Manuel Garca-Pelayo

Obras Completas (II)

Ttulo de la obra: Obras Completas (II)

Autor: Manuel Garca-Pelayo
Copyright by Centro de Estudios Constitucionales, 1991
Reproduccin parcial del
Las Transformaciones del Estado Contemporneo,
El Estado Social y democrtico de derecho en la Constitucin Espaola, para:
MATERIALES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
Septiembre, 2000
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EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO EN LA CONSTITUCION ESPANOLA

1. El art. 1.1. de nuestra Constitucin define al Estado espanol como un Estado social y democrtico
de Derecho, texto indudablemente inspirado en el art. 20 y especialmente en el 28 de la Ley
Fundamental de la Repblica Federal de Alemania, en el que tanto la frmula en su totalidad como
cada uno de los trminos que la integran encuentran por primera vez sancin constitucional positiva.

En efecto, la nocin de Estado de Derecho, si bien tenia una historia mas que centenaria en el campo
de la teora del Estado, y algunos de sus elementos conceptuales -ante todo el principio de legalidad,
la reserva de ley y el control judicial de los actor administrativos del Estado- no haban dejado de
inspirar la construccin jurdica de la estructura estatal desde la segunda mitad del siglo xIx, es lo
cierto que tal nocin no haba sido recogida pot ningn texto constitucional positivo, aunque si to
estuvieran algunos de sus momentos integrantes. Tanto en la Ley Fundamental de Bonn como en la
Constitucin espaola, la expresin Estado de Derecho se muestra asociada con la de Estado
democratico. Pero si bien el adjetivo democratico no dejaba de contar con algun precedente en la
tradicin constitucional positiva, nunca se haba expresado de una manera tan ntida como factor
constitutivo del Estado. Y se muestra tambien vinculada con la de Estado social, que es, sin duda,
un concepto mucho ms reciente, pues sin perjuicio del uso circunstancial de la expresin en textos
del siglo XIX y de que su idea ya estuviera slidamente fundamentada por von Stein, tal expresin
slo aparece formulada con plena conciencia y postulando su acogida por el Derecho politico en la
epoca de la Constitucin de Weimar ante todo, aunque no slo, por Hermann Heller. Pero, en todo
caso, slo adquiere amplio desarrollo terico en nuestro tiempo, como consecuencia de su inclusin
en la Ley Fundamental de Bonn.

2. Al tratar de analizar la frmula Estado social y democratico de Derecho en el seno de la

Constitucin espanola, conviene empezar por determinar su posicin dentro de la normativa
constitucional, pues si bien todos los preceptor constitucionales estn dotados de validez jurdica, no

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todos, sin embargo, son de la misma especie ni tienen la misma significacin y el mismo rango. Por
consiguiente, el problema que se nos plantea es determinar en qu tipos o conjuntos normativos se
alberga el art. 1.1. de nuestra Constitucin.

2.1. En primer lugar, dicho precepto forma parte de un conjunto de normas (en total 34 artculos) cuya
plusvala sobre los dems preceptos constitucionales se muestra en que su reforma es equiparable
con una revisin de la totalidad de la Constitucin y que, por consiguiente, slo puede llevarse a cabo
por un mtodo mas rgido que para las restantes normas (art. 108).

2.2 En segundo lugar -y dejando de lado la perspectiva formal para entrar en la de la significacin-,
nuestro precepto forma parte de lo que la doctrina ha denominado normas fundamentales del
Estado, definidas por Maunz como declaraciones de contenido sobre el caracter y finalidad del
Estado establecido por la Constitucin y, por tanto, sobre sus principios estructurales y funcionales.
O, dicho de otro modo, se trata de normas constitutivas del tipo concreto de Estado desarrollado por
la Constitucin. A esta clase de normas fundamentales o constitutivas del Estado pertenece el
precepto que estamos comentando, justamente con aquel que establece que la forma poltica del
Estado espanol es la monarqua parlamentaria y con el que determina que la Constitucin se
fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espanola y garantiza la autonoma de las
nacionalidades y regiones que la integran.

2.3. Estos tres preceptos fundamentadores configuran lo que podemos designar como la esencia o
sustancia de la Constitucin Espanola a la que dan existencia normativa el resto de los preceptos
constitucionales, por eso tales normas tienen un caracter acunador, generador, germinal o troncal de
otras normas de la Constitucin, como vamos a ver a continuacion.

3. Si bien la frmula Estado social y democrtico de Derecho es una totalidad compuesta por tres
momentos o componentes inseparables en interaccin recproca, a saber: a) el objetivo social, b) la
concepcin ascendente o democrtica del poder, y c) la sumisin de ambos trminos a la disciplina
del Derecho, sin embargo, hemos de separarlos analticamente para mostrar algunas de las lneas
capitales del despliegue de cada uno de ellos en las restantes normas constitucionales.

3.1. As el postulado del Estado de Derecho se despliega en ciertos preceptos o conjuntos de

preceptos que establecen la sujecin de los ciudadanos y de los poderes pblicos a la Constitucin y
al resto del ordenamiento jurdico y que garantizan los principios configuradores del Estado de
Derecho (principio de legalidad, jerarqua normativa, etc.). Se establece y garantiza un sistema de
derechos fundamentales y libertades pblicas que constituyen simultneamente a unos derechos
pblicos subjetivos, la lnea que delimita la Grundkompetenz del Estado frente a la libre esfera de
accin de la sociedad, de los grupos de los individuos, es decir, la lnea que delimita el mbito del
poder del Estado y, con ello, determina los confines dentro de los cuales puede actuar la organizacin

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y atribucin de competencias especificas en el seno del Estado, bien entendido que tanto la
enumeracin de los derechos fundamentales como la delimitacin de la competencia basica del
Estado son componentes necesarios del Estado de Derecho; se establecen distintos tipos de reserva
de ley y se configura al Estado de autonomas en las lineas del Estado de Derecho. Pero, sin duda, lo
mas importante en este respecto es la sumisin de los rganos constitucionales y en general de los
poderes pblicos a una jurisdiccin constitucional, con lo cual el Estado espanol no es solamente un
Estado legal de Derecho, sino tambin y esencialmente un Estado constitucional de Derecho, no es
solamente el Estado de Derecho administrativo bien ordenado, sino el Estado del Derecho
constitucionalmente bien ordenado.

3.2. El postulado democrtico, por su parte, genera un conjunto de normas constitucionales, entre las
que podemos considerar como mar relevantes el principio de la soberana nacional y el del pluralismo
poltico; el derecho a la igualdad ante la ley, asi como el de igual acceso a la representatividad y a los
cargos pblicos; la constitucionalizacibn de los partidos polticos -pues sabido es que en nuestro
tiempo todo Estado democrtico es un Estado de partidos- asi como de las organizaciones sindicales
y empresariales, pues tambien el Estado democrtico de nuestra epoca se caracteriza por ser un
Verbdndertaat, un Estado en cuyas decisiones toman parte las organizaciones sociales afectadas.
Nuestra democracia es fundamentalmente representativa, pero reconoce tambin algunas formas de
democracia directa, como la iniciativa legislativa popular, el referndum para decisiones polticas de
especial trascendencia, as como para la elaboracin y aprobacin de los Estatutos de Autonoma y
para la reforma constitucional. Teniendo en cuenta la naturaleza del sistema politico de nuestro
tiempo, el postulado democrtico se expresa tambin en la participacin de los ciudadanos en el
proceso de toma de decisiones de ciertas instituciones y organizaciones que afecten no tanto a
objetivos polticos generales cuanto a intereses sectoriales o particularizados, y en cuyo detaIle no es
necesario entrar aqui.

3.3. Pasemos ahora al postulado del Estado social. Este tipo de Estado se caracteriza por varias
notas, entre las que destacamos las siguientes: i) por la superacin de las posibles contradicciones
entre la titularidad formal de unos derechos pblicos subjetivos y su ejercicio efectivo; ii) por la
prosecucin de la procura existencial, es decir, por la accion estatal destinada a crear las condiciones
para la satisfaccin de aquellas necesidades vitales que, en las complejas condiciones de la sociedad
de nuestro tiempo, no pueden ser satisfechas ni por los individuos ni por los grupos; iii) por la
concepcion del status de ciudadana no slo como una comn participacin en valores y en derechos
polticos, sino tambin en los bienes econmicos y culturales, y, consecuentemente, iv) por ser un
Estado de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad anade
otros que le fijan objetivos Para su accion legislativa y administrativa, con lo cual la Grundkompetenz,
cuyos lmites han sido establecidos por los primeros, recibe unos objetivos definidos por los segundos
y, finalmente, v) por una poltica orientada hacia la configuracin de la sociedad por el Estado dentro
de los patrones constitucionales. Dicho esto, nos queda anadir que el postulado social del Estado

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establecido en el art. 1.1. se despliega y concretiza a lo largo del texto constitucional, el cual
establece como deber de los poderes pblicos promover las condiciones para el ejercicio real y
efectivo de los derechos de los ciudadanos y de los grupos con independencia de su situacin social;
determina que con la riqueza del pas, cualquiera que sea su titularidad, esta subordinada al inters
general, y en su Captulo Tercero del Titulo II desarrolla el sistema de prestaciones a las que el
Estado esta constitucionalmente comprometido y que seria ocioso pormenorizar aqu. En otros
preceptos se garantizan el derecho a la educacin y el acceso a la cultura y se establecen los
instrumentos y las vas para la solucin de los conflictos socio-econmicos.

3.4. Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha tenido reiteradamente en cuenta el
caracter vinculante de la frmula Estado social y democrtico de Derecho y ha puesto de manifiesto
su importancia como punto de referencia interpretativo. En este sentido ha manifestado que dicho tipo
de Estado supone respecto al Estado liberal de Derecho que los derechos fundamentales no tienen
un alcance meramente negativo y que han de ser garantizados por prestaciones sociales o de otra
ndole a cargo del Estado (voto particular a la STC 80/ 1982); que tiene entre otras significaciones la
de legitimar medios de defensa a los intereses y grupos de poblacin socialmente dependientes y que
si el Estado social no excluye los conflictos socio-econmicos, s puede y debe proporcionar los
adecuados cauces institucionales para resolverlos (STC 11/1981). Ha destacado tambin la
relevancia de tal nocin del Estado Para la determinacin o interpretacin de ciertos preceptos
constitucionales (STC 19/1982). Ha interpretado que el carcter social y democrtico del Estado
impide que en nombre del principio de igualdad se prive al trabajador de las conquistas sociales
conseguidas (STC 81 / 1982). Y, en fin, que cuando un miembro de la sociedad defiende un inters
comn sostiene simultneamente un inters personal y que esta posible interaccin entre ambos
trminos es especialmente relevante cuando se concibe al Estado como social y democrtico de
Derecho (STC 28/1982).

4. Hasta ahora hemos tratado el tema desde el punto de vista de cada uno de los componentes de la
nocin Estado social y democrtico de Derecho. Pero tal nocin no constituye una simple
agregacin o yuxtaposicin de componentes, sino la articulacin de ellos en una totalidad conceptual.

4.1. Se me permitir que como introduccin al tema desarrolle una breve digresin sobre el hecho de
que la frmula en cuestin constituye una de esas trilogas frecuentes no slo en el pensamiento
teolgico, sino tambin en el pensamiento social -tres varnas, tres estamentos, tres clases, etc.- y en
el poltico y poltico-jurdico, donde las frmulas tripartitas no dejan de ser frecuentes. En este sentido,
un agudo jurista -Max Imboden- ha visto en la divisin clsica de poderes un vestigium trinitatir o,
dicho de otro modo, una manifestacin histrica de uno de los arquetipos mas importantes del
inconsciente colectivo, es decir, de un inconsciente no surgido de las experiencias infantiles de cada
individuo, sino de las experiencias originarias y colectivas del gnero humano, que configuradas en
los tiempos primordiales se repiten a to largo de la historia con distintos contenidos y significaciones.

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Uno de estos arquetipos recurrentes es el de la trinidad que -frente al monismo que significa la
dominacin unilateral de un poder o de un principio, y frente al dualismo generador de oposiciones y
tensiones, quiza irresolubles, significa simultneamente la oposicin y la unidad; no afirma la
unilateralidad de un principio ni deja sin resolver la tensin entre dos opuestos, sino que incluye un
tertium por referencia al cual puede cancelarse dicha tensin. La trinidad se muestra, as, como una
totalidad estructurada por s misma y descansando sobre s misma, calidades que segn Max
Imboden, inspirandose en Jung, explican desde el punto de vista de la psicologia profunda la
constante recurrencia del arquetipo trinitario. No es nuestro objeto tratar el tema desde el punto de
vista de la psicologia profunda, Pero si estimamos que estas referencias al arquetipo trinitario compuesto de tres principios distintos configuradores, a la vez que expresin de una unidad verdadera,
nos sirven de introduccin para la comprensin del objetivo de este trabajo.

4.2. Entendemos, en efecto, que la frmula Estado social y democratico de Derecho, ms all de las
contingencias en que fue adoptada, fuera por los constituyentes alemanes, fuera por los espaioles,
es un esfuerzo de sntesis entre tres trminos, cada uno de los cuales, dejado a su propio desarrollo
dialctico, podra conducir al antagonismo con los otros dos o con alguno de ellos. Sin posibilidad de
tratar aqu in extenso el tema recordemos que se ha puesto de manifiesto por algunos autores la
contradiccin entre el decisionismo democrtico y la idea del Estado de Derecho, al menos
concebidos ambos como tipos ideales. Y que no ha dejado de manifestarse por otros la
incompatibilidad entre los fundamentos del Estado de Derecho y los el Estado social. Frente a estas
afirmaciones, comenzaremos por decir lo siguiente:

En primer trmino, no es ocioso recordar aquel pensamiento de Tocqueville: Las instituciones

humanas son por su naturaleza tan imperfectas que basta casi siempre para destruirlas sacar todas
las consecuencias de sus principios. Es decir, la afirmacin unilateral de un principio no puede llevar
ms que a su destruccin, a su degeneracin o a la transformacin en su contrario, pensamiento que,
por lo dems, ya to encontramos en la filosofa poltica griega sobre las formas de gobierno y que en
nuestro tiempo se expresa en el concepto de entropa, es decir, en la degeneracin producida en una
realidad que permanece cerrada en s misma. La vigencia, pues, de cada principio no slo exige la
limitacin, sino tambien la interpretacin por otros en su contenido concreto.
En este sentido merece la pena recordar que hay pocas en la historia poltica que tanto en su
dimensin prctica como en su dimensin terica se caracterizan por la anttesis y el antagonismo
radicales, debidos precisamente al despliegue unilateral de los distintos principios en presencia,
mientras que hay otras pocas que buscan la sntesis y la integracin de los opuestos. Epocas en las
que la imagen de la politica como la distincin de amigos y enemigos en el sentido pblico y
existencial de la palabra no slo es descriptiva de la realidad emprica de las cosas, sino que se
traslada al campo intelectual de la formulacin y contraposicin de conceptos, pues, al fin y al cabo,
los conceptos no slo son instrumentos mentales para captar la realidad, sino tambin banderines y
consignas en torno a los cuales se agrupan los partidarios y los adversarios. Pero hay tambin

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pocas en las que se trata de buscar la concordia o, si se quiere, el consenso, no slo en el rea de
la praxis poltica, sino tambin en el de sus formulaciones conceptuales o ideolgicas,

Este documento ha sido reproducido con fines exclusivamente docentes, para su

uso por profesores y alumnos de Derecho Constitucional.