificultar ms activamente el proceso organizativo. A
algunos de ellos, por ejemplo los que se han ampliado
en espacios comunes, se les puede cambiar de opinin
hacindoles ver las posibilidades de negociar con
sus vecinos su situacin y plasmar el acuerdo en el
Reglamento de Copropiedad.
No todos los vecinos quieren pintar su fachada


Otros opinan que sern perjudicados en su condicin
de vivienda social. Muchos copropietarios piensan
que al organizarse variar su condicin de vivienda
social, es decir se piensa que por el solo hecho de ser
condominio, los Municipios los pondrn en un nivel
superior, por lo que tendran que pagar contribuciones
y perdern las asignaciones y ayudas dadas por ste.
Este error nace en la creencia de que est en ellos
decidir ser o no ser condominio, no saben que sus
departamentos fueron construidos bajo la antigua
y anterior Ley de Propiedad Horizontal.16 Frente a lo
anterior, es de relevancia entregar a este grupo la
informacin correcta.

Prevalece el bienestar individual por sobre el colectivo.
Algunos copropietarios, sin recurrir a otras razones,
explican que no les interesa lo que se realice en
el condominio, que slo les preocupa lo que pase
al interior de sus departamentos, ya que ste es el
bien que a ellos les ha costado. No importa que su
conducta pueda afectar al resto al no poder, por
ejemplo, acceder a fondos o proyectos sociales que
exigen que el condominio est organizado con un
Reglamento de Copropiedad.

Con este grupo es poco lo que se puede hacer,
porque se trata de comportamientos muy afianzados
que requieren de intervenciones de largo plazo para
modificar dichas conductas.
b) Los Facilitadores
La existencia de un grupo de vecinos con liderazgo
y capacidad de trabajo. Es fundamental que la
iniciativa cuente con un grupo responsable que se
16 Ley 6.071 sobre Propiedad Horizontal (1937), antecesora
de las Ley 19.537.
131
132
proyecte en el tiempo y que sea capaz de ver el

Reglamento de Copropiedad y la existencia del Comit
de Administracin como elementos bsicos para
emprender un trabajo permanente de mejoramiento
del barrio. Resulta un facilitador contar con equipos
de trabajo, con personas que tengan llegada a sus
vecinos y favorezcan la comunicacin expedita de
la iniciativa.

Participacin pertinente de los actores pblicos
involucrados. La etapa de organizacin del condominio
de acuerdo a la ley, exige la participacin de algunas
importantes figuras e instituciones. Particularmente
resulta un facilitador contar con la sensibilidad de la
figura del notario pblico, ya que puede requerirse
su presencia en ms de una asamblea y porque las
oportunidades en que la comunidad fije las asambleas
sern probablemente fuera del horario normal de
funcionamiento de las notaras. Esto, sin considerar
los costos econmicos de este servicio. Tambin
podra requerirse la intervencin del Juez de Polica
Local cuando no se alcancen los qurum exigidos
por la ley para las asambleas. En estos casos ser un
facilitador que el Juez de Polica Local acte con
rapidez buscando soluciones.

Participacin de agentes asesores y de apoyo.
La presencia de un agente externo que brinde
asesora tcnica, responde adems a la necesidad
de respaldo que requieren las personas de la propia
comunidad que lideran la iniciativa. En este sentido
es fundamental que la asesora sea flexible, que
considere la complejidad de las situaciones que pueda
presentar el condominio, que anime a los dirigentes a
continuar cuando las resistencias de algunos vecinos
los desmotiven o incluso intimiden.
Innovaciones y aspectos destacados de la

experiencia participativa
El trabajo en diversos condominios de La Florida fue el
impulso inicial para la creacin de la Coordinadora
Comunal de Condominios Sociales, primero en La
Florida, para luego promover la generacin de una
Red Metropolitana de Condominios de Vivienda Social

que ha significado constituir un actor social nuevo,
con conocimiento de sus derechos y capacidad de
dilogo y propuesta.
Por su parte, la interlocucin permanente de habitantes de
condominios sociales con actores polticos y autoridades
del MINVU ha producido cambios en materia de Poltica
Pblica. La fuerte incidencia de la Coordinadora de
Condominios Sociales en La Florida deriv en el hecho
que el Municipio creara una oficina especializada para
el apoyo a las gestiones de formalizacin.
Fortalezas y debilidades de la experiencia

participativa
Entre las fortalezas de la experiencia, queda demostrado
que la generacin de un Comit de Administracin
y un Reglamento de Copropiedad, han permitido
mejorar substancialmente la vida social, relaciones de
convivencia y vida en copropiedad. Ello ha aportado
tambin al impulso de la autogestin de recursos para
el mejoramiento fsico de bienes y espacios comunes,
tales como conseguir pinturas para fachadas y organizar
el trabajo voluntario para su ejecucin, mingas para
arborizacin y mantenimiento de reas verdes, entre
otros.
Por su parte, las principales debilidades se encuentran
en la rpida prdida de confianza y decaimiento en
la participacin cuando no existen plazos y resultados
claros.
Elementos a replicar
Entre los principales elementos que debieran ser considerados
para replicar este tipo de experiencias se encuentra:
Informar siempre respecto a limitaciones y posibilidades
de la poltica pblica para mejorar la calidad de vida
a quienes viven en condominios sociales.
El contacto directo, uno por uno por parte de los
dirigentes con sus vecinos como metodologa para
llegar a consensos mnimos.
La inclusin de todos los actores.
Condominio Violeta Parra

Fuente: Elemental Chile.
RADICACIN DE ASENTAMIENTO EN QUINTA

MONROY
Ciudad/ Localidad: Quinta Monroy, Iquique, Chile.
Nombre del asentamiento: Condominio de vivienda
social dinmica sin deuda Violeta Parra.
Ubicacin: Manzana ubicada entre calles Hernn
Fuenzalida, Pedro Prado, Diego Portales y Galvarino.
Superficie terreno: 4.980 m2 aprox.
Nmero de habitantes: 95 familias ( promedio 4 personas
por familia).
Nmero de viviendas: 95 viviendas progresivas; superficie
base entre 25 y 36 m2; con potencial crecimiento hasta
72 m2.
Superficie sitios: 9 x 9 m2 (81 m2).
abajo)
Pgina web: www.elementalchile.cl
Quinta Monroy es el antiguo nombre de un asentamiento

informal en pleno centro de la nortina ciudad de
Iquique. Hoy da se llama Condominio Violeta Parra, y
est conformado por 95 viviendas progresivas que
al momento de su entrega medan entre 25 y 36 m2.
En la actualidad los vecinos ya han realizado una serie
de ampliaciones, por lo que algunas de estas viviendas
han llegado a crecer completando una superficie
construida de 80 m2, luciendo fachadas e interiores
mejores que los entregados originalmente.
El proceso para alcanzar estos logros, sin embargo,
demor en llegar, pero cuando lo hizo, no slo hubo
innovacin, sino que la participacin de los futuros

propietarios contribuy a la integracin social.
El campamento conocido como Quinta Monroy17 tuvo
su origen en los aos setenta, en que progresivamente
los terrenos fueron ocupados por familias de escasos
recursos, autorizados en esa poca por Ernesto Monroy,
uno de los propietarios del terreno. Con el paso de los
aos las familias que all habitaban se fueron radicando,
subdividiendo los terrenos para acoger nuevos residentes.
En el ao 1995 Ernesto Monroy muere y comienzan los
conflictos. Por un lado, la sucesin Monroy comienza
un juicio para regularizar la propiedad del terreno, y
por otro, los pobladores, quienes si bien no forman
parte de la sucesin, comenzan a realizar gestiones
ante el Ministerio de Bienes Nacionales reclamando
el derecho a propiedad que sentan les corresponda,
por derecho y en honor a la gran cantidad de aos
viviendo en dicho lugar. Esta disputa dur cinco aos,
involucrando a diversas autoridades, sin que se arribara a
ninguna solucin. Los pobladores mantenan su posicin,
acompaada de su firme y sostenido deseo de no ser
erradicados y arraigarse definitivamente en los terrenos
en que haban desarrollado sus vidas por tanto tiempo.
En el ao 2000 el Gobierno Regional de Tarapac a
travs del Programa Chile Barrio, llega a una solucin
inicial, comprometindose a comprar los terrenos con
el objetivo de construir un conjunto habitacional para
17 Informacin tomada de www.elementalchile.cl y Cortese
Toms. Tesis proyectual para optar al grado de arquitecto,
magster en arquitectura: Transformacion social y material en
Iquique / 2002-2005.
133
134
los pobladores inscritos en el comit de vivienda. Este

es el comienzo del fin del asentamiento irregular Quinta
Monroy. El terreno tiene una superficie aproximada
de 4.908 metros cuadrados. Muchos concuerdan en
que, interiormente, ste se asemeja a un laberinto,
conformado por una serie de pasajes con algunas
viviendas en estados sumamente precarios. Varias de
stas carecen de servicios bsicos: agua potable y
alcantarillado. La calidad de vida se ve fuertemente
afectada en estas condiciones.
En 2002, a travs del Programa Chile Barrio, el Gobierno
Regional de Tarapac contrata a un equipo multidisciplinario
de una Universidad. Se suma a ste el grupo denominado
Elemental18 y tras un proceso creativo participativo
arriban a una solucin de diseo, que al margen de
dar una respuesta habitacional conjuga otra serie de
variables vinculadas con la inclusin de la comunidad,
la reafirmacin de la identidad del lugar, la integracin
social y la posibilidad de demostrar que es posible
abordar el problema de la vivienda social desde la
innovacin y calidad.
El principal problema a sortear es el bajo presupuesto

con el que se cuenta, dado que se enmarca dentro del
presupuesto del Programa de Vivienda Social Dinmica
sin Deuda,19 orientado a personas de escasos recursos
sin capacidad de endeudamiento, consistente en un
subsidio de alrededor de UF 280 por familia con el que
se debe financiar la compra del terreno, los trabajos de
urbanizacin y la construccin de la vivienda.
El equipo consultor formula un proyecto que considera
entregar a los beneficiarios cerca de 30 metros cuadrados
iniciales terminados contenidos en una estructura
soportante mayor, calculada para albergar y ordenar
etapas de crecimiento progresivo. La vivienda definitiva
tiene la capacidad de crecer ordenadamente hasta un
promedio de 70 metros cuadrados, lo que se considera
ya dentro del estndar de una vivienda de clase media.
Por otro lado, aproximadamente el 60 por ciento de
la imagen urbana final es desconocida, dado que es
18 www.elementalchile.cl
19 Sobre vivienda social dinmica sin deuda, consultar
http://www.serviurm.cl/index.php?option=com_content&ta
sk=view&id=60&Itemid=74
Etapas del proyecto
Los objetivos planteados para esta asistencia tcnica

deben tomar como referencia obligada el programa
Un Barrio para Mi Familia que financia el Fondo de
Solidaridad e Inversin Social FOSIS y cuyo objetivo es
apoyar a las nuevas comunidades en su habilitacin para
la vida en comunidad. Este programa implcitamente
reconoce la relacin que existe entre organizacin
social y la idea de barrio. Lo que hace particular a la
adaptacin de este programa, es que implica realizar
la asistencia durante la fase de campamento y no
despus de la entrega de las casas. Esto convierte la
intervencin en una instancia preparatoria de una fase
final, cuyo centro de operaciones es un campamento.
Toms Cortese, Arquitecto miembro equipo consultor.
En la radicacin de Quinta Monroy se pueden distinguir

cuatro principales etapas:
En primera instancia, los habitantes de la toma -dada

la larga trayectoria de conflictos que marc el largo
anhelo de contar con una vivienda propia-, manifestaron
en un principio desconfianza al proyecto.
Asentamiento Quinta Monroy

Actores involucrados en el proyecto

Mandante: Gobierno Regional Tarapac - Chile Barrio.
Contraparte tcnica: Chile Barrio (Nivel Central e
Iquique), MINVU (DPH / DITEC, SERVIU/ SEREMI Iquique),
Municipalidad de Iquique.
Consultor: Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Asistencia tcnica permanente
producto de la intervencin de cada habitante. La

parte edificada (lo que alcanza a financiar el subsidio)
asume el rol de enmarcar estructuralmente el espacio
incgnito disminuyendo el riesgo de ampliaciones
realizadas sin conocimiento tcnico, al mismo tiempo
que sirve de marco general, ordenador de las diferentes
ampliaciones.20
La demanda al equipo consultor
Este, estipul como una primera etapa, el traslado de las

familias a un campamento transitorio en Alto Hospicio;
de esta forma proceder a demoler las viviendas de
Quinta Monroy y comenzar la construccin definitiva
del Condominio, para -finalmente-, relocalizar a los
beneficiarios en sus viviendas definitivas.
Algunos vecinos dudaron profundamente de las etapas
propuestas para su instalacin definitiva en los terrenos
de la ex Quinta Monroy, debi realizarse un trabajo
directo y sostenido con la comunidad, en el cual el
campamento transitorio funcion como el principal
centro de operaciones.
Se debe lograr:
Densificacin sin hacinamiento en un rea urbana
consolidada.
La vivienda debe permitir un crecimiento progresivo
sin que esto implique su precarizacin.
Seguridad estructural que prevea ampliaciones
durante el tiempo.
La adaptacin de la tipologa y del conjunto completo
debe incluir la participacin de la comunidad.
Fase de relocalizacin I
De Quinta Monroy a campamento de
transicin en Alto Hospicio
La participacin y contacto directo con la comunidad

est incluida en todas las fases de este proyecto, a
travs de diversos programas de asistencia tcnica a
las familias beneficiarias.
En la primera etapa de diseo, la comunidad se vio

involucrada a travs de diferentes acciones:
Un recorrido del campamento y visitas en profundidad
a trece familias y el conocimiento de sus viviendas,
realizando distintos croquis y catastros. De estas visitas
surgen antecedentes sobre temas prioritarios para
los vecinos, as como el reconocimiento de algunos
conflictos entre la comunidad.
Un taller participativo -con la comunidad-, en el que
en primera instancia se presenta y discute con los
beneficiarios las oportunidades, desafos y restricciones
que habr que tomar en cuenta para contar con un
resultado que se condiga con la realidad. Por otro
lado este Taller sirve para despejar todas las dudas y
preguntas que pudiera tener la comunidad, como una
manera de cerciorarse que existe una comprensin
general del proyecto y no se den expectativas erradas
o equvocas. Tambin ste funciona como un taller
en que se recogen las sugerencias y preferencias de
los vecinos para incorporarlos al diseo.
Es as como en un segundo Taller se muestran los resultados
del trabajo obtenidos en una primera fase y se discuten
alternativas viables, incorporando las preferencias de los
vecinos sobre asuntos como los estacionamientos, los
distintos espacios comunes y circulaciones, los patios,
surgiendo nuevas inquietudes que son derivadas al
organismo representativo del Programa Chile Barrio.
Participacin ciudadana
20 Cortese Toms, Tesis proyectual para optar al grado de

arquitecto, magster en arquitectura: Transformacion social y
material en Iquique / 2002-2005.
1. Diseo del proyecto de arquitectura incorporando

a la comunidad.
2. Construccin del campamento de transicin +
organizacin, desarme y traslado I.
3. Campamento de transicin como centro de operaciones.
4. Organizacin, desarme y traslado II. Apropiacin y
adaptacin + rito fundacional.
Trabajo con la comunidad

Se realiz un catastro casa por casa para dimensionar

de manera acertada las caractersticas de la operacin
de desarme, traslado y alojamiento transitorio, en que
cuarenta familias se reubican en un campamento
temporal diseado y ejecutado por el Servicio de
Vivienda y Urbanizacin (SERVIU) y habilitado con
mediaguas y artefactos proporcionados por Chile
135
136
137
Barrio.21
Este puerta a puerta sirvi para registrar las distintas
necesidades de las familias, as como tambin para
informar y convencer a las familias de la importancia
del desalojo y conveniencia de aceptar las condiciones
que ofreca el SERVIU. Esta fue tal vez la instancia
ms complicada, dadas las desconfianzas que
normalmente se presentan en estos procesos. No
obstante, utilizando esta estrategia de contacto
directo con la comunidad individualmente, se logr
trasladar a todo el campamento a Alto Hospicio.
Ya en el campamento de transicin se realiz un primer
Taller con el objetivo de dar a conocer los alcances
del Programa de asistencia tcnico-arquitectnica.
Tambin se volvi a explicar el proyecto en detalle.
Otro objetivo de este taller, fue estabilizar las relaciones
con el grupo que ms frreamente se opona al
desalojo y desconfiaba del proyecto. En este taller se
tom la decisin de agrupar a todos los beneficiarios
en seis sub comits, para potenciar nuevos liderazgos
y operar de mejor manera.

Otra tcnica fue generar cuatro visitas de obra (visita
de trazados, de interiores de las viviendas, de casa
piloto y de reconocimiento de patios), todo ello, en
conjunto con la comunidad. De esta forma se explica
en detalle y a escala real las principales caractersticas
del proyecto. As los beneficiarios se familiarizan
en mayor medida con el proyecto, las confianzas
aumentan y se minimizan posibles disconformidades
o desilusiones al entregar el proyecto.

Mientras avanzaban las obras de construccin se
realiz un nuevo taller, con cada subgrupo, para tratar
de manera directa los proyectos de ampliacin y
discutir diversos asuntos como restricciones, materiales
y tecnologas disponibles. El objetivo fue empoderar
a los futuros propietarios de su alta responsabilidad
en la plusvala del conjunto, as como tambin que
comenzaran a pensar y/o disear sus ampliaciones
mediante una asesora tcnica in situ, donde recibieron
planos en los que se dio por iniciado un trabajo de
ensayar alternativas.

Tambin se realiz una presentacin participativa
sobre el tratamiento de fachadas, en que se aborda
el concepto de que una buena ciudad debe ser
siempre ms que la sumatoria de las intervenciones
particulares. Para ello es fundamental que haya
algn tipo de orden y estructura. Ese orden en este
caso lo da el edificio. En esta instancia se discute
entre todos, criterios para terminar el edificio de una

manera que sea armnica.

Luego se realiz un Seminario, llamado Espacio
Colectivo, en una universidad local, para generar
vnculos entre los estudiantes de arquitectura y los
pobladores. En esta instancia se invit a los participantes
a dibujar en un papel lo que representaba la Quinta
Monroy para cada uno. Luego, se invit a un primer
acercamiento al diseo de los espacios colectivos
nuevos, los patios.

Finalmente se realiza una Asamblea con todos los
beneficiarios para estipular los plazos y concretar el
traslado definitivo al nuevo condominio. Este traslado
no tuvo mayores complicaciones, ya que en este
instancia y oportunidad, los vecinos han desarrollado
altos niveles de confianza en el proyecto, as como
un empoderamiento sobre la importancia de su
participacin y responsabilidad en el condominio.
Radicacin definitiva
De Quinta Monroy a Condominio Violeta Parra
En diciembre de 2004 se realiza la inauguracin de las
95 viviendas progresivas, a travs de un rito aymara.
A 30 das de entregadas las casas algunos vecinos
ya registran las primeras ampliaciones.
Se realiza un taller para la postulacin a fondos
concursables del Fondo de Solidaridad e Inversin
Social, FOSIS, en que se explica en profundidad la
lgica del formulario de presentacin de proyectos, al
mismo tiempo que los seis grupos presentes ejercitan
completando un borrador con los conceptos discutidos
en las reuniones previas.
En la actualidad se han construido mltiples ampliaciones,
y el condominio ha ido adquiriendo una identidad propia,
marcada por las acciones que han emprendido las distintas
familias. La dinmica es distinta, los vecinos sostienen
que se comunican ms, que son capaces de ponerse
de acuerdo en asuntos comunes, y decididamente la
calidad de vida ha mejorado: 95 familias cuentan con
viviendas propias, ubicadas en el centro de Iquique,
cerca de la red de oportunidades y cerca de los
vnculos sociales y afectivos que fueron creando en
todo el tiempo que se instalaron en la Quinta Monroy.
21 Ibd.
139
Anexo
Marco Jurdico
140
141
Anexo / Marco Jurdico
MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN

CIUDADANA EN CHILE
Felipe Viveros
Introduccin
En este trabajo se hace una revisin general, aunque sin
pretensin exhaustiva, del ordenamiento jurdico chileno
desde la perspectiva de la participacin ciudadana.1
Examina las fuentes constitucionales y legales buscando
y, en su caso, encontrando referencias, reconocimientos
y regulaciones, explcitas e implcitas, a dicho principio
de la praxis jurdica y poltica. Para la elaboracin del
marco jurdico de la participacin ciudadana en Chile,
este estudio ha adoptado un mtodo reconstructivo
que procura, a partir de ciertas bases conceptuales y
de derecho pblico, integrar un conjunto de elementos
normativos dispersos en el derecho vigente que indican
un cierto reconocimiento de la participacin ciudadana
como un componente vlido y vigente en el sistema
democrtico chileno.
Con todo, cabe prevenir que la afirmacin de la existencia
de un marco jurdico de la participacin ciudadana
no implica afirmar la existencia cabal de un estatuto
coherente y sistemtico de normas e instituciones que
reconocen derechos y deberes, establecen rganos,
mecanismos e instrumentos de valor jurdico que
explcitamente se orienten a permitir, facilitar o promover
acciones participativas por parte de los ciudadanos/
as. En efecto, como se ver a lo largo de este trabajo,
la Constitucin Poltica del Estado contiene algunas
menciones importantes a la participacin en el nivel
de los principios, si bien no desarrolla esta materia en
trminos operativos ms all de los derechos polticos en
sentido estricto. Por su parte, la mayora de los cuerpos
legales y reglamentarios consultados, dictados en
distintas pocas histricas, no hacen referencia explcita
a la participacin ni la regulan ni garantizan, sino que
abordan nicamente aspectos parciales de la misma.
No obstante, s la abordan expresa y sistemticamente
algunos cuerpos legales particulares ms recientes, en
especial dedicados a la ordenacin territorial, como
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades y
la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, cuya
inspiracin es digna de ser considerada, profundizada
y ampliada a otras reas.
Previo al anlisis del marco legal positivo de la participacin
ciudadana propiamente tal, que puede leerse a partir
del captulo titulado La participacin ciudadana en
1 La revisin de textos legales y reglamentarios realizada en
el presente estudio se encuentra actualizada al 26 de agosto
de 2008.
la Constitucin chilena este estudio se inicia con un

breve prembulo que aporta categoras y referencias
conceptuales tiles al anlisis jurdico legal que luego
se desarrolla.
El concepto de participacin
Previo a la indagacin referida, cabe sentar que,
en nuestro concepto, la idea de participacin es
problemtica, compleja y multidimensional. Problemtica
por las implicancias de valoracin que ha tenido a lo
largo de la historia del pensamiento poltico y por las
paradojas y crticas que se le suele atribuir, aun dentro
del pensamiento democrtico; compleja por los mltiples
condicionantes econmicos, sociales, culturales e
ideolgicos que la refuerzan o la neutralizan, y que
derivan en la materializacin de normativas dismiles,
ms o menos definitorias, ms o menos autnticas,
ms o menos eficaces. Finalmente, multidimensional
debido a los variados mbitos especficos en que, ms
all de la amplitud o vaguedad de los trminos, se la
puede identificar: participacin poltica, participacin
social, participacin comunitaria, participacin popular,
participacin gremial, laboral, ciudadana, etc. La
literatura habla tambin de participacin a nivel nacional,
regional, comunal, local, introduciendo desde antiguo
una perspectiva territorial al ejercicio de la participacin.
Sin perjuicio de lo anterior, entendemos la participacin
como un autntico concepto jurdico, en primer lugar
en su vertiente de constituir por s mismo un derecho
humano que compete a cada individuo miembro de la
comunidad. Este derecho consistira en la facultad de
tomar parte activa en los distintos mbitos de la vida
poltica, econmica, social y cultural del pas o mbito
infra o supranacional al cual dicho derecho sea referido
para su aplicacin. La conducta de participar puede
ser desarrollada, ya sea individualmente o a travs de
diferentes grupos, organizaciones e instituciones, que
la sociedad se da para la expresin o la formacin de
una voluntad colectiva.
Asimismo, la participacin puede concebirse como una
virtualidad dinmica de la esfera social consistente en la
propia accin de sus componentes encaminada hacia
un mejor desarrollo de la persona y de la comunidad en
general. Desde este punto de vista, la participacin,
en tanto oportunidad de contribuir a la configuracin
y desarrollo de la vida pblica de una comunidad
determinada, es uno de los elementos constitutivos de
la nocin de ciudadana, junto con la pertenencia a

una determinada comunidad poltica -normalmente el
Estado- y la titularidad de ciertos derechos y deberes
fundamentales dentro de esa determinada comunidad
poltica.2 Participar es la forma de realizar un proyecto
o empresa que atae a varios individuos libres, es una
conducta personal y social cargada de valores, que
pertenece a la condicin humana; es, en el fondo, una
forma densa y compleja de ejercitar la autonoma y la
libertad.
Si, como hemos dicho, podemos entender la participacin
como un derecho humano e, incluso, como algunos autores
la han calificado, como una necesidad fundamental
de los seres humanos (v. gr. Max-Neef y otros en su
desarrollo a escala humana ), es importante advertir
que la tnica histrica en Chile y en la mayora de los
pases ha sido muchas veces una actitud inversa: no
siempre los conglomerados humanos han permitido
que la participacin se exprese ms all de un reducido
grupo (sistemas en que el poder est concentrado o
en que se ejerce autoritariamente); y por otra parte,
no siempre los conglomerados humanos han sentido
la necesidad de la participacin, ya sea a causa de
un sometimiento forzado, o por conformismo, falta de
conciencia de grupo o clase u otro mecanismo de
adaptacin a lo establecido. Con todo, es posible mirar
buena parte de la historia moderna y, dentro de ella
tambin la historia nacional, como un lento, trabajoso
y no siempre ascendente proceso de conquista de la
participacin o del derecho a participar.
Una segunda vertiente de la participacin la seala como
un elemento configurador, en un sentido estructural y
axiolgico, de la vida democrtica de un pueblo o de
cualquier grupo humano y, por tanto, una exigencia
de comportamiento para los individuos y grupos, unos
respecto de otros, y tambin una exigencia para los actores
polticos dentro del Estado, en tanto organizacin que
estructura polticamente el conjunto de la convivencia
social. En tal sentido, el Estado democrtico, para serlo
efectivamente, debe crear y facilitar las condiciones
para que la participacin sea el mtodo que permita
considerar y ponderar la opinin de todos y cada uno de
los ciudadanos en los asuntos que les competen, como
contribucin al producto social, desde las decisiones
globales del Estado hasta las decisiones ms particulares
que ataen a la vida de los individuos en su relacin
con otros. De este modo, la participacin es tambin
reconocimiento del igual valor de cada individuo frente
a los otros, en la sociedad democrtica.
La cantidad y calidad de la participacin puede ser
considerada como signo y expresin de la vitalidad y
autenticidad de cualquier fenmeno, organizacin o
proceso social que se precie de considerar a todas las

personas en su dignidad, en cualquier nivel que sea:
en los espacios locales y comunitarios, en el Estado
central, en las relaciones internacionales, as como
en las ms diversas reas o sectores del quehacer
social: desde luego, en la poltica, pero tambin en
las relaciones sociales, en los asuntos educacionales,
laborales, ambientales, de salud, etc.
Sin embargo, el trmino participacin suele correr el
riesgo de ser tomado nicamente como una consigna
genrica y demaggica, destinada a concitar adhesin
(pues, sucede que en el discurso, prcticamente nadie
se opone a la participacin), o como una meta ilusoria
que no tiene traduccin concreta en las propuestas
y mecanismos de la accin social. Con razn se ha
dicho que la participacin es una idea que reina pero
no gobierna.3 Desde un punto de vista etimolgico,
participare significa tener parte o tomar parte lo cual
indica una referencia a un todo o conjunto al cual se
contribuye o respecto del cual se obtiene algn derecho
o beneficio. Este punto de partida elemental es til para
enfocar la participacin desde una doble perspectiva:
una pasiva y otra activa. Participar en sentido pasivo es
tener o recibir una parte en una cosa o tocarle a uno algo
de ella; es decir, gozar de una proporcin del producto
creado entre varios. En cambio, en su sentido activo,
participar es comprometer la libre actuacin individual
o grupal dentro de un empeo compartido con otros
sujetos libres, concurriendo as a la formacin de una
voluntad o determinacin colectiva.
Lo anterior lleva a un tercer elemento: la participacin
tiene una dimensin esencialmente colectiva, en tanto
el yo -o mi grupo-, toma parte en un algo mayor al que
se integra: una tarea, proyecto, obra, organizacin,
comuna, pas. Participar implica entonces asumir, en la
cuota o proporcin que le corresponde a cada uno, una
tarea colectiva, en conjuncin con otros que tambin
aportan algo a la misma tarea. Por eso, participar es
un verbo que adquiere sentido frente a una necesaria
referencia colectiva y que se conjuga mejor desde un
nosotros o bien, desde un yo individual pero siempre
en referencia a ese nosotros. En trminos globales,
desde las grandes revoluciones de finales del siglo
XVIII, la participacin hace a los individuos miembros
de una comunidad poltica mayor: modernamente, el
Estado-nacin, pero hoy da perfectamente aplicable
a unidades territoriales supraestatales (por ejemplo,
mediante tratados de integracin regional) y subestatales
(por ejemplo, autonomas municipales y regionales).
Ahora bien, mirado desde lo que podramos llamar
su reverso participacin tambin implica poder.
Ms exactamente, poder democrtico: un poder
2 Garca, Soledad y Steves Lukes (comps.), en Ciudadana:

justicia social, identidad y participacin, Siglo XXI de Espaa,
Madrid, 1999, p. 12.
3 Vase Pozo, Hernn, Participacin local: metas, desafos,

perspectivas, Serie Documentos de anlisis, 5, PAS, Santiago,
enero 1993, p. 9.
142
143
compartido, no exclusivo ni excluyente de los otros,

un poder constituido precisamente por la unin de la
pluralidad, poder democrtico, en suma. En trminos
precisos, significa que el producto o beneficios de la
actividad social, es equitativamente distribuido entre
todos. Y, por otra parte, que la opinin individual de cada
uno sea debidamente considerada y ponderada en
relacin con las opiniones de los dems, para efectos
de la toma de decisiones y el rumbo o direccin que
debe tomar el proyecto comn. O sea, todos toman
parte de los beneficios que el quehacer colectivo
reporta (beneficios econmicos, sociales, culturales,
polticos, etc.), y todos toman parte en el derecho y
responsabilidad de una decisin, la direccin o el control
de un determinado quehacer (en la organizacin,
comuna, pas, etc.).
La historia muestra que la participacin no es ni ha sido
un dato natural de la vida colectiva, sino un proceso
que se recorre deliberada y conscientemente y que no
est exento de dificultades y pugnas, pues su efectivo
ejercicio est ligado a la estructura de oportunidades
que brinda la sociedad en un momento determinado
y a las posiciones de influencia y poder relativos que
pueda acumular cada sujeto.
La influencia la asociamos, prima facie, a la capacidad
de un sujeto de generar o contribuir a generar ciertos
efectos sociales desde una posicin determinada de
ingerencia en los mecanismos de decisin colectiva.
Puede desarrollarse a partir de una funcin formal
de resolucin, o bien, desde funciones preparatorias,
asesoras o de control y evaluacin. Desde el punto
de vista democrtico es fundamental distinguir formas
legtimas e ilegtimas de influir.
Como los grados de poder de cada actor son desiguales
en la sociedad, ello afecta tambin los grados de
participacin, los que sern tambin desiguales. En tal
sentido, la denominada igualdad de oportunidades
aparece como una precondicin necesaria, aunque
insuficiente por s misma, para la realizacin de una
participacin real y efectiva. El elemento que asegura
la participacin efectiva es, ms bien, la garanta
de igualdad de trato, que el Estado debe asegurar,
promoviendo legal y socialmente formas de equiparacin
o de diferenciacin legtimas que tiendan a generar esa
igualdad en sentido jurdico. Por ello, desde el punto de
vista de la interdependencia de los derechos, el grado
de participacin es directamente proporcional a la
vigencia de otros derechos. As, por ejemplo, la vigencia
de la libertad de expresin y de informacin -junto con
otros derechos de carcter econmico y social-, inciden,
precisamente, en la igualdad de oportunidades y en el
acceso a ciertos bienes sociales (trabajo y seguridad
social, educacin, informacin), que se constituyen
como una precondicin para poder participar. Poder
y participacin son, entonces, trminos correlativos
que se implican mutuamente y que se comportan

dinmicamente como un proceso de pugna, conquista
y mejora de las oportunidades existentes.
Diversos tericos de la democracia (desde Rousseau
hasta C. B. McPherson y Claus Offe) han descrito, e
incluso propugnado, una nocin participativa de
la democracia como ideal normativo, reconociendo
dos dimensiones diferentes pero ntimamente unidas: la
democracia como rgimen poltico y como forma de
vida. Sin embargo, la experiencia histrica indica que
ha sido problemtico sostener en trminos prcticos la
participacin como una matriz amplia de comportamiento
pblico o como eje y fin del rgimen democrtico.
Por su parte, otro grupo importante de autores ha criticado
la centralidad de la participacin como orientacin de la
conducta de un gobierno, afirmando ms bien conceptos
elitistas de la democracia. As, desde Schumpeter hasta
Sartori, Dahl y Huntington, han ponderado, a veces con
importantes reservas, la expansin de la participacin
ciudadana ms all del voto para elegir autoridades
representativas, pues, en concepto de estos autores, la
democracia, en el contexto de la sociedad de masas, hace
insoslayable la eleccin de representantes, de modo que
minoras intensas, provenientes de las clases dirigentes,
normalmente organizadas en partidos, compiten por ser
elegidas para la conduccin del Estado, actividad que
los ciudadanos les delegan. As, la democracia no sera el
utpico gobierno de los muchos, sino slo el mecanismo
que tienen los muchos para seleccionar y controlar a las
elites a quienes han designado para ejercitar el poder. La
participacin, llevada ms all de estos lmites pondra
en riesgo, segn estos autores, la estabilidad del mismo
rgimen democrtico.4
Finalmente, es posible distinguir conductas que constituyen
niveles o estratos que apuntan a procesos de participacin
activa, desde manifestaciones ms primarias e incompletas
hasta formas ms plenas de participacin.5 As, tener
acceso, adquirir y manejar la informacin pertinente es un
primer estadio, pues el conocimiento tcnico-cientfico,
los procesos educativos, lo que hacen, pueden hacer
o proyectan hacer los grupos en el poder, el acceso y
procesamiento de los flujos de informacin son, hoy da
ms que nunca, factor decisivo para el desarrollo de un
pueblo en la sociedad globalizada.
Un segundo nivel es ejercer el derecho de opinin y, desde
4 Vase, Cunningham, Frank, Necesitamos ms o menos
democracia?, en Opciones, nmero especial, CERC,
Santiago, agosto, 1984, pp. 107-121; Fernndez, Gonzalo
y Felipe Foxley, Elitismo y participacin en la teora
democrtica, en Estudios Sociales nm. 9, CPU, Santiago,
septiembre, 1976, pp. 16-45; Jos Nun, La legitimidad
democrtica y los parecidos de familia: Notas preliminares,
en Alvayay, R. y C. Ruiz, Democracia y participacin, CERC,
Santiago, 1988, p. 117.
5 Se sigue aqu, libremente, a Flisfisch, ngel, Algunos
problemas conceptuales en el anlisis de la participacin,
Documento de trabajo, CEPAL/ILPES, Santiago, 1980.
esa base, establecer un dilogo con las autoridades

y los dems actores sociales. Puede manifestarse en
acciones de consulta, consejo o asesora. Implica una
retroalimentacin permanente entre las demandas (input)
y las respuestas (output) con las cuales se construye el
proceso comunicativo dentro de la sociedad, el que
no est exento de conflictos. Desde este punto de
vista, el no-dilogo y la imposicin autoritaria es todo
lo contrario a participar. En este nivel puede distinguirse
la capacidad de propuesta del actor, consistente con
su capacidad de formular opciones para la resolucin
de conflictos, proyectos e iniciativas orientadas a los
objetivos deseados.
Otro nivel es el de la movilizacin. Este aspecto de la
participacin se da cuando hay resistencia por parte
de la autoridad para acoger las demandas sociales. Se
da un momento de lucha, ms o menos prolongado,
que no garantiza el xito y que puede conducirse
por vas legales o no. De carcter inevitablemente
confrontacional, puede ser usado como instrumento de
presin. Una huelga, un paro, una accin de reclamo
o protesta, una campaa reivindicativa, son actos de
movilizacin. Aunque muchas veces la movilizacin se
confunde con la participacin, obviamente sta no
se agota en este momento crtico; la movilizacin es
necesariamente coyuntural, ha de ser un medio posible
para lograr los objetivos.
Finalmente, podemos reconocer un ltimo y ms pleno
nivel de participacin en la concurrencia a la toma de
decisiones colectivas. Supone que se produzca una
decisin final en la que se ha ponderado debidamente
la opinin particular de todos y cada uno de los
participantes. La decisin final puede ser una decisin
negociada o bien, emitida desde la funcin de autoridad
(individual o colegiada, administrativa o judicial), que
adquiere legitimidad por el proceso participativo en
que se ha gestado y porque refleja en sus contenidos la
voluntad de la mayora o el consenso de los diferentes
participantes.
Canales y formas de participacin

Llegados a este punto, es necesario ligar el derecho
de participar a ciertas formas juridizadas que de algn
modo la canalizan y la hacen operativa en el contexto
de un orden o sistema. En efecto, en sociedades
ordenadas bajo una idea de Estado de derecho, la
participacin est necesariamente disciplinada bajo la
forma de instituciones. En la concepcin democrtica
liberal tienen preeminencia las formas de participacin
poltica, como el ejercicio del derecho a voto en las
elecciones, el plebiscito, los derechos de peticin,
opinin sin censura, reunin y asociacin poltica y otros
anlogos que se vinculan a la ciudadana en su sentido
clsico. Lo que caracteriza a la participacin poltica
en este caso es su necesario referente y objetivo final:

el poder poltico.
A las anteriores se agregan ciertas formas convencionales
de participacin social, concepto de contornos difusos,
pero que puede describirse como la facultad de formar,
integrarse y potenciar esfuerzos a travs de organizaciones
sindicales, gremiales, comunitarias, consejos econmicosociales y otras instancias, caracterizadas por la intervencin
responsable y determinante de grupos organizados en
decisiones que afectan sus intereses, su vida cotidiana y
su entorno ms inmediato. El orden poltico democrtico
suele acordar a estas formas de participacin alguna
incidencia en la formacin de la voluntad pblica, aunque
en Chile sta es muy precaria y suele aparecer opacada
por la superposicin de los intereses polticos. Sin perjuicio
de ello, se ha sealado que la integracin institucional
de intereses corporativos ampla la participacin social y
enriquece la democracia en la medida que no suplante
la representacin ciudadana. Tal ha sido la experiencia
histrica del Estado de bienestar en Occidente, que
gener diversas formas de concertacin y balance
de intereses de empresarios capitalistas y trabajadores
organizados, bajo la accin proactiva del Estado, en
tanto rbitro e integrador de la sociedad de clases bajo
el industrialismo desarrollado.6 Intentos similares fueron
experimentados en Amrica Latina con resultados
irregulares y, en todo caso, menos auspiciosos, bajo el
modelo del Estado desarrollista entre los aos 1930 y 1970,
los que parecen retomarse tcitamente a partir de los
aos noventa, luego del perodo autoritario, no obstante
la nueva conformacin de las relaciones capital-trabajo
que relativizan el peso especfico que tuvo el movimiento
sindical durante el siglo XX.
Un rasgo que diferencia las democracias actuales de
las democracias clsicas, representativas y de corte
liberal, es que en estas apenas haba representacin
de asociaciones y de intereses; por el contrario hoy, las
sociedades son ms complejas, plurales y fragmentadas,
y en ellas hay mayor diversidad de opiniones, intereses
y conflictos, y estos necesitan canalizarse, integrarse y
articularse, a travs de los mecanismos de la democracia
representativa.
Por otra parte, la democracia actual adems de ser
representativa y participativa, requiere que sea tambin
econmica y social. La ciudadana sin derechos
econmicos y sociales, y sin un mnimo de bienestar
econmico y social, no puede integrarse plena y
eficazmente en la participacin y en la vida poltica. El
desarrollo garantiza la cohesin y la estabilidad social y
permite la participacin activa del ciudadano a travs
6 Vase los artculos incluidos en los volmenes editados por
Schmitter, Philippe y Gerhard Lehmbruch, Neocorporativismo:
ms all del Estado y el mercado, Alianza, Mxico, 1992.
Tambin en Sanz Menndez, Luis (comp.), Representacin de
intereses y polticas pblicas: corporativismo o pluralismo?,
en Zona Abierta 67/68, Madrid, 1994.
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de un crculo virtuoso.
La transformacin del modelo y de las funciones del Estado,
as como de la sociedad civil, han hecho que hoy surjan
otras demandas y manifestaciones de participacin,
ms colectivas y solidarias, y de mayor mbito que las
del pasado. Para ello, el sistema legal e institucional ha
debido crear diversos instrumentos para su realizacin,
partiendo por el sufragio, el plebiscito, los referendos, las
encuestas, la presencia de representacin ciudadana
en distintos rganos, comisiones e instituciones, ya sea
con un carcter decisorio y/o consultivo, etc. Tambin
hay que sealar la compatibilidad y la necesidad de
la participacin general con la de mbito sectorial,
por reas o por competencias administrativas (as en
educacin, salud, medio ambiente, seguridad social,
tercera edad, juventud, deportes, etc.).
Congruente con lo anterior, la demanda de participacin
ciudadana tiene actualmente contenidos ms comprensivos
que la llamada participacin popular o participacin
poltica propiamente tal, ejercida a travs del voto
universal en las elecciones de jefes de gobierno, de
parlamentarios y de autoridades comunales. En efecto,
hoy en da las nociones de participacin ciudadana
se extienden a la gestin pblica, a ciertas formas de
adquirir influencia, voz e intervencin en la elaboracin,
ejecucin y control de diversas actividades estatales (v.
gr. polticas y programas), lo cual es una manifestacin
de la necesidad de una mirada democrtica a la
administracin del Estado, sobre todo en lo referido
a la gestin de funciones en los niveles territoriales
y sectoriales de tipo local y comunitario. Ello resulta
derivado de la necesidad que tiene el Estado de una
nueva legitimidad ciudadana, basada en la satisfaccin
de las necesidades y demandas de los ciudadanos.
De este modo, dicha participacin en la gestin pblica
cualifica y transforma el rgimen democrtico, que no
slo puede y debe calificarse de representativo, sino
tambin participativo y, consecuentemente, ms pleno.
La dimensin participativa en la gestin del Estado
implica una cultura que es poltico-administrativa en
la que los ciudadanos plantean la exigencia de una
plena respuesta y satisfaccin de sus necesidades,
en tanto copropietarios o mejor dicho, titulares de
derechos pblicos subjetivos, susceptibles de ser plena
y actualmente ejercidos en el da a da de la vida
pblica. Ello es reforzado por la actitud escuchadora,
dialogante, cooperadora y emptica que ofrece la
propia administracin al conjunto de sus sbditos y
quienes, empoderados de su condicin de ciudadanos,
exigen a travs de diversos medios.
Consecuentemente, la participacin ciudadana
dentro del sistema legal e institucional se torna ms
polimorfa y sus contenidos ms amplios. Se pone de
relieve el derecho a la informacin pblica como base
de cualquier intento participativo consistente, pues la
informacin adecuada permite sustentar opiniones

y acciones fundadas y, a la vez, permite controlar la
debida transparencia de los rganos estatales. Se pone
de relieve, tambin, el derecho a ser odo y la exigencia
de consulta previa a la toma de decisiones sobre
proyectos legislativos, proyectos de inversin pblica,
designacin de autoridades, cuestiones muchas veces
a las que las autoridades no estn obligadas, pero cuya
omisin mina su legitimidad democrtica. El tradicional
derecho de peticin se complementa con el deber
de respuesta por parte del Estado y sus organismos
a las solicitudes ciudadanas, cuya fundamentacin,
documentacin y oportunidad no es excusable. Ms
todava, las nociones de participacin que circulan
entre la ciudadana trascienden estos niveles y exigen
adems, el control y la rendicin de cuentas por parte
de las autoridades, la negociacin y los acuerdos en
temas sociales y econmicos (formacin de mesas,
comisiones, dilogo social sobre diversas temticas
de apremiante inters pblico, etc.). De este modo, la
gestin del Estado, aun considerando las funciones y
competencias de los diversos organismos e instituciones
pblicos, no puede desvincularse del proceso plural y
complejo de preparacin, reflexin, debate, diseo y
toma de decisiones, as como tambin del control de
su ejecucin, resultados y efectos.
Finalmente, puede agregarse que el contexto que
plantean las nuevas tecnologas y, en particular, el
llamado gobierno electrnico implica y requiere
nuevas formas y nuevas vas de informacin, de consulta
y de participacin ciudadanas, utilizando para ello
todas las posibilidades modernas de la informacin y
las comunicaciones.
mbitos de ejercicio de la participacin

ciudadana
Desde una perspectiva de contenidos, la participacin
ciudadana aparece indisolublemente ligada a otros
elementos fundamentales de un sistema de vida
democrtico. En primer lugar, el reconocimiento y
proteccin de los derechos fundamentales. No puede
concebirse el ejercicio de la participacin en un
ambiente poltico, social y jurdico-institucional que no
reconozca y brinde proteccin efectiva a todos los
derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin
y en los tratados internacionales. Para ello, debe existir
una accin y una jurisdiccin constitucional disponible
para los ciudadanos para el reclamo y proteccin
de todos los derechos ciudadanos, incluyendo los
derechos econmicos, sociales y culturales y aquellos
de dimensin colectiva, como los relacionados con el
medio ambiente, el desarrollo urbanstico, las etnias, los
migrantes, las minoras y dems grupos discriminados.
Debe existir una garanta a favor de las personas para el
derecho a la informacin ciudadana, contra el secreto

administrativo en la definicin de planes y polticas y
en la designacin de funcionarios por el Ejecutivo y por
el Congreso. Debe establecerse garantas efectivas
contra todo tipo de discriminacin ilegal o arbitraria que
puedan experimentar las personas y los colectivos que
integran la comunidad nacional. Finalmente, Debe existir
alguna institucin estatal independiente del gobierno
dedicada a la proteccin y promocin de los derechos
fundamentales, complementaria y distinta del sistema
de justicia, a modo de Defensor del Pueblo.
En segundo lugar, la participacin ciudadana est
ligada a la existencia de mecanismos de control y
fiscalizacin ciudadana, transparencia y publicidad
de la actuacin estatal que permitan un control de
los ciudadanos sobre el comportamiento funcionario
de las autoridades y servidores pblicos, de todos los
poderes del Estado y de las instituciones autnomas
(por ejemplo, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico,
Banco Central, Contralora General de la Repblica,
Superintendencias, Municipalidades, etc.), en los niveles
central, descentralizado y desconcentrado. Tambin
una adecuada regulacin y control sobre los lobbistas
y conglomerados privados corporativos, empresariales,
religiosos y de cualquier otro tipo que en los hechos suelen
participar en las decisiones y en los beneficios de la
vida colectiva nacional sin ninguna limitacin, sobre
la sola base de su poder fctico, acceso privilegiado
e influencia en las esferas institucionales.
En tercer lugar, la participacin ciudadana tiene un
espacio caracterstico en la complementacin del
rgimen poltico con formas de ejercicio de democracia
directa. Se trata de mecanismos institucionales que
complementan los dispositivos tpicos de la democracia
representativa.7 En este sentido, ciertas reformas como la
iniciativa popular de ley, iniciativa popular reglamentaria
regional y municipal, la revocatoria del mandato de
ciertos cargos de eleccin popular, el referndum y el
plebiscito sobre asuntos clave del debate pblico en
que se requiere que la ciudadana resuelva impasses
entre la opinin de los poderes pblicos, aparecen
necesarias y ya ampliamente desarrolladas en la
experiencia comparada europea, norteamericana y
latinoamericana.
En cuarto lugar, existe un vnculo poltico y tcnico
entre participacin por una parte, y descentralizacin
por otra. Si bien los procesos de descentralizacin no
garantizan una efectiva democratizacin en la toma
7 Se debe tener presente que en el caso chileno, se
requiere, en forma paralela y urgente, certificar o
autentificar la democracia representativa, actualmente
en entredicho, estableciendo un sistema de elecciones
populares ms proporcional y equitativo. Lo dicho implica,
naturalmente, la sustitucin del actual sistema binominal
mayoritario, la reconfiguracin de los distritos electorales y el
establecimiento de la inscripcin electoral automtica.
de decisiones en los niveles territoriales subestatales, ella

genera un contexto organizacional de mayor apertura,
cercana y oportunidades para reconocer y recoger la
voluntad de la ciudadana en las regiones, provincias y
Municipios. El principio participativo en los territorios exige
la eleccin directa de sus rganos ejecutivos unipersonales
y colegiados; dota a los rganos del gobierno regional
y comunal de atribuciones y capacidades efectivas
de accin, modera la excesiva concentracin de
poder existente en intendentes y alcaldes; y asegura la
sustentabilidad y autonoma administrativa y financiera
para la realizacin de sus funciones y de servicios tales
como salud, educacin, infraestructura, inversin local
y desarrollo comunitario. En este mismo sentido, la
formulacin de presupuestos participativos comunales,
provinciales y regionales apunta tambin a un ejercicio
directo de la democracia territorial.
Por ltimo, en quinto lugar, y sin pretensin de agotar
las posibilidades tericas de este anlisis, es importante
conjugar la participacin ciudadana con la deliberacin,
planificacin y financiamiento de las polticas de
desarrollo. Probablemente sea este uno de los aspectos
menos elaborados en el diseo y la prctica institucional
actual del principio participativo. Participar en esta
lnea de trabajo implica que la comunidad, a travs
de diversas organizaciones de la sociedad civil con
vocacin de inters pblico, sea considerada, a travs
de mecanismos idneos, en la elaboracin, ejecucin
y evaluacin de las polticas pblicas en los distintos
niveles de la administracin territorial y en las distintas
reas o sectores del quehacer nacional (educacin,
salud, urbanismo, vivienda, empleo, superacin de la
pobreza, seguridad pblica, etc.).
Muchas organizaciones poseen especialidad temtica
y tcnico-profesional, adems de portar una visin
de dilogo, horizontalidad y participacin como
mtodo de toda accin social. Por ello, su opinin o
intervencin consultiva en la estructuracin del gasto
e inversin pblica en el presupuesto de la nacin y
en los presupuestos regionales y municipales, as como
en las distintas fases de la ejecucin presupuestaria no
puede dejar de ser considerada por las autoridades.
La participacin ciudadana en la Constitucin

chilena
La Constitucin Poltica del Estado es un cuerpo de
normas positivas de la mxima jerarqua que organizan
la sociedad poltica atribuyendo funciones y lmites a
los poderes pblicos y estableciendo el reconocimiento
y garanta de los derechos fundamentales de las
personas. Los poderes del Estado, de acuerdo con
los postulados bsicos del constitucionalismo clsico
y contemporneo, se organizan a travs de rganos
separados e independientes, que realizan funciones
146
147
propias y exclusivas, que colaboran mutuamente en la

formacin de las decisiones pblicas y que se controlan
por medio de un sistema de frenos y contrapesos
recprocos.
Por su parte, los derechos constitucionales actan en
un sentido garantstico a travs de disposiciones que
establecen su reconocimiento y proteccin. Sin perjuicio
de ello, tambin puede postularse que esos derechos,
junto a ciertos principios establecidos en el captulo I
sobre bases de la institucionalidad, actan como valores
superiores y rectores que informan todo el ordenamiento
positivo. La Constitucin es norma vinculante en virtud
del principio de supremaca constitucional (arts. 6
y 7 CPE) y los derechos constitucionales son parte
fundamental de un Estado democrtico de derecho,
tal como lo ha entendido y practicado la tradicin
poltica liberal democrtica.
En el caso chileno, los analistas del trabajo de la Comisin
de Estudios de la Nueva Constitucin nombrada por el
gobierno militar en 1973, que sesion hasta finales de
dicha dcada para finalmente proponer a la junta de
gobierno una nueva Constitucin que reemplazara la
anterior de 1925, han destacado ntidamente la presencia
de diversas corrientes doctrinarias en el texto de dicha
Carta Fundamental. As, sobre el sedimento -a veces
poco reconocible- del constitucionalismo liberal y social
de los siglos XIX y XX, fueron injertadas nuevas normativas
e instituciones, no necesariamente congruentes con
aquella tradicin constitucional, inspiradas por ejemplo,
en la llamada doctrina de la seguridad nacional, en el
pensamiento corporativo catlico y en las corrientes
economicistas neoliberales.
En las lneas que siguen se revisa el marco constitucional
vigente que es posible determinar en Chile respecto de la
participacin ciudadana, relacionndolo especialmente
con el sistema de derechos y garantas fundamentales.
Supremaca constitucional e integracin de

tratados de derechos humanos
Cualquier anlisis jurdico relativo a la participacin
ciudadana debe partir por una consideracin constitucional,
toda vez que la Constitucin es la norma suprema de la
organizacin del Estado. Sus disposiciones reflejan normas
y principios de mxima jerarqua poltica y jurdica que
no deben ser vistos por las autoridades y los ciudadanos
solamente como principios programticos eventualmente
disponibles, sino como normas imperativas, exigibles
al legislador, a los rganos jurisdiccionales y a toda
persona, organizacin o grupo. Dice el artculo 6 CPE:
Los rganos del Estado deben someter su accin
a la constitucin y a las normas dictadas conforme
a ella.
Los preceptos de esta Constitucin obligan tanto
a los titulares o integrantes de dichos rganos como
a toda persona, institucin o grupo.

La infraccin de esta norma generar la responsabilidad
y sanciones que determine la ley.
Por su parte, El texto constitucional en su artculo 1 inciso
5 parte final, dentro de las Bases de la Institucionalidad,
seala que es deber del Estado promover la integracin
armnica de todos los sectores de la nacin y asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de
oportunidades en la vida nacional.8 Estas declaraciones
son principios constitucionales de mxima jerarqua, si bien
la Constitucin no recoge ni desarrolla ms adelante el
citado derecho de las personas a participar en la vida
nacional entre los derechos fundamentales reconocidos
y listados especficamente en el artculo 19 de la Carta
Fundamental. Por tal razn, la existencia del principio
participativo como eje operante en el sistema jurdicoconstitucional chileno ha de desprenderse de un anlisis
completo y sistemtico de las normas constitucionales,
segn se esboza en este trabajo.
En efecto, una primera aproximacin, congruente
con la ya destacada dimensin poltica del concepto
de participacin, se encuentra en la disposicin del
artculo 5 inciso 1 CPE, que declara: La soberana
reside esencialmente en la nacin agregando que su
ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito,
las elecciones peridicas y las autoridades que la misma
Constitucin establece. La parte final de esta norma
seala: Ningn sector del pueblo ni individuo alguno
puede atribuirse su ejercicio.
El artculo 4 CPE declara que Chile es una repblica
democrtica suprimiendo los trminos contenidos en
la Constitucin de 1925, que se refera expresamente a
una democracia representativa. Como la Constitucin
original puesta en vigor en 1980 contena un conjunto
importante de senadores cuyo mandato no emanaba
de elecciones directas sino de designaciones de
otras autoridades y tambin por derecho propio, el
Constituyente estim honesto reconocer que en esa
versin ms autoritaria de la Constitucin de 1980, no
nos encontrbamos exactamente ante un rgimen
representativo.
En efecto, las normas citadas y otras de la propia
Constitucin (por ejemplo (arts. 42 y ss. CPE) dan
cuenta del establecimiento en Chile de un rgimen
poltico democrtico, en que las decisiones soberanas
son tomadas por el pueblo mediante elecciones y, en
su caso, por plebiscitos, y adems por las autoridades
que la Constitucin establece. Llama la atencin que
la soberana ejercida por estas autoridades les sea
directamente atribuida por la Constitucin y no como
una delegacin del pueblo. La frase final del artculo
5 inciso 1 aclara que ningn sector del pueblo puede
arrogarse el ejercicio de la soberana, lo que implica
8 Artculo 1 inciso 5 Constitucin Poltica del Estado de Chile.
El subrayado es nuestro.
que ninguna organizacin o grupo de ciudadanos,

por muy alta que sea su legitimidad, puede pretender
la representacin del pueblo o ejercer un poder
determinado en nombre del pueblo o la nacin toda.
Lo anterior, que pudiere entenderse como una advertencia
ante un riesgo o pretensin indebida de un grupo o
sector de ciudadanos en materia de decisiones o
influencia poltica, tiene tambin una lectura positiva, en
la medida que la Constitucin pudiere contemplar en
los niveles nacional, regional o local, o en diversas reas
funcionales o temticas, autoridades cuya integracin
pudiere considerar la participacin ciudadana en
un plano de representatividad funcional o sectorial y
formas de participacin social inspirada en el inters
o beneficio pblico que sectores de la comunidad y
sus organizaciones pudieren asumir.
Un caso de representacin funcional reconocido en la
Constitucin es el contemplado en el artculo 105 CPE
que prescribe que en cada provincia existir un consejo
econmico y social provincial de carcter consultivo,
aspecto que se analiza ms adelante.
A su turno, la norma del artculo 5 inciso 2 CPE prescribe
que el ejercicio de la soberana reconoce como
limitacin el respeto a los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana y que es deber
de los rganos del Estado respetar y promover tales
derechos garantizados por la propia Constitucin, as
como por los tratados internacionales ratificados por
Chile y que se encuentren vigentes.
De conformidad con la Constitucin, las disposiciones
de derechos humanos contenidas en los instrumentos
internacionales son normas jurdicas vinculantes para
el Estado de Chile, y tambin para los particulares, es
decir, sus normas obligan a toda persona, institucin
o grupo, por lo que hemos de entender que en los
instrumentos internacionales de derechos humanos
ratificados por Chile se contiene un mandato destinado
a todo sujeto pblico o privado del quehacer nacional
cuya actividad se encuadre bajo los supuestos de
respeto y proteccin de los derechos que dichos
instrumentos reconocen. En consecuencia, el Estado
y sus organismos estn obligados por dichos tratados
y deben observarlos en virtud de su responsabilidad
internacional, y en el contexto interno, el mismo Estado
y tambin las organizaciones, personas y entidades
privadas deben respetar y promover tales derechos.
Desde la perspectiva del derecho internacional de los
derechos humanos, el derecho a la participacin es
concebido en la Declaracin Universal de Derechos Humanos
de 1948, como un plexo de derechos eminentemente
polticos:
Artculo 21.1: Toda persona tiene derecho a participar
en el gobierno de su pas, directamente o por medio
de representantes libremente escogidos.
Vale la pena destacar que la Declaracin Universal
concibe la participacin como un derecho para actuar

en la conduccin o decisiones de gobierno, el cual
puede ser ejercido por las personas ya sea directamente
o por medio de representantes elegidos, recogiendo
de esta manera formas de la democracia directa y de
la democracia representativa.
En otra clave interpretativa, el derecho a participar
es tambin entendido como el sentido de gozar de
los beneficios del producto social, de acuerdo con
el artculo 22 de la Declaracin Universal que seala:
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante
el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional,
habida cuenta de la organizacin y los recursos de cada
Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad.
Por ltimo, la Declaracin Universal, en el artculo 27.1
aborda el derecho a participar en la vida cultural: Toda
persona tiene derecho a tomar parte libremente en la
vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a
participar en el progreso cientfico y en los beneficios
que de l resulten.
En cuanto a fuentes convencionales de derecho
internacional ratificadas por Chile, la Convencin
Americana de Derechos Humanos en su artculo 23 se
refiere al derecho a la participacin bajo el epgrafe
de derechos polticos en los siguientes trminos:
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades:
a) de participar en la direccin de los asuntos
pblicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas
autnticas, realizadas por sufragio universal e igual
y por voto secreto que garantice la libre expresin
de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones pblicas de su pas.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos
y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instruccin, capacidad civil
o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
en su artculo 25 se expresa en trminos similares:
Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de
las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos
y oportunidades:
a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos,
directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones peridicas,
148
149
autnticas, realizadas por sufragio universal e igual

y por voto secreto que garantice la libre expresin
de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones pblicas de su pas.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, en su artculo 8, se refiere a la
participacin de los trabajadores o derechos sindicales
en los siguientes trminos:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y
a afiliarse al de su eleccin, con sujecin nicamente
a los estatutos de la organizacin correspondiente,
para promover y proteger sus intereses econmicos
y sociales. No podrn imponerse otras restricciones
al ejercicio de este derecho que las que prescriba
la ley y que sean necesarias en una sociedad
democrtica en inters de la seguridad nacional
o del orden pblico, o para la proteccin de los
derechos y libertades ajenos;
b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones
o confederaciones nacionales y el de stas a fundar
organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse
a las mismas;
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin
obstculos y sin otras limitaciones que las que
prescriba la ley y que sean necesarias en una
sociedad democrtica en inters de la seguridad
nacional o del orden pblico, o para la proteccin
de los derechos y libertades ajenos;
d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad
con las leyes de cada pas.
El artculo 15 letra a) del mismo Pacto sobre DESC agrega
que los Estados Partes reconocen el derecho de toda
persona a participar en la vida cultural.
Ms especficamente, el artculo 12 de la Convencin
de los Derechos del Nio, reconoce el derecho a
participar de nios, nias y adolescentes:
1. Los Estados Partes garantizarn al nio que
est en condiciones de formarse un juicio propio
el derecho de expresar su opinin libremente en
todos los asuntos que afectan al nio, tenindose
debidamente en cuenta las opiniones del nio, en
funcin de la edad y madurez del nio.
2. Con tal fin, se dar en particular al nio oportunidad
de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o
administrativo que afecte al nio, ya sea directamente
o por medio de un representante o de un rgano
apropiado, en consonancia con las normas de
procedimiento de la ley nacional.
Y el artculo 13 de esta misma Convencin:
1. El nio tendr derecho a la libertad de expresin;
ese derecho incluir la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin
consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por

escrito o impresas, en forma artstica o por cualquier
otro medio elegido por el nio.
2. El ejercicio de tal derecho podr estar sujeto a
ciertas restricciones, que sern nicamente las que
la ley prevea y sean necesarias:
a) Para el respeto de los derechos o la reputacin
de los dems; o
b) Para la proteccin de la seguridad nacional
o el orden pblico o para proteger la salud o la
moral pblicas.
Como puede apreciarse, en el ordenamiento jurdico
chileno la participacin como derecho fundamental tiene
un importante asidero constitucional. No obstante ello,
no puede afirmarse que la exigencia de la participacin
en la vida colectiva nacional se sustente en una sola
norma, institucin o ncleo de disposiciones o que posea
una sola dimensin, no obstante enfatizarse su carcter
de derecho esencialmente poltico. Precisamente la
naturaleza abierta del concepto permite y exige que
su concrecin como mandato constitucional tenga
variadas posibilidades y enfoques. Desde luego, la
declaracin del artculo 4 CPE de que Chile es una
repblica democrtica honradamente interpretada,
permite desprender que la participacin poltica y
ciudadana en general, es un valor operativo esencial
en el sistema poltico chileno. Con todo, un anlisis
sistemtico de la normativa constitucional permite
concluir, sobre la base de su consideracin explcita en
diversas y dispersas disposiciones, que, con limitaciones,
la participacin ciudadana constituye una idea fuerza
fundamental del diseo estatal chileno contemplado
en la Constitucin Poltica del Estado.
Por otra parte, estimamos que la participacin ciudadana
en cuanto tal no puede condensarse en las frmulas
de una sola norma, ley o institucin determinada,
o reducirse a algunas pocas dimensiones o canales
que los poderes pblicos estimen adecuado regular o
desarrollar a travs de sus polticas, planes o programas.
Ms que una ley, mecanismo o procedimiento que
pretenda -intilmente- condensar y fijar el principio de
la participacin ciudadana, lo que cabe concebir en
los textos jurdico-constitucionales y legales y en la praxis
sociopoltica es un bloque normativo e institucional que
establezca, en el marco de una mirada sistmica de la
participacin y de otros principios-ejes (transparencia,
igualdad social, responsabilidad, etc.) necesarios para
la constante y progresiva realizacin de un rgimen
democrtico, suficientes y adecuadas vas, instrumentos
y recursos que el conjunto de los ciudadanos puedan
disponer para participar en los distintos aspectos de la
vida nacional.
Los grupos intermedios de la sociedad

El artculo 1 inciso 3 de la Constitucin Poltica est
contenido en el Captulo I de la CPE, sobre Bases de
la Institucionalidad:
El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios
a travs de los cuales se organiza y estructura la
sociedad, y les garantiza la adecuada autonoma
para cumplir sus propios fines especficos.
En el lenguaje consagrado en la Constitucin chilena,
la nocin de grupos intermedios juega una funcin
esencial en el desarrollo de la participacin como un
derecho subjetivo y como un componente del sistema
democrtico. De acuerdo con este concepto, la
Constitucin parte de la base que los seres humanos
tienen una natural inclinacin a la sociabilidad, que los
mueve a agruparse con sus semejantes en asociaciones,
grupos y entidades de la ms diversa naturaleza y con los
ms diversos fines, buscando a travs de ellos su propio
perfeccionamiento personal y colectivo y el desarrollo
pleno de sus virtualidades. Tal sociabilidad se expresa
y desarrolla a travs de diversos grupos intermedios
que se encontraran diseminados en el campo social
entre dos polos: por un lado el individuo (y las familias),
y por el otro, el Estado, en tanto organizacin poltica
mxima.
Acogiendo la doctrina que los plantea, el prof. Silva
Bascun, prefiere la denominacin cuerpos intermedios
que connota una conjuncin de personas de algn
modo estructurada, y no una simple pluralidad. Segn
este autor, pueden calificarse de cuerpos intermedios
todos los entes colectivos que por imperio de la naturaleza
misma o del instinto social del hombre conviven en
el seno del Estado y cuya existencia y actuacin no
derivan exclusivamente de la voluntad de ste.9 Ms
adelante, concluye con una definicin basada en el
texto constitucional: grupo intermedio es todo ente
colectivo no integrante del aparato oficial del Estado,
goce o no de personalidad jurdica, que en determinada
situacin acte tras ciertos objetivos.10
Como queda dicho, dentro de tales agrupaciones se
encuentra la sociedad poltica o Estado, que es la ms
grande y la de mayor jerarqua, destinada al logro del
bien comn temporal (por oposicin al bien comn
espiritual).11 Pero bajo la sociedad poltica se encuentran
innumerables sociedades y grupos particulares que
van conformando la trama asociativa que las mismas
9 Silva Bascun, Alejandro, Tratado de Derecho
Constitucional tomo IV: La Constitucin de 1980. Bases de
la institucionalidad, Nacionalidad y ciudadana, Justicia
electoral. Ed. Jurdica de Chile, 2 ed., Santiago, 1997, p. 44.
10 Ibdem. p. 51.
11 Soto Kloss, Eduardo, La autonoma de los cuerpos
intermedios y su proteccin constitucional, en Revista de
Derecho y Jurisprudencia, t. LXXXV nm. 2, Santiago, 1988,
p. 54.
personas crean e integran libremente y con la debida

responsabilidad para perseguir y obtener los fines que se
propongan, tendientes estos a satisfacer sus diferentes
necesidades, intereses y aspiraciones.
Si bien los grupos intermedios se dan dentro de la
sociedad poltica o Estado, segn la doctrina que los
concibe su existencia no depende del Estado, y ellos
no pueden ser impedidos de existir ni trabados en su
funcionamiento con normas dictadas por la autoridad que
tengan como intencin o efecto impedir u obstaculizar
el ejercicio real y efectivo de esa inclinacin natural de
los seres humanos a agruparse con sus semejantes. Slo
en un caso es lcito al Estado intervenir para impedir
la existencia o actuacin de alguna asociacin, cual
es si persigue fines contrarios a la moral, el orden o
la seguridad pblicas. Esta situacin la contempla
expresamente el artculo 19 nm. 15 inciso 4 de la
CPE y es desarrollada por las leyes penales al tipificar
como delito las asociaciones ilcitas.
La libertad de las personas para asociarse y constituir
asociaciones intermedias lleva a plantearse el llamado
rol subsidiario del Estado destinado a especificar las
competencias y roles de los diversos entes societarios.
Elaborado como principio de subsidiariedad asegura
la debida independencia o autonoma de cada ente
y mbito asociativo, sin perjuicio del rol fundamental
del Estado de garantizar y promover el bien comn de
la sociedad poltica toda, dejando actuar y expresarse
libremente la iniciativa de las personas y, paralelamente,
ayudando, estimulando, protegiendo e, incluso, supliendo
la actividad privada cuando sta se muestra insuficiente
para el logro del mencionado bien comn. En el apartado
siguiente volveremos crticamente sobre este tema.
Ahora bien, el contenido concreto del artculo 1 inciso
3 de la CPE se refiere a un triple deber del Estado:
a) Reconocer los grupos intermedios de la sociedad;
b) Amparar a los grupos intermedios;
c) Garantizar a dichos grupos intermedios la adecuada
autonoma para cumplir sus propios fines especficos.12
En trminos generales, lo anterior implica, en primer
lugar, que el Estado reconoce la existencia de dichos
grupos intermedios, comprendiendo bajo este concepto,
tal como ya se dijo, toda forma de asociacin que los
hombres crean o constituyen como un modo de unir
sus esfuerzos con el propsito de alcanzar un objetivo
comn, dentro de las ms amplia y variada gama de
intereses lcitos que pueden mover a los individuos.
Consecuentemente, el reconocimiento constitucional
de los grupos intermedios comprende el reconocimiento
formal y explcito del derecho de asociarse (cuyo
contenido se revisar ms adelante), el producto del
ejercicio de dicho derecho: las asociaciones voluntarias
y, adems, las asociaciones de carcter natural
12 Soto Kloss, art. cit. pp. 59-60. Silva Bascun, Tratado, op.
cit. pp. 48-50.
150
151
o necesario que, de acuerdo con los postulados

doctrinarios envueltos en la nocin de grupos intermedios,
conforman verdaderas instituciones propias de la
vida humana en sociedad. Consecuentemente, la
Constitucin est reconociendo que los diferentes
grupos intermedios son propios de la sociedad,
consustanciales a la forma como la sociedad se
organiza y estructura y, por lo tanto, anteriores a la
organizacin poltica del Estado.
En segundo lugar, la Constitucin expresa que el
Estado ampara, es decir, da proteccin, tutela o
defensa, a los grupos intermedios, frente a cualquier
intento por parte de agentes pblicos o privados, que
tienda a atacarlos o desconocerlos, o a amenazar su
existencia y el libre desenvolvimiento de sus objetivos
y actividades. A partir de esta disposicin es posible
inferir que la Constitucin y las leyes contemplan
dispositivos especficos de proteccin, sea jurisdiccional,
administrativo o de otro carcter, para proteger y hacer
valer los derechos y prerrogativas pertenecientes a
los grupos intermedios.
Y, en tercer lugar, la Constitucin garantiza a los grupos
intermedios su adecuada autonoma para cumplir
sus propios fines especficos. Podemos entender
esta autonoma como la libertad de los grupos y
asociaciones para organizarse del modo que sus
miembros o fundadores estimen ms conveniente,
para fijarse los objetivos o finalidades que deseen
alcanzar, para realizar los actos y determinar por s
misma la forma de dirigir y administrar la entidad y sus
bienes y, en general, llevar a cabo todo su quehacer
sin injerencia de ningn agente, persona o autoridad
ajenos al grupo mismo, y sin otras limitaciones que las
que impongan la Constitucin y las leyes.
Una referencia significativa al aseguramiento de esta
autonoma de las organizaciones lo encontramos en
el artculo 3 de la Ley 18.575, Orgnica Constitucional
sobre Bases Generales de la Administracin del Estado,
que dispone en su parte pertinente que la finalidad
de la Administracin del Estado es promover el bien
comn atendiendo las necesidades pblicas en forma
continua y permanente y fomentando el desarrollo
del pas a travs de sus diversas atribuciones. Agrega
su inciso 2 que dicha Administracin ...garantizar
la debida autonoma de los grupos intermedios de la
sociedad para cumplir sus propios fines especficos,
respetando el derecho de las personas para realizar
cualquier actividad econmica en conformidad con
la Constitucin Poltica y las leyes.13
El Tribunal Constitucional, en un fallo recado en el
proyecto que modificaba las leyes de mercado de
13 El texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley
18.575 de 1986, Orgnica Constitucional de Bases Generales
de la Administracin del Estado, est contenido en el D.F.L.
1-19.653 del Ministerio Secretara General de la Presidencia,
publicado en el Diario Oficial el 17 de noviembre de 2001.
valores, administracin de fondos mutuos, de fondos

de inversin, de fondos de pensiones, de compaas
de seguros y otras materias relacionadas, se refiri
a este mandato constitucional expresando que la
autonoma de los cuerpos asociativos (...) se configura,
entre otros rasgos esenciales, por el hecho de regirse
por s mismo; esto es, por la necesaria e indispensable
libertad para organizarse del modo ms conveniente
segn lo dispongan sus estatutos, decidir sus propios
actos, la forma de administrarse y fijar los objetivos o
fines que deseen alcanzar, por s mismos y sin injerencia
de personas o autoridades ajenas a la asociacin,
entidad o grupo de que se trata. No significa ello,
en modo alguno, que puedan estos entes actuar de
manera ilegal, daosa o ilcita, amparndose en la
referida autonoma.14
El principio de subsidiariedad
Relacionado con la accin de los grupos intermedios,
diversos analistas de la Constitucin chilena afirman
que sta contiene como uno de sus pilares el llamado
principio de subsidiariedad. Esta nocin tiene su origen en
el pensamiento poltico escolstico, si bien ha encontrado
modernamente su formulacin ms acabada en ciertas
encclicas y documentos pontificios del siglo XX.
En efecto, la encclica Quadragessimo Anno de Po XI
sealaba lo siguiente:
Conviene, por consiguiente que la autoridad
pblica suprema deje a las asociaciones inferiores
tratar por s mismas aquellos asuntos y negocios que
ellas pueden resolver de menor importancia, en los
cuales, por lo dems, perdera mucho tiempo o le
seran de grandsimo impedimento para cumplir con
mayor libertad, firmeza y eficacia cuanto a ella sola
corresponde, pues de su exclusiva competencia,
a saber: dirigir, vigilar, estimular, reprimir, segn los
casos y la necesidad lo exigen. Por lo tanto, tengan
bien entendido los gobernantes que mientras ms
vigorosamente reine el orden jerrquico entre las
diversas asociaciones, quedando en pie y a salvo
este principio de la funcin subsidiaria del Estado,
tanto ms firme ser no slo la autoridad sino tambin
la eficiencia social, y tanto ms feliz y ms prspera
la condicin del Estado.15
Agrega la misma Encclica.
[C]omo no se puede quitar a los individuos y dar
a la comunidad lo que ellos pueden realizar con
su propio esfuerzo e industria, as tampoco es justo,
constituyendo un grave perjuicio y perturbacin del
recto orden, quitar a las comunidades menores e
14 Fallo del Tribunal Constitucional rol 184, del 7 de marzo de
1994, considerando 7, letra d).
15 Po XII, Quadragessimo Anno (1931), nm. 54, Pa Sociedad
de San Pablo, Santiago, 1999.
inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar

y drselo a una sociedad mayor y ms elevada, ya
que toda accin de la sociedad, por su propia fuerza
y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del
cuerpo, pero no destruirlos y absorberlos.16
Las nociones anteriores encuentran un correlato
explcito en las Actas de la Comisin de Estudios de
la Nueva Constitucin, que sesion entre 1974 y 1978,
en particular, en intervenciones de los comisionados
Jaime Guzmn Errzuriz, Enrique Evans, Gustavo Lorca
y el mismo Silva Bascun.17 Con todo, aunque se trate
de elementos de la denominada historia fidedigna
del establecimiento de las normas constitucionales,
planteamientos autorizados tienden a relativizar el
valor de las opiniones personales de los comisionados
constituyentes como elementos determinantes de la
hermenutica constitucional, en particular respecto
de un texto en que la sociedad a la cual se dirige ha
variado significativamente en el tiempo.
Con todo, la opinin predominante de los constitucionalistas,
afirmada en las opiniones de los comisionados de la
dcada del setenta, cree ver en las disposiciones del
artculo 1 inciso 3 (grupos intermedios), artculo 19
nm. 15 (derecho de asociacin), artculo 19 nm.
21 (derecho a desarrollar actividades econmicas) y
artculo 23 (incompatibilidad entre la actividad social
y la actividad poltica), entre otras, expresiones del
mencionado principio de subsidiariedad del Estado.18
La tesis de la subsidiariedad estatal podra ser considerada,
bajo cierto prisma, como un fundamento adecuado
para sostener el reconocimiento y autonoma de la
sociedad civil en el sistema constitucional chileno y,
ms de fondo, como concepcin doctrinaria sobre
la organizacin poltica del pas. Sin embargo, este
intento de integracin eclctica encuentra, a nuestro
juicio, una fuerte disonancia terica, toda vez, que
la doctrina de los grupos intermedios y el principio
de subsidiariedad representan postulados de raz
iusnaturalista catlica, en los cuales el concepto de
16 Ibdem. nm. 79. La idea de subsidiariedad es recogida,
adems, en otras fuentes catlicas, como la Constitucin
Apostlica Gaudium et Spes del Concuilio Vaticano II, nm.
75 y por el Catecismo de la Iglesia Catlica. Segn ste, una
estructura social de orden superior no debe interferir en la
vida interna de un grupo social de orden inferior, privndole
de sus competencias, sino que ms bien debe sostenerle
en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su accin
con la de los dems componentes sociales, con miras al
bien comn (nm. 1883). El nm. 1894 concluye: Segn el
principio de subsidiariedad, ni el Estado ni ninguna sociedad
ms amplia deben suplantar la iniciativa y la responsabilidad
de las personas y de las corporaciones intermedias.
17 Vase, por ejemplo, sesin 45, del 13 de junio de 1974;
sesin 206, del 29 de abril de 1976 y sesin 388, del 27 de junio
de 1978, en Actas Oficiales de la Comisin de Estudios de
la Nueva Constitucin de la Repblica de Chile, Santiago,
1978.
18 Ver, por todos, Cea Egaa, Jos Luis, Tratado de la
Constitucin de 1980. Caractersticas generales, Garantas
constitucionales, 1 ed., Santiago, 1988, p. 168.
sociedad civil no tiene cabida, aunque de hecho

pudiera ser parcialmente homologable con el universo
de los grupos intermedios.19
Si bien la etimologa del trmino subsidiariedad alude
precisamente a la ayuda (subsidium) que, en ltimo
trmino, el Estado como organizacin ms grande y
de mayor jerarqua en la sociedad puede dar a los
individuos y a las organizaciones menores para satisfacer
sus necesidades cuando stas no pueden procurrselas
por s mismas,20 el entendimiento ms extendido del
principio tiende a enfatizar unilateralmente el deber
de abstencin y prescindencia que el Estado debe
observar ante la iniciativa privada. De este modo,
en la historia reciente de Chile el uso ideolgico que
ha tenido el principio de subsidiariedad es el de servir
de justificacin a los procesos de privatizacin de
innumerables funciones sociales y a la consecuente
reduccin de las funciones y del tamao del Estado.
Por otra parte, no parece haber una formulacin precisa
y unvoca del principio de subsidiariedad entre los
diversos autores y fuentes que lo postulan. De hecho, no
aparece mencionado como tal en el texto constitucional
y, como ya se ha sugerido, no parece el mtodo ms
adecuado el derivarlo de un modo originalista de las
opiniones de algunos de sus redactores ms relevantes
ni menos a partir de consideraciones teolgicas.
Ms de fondo, puede objetarse que la nocin de
subsidiariedad refleja una concepcin jerrquica de la
sociedad poltica, toda vez que habla de una autoridad
poltica suprema -el Estado- bajo la cual se subordina
una serie de asociaciones inferiores. El Estado es titular
de competencias exclusivas para, entre otras cosas,
dirigir, vigilar, estimular, reprimir, segn los casos y la
necesidad lo exigen. Es decir, junto con asignarle una
posicin superior en la jerarqua social, este postulado
doctrinario entrega al Estado facultades discrecionales
para actuar segn los casos y la necesidad lo exigen.
19 Sin embargo, se hace necesario superar ciertas
confusiones terminolgicas. Por ejemplo, Soto Kloss, art. cit.
p. 54, hace sinnimos sociedad civil y sociedad poltica,
identificando esta esfera con el Estado, al modo de los
escolsticos y tambin de los contractualistas clsicos. En
trminos generales, los primeros contraponen la sociedad
civil o poltica a un conjunto de sociedades menores (los
grupos intermedios); los segundos contraponan la sociedad
civil o poltica al estado de naturaleza. Como se mencion
en el captulo anterior, la nocin contempornea de
sociedad civil tiene una filiacin ms bien hegeliana que
contractualista o iusnaturalista catlica.
20 En tal sentido, varios autores sealan que el principio de
subsidiariedad es un principio complejo que comprende
no solamente un aspecto subsidiario es decir, de accin
particular preferente y accin estatal supletoria, sino tambin
un aspecto solidario en que el Estado debe acudir y
disponer activamente los medios para cubrir las necesidades
colectivas que los privados no quieren o no pueden realizar
(no pueden por incapacidad o no pueden porque segn
el orden social no deben intervenir sin grave riesgo para el
bien comn). Vase, Podetti, Humberto, Poltica Social, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1982.
152
153
Consecuentemente, la declarada y deseable autonoma

y libertad de accin preferente de los grupos intermedios
con relacin al Estado queda enmarcada en una
verdadera clusula discrecional aplicada segn el
parecer y las intenciones de las autoridades estatales.21
A lo anterior, cabe agregar que de la doctrina de
la subsidiariedad y los grupos intermedios parece
desprenderse una concepcin no slo jerrquica
del orden social, sino tambin esttica, estamental
y armnica, en la que cada ente o grupo, dispuesto
libremente bajo la cspide estatal, estara llamado a
cumplir sus fines especficos sin entrometerse en los de
las dems entidades, cumplindose y reproducindose
de este modo un funcionamiento ordenado, armonioso
y aparentemente no conflictivo de la sociedad en su
conjunto.
En contraste con lo anterior, las nociones que apelan
a la sociedad civil parecen encontrar sus filiaciones y
fundamentos tericos en otras tradiciones, propias de
un constitucionalismo pluralista, entre las que es posible
distinguir elementos del pensamiento liberal, hegeliano
y neocontractualista. Los argumentos iusnaturalistas
catlicos que hemos estado analizando y otros muy
diferentes, como por ejemplo, los provenientes de la
crtica socialista y socialdemcrata y del comunitarismo,
entre otros, pueden ser postulados y eventualmente
integrados con aquellos en un debate y en una prctica
constitucionales cuya textura parece necesariamente
abierta en una sociedad ideolgicamente heterognea
como la nuestra y cuyas capas dirigentes e intelectuales
se hallan ampliamente expuestas a diversas orientaciones
e influencias.22
Como concluye el prof. Pablo Ruiz-Tagle, puede
aceptarse que la Carta Fundamental chilena es el
producto de una transaccin de diversas ideas polticas
y constitucionales, entre las cuales se encuentran
algunas que representan una tradicin de orientacin
catlica y raz iusnaturalista cristiana. Sin embargo, esta
constatacin no debe hacernos olvidar que tambin
se puede vincular la constitucin chilena a la tradicin
poltica liberal y a una serie de propuestas e ideas
21 Vase, Ruiz-Tagle, Pablo, Principios constitucionales del
Estado empresario, en Revista de Derecho Pblico, Facultad
de Derecho Universidad de Chile, vol. 62, Santiago, 2000, pp.
54-57.
22 En relacin con vertientes socialistas y transformadoras
sobre la sociedad civil, vase, por ejemplo, Bobbio, Norberto,
Gramsci y la concepcin de la sociedad civil, en Estudios
de historia de la filosofa: de Hobbes a Gramsci, Ed. Debate,
Madrid, 1991. Para una referencia a los nuevos movimientos
sociales y una sociedad civil socialista vase la obra de
Claus Offe, Contradicciones en el Estado de bienestar,
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Alianza Editorial,
Mxico, 1991. La visin comunitarista puede encontrarse,
entre otros, en Walzer, Michael, Las esferas de la justicia,
FCE, Mxico, 1993, y en Berger, Peter y Richard J. Neuhaus.
Potenciar al ciudadano: El rol de las estructuras intermedias
en las polticas pblicas, en Estudios Pblicos nm. 49, Verano
1993, Centro de Estudios Pblicos, Santiago.
que son propias de la tradicin social demcrata o

socialista. Si se acepta esta tesis de la transaccin
de diversas tradiciones, como una base plural sobre
la cual se construye la constitucin poltica chilena,
se debe atribuir importancia limitada al principio de
subsidiaridad.23
La Constitucin asegura a todas las personas el derecho

de asociarse sin permiso previo (artculo 19 nm. 15
CPE). Agrega que para gozar de personalidad jurdica,
las asociaciones debern constituirse en conformidad a
la ley. Nadie puede ser obligado a pertenecer a una
asociacin. Prohbense las asociaciones contrarias a
la moral, al orden pblico y a la seguridad del Estado.
Este derecho es a la vez una libertad constitucional
(toda persona tiene derecho a asociarse, pero nadie
puede ser obligado a pertenecer a una asociacin)
y, junto a otros derechos y libertades constitucionales
como la libertad de opinin, de reunin y de informar
sin censura previa, dan cuenta de un rgimen que
reconoce el pluralismo como modo de convivencia
social.
De acuerdo con la Constitucin, el ejercicio del derecho
de asociacin habilita a las personas para, sin permiso
previo, crear entidades que las agrupen con un sentido
de permanencia para perseguir y lograr fines lcitos.
Quienes organicen una asociacin o quienes, con
posterioridad ingresen a ella, estn ligados por un vnculo
jurdico permanente, del que surgen derechos y deberes
para sus integrantes, los que estn previstos en el pacto
social o estatuto interno que la rige. La esencia del
derecho consiste en la facultad de organizar entidades,
ingresar, permanecer en ellas y retirarse libremente, todo
ello sin permiso previo y sin otros requisitos que los que
voluntariamente se aceptaron al ejecutar alguna de
dichas acciones.24
Se ha sealado que el derecho de asociarse y el
derecho de reunirse tienen como nota comn el
hecho que las personas reconocen entre s algn
tipo de relacin recproca, la cual se basara en
una finalidad comn que no es posible conseguir
sino en alianza o unin voluntaria con los dems.
Estos derechos estaran destinados esencialmente a
ser ejercidos en conjunto con los dems, es decir, n
obstante tratarse de derechos o libertades individuales,
su ejercicio es colectivo o, al menos, requieren de a lo
menos otra persona que desee hacer lo mismo. Otra
caracterstica comn de estos derechos es su finalidad
instrumental o funcional, es decir, normalmente sirven
de presupuesto para la prctica de otros derechos

(por ejemplo, la libertad de expresin, la libertad de
empresa, y otras).25
Con todo, el elemento de permanencia de la agrupacin
distingue al derecho de asociacin del derecho de
reunin. Una asociacin es, sin duda, una realidad
ms compleja que una reunin. El vnculo asociativo
tiene una pretensin de estabilidad en el tiempo
mucho mayor que la que puede existir en una simple
reunin. Las reuniones, por definicin son transitorias
o episdicas y dejan de existir en el momento en que
quienes la constituyeron se separaron o disgregaron.
Las asociaciones, en cambio, siguen existiendo aun
cuando en un determinado momento no estn reunidos
fsicamente sus integrantes. Por ello, puede decirse que
la asociacin genera entre sus miembros (asociados)
un vnculo jurdico o con pretensiones de juridicidad,
toda vez que, sobre la base de un acuerdo o pacto
social surge una unidad ideal entre los asociados.
La formalidad de la asociacin es un aspecto que
aparece con gradualidad segn los casos. Puede haber
asociaciones muy simples en las que hay apenas un
germen de institucionalidad hasta asociaciones con
un alto grado de institucionalidad jurdica en las que,
incluso puede desdibujarse el carcter personal del
ejercicio del derecho de asociacin, aunque no se
pueda negar que existe.
Respecto de la libertad de afiliacin, establecida como
componente del derecho de asociacin, ya hemos
sealado que la Constitucin prescribe que nadie
puede ser obligado a pertenecer a una asociacin
(art. 19 nm. 15 inc. 3). Es decir, la Constitucin
reconoce lo que ciertos autores han denominado
la libertad negativa de asociacin. El artculo 19
nm. 19 reafirma esta idea a propsito del derecho
de sindicarse al agregar que [l]a afiliacin sindical
ser siempre voluntaria. Y el artculo 19 nm. 16 inciso
4 CPE, refirindose a la libertad de trabajo, agrega:
Ninguna ley o disposicin de autoridad pblica podr
exigir la afiliacin a organizacin o entidad alguna
como requisito para desarrollar una determinada
actividad o trabajo, ni la desafiliacin para mantenerse
en stos. La Constitucin de 1980, evidenciando
una actitud doctrinaria de fuerte libertarismo en esta
materia, elimin la normativa que, procediendo de
la Constitucin de 1925, estaba contenida en el Acta
Constitucional nm. 3, de 1976, de la junta de gobierno,
y que sealaba: la colegiacin ser obligatoria en los
casos exigidos por la ley, la cual slo podr imponerla
para el ejercicio de una profesin universitaria.
Tal disposicin dio pie para transformar legalmente a los
23 Ruiz-Tagle, art. cit., p. 57.

24 Ver Evans de la Cuadra, Enrique, Los derechos
constitucionales, tomo II, Ed. Jurdica de Chile, 2 ed.
actualizada, Santiago, 1999, p. 347.
25 Ver Nez, Manuel Antonio, Las libertades de reunin y

asociacin, en Garca-Huidobro, Joaqun y otros, Lecciones
de derechos humanos, EDEVAL, Valparaso, 1997, pp. 215216.
El derecho de asociacin
colegios profesionales, entidades de cierta tradicin y

prestigio en Chile, en simples asociaciones gremiales.26
Esta situacin ha sido criticada por diversos estudiosos,
desde perspectivas iusnaturalistas o bien, en tributo a
una tradicin de fortaleza organizativa, respecto de
entidades que asuman en nombre de la sociedad el
cuidado colectivo de las profesiones, especialmente
en lo relativo a su funcin social y a las cuestiones
ticas envueltas en su ejercicio.27 Este problema, que
puede parecer marginal al tema de las OSC, ofrece, sin
embargo, una perspectiva y un contrapunto interesante
respecto de las nuevas organizaciones de inters o
beneficio pblico formadas por particulares que, sin
estar ligadas a profesiones o a actividades econmicas
comunes de sus integrantes, tienen en comn con los
antiguos colegios profesionales la pretensin de invocar
una funcin o un inters pblico que hace deseable o
hasta cierto punto imperativa su existencia, incluyendo
ciertos privilegios legales.
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre asuntos relacionados con el derecho
de asociacin con ocasin del control preventivo de
ciertos proyectos de ley. Uno de los fallos ms importantes
es el referido a la Ley Orgnica Constitucional sobre
Partidos Polticos.28 En dicha sentencia el Tribunal defini
la libertad de asociacin como la facultad de toda
persona para unirse con otras, en forma voluntaria y
con cierto grado de permanencia para la realizacin
de un fin determinado.
Quizs ms importante que lo anterior es la sistematizacin
que el Tribunal hizo en su fallo respecto del derecho
de asociacin en la Constitucin chilena, al declarar
que del anlisis de la disposicin del artculo 19 nm.
15 CPE se deriva con claridad meridiana, que la
Carta Fundamental regula tres institutos jurdicos a
los cuales atribuye distintos alcances, no obstante su
ntima vinculacin. Ellos son: El derecho de asociacin
en general, las asociaciones que deseen gozar de
personalidad jurdica y los partidos polticos.29
Es posible advertir que la Constitucin enfrenta el tema
de las asociaciones en general o algunas especiales
de ellas en otros numerales del artculo 19 y en otras
disposiciones de la Carta Fundamental. Por ejemplo,
en el artculo 1 inciso 3, ya analizado anteriormente.
26 Ver D.L. 2757 de 1979 que regula la constitucin y
funcionamiento de las Asociaciones Gremiales y D.L. 3621
de 1981 que priv a los Colegios Profesionales del control de
la tica en el ejercicio de las respectivas profesiones y de
toda otra funcin pblica, ordenando su transformacin en
asociaciones gremiales.
27 Ros lvarez, art. cit. nota 6. Para el caso espaol, ver
Ario, Gaspar y Jos Mara Souviron, Constitucin y colegios
profesionales, Unin Editorial, Madrid, 1984.
28 Fallo del Tribunal Constitucional rol 43, recado sobre el
proyecto de Ley Orgnica Constitucional de los Partidos
Polticos, del 24 de febrero de 1987. Dicho proyecto se
convirti en la Ley 18.603, del 23 de marzo de 1987.
29 Considerando 11 del fallo rol 43, cit. nota precedente.
154
155
Asimismo, las organizaciones sindicales son consideradas

en el nm. 19 del artculo 19; las iglesias, confesiones e
instituciones religiosas en el nm. 6 del artculo 19; los
establecimientos educacionales en el artculo 19 nm.
11 inciso 1; los medios de comunicacin social, incluidas
las entidades habilitadas para mantener estaciones
de televisin en el artculo 19 nm. 12 incisos 3 a 5; las
instituciones de seguridad social en el artculo 19 nm.
18 inciso 3 CPE; etc.
El mismo fallo de 1987, a propsito de los requisitos
mnimos en cuanto al nmero de afiliados necesarios
para constituir un partido poltico, desarroll una tesis,
que tendr importancia despus cuando el Tribunal
Constitucional aborde exigencias anlogas en otros
tipos de asociacin. Se refiere a la esencia de los
derechos, en relacin a la garanta establecida en el
artculo 19 nm. 26 CPE que asegura a todas las personas
[L]a seguridad de que los preceptos legales que por
mandato de la Constitucin regulen o complementen
las garantas que sta establece o que las limiten en
los casos en que ella lo autoriza, no podrn afectar los
derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos
o requisitos que impidan su libre ejercicio.
Desde esa perspectiva, el Tribunal Constitucional
determin que un derecho es afectado en su esencia
cuando se le priva de aquello que le es consustancial
de manera tal que deja de ser reconocible, y que se
impide el libre ejercicio en aquellos casos en que
el legislador lo somete a exigencias que lo hacen
irrealizable, lo entraban ms all de lo razonable o lo
privan de tutela jurdica.30
Posteriormente, en otras sentencias, el Tribunal
Constitucional ha fundamentado la impugnacin de
normas del proyecto de ley sobre juntas de vecinos
y organizaciones comunitarias en la mencionada
disposicin del artculo 19 nm. 26 CPE y en la libertad
de asociacin. Un grupo de diputados de oposicin
present en abril de 1991 un requerimiento que
impugnaba, por inconstitucional, una disposicin
de dicho proyecto que estableca que slo podr
existir una junta de vecinos en cada unidad vecinal y
cada persona slo podr pertenecer a una junta de
vecinos. El fallo del Tribunal Constitucional acogi el
requerimiento sealando que estas normas, si bien
no hacen obligatorio el incorporarse a la junta de
vecinos nica, coartan la libertad de toda persona
que quiera ejercer su derecho a participar en la
vida nacional a travs de una junta de vecinos y
a formarla y asociarse con quien lo desee dentro
del mbito territorial correspondiente, crendose
de esta manera un impedimento para as hacerlo y
obligndose consecuentemente a que, si se quiere
ejercer tal derecho, se tenga como nico camino el
formar parte de esa nica junta de vecinos permitida.
30 Considerando 21 del fallo cit. rol nm. 43.
Segn el mencionado fallo, tal situacin conculca la

esencia misma del derecho a asociarse y a gozar de
personalidad jurdica que la Constitucin contempla.31
La argumentacin del Ejecutivo enlazaba ntimamente
la libertad de asociacin con la idea de participacin
ciudadana que en el caso de los niveles territoriales de
base, requieren un mnimo de representatividad para
que tengan eficacia y significacin social.32 Asuma,
adems, que el sistema legal y social reconoca a las
juntas de vecinos como canales privilegiados de dicha
participacin en los niveles comunales y que dicha
participacin experimenta un menoscabo decisivo al
existir ms de una junta de vecinos en cada unidad
vecinal. Sin embargo, estas ideas fueron desechadas
categricamente por el Tribunal Constitucional, declarando
ste que una norma tal contradeca las disposiciones
constitucionales, entre otras cosas, al establecer
una desigualdad de oportunidades para integrar las
estructuras de participacin de la comunidad y al
forzar por falta de alternativa a asociarse a las nicas
que se permiten.
Tres aos despus, un nuevo requerimiento de los
diputados de oposicin objetaba el mismo artculo del
proyecto -que an no poda ver la luz convertido en
ley-, sustituido y aprobado en el Congreso Nacional
bajo la siguiente frmula: Para constituir una junta
de vecinos se requerir la voluntad conforme de a lo
menos un veinte por ciento de los vecinos residentes
en la respectiva unidad vecinal.
El Tribunal Constitucional, en un nuevo fallo declar la
inconstitucionalidad del precepto argumentando que
si bien, la norma impugnada no afectaba la esencia
del derecho de asociacin, los requisitos propuestos en
el proyecto para constituir las juntas de vecinos eran
tales que impedan su libre ejercicio pues al unir el
requisito de que los integrantes de las juntas de vecinos
deben ser mayores de 18 aos con el del veinte por
ciento a lo menos de los vecinos residentes en la unidad
vecinal respectiva, resulta ineludible concluir que ese
porcentual del 20 por ciento se eleva sustancialmente
al aplicrsele sobre el total de los vecinos que tengan
ms de 18 aos de edad. De este modo, el Tribunal
asume que la exigencia porcentual para formar una
junta de vecinos es tan elevado que su imposicin
implicara en el hecho establecer un obstculo para su
generacin, lo que, a su vez, resulta del todo contrario
al imperativo constitucional de ofrecer una igualdad
de oportunidades a quienes deseen originarlos.33
31 Fallo del Tribunal Constitucional rol nm. 126, del 14 de
mayo de 1991.
32 Ver comentarios a este y otros fallos relacionados con la
libertad de asociacin en Zapata, Patricio, La jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, Corporacin Tiempo 2000,
Santiago, 1994, pp. 235 y ss.
33 Fallo del Tribunal Constitucional rol nm. 200, del 14 de
noviembre de 1994, especialmente considerandos octavo,
noveno y dcimo sexto.
A lo anterior, el fallo agreg consideraciones sobre las

diferencias no racionales que se produciran entre unidades
vecinales de escasa poblacin y otras densamente
pobladas, la variabilidad e indeterminacin del requisito
demogrfico, todo lo cual atenta contra el derecho
de participar en igualdad de oportunidades en la vida
nacional (art. 1 inciso final CPE) el derecho de igualdad
ante la ley (art. 19 nm. 2 CPE) y contra lo dispuesto
en el artculo 19 nm. 26 CPE referente a la garanta
de que las leyes no pueden afectar los derechos en
su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos
que impidan su libre ejercicio.34
Restricciones al derecho de asociacin

El artculo 19 nm. 15 inciso 4 CPE establece las
limitaciones generales que el orden jurdico prescribe a
la accin de toda asociacin, al sealar: Prohbense
las asociaciones contrarias a la moral, al orden pblico
y a la seguridad del Estado.
Estas limitaciones evidencian algo propio y natural de la
esencia del derecho de asociarse: que los fines o motivos
de la asociacin sean lcitos. Esto est en consonancia
con los preceptos de los instrumentos internacionales
de derechos humanos que declaran que la libertad
de asociacin no est sujeta a otras restricciones que
las que estn previstas por la ley y sean necesarias en
una sociedad democrtica, en inters de la seguridad
nacional, la seguridad pblica o el orden pblico, o
para proteger la salud o la moral pblica o los derechos
y libertades de los dems.35
A lo anterior, es necesario agregar otro lmite constitucional
a la accin de los grupos intermedios: sus propios fines
especficos, toda vez que el artculo 23 CPE entrega
atribuciones a la autoridad pblica para sancionarlos en
conformidad a la ley en caso que ellos o sus dirigentes
hagan mal uso de la autonoma que la Constitucin les
reconoce, interviniendo indebidamente en actividades
ajenas a sus fines especficos.
Lo anterior significa que la Constitucin considera
atentatorio contra el orden por ella establecido el que las
asociaciones y sus dirigentes desven sus actividades hacia
otras, consideradas ajenas a sus objetivos especficos,
excediendo el mbito de sus propios fines o invadiendo
campos de otras entidades. Sin perjuicio del carcter
34 Fallo Tribunal Constitucional rol nm. 200, especialmente
considerandos dcimo, undcimo y decimotercero.
El proyecto devino finalmente en la Ley 19.418, de 9
de octubre de 1995, sobre Juntas de vecinos y dems
organizaciones comunitarias, que derog la Ley 18.893 de
1989 sobre la misma materia. El requisito numrico se resolvi
finalmente estableciendo cifras determinadas relacionadas
proporcionalmente con universos determinados, por
ejemplo, doscientos vecinos en las comunas de ms de
cien mil habitantes.
35 Ver, respectivamente, art. 22.2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos y art. 16.2 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos.
hasta cierto punto estamental que es posible advertir

en esta disposicin, la norma parece fundamentarse en
la concepcin que el Constituyente tiene en relacin
con una separacin tajante entre actividades y fines
sociales -propios de mltiples grupos intermedios- y
actividades y fines polticos -que la Constitucin mira
con recelo y adjudica y permite exclusivamente a un
solo tipo de grupo intermedio: los partidos polticos.
La separacin entre lo social y lo poltico es explcita
para el Constituyente y su infraccin es elevada a un
ilcito constitucional que encarga a la ley sancionar.
Declara que los cargos directivos superiores de las
organizaciones gremiales son incompatibles con los
cargos directivos superiores de los partidos polticos
y la ley establecer las sanciones que corresponda
a unos y otros dirigentes que interfieran en rbitas de
actuacin que legalmente no les corresponda (art.
23 CPE). En estas restricciones se observa un evidente
sesgo anti-participacin resabios autoritarios todava
vigentes en el ordenamiento constitucional chileno que
friccionan contradictoriamente con otras disposiciones
a las que s se puede atribuir un potencial favorable a
la participacin ciudadana.
Correlato de esta restricciones a la participacin
social son las disposiciones del artculo 57 nm. 7 y del
artculo 60 inciso 4 de la CPE. La primera norma citada
seala que no pueden ser candidatos a diputados o
a senadores las personas que desempean un cargo
directivo gremial o vecinal; la segunda seala una
causal de cesacin en el cargo del diputado o senador
que ejercite cualquier influencia ante las autoridades
administrativas o judiciales a favor o representacin del
empleador o de los trabajadores en negociaciones o
conflictos laborales, sean del sector pblico o privado.
El principio de participacin ciudadana en la

Constitucin
Se puede observar que el principio participativo aparece
y reaparece en la Constitucin bajo diversos aspectos, a
veces como rasgo distintivo del rgimen democrtico, otras
como expresin concreta de derechos constitucionales
o como regulacin especfica de determinados mbitos
del quehacer social. De este modo podemos listar
sinpticamente un conjunto de normas regulatorias
y programticas que buscan concretarlo y hacerlo
efectivo en relacin con diversos sujetos y en relacin
con diversos mbitos del quehacer nacional:
1. El ejercicio de la soberana nacional se realiza por
el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones
peridicas (art. 5 inc. 1 CPE). Es decir, la ciudadana
como sujeto de derechos polticos.
2. El principio de publicidad de las actuaciones de
los rganos del Estado. Son pblicos los actos y
resoluciones de los rganos del Estado, as como
156
157
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen.

Slo mediante una ley de qurum calificado puede
establecerse la reserva o secreto en los casos que
la publicidad afecte el debido cumplimiento de
las funciones de dichos rganos, los derechos de
las personas, la seguridad de la nacin o el inters
nacional. De esta norma fundamental derivan otros
principios bsicos: la transparencia de la gestin
pblica y el acceso a la informacin pblica (art.
8 inc. 2 CPE).
3. La participacin en las votaciones populares por la
va del sufragio personal, igualitario y secreto (art.
15 CPE). Es decir, las elecciones generales como
mecanismo democrtico de participacin poltica.
4. La libertad de enseanza, que incluye el derecho
de abrir, organizar y mantener establecimientos
educacionales, reconociendo el derecho de las
personas a participar en la actividad educacional
(art. 19 nm. 11 CPE).
5. El derecho de fundar, editar y mantener diarios,
revistas y peridicos y el derecho -ms restringidode establecer, operar y mantener estaciones de
televisin (art. 19 nm. 12 incs. 4 y 5 CPE), todo lo
cual es ndice de participacin en los medios de
comunicacin social.
6. El derecho de peticin sobre cualquier asunto de
inters pblico o privado (artculo 19 nm. 14 CPE).
Dirigirse a las autoridades en trminos respetuosos y
convenientes es la nica exigencia para el ciudadano
que desea participar en un dilogo e interlocucin
con las autoridades.
7. Los derechos y libertades de reunin y asociacin
sin permiso previo (art. 19 nm. 13 y nm. 15 CPE).
Se trata de manifestaciones clsicas de expresin
y participacin ciudadana.
8. La garanta de que los partidos polticos no tendrn
privilegio ni monopolio alguno de la participacin
ciudadana (art. 19 nm. 15 inc. 5 CPE). Disposicin
que el contexto original de la Constitucin es una
manifestacin de sospecha respecto de los partidos,
pero que mirada en proyeccin, indica el deber de
las organizaciones polticas de compartir el espacio
participativo con otros grupos y organizaciones de
la sociedad civil.
9. El derecho de sindicarse y de negociar colectivamente
(art. 19 nm. 19 y nm. 16 inciso 5 CPE), como
mecanismos claves de la participacin en el campo
de las relaciones laborales, dentro y frente a las
empresas o lugares de trabajo.
10. La admisin a todas las funciones y empleos pblicos
(art. 19 nm. 17 CPE). Esta garanta mira al Estado
como tarea colectiva que, a travs de la funcin
pblica, est abierta a la participacin de cualquier
ciudadano, en atencin a sus mritos.
11. El derecho a desarrollar cualquiera actividad
econmica (art. 19 nm. 21 CPE). La participacin

entendida como -o reducida, esta vez, a- pura
iniciativa econmica o libertad de emprendimiento.
12. El derecho a interponer las acciones constitucionales
de proteccin y de amparo en los casos de vulneracin
de los derechos constitucionales (no todos, sino los
expresamente referidos en el artculo 20 de la misma
Constitucin). Es una dimensin de la participacin
que, en el mbito de la justicia, tiene por objetivo la
proteccin y defensa de los derechos fundamentales
de las personas.
13. La accin pblica para requerir al Tribunal Constitucional
la declaracin de inconstitucionalidad de un precepto
legal, la inconstitucionalidad de una organizacin,
movimiento o partido, o las inhabilidades de un
ministro de Estado (art. 93 CPE). Se trata de los
nicos casos en que la Constitucin franquea el
acceso a cualquier ciudadano a la titularidad para
interponer determinadas acciones ante el Tribunal
Constitucional.
14. El derecho de interponer acciones y reclamos ante
los tribunales electorales regionales, establecidos en
la Constitucin para resolver conflictos respecto de
las elecciones de carcter gremial y las habidas en
otros grupos intermedios (art. 96 CPE).
15. La conformacin del consejo regional, rgano al
cual la Constitucin y la respectiva ley orgnica
constitucional encomiendan hacer efectiva la
participacin de la ciudadana regional (art. 113 CPE).
16. La conformacin del concejo en cada Municipalidad,
rgano al cual la Constitucin y la respectiva
ley orgnica constitucional encomiendan hacer
efectiva la participacin de la comunidad local
(art. 113 inc. 2 CPE).
17. La conformacin de consejos econmicos y sociales
provinciales (art. 116 inc. 3 CPE) como rganos
de participacin social de carcter consultivo.
Su composicin, forma de designacin de sus
integrantes, atribuciones y funcionamiento son
regulados por la Ley Orgnica Constitucional de
Gobierno y Administracin Regional.36

En relacin con estos organismos de participacin
territorial, paradjicamente, las disposiciones sobre
los consejos econmicos y sociales comunales,
tambin de carcter consultivo, que contemplaba la
Constitucin, de acuerdo con la reforma constitucional
contenida en la Ley 19.097 de 1991, y cuya regulacin
se entregaba a la ley orgnica constitucional
sobre municipalidades, fueron suprimidos de la
Constitucin por una ulterior reforma, contenida
en la Ley 19.526 de 1997, que reemplaz dicha
referencia en el artculo 107 CPE por el siguiente nuevo
36 Ver Ley 19.175 de 1991, cuyo texto refundido y sistematizado
est contenido en el Decreto Supremo 291 de 1993, del
Ministerio del Interior (con modificaciones posteriores).
inciso 2: La ley orgnica constitucional respectiva

establecer las modalidades y formas que deber
asumir la participacin de la comunidad local en
las actividades municipales.37
18. La definicin de las municipalidades de acuerdo
con una de sus finalidades fundamentales, esto es,
la de asegurar la participacin de la comunidad
local en el progreso econmico, social y cultural
de la comuna, y la participacin en las actividades
municipales, la cual asumir las modalidades y
formas que establezca la ley orgnica constitucional
respectiva (art. 118).
19. La creacin, dentro del mbito de las comunas, de
territorios denominados unidades vecinales, con el
objeto de propender a una adecuada canalizacin
de la participacin ciudadana (art. 118 inc. 7 CPE).
Normas legales que posibilitan el ejercicio de la

participacin ciudadana en Chile
Tal como se seal en el apartado precedente, la
participacin ciudadana como concepto normativo
orientador de la conducta pblica de ciudadanos y
organismos pblicos y privados debe ser puesta en el
contexto del rgimen democrtico de gobierno. Dicho
rgimen se caracteriza por generar y administrar el
poder sobre la base de espacios y mecanismos ms o
menos amplios de participacin de las personas que
forman parte del cuerpo poltico. Esta participacin se
expresa a travs de elecciones peridicas y procesos
de representacin poltica, tal como lo han postulado
la teora y la praxis de las democracias liberales, en que
la participacin de los individuos y los grupos sociales
est concebida con la finalidad de renovar y completar
peridicamente la estructura contingente de gobierno;
por ello, es esencial en este rgimen poltico la existencia
de elecciones peridicas, libres y limpias.
Sin embargo, puede observarse que la intervencin
exclusiva de los grupos polticos organizados no
garantiza en forma plena y total la comunicacin entre
gobernantes y gobernados. Por ello, la realizacin de
la democracia exige otros mecanismos o dispositivos
que pueden llamarse, aunque la expresin sea vaga,
de democracia social tendientes a enriquecer y
fortalecer la legitimidad del rgimen poltico representativo
mediante el establecimiento de una estructura social y
econmica que haga practicable el ideal democrtico
por el mayor nmero de protagonistas y beneficiarios y
37 El art. 94 de la ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades (Ley 18.695 de 1985, cuyo texto refundido
est contenido en el D.F.L. 2-19.602 del Ministerio del Interior,
publicado en el Diario oficial el 11 de enero de 2000) prescribe
que en cada Municipalidad existir un consejo econmico
y social comunal, compuesto por representantes de la
comunidad local organizada. Ver un comentario crtico
sobre la nueva regulacin legal de esta materia, infra.
en otros mbitos y niveles de la vida colectiva.

La premisa bsica es que los destinatarios del poder son,
a la vez, los mismos que lo detentan, por lo cual en todo
sistema democrtico que se precie de tal, los propios
ciudadanos son sus protagonistas. En efecto, los ciudadanos
gozan de libertad y pueden desarrollarla en un rgimen
democrtico bajo dos dimensiones: como autonoma
frente al poder pblico o garanta de accin libre sin
interferencias indebidas y, tambin, como posibilidad
de participacin en la conduccin y decisiones del
Estado. Se trata de visiones que corresponden a relatos
distintos: el primero liberal, el segundo republicano, que
se han presentado histricamente a veces en friccin,
pero que no son necesariamente contradictorios.
Precisamente, las exigencias cada vez ms complejas de
la vida contempornea llevan a agregar a los inalienable
derechos a elegir y ser elegidos para los cargos pblicos
representativos, mediante el voto libre, secreto e igualitario,
el ejercicio de otros derechos de participacin que a
travs de formas innovadoras contribuyen a configurar
funciones socioeconmicas idneas para la toma de
decisiones sobre asuntos que conciernen o afectan
a los ciudadanos ms directamente, en mbitos
territoriales locales y sectoriales, desde cuestiones de
gran generalidad hasta otras sumamente especficas
que afectan la vida cotidiana de las comunidades,
familias y personas. De este modo, el rgimen y el estilo
de vida democrticos se profundizan y complejizan
conformando una democracia participativa.
Lo anterior implica la necesidad democrtica de conjugar
el verbo participar respecto de mbitos territoriales
subnacionales, como en el caso chileno, las regiones,
provincias y comunas; su abordaje respecto de nuevos
derechos producto de la complejidad y tecnologizacin
de la vida contempornea, que requieren titularidad
del individuo y los colectivos humanos para satisfacer
sus necesidades fundamentales (por ejemplo, salud,
medio ambiente, consumidores, discapacitados, pueblos
indgenas, cuestiones de gnero, etc.); el reconocimiento
de nuevos bienes jurdicos como sucede con los
recursos naturales, el medio ambiente, el desarrollo
cientfico y tecnolgico que impacta la vida privada
(ejemplo, cuestiones de biotica, contracepcin,
etc.) y la vida pblica (ejemplo, gobierno electrnico,
etc.) y, finalmente un concepto innovador y amplio
de proteccin, que asegure todos los derechos de
las personas, en particular aquellos que requieren una
actitud preactiva del Estado en cuanto al suministro
de prestaciones para una mnima vida digna mnima.
De este modo, la nocin de participacin es elemento
consustancial a un rgimen democrtico y social de
derecho, en tanto es indisociable de la formacin de la
voluntad nacional, de la gestacin de la vida colectiva
en sus ms diversos aspectos y de la solucin de los
problemas colectivos.
158
159
Para efectos expositivos, clasificaremos las formas de

participacin ciudadana bajo un esquema clsico, que
distingue entre la participacin poltica propiamente
tal y la participacin social. La literatura politolgica
ms reciente tiende a identificar esta ltima con la
participacin ciudadana propiamente tal, subdividiendo
sus expresiones entre las que implican la actuacin
individual de los ciudadanos y las que implican su
involucramiento en organismos, grupos o entes colectivos
o comunitarios. Hecha esta clasificacin, abordaremos
a continuacin, el anlisis de la legislacin chilena bajo
el prisma de este segundo gran ncleo o forma de
participacin, esto es, aquella que convencionalmente
estamos denominando social o ciudadana en un
sentido ms propio.
1. Participacin poltica
Derecho de sufragio y derecho de ser elegido.
1.1 La Constitucin seala que en las votaciones
populares, el voto ser personal, igualitario y secreto.
Para los ciudadanos ser adems, obligatorio (art.
15 CPE). La Ley de Sistema Electoral Pblico y la ley
de Votaciones y Escrutinios desarrollan la forma de
las elecciones presidenciales y parlamentarias y del
plebiscito en los casos en que ste tenga lugar.
Estas leyes son leyes orgnicas constitucionales que
tienen un qurum de aprobacin de tres quintos de
diputados y senadores en ejercicio.
1.2 La ley orgnica constitucional de municipalidades
(Ley 18.695 de 1988 y sus modificaciones posteriores)
establece el voto universal y secreto para las autoridades
municipales (arts. 105 a 126): alcaldes y concejales se
eligen separadamente.
1.3 La ley orgnica constitucional de gobiernos regionales
establece que el consejo regional es el rgano para
hacer efectiva la participacin de la ciudadana en el
gobierno regional. Esta participacin est mediatizada
a travs de los concejales de la respectiva regin que,
actuando como colegio electoral elige a los integrantes
de los consejos regionales.
2. Participacin social y participacin

ciudadana
Por lo general se distingue la participacin poltica de
la participacin social. Esta ltima estara referida a
acciones coordinadas que no tiene el propsito o que,
de hecho, no interactan con el Estado (Cunill 1991:
170). Una subespecie de participacin social sera la
participacin comunitaria, esto es, accin colectiva
limitada a la organizacin de iniciativas de autoayuda
y solidaridad en la base social. Siguiendo a Felipe
Hevia, el ncleo de la participacin ciudadana estara
reservado a su relacin con la esfera pblica estatal.38

La participacin ciudadana se define centralmente
como un tipo de accin poltica que expresa, con
mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes
sociales en actividades pblicas.39 De un modo ms
simple puede ser entendida como un conjunto de
formas de inclusin de la ciudadana en procesos
decisorios, incorporando sus intereses particulares
(no necesariamente individuales) en el marco de
determinadas temticas.40
Hevia ha recogido otra categorizacin para comprender
las formas de participacin ciudadana institucionalizada
en Amrica Latina. Describe el concepto de interfaz,
sealando que un interfaz puede entenderse como
una entidad o institucin compleja, organizada por
intencionalidades y relaciones entrelazadas en que se
actualiza una pugna de intereses eventual o explcitamente
incompatibles. Por ello, es tambin un espacio de
conflicto, a veces de visiones globales, paradigmticas.
En un interfaz, el poder acta como configurador de
relaciones estratgicas y significativas, permanentes
e inestables.
Los interfaces pueden ser netamente estatales (entre
organismos estatales) o netamente sociales (entre actores
de la sociedad civil). Tambin pueden ser interfaces
socio-estatales (ISE); es decir, aquellos donde para la
existencia de los mecanismos se necesite explcitamente
la presencia de actores sociales y estatales (consejos,
comits, juntas, cabildos abiertos, etc.). Estas entidades
se definen, entonces, ms por la negociacin, el
conflicto y la representacin de diversos proyectos,
que por la colaboracin.
En la institucionalidad legal los interfaces socio-estatales
pueden orientarse, por una parte, a la formulacin de
intereses particulares en las polticas pblicas, como
los cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas
ciudadanas, ejerciendo una funcin de representacin
de intereses, bsicamente a nivel consultivo.
Por otra parte, los interfaces pueden orientarse a la
cogestin en la prestacin de servicios pblicos. Se trata
de una participacin cogestiva, que ampla su rango de
influencia no slo a la provisin de servicios pblicos, sino
tambin a la planeacin, control y ejecucin de polticas
pblicas generales, competindole explcitamente
38 Hevia de la Jara, Felipe, Participacin ciudadana
institucionalizada: anlisis de los marcos legales de la
participacin en Amrica Latina, en Dagnino, Evelina,
Alberto J. Olvera, Aldo Panfichi, La Disputa por la
construccin democrtica en Amrica Latina, Fondo de
Cultura Econmica, 2006, pp. 367-398.
39 Cunill, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la
sociedad, Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1997.
40 Ziccardi, Alicia, Introduccin: claves para el anlisis
de la participacin ciudadana y las polticas sociales del
espacio local, en Ziccardi (comp.), Participacin ciudadana
y polticas sociales en el mbito local, INDESOL/ISS UNAM/
COMECSO, Mxico, 2004, citado por Hevia, op. cit.
funciones decisorias.41
Sobre esta base conceptual, diversos organismos y
mecanismos contemplados en la institucionalidad
legal chilena que se revisa a continuacin podran
ser categorizados como interfaces socio-estatales, si
bien, como veremos, en la mayora de los casos, slo
para representar la opinin y los intereses particulares
en un entorno de hegemona gubernamental o, al
menos poltica.
2.1 Ley Orgnica Constitucional sobre Gobiernos
Regionales (Ley 19.175, de 1993 y modificaciones)
La LOC de Gobiernos Regionales distingue dos conceptos:
el gobierno regional y la administracin regional. El
gobierno regional reside en el Intendente regional, que
es el representante natural e inmediato del Presidente
de la Repblica en cada regin, funcionario de su
exclusiva confianza, nombrado y removido por aqul.
Adems, es el rgano ejecutivo del gobierno regional
y presidente del consejo regional. Su funcin principal
es dirigir las tareas de gobierno interior en la regin,
segn instrucciones directas del Ejecutivo o a travs
del Ministerio del Interior. Su autoridad es expresin del
orden jerrquico central del poder ejecutivo propio del
Estado unitario en los territorios llamados regiones en que
se divide el pas.
Paralelamente, y en cierto sentido superpuesto al gobierno
regional, se establece la administracin regional, que
tiene que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y
econmico de la regin. Est constituido por el propio
Intendente y por el consejo regional.
Los gobiernos regionales tienen personalidad jurdica y
patrimonio propio, lo cual es un signo de descentralizacin
administrativa. Al igual que todo el gobierno y administracin
interior del Estado, un principio bsico de los gobiernos
regionales es la bsqueda de un desarrollo territorial
armnico y equitativo de las regiones en sus aspectos
econmicos, sociales y culturales.
La ley afirma un conjunto de principios que deben inspirar
la administracin regional, como los de solidaridad,
equidad, preservacin y mejoramiento del medio
ambiente y eficiencia y eficacia en la asignacin y
uso de los recursos en las regiones. Entre ellos reconoce
expresamente el principio de la participacin de la
comunidad (art. 14).
El gobierno regional tiene por funciones elaborar y
aplicar las polticas, planes y programas de desarrollo y
el proyecto de presupuesto regional, debiendo ajustarse
a las polticas y planes nacionales. Debe decidir sobre la
inversin de los recursos que correspondan a la regin
segn la distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), la destinacin de los recursos de los
programas de inversin sectorial de asignacin regional
(ISAR) y otras fuentes de recursos pblicos.
41 Hevia, op. cit.
El gobierno regional posee especiales funciones en materia

de ordenamiento territorial, tales como establecer polticas
y objetivos sobre sistemas de asentamientos humanos;
participar, en coordinacin con otras autoridades, en
programas y proyectos relativos a obras de infraestructura
y equipamiento; fomentar y velar por la proteccin del
medio ambiente; velar por el buen funcionamiento de
los servicios de transporte, sin perjuicio de las facultades
que competen a las municipalidades; actuar en el
desarrollo de reas rurales y localidades aisladas,
procurando la accin multisectorial.
Adems, incide directamente en otras reas tales como
el fomento de las actividades productivas, asistencia
tcnica y capacitacin laboral; desarrollo social y
cultural; prioridades en materia de erradicacin de
la pobreza, promover el acceso a salud, educacin,
cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreacin
y asistencia judicial.
Como parte de sus atribuciones, el gobierno regional
puede dictar normas reglamentarias regionales, de
acuerdo con la ley; convenir con los respectivos ministerios
programas anuales o plurianuales de inversiones con
impacto regional y aprobar planes reguladores comunales
e intercomunales.
El consejo regional es el rgano colegiado del gobierno
regional. La ley le asigna expresamente la finalidad hacer
efectiva la participacin de la comunidad regional
(art. 28), agregando que estar investido de facultades
normativas, resolutivas y fiscalizadoras.
El consejo regional est integrado por consejeros elegidos
por los concejales de la regin, constituidos para estos
efectos en colegio electoral por cada una de las
provincias respectivas, de acuerdo con la distribucin
que seala la ley orgnica (art. 29).
El consejo regional se compone de dos consejeros por
cada provincia; ms diez consejeros en las regiones de
hasta un milln de habitantes; y catorce en las regiones
con poblacin superior a esa cifra, distribuidos a prorrata
de la poblacin de las respectivas provincias.42 Adems,
est integrado por el Intendente, que lo preside. Como
el Intendente es un agente poltico designado por el
Ejecutivo, su autoridad y presencia en el consejo atena
el rasgo participativo y descentralizado de este rgano.
Los consejeros duran cuatro aos en sus cargos y pueden
ser reelegidos.
Entre las atribuciones del consejo regional destaca la
aprobacin de planes reguladores comunales previamente
acordados por las municipalidades, e intercomunales
que le proponga el Seremi de Vivienda y Urbanismo.
Adems, tiene por funcin fiscalizar el desempeo del
Intendente y de las unidades que de l dependan,
42 Por ejemplo, en la Regin Metropolitana de Santiago, el
consejo regional est integrado por 26 consejeros regionales:
2 por cada una de las provincias de Chacabuco, Cordillera,
Maipo, Melipilla y Talagante, y 16 de la provincia de Santiago.
160
161
en su calidad de presidente y rgano ejecutivo del

consejo regional.
Dar su acuerdo a los proyectos de planes y estrategias
regionales de desarrollo y sus modificaciones y al proyecto
de presupuesto del gobierno regional.
En el consejo regional radican, asimismo, las funciones
de distribucin de los recursos correspondientes del
FNDR, las inversiones sectoriales de asignacin regional
y los recursos propios del gobierno regional.
El Intendente, en su calidad de rgano ejecutivo regional,
debe dar cuenta al consejo regional de su gestin,
al menos una vez al ao, acompaando balance y
estado de la situacin financiera del gobierno regional.
Por otra parte, la legislacin regional contempla un
procedimiento especial de reclamacin por ilegalidad.
En efecto, cualquier particular puede reclamar ante el
Intendente por las resoluciones o acuerdos ilegales de
los gobiernos regionales, que afecten al inters general
de la regin o de sus habitantes o al inters particular del
reclamante, en el plazo de 30 das desde la publicacin
o notificacin del acto impugnado.
Si el Intendente rechaza el reclamo o no responde dentro
de 15 das hbiles, el afectado puede reclamar dentro
de nuevos 15 das hbiles a la Corte de Apelaciones
respectiva.43
Como sabemos, de acuerdo con la LOC de Gobiernos
Regionales, las regiones se dividen en provincias. Su
administracin superior est cargo del gobernador,
definido en la ley como un rgano territorialmente
desconcentrado del Intendente, que tambin depende
de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica.
No obstante ser parte del entramado poltico-administrativo
dependiente del Ejecutivo, en lo vinculado a la participacin
ciudadana, el gobernador tiene competencia, por
ejemplo, para autorizar reuniones en lugares de uso
pblico y promover la participacin del sector privado
en las actividades de desarrollo de la provincia. Adems,
preside un rgano colegiado de carcter consultivo
llamado consejo econmico y social provincial. La
ley no estableci a nivel de las provincias un rgano
normativo y fiscalizador como los consejos regionales.
El Consejo Econmico y Social Provincial

(CESPRO)
La ley lo define como un rgano consultivo y de participacin
de la comunidad provincial socialmente organizada.
Est integrado por el gobernador, que lo preside y por
24 representantes elegidos de organizaciones sociales (8
laborales; 8 empresariales y productivas; 3 culturales; 3
profesionales; 2 corporaciones y fundaciones). Tambin
43 La LOC de Municipalidades tambin contempla un
recurso similar por ilegalidad, el cual, de conformidad a la
naturaleza de los asuntos que se reclamen o ventilen, otorga
un rasgo participativo a este mecanismo administrativo y
jurisdiccional al alcance de los ciudadanos.
lo integran un miembro por cada institucin de las FF.AA.

y Carabineros con asiento en la provincia; un mximo
de cuatro rectores o vicerrectores de universidades,
institutos profesionales o centros de formacin tcnica.
La ley seala los requisitos44 y el procedimiento, relativamente
complejo, para que las diversas organizaciones sociales
postulen y sean elegidas como miembros del CESPRO,
lo cual incluye su inscripcin en registro especial que
llevar el Conservador de Bienes Races, la determinacin
y publicacin sobre una lista de organizaciones por
estamento, a cargo de una comisin integrada por
el gobernador, el contralor regional y un ministro de la
Corte de Apelaciones; la convocatoria a una asamblea
por cada estamento para elegir los miembros que les
corresponda en el CESPRO y la supervigilancia de este
proceso por el Tribunal Electoral Regional.
Los miembros del CESPRO durarn cuatro aos en su
cargo, pueden ser reelegidos y se desempean adhonorem
Las atribuciones del CESPRO consisten en absolver
las consultas del gobernador y emitir opinin sobre
anteproyectos de plan regional de desarrollo y presupuesto
del gobierno regional, antes que sean sometidos al
consejo regional; presentar proposiciones de proyectos
especficos de desarrollo para la provincia; y Realizar
estudios, emitir opinin, requerir antecedentes y absolver
toda otra consulta relativas a proyectos y programas
de desarrollo.
El gobernador tiene el deber de dar cuenta semestral al
consejo econmico y social provincial sobre la marcha
de la administracin provincial, de la ejecucin de
programas y proyectos que se desarrollen en la provincia.
2.2 Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades
(Ley 18.695 y modificaciones).
Con la reforma de la Ley 19.602 de 1999, se incluy en
la LOC de Municipalidades un captulo especial que
se refiere a mecanismos de participacin ciudadana.
El Mensaje de dicho proyecto de ley valoraba la
participacin ciudadana como un componente
esencial de la democracia local y, a travs de sus
normas pretenda establecer un verdadero sistema
de participacin ciudadana a nivel de las comunas.
Se puede reconocer el valor de las instituciones y
mecanismos incorporados, pero, en el anlisis global de
la estructura del poder municipal podemos afirmar que
esta reforma estuvo y est lejos todava de consagrar
un verdadero y significativo sistema de participacin
ciudadana comunal.
44 Los requisitos de las organizaciones postulantes son
bsicamente los que permiten reconocerles cierto grado de
estabilidad y legitimidad como expresiones de determinados
sectores de la ciudadana: tener personalidad jurdica
vigente; domicilio en la provincia; dos aos de antigedad,
a lo menos y un mnimo de diez personas como miembros
activos, o cuatro si slo se compone de personas jurdicas.
El Ttulo IV de la ley denominado precisamente De la

participacin ciudadana regula en tres prrafos las
instancias de participacin, las audiencias pblicas y
oficinas de reclamos y los plebiscitos comunales. Se trata
de una regulacin bsica y comn que todo Municipio
debe contemplar dentro de su organizacin.
De acuerdo con las normas de este captulo, cada
Municipalidad debe establecer una ordenanza de
participacin ciudadana, esto es, un reglamento
de mbito comunal, teniendo en consideracin las
caractersticas singulares de cada comuna, tales como
la configuracin del territorio comunal, la localizacin
de los asentamientos humanos, el tipo de actividades
relevantes en la comuna, la conformacin etrea de
la poblacin y cualquier otro elemento que requiera
una expresin o representacin especfica y que al
Municipio le interese relevar e incorporar en la discusin
y definicin de las orientaciones que deben regir la
administracin comunal (art. 93).
Sobre esta base, en la redaccin de la ordenanza
municipal debern considerarse las particularidades
y situaciones especiales de cada comuna, pudiendo
elaborarse agendas de participacin de acuerdo con
los intereses y prioridades de cada realidad local.
La ley no define lo que debe entenderse por participacin
ciudadana, por lo que cabe atender a las definiciones y
mecanismos que, de acuerdo a diversas concepciones
e intereses polticos, se den autnomamente en cada
Municipalidad o que se desprendan del texto de las
propias ordenanzas.
La Asociacin Chilena de Municipalidades, con la
colaboracin de otros organismos, elabor una propuestatipo de ordenanza municipal sobre participacin
ciudadana, en la que se ensaya una posible definicin:
Se entender por participacin ciudadana, la posibilidad
que tienen los ciudadanos de la comuna de intervenir,
tomar parte y ser considerados en las instancias de
informacin, ejecucin y evaluacin de acciones que
apunten a la solucin de los problemas que los afectan
directa o indirectamente en los distintos mbitos de
actividad de la Municipalidad y el desarrollo de la
misma en los diferentes niveles de la vida comunal.
En el mismo prrafo sobre instancias de participacin, la
LOC de Municipalidades, regula el consejo econmico y
social comunal (CESCO), definido como rgano asesor de
la Municipalidad, que estar compuesto por representantes
de la comunidad local organizada. Su objeto o funcin
es, de conformidad a la ley, precisamente, asegurar
la participacin de las organizaciones comunitarias
de carcter territorial y funcional, y de actividades
relevantes en el progreso econmico, social y cultural
de la comuna (art. 94).
La ley delega a un reglamento municipal la determinacin de
la integracin, organizacin, competencia y funcionamiento
de los CESCOS, que el alcalde debe someter a la
aprobacin del Concejo. Si bien esta frmula atiende al

espritu de autonoma que reconoce diversas modalidades
de participacin en cada comunidad local, presenta
una grave debilidad al dejar entregada a los plurales y
desiguales gobiernos comunales (ms de 345 en el pas)
la definicin concreta de los mecanismos, acciones y
efectos especficos de la participacin ciudadana a
nivel comunal, sin que se asegure un mnimo estndar
normativo comn, de carcter democrtico, ms all
de las originalidades locales que cada reglamentacin
municipal pudiere suscitar.
Consecuentemente, no se determina en la ley el nmero
de consejeros de los CESCO. La ley slo determina que
los consejeros durarn cuatro aos en sus funciones y
que el CESCO ser presidido por el alcalde.
Entre sus atribuciones legalmente reconocidas est
el pronunciarse respecto de la cuenta pblica del
alcalde, y de la cobertura y eficiencia de los servicios
municipales. Adems, el CESCO es titular del recurso o
accin especial de reclamacin por ilegalidad municipal
que establece la propia LOC de Municipalidades.
Por su parte, el alcalde tiene el deber de informar al
CESCO acerca de los presupuestos de inversin, del plan
comunal de desarrollo y del plan regulador. El consejo
dispone de quince das para formular observaciones
al informe alcaldicio.
Otra herramienta de participacin que debe ser regulada
en la ordenanza respectiva son las audiencias pblicas.
No estn definidas en la ley pero deben entenderse
como momentos fsicos de encuentro y dilogo entre
las autoridades comunales y los ciudadanos de la
comuna respectiva. Por medio de ellas el alcalde y
el Concejo conocern acerca de las materias que
estimen de inters comunal, como asimismo las que les
planteen un grupo significativo de ciudadanos de la
comuna, en nmero no menor a cien en las comunas
con poblacin superior a cinco mil habitantes (art. 97).
La solicitud de audiencia pblica que formulen los vecinos
debe acompaarse de las firmas de respaldo, contener
los fundamentos de la materia a tratar e identificar a
las personas que actuarn como representantes de
los requirentes.
La ley establece, adems, el deber de cada Municipalidad
de habilitar y mantener una oficina de partes y reclamos
abiertas a la comunidad en general (artculo 98). Se
entrega a la ordenanza de participacin la regulacin de
un procedimiento pblico para tratar las presentaciones
y reclamos. El plazo de la respuesta que debe dar el
Municipio no podr ser superior a treinta das.
Finalmente, el captulo sobre participacin ciudadana
de la LOC de Municipalidades contempla los plebiscitos
comunales, materia que ya haba sido incorporada con
la reforma de 1992. La ley establece que pueden ser
sometidas a plebiscito las materias de administracin
local relativas a inversiones especficas de desarrollo
162
163
comunal, al plan comunal de desarrollo, al plan regulador

comunal u otras de inters para la comunidad local,
siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal (art. 99).
La convocatoria a plebiscito es atribucin: 1) del alcalde,
con acuerdo del Concejo, o bien, 2) a requerimiento
de los dos tercios del mismo Concejo, o 3) por iniciativa
de al menos el 10 por ciento de los ciudadanos inscritos
en los registros electorales de la comuna, debidamente
acreditados (art. 100).
De acuerdo con la ley, los resultados del plebiscito sern
vinculantes para la autoridad municipal, siempre que
vote en l ms del 50 por ciento de los ciudadanos
inscritos en los registros electorales de la comuna.
Consecuentemente, no siendo obligatorios los resultados
de los plebiscitos que no cumplan este requisito, debern
entenderse como consultas no vinculantes, tal como
de hecho las tratan algunas ordenanzas municipales
existentes, dictadas sobre la base del la ordenanza
tipo confeccionada por la Asociacin Chilena de
Municipalidades.
La ley regula las formalidades y plazos de convocatoria,
ciertas restricciones en cuanto a la oportunidad de los
plebiscitos comunales y la prohibicin de propaganda
por televisin. Finalmente, ordena que el costo de los
plebiscitos comunales ser de cargo de la Municipalidad
respectiva, lo que constituye un claro desincentivo
para el uso de esta herramienta participativa para la
mayora de los Municipios del pas.
Si bien nuestra legislacin ha evolucionado, consagrando
y posibilitando instancias y mecanismos de participacin
ciudadana, no cabe duda que an se puede profundizar
ms en esta materia. Un factor determinante de
limitacin son las deficiencias que viven nuestros
Municipios en cuanto a la autonoma decisional y
recursos. Ms an, pareciera que no se trata slo de
un problema de adecuada legislacin o recursos, sino
de cierto apartamiento de la comunidad local de la
inercia ms bien autoritaria y burocrtica con que
funcionan, en general, los aparatos municipales. No
existen adecuados ni suficientes incentivos para que
las organizaciones vecinales y comunitarias tomen
iniciativas que no tengan motivaciones clientelares o
de beneficios particulares. La poltica municipal otorga
escasa voz y relevancia a las organizaciones locales que
no le son funcionales, marginndolas de los espacios
en que podran concurrir a la toma de decisiones,
informacin, ejecucin y evaluacin de los programas
y acciones colectivos de la comuna.
2.3 Ley sobre Libertades de Opinin e Informacin y
Ejercicio del Periodismo (Ley 19.733 de 2001)
Esta ley, llamada tambin ley de prensa dictada en
2001, recoge avances significativos, aunque todava
insuficientes, en materia de libertad de expresin e
informacin, asuntos ntimamente ligados al ejercicio
del derecho a la participacin y que doctrinariamente

constituyen su base y fundamento. As, su artculo 1
reconoce que la libertad de emitir opinin y la de
informar, sin censura previa, constituyen un derecho
fundamental de todas las personas. Su ejercicio incluye
no ser perseguido ni discriminado a causa de las propias
opiniones, buscar y recibir informaciones, y difundirlas
por cualquier medio.
La ley reconoce tambin como principio el pluralismo
en el sistema informativo que favorecer la expresin
de la diversidad social, cultural, poltica y regional del
pas. Con este propsito se asegurar la libertad de
fundar, editar, establecer, operar y mantener medios
de comunicacin social (art. 3).
Se promueve la participacin de las personas y entes
que residen a lo largo del territorio nacional, en el sentido
que los fondos pblicos (del Estado, sus organismos y
empresas y las municipalidades), destinados a avisos,
llamados a concurso, propuestas y publicidad, que
tengan una clara identificacin regional, provincial
o comunal, sean destinados preferentemente a su
publicacin o difusin en medios de comunicacin
social regionales, provinciales o comunales y que se
destine recursos a programas y suplementos informativos
regionales (art. 4).
La ley regula el ejercicio del periodismo, con algunas
prerrogativas para los profesionales titulados de esa
carrera (v. gr. ostentar los cargos de direccin y jefaturas
de prensa), pero sin conferirles exclusividad ni monopolio
en la actividad propiamente comunicacional. Reconoce
el derecho al secreto de las fuentes informativas y
una versin restringida de la clusula de conciencia.
Establece, asimismo, formalidades de funcionamiento
de los medios y requisitos relacionados con la direccin,
la informacin que debe dar al pblico la empresa que
sostiene el medio y la responsabilidad legal de estos,
entre ellos los derechos de aclaracin y de rectificacin
(art. 16 y ss).
En el plano de los llamados delitos de opinin se
garantiza la exceptio veritatis (prueba de verdad) en
favor del inculpado de haber causado injuria a travs
de un medio de comunicacin social, cuando con sus
expresiones trate de defender un inters pblico real
o que el afectado ejerciere funciones pblicas y la
imputacin se refiera a hechos propios de tal ejercicio.
En tal sentido, resulta interesante conocer lo que esta
ley entiende como hechos de inters pblico de una
persona consignndose los siguientes: los referentes al
desempeo de funciones pblicas; los realizados en el
ejercicio de una profesin u oficio y cuyo conocimiento
tenga inters pblico real; los que consistieren en
actividades a las cuales haya tenido libre acceso el
pblico, a ttulo gratuito u oneroso; las actuaciones que,
con el consentimiento del interesado, hubieren sido
captadas o difundidas por algn medio de comunicacin
social; los acontecimientos o manifestaciones de que

el interesado haya dejado testimonio en registros o
archivos pblicos, y los consistentes en la comisin de
delitos (art. 30). Como contrapartida, se protege los
hechos relativos a la esfera privada de las personas.
Por otra parte, se elimin de la Ley de Seguridad del
Estado las normas sobre desacato, es decir, aquellas
que establecan sanciones penales por los delitos de
difamacin, injurias y calumnias proferidas a diversas
autoridades. Sin embargo, este tipo penal subsiste en
el Cdigo Penal (art. 46).
Entre las carencias de esta ley est el no establecer
mecanismos para limitar la concentracin de los medios,
tema sensible para una participacin igualitaria de los
diferentes sectores de la poblacin y del quehacer
nacional y, en general, para el desarrollo de una
opinin pblica expresiva de la diversidad poltica,
social y cultural. Se establece, s, el deber de informar
a la autoridad antimonopolios cualquier cambio de
propiedad o de controladores de los medios (art. 38)
y reglas generales bsicas sobre libre competencia,
que se incorporan a la Ley Antimonopolios, para evitar
que se entrabe la produccin de informaciones, el
transporte, la distribucin, circulacin, el avisaje y la
comercializacin de los medios de comunicacin (art.
37). La ley no considera la obligacin de informar el
tiraje o nmero de audiencia de los medios, tal como
se exige en pases ms desarrollados en estas materias.
Con ello se lesiona el valor de la transparencia en los
medios, que es una regla de juego fundamental para su
desarrollo en una sociedad que pretenda asegurar las
libertades pblicas y la igualdad de trato y oportunidades
de sus ciudadanos.
2.4 Ley de Transparencia en la Funcin Pblica y Acceso
a la Informacin de la Administracin del Estado (Ley
20.285, de 2008)
Se trata de reciente normativa sobre acceso a la
informacin pblica. La ley de transparencia fue
promulgada el pasado 11 de agosto de 2008 y entrar
en vigencia en abril de 2009. Regula el principio de
transparencia de la funcin pblica, el derecho de acceso
a la informacin de los rganos de la Administracin del
Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho
y para su amparo, y las excepciones a la publicidad
de la informacin.
Los deberes de informacin de esta ley son aplicables
a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los
gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pblica y, en general,
los rganos y servicios administrativos.
La ley ordena que tambin se rigen por el principio
de la transparencia consagrado en el artculo 8 de
la Constitucin, y tambin por las disposiciones de la
ley sobre transparencia cuando sta expresamente lo
disponga, el Congreso Nacional, la Contralora General

de la Repblica, el Banco Central, el Ministerio Pblico,
el Tribunal Constitucional, la Justicia Electoral y las
empresas del Estado.
En el caso del Congreso, cada Cmara deber publicar,
adems, la asistencia de los parlamentarios a las sesiones
de Sala y de comisiones, las votaciones y elecciones a
las que concurran y las dietas y dems asignaciones
que perciban.
En el caso de los tribunales que forman parte del Poder
Judicial, debern mantener a disposicin permanente
del pblico, en sus sitios electrnicos, y debidamente
actualizados, los antecedentes bsicos indicados en el
artculo 7 de la ley (normas de transparencia activa).
En el caso de las empresas pblicas, la ley les exige publicar
en sus pginas electrnicas, en forma completa y clara
sus datos bsicos y, entre otros, sus estados financieros
y memorias anuales, sus filiales o coligadas y todas las
entidades en que tengan participacin, representacin
e intervencin, la composicin de sus directorios y
responsables de la gestin, informacin consolidada
del personal, toda remuneracin percibida en el ao
por cada director, presidente ejecutivo o vicepresidente
ejecutivo y gerentes, incluso aquellas que provengan de
funciones o empleos distintos del ejercicio de su cargo que
le hayan sido conferidos por la empresa, o por concepto
de gastos de representacin, viticos, regalas y, en
general, todo otro estipendio. Asimismo, deber incluirse,
de forma global y consolidada, la remuneracin total
percibida por el personal de la empresa. Adems, estn
obligadas a entregar a la Superintendencia de Valores
y Seguros o a la Superintendencia a cuya fiscalizacin
se encuentren sometidas, la misma informacin a que
estn obligadas las sociedades annimas abiertas.
El principio de transparencia de la funcin pblica
consiste en que esta respete y cautele la publicidad de
los actos, resoluciones, procedimientos y documentos
de la Administracin, as como la de sus fundamentos,
y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa
informacin, a travs de los medios y procedimientos
que establece la ley (art. 4). En virtud de l, los actos
y resoluciones de los rganos de la Administracin
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les
sirvan de sustento o complemento directo y esencial,
y los procedimientos que se utilicen para su dictacin,
son pblicos, salvo las excepciones que establece
esta misma ley y las previstas en otras leyes de qurum
calificado. Asimismo, por regla general, es pblica la
informacin elaborada con presupuesto pblico y toda
otra informacin que obre en poder de los rganos de
la Administracin, cualquiera sea su formato, soporte,
fecha de creacin, origen, clasificacin o procesamiento.
La ley resguarda el principio de publicidad de los
actos de la administracin desarrollando normas
sobre transparencia activa (art. 7), que obliga a los
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rganos de la Administracin del Estado a mantener

a disposicin permanente del pblico, a travs de
sus sitios electrnicos, antecedentes actualizados, al
menos una vez al mes, sobre su estructura orgnica, las
facultades, funciones y atribuciones de sus unidades u
rganos internos, el marco normativo que los regula,
su planta de personal y el personal a contrata y a
honorarios, con las correspondientes remuneraciones,
las contrataciones para suministros de bienes y servicios,
acciones de apoyo, ejecucin de obras, estudios, asesoras
y consultoras relacionadas con proyectos de inversin,
transferencias de fondos pblicos, trmites y requisitos
que se debe cumplir para acceder a los servicios que
preste el respectivo rgano, sus programas de subsidios
y dems beneficios, con sus respectivas nminas de
beneficiarios, las entidades en que tengan participacin,
representacin e intervencin, la informacin sobre el
presupuesto asignado y su ejecucin, los resultados de
las auditoras presupuestarias.
La informacin que debe estar a disposicin del
pblico se extiende expresamente a los mecanismos
de participacin ciudadana que existan (art. 7 letra j).
En cuanto al derecho de acceso a la informacin de
los rganos de la Administracin del Estado, esta ley
perfecciona el sistema establecido en 1999 mediante
la denominada ley de probidad (una modificacin
a la LOC de Bases Generales de la Administracin
del Estado) que consagr el principio general de la
transparencia de los actos de la administracin del
Estado, incorporando procedimientos y recursos en
caso de negativas de entrega de informacin, pero,
al mismo tiempo, otorg a los servicios pblicos la
facultad de establecer mediante simples resoluciones
administrativas qu materia de su incumbencia era
reservada o secreta, conforme a ciertos criterios.
De acuerdo con la nueva ley (art. 11), el derecho
de acceso a la informacin pblica comprende,
entre otros, los principios de relevancia (se presume
relevante toda informacin que posean los rganos de la
Administracin, cualquiera sea su formato, soporte, fecha
de creacin, origen, clasificacin o procesamiento), de
libertad de informacin, de apertura o transparencia
(toda la informacin en poder de los rganos de
la Administracin del Estado se presume pblica, a
menos que expresamente est sujeta a determinadas
excepciones), de mxima divulgacin, de divisibilidad (si
un acto administrativo contiene informacin que puede
ser conocida e informacin que debe denegarse en
virtud de causa legal, se dar acceso a la primera), de
facilitacin (que excluye exigencias o requisitos que
puedan obstruir o impedir el ejercicio del derecho),
de no discriminacin, de oportunidad, de control (el
cumplimiento de las normas que regulan el derecho
de acceso a la informacin ser objeto de fiscalizacin
permanente, y las resoluciones que recaigan en solicitudes
de acceso a la informacin son reclamables ante un

rgano externo), de responsabilidad de los rganos de
la Administracin del Estado, y de gratuidad.
Bajo la vigencia de la ley de probidad, diversos reglamentos
establecieron de manera excesiva diversas causales
de reserva, violando su espritu. Cada servicio seal
grandes cantidades de informacin a la que no se poda
acceder, pese a que haba antecedentes y materias
que, por su naturaleza, no podan ser consideras secretas.
En la nueva ley, las causales de secreto son excepcionales
(art. 21). En consecuencia, cualquier documento que
no est protegido por alguna de las causales de reserva
de esta ley, o por otra especial, deber divulgarse
cuando un ciudadano lo solicite.
Sobre esta base, todo el que desee conocer alguna
materia sobre el funcionamiento de los organismos
estatales, y que no haya sido catalogada como materia
reservada, slo debe hacer una presentacin simple,
en papel o por va electrnica (art. 12). La presentacin
debe ser respondida por la autoridad pertinente en
un plazo de veinte das, el que puede ser extensivo a
otros diez. El interesado slo deber pagar los costos
de reproduccin y otros autorizados por la ley. Los
funcionarios pblicos que no den respuesta oportuna
y justificada o que denieguen la peticin pueden ser
sancionados con multas y otras sanciones administrativas.
Son secretos, entre otros, los denominados datos sensibles
que incluyen los datos personales sobre caractersticas
fsicas o morales de las personas o relativos a su vida
privada o intimidad, tales como los hbitos personales,
el origen social, las ideologas y opiniones polticas, las
creencias o convicciones religiosas, los estados de salud
fsicos o psquicos y la vida sexual.
Tambin es secreta la informacin relativa a la investigacin
judicial de delitos o la defensa jurdica, al orden y
seguridad pblico, a las relaciones internacionales. Es
criticable que en estos casos la reserva indefinida en el
tiempo afecte la investigacin histrica y la revelacin
y revisin del pasado ms lejano.
La autoridad o jefe del rgano o servicio requerido
est obligado a proporcionar la informacin que se
le solicite, salvo que haya oposicin en los trminos
que la ley seala o invoque alguna de las causales de
secreto o reserva que establece la ley. La negativa a
entregar la informacin debe formularse por escrito y
ser fundada. Todo abuso o exceso en el ejercicio de
sus potestades, dar lugar a las acciones y recursos
correspondientes.
En caso de denegacin de informacin, el requirente tendr
derecho a recurrir ante el Consejo de la Transparencia,
solicitando amparo a su derecho de acceso a la
informacin. La reclamacin deber presentarse dentro
del plazo de quince das desde la notificacin de la
denegacin de informacin o desde que haya expirado
el plazo que tena el organismo pblico para la entrega
de informacin. En contra de la resolucin del Consejo

que deniegue el acceso a la informacin, proceder
el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones
respectiva (art. 28).
Desde el punto de vista orgnico, se crea el Consejo de
la Transparencia, corporacin autnoma de derecho
pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio
(art. 31). Su funcin es promover la transparencia de
la funcin pblica y la publicidad de sus actuaciones,
fiscalizar el cumplimiento de la ley y garantizar el derecho
de acceso a la informacin. En particular, resolver
los reclamos que se le presenten por denegacin
de informacin y podr sancionar a los funcionarios
infractores.
La direccin y administracin superiores del Consejo
correspondern a un Consejo Directivo integrado por
cuatro consejeros designados por el Presidente de la
Repblica, previo acuerdo del Senado, adoptado
por los dos tercios de sus miembros en ejercicio. La
propuesta se har en un solo acto y el Senado deber
pronunciarse respecto de ella como una unidad. Los
consejeros durarn seis aos en sus cargos pudiendo
ser designados slo para un nuevo perodo.
2.5 Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley
19.300 y modificaciones)
Aparte de los mecanismos establecidos en la LOC de
Municipalidades y las atribuciones de relativa significacin
reconocidas a la organizacin territorial de base
expresada parcialmente en la Ley de Juntas de Vecinos,
quizs el nico mbito del quehacer nacional donde
se ha creado por ley un cierto sistema de participacin
ciudadana es en el medioambriental, de conformidad
con la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente.
La participacin ciudadana se plantea en este mbito
respecto de los siguientes aspectos:
Sistema de evaluacin de impacto ambiental
Elaboracin y aplicacin de normas de calidad
ambiental y de emisin
Elaboracin y aplicacin de planes de descontaminacin
y prevencin
Acceso a la justicia ambiental, en especial, la accin
por dao ambiental
Participacin en el Fondo de Proteccin Ambiental
Opcin de integrar los consejos consultivos de la
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
y de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente
(COREMA).
Revisaremos brevemente cada uno de los aspectos
anteriores.
Participacin ciudadana en el sistema de

evaluacin de impacto ambiental
La ley distingue entre proyectos que deben someterse
a un estudio de impacto ambiental (EIA) de aquellos
que simplemente deben entregar una declaracin de
impacto ambiental. En trminos generales, los primeros
son los ms grandes, complejos y con mayor riesgo
de afectar el medio ambiente. La ley estableci un
mecanismo de participacin ciudadana slo respecto
de los proyectos sometidos a estudios de impacto
ambiental. No parece haber razones valederas para
esta limitacin; ms bien puede pensarse que se ha
perdido una oportunidad para que las autoridades
ambientales se apoyen en la ciudadana para una
adecuada fiscalizacin del proceso de evaluacin de
proyectos a los que solamente se exige una declaracin
de impacto ambiental. En estos casos, la eventual
participacin se restringe a la informacin disponible
en el proceso de publicacin, pero no existe acceso a
la documentacin acompaada por el proponente ni
la oportunidad formal para presentar observaciones.
La participacin ciudadana se manifiesta en diversos
niveles: En primer lugar, el derecho a la informacin,
que se cumple con la obligacin legal que pesa sobre
el proponente de publicar a su costa un extracto del
proyecto o actividad sometida a una evaluacin de
impacto ambiental, tanto en el Diario Oficial como en
un peridico de circulacin nacional o regional, segn
corresponda (art. 27).
El proyecto sujeto a estudio, ms copia del extracto,
deben ser remitidos por la Comisin Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA) o por la respectiva Comisin Regional
de Medio Ambiente (COREMA) a los Municipios en cuyo
mbito comunal se realizarn las obras o actividades
del proyecto para su adecuada publicidad (art. 31).
Las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurdica, por intermedio de sus representantes, y las
personas naturales directamente afectadas, podrn
imponerse del contenido del estudio y de los documentos
acompaados (art. 28). Los interesados pueden solicitar
a su costa la reproduccin parcial o total del ejemplar
que se encuentra a disposicin de la ciudadana en
los lugares que indica la publicacin. Se excluyen de
la publicidad los antecedentes tcnicos, financieros y
otros que, a peticin del interesado, estimare necesario
sustraer del conocimiento pblico por razones de
confidencialidad comercial o industrial o proteger
propiedad industrial.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer
el derecho a opinar, mediante las observaciones fundadas
que pueden hacer al proyecto o actividad sometido
a estudio de impacto ambiental. Tales observaciones
deben hacerse llegar a la CONAMA o a la COREMA
respectiva, segn corresponda, en el plazo de sesenta das
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contado desde la publicacin del respectivo extracto.

El reglamento de la ley establece las formalidades
mnimas que deben cumplir las observaciones.
La autoridad administrativa tiene la obligacin de ponderar,
en los fundamentos de su resolucin, las observaciones
formuladas y notificar -por carta certificada, o mediante
avisos si fueren muchas personas o entidades- a quienes
las hubieren hecho. Ponderar significa analizar,
sopesar, atender a algo; no consiste necesariamente
en un anlisis exhaustivo sino slo dejar constancia que
tales argumentos y antecedentes fueron considerados
en la decisin. Consecuentemente, las observaciones
que formule la comunidad no son vinculantes para la
autoridad, que cumple nicamente con tenerlas en
cuenta al dictar su resolucin.
El derecho a participar se ejerce tambin a travs de
un mecanismo o recurso especfico de reclamacin
cuando la autoridad ambiental no cumple con su deber
de ponderar debidamente las observaciones formuladas
oportunamente. Se trata de un recurso jerrquico que
se debe presentar en el plazo de quince das hbiles
ante el superior jerrquico de la autoridad que dict
la resolucin o acto administrativo que se impugna y
cuya invalidacin o modificacin se persigue.
Es un recurso administrativo muy limitado pues slo es
procedente cuando la autoridad no hubiere ponderado
las observaciones formuladas, sin que quepa impugnar
la resolucin en otros aspectos, en cuestiones de fondo o
en su globalidad. Adems, no existe reclamo alguno que
se pueda deducir contra la resolucin que se pronunci
sobre el reclamo, recurso que s tiene el proponente en
caso de rechazo del estudio de impacto ambiental por
la autoridad ante la justicia ordinaria.
Participacin ciudadana en la elaboracin y

aplicacin de normas de calidad ambiental y
de emisin
En lo referido a la elaboracin y aplicacin de normas
de calidad ambiental y de emisin, la ley encomienda
su detalle a un reglamento, que est contenido en el
Decreto Supremo 93 de 1995, del Ministerio Secretara
General de la Presidencia. Dicho procedimiento se
desarrolla en seis etapas: proposicin de un programa
priorizado anual de dictacin de normas de calidad
ambiental y de emisin, que debe hacer el director
ejecutivo de la CONAMA a su Consejo Directivo;
elaboracin del anteproyecto de norma, a partir de
la resolucin publicada en el Diario Oficial que seala
un plazo de setenta das para que cualquier persona,
natural o jurdica, pueda aportar antecedentes tcnicos,
cientficos y sociales sobre la materia a normar; desarrollo
de estudios cientficos encargados por el director;
anlisis tcnico y econmico; consulta a organismos
competentes pblicos y privados, siendo de rigor la
consulta al Consejo Consultivo de la CONAMA o, en

su caso, de la COREMA que corresponda; anlisis de
las observaciones formuladas.
Dentro de este procedimiento, la comunidad puede
informarse del Plan Priorizado de Normas Ambientales
a partir de la publicacin de su extracto en el Diario
Oficial y en un diario de circulacin nacional al da
domingo siguiente de la primera. Conjuntamente, se
abre un expediente pblico que contiene las resoluciones
dictadas, las consultas evacuadas, las observaciones
que se hayan formulado y todos los antecedentes y
documentos relativos a la norma en estudio (arts. 17-19
D. S. 93, de 1995).
La participacin ciudadana adquiere relevancia en
la etapa de consulta del anteproyecto de norma,
que se inicia con la publicacin en el Diario Oficial de
un extracto del mismo y se extiende por sesenta das.
El extracto debe contener, a lo menos, una relacin
completa de las normas propuestas, un resumen de
sus fundamentos e informar acerca del plazo para la
recepcin de observaciones y consultas.
La autoridad de la CONAMA, al preparar el proyecto
definitivo de norma ambiental, est obligada a considerar
los antecedentes contenidos en el expediente, entre
los que se encontrarn los que la comunidad haya
hecho llegar durante el plazo para ello. Tambin debe
considerar las observaciones debidamente formuladas,
esto es, por escrito y con sus respectivos fundamentos.
Ahora bien, es importante sealar que en este punto
la ley habla del deber de anlisis y el reglamento del
deber de considerar las observaciones presentadas.
El punto tiene importancia legal porque analizar
implica un ejercicio intelectual de descomposicin
de elementos ms detallado y exhaustivo que el de
considerar el que slo implica un examen atento de
las observaciones.
Adems de las instancias de participacin ya mencionadas,
eventualmente el director de la CONAMA, con aprobacin
del Consejo Directivo, puede crear comits consultivos
con participacin de personas naturales y jurdicas
ajenas a la administracin del Estado, asignndole un rol
asesor para la elaboracin de las normas ambientales.
Las normas ambientales son finalmente dictadas mediante
decreto supremo del Presidente de la Repblica, publicado
en el Diario Oficial, abrindose de conformidad a la
ley, un plazo de treinta das hbiles para que cualquier
persona pueda impugnarlo mediante recurso ante el
juez de letras competente, motivado en que la norma
reglamentaria es ilegal y le causa perjuicio. Este perjuicio
se refiere al dao patrimonial que pueda experimentar
cualquier persona o grupo de personas, y tambin se
refiere al dao ambiental de carcter difuso que puede
invocar cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos
denunciando el dao que afecta a un colectivo humano
o, incluso, a la comunidad en general.
Participacin ciudadana en la elaboracin y

aplicacin de planes de descontaminacin y
prevencin
La ley tambin contempla formas de participacin
ciudadana en la elaboracin y aplicacin de planes de
descontaminacin y prevencin. Se trata de instrumentos
de gestin ambiental de carcter correctivo o destinados
al control o abatimiento de situaciones de deterioro
ambiental que sean detectadas. La ley deriva tambin
a un reglamento el procedimiento para la elaboracin
de dichos planes, normativa que est contenida en el
Decreto Supremo 94 de 1995, del Ministerio Secretara
General de la Presidencia. Los planes de prevencin
se refieren a zonas declaradas latentes y los planes
de descontaminacin se refieren a zonas declaradas
saturadas respectivamente.
Para la elaboracin de los planes de prevencin y
descontaminacin, la ley establece que se seguir
el mismo procedimiento y etapas establecidos para
la elaboracin de normas de calidad ambiental y
de emisiones, con las salvedades que se indican en
el respectivo reglamento. Consecuentemente, la
participacin ciudadana opera en trminos prcticos
a partir de la fecha de publicacin de la resolucin
de declaracin de zona latente o saturada que, entre
otras cosas, fija la fecha lmite para la recepcin de
antecedentes que cualquier persona puede aportar.
Sin perjuicio de los estudios cientficos y los informes
tcnico y econmico de rigor, se debe consultar a los
organismos competentes pblicos y privados, siendo
obligatoria, en particular, la opinin de la Comisin
Regional del Medio Ambiente. Tambin existe un plazo
para formular reclamaciones al anteproyecto de plan.
Participacin en acciones judiciales de

carcter ambiental
Tambin puede entenderse como una forma de participacin
ciudadana el acceso a la justicia que franquea la ley
en relacin con las materias medioambientales y, en
particular, la accin por dao ambiental.
En efecto, en caso de perjuicios patrimoniales causados
por un hecho ilcito atribuible a un agente determinado,
la ley reconoce la accin de indemnizacin de perjuicios
del derecho privado con ligeras variantes, como es el
rgimen de presunciones de responsabilidad, que slo
modifica la carga probatoria respecto de la culpa o falta
de cuidado del sujeto, que debe establecerse segn las
reglas generales de la responsabilidad extracontractual.
De este modo, el sistema de responsabilidad establecido
en la Ley de Bases del Medio Ambiente se mantiene
dentro de un modelo tradicional, apartndose del sistema
de responsabilidad objetiva del agente depredador o
contaminante, establecido en legislaciones ms desarrolladas.
Pero lo ms novedoso e interesante en esta materia es

la accin por dao ambiental establecida en la ley,
que tiene por objeto obtener la reparacin material del
medio ambiente daado por parte del causante del
dao. Se define el dao ambiental como toda prdida,
disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido
al medio ambiente o a uno o ms de sus componentes.
Esta accin busca reponer el medio ambiente o uno o
ms de sus componentes a una calidad similar a la que
tena con anterioridad al dao causado o, en caso de
no ser posible, restablecer sus propiedades bsicas. Esta
accin puede ser interpuesta por cualquier persona,
natural o jurdica, pblica o privada, que haya sufrido
el dao o perjuicio. Tambin son titulares de la accin
las municipalidades, por los hechos ocurridos en sus
respectivas comunas y el Estado, a travs del Consejo
de Defensa del Estado.
Sin embargo, esta aparentemente amplia titularidad
presenta ciertos defectos desde la perspectiva de la
participacin ciudadana, pues exige que si se trata
de particulares, estos invoquen haber sufrido un dao
especfico propio, lo cual excluye que entes o personas
privadas asuman o invoquen el inters general. Por
eso, de acuerdo a la ley, organizaciones ciudadanas
que no representan intereses directamente afectados
no estn legitimadas para interponer esta accin
por dao ambiental. En estos casos, slo queda a las
organizaciones y grupos que invoquen el inters pblico
solicitar al Municipio en cuyo mbito se desarrollen las
actividades perniciosas para el medio ambiente, para
que, en su representacin, deduzca la accin ambiental
que corresponda. La ley otorga a la Municipalidad
un plazo de 45 das para demandar; sin embargo, en
caso de no hacerlo, no existe forma de proseguir la
accin, pues la ley slo asigna a la omisin municipal la
consecuencia de hacerla solidariamente responsable
de los perjuicios que el hecho denunciado ocasionare
al afectado (art. 54 Ley de Bases del Medio Ambiente).
Se advierte aqu una inconsistencia del legislador, pues
junto con consagrar la accin ambiental en trminos
amplios, tambin est exigiendo que el actor acredite
haber experimentado un dao patrimonial efectivo.
Finalmente, la ley estableci una accin de requerimiento
en virtud de la cual las municipalidades y los dems
organismos competentes del Estado pueden requerir a los
tribunales la aplicacin de sanciones a los responsables
de fuentes emisoras que no cumplan con los planes
de prevencin o de descontaminacin, o con las
regulaciones especiales para situaciones de emergencia
ambiental, o bien, a los infractores por incumplimiento
de los planes respectivos a que se refiere la ley. Son
titulares de esta accin tambin las mismas personas
y entidades que pueden ejercer la accin por dao
ambiental, antes analizada.
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Fondo de Proteccin Ambiental

La Ley General de Bases del Medio Ambiente cre un
Fondo de Proteccin Ambiental, destinado a financiar
proyectos actividades orientados a la proteccin o
reparacin del medio ambiente, la preservacin de la
naturaleza o la conservacin del patrimonio ambiental.
Es administrado por la CONAMA.
A los recursos de este Fondo pueden acceder organizaciones
comunitarias, ya sea por concurso pblico o por
seleccin del Director de la CONAMA, en este ltimo
caso, tratndose de proyectos por montos menores a
500 Unidades de Fomento.
De esta manera, se convoca a los ciudadanos a
involucrarse en la realizacin de proyectos concretos
de carcter ambiental, normalmente relacionados
con el cuidado de su entorno inmediato en niveles
territoriales locales.
Consejo Consultivo de CONAMA y Consejos

Consultivos de COREMA
La ley contempla la constitucin del Consejo Consultivo
de la Comisin Nacional del Medio Ambiente y de los
Consejos Consultivos de las respectivas Comisiones
Regionales del Medio Ambiente, cuya funcin fundamental
es absolver consultas y emitir opinin sobre los proyectos
de ley y de decretos supremos que regulan los diferentes
instrumentos de gestin ambiental contemplados en
la ley.
Estos Consejos Consultivos buscan la integracin de
distintos sectores de la vida nacional en la problemtica
medioambiental, generando una instancia de participacin
de la comunidad que convoca a entes ubicados fuera de
la esfera estatal. La accin de estos Consejos Consultivos
apunta a desarrollar la participacin ciudadana en asuntos
ambientales a travs de representantes elegidos por
organizaciones empresariales, laborales y de la sociedad
civil. En tal sentido, su diseo es distinto a los mecanismos
del sistema de evaluacin de impacto ambiental o de
elaboracin de normas ambientales y de emisin y de
planes de prevencin y descontaminacin, todos los
cuales implican un llamado directo a la ciudadana a
intervenir en tales instrumentos de gestin ambiental.
En el caso del Consejo Consultivo de la CONAMA,
est integrado por dos cientficos propuestos por el
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, dos
representantes de organizaciones no gubernamentales
sin fines de lucro que tengan por objeto la proteccin
del medio ambiente, dos representantes de centros
acadmicos independientes, dos representantes del
empresariado, dos representantes de los trabajadores y
un representante del Presidente de la Repblica. Todos
estos consejeros son nombrados por el Presidente de la
Repblica por el plazo de dos aos a partir de una quina
que se le presenta. Especficamente, para la designacin

de los representantes de las ONG, centros acadmicos
independientes, empresarios y trabajadores, la CONAMA
efecta una convocatoria publicada en el Diario Oficial
a las entidades respectivas a participar en el proceso de
designacin de consejeros, utilizando en el caso de los
representantes de empresarios y trabajadores el criterio
de la organizacin ms representativa.
A su turno, los Consejos Consultivos Regionales son
integrados por representantes de la comunidad
regional respectiva. Se componen de dos cientficos,
dos representantes de ONG, dos representantes del
empresariado, dos representantes de los trabajadores y
un representante del Intendente regional. Estos consejeros
son nombrados por el Intendente a proposicin en
nmina de las respectivas organizaciones o sindicatos
ms representativos de la regin.
2.6 Ley General de Urbanismo y Construcciones (Decreto
Ley 458, de 1975 y modificaciones)
Existe un mecanismo de participacin ciudadana en el
campo de la planificacin urbana que se desenvuelve
a travs del proceso de aprobacin de los planos
reguladores comunales, contenido en la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y detallado en la
Ordenanza General de Construcciones y Urbanizacin
(Decreto Supremo 47, de 1992, del Ministerio de vivienda
y Urbanismo).
Es importante sealar que la planificacin urbana consiste
legalmente en el proceso destinado a orientar y regular
el desarrollo de los centros urbanos en funcin de una
poltica nacional, regional y comunal de desarrollo
socioeconmico (art. 27). A lo anterior, hay que agregar
adems, el nivel intercomunal. En el nivel nacional, esta
planificacin es competencia del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, el que establece mediante reglamentos,
normas especficas para los estudios, revisin, aprobacin
y modificacin de los instrumentos normativos por medio
de los cuales se aplica la planificacin urbana en los
niveles inferiores.
En orden jerrquico, la planificacin urbana se realiza
por medio de planes regionales de desarrollo urbano,
planes reguladores intercomunales y planos reguladores
comunales. Los dos primeros estn a cargo de la
respectiva Secretara Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo. La ltima es competencia de la Municipalidad
respectiva, as como aspectos parciales de los mismos,
llamados planes seccionales.
El proyecto de plano regulador comunal o su reforma,
en su caso, comprende una memoria explicativa, un
estudio de factibilidad de los servicios de agua potable
y alcantarillado, la ordenanza local que lo regula y los
planos que expresan grficamente dicha ordenanza
local (art. 42 LGUC).
La Ley General de Urbanismo y Construcciones contempla
un procedimiento al que debe sujetarse la elaboracin

y aprobacin de los planos reguladores comunales y
sus modificaciones. El proyecto de plano regulador
tcnicamente elaborado por la Municipalidad pasa al
Concejo, el cual, previo a su discusin, debe informar
a los vecinos respecto de las principales caractersticas
del instrumento y de sus efectos; realizar una o ms
audiencias pblicas en los barrios o sectores ms
afectados y consultar al consejo econmico y social
comunal (CESCO) en sesin expresamente citada
para tal efecto (art. 43 nms. 1, 2 y 3 LGUC). Mediante
decreto del alcalde se fija fecha y lugar en que se
expondr al pblico el proyecto de plano regulador
comunal. Esta comunicacin se publica dos veces
en un diario de la mayor circulacin en la comuna.
La exposicin del proyecto debe hacerse en diarios
de mayor circulacin en la comuna, avisos radiales u
otra forma de comunicacin masiva ms adecuada
o habitual en la comuna. El perodo de exposicin
es de treinta das, vencido el cual, se debe consultar
nuevamente a la comunidad mediante una audiencia
pblica y una citacin especial del CESCO. A esta sesin,
la Municipalidad debe presentar un informe escrito de
las observaciones recibidas (art. 43 nms. 4 y 5 LGUC).
El plazo para que cualquier persona interesada pueda
formular observaciones o indicaciones termina vencidos
los quince das siguientes al trmino del perodo de
exposicin (art. 43 nm. 6 LGUC).
El Concejo debe conocer y pronunciarse, ya sea
aprobando o rechazando, cada una de las observaciones
o indicaciones formuladas por los interesados, sobre
la base de la evaluacin efectuada por un asesor
urbanista. Los acuerdos adoptados por el Concejo sern
notificados a los respectivos autores de las observaciones
e indicaciones. Sin embargo, estos no tienen un ulterior
recurso en caso de disconformidad.
En caso de acogerse e incorporarse nuevas materias
o puntos al proyecto de plano regulador comunal o
modificacin del mismo, debe realizarse una nueva
exposicin pblica por un plazo de quince das, abrindose
un nuevo perodo para formular observaciones, las que
debern, asimismo, ser resueltas por el Concejo.
Por otra parte y, sin perjuicio de lo anterior, la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza facultan
a las municipalidades para crear comisiones con
participacin municipal y de particulares con el objeto
de asesorar en el estudio, coordinacin y elaboracin
del plano regulador comunal. Tal como se indica, se
trata de procesos de consulta cuya activacin queda
a entero y exclusivo criterio de la autoridad.
Por otra parte, los planos reguladores comunales
deben someterse al sistema de evaluacin de impacto
ambiental (art. 10 letra h, LBMA), donde se abren nuevas
instancias para que la ciudadana participe formulando
observaciones. Una vez resuelta la evaluacin de impacto
ambiental, la Municipalidad debe remitir el proyecto,

junto con un informe tcnico de la respectiva Seremi
de Vivienda y Urbanismo, al gobierno regional para su
aprobacin final.
La planificacin urbana regional e intercomunal es
competencia compartida del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, a travs de las respectivas Seremi (arts.
30 a 40 LGUC), y de los gobiernos regionales (art. 20
letra f, LOC de Gobiernos Regionales). La participacin
ciudadana se realiza mediante la intervencin del
Consejo Regional (CORE) respectivo, rgano llamado
a hacer efectiva la participacin ciudadana en el nivel
regional. De este modo, la aprobacin de los planes
regionales de desarrollo urbano y los planes reguladores
metropolitanos e intercomunales es atribucin especfica
del Consejo Regional respectivo, sobre la base de la
propuesta que formule la respectiva Seremi de Vivienda
y Urbanismo (art. 36 letra c, incs. 3 y 4 LOC de Gobiernos
Regionales). Para la elaboracin del proyecto de plano
regulador intercomunal que se someter al CORE, la
Seremi debe consultar a las municipalidades afectadas
y a los organismos fiscales que estime conveniente.
Alternativamente, las municipalidades afectas a relaciones
intercomunales pueden confeccionar por s mismas un
plano regulador intercomunal, previa autorizacin de
la Seremi respectiva. Posteriormente, la misma Seremi
deber aprobar dicho plano (artculo 36 LGUC). En todo
caso, la aprobacin final siempre deber hacerla el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo mediante decreto
supremo dictado por orden del Presidente de la Repblica
y previa autorizacin del Intendente ((art. 37 LGUC).
2.7 Ley de Proteccin y Desarrollo Indgena (Ley 19.253,
de 1993)
La Ley 19.253 estableci normas sobre proteccin, fomento
y desarrollo de los indgenas, y cre la Corporacin
Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI. Se trata de
un primer reconocimiento a nivel legal de la existencia de
diversidad tnica en la composicin sociodemogrfica
del pas. Si bien, esta ley no alcanza a consagrar un
autntico reconocimiento de los pueblos originarios
que habitan en el territorio nacional, sus disposiciones
son congruentes con algunos principios ya existentes
en pases que han avanzado en reconocer su carcter
multitnico. Esta ley signific una recuperacin parcial
de esta tendencia, ya esbozada en la legislacin anterior
a 1973, y sofocada por la legislacin individualista y
asimilacionista dictada durante el rgimen militar. En
ella an subsisten atisbos paternalistas y centralistas
que someten a las colectividades indgenas a patrones
tpicos de homogeneidad nacional, en un contexto
normativo en el que pugnan por aflorar espacios de
reconocimiento identitario, autonoma y participacin
bajo conceptos propios del mundo indgena.
En lo referido a participacin, quizs el elemento definitorio
170
171
de ella sea la perspectiva colectiva o comunitaria y su

vnculo indisociable de la tierra, todo ello propio de la
forma de vida, costumbres y valores de los diferentes
pueblos indgenas. En ellas, incluso las nociones de
ciudadana o de participacin ciudadana, entendidas
bajo las acepciones de la cultura y poltica occidentales,
hacen cierta friccin con los conceptos y valores propios
de cada etnia o, si se quiere, de cada pueblo.
Como punto de partida, la ley establece el deber de la
sociedad en general, y de las instituciones del Estado en
particular, de respetar, proteger y promover el desarrollo
de los indgenas, sus culturas, familias y comunidades,
adoptando las medidas adecuadas para tales fines y
proteger las tierras indgenas, velar por su adecuada
explotacin, por su equilibrio ecolgico y propender a
su ampliacin (art. 1).
A su turno, el Estado reconoce el derecho de los indgenas
a mantener y desarrollar sus propias manifestaciones
culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a
las buenas costumbres y al orden pblico. La ley agrega
y redunda diciendo que el Estado tiene el deber de
promover las culturas indgenas, las que forman parte
patrimonio de la nacin chilena (art. 7).
Este conjunto de deberes estatales implica el reconocimiento
jurdico y prctico del derecho a participar en la vida
nacional que tiene cada individuo perteneciente a
una colectividad indgena as como sus comunidades,
grupos y organizaciones.
El reconocimiento, respeto y proteccin legal de las culturas
e idiomas indgenas refiere a aspectos que constituyen
pilares bsicos del concepto de participacin entendido
como un efectivo derecho de los indgenas. En esta
perspectiva debe contemplarse el uso y conservacin
de los idiomas indgenas; el establecimiento de una
unidad educativa programtica que posibilite a los
educandos acceder a un conocimiento adecuado
de las culturas e idiomas indgenas y que los capacite
para valorarlas positivamente; el fomento a la difusin
en las radioemisoras y canales de televisin de las
regiones de alta presencia indgena de programas en
idioma indgena y apoyo a la creacin de medios de
comunicacin indgenas; la existencia de ctedras de
historia, cultura e idiomas indgenas en la enseanza
superior; la obligacin del Registro Civil de anotar los
nombres y apellidos de las personas indgenas en la
forma como lo expresen sus padres y con las normas de
transcripcin fontica que ellos indiquen; y la promocin
de las expresiones artsticas y culturales y la proteccin
del patrimonio arquitectnico, arqueolgico, cultural
e histrico indgena (art. 28).
Para la realizacin de estos objetivos, se podr suscribir
convenios con organismos pblicos o privados de
carcter nacional, regional o comunal, que tengan
objetivos coincidentes con los sealados y, en especial,
deber involucrarse en estas materias a los gobiernos
regionales y municipalidades.
La Ley Indgena considera un Ttulo especial referido a
la participacin. El artculo 34 dispone que los servicios
de la administracin del Estado y las organizaciones de
carcter territorial, cuando traten materias que tengan
injerencia o relacin con cuestiones indgenas, debern
escuchar y considerar la opinin de las organizaciones
indgenas. Incluso ms, en aquellas regiones y comunas
de alta densidad de poblacin indgena, estos debern
estar representados a travs de sus organizaciones en
las instancias de participacin que se reconozca a otros
grupos intermedios. Sin embargo, la ley advierte que esto
podr cumplirse cuando as lo permita la legislacin
vigente lo que relativiza el sentido de la disposicin.
En cuanto a su organizacin propia, la ley reconoce y
distingue las comunidades indgenas y las asociaciones
indgenas. Las primeras son agrupaciones de personas
pertenecientes a una misma etnia indgena que provengan
de un mismo tronco comn, reconozcan una jefatura
tradicional, posean o hayan posedo tierras indgenas
en comn y/o provengan de un mismo poblado antiguo
(arts. 9 a 11). Las asociaciones indgenas, por su parte,
son agrupaciones voluntarias y funcionales, que se
constituyen en funcin de algn inters u objetivo comn
(arts. 36 y 37). La misma ley provee procedimientos para
que comunidades y asociaciones indgenas adquieran
personalidad jurdica.
En el caso especfico de la administracin de las
reas silvestres protegidas, ubicadas en las reas de
desarrollo indgena, se considerar la participacin
de las comunidades all existentes. Se encomienda a
la Corporacin Nacional Forestal (CONAF) o al Servicio
Agrcola y Ganadero (SAG) y a la Corporacin Nacional
de Desarrollo Indgena (CONADI), de comn acuerdo,
determinar en cada caso la forma y alcance de la
participacin sobre los derechos de uso que corresponda
a las comunidades indgenas (art. 35).
El aspecto institucional ms relevante de la ley es la
creacin de la Corporacin Nacional de Desarrollo
Indgena, como un servicio pblico, funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio
propio, sometido a la supervigilancia del Ministerio
de Planificacin y Cooperacin. Su domicilio y sede
principal est en la ciudad de Temuco. Existen, asimismo,
dos Subdirecciones Nacionales; una en la ciudad de
Temuco y otra en la ciudad de Iquique. Direcciones
regionales las hay en Caete y otra en Osorno. A
su vez, se establecen Oficinas de Asuntos Indgenas
en Arica, San Pedro de Atacama, Santiago, Isla de
Pascua y Punta Arenas, todo lo cual da cuenta de
una concepcin descentralizada del aparato pblico
en materias indgenas, con el favorecimiento que ello
implica para una accesibilidad y una participacin
cercana en los asuntos que les conciernen.
Expresamente, la ley reconoce a la CONADI como el
organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar,

en su caso, la accin del Estado en favor de desarrollo
integral de las personas y comunidades indgenas,
espacialmente en lo econmico, social y cultural, y de
impulsar su participacin en la vida nacional (art. 39).45
El deber de estimular la participacin de los indgenas
en los planes y programas que les ataen es reiterado,
luego, a propsito de la accin oficial en favor de los
indgenas de los canales australes (art. 74).
Entre las funciones que le asigna la ley, compete
tambin a la CONADI promover el reconocimiento y
respeto de las etnias indgenas, de sus comunidades y
de las personas que la integran; promover las culturas e
idiomas indgenas y sistemas de educacin intercultural
bilinge, en coordinacin con el Ministerio de Educacin;
incentivar la participacin y el desarrollo integral de la
mujer indgena, en coordinacin con el Servicio Nacional
de la Mujer; mantener un Registro de Comunidades y
Asociaciones Indgenas y un Registro Pblico de Tierras
Indgenas.
La direccin superior de la Corporacin est a cargo
de un Consejo Nacional, que considera la participacin
de integrantes representativos de las distintas etnias
(art. 41 letra d), sin que ello implique, en todo caso,
la formacin de una mayora frente a los consejeros
de confianza presidencial. Los miembros del Consejo
Nacional son los siguientes:
a) El Director Nacional de la Corporacin, nombrado
por el Presidente de la Repblica, quien lo preside;
b) Los Subsecretarios o su representante, especialmente
nombrados para el efecto, de cada uno de los
siguientes Ministerios: Secretara General de Gobierno,
de Planificacin y Cooperacin, de Agricultura, de
Educacin y de Bienes Nacionales;
c) Tres consejeros designados por el Presidente de
la Repblica;
d) Ocho representantes indgenas: cuatro mapuches,
un aimara, un atacameo, un rapa nui y uno con
domicilio en un rea urbana del territorio nacional. Estos
sern designados, a propuesta de las comunidades
y asociaciones indgenas, por el Presidente de la
Repblica. los consejeros a que se refiere esta letra
d) duraran cuatro aos, pudiendo ser reelegidos.
En el nivel de cada Subdireccin nacional existe un
Consejo Indgena, que cumple funciones de participacin
y consulta respecto de acciones, planes y programas,
necesidades de coordinacin de organismos pblicos,
sugerencias de mecanismos de participacin y otras
opiniones que le sean sometidas. Para su designacin, la
autoridad deber or a las comunidades y asociaciones
indgenas con domicilio en las respectivas regiones.
Cada Director Regional puede organizar tambin un
Consejo Indgena de carcter asesor. La atribucin
45 El destacado es nuestro.
conferida a la autoridad en la designacin de estos

consejeros hace que el concepto participativo ms
genuino tienda a deslavarse en la conformacin de
estos rganos asesores.
La ley establece algunos organismos especiales en relacin
con problemticas particulares de determinadas etnias,
como es el caso de la Comisin de Desarrollo de Isla de
Pascua, integrada por representantes ministeriales, de
la CORFO, de la CONAF y de la misma CONADI, ms
el gobernador y el alcalde de Isla de Pascua, y seis
miembros electos de la comunidad rapanui, uno de los
cuales es el presidente del Consejo de Ancianos (art.
68). Uno de los roles fundamentales de esta Comisin
es colaborar en la administracin del Parque Nacional
de Isla de Pascua.
La actividad de la CONADI se enriquece, adems,
con la administracin del Fondo para Tierras y Aguas
Indgenas, el Fondo de Desarrollo Indgena y la creacin
de Institutos de Cultura Indgena.
El Fondo para Tierras y Aguas Indgenas permite subsidiar
la adquisicin de tierras por parte de personas y
comunidades indgenas, con requisitos especiales
para la postulacin de estas ltimas o partes de ellas;
financiar otros mecanismos que permitan solucionar los
problemas de tierras; constituir, regularizar o comprar
derechos de aguas y efectuar obras destinadas a
obtener este recurso.
El Fondo de Desarrollo Indgena tiene por objeto
financiar programas especiales dirigidos al desarrollo
de las personas y comunidades indgenas, tales como
crdito, sistemas de capitalizacin y otorgamiento de
subsidios en beneficio de las comunidades e indgenas
individuales.
Los Institutos de Cultura Indgena son organismos
autnomos de capacitacin y encuentro de los indgenas
y desarrollo y difusin de sus culturas y, en tanto realizan
tales acciones, puede afirmarse que estimulan y ejercen
la participacin reconocida en la ley.
En otro orden de ideas, nociones participativas, asociadas
al reconocimiento de la autonoma colectiva de los
indgenas, puede encontrarse en el reconocimiento del
valor jurdico de la costumbre indgena y su aplicacin
en juicios entre indgenas pertenecientes a una misma
etnia, en la medida que no sea incompatible con la
Constitucin Poltica del Estado. Particularmente, en
lo penal se la considerar cuando pudiere servir como
antecedente para reducir la responsabilidad (art. 54).
En estas disposiciones hay una tmida aproximacin a
nociones de pluralismo jurdico que se encuentran mucho
ms desarrolladas en otros pases de Amrica Latina.
172
173
2.8 Ley de Proteccin de los Derechos de los Consumidores

(Ley 19.496 de 1997 y modificaciones)
El solo reconocimiento del consumidor como un sujeto
especfico titular de derechos y obligaciones especiales
(arts. 3, 3 bis, 3 ter y 4), implica insertar a los ciudadanos
en una rbita especfica de participacin ciudadana
legalmente reconocida.
Los consumidores pueden actuar individual o colectivamente
en ejercicio de sus derechos de informacin, reclamacin
y otros reconocidos en la ley. La participacin colectiva
puede darse a travs de la integracin en organizaciones
para la defensa de los derechos de los consumidores (arts.
5 y ss.). Las asociaciones de consumidores se definen
como organizaciones constituidas por personas naturales
o jurdicas, independientes de todo inters econmico,
comercial o poltico, cuyo objetivo es proteger, informar y
educar a los consumidores en el ejercicio de su derechos
y asumir la representacin y defensa de los derechos de
sus afiliados y de los consumidores que as lo soliciten.
Adems, las asociaciones de consumidores estn
facultadas para estudiar y proponer medidas encaminadas
a la proteccin de los derechos de los consumidores,
representar a sus miembros y ejercer las acciones que
les competan. Tambin pueden representar tanto el
inters individual como el inters colectivo y difuso
de los consumidores ante las instancias judiciales o
administrativas, participar en los procesos de fijacin de
tarifas de los servicios bsicos domiciliarios, conforme
a las normas que los regulen (art. 8).
La opcin de interponer acciones para la defensa
del inters colectivo o difuso de los consumidores es
una novedosa y eficaz herramienta de participacin
ciudadana en el mbito judicial. Fueron incorporadas por
la Ley 19.955 de 2004. Las acciones de inters colectivo
son aquellas que se promueven en defensa de derechos
comunes a un conjunto determinado o determinable de
consumidores, ligados con un proveedor por un vnculo
contractual. Las acciones de inters difuso son las que se
promueven en defensa de un conjunto indeterminado
de consumidores afectados en sus derechos (art. 50).
El juez competente para conocer estas acciones -al
igual que las acciones individuales tradicionales- es
el juez de polica local (art. 50 A). Los procedimientos
pueden iniciarse por demanda, denuncia o querella
(art. 50 B). La ley detalla y describe un procedimiento
procesal especial para las acciones en defensa del
inters colectivo o difuso. El procedimiento se divide
en dos etapas: una previa, de declaracin de la
infraccin al inters colectivo o difuso, y otra posterior,
de condena o reparacin (arts. 51 a 54 G). Esta clase
de acciones busca compatibilizar los principios clsicos
de un proceso racional y justo en el contexto de las
relaciones interindividuales, que requieren la presencia
de instituciones como el emplazamiento, el efecto
relativo de las sentencias slo a las partes en juicio,
con las necesidades del trfico jurdico de masas, que

requiere una proteccin especial frente a los riesgos y
abusos previsibles que origina la posicin predominante
de los proveedores, normalmente ms poderosos que
los consumidores individualmente considerados.
Finalmente, tambin posee un carcter participativo
la creacin de un Fondo Concursable destinado al
financiamiento de iniciativas que las asociaciones
de consumidores desarrollen en el cumplimiento de
sus objetivos (art. 11 bis). La ley encomienda a su
reglamento determinar la composicin del Consejo de
Administracin del Fondo, preservando la autonoma
de las asociaciones de consumidores y de la gestin
de los recursos. As, dicho Consejo est integrado por
un representante del Servicio Nacional del Consumidor
(SERNAC), un representante del ministro de Economa,
un representante de la Divisin de Organizaciones
Sociales (DOS), un representante de las organizaciones
de la sociedad civil designado tambin por la DOS,
un representante de las organizaciones comunitarias
designado por la Asociacin Chilena de Municipalidades,
un representante designado por las asociaciones de
consumidores y un acadmico experto en proteccin
del consumidor designado por el Consejo de Rectores
(art. 6 Decreto Supremo 37, de 2005, del Ministerio de
Economa, Fomento y Reconstruccin).
2.9 Ley de Juntas de Vecinos y dems Organizaciones
Comunitarias (Ley 19.418 de 1995 y modificaciones)
Uno de los pocos mbitos donde existe una cierta
estructura legal sistemtica que podra ser vinculada
a la participacin ciudadana, si bien con notables
insuficiencias, es el mbito local o comunitario. En
efecto, de acuerdo a la ley, las juntas de vecinos y
dems organizaciones comunitarias estn llamadas a
expresar la participacin de la ciudadana en el nivel
territorial ms inmediato y cercano, constituido por la
comuna o Municipio y, en niveles microlocales, por las
denominadas unidades vecinales.
Sin embargo, la principal caracterstica de esta normativa
es que suscribe una visin privatista de las organizaciones
vecinales y comunitarias. Como seal el Tribunal
Constitucional en su sentencia nm. 126 del 14 de
mayo de 1991 -que declar inconstitucional la norma
del proyecto de ley de juntas de vecinos que slo
permita la existencia de una junta de vecinos en cada
unidad vecinal- las juntas de vecinos son organismos
de representacin de las personas y no de gobierno
comunal. De esta manera se zanj la controversia
entre el gobierno de la Concertacin que postulaba
una nocin de organizaciones vecinales heredera de la
concepcin de la primera Ley de Juntas de Vecinos 16.880
de 1968, dictada bajo el gobierno de Frei Montalva, que
reconoca a las juntas de vecinos una funcin rectora en
los asuntos comunitarios y una injerencia en la estructura
municipal. Bajo el gobierno militar esta ley se mantuvo

en suspenso designndose los dirigentes locales por
la Intendencia regional y solamente en vsperas de su
trmino, en 1989, se derog y reemplaz por una ley de
organizaciones comunitarias que liberaliz y neutraliz
la tradicin de cooperacin y gestin comunal que las
juntas de vecinos tenan desde principios el siglo XX y
que haban sido reconocida por la Ley 16.880.
De todos modos, la actual legislacin reconoce a las
juntas de vecinos como vehculo de expresin de los
mltiples intereses de las personas, aunque les resta toda
significacin como espacios de participacin poltica
o pblica. La ley sobre juntas de vecinos responde al
concepto de un orden poltico en que los individuos,
por s mismos o en conjunto con otros, como titulares de
derechos, interactan con el Estado que, en sus distintos
niveles, es el nico ente dotado de atribuciones polticas.
De acuerdo con la Ley 19.418, las juntas de vecinos tienen
por objeto promover el desarrollo de la comunidad,
defender los intereses y velar por los derechos de los
vecinos, y colaborar con las autoridades del Estado y
de las municipalidades (art. 2 letra b). Se les prohbe
adems, perseguir fines de lucro y realizar actividades
de proselitismo poltico o religioso, entendindose el
vocablo poltico en el sentido de partidista.
En el artculo 42, se especifica el objetivo de las juntas
de vecinos al sealar que persiguen la integracin,
la participacin y el desarrollo de los habitantes de la
unidad vecinal. Los medios otorgados, consisten en
instancias concretas y acotadas al inters vecinal del
ejercicio del derecho de peticin que la Constitucin
reconoce a toda persona. El nico elemento que
contribuye a generar un espacio propio de participacin,
es la atribucin legal conferida a la organizacin
vecinal de la representacin de los vecinos, pero esta
caracterstica pierde gran parte de su fuerza constitutiva
de un espacio pblico participativo, si se tiene en
cuenta el marco de fraccionamiento y dispersin de
la organizacin vecinal. En efecto, si existen varias
asociaciones en un mismo territorio vecinal, ya no se
representa a los vecinos, entendidos como miembros
de una comunidad territorial, sino slo a aquellos que
forman parte de la organizacin respectiva.
En cuanto a las funciones que la ley les asigna, el artculo
43 en sus cuatro numerales, cada uno con sus respectivas
letras, stas son omnicomprensivas. A nivel vecinal, se
les encomienda promover los derechos de las personas,
desarrollar el espritu de comunidad, cooperacin y
respeto a la diversidad, velar por la integracin social de
los ms necesitados, promover el progreso urbanstico
y la buena calidad de los servicios pblicos.
Se puede afirmar que existe un claro desequilibrio entre
las funciones asignadas y la concepcin institucional
de las juntas de vecinos como simples asociaciones de
individuos, que no tienen participacin significativa en
la definicin, conduccin y ejecucin de las polticas

pblicas al nivel que les es propio: el comunal y vecinal.
Si revisamos los verbos empleados para describir la
participacin de las juntas abundan los emitir opinin,
colaborar con la autoridad, propender a, proponer,
y conocer.
Dentro de este panorama, slo la institucin del Fondo
de Desarrollo Vecinal (art. 45), abierto a las juntas de
vecinos, implica un cierto espacio de participacin
autnoma y significativa para stas, si bien la Ley de
Municipalidades no hace exigible la provisin de este
fondo en la aprobacin del presupuesto municipal.
Por su parte, las organizaciones comunitarias funcionales
tienen por objeto (art. 2 letra d) representar y promover
valores e intereses especficos de la comunidad dentro
del territorio de la comuna y estn sujetas a las mismas
prohibiciones que las juntas de vecinos; aunque la ley
las concibe en un rol de relativa menor importancia,
incluso como instrumentos aptos para conseguir los fines
sealados a estas ltimas. (Ver art. 43 nm. 1 letra a).
En la prctica, el estatuto de la organizacin funcional
ha sido til para dar cobertura jurdica a mltiples
expresiones asociativas emergentes, cuya vitalidad
muchas veces contrasta con la realidad esttica y
carente de convocatoria de las juntas de vecinos ms
tradicionales.
Por definicin, las juntas de vecinos son asociaciones
voluntarias; nadie puede ser obligado a pertenecer a
ellas ni nadie puede ser impedido de retirarse. Funcionan
sobre una base igualitaria o de no discriminacin, pues
a nadie, que rena los requisitos legales o estatutarios,
se le puede negar acceso. Los mismos principios rigen
respecto de las organizaciones comunitarias funcionales.
La ley dispone (art. 5 inc. 3) que slo se podr pertenecer a
una junta de vecinos, lo cual limita la funcin representativa
de los vecinos en las juntas.
2.10 Ley de Proteccin a Personas con Discapacidad
La Ley 19.284 establece normas para la plena integracin
social de personas con discapacidad y para velar por
el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitucin y las leyes. Contiene normas especficas
sobre equiparacin de oportunidades, en lo relativo
al acceso a la cultura, informacin, comunicaciones y
espacio fsico, promueve el acceso a la educacin y la
insercin y capacitacin laborales (arts. 18 a 38). Para
administrar el acceso a los beneficios establecido en la ley
se crea el Registro Nacional de la Discapacidad (art. 46).
La ley crea una accin jurdica especial de proteccin
de las personas discapacitadas, ante los Juzgados de
Polica Local, con el objeto de amparar a todo aquel
que sufra discriminacin o amenaza en el ejercicio de
los derechos y beneficios consagrados en la ley, y que
se adopte de inmediato las medidas para asegurar y
restablecer su derecho afectado (art. 48).
174
175
La ley crea el Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)

como organismo de derecho pblico, autnomo, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, destinado a
financiar ayudas tcnicas a discapacitados de escasos
recursos o a organizaciones sin fines de lucro que los
atiendan, y planes, programas y proyectos orientados a
la prevencin, diagnstico, rehabilitacin e integracin
social de personas discapacitadas, ejecutados por
instituciones estatales o por entidades sin fines de
lucro cuyo objeto sea la atencin a personas con
discapacidad (arts. 52 a 56). El FONADIS est dirigido
por un Consejo presidido por el ministro de MIDEPLAN e
integrado por los ministros de Educacin, Salud, Vivienda
y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones o sus
representantes y, adems por cuatro representantes de
organizaciones de personas con discapacidad que no
persigan fines de lucro y, adems, por un representante
del sector empresarial, uno de los trabajadores y dos
de instituciones de beneficencia dedicadas a atender
a personas con discapacidad (art. 57).
2.11 Ley Orgnica del Fondo de Solidaridad e Inversin
Social, FOSIS (Ley 18.989, de 1990)
Esta ley cre el Ministerio de Planificacin y Cooperacin,
MIDEPLAN y, dentro de su estructura, el Fondo de
Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), como un servicio
pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio
propio, que se relaciona con el Presidente de la
Repblica a travs de MIDEPLAN (art. 7). Su finalidad
es financiar planes, programas, proyectos y actividades
especiales de desarrollo social, coordinndose con
otras reparticiones del Estado, en especial con el Fondo
Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
En cumplimiento de su objetivo, el FOSIS tiene entre
sus funciones especiales contribuir a la erradicacin
de la extrema pobreza y el desempleo, preocuparse
por la situacin de grupos de menores ingresos y en
estado de riesgo social, en especial de los jvenes,
procurar el mejoramiento de las condiciones de trabajo
y produccin de los sectores de menores ingresos y
propender al desarrollo de los sectores ms pobres de
las reas rurales (art. 9).
Desde la perspectiva de la participacin, el FOSIS tiene
tambin como funcin apoyar la participacin de los
propios afectados por la pobreza en la solucin de
sus problemas (art. 9 letra d). Asimismo, la asignacin
de sus recursos debe considerar, en forma preferente,
los requerimientos que provengan de las regiones y
localidades que presenten los ms elevados ndices de
aislamiento, marginalidad y pobreza (art. 9 inciso final).
La direccin superior del Fondo corresponde a un Consejo.
Este Consejo se integra por tres autoridades (el ministro de
MIDEPLAN, el subsecretario de la SUBDERE, una funcionaria
de alto nivel en el rea de la mujer) y por cuatro consejeros
designados por el Presidente de la Repblica, debiendo
incluir entre estos a un representante de una universidad,

a uno de los trabajadores y uno del sector empresarial.
La representatividad de estos personeros es relativa, ya
que pese a provenir de actividades del amplio mundo
econmico y social, su universo de seleccin es restringido
y la designacin corresponde al criterio unipersonal del
Ejecutivo. Una de las principales atribuciones del Consejo
del FOSIS es proponer al Presidente la designacin de
su director ejecutivo.
2.12 Ley del Instituto Nacional de la Juventud (Ley 19.042)
El Instituto Nacional de la Juventud (INJUV) es un
servicio pblico funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relaciona
con el Ejecutivo a travs del Ministerio de Planificacin
y Cooperacin. Se define como un organismo tcnico
encargado de colaborar con el Ejecutivo en el diseo, la
planificacin y la coordinacin de las polticas relativas
a los asuntos juveniles. Entre sus funciones especficas
est estimular el conocimiento y la participacin de los
jvenes, promoviendo y financiando estudios, trabajos,
campaas, seminarios y otras iniciativas similares (art.
2 letra e).
El Director Nacional del INJUV cuenta con la asesora
de un Consejo integrado por diez personas, designadas
por el Presidente de la Repblica y de su confianza,
al que le corresponde analizar acciones, planes y
programas, hacer las sugerencias que estime conveniente,
formular observaciones y proposiciones y, en general,
dar su opinin sobre las materias en que se solicite su
colaboracin (art. 7).
2.13 Ley de Pesca y Acuicultura (Ley 18.892 y modificaciones)46
Esta ley contempla formas de participacin de la
comunidad en organismos con competencias econmicas,
sociales y ambientales relacionadas con la actividad
pesquera y acucola. Estos organismos son el Consejo
Nacional de Pesca, los Consejos Zonales de Pesca y los
Consejos Regionales de Pesca.
El Consejo Nacional de Pesca tiene por funcin contribuir
a hacer efectiva la participacin de los agentes
del sector pesquero a nivel nacional en materias
relacionadas con la actividad relacionada con la pesca
y acuicultura. Tiene facultades resolutivas, consultivas
y asesoras determinadas en la ley y est facultado
para emitir opiniones, recomendaciones, proposiciones
e informes tcnicos a la Subsecretara de Pesca del
Ministerio de Economa (art. 145). Est presidido por el
Subsecretario de Pesca e integrado por representantes
del sector pblico (tres jefes de servicio), del sector
privado (cinco representantes del sector empresarial),
46 Vase Decreto Supremo 430 de la Subsecretara de Pesca
del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin,
publicado en el Diario Oficial de 21 de enero de 1992, que
contiene el texto refundido, coordinado y sistematizado de
la Ley de Pesca y Acuicultura.
del sector laboral (siete representantes elegidos por las

organizaciones respectivas), del sector pesquero artesanal
(cinco representantes elegidos por las organizaciones
respectivas), ms siete consejeros designados por el
Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado.
Los Consejos Zonales de Pesca tienen por finalidad
contribuir a descentralizar las medidas administrativas
de la autoridad y hacer efectiva la participacin de los
agentes del sector pesquero en dicho mbito territorial
y martimo. Estn integrados por representantes del
sector pblico, del sector privado y de la sociedad
civil, incluyendo representantes de universidades o
institutos profesionales de la zona y de personas jurdicas
sin fines de lucro dedicadas a la defensa del medio
ambiente, a la preservacin de los recursos naturales
o a la investigacin en estas reas, designados por el
Presidente de la Repblica (art. 152).
Finalmente, los Consejos Regionales de Pesca tienen por
funcin identificar los problemas del sector pesquero
en el nivel regional, promover debates y propuestas
de solucin y realizar informes tcnicos destinados a
ilustrar las deliberaciones y decisiones del respectivo
Consejo Zonal de Pesca y de la misma Subsecretara.
Se integran de manera similar a los Consejos Zonales
(arts. 154 y 155).
La estructura prescrita en la ley para la integracin
de estos Consejos parece responder al concepto de
participacin denominado concertacin social, esto
es, la constitucin de un espacio de dilogo y consenso
entre los diferentes agentes del proceso productivo,
bsicamente empleadores y trabajadores, ms el
Estado en un rol arbitral y conductor de la poltica
pblica, en este caso, sectorial. A ello, se agregan
actores del mundo acadmico y de la sociedad
civil dedicada a cuestiones ambientales, aportando
conocimiento y complejidad al debate de intereses.
En todo caso, la participacin ciudadana en este
campo es relativamente dbil, pues predominan
los representantes del sector pblico y del sector
productivo empresarial.
2.14 Ley del Deporte (Ley 19.712, de 2001)
La ley comienza definiendo el deporte como un medio
de desarrollo integral de las personas comprendiendo
cualquier manifestacin educativo-fsica, general
o especial, realizada a travs de la participacin
masiva, orientada a la integracin social, al desarrollo
comunitario, al cuidado o recuperacin de su salud y
a la recreacin, como asimismo, aquella prctica de
las formas de actividad deportiva o recreacional que
utilizan la competicin o espectculo como su medio
fundamental de expresin social.
Hay toda una inspiracin participativa en la declaracin
legal del artculo 2 de la ley: Es deber del Estado
crear las condiciones necesarias para el ejercicio,
fomento, proteccin y desarrollo de las actividades

fsicas y deportivas, estableciendo al efecto una poltica
nacional del deporte, orientada a la consecucin de
tales objetivos. El Estado promover las actividades
anteriores a travs de la prestacin de servicios de
fomento deportivo y de la asignacin de recursos
presupuestarios, distribuidos con criterios regionales y
de equidad, de beneficio e impacto social directo,
que faciliten el acceso de la poblacin, especialmente
nios, adultos mayores, discapacitados y jvenes en
edad escolar, a un mejor desarrollo fsico y espiritual.
La poltica nacional del deporte deber ajustarse a las
disposiciones de la ley, reconociendo y fomentando
el ejercicio del derecho de las personas a organizar,
aprender, practicar, presenciar y difundir actividades
fsicas y deportivas. Asimismo, buscar la coordinacin de
la Administracin del Estado y de los grupos intermedios
de la sociedad, destinada a impulsar, facilitar, apoyar
y fomentar tales actividades fsicas y deportivas en los
habitantes del territorio nacional, en comunidades urbanas
y rurales, como tambin a promover una adecuada
ocupacin de los lugares pblicos y privados adecuados
para estos fines. Se resguardar la autonoma de las
organizaciones deportivas y la libertad de asociacin,
fundada en los principios de descentralizacin y de
accin subsidiaria del Estado (art. 3).
La ley crea el Instituto Nacional del Deporte (art. 10 y
ss.), organismo descentralizado del Estado, dirigido y
administrado por un Consejo Nacional, por consejos
consultivos regionales con integracin de los estamentos,
disciplinas y organizaciones concernidos. Sus funciones
fundamentales son proponer la poltica nacional de
deportes, promover la cultura deportiva en la poblacin,
asignar recursos para el desarrollo del deporte y fomentar
el desarrollo y supervigilar las organizaciones deportivas
en los trminos que establece la ley.
Se reconoce y regula distintos tipos de organizaciones
deportivas, entre ellas los clubes deportivos, las ligas
deportivas, las asociaciones deportivas locales y regionales,
los consejos locales de deportes, las federaciones y
confederaciones y el Comit Olmpico de Chile (art. 32).
Se establece un Fondo Nacional para el Fomento del
Deporte (art. 41 y ss.) cuyos recursos se distribuyen
mediante concursos destinados a financiar, entre otros,
planes, programas, proyectos y actividades deportivas
de fomento de la educacin fsica, la capacitacin y
perfeccionamiento deportivos, el deporte escolar y
recreativo, las competiciones comunales, provinciales,
regionales y nacionales.
Se crea un mecanismo de donaciones con fines deportivos,
cuyos beneficiarios pueden ser las organizaciones
deportivas que cuentan con un beneficio tributario
consistente en un crdito contra el impuesto a la renta
del donante contribuyente.
176
177
2.15 Ley de Donaciones con Fines Sociales (Ley 19.885

de 2003)
Esta ley, que norma el buen uso de las donaciones a
personas jurdicas por una parte, crea ciertos beneficios
tributarios para entidades que hacen donaciones a
instituciones que prestan servicios directos a personas de
escasos recursos o discapacitadas y, por otra, establece
beneficios tributarios a las donaciones destinadas a
entidades de carcter poltico. Adems, crea un fondo
mixto de apoyo social y regula aspectos generales
que afectan a las donaciones ligadas a otros incentivos
tributarios, en otras materias.
El incentivo tributario consiste en que los contribuyentes
del impuesto de primera categora, que declaran su
renta efectiva en base a contabilidad completa, que
no sean empresas del Estado o en las que ste tenga
participacin pueden hacer donaciones en dinero, con
un cierto lmite, a entidades que tengan la forma legal
de corporaciones o fundaciones, constituidas segn
el Cdigo Civil, cuya finalidad estatutaria y actividad
real sea proveer directamente servicios a personas de
escasos recursos o discapacitadas. Los contribuyentes
que hagan uso de esta franquicia podrn deducir el
50 por ciento de la donacin como crdito contra su
impuesto, y el 50 por ciento restante podrn rebajarlo
como gasto.
La donacin debe dirigirse a financiar proyectos o
programas de las mencionadas organizaciones que
realicen servicios que respondan a necesidades de
alimentacin, alojamiento, salud, mejoramiento de
oportunidades educacionales o laborales, prevencin
o mitigacin de problemas tales como drogadiccin,
violencia intrafamiliar, discapacidad, y la promocin
de derechos sociales, entre otros.
Un aspecto esencial de esta ley es que obliga a los
donantes a destinar al menos el 33 por ciento de la
donacin al fondo mixto de apoyo social que la
misma ley crea y que tiene una finalidad redistributiva,
en el sentido de aportar sus recursos a fundaciones y
corporaciones incorporadas al mencionado registro y
a organizaciones comunitarias funcionales o territoriales
que sean calificadas para participar en dicho fondo.
La funcin del fondo mixto es calificar a las entidades
sin fines de lucro que pueden optar a estos recursos,
aprobar criterios, requisitos y prioridades de los proyectos
a ser financiados, calificar y adjudicar los recursos.
Es administrado por un Consejo integrado por el ministro
de Planificacin y Cooperacin o su representante, quien
lo preside; el secretario ejecutivo del Fondo Nacional
de la Discapacidad (FONADIS) o su representante; el
Subsecretario General de Gobierno o su representante;
el presidente de la Confederacin de la Produccin y
del Comercio o su representante y tres personalidades
destacadas en materias de atencin a personas de
escasos recursos o discapacitados, elegidas por las
corporaciones o fundaciones incorporadas al registro de

instituciones calificadas por el Consejo como potenciales
donatarias establecido en la misma ley (art. 5). Los
consejeros elegidos de entre las organizaciones de la
sociedad civil se renovarn cada dos aos. Tambin
se debe elegir por lo menos a tres suplentes.
Esta ley, la ms reciente en materia de beneficios
tributarios, cumpli parcialmente el objetivo de ampliar
las opciones de destinacin de las donaciones hacia
fines sociales. Sin embargo, los restringi a aquellos
que provean directamente servicios a personas de
escasos recursos o discapacitadas manteniendo una
orientacin individualista y asistencial, que excluye a
muchas entidades que se plantean otras finalidades de
beneficio pblico, lo cual reduce aspectos significativos
de la participacin ciudadana tal como se comprende
en el mundo contemporneo.
2.16 Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico
(FONDECYT), Decreto con Fuerza de Ley 33, de 1981
Este cuerpo legal establece el Consejo Nacional de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, integrado por el
ministro de Educacin, que lo preside, el ministro de
Hacienda y el ministro de MIDEPLAN. Es decir, es un
organismo enteramente poltico y controlado por el
Ejecutivo. Su direccin administrativa se realiza a travs
de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y
Tecnolgica (CONICYT).
Bajo el referido Consejo Nacional existe una estructura
dual dedicada a asignar los recursos del Fondo de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDECYT) y cumplir
las dems funciones de esta institucin. Esta estructura
dual est conformada por los siguientes rganos:
a). El Consejo Superior de Ciencia, integrado por
siete miembros de designacin presidencial; se
renuevan dos cada ao, a propuesta en terna de
los miembros en ejercicio, definidos por el Presidente
de la Repblica; y
b). El Consejo Superior de Desarrollo Tecnolgico,
integrado por cinco miembros: el presidente de la
CONICYT, un miembro del Consejo Superior de Ciencia
y tres miembros designados por el Presidente de la
Repblica, a propuesta en terna de los miembros
en ejercicio de este mismo Consejo.
Es decir, en estos dos Consejos hay una designacin
representativa de los sectores profesionales concernidos,
pero se generan mediante un sistema de cooptacin,
que tiende a reproducir los puntos de vista del Consejo
ya instalado.
2.17 Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Ley
19.891 de 2003)
El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes es definido por
la ley como un servicio pblico autnomo, descentralizado
y territorialmente desconcentrado, con personalidad
jurdica y patrimonio propio, vinculado administrativamente

con el Ministerio de Educacin.
El Consejo tiene por objeto apoyar el desarrollo de las
artes y la difusin de la cultura, contribuir a conservar,
incrementar y poner al alcance de las personas el patrimonio
cultural de la Nacin y promover la participacin de
stas en la vida cultural del pas (art. 2).47 Se observa
que el Consejo tiene una funcin primordial de fomento
del quehacer artstico-cultural del pas, pero a ello no le
es ajeno el componente participacin. En esta misma
lnea, entre las funciones especficas acordadas al
Consejo se encuentran la de:
1. Apoyar la participacin cultural y la creacin
y difusin artstica, tanto a nivel de las personas
como de las organizaciones que estas forman y
de la colectividad nacional toda, de modo que
encuentren espacios de expresin en el barrio, la
comuna, la ciudad, la regin y el pas, de acuerdo
con las iniciativas y preferencias de quienes habiten
esos mismos espacios (art. 3 nm. 3); y la de
2. Facilitar el acceso a las manifestaciones culturales
y a las expresiones artsticas, al patrimonio cultural
del pas y al uso de las tecnologas que conciernen
a la produccin, reproduccin y difusin de objetos
culturales (art. 3 nm. 4).
Por otra parte, la ley recoge en esta materia un principio
de equidad territorial que ya est consagrando a nivel
constitucional en lo relativo a la regionalizacin, al
ordenar que en el cumplimiento de sus funciones, el
Consejo observe como principio bsico la bsqueda
de un desarrollo cultural armnico y equitativo entre las
regiones, provincias y comunas del pas y, en especial,
vele por la aplicacin de dicho principio en lo referente
a la distribucin de los recursos pblicos destinados a
la cultura.
La estructura del Consejo es ms novedosa que la de
otros entes estatales creados en pocas o en aos
anteriores. En efecto, la direccin superiordel Consejo
Nacional corresponde a un Directorio integrado por el
presidente del Consejo, que tiene rango de ministro de
Estado, por el ministro de Educacin y el de Relaciones
Exteriores. Adems, lo integran tres personalidades de la
cultura designadas por el/la Presidente de la Repblica
a propuesta de las organizaciones culturales del pas,
ms dos personalidades de la cultura designadas por
acuerdo del Senado, tambin a propuesta de las
organizaciones culturales del pas; completan el Consejo
dos acadmicos: uno designado por el Consejo de
Rectores y otro por las universidades privadas autnomas;
y un Premio Nacional elegido por sus pares (art. 5).
Dicho Directorio es asesorado por un Comit Consultivo
Nacional, integrado por quince personas de reconocida
trayectoria y experiencia en las distintas reas de la
creacin artstica, el patrimonio cultural, la actividad
47 El destacado es propio.
acadmica y la gestin cultural. Siete de ellas provienen

de la creacin artstica, concretamente de cada uno
de los mbitos de las artes musicales, artes visuales, artes
audiovisuales, teatro, danza, literatura y artes populares;
dos provienen del mbito del patrimonio cultural; dos
representan las culturas indgenas, y cuatro provienen
de las universidades, las industrias culturales, la gestin
de corporaciones y fundaciones de derecho privado
y la empresa privada.
Los integrantes del Comit Consultivo son designados
por el Directorio a propuesta de las correspondientes
organizaciones o instituciones que posean personalidad
jurdica vigente, y durarn dos aos en sus funciones,
no pudiendo ser designados para un nuevo perodo
consecutivo (art. 12).
Junto con destacar la inspiracin abierta de este diseo
organizacional en un ente pblico de alto nivel, lo que
sugiere mayor inters es la configuracin del Directorio
del Consejo Nacional. Se producen en este esquema,
al menos, dos cosas que no estn presentes en la
estructura de otros organismos colegiados con los que
podra ser comparado:
a). la decidida apertura hacia las organizaciones de
la sociedad civil -en este caso, las de carcter
cultural- concernidas en la materia; y
b). el hecho que la mayora del Consejo la hacen
losagentes culturales y no la alta burocracia estatal.
De este modo, tiende a incorporarse con ms fuerza
decisoria la participacin en lo pblico de la comunidad
ligada a las artes y a la cultura en general.
La Ley 19.891 recoge dos Fondos creados previamente
e integrados a la dinmica sistmica en el rea artsticocultural que pretende imprimir la accin superior del
Consejo Nacional: el Fondo de Fomento del Libro y la
Lectura (creado por la Ley 19.227 de 1993) y el Fondo
Nacional de la Cultura y las Artes (FONDART), cuyo texto
actualizado est en los artculos 28 y siguientes de la
misma Ley 19.891. Estos Fondos son administrados por
el CNCA, establecindose sistemas de evaluacin por
especialistas y de seleccin por jurados que garantizan
decisiones a base de criterios objetivos e imparciales.
2.18 Ley sobre Asociaciones Gremiales (Decreto Ley
2757 de 1979 y modificaciones)
La ley reconoce a las asociaciones gremiales como una
forma de organizacin que goza de personalidad jurdica
y que tienen por objeto promover la racionalizacin,
desarrollo y proteccin de las actividades que le son
comunes, en razn de su profesin, oficio o rama de la
produccin o de los servicios, y de las conexas a dichas
actividades comunes.
La ley ordena que los colegios profesionales existentes
deben convertirse en asociaciones gremiales, perdiendo
con ello privilegios tales como la afiliacin obligatoria e
ingreso a las profesiones y el control de su ejercicio tico.
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179
Las asociaciones gremiales se encuentran bajo el control

y fiscalizacin del Ministerio de Economa.
Estn constituidas por personas naturales en nmero no
inferior a 25 y/o por personas jurdicas en nmero no
inferior a cuatro. Son organizaciones sin fines de lucro,
esto es, no pueden distribuir entre sus socios ningn
tipo de utilidad o beneficio econmico; sin perjuicio
de ello, estn habilitadas para realizar todo tipo de
actividades econmicas de conformidad a la ley.
Los socios, consecuentemente, slo pueden recibir
beneficios de tipo moral, ideal o de bienestar gremial.
Las asociaciones gremiales pueden agruparse en
federaciones y confederaciones. En estos casos, agrupan
a asociaciones de base en un nivel o perspectiva territorial
de mayor nivel, sea provincial, regional o nacional. En
estos casos su representatividad respecto de los intereses
de las profesiones, actividades productivas o de servicios
crece, favoreciendo su legitimidad para establecer
interlocuciones con entidades pblicas y privadas y
realizar una funcin de representacin general de los
intereses de sus respectivos sectores.
Naturalmente, las asociaciones gremiales representan
gremios, es decir, sectores especficos del quehacer
profesional, econmico, social o cultural, que tienen
tambin rasgos particularistas y corporativos. Por ello, las
asociaciones gremiales son instrumentos asociativos que
reflejan el poder y capacidad de diversos sectores para
hacerse or e influir en las esferas pblicas o estatales. Por
ello, se hace necesaria una regulacin de su incidencia
(v. gr. proyecto de ley sobre lobby) que asegure
publicidad y transparencia de sus actuaciones frente a
las autoridades legislativas y de gobierno, pues de otro
modo, el derecho a participar de los distintos sectores
del quehacer nacional se convierte inevitablemente
en privilegio desigual e inequitativo respecto de otros
sectores que no tienen iguales oportunidades de acceso
a dichas autoridades.
2.19 El derecho de asociacin y las figuras legales de
organizaciones de la sociedad civil reconocidas en la
ley chilena
No se desarrolla en este trabajo el detalle particular
de las figuras asociativas que reconoce la legislacin
chilenas,48 sin perjuicio de haber dejado establecido en
un apartado precedente la ntima relacin y condicin
que tiene para el ejercicio de la participacin ciudadana
el reconocimiento y vigencia de la libertad y derecho
de asociacin (art. 19 nm. 15 CPE).
De todas maneras, cabe dejar constancia, de manera
sinptica el men legal que ofrece los tipos de
organizaciones que sustentan en buena medida las
48 Vase, entre otros, Viveros, Felipe. Legislacin vigente
para el sector privado y sin fines de lucro en Chile en Oliveira,
Anna-Cynthia (ed.), Marco regulador de las organizaciones
de la sociedad civil en Sudamrica, ICNL, BID y PNUD,
Washington D.C., 1997.
acciones e iniciativas participativas de la sociedad

civil chilena. La matriz legal bsica la constituye la
normativa del Ttulo XXXIII del Libro I del Cdigo Civil
(arts. 545 y ss.); en ella se regulan las dos formas bsicas
y tradicionales de organizaciones de derecho privado
sin fines de lucro: corporaciones y fundaciones de
derecho privado. Las primeras caracterizadas por su
estructura asociativa (una asociacin de personas
unidas de manera estable por un fin moral o ideal); las
segundas caracterizadas por constituir esencialmente
un patrimonio o un fondo destinado a un fin ideal de
carcter benfico. La concesin de personalidad jurdica
corresponde actualmente al Ministerio de Justicia y las
condiciones para su otorgamiento, las modificaciones
de estatutos, la disolucin, la fiscalizacin y las reglas
mnimas de organizacin interna estn reguladas en el
Reglamento sobre Concesin de Personalidad Jurdica a
Corporaciones y Fundaciones, contenido en el Decreto
Supremo 110 de 1979 del Ministerio de Justicia.
Legislaciones ms modernas y menos regalistas han
ido configurando en el tiempo la actual normativa
que regula a otras especies de entidades, como las
organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, las
organizaciones indgenas, las organizaciones deportivas,
las asociaciones gremiales y las iglesias y organizaciones
religiosas,49 todas las cuales cuentan con legislacin
orgnica completa,50 y otras como las organizaciones
de consumidores y las organizaciones ciudadanas
ambientales, que son reconocidas por la ley pero
cuyo estatuto no es desarrollado en forma sistemtica.
Por su parte, las Universidades y los establecimientos
educacionales de cualquier nivel que pueden crear,
organizar y mantener los particulares son reconocidos
en la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza.51
En un plano distinto, en el contexto de la produccin
y las empresas, encontramos, desde luego, a las
organizaciones sindicales de larga trayectoria histrica,
con sus federaciones, confederaciones y centrales
y, en el contexto de una tradicin de autogestin,
democracia econmica y solidaridad, a las cooperativas,
las organizaciones mutuales y, ms recientemente, las
organizaciones econmicas populares, estas ltimas
con un bajo grado de institucionalizacin. Tambin en
un plano sectorial especfico destacan las asociaciones
de aguas, de regado y de canalistas, reconocidas en
el Cdigo de Aguas, y las comunidades agrcolas, que
reconocen un fenmeno muy peculiar del ciertos reas
rurales entre los valles del Choapa y el Aconcagua.
Conclusin
49 Vase Ley 19.638, de 1999, que establece normas sobre la
constitucin jurdica de las Iglesias y organizaciones religiosas.
50 Algunas de dichas leyes revisadas en el cuerpo de este
trabajo.
51 Vase Ley 18.962, de 1990, Orgnica Constitucional de
Enseanza.
Como queda registrado en las pginas precedentes,

puede apreciarse que en el ordenamiento jurdico chileno
la participacin, en tanto derecho fundamental, tiene
suficientes fundamentos constitucionales, claramente
identificables, pero que ello no convierte al sistema
poltico chileno en uno que practica y reclama con
entusiasmo la participacin en las distintas esferas de
la vida nacional. Por su parte, diversas leyes especficas
establecen normas que habilitan formas particulares de
participacin de la ciudadana y que determinan la
conformacin de organismos pblicos colegiados con
funciones y atribuciones en diversos campos sectoriales
o relativas a determinados sujetos de regulacin, que
tienden a plasmar la participacin en diversos niveles
y con diversa intensidad.
Los niveles territoriales ms destacados se refieren a
los mbitos de las regiones y de las comunas, que
poseen una regulacin orgnica en el contexto de la
divisin poltico-administrativa del pas. Sin embargo,
esta cobertura territorial extensiva contrasta con el
alcance de las funciones y atribuciones de los rganos
de participacin contemplados en las leyes respectivas
(consejos econmico sociales provinciales y consejos
econmico sociales comunales), institucionalmente
muy dbiles pues poseen funciones slo consultivas
o de opinin y cuya convocatoria y funcionamiento
quedan entregados al jefe poltico de la respectiva
provincia o comuna, agente poltico que no representa
la expresin de la ciudadana organizada ni, por lo
general, est interesado en promoverla o activarla. Por
otra parte, tambin en el mbito local, las juntas de
vecinos perdieron desde el rgimen militar en adelante
el carcter de asociacin rectora y representativa
del conjunto de los intereses de las comunidades y
barrios, para convertirse en organismos locales ms o
menos vulgares, sin prerrogativas dentro ni frente a los
gobiernos comunales. En muchos casos, CESCO y juntas
de vecinos caen en el desuso en buena medida por la
desconsideracin prctica a que las someten los alcaldes,
o se pierden en la pluralidad de otras organizaciones
con cuyas demandas y proyectos se ven obligadas a
competir o, simplemente, reflejan un activo ciudadano
que corresponde a antiguas generaciones de miembros
y dirigentes que naufragan ante el general escepticismo
e individualismo organizacional o ante nuevas ofertas
de organizacin y participacin ms propias de la
sociedad de consumo, meditica y virtual.
Incluso ms, el hecho que la LOC de Municipalidades
contenga un captulo especial sobre participacin
ciudadana no significa que ella se encuentre regulada
de manera sistemtica en este nivel de la institucionalidad
administrativa ni menos que se encuentre arraigada en las
prcticas de los gobiernos locales. La aludida ley dispone
simplemente cules son los mecanismos de participacin
con que debe cumplir toda Municipalidad, estableciendo

de este modo una base mnima para todas las comunas.
Hay consenso a nivel estatal (SUBDERE) y de analistas de
diversos sectores respecto que los instrumentos legales
de participacin no impactan en la gestin participativa,
a causa de que los mismos Municipios reflejan una baja
valoracin de los mismos como instancias efectivas de
encuentro con los ciudadanos, el alto costo organizacional
o financiero que ellos implican y el escaso inters de
base por participar. Este es un nudo difcil de resolver
donde el impulso debera estar dado por autoridades
polticas y jefes funcionarios que respeten y promuevan
con honestidad el derecho a participar.
En mbitos sectoriales especficos, se puede decir que
la participacin en el rea ambiental es la que tiene un
mayor desarrollo institucional, si bien con deficiencias
en las posibilidades efectivas de la comunidad de
movilizarse y hacer frente, en condiciones de igualdad,
al poder empresarial y de los inversionistas. Los puntos
de vista e intereses de la comunidad suelen lesionarse,
a veces tras largas batallas judiciales, administrativas
y de opinin pblica, en un campo donde la actitud
de las autoridades de gobierno ha coincidido tcita
y a veces expresamente con la agenda e intereses
de los consorcios empresariales, manifestndose una
permanente ambigedad y discriminacin.
Un factor auspicioso lo constituye la reciente dictacin
de la Ley sobre Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica. Esta ley viene a resolver un vaco importante y
una cierta contradiccin en la aplicacin de la legislacin
ya existente referida a la probidad y transparencia
pblicas, por una parte, y al ejercicio de la libertad
de opinin y de informar, por otra. Los instrumentos
internacionales consideran el derecho a la informacin,
en general, como un componente de la libertad de
expresin y pilar del rgimen democrtico de gobierno.
Hablar de libertades pblicas implica, en esencia, poder
expresarse y opinar, y junto con ello, poder buscar y
recibir la informacin que sea precisa. La informacin
misma es un presupuesto de todo proceso participativo
llevado adelante con seriedad. La ley reconoce el
principio de publicidad de los actos y documentos de la
Administracin del Estado, el derecho de los ciudadanos
a pedir las informacin que se estime conveniente, salvo
las calificadas excepciones de reserva, franquea el
derecho a reclamar amparo frente a la denegacin de
informacin pblica y crea un organismo pblico autnomo
que vele por el cumplimiento de sus disposiciones. Por
otra parte, en especial, la dimensin fiscalizadora de
la participacin ciudadana se ver beneficiada con
la vigencia y uso de esta ley.
En cuanto a los llamados rganos de interfaces, se
aprecia una lenta evolucin que tiene todava mucho
que recorrer. Desde entes colegiados controlados por
el poder ejecutivo (FONDECYT, FOSIS) se ha avanzado
180
a propuestas de estructura mucho ms abiertas que
ubican en una posicin ms decisiva a los representantes
de la propia comunidad interesada en algn rea del
quehacer social. Tal es el caso de la integracin del
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y la de sus
Consejos Regionales. La conformacin de consejos
administradores de fondos pblicos concursables
debera avanzar en esta tendencia.
Respecto de la accin legal especial en beneficio de
sujetos sociales postergados o discriminados o, en un
caso ms radical, el reconocimiento de la pluralidad
tnica y cultural encarnada en los pueblos indgenas, la
legislacin chilena se ha quedado a medio camino entre
soluciones de viejo cuo paternalista y de predominio
estatal e ideas autonomistas igualitarias que pugnan
por aflorar pero que son eficientemente sofocadas
por el sentido final de inmovilismo de las normas que
los regulan.
Como visin de conjunto, estimamos que las exigencias
de la participacin en la vida colectiva nacional no
pueden basarse en una sola norma o estatuto, una
sola institucin o un solo ncleo de disposiciones. Ms
an, no puede basarse en el desempeo exclusivo
de la dimensin jurdica o normativa de la realidad,
sino que necesita explcitamente el desarrollo de una
cultura jurdica y poltica de derechos ciudadanos y de
participacin democrtica que se ejercite de manera
multidimensional en las comunidades territoriales y
locales, en las colectividades identitarias concernidas
en determinadas materias, en los individuos y en
la opinin pblica en general. Como se afirma en
el texto, la declaracin del artculo 4 CPE de que
Chile es una repblica democrtica, honradamente
interpretada permite entender que la participacin
poltica y ciudadana en general, son valores esenciales
del sistema poltico y social que es necesario respetar
y promover. El dispositivo inicial existe en tanto existe el
deber del Estado de asegurar el derecho a participar
(art. 1 inciso final CPE), el cual debe ser dinamizado a
travs de la accin de los ciudadanos.
Finalmente, la perspectiva jurdico-constitucional y
legal muestra que la dispersin y falta de sintona
cultural con la participacin ciudadana pueden hacer
ineficientes todos los mecanismos que existan o que
se creen. Para contrarrestar esta fuerza negativa, los
principios y normas deben articularse coherentemente
en un bloque normativo e institucional mediante una
praxis sociopoltica que entienda y contextualice la
participacin ciudadana con otros principios-ejes
(transparencia, igualdad social, responsabilidad, etc.)
necesarios para la constante y progresiva realizacin
de un rgimen democrtico.
Lo anterior, probablemente, implica llevar adelante
un conjunto amplio y diverso de iniciativas y reformas
que aun se encuentran pendientes en el sistema
constitucional y legal chileno y que completaran ese
bloque institucional de participacin ciudadana a que
se ha aludido y que se propone como preocupacin
de la mxima prioridad poltica para Chile. Entre esas
reformas cabe mencionar la sustitucin del actual
sistema electoral por otro que incluya proporcionalidad,
multinominalismo y una ordenacin distrital ms equitativa,
la introduccin de formas de ejercicio de la democracia
directa y semidirecta (como la iniciativa popular de ley,
el referndum para asuntos clave del debate pblico,
la revocacin de los mandatos populares). Asimismo,
un mayor desarrollo, autonoma y democratizacin
de las instancias regionales y comunales, la creacin
de organizaciones independientes de proteccin de
derechos fundamentales, como el Defensor del Pueblo,
la apertura del recurso al Tribunal Constitucional a los
requerimientos de los ciudadanos, entre otros. Algunos de
estos aspectos trascienden la participacin ciudadana
en la gestin pblica en sentido estricto; sin embargo,
junto con ella contribuyen a mejorar cualitativamente
las instituciones y la prctica democrtica en Chile.


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