INDICE

1. Introduccin
2. Pobreza en el Per
3. Poltica social en el Per
3.1. Lmites y dificultades para el establecimiento de objetivos y metas
comunes a nivel del conjunto de los programas sociales.
3.2. Criterios inadecuados de nivel y asignacin presupuestal.
3.3. Necesidad de consolidar la autoridad responsable de la gestin social
integrada.
3.4. Problemas de gestin en la poltica social.
3.5. Insuficiencias en el monitoreo y evaluacin.
4. Criterios para las tipologas de los programas sociales
4.1. Caractersticas
4.2. El enfoque del ciclo de la vida
4.3. Indicadores de gestin por tipo de programa
4.4. Eficiencia, eficacia, equidad, sostenibilidad
5. Anlisis de los Programas sociales
5.1. Programa Juntos

INTRODUCCIN

En la dcada de los noventa, la administracin de Fujimori liberaliz los mercados y

privatiz las empresas pblicas, reduciendo la participacin del Estado en la
economa. Para compensar a la poblacin ms vulnerable, desarroll diversos
programas sociales, inspirados en el concepto de focalizacin. En efecto, el discurso
oficial resaltaba la necesidad de utilizar los recursos escasos de la manera ms
eficiente posible, de modo que se dirigieran exclusivamente a los sectores ms pobres
de la poblacin. En este contexto, el gasto anual en proyectos de ataque a la extrema
pobreza subi de US$ 318 millones en 1993 a US$ 1.006 millones en 1995, oscilando
alrededor de esta ltima cifra hasta el ao 2000.
La eficiencia, el impacto y hasta la motivacin de estos programas han sido
cuestionados. Gran parte del gasto lleg finalmente a hogares que no eran pobres
(problemas de filtracin), mientras que al mismo tiempo muchas de las familias pobres
no resultaron beneficiadas (sub cobertura). Aunque se gast ms de US$ 5 mil
millones solo durante el segundo gobierno de Fujimori, las cifras de pobreza
permanecieron en un nivel preocupante: para el ao 2000, el 54% de la poblacin era
pobre y 15% lo era en extremo, segn Cunto. En las zonas rurales, 7 de cada 10
peruanos eran pobres y la mitad de ellos indigentes.
En el Per se manejan dos estimaciones de la pobreza: la oficial, del INEI y la del
Instituto Cunto, ONG especializada en medicin estadstica. Exista una diferencia
muy significativa entre ambas fuentes: la incidencia de la pobreza en 1997 era 37,7%,
segn el INEI y 50,7%, segn Cunto. En trminos absolutos, para el INEI haba tres
millones menos de pobres. La opinin pblica y la comunidad acadmica no confiaban
en estas cifras y preferan usar las de Cunto. La nueva administracin del INEI
decidi realizar una evaluacin independiente a estas estadsticas oficiales, a cargo
del investigador Javier Herrera (IRD, Francia) en interaccin con una mesa de
expertos promovida por dicho Instituto y el Consorcio. Su trabajo explica la
metodologa utilizada previamente por el INEI para medir la incidencia de la pobreza,
precisa sus debilidades, propone las correcciones metodolgicas del caso y estima
una nueva serie desde 1997. Segn el nuevo clculo, entre 1997 y 2000, la incidencia
de la pobreza aument en casi 6 puntos, al pasar de 42,7 a 48,4%. Los mapas de
pobreza han sido el principal instrumento para la focalizacin del gasto pblico. La
investigacin de Escobal, Torero y Ponce (GRADE) presenta un mtodo para generar
mapas de pobreza en distintos niveles de agregacin geogrfica (departamental,
provincial y distrital), utilizando dos fuentes distintas: los censos, que no incorporan
informacin sobre consumo, y las encuestas de hogares, que s incorporan esta
informacin, pero son representativas nicamente en niveles elevados de agregacin
geogrfica. El trabajo realiza un aporte metodolgico que permitir una actualizacin
continua de este instrumento de focalizacin, as como su validacin en distintos
niveles de agregacin geogrfica. Adicionalmente, se lleva a cabo una aplicacin
prctica de tal metodologa.

Finalmente, la investigacin de Saavedra y Surez (GRADE) muestra cmo el gasto

total en educacin en el ao 2000 llega a US$ 3.364 millones, de los cuales una cuarta
parte va al sistema privado. Sin embargo, la educacin pblica dista de ser gratuita y
el aporte de los padres de familia es muy significativo. Adems, el Estado invierte
mucho ms por alumno en educacin superior, donde los estudiantes suelen ser
menos pobres. As, un 21% del gasto pblico en educacin se dirige a las
universidades estatales, donde casi la mitad de los alumnos proceden del quintil ms
rico de la poblacin. Por su lado, las familias del quintil ms rico gastan 5,5 veces ms
por alumno que la quinta parte ms pobre. Naturalmente ello refuerza la desigualdad y
la transmisin de la pobreza de una generacin a otra.

2. Pobreza en el Per. Entre 1991 y 2004, prcticamente no se logr avances

significativos y sostenibles en la lucha contra la pobreza. Durante esos aos, la
pobreza alcanz entre el 50% y el 58% de la poblacin y la extrema pobreza al 20%.
Si bien la economa peruana empez a crecer significativamente a participar del ao
2001, es recin con la acumulacin del crecimiento y su diversificacin por sectores
que la evolucin de la pobreza muestra un panorama ms alentador.
As, segn las ltimas cifras del INEI la pobreza en el Per durante el 2007 afect al
48,6% de la poblacin, experimentando una reduccin con respecto al 2005 y 2006,
cuando afect al 48,7% (la cifra para el 2004 es de 48,6%) y 44,5% respectivamente.
La pobreza extrema tambin experiment una reduccin significativa en los mismos
aos, pasando de 16,1% en el 2006 a 13,7% en el 2007.
Sin embargo, siguen vigentes las grandes diferencias que an existen al interior del
pas. A nivel de regiones, la pobreza alcanza un 22,6% en la costa, pero a un 60,1%
en la sierra y un 48,4% en la selva. Las diferencias son an mayores entre
departamentos. En el 2007, departamentos como Lima, Ica, Arequipa, Tumbes, Tacna
y Madre de Dios presentaron cifras de pobreza por debajo del 25%, mientras que los
departamentos de Hunuco, Puno, Pasco, Apurmac, Ayacucho y Cajamarca
enfrentaron cifras mayores al 60%. Cabe estacar con preocupacin el caso de
Huancavelica, donde la pobreza alcanz al 86% de la poblacin.
Si bien la disminucin de la pobreza de los ltimos aos se ha dado en todos los
dominios geogrficos, ha estado concentrada mayoritariamente en zonas urbanas, en
las que la pobreza pas de 36,8% en el 2005 a 31,2% en el 2006, y a 25,7% en el
2007. Mientras en las reas rurales, se ha reducido de 70,9% en el 2005 a 64,6% en el
2007. Est pendiente entonces el importante reto de lograr que los beneficios del
crecimiento econmico alcancen de manera significativa a las zonas rurales y ms
necesitadas del pas, como Huancavelica, donde los porcentajes de pobreza son
elevados y donde la pobreza es estructuralmente ms difcil de superar, al estar
condicionada por un conjunto de factores (nutricin, educacin, niveles de

productividad, acceso a mercados, capacidades de gestin de gobiernos locales,

etctera).
3. Poltica social en el Per.
La poltica social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas
focalizados. Los primeros se basan en la demanda y por tanto son auto-focalizados.
Tal es el caso de la educacin pblica, la atencin de salud en establecimientos
pblicos, etc. aunque al interior de estos sectores puede haber proyectos o programas
focalizados (por ejemplo el Seguro Integral de Salud-SIS). Los programas focalizados
ms importantes comenzaron al inicio de la dcada de los 90 como una compensacin
a las medidas de ajuste econmico durante los primeros aos de la misma. Se
denominan focalizados porque no pretenden dar cobertura universal, y, desde la
oferta, establecen criterios de seleccin y filtros para acceder a ellos. En general, los
programas focalizados tienen como poblacin objetivo a las personas en pobreza y
pobreza extrema.
Algunos de los problemas centrales de la poltica social en el Per son los que se
describen en los prrafos siguientes:
3.1. Lmites y dificultades para el establecimiento de objetivos y metas comunes
a nivel del conjunto de los programas sociales.
La poltica social peruana no ha planteado objetivos y metas comunes de
cumplimiento obligatorio para todas las dependencias y programas responsables de
los programas sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pblica determina
la multiplicidad de objetivos y metas parciales. Cada sector funciona en forma auto
referenciada con nula o poca coordinacin intra e intersectorial. En esta estructura,
resulta muy difcil responder a objetivos y metas comunes.
Al respecto, debe reconocerse que el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza
establece tres ejes transversales de la poltica social:
Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales.
Eje 2. Promocin de oportunidades y capacidades econmicas.
Eje 3. Establecimiento de una red de proteccin social.
Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo protector
asistencial a lo habilitador como se analiza en detalle en la seccin siguiente.
Ello responde a la evidencia internacional que seala que la forma ms efectiva de
combatir la pobreza pasa por el desarrollo del capital humano y de las oportunidades
de empleo e ingresos. Pese a ello, y para la poblacin ms vulnerable, los programas
protectores (nutricin y salud, especialmente la materno-infantil y seguridad
alimentaria, pensiones y apoyo a la tercera edad, etc.) son indispensables para evitar
prdidas de capacidades en las personas y crear condiciones bsicas para aprovechar
las oportunidades educativas y econmicas.
Sin embargo, a pesar de la importancia que tiene la formulacin de esta nueva
estrategia global de la poltica social, dado el carcter general de estos ejes, es
necesario, todava, traducirlos en objetivos y metas ms concretas con plazos y
responsables especficos. Asimismo, los mltiples programas y proyectos no se han
alineado an con base en estos tres ejes orientadores.
Las metas del milenio son otro parmetro orientador, pero requieren ser precisadas
para el caso peruano.

3.2. Criterios inadecuados de nivel y asignacin presupuestal.

Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido
significativamente, sumando unos 4 mil millones de soles anuales en el ltimo
quinquenio, an se encuentra por debajo del promedio latinoamericano como
porcentaje del PBI (5.5% versus 8.2%). De acuerdo con algunos estudios sobre el
particular, la razn principal de los bajos gastos sociales en el Per es la baja
recaudacin fiscal como porcentaje del PBI () se observa adems una baja prioridad
fiscal que en trminos relativos hace retroceder al Per hasta ubicarlo como el pas
que menos prioridad fiscal otorga a los sectores sociales 18. Incrementar el gasto
social supone, por tanto, dos decisiones polticas: ampliar la cobertura de la
recaudacin y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los sectores
sociales en la asignacin del presupuesto pblico.
Otro problema relacionado es la asignacin de recursos a programas, no en base a
resultados, sino a sus niveles histricos. En tal sentido, es positivo que el Plan de
Reforma de los Programas Sociales proponga cambiar el criterio de asignacin
presupuestal hacia la gestin por resultados, reduciendo los costos administrativos de
los mismos.
Asimismo, puede considerarse un problema, la articulacin entre la poltica de
desarrollo econmico y la poltica social. No slo existen grados de desconexin entre
ambas, sino que histricamente se ha observado que el gasto social tenda a ser
procclico y sensible a las coyunturas electorales o coyunturas polticas inestables. Dar
mayor transparencia al gasto social y hacerlo menos voltil son dos de los otros
requerimientos de la poltica social. Una expresin de esta desconexin puede
encontrarse en el hecho de que algunos de los programas de desarrollo econmico
(por ejemplo Sierra Exportadora, crditos de la Cooperacin Financiera de Desarrollo COFIDE- para las Micro y Pequeas Empresas -MYPES-, Fondo de Inversin en
Telecomunicaciones- FITEL-, etc.) no se consideran a s mismos como programas
sociales, estando por tanto desarticulados del eje 2 del Plan Nacional de Superacin
de la Pobreza. Para dar coherencia a las polticas de Estado en un horizonte temporal
ms amplio se aprob durante la gestin del gobierno anterior la creacin del Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), sin embargo, an no se ha
implementado su funcionamiento. En tal sentido, consideramos que correspondera
que un sistema especial se encargue de los objetivos sociales del Estado y de
coordinar con el MEF la armonizacin de las estrategias econmicas con dichos
objetivos sociales.
3.3. Necesidad de consolidar la autoridad responsable de la gestin social
integrada.
A diferencia de la poltica econmica, la poltica social no ha tenido definida con
precisin una autoridad responsable encargada de planificar, normar, orientar y
evaluar la poltica social. La Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) con
el apoyo de su Secretara Tcnica, debera en teora cumplir estas funciones. En la
prctica, sin embargo, ha venido cumpliendo funciones deliberativas, sin que se
acenten los aspectos normativos, de gestin y coordinacin sistemtica de los
programas sociales. En la medida en que sta se consolide tcnica y financieramente,
y adems reciba un claro apoyo poltico al ms alto nivel, la CIAS se convertir en la
autoridad social nacional que la situacin requiere. Al respecto, es importante destacar
que a partir de la vigencia de la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158, se ha encargado cumplir esta funcin rectora a la CIAS a travs de una norma
con rango de ley. Esta consolidacin de un papel rector por parte de la CIAS
contribuira a centralizar la responsabilidad de la poltica social, que actualmente se

encuentra fragmentada y distribuida en cada programa social fusionado o

independiente.
3.4. Problemas de gestin en la poltica social.
Segn algunos autores, la mala gestin de la poltica social y los programas sociales
es el problema central. El Plan de Reforma de Programas Sociales pone especial
nfasis en mejorar los aspectos de gestin. Entre los diversos problemas de gestin
que cabe destacar se encuentran los de mala focalizacin, que determinan problemas
de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y de filtracin
(los programas llegan a los que no los necesitan). En el caso de los programas
alimentarios en el 2004, la filtracin llegaba al 51.4% en el caso del Vaso de Leche y al
46.2% en el caso de los Comedores Populares urbanos. La sub cobertura de estos
ltimos era del 97% en zonas rurales y del 96.8% en las urbanas.
Focalizacin y sistema de informacin. Para mejorar la focalizacin es
indispensable contar con instrumentos de levantamiento de informacin, tales como
censos, encuestas, entre otros, as como con un registro nico de beneficiarios. El
Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) en marcha debera permitir contar con
esta informacin para una mejor seleccin de beneficiarios, debiendo ampliar su
mbito de cobertura a las zonas rurales. Asimismo, la estrategia CRECER debe
permitir una mejor coordinacin entre los diferentes programas en mbitos especficos.
Sin embargo, no se trata solamente de mejorar la coordinacin entre programas
complementarios. Tcnicamente es necesario afinar los criterios de focalizacin con
base a una tipologa distrital para la focalizacin geogrfica que considere no slo la
incidencia de la pobreza, sino las potencialidades econmicas y niveles de articulacin
con el mercado. Para la focalizacin individual, debe considerarse el ciclo de vida y la
vulnerabilidad individual y familiar. Esta tipologa geogrfica, familiar e individual
debera permitir no solo priorizar el nivel de gasto, sino una mejor combinacin entre
programas destinados a reducir vulnerabilidades y los destinados a reforzar
capacidades.
Un sistema de informacin para el registro de beneficiarios, adems de servir para la
focalizacin de los diversos programas, debera orientarse a poder proporcionar
criterios y datos de resultados para permitir la graduacin de aquellos beneficiarios
que alcanzan ciertas capacidades o niveles adecuados de vida de acuerdo al apoyo
recibido. En el captulo siguiente presentamos algunos lineamientos que podran
tenerse en cuenta para el diseo e implementacin de mejoras al respecto.
Coordinacin con actores de la sociedad civil. Es importante tener en
consideracin que los principales actores de los programas sociales no se limitan al
Poder Ejecutivo. Las organizaciones de la sociedad civil y agencias de desarrollo
internacional, realizan intervenciones importantes en varios mbitos sociales. Segn la
Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) en el 2005 la cooperacin
internacional no reembolsable contribuy con ms 581 millones de dlares a
programas de desarrollo, de los que ms de 285 millones (un 49%) fueron ejecutados
por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) e instituciones privadas22. Las reas
de inversin ms importantes fueron medio ambiente, salud y educacin. Unir fuerzas
con estas instituciones no slo permitira mayores recursos y una mejor coordinacin
con el Ejecutivo, sino tambin aprovechar su experiencia y capacidades tcnicas. En
efecto, una de las ventajas comparativas de muchas ONG y agencias privadas de
desarrollo es su poder de innovar y asumir los riesgos que esto supone.

Participacin de los involucrados o beneficiarios. Otro aspecto clave de la gestin

de los programas sociales es el de la participacin de los involucrados, en especial de
la poblacin beneficiaria y sus organizaciones. Existen diversas experiencias
importantes de modalidades de participacin orgnica de la poblacin como los
Comits Locales de Administracin en Salud (CLAS), las Asociaciones de Padres de
Familia (APAFA) en educacin, los ncleos ejecutores del Fondo de Cooperacin para
el Desarrollo (FONCODES), los comits comunales del Programa Nacional de Manejo
de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), Comits de
Vaso de Leche en las municipalidades distritales y provinciales y como parte de los
Programas de Complementacin Alimentaria (PCA), los Comedores Populares en las
municipalidades provinciales. Esta participacin debera ser evaluada y reforzada,
pues no siempre funciona como debera o recibe el apoyo suficiente de los
responsables de cada programa.
Uno de los riesgos de la falta de participacin es que los beneficiarios orienten su
intervencin como grupos de inters y presin desvirtuando la focalizacin y objetivos
iniciales de los proyectos, como ha sucedido en ocasiones en el mbito de los algunos
comedores populares y del Vaso de Leche23, los que presentan altos niveles de
filtracin y bajo nivel de costo-efectividad. Sin embargo, est demostrado que, la
participacin de los involucrados mejora la relevancia y sostenibilidad de los
programas sociales. Por ello en las nuevas estrategias y programas, por ejemplo
CRECER y el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres- JUNTOS, se
est considerando priorizar la participacin y organizacin de la poblacin en todos
sus componentes como parte clave de sus objetivos y su gestin.
Transferencia de programas sociales a gobiernos locales (regionales,
provinciales y distritales) en el marco de la descentralizacin.
Los programas alimentarios se encuentran transferidos (caso del PCA) o en proceso
de transferencia (Programa Integral de Nutricin - PIN) a los gobiernos provinciales.
PRONAMACHCS y el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur
(MARENASS) funcionan en forma descentralizada con oficinas fuera de Lima. En
todos los casos, la ejecucin supone la participacin de los gobiernos locales. La
transferencia constituye un reto y una oportunidad. Un reto en la medida en que
muchos gobiernos sub nacionales han expresado limitaciones importantes respecto de
recursos humanos y tcnicos para asumir estas nuevas responsabilidades en forma
eficiente y eficaz. La desaparicin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)
ha determinado el debilitamiento de las acciones de capacitacin, orientacin y
supervisin a los recursos humanos locales que son claves para una adecuada
implementacin de los programas sociales. Esta es una tarea urgente que debera
considerarse entre las obligaciones de la Secretara Tcnica de la Comisin
Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS). La oportunidad se da en la medida en
que los gobiernos locales han incrementado su participacin en el gasto pblico del
9.2% en el 2004 al 15.3% previsto en el presupuesto 2008, especialmente por las
transferencias del canon minero. Estos mayores recursos pueden y deben permitir el
co-financiamiento de los programas sociales contribuyendo as a su sostenibilidad.
3.5. Insuficiencias en el monitoreo y evaluacin. Una parte importante de los
programas sociales -tal como se demuestra en el anlisis siguiente- carece de
mecanismos de monitoreo y evaluacin sistemticos y permanentes. Se ha
encontrado que muchos de los programas sociales carecen de lnea de base
actualizada, por lo que resulta difcil, cuando no imposible, medir avances, resultados
e impacto. El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso (nmero de

charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, crditos otorgados,

visitas a la Web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad.
Asimismo, se ha advertido que en algunos casos se confunde indicadores de proceso
y producto con indicadores de resultado. Ello explica que no se cuente con informacin
completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la poblacin participante.
Las evaluaciones de impacto que han realizado los programas sociales se deben
principalmente a los requerimientos para prstamos de agencias internacionales como
el Banco Mundial, Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Cooperacin
Internacional de Japn (JBIC), etc.
En este orden de consideraciones, debe considerarse que la nueva poltica de gestin
por resultados del MEF para la asignacin presupuestal es tanto un incentivo como un
reto para desarrollar, aplicar y mantener un sistema de datos de base, e indicadores y
sistemas de monitoreo y evaluacin.
As, la integracin de los programas sociales con los objetivos y metas nacionales
comunes requerir de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin que pueda
recoger indicadores del conjunto de programas y que contribuyan a su vez al logro de
estas metas y objetivos con responsabilidad de una autoridad social.

4. CRITERIOS PARA UNA TIPOLOGA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES.

4.1. Caractersticas bsicas.
Partimos por distinguir dos tipos bsicos o modelos ideales25: los programas
protectores (tambin llamados asistenciales) y los habilitadores. En la prctica
diversos programas incluyen componentes tanto protectores como habilitadores,
conformando un tipo intermedio o programa mixto. La tabla siguiente resume en
forma estilizada sus principales caractersticas.

Como se seala en la tabla anterior, los programas protectores buscan reducir la

vulnerabilidad y la prdida de capacidades humanas o patrimonio. Por tanto la
poblacin meta debe fijarse en funcin de su grado de vulnerabilidad, ya sea en
funcin de su ciclo de vida (ver seccin siguiente) o de circunstancias adversas
(desastres naturales o crisis familiares; desempleo prolongado, enfermedades
crnicas o discapacitadoras). Los programas habilitadores buscan reforzar
capacidades para aprovechar oportunidades econmicas o de diverso tipo. Por tanto
se orientan mayormente a personas en su ciclo de vida intermedio (jvenes y adultos
en capacidad productiva) que con sus propios medios no podran acceder a la
capacitacin o recursos (por ejemplo crdito, conectividad) que le permitan aprovechar
estas oportunidades.
De ello se deduce que los programas protectores deben reforzarse en perodos de
recesin o alta inflacin; en este sentido son anti-cclicos. Por el contrario, los
programas habilitadores tiene mayor valor estratgico en contextos de rpido
crecimiento econmico o cuando se desarrollan nuevas actividades econmicas o
aparecen nuevos nichos en el mercado (agro-exportacin, turismo, nuevas fuentes
energticas, descentralizacin, etc.). Por ello este tipo de programa es considerado
pro-cclicos.
En tal sentido, el impacto en las condiciones econmicas de los involucrados es
diferencial. Los programas protectores reducen los costos de recuperacin y la prdida
de patrimonio y capacidades. Su impacto en los ingresos es indirecto y de medicin
ms compleja. Los programas habilitadores s pueden y deberan tener un impacto en
los ingresos, ya sea en forma directa (caso del micro-crdito o la inversin en
infraestructura productiva) o indirecta (los casos de capacitacin laboral que mejoran
la empleabilidad).
Finalmente, podemos diferenciar ambos tipos de programas por la factibilidad o
deseabilidad de incluir un co-financiamiento de la contraparte local. Ello resulta
imposible e indeseable en el caso de los programas protectores, no slo por ser
grupos en pobreza extrema, sino porque tratan de atender derechos humanos bsicos.
Por el contrario, en el caso de programas habilitadores el cofinanciamiento local (en el
caso de obras de infraestructura) o individual (en el caso de programas de
capacitacin laboral o micro crdito) es ms factible y conveniente.
4.2. El enfoque del ciclo de vida.
Otra dimensin relevante en la caracterizacin de los tipos de programas sociales es
la relacin con el ciclo de vida (Grfico 2). La evidencia demuestra que, ceteris
paribus, las etapas ms vulnerables en el ciclo de vida individual son el perodo pre
natal, la primera infancia y la tercera edad. Por el contrario la vulnerabilidad fsica y
social disminuye en las edades intermedias. De ello se deduce que los programas
protectores tienen especial relevancia durante los perodos tempranos y tardos del
ciclo de vida (zonas A y C del Grfico 2), en tanto que los programas habilitadores
deberan enfocarse en personas de edades intermedias (zona B del Grfico 2).
En teora, ello significa que ambos tipos de programas tienen carcter sustitutorio. Sin
embargo, en la realidad parece conveniente combinar intervenciones protectoras con
habilitadoras, por ejemplo en programas para la tercera edad que incluyan desarrollo
de habilidades artsticas, recreativas y prcticas; o capacitacin nutricional en el caso
de programas de apoyo alimentario. En todo caso, el modelo del ciclo de vida permite

una aproximacin para estimar el gasto per cpita segn etapa de vida y tipo de
programa. En este sentido, la inversin per cpita (eje vertical) debera ser mayor en
programas protectores para nios y adultos mayores. Por el contrario, la inversin per
cpita en el caso de programas habilitadores debera ser mayor en las edades
intermedias.
La evaluacin actual de los programas sociales no incorpora informacin sobre el tipo
de programa e inversin por grupos de edad por lo que este planteamiento podra
tener utilidad futura para estimar en forma comparativa la focalizacin por grupos
etreos de los diferentes programas sociales segn su tipo.
4.3. Indicadores de gestin por tipo de programa
Un aspecto adicional en la caracterizacin propuesta son los principios de gestin que
deben aplicarse a cada tipo de programa social. Pueden considerarse como principios,
la eficiencia (relacin costo/resultado); eficacia (logro de resultados y metas); equidad
(no discriminacin) y sostenibilidad (continuidad sin apoyo tcnico y financiero
externo).

4.4. Eficiencia, eficacia, equidad, sostenibilidad

Estos principios permiten la evaluacin y control de los procesos de gestin segn tipo
de programa. En cuanto a la eficiencia en los programas protectores, sta depende
principalmente del diseo cuidadoso del mismo y de aprovechar economas de escala
(por ejemplo en campaas de difusin de salud preventiva, vacunacin, seguridad
ciudadana, prevencin de desastres, etc.). En el caso de los programas habilitadores,
la eficiencia no depende slo del programa, sino de las aptitudes previas de los

involucrados. El aprovechar las oportunidades requiere un mayor involucramiento del

participante. Asimismo, las economas de escala son menos importantes pues se trata
de transferir conocimientos y capacidades y no recursos fsicos (alimentos, medicinas,
vacunas, ropa, etc.). En este caso, tambin los programas de infraestructura
productiva pueden escapar a este criterio de eficiencia al depender de economas de
escala (en el traslado y uso de maquinarias y materiales, uso de mano de obra tcnica
y especializada, etc.). En cuanto a la eficacia, es decir al logro de metas y resultados
esperados, los programas protectores se orientan a mitigar o prevenir efectos
indeseados (enfermedades, desnutricin, prdida de activos, etc.), por tanto sus
indicadores de eficacia deben medir la recuperacin y/o prevencin (descenso en las
tasas de morbilidad y de nios con desnutricin crnica, porcentaje de nios
vacunados, mitigacin de desastres naturales, porcentaje de asegurados, etc.). Los
programas habilitadores buscan incidir en las capacidades para mejorar el acceso a
oportunidades. Por ello, su eficacia debe medirse no slo por las capacidades
incrementadas (nmero de cursos y participantes, becas otorgadas u obras
productivas construidas, etc.) sino tambin por el uso que los beneficiarios hagan
de estas capacidades para aprovechar oportunidades de mercado y trabajo. Ello hace
ms compleja la tarea de controlar y evaluar la eficacia de los programas habilitadores,
pues los resultados no son inmediatos. En cuanto a la equidad, sta es endgena al
diseo de los programas protectores y depende de la calidad de los instrumentos y
criterios de focalizacin, pues se trata de atender a los grupos ms vulnerables. En la
medida en que la vulnerabilidad es especfica por contexto y caractersticas
individuales, los instrumentos de seleccin de zonas y personas (o familias) deben ser
ms precisos que en el caso de los programas habilitadores en los que, como se ha
sealado, la auto-seleccin juega un papel mayor. Por ello, los problemas de subcobertura y filtracin tienden a ser mayores en el caso de los programas protectores.
La equidad en el caso de los habilitadores, si bien puede depender de los filtros de
seleccin iniciales, depender, asimismo, del aprovechamiento individual de las
nuevas capacidades y oportunidades. Por ello estos programas son, en el buen
sentido de la palabra, menos equitativos.
Una cuarta dimensin de la gestin de los programas sociales es el de su
sostenibilidad. Los programas protectores son en general menos sostenibles que los
habilitadores en la medida en que requieren un esfuerzo externo sostenido en cuanto
a recursos humanos y financieros. Para mejorar su sostenibilidad estos programas
necesitan desarrollar estrategias de prevencin y promocin como es el caso en salud
pblica con las campaas de vacunacin, de lavado de manos, de prevencin del
SIDA y de las infecciones de transmisin sexual, etc. Otro ejemplo es el de las
medidas de prevencin de desastres naturales como la reforestacin de pendientes,
viviendas antissmicas, encauzamiento de ros, etc.
5. Anlisis de los Programas Sociales
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