Las Piezas Del Conflicto

Las piezas del conflicto
LAS PIEZAS DEL CONFLICTO
Las piezas del conflicto
Fundacin UNIR Bolivia

Av. Ecuador 2327 esq. Rosendo Gutirrez
Tel. 2153021 2117069. Casilla 135, La Paz, Bolivia
Email: uniramn@entelnet.bo
Fundacin UNIR Bolivia

Primera edicin: Mayo de 2005.
Editor: Gustavo Guzmn
D.L.: 4 - 1 - 667 - 05
Produccin:
Plural editores
c. Rosendo Gutirrez 595 esq. Ecuador
Tel. 2411018 / casilla 5097, La Paz, Bolivia
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Impreso en Bolivia
ndice
Presentacin
I.
.........................................................................
Bolivia, la historia de un Estado en desvalido ...............

/Apuntes sobre la crisis estatal y la convivencia
social (o la agona de Leviatn en los Andes)
/ Jos Antonio Quiroga ........................................................
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II. La Guerra del Agua, la guerra de la informacin ..........

/La Guerra del Agua, madre de las batallas
/ Centro de Estudios de la Realidad Econmica
y Social de Cochabamba (CERES) ..........................................
/No ms voz a los sin voz, orejas a los que no
saben escuchar! / Rafael Archondo ....................................
III. Desafo y cerco a un Estado anmico ...............................
/ El Comit, un desafo al Estado
/ Comit de Enlace de Organizaciones de Pequeos
Productores .........................................................................
/ Reformas a la Constitucin con enfoque de gnero:
un cerco al poder poltico / Coordinadora de la Mujer ....
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IV. Dilogo entre el poder y la pobreza

(cuando el Estado desaparece) .........................................
/ Gas en territorio guaran del Itika Guasu
/ Miguel Castro Arze ...........................................................
/ La Provincia Gran Chaco, la provincia del gas
/ Rodrigo Ayala ....................................................................
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V. Dilogo en el mbito municipal: un lento aprendizaje .

/ San Javier, la (in)gobernabilidad municipal
/ Vidal Aparicio, Z. Orlando Ortega Prez , Tito Torrico
Sandagorda y Jordi Surkin Beneria ...................................
/ El municipio de la Virgen de Cotoca
/ Vidal Aparicio, Juan Castelln y Jordi Surkin Beneria .....
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VI. El Congreso o la impotencia de abrir el dilogo ............

/ El Parlamento como espacio de negociacin,
deliberacin y dilogo
/ Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga .................................
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Presentacin
Las piezas del conflicto es un documento de inters nacional. El

enunciado no resulta pretencioso, pues en este libro convergen
diversas visiones bajo una premisa: observar este fenmeno social en sus diferentes aristas y fases desde su concepcin hasta su
resolucin.
Los conflictos que se viven en el pas en el ltimo tiempo son
el resultado de causas estructurales exacerbadas por la creciente
desconfianza y desilusin de la sociedad civil con el sistema poltico. Muchos analistas lo han calificado como la seal de una grave crisis de Estado, porque manifiesta la brecha existente entre
los postulados democrticos y el principio de equidad reflejado
en la insuficiente participacin en espacios de poder, tanto de los
pueblos originarios como de otros sectores excluidos.
Los ensayos que se presentan en Las piezas del conflicto fueron algunos de los insumos analticos y reflexivos que sirvieron
de inspiracin al Programa NEDD (Negociacin, Deliberacin y
Dilogo), antecedente directo de lo que hoy es la Fundacin UNIR
Bolivia. A pesar de que bajo el puente de la vida nacional han
corrido las aguas aceleradamente, pensamos que sera de utilidad presentarlos al pblico por su riqueza y evidente actualidad. No slo permiten diversificar y ampliar la mirada sobre los
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conflictos en nuestro pas sino tambin sacar enseanzas de lo

vivido.
En la primera parte, las reflexiones se concentran en la crisis
estatal y en la difcil relacin de las autoridades con los movimientos sociales emergentes y los tradicionales inmersos en su
propia crisis. Le sigue un anlisis sobre la cobertura de los conflictos por parte de los medios de comunicacin, que presenta
hallazgos que pueden contribuir a reflexionar e incluso explicar
el des/encuentro entre los empresarios de medios, los periodistas y un pblico que se limita a recibir la informacin con escasa
capacidad de retroalimentacin.
En los siguientes captulos se muestran iniciativas exitosas
de una sociedad civil que recurre a estrategias de intervencin
pblica, desde pticas econmico productivas, de gnero y locales, para encontrar su espacio en medio de poderes asimtricos.
Es tambin altamente revelador el trabajo que refleja los efectos
de las explotaciones petroleras en el Chaco y la forma en que una
comunidad guaran pugna porque sus derechos sean respetados.
El captulo quinto nos muestra los esfuerzos para generar
escenarios de encuentro a nivel municipal en base a una experiencia en el oriente boliviano, y cmo estas regiones van tomando conciencia de que el manejo de la cosa pblica no es tarea fcil,
pues en ste micro universo intervienen intereses particulares y
hasta mezquinos que pueden ser un referente sobre historias que
no se deben repetir.
Finalmente, en el ltimo acpite, el Congreso Nacional se mira
bajo la lupa de expertos que conocen a fondo las fortalezas y debilidades del que debiera ser pero no da la talla un escenario
natural de intercambio de ideas y visiones de pas.
Los conflictos son procesos reguladores de las tensiones del
cuerpo social donde se revelan diferentes lenguajes de la accin
colectiva y espacios donde la realidad se desnuda.
Las piezas del conflicto permite mirarlos del derecho y el revs
y aporta con elementos para evaluar la alternativa, no de frenar el
conflicto, sustancial a la vida en democracia, sino sus derivaciones perversas, por ejemplo, el acudir a medidas de hecho antes
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PRESENTACIN
de haber iniciado el dilogo, por un lado, o el comprometer la fe

del Estado sin nimo de cumplir con lo ofrecido, por el otro.
Son estas distorsiones, as como otro tipo de causas institucionales y estructurales, que llevan a que el conflicto escale y en su
lugar tengamos una situacin de crnica inestabilidad y brotes
espordicos pero intensos de violencia, que no debe confundirse
con la causa subyacentes de la conflictividad que es la pobreza.
Para que los conflictos transcurran y se canalicen por vas
pacficas es preciso no slo entender sino actuar sobre las causas
de la exclusin ciudadana en el plano econmico y social, pero
adems extremar esfuerzos para cambiar esa lgica donde todos
hablan pero nadie escucha. Se requiere brindar a la poblacin una
informacin de calidad que alimente el dilogo, genere una deliberacin responsable y haga posible el ejercicio de una democracia participativa que transforme el conflicto en una verdadera
oportunidad.
Ana Mara Romero de Campero

Directora Fundacin UNIR Bolivia
La Paz, Mayo de 2005.
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I. Bolivia, la historia
de un Estado desvalido
El pecado original. As nombra el autor del texto

que abre este libro a la existencia de un pas y de un
Estado constituido en base a un terco, recurrente e
histrico distanciamiento de la mayora abrumadora
de su poblacin indgena.
Escrito diecisiete das antes del ahora
emblemtico 17 de octubre de 2003, el texto
preanuncia los hechos sucedidos en ese histrico mes.
Herido de muerte, Leviatn, agoniza en los Andes,
apunta el autor, sealando la dramtica travesa del Estado
boliviano en los ltimos cincuenta aos de historia.
El texto abre el libro dibujando el contexto nacional en el que
se desarrollaron diversas experiencias de Negociacin,
Deliberacin y Dilogo (NEDD) ocurridas en Bolivia en los
ltimos aos.
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Apuntes sobre la crisis estatal

y la convivencia social
(o la agona de Leviatn en los Andes)
Jos Antonio Quiroga T.
obre el terror pnico de la guerra civil se funda

colectivamente el Estado. Condenado as a
desparecer cuando su absoluto poder, en lugar
de engendrar temeroso respeto y concordia pblica,
genera terrorsticamente su propia contestacin revolucionaria, para concluir de nuevo, en el pnico colectivo de la guerra civil. Catico fin y retorno al terror originario de la naturaleza salvaje, reproduciendo el trgico escenario de donde penosamente se volver a salir con la fundacin colectiva de un nuevo
Estado instaurando polticamente su propia sociedad
civil. Cclico retorno del caos originario, cclica destruccin y recreacin de Leviatn. Eterno retorno de
la vida en la muerte, de la generacin en la disolucin: comn destino de los humanos con toda otra
naturaleza viviente.
Carlos Moya,
Thomas Hobbes: Leviatn o la invencin moderna
de la razn, Editora Nacional, Madrid, 1980.
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Desde el ao 2000, Bolivia vive una coyuntura particularmente crtica de su historia, aunque podramos afirmar que toda la historia de Bolivia es la de una sola, recurrente e interminable crisis, en la
que los momentos de normalidad han sido ms bien excepcionales. Esta condicin anmala denuncia las malformaciones congnitas del Estado nacional y pesa en el alma colectiva de los bolivianos,
particularmente en el modo de generar y resolver sus conflictos.
Las reformas iniciadas en 1985 y profundizadas a mediados
de los 90 lograron instaurar cierta institucionalidad poltica y econmica que sus promotores anunciaban como la tarda modernizacin del pas, el reconocimiento de los derechos de pueblos y
regiones secularmente postergados, y la incorporacin competitiva en un escenario mundial cada vez ms interdependiente.
Sin embargo, estas innovaciones en la gestin econmica y
en el ordenamiento legal no fueron acompaadas por reformas
similares en las instituciones polticas. El rezago de la poltica frente a la economa y su divorcio respecto a la sociedad se expresaron ntidamente en las movilizaciones sociales de los aos 2000 y
2001 y en las elecciones generales de 2002. Nuevos actores
irrumpieron en el mbito poltico impugnando el sistema de partidos y el ordenamiento republicano. La crisis de legitimidad de
las instituciones polticas, la insolvencia econmica del Estado y
el fracaso del desarrollo, configuran un complejo escenario en el
que predominan la exacerbacin de los conflictos sociales, la
ingobernabilidad y el resurgimiento de pulsiones autoritarias. La
ausencia de alternativas viables frente a este cuadro de desagregacin general aade un componente de enorme gravitacin en
el nimo de una poblacin desmoralizada y beligerante.
El pecado original
Tras centurias de usurpacin colonial, Bolivia naci a la vida
independiente como desgajamiento de los virreinatos de La Plata
y el Per, de los que las provincias altoperuanas haban dependido alternadamente. El acta de fundacin de la Repblica da cuen14
LA CRISIS ESTATAL Y LA CONVIVENCIA SOCIAL
ta de una eleccin entre esos dos centros de poder econmico y

militar y la opcin final por la independencia de ambos. Ni jurdica, ni territorial, y menos an socialmente, el nuevo Estado tena
una unidad preexistente ni una razn de ser que no fuese el inters
circunstancial de las elites criollas.
La poblacin indgena, abrumadoramente mayoritaria, no
tuvo representacin alguna en la Asamblea que dio nacimiento a
la Repblica, ni particip posteriormente en los rganos de gobierno o en la administracin pblica. Desde entonces la institucionalidad estatal se construy a imagen y semejanza de Europa, de
Norteamrica, y de los pases ms adelantados de la Amrica del
Sur, desconociendo la cultura y las necesidades de los pueblos
indgenas de este pas.
En este divorcio fundacional entre sociedad civil y sociedad poltica pueden hallarse las races de la inestabilidad boliviana. Un Estado que se construye al margen y en contra de la
mayora de sus habitantes est condenado a la ilegitimidad y la
ingobernabilidad crnicas. Ante los ojos de las mayoras indgenas, todo el andamiaje poltico y econmico impuesto por el Estado tena el signo de un allanamiento, de un despojo. Si la poblacin es la base natural de un Estado, es justo reconocer que aqu
se construy un Estado contra natura. Tampoco el territorio
nacional pudo ser administrado cabalmente por el Estado que
perdi la mitad de su superficie en conflictos con todos los pases
vecinos. El resultado fue la edificacin de un simulacro de Estado
que tena, agravadas, las dificultades de cualquier orden estatal
pero muy pocas de sus ventajas.
La divisin poltico administrativa es tal vez el ejemplo ms claro de ese desajuste estructural entre la sociedady la institucionalidad
republicana. Los departamentos, provincias y cantones fragmentaron el ordenamiento social preexistente y redistribuyeron la poblacin indgena en funcin de la explotacin de los recursos naturales y la sobreexplotacin de los recursos humanos. La improvisacin y la ausencia de una visin de conjunto hicieron el resto.
Slo la lenta catequizacin, la castellanizacin, la migracin hacia los centros urbanos, la educacin escolar, la vertebra15
cin caminera y, en no pocas oportunidades, el uso de la fuerza

pblica fueron forjando una base ms amplia de sustentacin del
Estado hasta que en 1952 la mayora indgena se incorpor formalmente a la vida poltica e institucional de la Repblica. Digamos que el Estado es propiamente nacional recin desde hace
50 aos y an as sin la vigencia plena de los derechos de las nacionalidades originarias. La rebelin indgena que se preanuncia
desde hace tres aos parece confirmarlo.
Normalidad y estado de excepcin

Toda sociedad tiene un modo de generar y resolver sus conflictos y los Estados mejor constituidos son aquellos que han encontrado la forma de encauzar las demandas insatisfechas de su poblacin y administrar los intereses contrapuestos de los diversos grupos sociales sin poner en entredicho su ordenamiento constitutivo,
que es justamente el orden constitucional. El apego a las normas
constitucionales determina el grado de normalidad en el desempeo estatal y la convivencia ciudadana. Las infracciones a esa norma
estn previstas en la propia Constitucin que establece las circunstancias en las que el poder poltico puede adoptar transitoriamente
medidas de excepcin, como el estado de sitio. Tambin prev sanciones para quienes pretendan convertir esa excepcionalidad en un
estado permanente, es decir, en normalizarlo.
Convengamos en que es normal un rgimen sujeto a normas
que tienen su origen en un acuerdo o hbito. El supremo acuerdo
es el del ordenamiento constitucional. Pero puede haber pautas
de comportamiento que se han convertido en normas por el uso
prolongado que se hace de ellas, aunque no figuren en ningn
cdigo y no tengan la fuerza constrictiva de la ley. El derecho
consuetudinario y los llamados usos y costumbres pueden por
ello ser tan normales como la norma escrita y exigir eventualmente su incorporacin en el rgimen constitucional.
Pero, qu ocurre cuando las normas no se cumplen, cuando
las infracciones al ordenamiento constitucional se vuelven habi16
tuales, en suma, cuando la excepcin sustituye a la regla? Qu

sucede si los propios encargados de hacer cumplir las leyes las
violan sistemticamente? La crisis que sobreviene en tales circunstancias puede ser duradera y formar hbito. Es lo que parece haber sucedido en Bolivia.
La ilegitimidad fundacional del Estado es uno de los motivos
por los que ni las elites gobernantes ni la poblacin respeten la
legalidad constitucional. Vivimos en un Estado que no es de derecho sino de excepcin. Las frecuentes amnistas tributarias, los
mrgenes de impunidad de los dirigentes partidarios, los borrones y cuenta nueva al final de cada conflicto social, sealan una
tendencia a infringir las normas que se ha hecho consuetudinaria. Bolivia podra ser caracterizada por ello como un Estado al
margen de la ley, un Rogue State segn la aberrante tipologa propuesta por el gobierno norteamericano.
Por ese mismo motivo, las crisis no son excepcionales sino
que constituyen ya un modo de ser de los bolivianos. Los conflictos no suelen ser explosiones destinadas a recomponer el orden o a crear uno nuevo, sino una modalidad de convivencia en
el desorden, un ajuste de cuentas entre sujetos de hecho, no de
derecho. En el estado de anomia reinante en los ltimos aos,
todo est permitido a condicin de que uno tenga la fuerza suficiente para imponer sus derechos. No sorprende por eso mismo que la agenda pblica est saturada de demandas por hacer
prevalecer los intereses de aquellos grupos que no se sienten
debidamente representados en los poderes pblicos y protegidos por la ley.
Hay una considerable desproporcin entre deberes y derechos y una muy arraigada conviccin de que los derechos conciernen a los ciudadanos y los deberes a los gobernantes, como si
de una divisin del trabajo se tratase. Si a ello sumamos la orientacin patrimonialista de la poltica, se entiende que todas las
demandas reclamen una satisfaccin gubernamental acorde con
las promesas electorales de quienes detentan la funcin pblica.
Y como el Estado no tiene las posibilidades ni las atribuciones
para resolver las carencias de todos los sectores sociales, pierde
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ante los ojos de la poblacin insatisfecha la poca legitimidad que

le restaba y prospera una conflictividad anmala que paraliza la
gestin pblica y amenaza con hacer saltar por los aires la frgil
institucionalidad republicana.
La historia reciente de esta conflictividad endmica de la sociedad boliviana puede explicarse por el rpido deterioro de la
poltica y la economa. Veamos sus rasgos principales.
La poltica
Los conflictos sociales del ao 2000 y 2001, el resultado de las
elecciones de 2002, la crisis de febrero de 2003 y la actual movilizacin social, preanuncian el final de un ciclo histrico que se
inaugura con el ajuste estructural de 1985, pero cuyos componentes estructurales (tipo de Estado) podran remontarse hasta la revolucin de 1952.
Tras 18 aos de dictaduras militares de distinto signo (nacionalistas de izquierda y de derecha), y un perodo de transicin
caracterizado por una gran turbulencia poltica (entre 1978 y 1982
hubo tres elecciones generales, tres golpes de Estado, cinco presidentes y la virtual paralizacin de la gestin pblica), en 1982
Bolivia inaugura el perodo ms prolongado de gobiernos democrticos de su historia.
Descontando el gobierno de la Unidad Democrtica y Popular UDP (1982-1985), que por su orientacin ideolgica y el
acortamiento de su mandato pertenece ms bien al perodo de
transicin descrito, a partir de 1985 se instala en Bolivia un modelo econmico y poltico administrado por un consorcio de
partidos que ha tenido a su cargo cuatro gestiones gubernamentales completas y el actual gobierno de Snchez de Lozada, que
presumiblemente podra no culminar su mandato.
No obstante las diferencias en el estilo de gestin, las variaciones programticas y los resultados obtenidos, los cinco
gobiernos compartieron la orientacin general de la poltica
econmica de inspiracin neoliberal que consiste, en trmi18
nos generales, en la progresiva transferencia de competencias

del sector pblico hacia el sector privado. Las empresas estatales mineras e hidrocarburferas, los servicios de provisin de
agua potable, electricidad, telefona, los hoteles prefecturales,
la lnea area nacional, algunas industrias manufactureras, el
cobro de peaje, la administracin de aeropuertos, la construccin de carreteras, etctera, fueron traspasadas al sector privado, que deba hacer una gestin eficiente y aportar en impuestos ms de lo que esas empresas contribuan antes en regalas
y utilidades.
Pero la compulsin privatizadora no slo afect a las empresas estatales y los servicios pblicos: tambin se privatiz la
poltica. Los caudillos pasaron a convertirse en dueos de sus
partidos y a usufructuar el poder poltico como accionistas de la
administracin pblica. La democracia de mercado, que combina el sistema de partidos de la democracia liberal con la economa de mercado, convirti la gestin pblica en un negocio
privado. El derrumbe de lo pblico frente a las bondades de lo
privado, fue la ideologa que sostuvo esa transferencia de bienes y servicios, incluyendo los servicios polticos que proveen
los partidos (mediacin, representacin, generacin de proyectos colectivos).
Con frecuencia se elogia las bondades del sistema de partidos,
sus pactos de gobernabilidad con mayora parlamentaria, el generoso desprendimiento de los jefes partidarios para deponer sus diferencias y llegar a acuerdos en funcin del bien comn y sus contribuciones a la modernizacin de la institucionalidad democrtica. Es indudable que sin esas cualidades, no se podran haber llevado adelante las reformas ms importantes del periodo, muchas
de las cuales no tenan respaldo popular o fueron abiertamente
contrarias a los intereses de vastos sectores sociales. La democracia
pactada tuvo como principal mrito la propia sobrevivencia del
sistema democrtico. En cambio, sus resultados en el desempeo
de la gestin pblica dejan mucho que desear.
De acuerdo a un reciente diagnstico de la Estrategia Nacional de Desarrollo Institucional,
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despus de 20 aos de democracia representativa el sistema poltico contina reproduciendo la larga historia de manejo discrecional reflejado en
una lgica clientelar, patrimonial y bsicamente prebendal de la cosa pblica. En la percepcin ciudadana, la democracia pactada acab siendo nada
ms que un instrumento para un reparto del poder y un cuoteo abierto de
la administracin pblica. La gobernabilidad instrumental o logro de una
mayora parlamentaria, ha conducido a erosionar la credibilidad del sistema poltico, del pacto, de los partidos y de las instituciones de la democracia por su falta de transparencia, visible corrupcin e impunidad partidaria en el manejo estatal.
Los partidos polticos son los principales responsables del

descrdito y la prdida de legitimidad de las instituciones pblicas, al punto de ser percibidos ellos mismos como la principal amenaza para la democracia. Por ello, no sorprende que las
movilizaciones sociales a partir del ao 2000 impugnen el rgimen de partidos y exijan una reforma constitucional ampliada
que acabe con el monopolio partidario de la representacin poltica. El crecimiento desmesurado de la burocracia, la discontinuidad en la funcin pblica, la feudalizacin de las instituciones estatales, la impunidad para los jerarcas partidarios responsables de actos de corrupcin y violacin de los derechos humanos, han generado un sentimiento muy extendido de frustracin que se expresa en la abstencin electoral (en su expresin
ms dramtica, 30 por ciento de abstencin frente a 22 por ciento del partido ms votado en 1997), el incumplimiento de las
normas y la desesperanza.
Otra de las caractersticas del modelo instaurado en 1985
fue la sistemtica divisin y destruccin del movimiento sindical. Asumida como una poltica de Estado, la fragmentacin de
los sindicatos, el soborno de los dirigentes o su cooptacin partidaria, convirti a la otrora poderosa Central Obrera Boliviana
(COB) en un movimiento disperso de federaciones sindicales y
gremiales sin capacidad de coordinar sus demandas y unificar
sus luchas. La separacin de la Confederacin Sindical nica de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) de la COB y su
posterior divisin en dos corrientes, fue patrocinada desde las
instancias gubernamentales y sirvi para promover liderazgos
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locales enfrentados entre s. Los sindicatos reprodujeron las formas de actuacin de los partidos y se convirtieron en instancias
muy poco democrticas de agregacin social, no obstante su
mayor cohesin y capacidad de movilizacin.
Los resultados electorales de 2002 muestran la irrupcin de
dos nuevas fuerzas polticas que se conciben a s mismas como
instrumentos de las organizaciones sindicales campesinas (MAS
y MIP). Esta recomposicin de la representacin parlamentaria
puede ser vista como una positiva seal de democratizacin
del sistema poltico boliviano. Pero, por las razones anotadas, las
nuevas fuerzas polticas tienden a adoptar rpidamente las mismas pautas de comportamiento de la partidocracia y comparten
pronto su misma deslegitimacin.
En lo que respecta a las fuerzas polticas, la polarizacin que
caracteriza a la crisis actual ha delimitado dos campos claramente enfrentados: a un lado han quedado los partidos y las fuerzas
sociales emergentes que impugnan el modelo econmico, y al frente, atrincheradas en el gobierno, se han reagrupado todos los partidos sistmicos que lo defienden. Este alineamiento es ilustrativo de la enorme brecha que separa a la sociedad poltica de la
sociedad civil y que amenaza con llevar al pas a una confrontacin que fracturara el orden constitucional y la institucionalidad
republicana, como pudo entreverse el 11 de febrero de 2003 con la
prdida de control estatal sobre las propias instituciones del orden, enfrentadas militarmente en las puertas del palacio de gobierno.
La economa
A este malestar en la poltica debe aadirse la quiebra del
modelo econmico de inspiracin neoliberal. Las reformas de
mercado (privatizaciones, desregulacin, apertura comercial, fomento de la inversin extranjera y de las exportaciones) lograron
la estabilizacin monetaria pero fueron incapaces de revertir la
pobreza en la que se debate la mayora de la poblacin.
21
La capitalizacin de las empresas estatales report menos

ingresos fiscales que los que se habran obtenido con un ajuste
administrativo y financiero del sector pblico. Esas empresas,
que durante dcadas fueron sistemticamente saqueadas por
los gobiernos de turno, se transfirieron en condiciones dolosas
a las empresas transnacionales (depreciacin de activos, incentivos tributarios, subrogacin estatal de pasivos, licitaciones
poco transparentes). Los ciudadanos mayores de 21 aos al
momento de la reforma, deban ser accionistas de esas empresas, pero las sucesivas modificaciones legales los transformaron en meros beneficiarios, sin capacidad de fiscalizar a los
socios capitalizadores. Esas corporaciones constituyen hoy un
superestado que est ms all de los mecanismos de regulacin y fiscalizacin estatal y que en algunos casos, como el del
sector hidrocarburfero, operan como actores polticos a travs
de comits cvicos y costosas campaas de comunicacin. La
privatizacin diferida de las empresas pblicas signific la ms
grande expropiacin de los bienes estatales de la que se tenga
memoria en la historia republicana. La capitalizacin deba
promover una afluencia de inversin extranjera que, sumada a
la iniciativa privada local, reactivara la economa y generara
ms y mejores empleos. El resultado fue inverso. El desempleo
se ha incrementado, la industria nacional est quebrada, la mora
bancaria crece, las exportaciones no han superado el nivel que
tenan antes del ajuste estructural (no obstante la consigna de
exportar o morir que sirvi de lema a la cruzada privatizadora) y el dficit fiscal se ha disparado al punto de paralizar la
gestin estatal.
Paradjicamente, Bolivia se ha vuelto un exportador de capitales, por la va de transferencias de las empresas capitalizadoras a sus casas matrices y pagos de la banca de sus obligaciones de largo plazo. Bolivia sigue exportando materias primas con muy poco valor agregado, pero la principal y ms preocupante exportacin es la de la propia gente: uno de cada cuatro bolivianos vive en el exterior. Sin esperanzas de poder satisfacer sus necesidades bsicas en su propio pas, los bolivianos
22
emigran y envan de vuelta remesas de dinero para sus familias,

en montos que superan a la mayora de los rubros de las exportaciones no tradicionales.
La insolvencia del aparato estatal ha sido subsanada con una
dependencia creciente hacia los recursos de la cooperacin internacional, como un paciente terminal conectado a una fuente de
vida artificial. La mayora de las reformas estatales de los ltimos
aos (participacin popular, pensiones, educativa, judicial,
institucional) no se habran ejecutado sin la asistencia financiera
de los organismos multilaterales y las agencias de cooperacin
bilateral. La prdida de soberana que implica la dependencia
estatal respecto a la asistencia externa puede apreciarse en el pago
de sueldos en los cargos jerrquicos del Estado con recursos de
los proyectos de desarrollo. Prcticamente todas las iniciativas de
desarrollo pblicas y privadas (ONG) dependen hoy de las
donaciones o crditos externos, convirtiendo a Bolivia en un
proyectorado de la cooperacin internacional, de acuerdo a la
afortunada expresin de Javier Medina.
Bolivia es uno de los pases altamente endeudados que ha
hipotecado su poltica econmica a los organismos multilaterales encargados de administrar el programa HIPC. Los recursos del alivio de la deuda se destinan a los servicios de educacin y salud en los municipios, privilegiando a los ms pobres, pero en cantidades y modalidades que no tienen impacto
productivo y que no logran revertir los dramticos indicadores
de pobreza.
Un Estado que no logra resolver las necesidades bsicas de
su poblacin y que depende de la cooperacin internacional para
asegurar la sobrevivencia de sus instituciones pblicas no slo
est en crisis: es inviable. Bolivia parece haber encarado muy tarde la conformacin de un Estado nacional. Inviable en los trminos de un desarrollo capitalista autnomo, el Estado hara bien
en imaginar su reforma en clave cosmopolita, es decir, reconfigurando su ordenamiento territorial, econmico y social de acuerdo a los principios y oportunidades de un orden mundial cada
vez ms interdependiente.
23
Crisis estatal y convivencia social

Del conjunto de anomalas que aquejan a la vida de la nacin,
hemos destacado slo dos aspectos que explican la crisis estatal y
la manera en la que se estn generando y resolviendo los conflictos sociales. La conflictividad misma se ha vuelto anmala: sus
formas de expresin no tienden a la resolucin de los problemas
sino a la exacerbacin de las contradicciones, bajo una modalidad autopunitiva. La crisis estatal revela la incapacidad gubernamental de atender las demandas de la poblacin, con la consiguiente prdida de legitimidad. Pero tampoco gozan de mayor
legitimidad los movimientos sindicales que impugnan el modelo
existente.
Herido de muerte, Leviatn agoniza en los Andes. La mtica
representacin del Estado, que garantizaba la convivencia pacfica de sus sbditos, se erige como un espantajo que no convoca la
lealtad ni el respeto de nadie. La recurrencia y soltura de cuerpo
con la que se habla hoy de guerra civil, slo es comparable a la
facilidad e impunidad con la que las fuerzas del orden matan y
hieren. En lo que va del ao, 60 muertos y ms de 250 heridos en
enfrentamientos nos dicen que el pacto que sostena al Estado se
ha quebrado.
Al respecto, la ciencia poltica ofrece un claro diagnstico de
lo que ocurre hoy en Bolivia:
Cuando el poder est en crisis, porque su estructura ha entrado en contradiccin con el desarrollo de la sociedad, entra tambin en crisis el principio
de legitimidad que lo justifica. Cuando el aparato de poder se deshace,
caen tambin los velos ideolgicos que lo ocultaban a la poblacin y se
manifiesta a plena luz su incapacidad de resolver los problemas que van
madurando en la sociedad. Entonces, la conciencia de las masas entra en
contradiccin con la estructura poltica de la sociedad; todos se vuelven
polticamente activos, porque las decisiones son simples y comprometen
directamente al hombre ordinario; el poder de decisin est realmente en
manos de todos, naturalmente estos fenmenos ocurren mientras no se
haya formado otro poder, y en consecuencia, otro principio de legitimidad.
(Lucio Levi, en Diccionario de Poltica, Norberto Bobbio y Nicola Matteucci,
Siglo XXI editores, Mxico, 1988.).
24
Mientras el viejo Estado muere (y mata), no se vislumbra en

el horizonte de las demandas sociales otra estatalidad que no sea
el reflejo invertido del orden actual. La idea de una Asamblea
Constituyente y las solicitudes cruceas e indgenas de refundar
la Repblica, as como las demandas de autonomas nacionales
(camba y aymara), no tienen an la consistencia propositiva para
edificar un nuevo orden estatal, un Leviatn redivivo.
En esas circunstancias, cul es la pertinencia y funcin de un
programa de negociacin, dilogo y deliberacin (NEDD)? Tal programa debera acompaar o promover las reformas estatales conducentes a la construccin de un nuevo Estado. Si se limita a apaciguar a las actuales fuerzas contendientes, o aparece slo cuando los conflictos ya se han desatado, su eficacia quedara limitada
a la de un socorrista en medio de una refriega, con la desventaja
de que el patrocinio de la cooperacin internacional le dara la
apariencia de tutelaje. Proponemos ac algunas iniciativas que
apuntan a la raz de los problemas descritos.
Las reformas conducentes a crear un nuevo orden estatal pueden incluir la convocatoria a una Asamblea Constitucional (mejor que Constituyente), pero esto implica que los socios del nuevo
pacto social sean ellos mismos interlocutores legtimos. En esa
direccin, se proponen dos lneas de trabajo.
La primera, apunta a darle legitimidad a las instituciones del
Estado, para lo cual habr que reformar la administracin pblica,
sacando a los partidos polticos de los territorios que han invadido
impropiamente. La Estrategia de Desarrollo Institucional de la Vicepresidencia de la Repblica ofrece una base interesante de trabajo, aunque tal vez insuficiente dada la magnitud de la tarea de
refundacin. El retroceso de los partidos a su funcin propositiva y
mediadora, permitira la rpida implementacin de reformas que
han sido bloqueadas por el cuoteo de la administracin pblica.
Tambin contribuira a darle independencia a los poderes del Estado, sin la cual no puede esperarse una adecuada gestin pblica.
Contrariamente a lo que sostiene la corriente liberal, ac se presume que los partidos polticos (incluidos los de la oposicin) se han
convertido en parte del problema y no de la solucin.
25
La segunda, propone devolverle legitimidad a las organizaciones sociales que quisieran remplazar o acompaar a los partidos polticos en la tarea de refundacin estatal. Para que los sindicatos, los gremios, los pueblos originarios o cualquier otra organizacin de la sociedad civil, sean interlocutores vlidos (no
slo del Estado sino entre ellos mismos) es necesario que su funcionamiento interno y los procedimientos para la eleccin de sus
dirigentes sea transparente y democrtica. La Corte Nacional Electoral podra ampliar sus funciones para verificar los procesos electorales de cualquier organizacin que aspire legtimamente a representar a los sectores sociales. Esta iniciativa apunta a la reconstruccin democrtica del tejido social como requisito de la
edificacin de un nuevo Estado.
30 de septiembre de 2003
Postfacio de octubre de 2003

La cada del gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada el 17 de
octubre de 2003 confirma algunos de los vaticinios formulados
en los apuntes precedentes y refuerza las lneas de trabajo sugeridas para un programa de negociacin, deliberacin y dilogo.
Ni el recurso de la fuerza, que cobr cerca de 70 vidas y medio
centenar de heridos en menos de dos semanas, ni la presin del
gobierno norteamericano y la OEA, que impusieron un duro veto a
una posible sucesin constitucional, pudo contener la avalancha
popular que derroc al Gobierno de Responsabilidad Nacional y
Cambio, conformado por el conjunto de partidos sistmicos que
se desplom junto al presidente Snchez de Lozada.
Esta implosin del sistema de partidos, que dio lugar a la
democracia pactada de las dos dcadas precedentes, permiti la
conformacin de un gobierno sin partidos en torno al ex Vicepresidente constitucional Carlos Mesa Gisbert. El Poder Ejecutivo restaur rpidamente los criterios de institucionalidad sepultado por el cuoteo partidario de la administracin pblica, devol26
vindole al mismo tiempo la independencia al Poder Legislativo.

Con ello, es previsible que las designaciones en los cargos jerrquicos que el anterior gobierno no pudo concluir se hagan tambin de manera transparente e independientemente de los intereses partidarios.
La anunciada convocatoria a una Asamblea Constituyente
abrir sin duda el ms ambicioso escenario de interlocucin social y regional. Aunque no se conocen an las modalidades ni los
plazos en que sesionar la Asamblea Constituyente, es innegable
que esa conquista de los movimientos sociales apunta a la
refundacin de la Repblica y la construccin de un orden estatal ms representativo de la diversa composicin de la poblacin boliviana. Puede imaginarse un escenario de negociacin,
deliberacin y dilogo ms apropiado?
Ser decisivo para el xito de ese emprendimiento, que los
actores sociales, regionales y polticos se habiliten democrticamente para estar debidamente representados en la Asamblea. El
acuerdo entre las fuerzas constituyentes debera incluir la cualificacin de esa representacin mediante la segunda lnea de trabajo propuesta para el Programa NEDD.
21 de octubre de 2003.
27
28
II. La Guerra del Agua,

la guerra de la informacin
Dos miradas a la problemtica de los medios de

comunicacin y los conflictos sociales. La primera de
ellas, razonada por un grupo de investigadores del
Centro de Estudios de la Realidad Econmica y
Social (CERES) e inmersa en la Guerra del agua de
Cochabamba, desgrana la significacin de la
informacin en ese que fue el primer acto poltico que
le devel al pas la irrupcin de los movimientos
sociales. La segunda mirada, desde la teora de la
comunicacin y a cargo del periodista Rafael Archondo, se
zambulle en la intimidad de las estructuras mediticas para
explicar las pautas de produccin informativa que las definen y
caracterizan.
Los investigadores del CERES no dubitan en calificar a la
Guerra del agua como un proceso comunicacional en el que
los ciudadanos barrio por barrio, comunidad por
comunidad se apropian y socializan la informacin relativa al
conflicto. Cinco aos despus de sucedida la Guerra del Agua en
Cochabamba recupera la actualidad ms inmediata en torno a la
29
administracin del agua: la expulsin de la empresa Aguas del

Tunari y la reciente rescisin del contrato con su par Aguas del
Illimani impulsada por los vecinos de El Alto, dos procesos
gemelos que, como sealan los investigadores, inauguran la
reapertura en la historia del pas del ciclo de la defensa de los
recursos naturales, su administracin y uso como bienes
comunes sobre los que la sociedad se siente con derecho a
definirlos.
La otra mirada, la del periodista, ya no radicada en el conflicto
del agua cochabambina pero abarcadora del mundo de la
informacin y sus protagonistas empresarios, reporteros y
portavoces, establece que los medios por su propia naturaleza
no son ni sern escenarios abiertos al dilogo, la deliberacin y la
negociacin. El periodista aconseja, adems, ya no pensar en ese
viejo paradigma comunicacional de darles voz a los sin voz, sino
ms bien darles orejas a quienes no aprendieron a or, es decir, al
poder.
30
La Guerra del Agua,

madre de las batallas
l presente estudio y sistematizacin del conflicto conocido como la Guerra del Agua en
Cochabamba (septiembre de 1999 - abril de
2000) se propone el anlisis de los diversos factores
que intervinieron en su desarrollo y la valoracin de
las posibilidades y dificultades de los procesos de
negociacin, deliberacin y dilogo (NEDD) que se presentaron en el mencionado conflicto.
La investigacin realizada se bas en el anlisis
de la literatura existente, en fuentes de informacin
y entrevistas a actores claves del conflicto. El resumen que se presenta a continuacin extrae los aprendizajes de la Guerra del Agua a partir del anlisis de
esa informacin y su conceptualizacin.
El equipo a cargo del estudio1 entiende el conflicto como un proceso comunicacional donde se recono-
Este artculo es parte de un trabajo ms extenso sobre fuentes de informacin primaria y secundaria realizado por un equipo de investigadores del
Centro de Estudios de la Realidad Econmica y Social (CERES), coordi-
31
cen actores con intereses en pugna y no como una sucesin de

actos de confrontacin aislados.
En esa misma lnea, se valora el conflicto como un proceso
que permite analizar la dinmica de la accin y la evolucin de
la interaccin de los actores, as como la construccin o utilizacin de diferentes espacios de encuentro o procesos de confrontacin.
A su vez, la construccin de espacios como escenarios de confrontacin o de negociacin, deliberacin y dilogo, constituyen
procesos de reconocimiento de la legitimidad de instancias
institucionales de donde surgen los diferentes lenguajes utilizados por los actores en disputa. De ah la importancia de asignarle
al conflicto el carcter de un proceso comunicacional.
Asimismo, en el presente trabajo se entienden los conflictos
como procesos reguladores de las tensiones causadas por la administracin del poder a travs del establecimiento de pactos o
transacciones de diferente alcance. Por ello, los conflictos son procesos deliberativos en s mismos, procesos en donde se encuentran diferentes lenguajes de la accin colectiva, espacios donde
la realidad se desnuda.
En el caso especfico de Bolivia, los espacios de negociacin,
deliberacin y dilogo no se limitan a los actos formales que se
producen alrededor de una mesa, sino que estn sujetos a la cultura poltica puesta en prctica, es decir, a la accin espontnea,
la accin organizada y la accin colectiva, a la movilizacin de los
actores en las calles y los caminos.
Las diferentes formas de interpretar los conflictos en Bolivia, especialmente aquellas que surgen desde el Estado basadas en la impugnacin y estigmatizacin de la accin colectiva y de los movimientos sociales, conducen a la radicalizacin del conflicto y, por
tanto, hacia actos confrontacionales violentos. Por ello se explica la
imposibilidad de la generacin de pactos y transacciones democrtinado por Rosario Len y conformado por Blanca Len, Oscar Campanini,
Tania Snchez, Antonio Mayorga y Hector Udaeta. El anlisis es responsabilidad del equipo y no es una posicin oficial del CERES.
32
LA GUERRA DEL AGUA, MADRE DE LAS BATALLAS
cas, y se explica tambin la recurrente desvalorizacin del rol del

dilogo, la negociacin y la deliberacin, la transaccin en treguas
circunstanciales que slo disiparn la atencin de las demandas de
participacin social y poltica de los actores sociales.
Si el conflicto es un proceso comunicacional, resulta importante destacar y analizar el rol y la funcin de la informacin, su produccin, difusin y consumo, como parte de la produccin de datos y conocimientos, de cdigos de comprensin de los hechos, como
tecnologa de medios, como derecho e instrumento de transaccin
entre partes y, finalmente, como un hecho cultural y poltico.
Conocimiento e informacin en la Guerra del Agua

El anlisis de fuentes bibliogrficas y de hemeroteca realizado en
este estudio permiti verificar el rol de la informacin en el conflicto tanto como configurador de las disputas, sustentador de
posicionamientos e instrumento de negociacin.
Igualmente, el anlisis de la informacin producida permiti
recuperar el rol de los actores que intervinieron en el conflicto
(intelectuales, Iglesia Catlica y prensa oral y escrita) y el espacio
la prensa escrita en que estos actores, especialmente los intelectuales, opinaron y analizaron el conflicto y sus causas desde diferentes perspectivas.
La informacin como instrumento poltico jug un rol importante en la Guerra del Agua; fue ms all del conflicto en s mismo y present una confrontacin de intereses partidarios objetivizados en las opciones propuestas en el Contrato de Concesin al
consorcio Aguas del Tunari y sus condicionamientos. Al mismo
tiempo, la informacin analizada evidencia las fuerzas polticas
que connotan el conflicto del agua y la debilidad del gobierno de
turno en un proceso de crisis de gobernabilidad 2.
2 Fundacin Milenio, 2000: Informe de Milenio sobre el acontecer poltico en
Bolivia No.1, La Paz: Fundacin Milenio; Roberto Laserna, 2000: Cochabamba:
la guerra contra el agua, en Cuarto Intermedio, No.56, Cochabamba.
33
La informacin analizada, amparada en argumentos sobre

la necesidad de satisfacer las demandas de abastecimiento del
agua en Cochabamba, aborda tambin temas de legalidad y cumplimiento de las normas, la defensa de la institucionalidad establecida y la convocatoria a la legitimidad de actores legalmente
constituidos, impugnando las nuevas formas de representacin
de mltiples actores que emergen durante el proceso.
La informacin producida tambin fue base del asesoramiento
a las partes y a la Iglesia Catlica, institucin que intent jugar un
rol de facilitador en el conflicto.
Las diferentes perspectivas sobre el conflicto y los anlisis
posicionados con intereses partidarios no fueron, durante la Guerra del Agua, los elementos que ms contribuyeron a la negociacin o el dilogo. Sin embargo, es posible que hubiesen existido
procesos de deliberacin que fueron apropiados de manera diferente por los actores en disputa, contribuyendo a la argumentacin de las diferentes posiciones adoptadas por esos actores.
En otro plano, la informacin que circulaba en los medios tradicionales fue utilizada por las organizaciones sociales barrio por
barrio, comunidad por comunidad, socializando as el anlisis de
la Ley 2029 de Agua Potable y Alcantarillado y las condiciones de
acceso y uso del recurso agua, establecidos en el contrato con la
empresa Aguas del Tunari.
Paralelamente, las organizaciones sociales y algunos intelectuales producan sistemticamente conocimientos sobre los argumentos jurdicos que amparaban el contrato y sobre los atributos
y determinaciones de la Ley de Aguas (Ley 2066, alternativa a la
Ley 2029 de Agua Potable y Alcantarillado), un ejercicio que ya
desde 1997 se haba iniciado despus del conflicto de la guerra de
los pozos en Cochabamba, a partir del anlisis de los derechos
territoriales de los pueblos indgenas del oriente boliviano 3. Tal
la manera en que la circulacin de la informacin jug un rol de
conector de procesos en el conflicto.
3
Ren Orellana, 2000: De la revuelta cochabambina a la modificacin de la

Ley de Agua Potable y Alcantarillado, Santa Cruz, CEJIS.
34
FEDECOR 4 constituye nuevos espacios de dilogo, con las escuelas, organizaciones obreras, juntas vecinales, comits urbanos
de agua, donde difundan la informacin generada en el Comit
de Defensa del agua.
Fue importante la deliberacin entre la gente, no se poda entrar a dialogar sin la consulta y deliberacin previas.
Oscar Olivera,
Dirigente de la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida
(entrevista, 2003).
La discusin de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado (2029), permiti
el dilogo por primera vez, entre la poblacin civil, a travs de asambleas
globales, de diferentes sectores de la poblacin, donde se debata ampliamente la problemtica y donde se tomaban las decisiones.
Este proceso se caracteriz por los niveles de informacin y sobre todo,
por la elaboracin de propuestas tcnicas, desde la sociedad civil.
Gabriel Herbas,
Miembro del CODAEF 5,
(entrevista, 2003).
La importancia del rol de los medios durante el conflicto se

expresa en la exuberante produccin de ms de mil artculos de
prensa que muestran cmo los medios se convirtieron en espacio
de deliberacin, especialmente para actores intelectuales y polticos, pero tambin como posibilidad de connotar el conflicto para
la ciudadana en general.
No es fcil deducir la influencia directa de los medios sobre
los diferentes sujetos sociales que intervinieron en las acciones,
sin embargo, las acciones violentas protagonizadas por sujetos
no directamente afectados por el servicio o la administracin del
agua, entre ellos jvenes de la calle, trabajadoras del sexo, voceadores de peridicos y otros sectores normalmente excluidos de la
sociabilidad establecida, estuvieron ah y fueron visibles en las
4
5
Federacin de Regantes de Cochabamba.

Comit de Defensa del Agua y la Economa Familiar.
35
pginas de peridicos y, a travs de ellos, visibles para la sociedad en su conjunto.

Gracias al conflicto, los medios expusieron, ms all de las
acciones y opiniones, los rostros visibles de la exclusin.
Las radios y algunos canales de televisin, por su parte, crearon importantes espacios de deliberacin y dilogo entre diferentes actores y no slo contribuyeron al tratamiento del conflicto, sino tambin a legitimar y reconocer actores que los representantes del Estado negaban sistemticamente (la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida y sus representantes fueron invitados a participar en los medios, hecho que contribuy
a su legitimacin).
Fue igualmente destacado el trabajo de las radios que, utilizando idiomas nativos, fueron parte importante de la movilizacin: jugaron el rol de conectores de la accin y de la articulacin
de los grupos sociales ms dispersos. Sin su rol, difcilmente las
movilizaciones en el proceso del conflicto hubiesen logrado la
coherencia y eficacia de su accionar.
En general, es incuestionable el rol definitivo que jug la produccin de informacin y conocimiento en el soporte a las acciones movilizadas de los actores sociales, negando en la prctica
aquellos argumentos que, en su momento, sealaban la existencia un movimiento sin conocimientos y sin propuesta.
A contramano de tales aseveraciones, la Guerra del Agua fue
una de las movilizaciones que tuvo sus demandas basadas en el
manejo de informacin y conocimiento de la ley y los alcances
del contrato, informacin propiciada y acopiada por los propios
actores del conflicto.
La informacin fluy de manera constante en espacios de negociacin como la mesa de discusin de la ley, generando sobre ellos
los protagonistas de las acciones seguridad en sus demandas. La
movilizacin social culmin con el logro de sus objetivos no slo por
la presin sino por la contundencia de sus argumentos propositivos.
La literatura posterior a la Guerra del Agua manifiesta, a su
vez, el reconocimiento de los alcances del conflicto en los procesos de democratizacin cuando hablan de reconstitucin del teji36
do social o ubican el conflicto como muestra de la crisis de la nacin y la prctica poltica 6.

() los conflictos comnmente no son expresin del fracaso de mecanismos de negociacin, mas al contrario, se realizan para convocarlos y ponerlos en funcionamiento, el proceso de negociacin se caracteriza por ser
un proceso de negociacin forzada
Roberto Laserna,
De la negociacin forzada a la concertacin cooperativa (2001).
(...) el conflicto se convierte en mecanismo utilizado por los sectores sociales excluidos por el modelo, para hacerse reconocer como sujetos de
interlocucin, como sujetos de los procesos sociales; la Guerra del Agua
tambin se halla dentro esta lgica, es decir, utilizar la presin social para
hacerse escuchar.
Carlos Crespo y Omar Fernndez,
La Guerra del Agua de Cochabamba,
(2001, en: www.aguabolivia.org).
La Guerra del Agua, la madre de las batallas

La Guerra del Agua, como proceso, se inicia en septiembre
de 1999 y concluye en abril de 2000. En este periodo, la configuracin del objeto de disputa nace de la aglutinacin de demandas
alrededor de dos hechos normativos: la Ley 2029 de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado, y el Contrato de Concesin del
Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SEMAPA) al
Consorcio Aguas del Tunari. El conflicto se desenvuelve en el
ntern de dos dilogos nacionales, ambos mecanismos creados
por el Gobierno para lograr consensos sociales. La Guerra del Agua
se inserta y desarrolla en un proceso altamente conflictivo en todo
el pas: 45 conflictos diferentes con la participacin de diversos
sectores sociales en todo el territorio nacional generaron un con6
lvaro Garca Linera, Raquel Gutirrez y Luis Tapia, 2000: El retorno a la

Bolivia plebeya, La Paz: Muela del Diablo; Fundacin Milenio: Informe de
Milenio sobre el acontecer poltico en Bolivia, No.1, La Paz: Fundacin
Milenio.
37
texto de movilizacin social que debilit las capacidades de un

gobierno con tensiones polticas internas.
En este contexto, la Guerra del Agua se convierte en la Madre
de las batallas por las dimensiones de la presin poltica que ejercieron los actores sociales, la capacidad de interpelacin de situaciones de exclusin social y, sobre todo, por la capacidad para generar objetos de disputa contenedores de mltiples intereses, pero
fundamentalmente, porque pese a la violencia ejercida sobre la sociedad, sta no buscaba la desestabilizacin democrtica, todo lo
contrario, encontr en la discusin sobre la defensa del agua una
arena de accin institucional en la que se discuta el inters comn,
el inters nacional, regional y particular de los ciudadanos, adems del papel del Estado y su rol como generador del bien comn.
Para decirlo brevemente, el proceso se caracteriz por la configuracin de un objeto de disputa abarcador de diferente intereses y demandas particulares.
El proceso como tal, se inicia a partir de reclamos de diversa
ndole: la negativa a la perforacin de ms pozos de agua, a la
aplicacin patentes sobre el agua y a la mayor profundizacin
de los pozos existentes; la negativa a afectar pozos privados, la
necesidad de definir reas de concesin y ampliar red de distribucin de agua y servicio de alcantarillado; la negativa al incremento de tarifas, a la tributacin sobre las fuentes del agua, al
alza de carburantes y al rechazo al pago de impuestos y peaje.
Desde ese variopinto abanico de reclamos, el proceso deriv
en el desconocimiento de la Ley 2029 y del Contrato de Concesin a Aguas del Tunari como contenedores de mltiples intereses y como objetos que articulan demandas locales y nacionales
(la impugnacin al modelo de Capitalizacin, por ejemplo), y demandas econmicas con demandas de participacin en la toma
de decisiones y la construccin del bien comn.
Los diferentes sujetos sociales de la Guerra del Agua impugnaron la legalidad y la legitimidad de las dos mencionadas medidas estatales por considerarlas atentatorias.
Atentatorias, en primera instancia, porque afectaban sus intereses como sujetos econmicos y, en segunda instancia, porque
38
mellaban sus intereses ciudadanos en tanto constituyeron restricciones a sus derechos civiles y polticos, en el sentido de formar
parte de la toma de decisiones que afectan al pas.
Efectivamente, el tratamiento y aprobacin de una Ley de Aguas
no slo atae a cierta parte de la poblacin en Cochabamba, sino al
pas entero en trminos de polticas frente al tratamiento de los recursos naturales y su rol en el desarrollo sostenible y con equidad.
Las diferentes aproximaciones a la construccin de los objetos
del conflicto en su dimensin poltica pas por las confrontaciones
de posiciones acerca del qu y el cmo tratar el tema de la ley, el
contrato y la pertinencia, legitimidad y legalidad de los actores como
interlocutores vlidos para tratar el tema con el Estado.
Lo sustancial de la Guerra del Agua y de la construccin de
las medidas regulatorias como objeto de disputa es, sin duda, la
reapertura en la historia del pas del ciclo de la defensa de los
recursos naturales, su administracin y uso como bienes comunes sobre los que la sociedad se siente con derecho a definirlos, a
la vez que el conflicto puso en cuestionamiento los sistemas de
representacin poltica como medios para canalizar las demandas y participacin ciudadanas.
La dinmica del conflicto y sus configuraciones

Configuracin 1: Deslegitimacin de las acciones estatales
(Septiembre-Octubre, 1999)
El contrato de concesin de SEMAPA al consorcio Aguas del
Tunari fue firmado a pesar de las irregularidades observadas en
el proceso de licitacin y la no existencia de una ley que ampare
sus contenidos. Por un lado, el contrato prevea un incremento
tarifario para la implementacin del proyecto Misicuni y, por
otro, la Ley 2029 de Agua potable y Alcantarillado, aprobada
posteriormente a la firma del contrato, con trminos regulatorios
sobre el uso y acceso a las fuentes de agua, afectaba los usos y
costumbres de la poblacin rural. Estos dos aspectos constituyeron el objeto del conflicto en torno al cul se fueron configu39
rando los actores en sus diferentes posicionamientos. An cuando hubo interpelaciones a diversos actores a nivel nacional, el
conflicto tuvo, inicialmente, connotaciones esencialmente regionales.
... lo grave es que esta ley no slo es una ley de agua potable, sino que en
los ltimos artculos es realmente una Ley de Aguas, o sea para todos los
usos, por tanto, en este aspecto los regantes tambin estn afectados en sus
derechos....
Carlos Crespo y Omar Fernndez,
Los campesinos regantes de Cochabamba
en la guerra del agua: una experiencia de presin social y negociacin
(2001, Cochabamba, CESU-UMSS, FEDECOR).
Esta primera configuracin muestra a los actores de la sociedad

civil impugnando el contrato y la ley, en forma pacfica, sin
movilizaciones, y presentando diferencias en la formulacin de sus
demandas: por un lado estaba la poblacin rural, representada por
la FEDECOR (Federacin Departamental de Regantes de Cochabamba) y otras organizaciones campesinas, demandando la derogacin
de la ley y anulacin del contrato, y por otro, la poblacin urbana,
representada en el CODAEF (instancia que reuna a colegios de profesionales, instituciones ambientalistas, FEJUVE-Pueblo y otras organizaciones barriales), que exiga tanto la revisin del contrato y de la
ley con observaciones concretas y bien argumentadas.
El Gobierno, representado por la comisin negociadora, aparece respaldando con argumentos generales al objeto del conflicto, ignorando las demandas de la sociedad civil, para l suficientemente representada en el Comit Cvico, presente en la firma
del contrato con Aguas del Tunari.
Se configura as el escenario de conflicto en el plano institucional, un escenario de impugnacin a hechos legales establecidos.
En este espacio confluyen mltiples instancias de la sociedad civil, la clase poltica encubierta en el gobierno local, intelectuales
organizados y la empresa Aguas del Tunari cuyos intereses eran
representados por el Gobierno Central a travs del Superintendente de Aguas (posteriormente de Saneamiento Bsico), el Prefecto y los ministros de Estado.
40
... el estilo de gobernar se reduce a la postulacin arbitraria y maniquea de

los recursos administrativos y legales, la apelacin a las normas jurdicas y
administrativas, como principal recurso discursivo y de fundamentacin de
la toma de decisiones, y a la imposicin de un supuesto consenso sostenido
slo por los actores institucionales y formales del espectro poltico y social.
lvaro Garca Linera, Raquel Gutirrez y Luis Tapia,
El retorno de la Bolivia plebeya,
(2001, La Paz: Muela del Diablo).
Configuracin 2 : Intereses y posicionamientos (Noviembre,

1999)
Este momento marc el inicio de los enfrentamientos: el
CODAEF junto a la FEDECOR organizan las primeras movilizaciones
en el rea rural; la respuesta del Gobierno fue la represin.
Como resultado de los enfrentamientos, se establece la primera negociacin que concluye en la firma de un acuerdo con la
Superintendencia de Aguas, en representacin del Gobierno. En
dicho acuerdo se asume el compromiso de no afectar los derechos de usos y costumbres sobre los recursos hdricos de los sectores de poblacin movilizados que aglutinan a diversas organizaciones sociales y que conforman la Coordinadora de Defensa
del Agua y la Vida.
A partir de este momento, la Coordinadora unifica las demandas del rea urbana y rural, expresadas en fuertes movilizaciones campesinas apoyadas por sectores populares de la poblacin urbana, que plantean la abrogacin de la Ley 2029 y la anulacin del Contrato de Concesin con Aguas del Tunari.
El Comit Cvico de Cochabamba, por su parte, se manifiesta
en contra de los sectores movilizados y observa el incremento
tarifario, contemplado en el contrato.
Configuracin 3: Alianza urbano-rural, deliberacin, informacin y difusin; consolidacin de la Coordinadora (Diciembre, 1999).
La consolidacin de la Coordinadora con la alianza urbanorural integrada por mltiples sectores de la poblacin civil, movi41
lizados en contra de la ley y el contrato, son el resultado de la

difusin de informacin y generacin de espacios de deliberacin, sobre los trminos de ambos objetos del conflicto.
La Coordinadora logr articular a la poblacin, rural y urbana, principalmente debido a que el acceso a recursos hdricos y sus servicios ambientales afecta a todos, pues como deca una de las consignas de las
movilizaciones el agua es vida; es decir, la reivindicacin del agua como
bien pblico.
Carlos Crespo,
Continuidad y ruptura: la guerra del agua
y los nuevos movimientos sociales en Bolivia
(2000, revista del Observatorio Social de Amrica Latina, OSAL, Buenos
Aires, CLACSO).
Por otra parte, los diferentes criterios en el manejo de la informacin y tratamiento del conflicto, entre los representantes del
Gobierno, traslucen la inconsistencia de sus argumentos de respaldo a la ley y al contrato, adems de mostrar un frente fraccionado.
El Comit Cvico, por su parte, cambia de posicin y forma
otro bloque de oposicin al incremento tarifario (con incidencia partidaria de Nueva Fuerza Republicana, NFR), junto a la Federacin
de Juntas Vecinales (FEJUVE), la Alcalda y los empresarios. De este
modo, surge otro objeto de conflicto, derivado del Contrato.
En este momento se establece el dilogo entre el Comit Cvico, la Brigada Parlamentaria cochabambina, FEJUVE y algunas instancias del Gobierno Central y departamental, en forma aislada e
independiente de la Coordinadora.
La coordinadora pareca haber logrado mayor legitimidad y dilogo con
la poblacin.
Fundacin Milenio,
Informe de Milenio sobre el acontecer poltico en Bolivia (2000).
Vemos en esta etapa una emergencia de alianzas y desconocimiento de
sistemas de representacin social emergentes en el conflicto.
Tania Snchez y Hctor Udaeta,
La Coordinadora de Defensa del Agua, un rgano de poder funcional al
conflicto durante la guerra del agua,
(2002, Cochabamba: CISO-UMSS).
42
Configuracin 4: Representaciones en pugna y legitimidad de

los interlocutores.
La emisin de las primeras facturas con incrementos tarifarios
moviliza a la poblacin urbana de diferentes sectores; unos suman sus fuerzas a la Coordinadora y otros los empresarios, por
ejemplo expresan su rechazo en forma independiente, aunque
sin romper su relacin con el Comit Cvico, que mantiene su
posicin paralela a la Coordinadora y en interlocucin permanente con los representantes estatales.
El incumplimiento del acuerdo en cuanto a la revisin del
contrato con Aguas del Tunari por parte del Gobierno se constituye en un objeto adicional de enfrentamiento.
La pugna por la representatividad y legitimidad entre el Comit Cvico y la Coordinadora constituye otro objeto de enfrentamiento, al punto que TRANSPECO 7 asume el rol de mediador entre
ambas organizaciones, facilitando un espacio de dilogo en el que
se unifican criterios sobre los trminos de revisin del contrato.
La fuerza de las movilizaciones consigue que el Gobierno
acepte la negociacin, comprometiendo su participacin en una
comisin mixta permanente para el anlisis del objeto del conflicto, compromiso que no slo incumple, sino que paralelamente a
ste, conforma comisiones con el mismo fin, al interior de las esferas del Gobierno, situacin que agudiza la falta de credibilidad
de la poblacin y deslegitima las acciones gubernamentales, lo
cul constituy una slida razn para nuevos enfrentamientos.
Configuracin 5: Mediacin y negociacin
La reaccin de la poblacin civil movilizada bajo la direccin
de la Coordinadora se manifest en el intento frustrado de la denominada toma pacfica de Cochabamba cuya interpretacin, en
las diferentes esferas del Gobierno, la convirti en otro objeto de
enfrentamientos, marcados por el desenfreno de la represin pro7 Transporte Pesado de Cochabamba.
43
tagonizada por el Grupo Especial de Seguridad (GES) de La

Paz, un grupo de la polica conocido popularmente como
Dlmatas.
Las fuerzas de represin (Polica y Fuerzas Armadas) se configuraron como otro actor en el bloque del Gobierno, debido a la
aparente autonoma de su intervencin en el conflicto, evidenciada en las imprecisiones de los representantes del Gobierno:
...las Fuerzas Armadas no obedecen ni dependen de lo que digan los ministros, las rdenes provienen en cadena de mando, desde el Presidente....
Oficial del Ejrcito 8,
(entrevista, 2003).
La masiva respuesta a una convocatoria de movilizacin popular de la Coordinadora despej toda duda sobre su legitimidad, evidenciando la debilidad del Comit Cvico, que continuaba en dilogos y negociaciones aisladas con el Gobierno.
A estas alturas del conflicto, surgieron nuevos actores en el
rol de mediadores: la Iglesia Catlica, el Defensor del Pueblo y
los medios de comunicacin (especialmente las radios). Las mencionadas instituciones se constituyeron en actores sociales identificados con las demandas de la Coordinadora; los periodistas, por
su parte, asumieron el mencionado rol de mediacin.
Una vez ms se logr establecer un espacio de negociacin,
facilitado por la Iglesia y el Defensor del Pueblo, que culmin con
la firma del Convenio por Cochabamba .
Configuracin 6: Mediacin y conocimientos tcnicos para la
negociacin (Febrero-Marzo, 2000)
El Convenio por Cochabamba plante la instalacin de dos
mesas de negociacin para abordar los dos componentes del objeto del conflicto.
Por un lado, la mesa de negociacin de la ley y, por otro, la
mesa de negociacin del contrato. La primera mesa se instal en
8
A solicitud del informante, no se identifica su nombre ni procedencia.
44
la Brigada Parlamentaria, bajo la moderacin de un parlamentario con amplia experiencia poltica; la Coordinadora, a la cabeza de Omar Fernndez (FEDECOR) se present a esta mesa con
su equipo tcnico de apoyo con amplio conocimiento del tema y
una propuesta de ley concensuada con las bases y tcnicamente
argumentada, con la que facilitaron el proceso de negociacin,
alcanzando los resultados favorables a las propuestas de la gente movilizada.
La mesa de negociacin del Contrato se instal bajo la moderacin del equipo asesor de la Iglesia. En esta mesa se conformaron tres comisiones para el anlisis jurdico, econmico y tcnico del Contrato; la Coordinadora, a la cabeza de Oscar Olivera
y el equipo tcnico del CODAEF, demand la anulacin del contrato, con argumentos tcnicamente fundamentados. En esta
mesa tambin particip el Comit Cvico, solicitando una modificacin del Contrato en el tratamiento tarifario, planteamiento
sobre el que se lleg a un preacuerdo con el Gobierno, mientras
que la Coordinadora, rompe la negociacin, y convoca a una
consulta popular, manteniendo su posicin de anulacin del
contrato.
La participacin del Gobierno, en ambas mesas, trasluce una
actitud dilatoria carente de voluntad poltica para escuchar las
demandas y propuestas de la poblacin.
... parte de la astucia del Gobierno fue la de mandar a las mesas de negociacin cada da a un representante diferente, con criterios diferentes, hasta agotar a los representantes de la Coordinadora.
Carlos Crespo,
analista social, asesor de FEDECOR
(entrevista, 2003).
Mientras que se vea un anlisis y conocimiento de la ley y el contrato por
parte de los asesores de la Coordinadora, se observaba lo contrario en los
representantes del gobierno.
Omar Fernndez,
La Guerra del Agua de Cochabamba,
(2001, en: www.aguabolivia.org).
45
Configuracin 7: Resolucin del conflicto y costos sociales

y polticos
Las diferencias y contradicciones entre los representantes del
Gobierno y los sectores sociales movilizados ocasionaron la renuncia del Prefecto de Cochabamba. El Gobierno ya no poda sostener, en la discusin, la legalidad del contrato, e ingresa en una
serie de contradicciones internas, generando conflictos entre las
diferentes posiciones gubernamentales (Oscar Olivera, entrevista, 2003).
... el gobierno gener su propia ingobernabilidad, pues en su seno se dieron contradicciones, se generaron presiones de parte de sus socios, se crearon condiciones para las rupturas y retiros de algunos de sus miembros y
se sucedieron pugnas entre los propios partidos de la coalicin, poniendo
en evidencia una baja capacidad decisional del gobierno en su conjunto en
la resolucin de conflictos.
Fundacin Milenio,
en: Informe de Milenio sobre el acontecer poltico en Bolivia,
(2000).
Los enfrentamientos de abril dejan un muerto y varios heridos, situacin que enardece a la poblacin acrecentando el consenso regional. Las fuerzas de represin rompen con el Gobierno,
el Comit Cvico se invisibiliza, las bases de FEJUVE rebasan a sus
lderes y se suman a la Coordinadora, los muncipes cambian de
posicin separndose del Gobierno Central e intentan asumir un
rol de mediadores, los medios de comunicacin apoyan la movilizacin.
La movilizacin masiva de los cocaleros refuerza las filas de
la Coordinadora, que radicaliza su posicin frente al objeto del
conflicto, exigiendo la inmediata expulsin de Aguas del Tunari
y la aprobacin de la Ley 2066, modificatoria de la Ley 2029, objeto de la disputa.
El Gobierno dicta Estado de Sitio, pero ya no puede controlar
a la poblacin que toma la plaza principal de la ciudad y se declara en vigilia; toman las oficinas de Aguas del Tunari, la sede del
Comit Cvico y obligan al gobierno a aceptar sus demandas en
46
la ltima negociacin, en la que se piden garantes para los lderes

de la Coordinadora.
Actores y espacios de negociacin, deliberacin y dilogo

El anlisis de los actores y los espacios de negociacin, deliberacin y dilogo en la Guerra del Agua parte de una premisa:
los actores se reconstituyen en la arena del conflicto una vez que
los intereses explicitados determinan el objeto de la disputa; sus
posicionamientos resignifican su rol habitual.
As, en la Guerra del Agua, cuando se establece la disputa
sobre la Ley 2029 y el Contrato de Concesin, los roles del Estado, de la empresa Aguas del Tunari y de los actores de la sociedad civil cobran otro sentido: la disputa, enmarcada en el plano
del orden legal establecido, encubre la pugna de poderes enfrentados por la interpelacin a un modelo poltico-econmico
impuesto sobre diversos intereses y sistemas de orden social y
econmico.
Bajo esa premisa, y en torno a la referida pugna de poderes,
evaluamos el rol de cada uno de los actores del conflicto.
El Estado, a travs de un flujo permanente de representantes, establece una interlocucin inconsistente: defiende los intereses de la empresa y un contrato que, desde su firma, tuvo vicios de nulidad e ilegalidad. La inconsistencia de su papel se
expresa en la defensa de una ley a travs de representantes que
no la conocan.
Como representante del orden establecido, el Estado acta
en el conflicto como represor de la accin colectiva; su accin
niega los derechos civiles y polticos de actores sociales y sistemas de representacin social que emergen en el conflicto y establece interlocucin con organizaciones sociales legalmente reconocidas, pero que no representan los intereses de los emergentes actores sociales que ocupan el escenario del conflicto. Este
comportamiento estatal, a fin de cuentas, radicaliza las acciones
sociales.
47
En la ltima etapa del conflicto, sin embargo, se abre un espacio de negociacin, esta vez en el Parlamento. Esta etapa fue
importante para la negociacin final de la ley, y es en el Congreso
Nacional donde finalmente se tienden puentes entre los derechos
tradicionales y las regulaciones positivas.
El rol de la empresa Aguas del Tunari en el conflicto es el rol
de un actor sin actuacin directa. La empresa, durante el desarrollo de la Guerra del Agua, no forma aparte activa de la disputa
sino a travs de las acciones del Estado que asume la defensa de
sus intereses. La empresa desconoci permanentemente la accin
social, sus motivaciones y propuestas.
Por su parte, los actores sociales mltiples organizaciones
sociales, barriales, adems de sujetos permanentemente
invisibilizados en lo pblico, usan la escena del conflicto como
un espacio de catarsis violenta para su permanente exclusin;
son principalmente stos actores los que ejercen con violencia la
confrontacin con la polica y los militares movilizados para restablecer el orden. Estos sujetos sociales, en el marco de la confrontacin abierta, no tenan nada que negociar ni deliberar.
Los gremios que representaron los intereses particulares de
usuarios y consumidores, por su lado, usaron sus estrategias de
comunicacin y organizacin para generar dilogos y deliberacin, conformando de manera expedita un sistema de representacin pactado horizontalmente.
A su vez, los intelectuales apoyaron el accionar de la Coordinadora, con informacin sistematizada y analizada sobre los
dos temas en disputa, lo que le permiti al movimiento desarrollar un rol propositivo, a partir del cual dieron objetividad
a las propuestas de la sociedad representada en la Coordinadora. Los intelectuales tambin generaron deliberacin con
diferentes posicionamientos e interpretaciones, que en algunos casos radicalizaron el conflicto con posicionamientos
discriminadores.
La sociedad civil, presenta una propuesta de Ley, elaborada en forma
participativa.
48
La poblacin ingres al proceso de dilogo, planteando dudas totalmente

razonables, sobre los trminos del contrato y la Ley, desde la ptica ciudadana, pero la respuesta del Gobierno fue ocultar informacin....
Gabriel Herbas,
Miembro del CODAEF,
(entrevista, 2003).
La Polica, que tambin tena su propio espacio de confrontacin con el Estado demandando reivindicaciones econmicas, en
determinados momentos hizo intentos de apoyo a las organizaciones sociales, obligando al Estado a usar las fuerzas militares
para reprimir las movilizaciones.
La Iglesia Catlica, que histricamente jug un papel de mediacin en los conflictos en Bolivia, calific su papel como de
facilitacin para la negociacin y el dilogo, e introdujo metodologas de intervencin en conflictos a travs de apoyo tcnico
especializado en calidad de asesores, con lo que transform su
desempeo polticamente reconocido, en una accin tcnica, donde la voluntad y actitud religiosa que amparaba su legitimidad,
debilit su sustento. Pese a esto, la Iglesia jug en este conflicto
una actuacin importante, propiciando espacios de dilogo y negociacin con la Coordinadora.
El Defensor del Pueblo, por ser una organizacin nueva, no
contaba con la confianza de la poblacin que la vea como parte
del gobierno; an no se haba asimilado su rol, que por mandato
vigila el cumplimiento y la aplicacin de los derechos en la sociedad y el papel del Estado en este ejercicio. La denuncia de la afectacin de derechos, desde el punto de vista institucional, debi
haberse canalizado a travs del Defensor del Pueblo. No sucedi
as sino hasta muy avanzado el conflicto.
Sin duda, uno de los derechos que ms estuvo en juego, adems del derecho a la vida, fue el derecho a la informacin y a su
calidad, un derecho que durante el proceso fue subestimado o no
suficientemente reivindicado.
Los medios de comunicacin, probablemente, fueron actores
protagnicos como los mismos portadores de intereses. La gestacin de opinin pblica, a travs de los medios, cre tanto posibili49
dades de negociacin, deliberacin y dilogo como procesos de

agudizacin del conflicto, por las tensiones en la interpretacin de
los hechos y los mensajes emitidos por los actores. El manejo de
todo tipo de informacin hizo que los medios intervengan en la
arquitectura del conflicto y su realizacin ms all de lo que los
actores directos pudieran controlar. Este hecho ratifica el poder de
los medios y su capacidad para incidir en las relaciones sociopolticas.
Otro actor que indirectamente form parte del conflicto fue
la Cooperacin Internacional, o parte de ella, que financi, a travs de consultores, el diseo y la defensa de la Ley 2029 as como
la posterior reglamentacin de la Ley de Aguas 2066.
Esta constelacin de actores caracteriza la dinmica del conflicto como un juego cruzado de poderes e intereses que provocaron cambios en actitudes, posicionamientos y roles en el
tiempo de desarrollo del conflicto y, por tanto, diferentes posibilidades y circunstancias de negociacin, deliberacin y dilogo.
Si bien la arena del conflicto estuvo constituida por las dos
disposiciones estatales y su legitimidad, los desplazamientos de
las disputas al interior del Estado y de la sociedad civil forjaron
alianzas y controversias entre actores, al interior de estas instancias, expresadas en actitudes, pautas de conducta y relaciones sociales que demostraron un dficit de civilidad por una
parte y, por otra, la necesidad de reconocer las capacidades de
la sociedad civil para participar de las decisiones sobre los bienes pblicos.
En trminos generales, las actitudes y las demandas de
los actores de la sociedad civil, lejos de desestabilizar la
institucionalidad establecida, plantearan a travs del lenguaje de la accin la exigencia y necesidad de formar parte
del desarrollo institucional del Estado, superando las limitaciones del sistema poltico de representacin y medicacin
partidaria, y articulando intereses particulares a los comunes, a travs de la politizacin del manejo y administracin
del recurso agua.
50
Perspectivas y horizontes
El anlisis y sistematizacin del proceso de la Guerra del Agua
reitera la necesidad de distinguir los roles de los actores en el conflicto entre aquellos que intervienen con intereses en disputa de
los que intervienen intentando apoyar la resolucin o el manejo
del conflicto jugando roles de mediacin o facilitacin de encuentros, dilogos y negociaciones a la luz de la experiencia que nos
muestra el caso.
La Guerra del Agua plantea la necesidad de abordar el anlisis de la factibilidad de una intervencin no politizada en los conflictos y las condiciones en que esta participacin puede darse,
considerando la cultura poltica dominante enraizada en la accin movilizada de los actores sociales, la generacin de lderes
caudillistas y las prcticas poco democrticas de los operadores
polticos que encuentran en la accin social y en escenarios de
conflictos arenas de proyeccin partidaria.
Estas constataciones demandan trabajar sobre la cultura del
conflicto y desarrollar premisas de pensamiento social y poltico
que analicen el conflicto desde perspectivas que permitan comprensiones ms cercanas a la las lgicas de la accin colectiva en
contextos pluriculturales.
La cultura del conflicto debe ser desarrollada en marcos
de comprensin de las causas de la exclusin ciudadana y la
construccin de institucionalidad desde la sociedad, a partir
de la posibilidad del establecimiento de pactos y relaciones
institucionales menos excluyentes; para eso es importante el
desarrollo de procesos comunicacionales entre la sociedad y el
Estado, donde la informacin, como produccin de conocimiento, se constituya en la base de estos procesos con informacin
de calidad y de doble va, y donde la transparencia y accesibilidad deba estar garantizada por las instancias estatales para
el ejercicio del derecho a la informacin que tienen los ciudadanos.
La Guerra del Agua, en trminos de aprehender su significacin, nos plantea los siguientes desafos:
51
Se deben generar capacidades en los ciudadanos para manejar, incidir y comprender la informacin estatal, utilizndola en procesos de negociacin como fundamento
para el ejercicio de los derechos.
En un proceso de fortalecimiento de una cultura de manejo del conflicto es importante desarrollar espacios de debate y deliberacin sobre la cultura poltica en Bolivia.
Esos espacios de debate sobre el rol del conflicto deben
inscribirse en el marco del fortalecimiento de la democracia a partir de las diferentes culturas institucionales existentes, para generar puentes que permitan el desarrollo
de ciudadana con identidad y equidad.
Un aprendizaje en el conflicto analizado da cuenta de la necesidad de superar la sectorializacion excesiva del tratamiento de los conflictos, que inhibe un tratamiento de su dimensin poltica y por tanto limita las capacidades de negociacin entre sujetos con diferentes cuotas de poder.
Las tareas que podran propiciar una cultura NEDD en Bolivia tienen que ver con la necesidad de capacitacin de
actores clave como los operadores polticos, los profesionales de los medios, los funcionarios estatales y las organizaciones sociales en sistemas de comprensin de conflictos, bases para el desarrollo de una cultura de tolerancia, respeto a los derechos ciudadanos y conocimiento sobre los instrumentos que sostienen la institucionalidad.
El conflicto requiere el anlisis del proceso y no slo de los
eventos conflictivos; esta mecnica permite abordar con
pertinencia los momentos, los espacios y los actores para
jugar un rol de facilitacin de dilogo, negociacin o deliberacin en coherencia con la dinmica de la accin de los
diferentes actores.
Son los actores del conflicto quienes generan diferentes espacios NEDD, segn su propia dinmica, lo que demanda
reflexionar sobre la institucionalizacin o no, de espacios
NEDD como opciones predeterminadas para consumo de
los actores.
52
Es importante, sin embargo, que se considere desde el Estado y la sociedad, que la resolucin de conflictos requiere
de instancias institucionales con capacidad de decisin y
con claridad en el ejercicio de sus competencias, para no
agudizar los conflictos con actitudes que deslegitiman la
interlocucin y las posibilidades de establecer pactos.
La experiencia analizada deja claro que la cultura del conflicto en Bolivia incluye la legitimidad del rol de la mediacin, la misma que parece ubicarse en la garanta del ejercicio pleno de los derechos de la gente con menos poder,
para facilitar una negociacin ms equitativa.
El Gobierno no escuchaba, nos obligaba a escuchar, situacin que indujo
al rompimiento del dilogo y a las movilizaciones.
Jorge Alvarado,
Miembro del CODAEF,
(entrevista, 2003).
Al no ser escuchadas nuestras propuestas y reclamos, ante la sordera del
gobierno, tomamos una decisin extrema, exigiendo la expulsin de Aguas
del Tunari.
Gabriel Herbas,
(entrevista, 2003).
En sntesis, puedo afirmar que estos dilogos que se dieron durante la
Guerra del Agua, no tuvieron el objetivo de buscar solucin al problema,
sino de convencernos de estar equivocados en nuestra posicin, sin escuchar nuestras propuestas.
Jorge Alvarado,
(entrevista, 2003).
La poblacin, en condiciones desiguales, teniendo que pedir garantas y
mediacin de la Iglesia, se sienta a las mesas, las que ms que espacios
voluntarios de negociacin son espacios de guerra.
El ocultar la informacin por parte del gobierno atenta contra la poblacin y niega las posibilidades de dilogo.
Gabriel Herbas,
(entrevista, 2003).
Cochabamba, octubre de 2003

53
54
No ms voz a los sin voz,

orejas a los que no saben escuchar!
Rafael Archondo
I. Los medios y los conflictos
os medios de comunicacin son, antes que nada,

sistemas de conocimiento. Su rol fundamental dentro de las sociedades humanas consiste pues en
reunir, filtrar, jerarquizar y finalmente presentar a su
pblico conjuntos peridicos de datos acerca de ciertos aspectos de la realidad social.
Para operar eficazmente, los medios estn obligados entonces a diferenciar. En ese sentido, nunca fueron, son, ni sern un reflejo de los hechos. Lo que hacen, en rigor, es procesar slo algunos de sus aspectos
distinguibles, jams el todo. El criterio para discernir
acerca de lo que debe y no debe ser incorporado al
flujo meditico es entonces la llave para entender su
funcionamiento. Lo primero que merece subrayarse
al respecto es que los medios diferencian lo normal
de lo anormal, lo conocido de lo desconocido, lo habitual de lo extraordinario, y privilegian claramente
lo segundo en cada una de las opciones citadas. Los
55
medios se hacen cargo entonces de aquello que rompe la rutina,

no de lo que la consolida y prolonga. En otras palabras, los medios construyen, sobre criterios muy concretos, lo que se conoce
como noticiable.
Esta distincin es capital para comprenderlos. Sin embargo,
a los medios se les exige con frecuencia que funjan como garantes
de la estabilidad poltica o social. Dichas invocaciones no son realistas. La naturaleza operativa de los medios hace inviable el cumplimiento de tal exigencia. Como ha sealado Niklas Luhmann
(La Realidad de los Medios de Masas, Universidad Iberoamericana,
Anthropos, Mxico, 2000), la funcin primordial de la actividad
meditica consiste en irritar a la sociedad, ponerla en alerta, dar
cuenta de sus contradicciones y enconos.
Sin embargo, tampoco es recomendable llevar este planteamiento a extremos unilaterales. Si bien los medios se especializan en mostrar slo lo anmalo, dado que es eso lo que despierta el inters del pblico, tambin es evidente, como lo aclara el
propio Luhmann, que aquella funcin irritadora siempre posee
una contra-cara conservadora. Y es que, tambin por su propia naturaleza operativa, los medios no estn en condiciones de
llevar la irritacin hasta el lmite. As, un factor de perturbacin
emergente tender normalmente a ser reemplazado por otro,
cuando aquel deje de ser novedad. Por ello puede decirse que
los medios desactivan con facilidad aquello que desencadenaron al inicio. As, una noticia espectacular ser siempre efmera
desde el instante en que se transforma en conocimiento pblico
y por lo tanto, carente de inters. Los medios operan en virtud
de la sorpresa y sta no tiene, como se sabe, efectos de largo
plazo.
En sntesis, los medios funcionan para revolucionar conservadoramente, es decir, alientan tensiones que rpidamente desactivan, sustituyndolas por otras nuevas.
Ahora bien, qu sucede en los medios con respecto a los conflictos sociales? Recogiendo lo dicho hasta aqu, queda claro que
los medios destacan con especial nfasis los estallidos conflictivos, los exacerban raudamente en la medida en que generan in56
NO MS VOZ A LOS SIN VOZ
quietud y suspenso, pero, al mismo tiempo, no podrn mantener

la atencin del pblico durante mucho tiempo en torno a un mismo asunto. En pocos das o semanas, todo conflicto perder inters y ser reemplazado, como ya se dijo, por una novedad emergente.
En concreto, los medios se mueven sobre una lnea ascendente y luego declinante. En una primera fase, apuntalan las aristas
ms duras y radicales exhibidas por los sectores en conflicto, pues
todas ellas refuerzan sin duda la calidad noticiosa del hecho. Sin
embargo, a medida que los sucesos ingresan en una espiral reiterada, llena de ribetes predecibles, se inclinarn por abandonar o
restringir la cobertura, es decir, por concentrar su atencin en otros
hechos mejor explotables.
Estamos hablando especficamente de una presin meditica
sobre los actores de la pugna. Slo en la medida en que stos hagan noticia, podrn sostener la atencin de los reporteros y camargrafos. Podra decirse que cuando el conflicto ingresa a su fase
de negociacin, ha perdido ya gran parte del inters de los medios. Por eso es frecuente observar un seguimiento slo parcial
de los enfrentamientos. El pblico conoce las acciones ms beligerantes y agresivas, pero ya no la posterior resolucin pactada,
que al no tener rasgos espectaculares, sale del mbito de notoriedad pblica.
En ese sentido, los medios son un factor de presin muy claro
y estn lejos de ser un mero escenario de las pugnas sociales.
Son parte del forcejeo y aaden su cuota de irritacin o indiferencia en cada uno de los casos. Luchar bajo los reflectores de los
medios implica someterse, as sea slo parcialmente, a sus pautas
de produccin informativa. En ese terreno, prosperan las acciones ms llamativas y agresivas por encima de las conciliadoras y
serenas. Sin embargo, la constante estimulacin que parece reclamar el pblico hace tambin que unos conflictos compitan con
otros en pos de la visibilidad pblica. Eso hace que los gestos
dramticos de los actores deban ser necesariamente efmeros.
Estamos mencionando un aspecto nodal en la relacin entre
medios y actores sociales y/o polticos. Los primeros ejercen una
57
presin que podramos llamar escenogrfica sobre los segundos.

Eso significa que tienden a acelerar los hechos y destacar aquellos
que gozan de una mayor espectacularidad. Se produce entonces
una alianza tcita entre los litigantes ms creativos, innovadores y
beligerantes y los medios en su afn de exhibirlos. En el mismo
sentido, como contra-tendencia, los periodistas slo permanecern fugazmente en el escenario del conflicto. La presin mencionada durar entonces un tiempo limitado. Una vez transcurrida, la
disputa perder a su pblico y se realizar en condiciones muy
diferentes a las anteriores. Por tanto, todo conflicto posee un tiempo relativamente reducido de exposicin meditica1.
En sntesis, los medios impondrn en los conflictos una pica
de enfrentamiento, aunque no llegarn hasta las ltimas consecuencias. Slo en muy raras ocasiones (una guerra civil, por ejemplo), un solo conflicto acaparar la atencin de los periodistas de
manera indefinida. La de los medios es entonces una irritacin
sostenida, aunque compuesta de intervenciones cambiantes y
siempre pasajeras.
Estas reflexiones, que podran ser aplicadas a todas las realidades nacionales, requieren adentrarse sin embargo en algunas
particularidades del mbito boliviano. Eso es lo que haremos a
continuacin.
II. Diagnstico de los medios de comunicacin en Bolivia

a. Una red densa y asimtrica
En Bolivia, los medios son y han sido tambin sistemas de
conocimiento. Aqu su rol tampoco se ha limitado a reflejar los
hechos, sino que han intervenido de manera plena en el curso de
1
La interrogante clave en este contexto es, cunta irritacin inducida por los
medios puede soportar un sistema poltico frgil como el actual en Bolivia?
En ese sentido, la pregunta acerca del tiempo adquiere una nueva dimensin.
58
los acontecimientos histricos. Los periodistas bolivianos han hecho poltica de manera intensa y sus lneas informativas y editoriales han tomado partido con frecuencia. Un breve repaso de la
historia del periodismo nacional nos muestra ese compromiso que
pasa por la creacin del primer peridico del pas, El Cndor de
Bolivia, dirigido personalmente por el Presidente de la Repblica, y termina en la actividad de los medios contemporneos. Un
diario como La Calle (1936-1946) dio sentido a la creacin del
MNR en 1942 y medios como la radio o la televisin pusieron en
vigencia decenas de candidaturas, desde la de Ral Salmn en
1987 hasta la de Carlos D. Mesa en 2002. En la actualidad, los
medios son componentes principales del devenir poltico y social
boliviano.
Como se sabe, su funcionamiento depende exclusivamente
de algn tipo de subvencin externa. En tal sentido, los medios
dependen de manera parcial, pero decisiva, del poder poltico y
empresarial y en esa medida, poseen una independencia restringida. Por su rgimen de propiedad, los medios en Bolivia pueden
ser clasificados como privados, estatales, cooperativos, sindicales, comunitarios o institucionales. En cada caso hay un dueo
interesado, una instancia de control en la que se afincan los intereses del propietario.
En este momento, es clara la marginalidad de todos estos ltimos con respecto a la centralidad de los primeros, es decir, los
medios privados. Desde 1985, el pas ha vivido su auge y predominancia. Todos los diarios y canales de televisin del pas, que
poseen una audiencia importante, son gestionados, en este momento, por empresarios.
En la radio, al no ser un campo de accin muy lucrativo, la
situacin es ms equilibrada debido a la presencia de emisoras
institucionales (de las iglesias) y comunitarias (sindicatos, ONGs).
Quizs por eso, los idiomas nativos y las temticas campesinas o
suburbanas han sido sobre todo una especialidad radiofnica, antes que del diario o la televisin.
En consecuencia, Bolivia tiene una variedad muy grande de
medios, que de acuerdo a su pblico, podran clasificarse en cin59
co grupos: medios del Estado, medios descentralizados y locales,

medios privados para las lites, medios confesionales y medios
partidarios. Todos ellos conforman una red insertada en diversos
pblicos, sub mundos culturales, regiones y grupos de opinin.
En el marco de este diagnstico, puede decirse entonces que
la realidad meditica boliviana, pese a tener como eje central la
actividad de los medios privados, es lo suficientemente variada y
compleja como para auxiliar con moderado vigor a las distintas
identidades socio-culturales que conviven en el territorio nacional. De modo que, si bien cada segmento local del pblico boliviano parecera tener una opcin meditica afn medianamente
satisfactoria, eso no significa que cada uno de ellos tenga las mismas capacidades para promover y expandir sus visiones de la
realidad. Hay entonces aqu una pluralidad asimtrica.
No rige entonces, en Bolivia, una equidad mnima de poderes en los espacios de enunciacin pblica. En lo que atae especficamente a este documento, puede decirse que hay una ausencia clara de dilogo y deliberacin entre los distintos conglomerados culturales y simblicos del pas. Por ello puede afirmarse
que en Bolivia todos poseen una voz pblica medianamente relevante, aunque muy pocos escuchan las percepciones y visiones
de los otros. Dicho en trminos simples, el desafo no consistira
en otorgar voz a los sin voz, sino en dar orejas a quienes slo
las usan para escucharse a s mismos.
Sin embargo, a pesar de ese panorama lleno de obstculos,
es posible encontrar en los medios de hoy espacios de deliberacin? Una evaluacin preliminar permite ratificar lo sealado lneas arriba. Todos los programas de debate de la televisin y la
radio tienen hoy como invitados o protagonistas habituales a personas que conforman los circuitos del poder central en Bolivia. Se
trata de un grupo relativamente reducido de portavoces partidarios, autoridades, analistas y dirigentes sociales.
Es esta una deficiencia atribuible a la cerrazn de los medios? Nuestra visin terica inicial nos indica lo contrario. Dadas
sus condiciones tcnicas de operacin, los medios slo pueden
alentar una deliberacin claramente restringida entre selectos re60
presentantes. En ese sentido, los medios no estn en condiciones,

ni en Bolivia ni en otros pases, de llenar los vacos de la democracia. Como ya se explic desde un inicio, los medios generan una
irritacin efmera y los programas de debate estn sometidos a
dicho condicionamiento.
Este asunto es medular para encarar el tema central de este
documento. La deliberacin demanda tiempos que no son los de
los medios de comunicacin. Muchas veces se ha atribuido este
desfase al inters de lucro de stos ltimos, es decir, a su inters
mezquino por ofrecer puro entretenimiento, en desmedro de
espacios en los que se abordaran los dilemas serios de la sociedad. Este argumento es endeble. Tambin los medios pblicos y
estatales estn constreidos por las pautas de produccin de los
medios electrnicos dominantes. Es as que los espacios, normalmente subvencionados, orientados a la discusin de temas sustantivos suelen tener muy poca audiencia. Y es que es el propio
pblico que concibe a los medios ms como instrumentos de entretenimiento e informacin que de discusin y formacin pedaggica.
El caso emblemtico en Bolivia es el de De Cerca, el programa de entrevistas dirigido por el actual Vicepresidente de la
Repblica (ahora Presidente) a lo largo de casi dos dcadas. Mesa
llev a la pantalla chica una charla clsicamente intelectual, plenamente enfrentada a las pautas espectaculares de la televisin.
Tuvo poca audiencia, aunque mucha influencia, justamente porque era sintonizado por los crculos de poder en Bolivia. Fue el
periodismo para las lites que marc el inicio de la televisin privada en el pas. Ahora que Mesa ha salido del escenario propiamente periodstico, sus herederos en distintas estaciones de televisin han preservado su legado con muy pocas variantes2.
Tomando en cuenta las limitaciones planteadas, qu es entonces lo ms aproximado a la deliberacin en los medios? Sin
2
Al Rojo vivo (BV), El Pentgono (PAT) o Que no me pierda (Red Uno)

siguen la pauta del comentario constante y la entrevista a quienes deciden.
En compensacin, slo el ltimo realiza sondeos de opinin.
61
duda el proyecto meditico ms cercano a ello es la larga tradicin boliviana de los micrfonos abiertos. Estamos hablando de
una prctica iniciada aproximadamente en los aos 50, por el cual
las radioemisoras dieron paso a la libre expresin del pblico a
travs de programas de corte participativo. Provistos de un moderador, que generalmente adquiere fama por su colocacin en el
proceso, estos espacios radiales y ms tarde tambin televisivos,
consolidaron una costumbre que hoy es masiva: la exposicin
amplia de ideas, quejas, puntos de vista y situaciones a travs de
los medios. Las radios mineras, el llamado populismo comunicacional urbano, las emisoras de la Iglesia o de otras instituciones no gubernamentales permitieron la expansin del debate cotidiano hacia las ondas3.
Sin embargo esta experiencia est muy lejos de convertirse
en una corriente de deliberacin plena. Su existencia refuerza, mas
no sustituye, la deliberacin que se produce de hecho en el seno
de la sociedad. Estamos hablando entonces de un complemento,
ms que de una accin sustantiva y diferenciada. Acaso puede
lograrse ms?
En caso de considerar estos procesos radiofnicos o televisivos como factores relevantes para la deliberacin pblica, se los
puede considerar slo como mecanismos de apoyo, encargados
de expandir la discusin de las ideas. Sin embargo, en ningn
caso los medios de comunicacin pueden transformarse en el
escenario de la deliberacin pblica, dado que slo pueden acoger a una mnima cantidad de voces, que se dirigen a un auditorio desprovisto de acceso activo al escaparate de los mensajes
masivos. Como se sabe, la unidireccionalidad de la radio o la televisin impide que todos puedan tomar la palabra en el momento
en que lo consideren pertinente. Esa simple barrera ya hace imposible una deliberacin digna de tal nombre.
Seguramente las experiencias ms slidas del pasado y del presente son El

Informal (Radio Nueva Amrica), La Tribuna libre del Pueblo (RTP) y
La Calle (Radio Fides).
62
b. Factores internos
Otro de los aspectos centrales de un diagnstico es el anlisis
de las formas operativas internas de los medios. En general, dentro de la actividad periodstica confluyen principalmente tres actores importantes: los reporteros, los empresarios y los portavoces. Todos ellos poseen intereses contradictorios, que, sin embargo, deben armonizar diariamente. Los primeros aspiran a desarrollar una carrera exitosa como informadores, es decir, actan a
partir de la posibilidad de publicar primicias. Los empresarios,
en cambio, pretenden favorecer la rentabilidad de sus negocios
mediante la captacin de publicidad y el incentivo de sus relaciones sociales y polticas, usadas siempre como armas en el mercado. A su vez, los portavoces luchan por promover su reputacin
pblica a fin de obtener rditos ante la audiencia, lo cual se traduce ms tarde en clientela, sea esta poltica o de consumo.
El resultado de esta confluencia de intereses es el producto
periodstico en s, es decir, los textos, informes o series de datos
que terminan siendo publicados. Sus orientaciones dependen ntidamente de la correlacin de fuerzas entre los tres actores mencionados.
Cunto nos sirve la revelacin de estas estructuras en el momento de analizar el desempeo meditico en los conflictos? Lo
productivo del esquema es que nos muestra un balance de contrapesos. As, las miradas exclusivamente lucrativas de los empresarios, las eminentemente publicitarias de los portavoces o las propiamente noticiosas de los reporteros se moderan entre s sobre la
base de equilibrios puntuales. Eso significa que cuando no hay consensos claros entre quienes intervienen en este mbito, aparecen,
organizados desde la rutina, operadores expeditos de conciliacin, que
permiten la continuidad en la toma de decisiones. De no haber estos mecanismos, el flujo meditico quedara paralizado.
As, empresarios, reporteros y portavoces han desarrollado
intuitivamente mapas de interaccin muy precisos. Uno de ellos
es el criterio de objetividad periodstica. Si bien ste no es ms que
un ideal normalmente inalcanzable, es invocado siempre y cuando
63
se produzca una colisin explcita de pareceres. De tal suerte que

cuando reporteros y empresarios no estn de acuerdo en la lnea
de tratamiento de un hecho, todos se pondrn de acuerdo en dejar que los hechos hablen por s mismos. De esa forma, los posibles afectados por su publicacin reducen al mximo sus prdidas.
Es lo que en la teora de juegos se conoce como estrategia maximin.
En otro registro, cuando portavoces y empresarios encuentren puntos de divergencia, ambos apelarn, por ejemplo, a la idea
de bien comn, que, se supone, debe sobreponerse a los intereses
particulares. Algo similar en el caso de pugnas de criterio entre
portavoces y reporteros: lo que los unir de inmediato sern las
convenciones que transforman a un hecho en claramente noticiable (valores noticiosos).
Lo que se busca explicar aqu es que los operadores de consenso mencionados resultan vitales en el momento de analizar el comportamiento de los medios. Dentro de ellos no hay criterios unnimes, pero s procedimientos acatados por todos, y son ellos los que
determinan al final las caractersticas de la enunciacin pblica.
Cmo aplicar estas nociones al contexto de los conflictos?
Encontramos aqu una serie de observaciones muy sugerentes.
La primera es que slo cuando el conflicto ha penetrado de manera clara en las redacciones de los medios, se har uso de los
operadores de consenso sealados. Por ejemplo, si empresarios y
reporteros han asumido identificaciones diferentes, se apelar a
una cobertura objetiva. La otra posibilidad es que uno de los
dos imponga su punto de vista a pesar de la discrepancia vigente.
Ello implica, a momentos, la censura, el despido del reportero
dscolo o el desacato desafiante de ste en contra del empresario.
Otra derivacin importante de esta manera de ver a los medios, es la conduccin del conflicto bajo las pautas de los valores
noticiosos. Los actores y los periodistas entrarn a una lnea de
consenso en el momento en que ambos acepten que ciertos rasgos del conflicto son inevitablemente dignos de un inters pblico. As, aunque algunos portavoces quieran eludir los enfrentamientos, se vern obligados a actuar en ellos cuando los valores
noticiosos sean inobjetables.
64
La ltima derivacin que puede considerarse es la que atae

a los conflictos y las relaciones entre empresarios y portavoces.
Cuando la sociedad est enfrentada, ambos buscarn un arco de
concertacin mediante la fijacin de un ideal del bien comn. En
el caso de ambos actores, si el conflicto los amenaza, tendern a
cerrar filas en contra de los actores adversos. En cambio, si pueden obtener rditos del conflicto, lo apuntalarn hasta forzar un
desemboque favorable a sus intereses. En cada caso, invocarn al
bien comn.
Con el fin de extraer conclusiones claras de estas afirmaciones de cara a la idea de la resolucin de conflictos, podra decirse,
en general, que el sistema de contra-pesos en los medios de comunicacin privados, tiene los siguientes rasgos especficos:
1. La plana ejecutiva y operativa de un medio (empresarios
y reporteros) puede alentar la dilatacin de un conflicto
slo si coordinan en ello con una fuente con capacidad de
accin. Por tanto, los medios jams actan solos, sino acompaados por los protagonistas de su discurso.
2. Un portavoz y un reportero, que tengan al frente la compacta disidencia del empresario, no tienen posibilidades
de seguir adelante en sus iniciativas. Slo pueden avanzar
si cuentan, al menos, con su indiferencia o ignorancia.
3. Un empresario y una fuente de informacin aliados slo
podrn impulsar una accin conflictiva en la medida en
que generen los valores noticiosos indispensables que faciliten la participacin de los reporteros. En ese sentido,
no es posible imponer una agenda pblica desconociendo
las particularidades operativas internas del campo periodstico.
4. Cuando los actores no comparten las premisas para evaluar los conflictos en curso, recurren generalmente a unos
operadores de consenso. Todos estos privilegian la moderacin en la conduccin del conflicto y en ese sentido, podran tener efectos estabilizadores del orden pblico. Sin
embargo, tambin se corre el riesgo de que con su aplica65
cin, los medios minimicen la importancia de los conflictos y, con ello, alienten su exacerbacin por otras vas4.
Las connotaciones de estas conclusiones preliminares son de
vasto alcance. Ellas nos muestran que cualquier intervencin concreta sobre el terreno meditico debe tomar en cuenta a los tres
actores citados y por ello, requiere conocer bien las correlaciones
de fuerza dominantes entre ellos al interior de los medios. Eso implica conocer el grado de poder de veto de los empresarios, la autonoma relativa de los reporteros y la capacidad de injerencia de los
portavoces. A continuacin plantearemos un breve esbozo introductorio a la investigacin de este asunto y lo relacionaremos con
el tema especfico de los conflictos sociales y la deliberacin.
Si se observa bien el tipo de anlisis que se propone ac tiene
que ver con la comprensin de las fuerzas reales o materiales presentes en la lucha al interior del campo periodstico. En ese sentido, deja de lado todas las invocaciones al deber ser de los medios, cuyo uso retrico suele ser estril en el momento de encarar
acciones institucionales concretas. Por ello, una de las medidas
ms inmediatas para aquilatar certeramente el papel de los medios en los conflictos sociales consistira en aproximarse sistemticamente a los engranajes de funcionamiento del campo periodstico boliviano. Sin esa preciosa informacin, todo diagnstico
seguir siendo incompleto y fragmentado.
Un primer dato estratgico al respecto parece ser, por ejemplo, que a partir de la capitalizacin, los medios han dejado de
depender en un 80 por ciento de la publicidad estatal, para pasar
a una igual dependencia con respecto a las grandes empresas
parcialmente privatizadas.
Es interesante observar que la difusin pblica de un conflicto tiene efectos

ambiguos sobre sus impulsores. Por una parte les advierte sobre la efectividad de su lucha, dado que sta ha sido difundida (aliento a seguir), pero al
mismo tiempo, la convierte en noticia y potencial rutina (por lo cual pierde
valor de continuidad, desincentivando, en alguna medida, el sostenimiento
de la cobertura).
66
Otro asunto fundamental es el de la concentracin de la propiedad meditica, proceso iniciado con firmeza en Bolivia a partir de 1998. La conformacin de grandes consorcios capaces de
agrupar varios peridicos o canales de televisin al mismo tiempo ha generado cambios trascendentales en el funcionamiento del
campo periodstico. El ms ostensible de todos ha sido la colisin
de intereses entre lo propiamente informativo y lo estrictamente
comercial. En noviembre de 2002, fue descubierto el intento de
comprar las acciones privatizadas del Lloyd Areo Boliviano (LAB)
por parte de un importante empresario meditico. Si bien la iniciativa era legal, el hecho de que se hubiera hecho de manera encubierta muestra su grado de ilegitimidad. Este dato pone de
manifiesto la existencia de conflictos de intereses al interior de
los medios que podran ser objeto de una legislacin, pero tambin de operaciones de transparencia que le permitan al pblico
conocer qu se juega dentro de los medios.
Esas pistas muy concretas conduciran sin duda a construir
un diagnstico ms preciso de la situacin meditica boliviana.
En este esfuerzo preliminar podran derivarse, sin embargo, algunas conclusiones enmarcadas en el tema de los conflictos:
1. El tratamiento y exacerbacin de conflictos no es un dispositivo preferente de ninguno de los tres actores mediticos sealados. Empresarios, portavoces y reporteros tendern a impulsar las beligerancias de acuerdo a sus circunstancias particulares. Los empresarios lo harn a fin
de obtener rditos del sistema poltico (idea de chantaje),
los reporteros, para mantener la continuidad de su produccin (idea de diferenciacin interna) y los portavoces, a fin de ampliar su legitimidad (idea de auto promocin).
2. La contencin y mejor administracin de los conflictos tambin depender de cada coyuntura. Los empresarios tratarn normalmente de eludir el enfrentamiento con los
segmentos polticos que puedan afectarlos, los reporteros
poseern una actitud ms ideolgica, mientras los porta67
voces tomarn sus decisiones de acuerdo con el balance

de fuerzas propiamente poltico.
3. Todo enfrentamiento desde la arena del periodismo tendr una narrativa particular, en la que aparezcan claramente dos o ms polos de confrontacin. En ese sentido, habr
hroes y villanos. Estos ltimos tendern a ser los probables derrotados una vez que el conflicto ha sido desatado.
La configuracin de fuerzas determinar quin ocupa ese
papel. ste recaer generalmente en el actor ms aislado e
incapaz de ejercer represalias en contra de sus agresores.
4. Toda coalicin interna triunfadora debe contar al menos
con un actor meditico y un portavoz. La capacidad de
veto de los empresarios es decisiva en este plano, pero no
puede ser usada indefinida ni constantemente. Los conflictos se pueden desarrollar al margen o con la colaboracin de los empresarios, pero nunca en contra de ellos.
Como se observa hasta aqu, la llamada conduccin meditica de los conflictos responde a una mltiple cantidad de factores.
Una mala noticia para un programa como NEDD es que esos
factores internos tan decisivos son relativamente inmunes a una
intervencin externa. Del mismo modo, la legislacin boliviana
no ha contemplado todava medidas para regular la actividad
interna de los medios.
En conclusin, lo que puede deducirse hasta aqu es que existen tendencias contradictorias al interior del mundo periodstico y
que ninguna de ellas, de por s, es capaz de moderar o impulsar los
conflictos. Todo depende de la correlacin especfica de fuerzas.
Por otra parte, la situacin general de los medios en Bolivia pone
en evidencia un claro dficit de interculturalidad y simetra simblica entre los potenciales actores de la comunicacin social. Sin duda,
este es un factor que no ayuda a canalizar los conflictos de una
manera positiva. La incomunicacin entre conglomerados simblicos es un problema agudo a ser resuelto si se tiene como objetivo
una cultura deliberativa. Al mismo tiempo comprobamos que los
medios de comunicacin no pueden convertirse en los escenarios
68
de la deliberacin pblica, sino slo en su complemento. Esta ltima afirmacin es vital a fin de no generar falsas expectativas sobre
empresas, que utilizan medios tcnicos unidireccionales, desprovistos estructuralmente de interactividad con su pblico. Desde
esa vertiente, sera interesante explotar las posibilidades de otros
medios, estos s interactivos, como el Internet de cara al reforzamiento de las capacidades deliberativas de la sociedad boliviana.
III. Escenarios posibles

Partiendo de ese diagnstico relativamente universal sobre el papel de los medios de comunicacin y sus conexiones habituales con los conflictos, cabra ahora aventurar algunos escenarios posibles para Bolivia.
Una primera distincin de partida es que los medios y sus equipos informativos no renunciarn a sus pautas de comprensin de
la realidad. Por ms invocaciones a una tica ciudadana que se realicen, las probabilidades de que los periodistas dejen de alentar la
irrupcin de conflictos son muy escasas. En ese sentido, cualquier
escenario futuro deber contar con esa premisa realista.
Veamos ahora las posibles variantes dentro de ese terreno:
1. Un primer escenario futuro consiste en que los medios obstruiran y hasta haran inviables las posibilidades de negociacin, deliberacin y dilogo. En la medida en que necesitan alimentar su flujo informativo con hechos potencialmente inciertos y amenazadores, los medios aportaran entonces a la exacerbacin de los problemas sociales. Para ello,
intervendran explcitamente en los momentos de dilogo,
pero con el fin de mantener vigentes las diferencias entre
los actores. Todo dilogo realizado bajo la presin meditica
suele privilegiar los enconos y las acciones de violencia simblica y fsica. Este escenario tiene todos los rasgos catastrficos que se le atribuyen a los medios dentro de las corrien69
tes de pensamiento crtico. Los conflictos se espectacularizan

y, en esa misma medida, se agravan. Los odios se premian
pues con notoriedad pblica.
2. El segundo escenario se sita en el polo contrario del anterior. Implicara una intervencin empresarial o poltica
contra los medios a fin de que stos suspendan sus pautas
de conocimiento de la realidad. El ejemplo ms claro de
este escenario es el de una dictadura, donde los medios
son coaccionados para alejarse de sus procedimientos
operativos clsicos, lo cual, es, sin embargo, altamente
improbable para Bolivia. En esos contextos, los conflictos
son ignorados o minimizados por los noticieros. Sin embargo, un escenario afn que s podra darse con ms posibilidades, es el de un control informativo de los empresarios a favor del orden establecido. As, los medios expondran los rasgos de una paz social, que puede ser abiertamente discrepante con la realidad externa. Un escenario
as devala la credibilidad de los medios y hace que el
pblico termine desconfiando de sus visiones. Aunque en
una primera instancia, los conflictos podran quedar aislados por falta de irradiacin pblica, a la larga, stos tenderan a estallar con una mayor virulencia.
3. El tercer escenario ocupa un lugar intermedio entre los dos
anteriores. Los medios no slo difunden con preferencia la
realidad conflictiva de la sociedad boliviana, sino que procesan creativa y reflexivamente los problemas. Eso significa
que sin desconocer su singularidad operativa, son capaces
de administrar los cauces de los enfrentamientos. Ello implica que si bien los medios dan cuenta de los rasgos espectaculares de las disputas, ms adelante terminan acercando
a las partes en litigio, dando una atencin mayor a esa funcin analgsica de la que hablbamos en el diagnstico. Este
escenario implica entonces un cierto equilibrio, que as como
enfatiza en la incertidumbre como necesidad retrica, tambin pone un acento en el dilogo. Es en este escenario donde el programa NEDD podra intervenir con ms xito.
70
VI. Lneas programticas

El objetivo general del programa NEDD con respecto a los
medios podran ser entonces el siguiente:
Promover una situacin estratgica en la cual los medios se
vuelquen ms hacia sus tendencias dialogadoras y concertadoras, y por tanto, reduzcan, a lmites manejables, sus propensiones a irritar a la sociedad.
Para aproximarse a esta meta, se consideraran las siguientes
acciones, esbozadas aqu de manera preliminar:
1. Propiciar la creacin de un centro de monitoreo y observacin de los comportamientos mediticos en situaciones crticas para el pas. Se tratara de un equipo de reaccin rpida
capaz de evaluar pblicamente coyunturas especficas. Su
aporte consistira en procesar datos y construir indicadores
con la suficiente credibilidad como para influir en la conducta de los periodistas en el corto plazo. Los informes permitiran rectificar errores y reformular comportamientos nocivos.
La difusin de sus dictmenes no debera seguir los tpicos
cauces meramente acadmicos. Es preciso que sus datos tengan un valor moral pblico y por lo tanto, un impacto sostenido entre los periodistas y el pblico.
2. Este mismo centro podra ocuparse tambin de difundir
informaciones orientadas a calmar la intensidad de los conflictos y abrir caminos para la deliberacin. Funcionara
entonces como una intermitente agencia de noticias, cuyos datos serviran tambin para completar las evaluaciones sealadas en el punto 1. Al mismo tiempo, constituido
en fuente de informaciones, este mbito podra servir tambin para procesar y divulgar datos de otras instancias interesadas en el tema5.
5
Nos referimos a los conflictogramas del CERES o del PNUD, cuya fuente de
datos es precisamente la prensa nacional.
71
3. Realizar actividades destinadas a fortalecer los lazos

interculturales entre los bolivianos de distintas culturas.
En la medida que se trata de acciones mediticas, se buscara promover momentos de convivencia pblica entre
individuos y grupos de distinta extraccin tnica, social y
regional. Dentro de este abanico de iniciativas se debera
privilegiar a los jvenes por ser stos los ms propensos al
conocimiento de los otros. La interculturalidad debera ser
entonces el eje de varios espacios mediticos en radio, televisin y prensa. El programa NEDD podra echar a andar
una serie de eventos de este tipo.
El sentido de estas dos iniciativas es muy claro. Se trata de
generar una intervencin externa puntual y efectiva. Mientras no
se plantee una nueva legislacin sobre los medios de comunicacin, en la que, por ejemplo, se regule la concentracin de la propiedad meditica o se establezcan algunas normas de trabajo mnimas para un periodismo menos volcado a sus ventas, a un programa NEDD slo le resta dar la batalla con datos y credibilidad.
En ese sentido, transparentar las condiciones de produccin del
campo periodstico ya es un aporte decisivo para ir generando
una cultura deliberativa en el pas. De cara a la situacin interna
que se vive en los medios, la aparicin de un cuarto actor (ni periodista ni empresario ni portavoz), ayudara a apuntalar nuevas
tendencias y comportamientos. La vigilancia sobre los medios,
siempre que se haga con legitimidad y ecuanimidad, podra ser
un insumo interesantes para mejorar sus prcticas.
Del mismo modo, propiciar la interculturalidad comunicacional sera otra forma para sentar las bases de un clima diferente
ms abierto al dilogo.
La Paz, 7 de octubre de 2003
72
III.Desafo y cerco a un Estado

anmico
Minuciosamente, cooperativistas mineros, artesanos,

campesinos y pequeos empresarios todos reunidos
una organizacin de sugerente nombre: Comit de
Enlace se dieron a la tarea, hace ya algn tiempo, de
enumerar la cantidad de acuerdos, convenios,
compromisos y actas de entendimiento que el Estado
boliviano no ha sido capaz de cumplir en los ltimos
aos. Sumaron 1.522 casos.
Minuciosamente tambin, mujeres organizadas
ante la posibilidad de incorporar reformas con aroma de gnero
en la Constitucin Poltica del Estado urdieron pacientemente
un cerco al poder poltico boliviano (parlamentarios, jefes y
subjefes de partidos, lderes de opinin, dueos de medios y
periodistas), se apropiaron fsicamente de los espacios en que se
mueve dicho poder (el Congreso Nacional, especialmente) y en
base a unas muy efectivas tcnicas de seduccin y chantaje a
la egolatra de ese poder, le arrancaron unas cuantas conquistas.
El Comit de Enlace y la Coordinadora de la Mujer
comparten una misma divisa: protesta con propuesta. El
73
Comit ha roto las amarras del envejecido pliego petitorio y lo

ha sustituido por una Agenda estratgica de negociacin con
nombre y apellido: Bolivia Productiva. El Comit negocia,
delibera y dialoga pacientemente, pero en su corta historia no ha
podido olvidar la importancia de la dinamita de los mineros. Es
que no hay cultura democrtica en el Estado, dice el Comit.
La Coordinadora de la Mujer, por su parte, sabiendo muy
bien que de a poco se llega lejos, tuvo el cuidado de armarse de
conocimiento y conformar un pequeo ejrcito de abogadas y
constitucionalistas, acadmicas, parlamentarias, representantes
del Foro Poltico de Mujeres y activistas de los derechos
humanos de las mujeres para vencer otro no menos envejecido
prejuicio nacional, ese que aconseja no meterse en cosas que no
saben y para las que no estn preparadas.
74
El Comit de Enlace, un desafo al Estado
ompuesto por la Federacin Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), la

Confederacin Sindical de Trabajadores Artesanos de Bolivia (CSTAB), la Coordinadora de Integracin de Organizaciones Econmicas Campesinas de
Bolivia (CIOECB) y la Confederacin de la Micro y
Pequea Empresa de Bolivia (CONAMYPE), el Comit
de Enlace de Organizaciones de Pequeos Productores se
funda el 18 de enero de 2000.
A juicio de los miembros del Comit, es posible
posicionar su origen en torno a un contexto, dos variables y un espacio para el inicio de sus acciones.
El contexto est relacionado con el agotamiento
del emblemtico Decreto Supremo 21060 que abre en
Bolivia una etapa de transicin y de enfrentamiento
de intereses hasta la fecha no resueltos.
La primera variable tiene relacin con el 21060
que trajo nuevas formas de intermediacin entre Es*
Documento preparado por una comisin del Comit de Enlace de Organizaciones de Pequeos Productores.
75
tado y Sociedad Civil, distintas a las que emergieron en eso que

en Bolivia se conoce como Estado del 52.
Una vez promulgado el 21060, el movimiento popular ingresa a una zona de crisis expresada en la emergencia de tres preguntas: cmo me organizo?, dnde participo?, quin me representa? Son tres preguntas que expresan las crisis de organizacin, participacin y representacin.
A juicio del Comit, mientras el 21060 estuvo en plena vigencia, el movimiento popular no ha sido capaz de responder estas
crisis y solucionarlas de manera centralizada. Esto nos permite
abordar la referida segunda variable.
La segunda variable tiene relacin con el sistema de representacin. A juicio de las organizaciones del Comit, la Central
Obrera Boliviana (COB) no represent los intereses de artesanos y
cooperativistas mineros como la Confederacin de Empresarios
Privados no representa los intereses de micro y pequeo empresarios. Al mismo tiempo, la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) (en cualquiera de sus
ramas actuales), si bien permiti en sus momentos fundacionales
establecer la figura orgnica CORACA1, a la fecha, estas corporaciones tampoco representan los intereses de los campesinos organizados en torno a asociaciones econmicas.
Esta situacin permiti que las organizaciones del Comit
establecieran la existencia de objetivos econmicos comunes, que
son la base de su asociacin.
Finalmente, el espacio para el inicio de sus acciones lo proporcion el Dilogo 2000.
Tres aos y ocho meses de historia

El Comit es consciente de que tres aos y ocho meses es muy
poco tiempo para hablar de una historia, pero sostiene tambin
1
Corporacin Agropecuaria Campesina. Varias de las existentes son asociados a CIOEC-B.
76
EL COMIT DE ENLACE, UN DESAFO AL ESTADO
que sus formas de organizacin son novedosas, y quiz podran

entrar en la historia del movimiento popular.
A diferencia de otras organizaciones y procesos, el Comit no
adopta ninguna forma jurdica, es una alianza entre organizaciones que funciona en base a principios y objetivos. Los principios
son los siguientes:
1. Autonoma organizacional.
2. No intervencin en asuntos internos de otras organizaciones.
3. Horizontalidad en las relaciones entre organizaciones.
Los primeros objetivos que declar el Comit en el momento
de su fundacin fueron tres:
1. Participar en el Dilogo 2000 .
2. Ampliar el HIPC II2 a la variable productiva.
3. Utilizar la variable productiva como variable bsica de la
Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP).
Esta forma de hacer las cosas permite que no existan directivas ni procesos electorales para llegar a ellas. No hay lucha por la
hegemona. Al no existir presidentes, secretarios ejecutivos, etctera, todos los miembros de las directivas de todas las organizaciones tienen un peso similar.
Se ha dicho ya que el Comit se fund el 18 de enero del 2000,
y su evolucin est relacionada con la cada vez mayor seguridad
de sus miembros en relacin con los instrumentos que utiliza para
operar. Esta evolucin tambin est relacionada con la consolidacin de los espacios que cada una de las organizaciones ocupa en
el Comit y, finalmente, con la manera en que cada una de las
organizaciones y, en conjunto, interpretan o explican el Instrumento
Agenda.
2
Programa de alivio de deuda destinado a pases pobres altamente endeudados.
77
Nuevas formas de organizacin, participacin y representacin

Al inicio de sus procesos, el Comit tuvo la capacidad de analizar la situacin del movimiento popular y junto a las tres crisis
existentes organizacin, participacin y representacin, incorpor una nueva variable de anlisis: la gente quera (quiere) participar en los procesos que conducen a la toma de decisiones.
Por ello el Comit tiene como objetivo conseguir niveles ptimos de representatividad a travs de la incorporacin de la mayor cantidad de gente en los procesos de decisin.
En el proceso previo al Dilogo 2000, el Comit organiz, en
todo el pas, una Consulta Nacional de la Sociedad Civil en la
cual participaron 2.300 representantes de procesos productivos
de las cuatro organizaciones que lo conforman.
A travs de este proceso, las organizaciones participaron en
la generacin de sus propias estrategias sectoriales, declararon
una misin y se pusieron de acuerdo en una visin compartida
que lleva el nombre de Bolivia Productiva.
Por ello, para las organizaciones del Comit los grados de
representatividad y legitimidad que posee estn en directa relacin
con los procesos descritos en los prrafos anteriores.
De esta manera, es posible concluir que el Comit representa:
1. Intereses econmicos de pequeos productores3,
2. Intereses econmicos de asociados a las organizaciones.
Al mismo tiempo, el Comit sostiene que sus propuestas, al
estar incorporadas en el marco de una Agenda, impactan de ma3
El Comit ha definido que en el concepto pequeos productores estn incluidos emprendimientos que van desde los de carcter artesanal familiar,
pasando por los emprendimientos de pequeos empresarios, hasta llegar a
las grandes asociaciones campesinas y de cooperativas mineras. Se considera que la palabra pequeo tiene relacin el su aporte al PIB, pero tambin los pequeos productores se consideran parte de la Mayora Productiva, por su aporte al empleo.
78
nera directa sobre la gente cuyas actividades econmicas estn

relacionadas de manera indirecta y a diferentes escalas: comunal,
regional y nacional.
Por lo tanto, el Comit sostiene que la legitimidad y representatividad de una organizacin est en directa relacin con el
grado de impacto positivo que sus propuestas contienen sobre el
conjunto de la poblacin. As, el Comit considera que si bien existen actores que no estn incorporados al interior de la alianza,
stos no estn excluidos de sus procesos.
En vez de la forma Pliego Petitorio, Agenda Estratgica

Para tomar decisiones sobre la utilizacin del instrumento
Agenda, el Comit revis dos procesos desarrollados en el pas.
El primero de ellos, el de la COB.
Como todos sabemos, los estatutos de la Central Obrera Boliviana plantean que el movimiento obrero debe relacionarse con
el Estado a travs de Pliegos Petitorios. Esos estatutos, adems,
instruyen que las organizaciones afiliadas deben redactarlos obligatoriamente todos los aos.
Este pliego tiene caractersticas bsicamente salarialistas, demandas contenidas alrededor del salario. Este instrumento, evidentemente, no expresa los intereses de los cooperativistas mineros y de los artesanos.
A partir de la constatacin anterior, el Comit para adoptar
formas distintas que permitieran explicitar su relacin con el Estado revis tambin la Ley de Participacin Popular y los procesos anteriores y posteriores a su promulgacin.
En estos procesos, sobre todo en el sector rural, se evidenciaron las siguientes fases:
1. Una primera fase, en la cual las comunidades o barrios,
redactaban una lista de necesidades.
2. Una segunda, en la cual stas avanzaban a la elaboracin
de una lista de demandas, que se diferenciaba de la an79
terior porque se incorporaban dos variables: la priorizacin

(necesidades prioritarias) y la demanda diferenciada por
estrato, edad y gnero.
3. Una tercera fase, la forma demandas, que incorpora procesos de concertacin intercomunal o, en su caso, interregional; todas ellas se introducen luego en un Plan Quinquenal. Este plan, si bien plantea horizontes quinquenales,
tiene relacin con el cumplimiento de proyectos (necesidades) no satisfechos en otros aos.
La revisin de estos procesos permiti que el Comit avanzara en la siguientes decisiones que caracterizaron el contenido de
su Agenda:
1. Avanzar de la demanda a la estrategia.
2. Lograr que esa estrategia sea fruto de una estructura de
objetivos clara.
3. Identificar lo productivo como elemento articulador de
todo el proceso de generacin de riqueza y de superacin
de dficits en las reas de salud y educacin.
4. Identificar impactos locales, regionales y nacionales.
5. Optar por estrategias de ejecucin territorial.
6. Definir una periodicidad multianual en relacin al presupuesto nacional y a los presupuestos municipales.
Estas decisiones, a su vez, influenciaron para el desarrollo de
la opcin Agenda como instrumento de relacin del Comit con
el Estado, la Cooperacin Internacional y otras organizaciones de
la sociedad civil.
As, la Agenda del Comit es fruto de una visin compartida,
esta visin como ya se ha mencionado lleva el nombre de Bolivia Productiva.
Por ello, es posible concluir que el Comit no atiende demandas
y que a la fecha utiliza el Instrumento Agenda en el cual se encuentran propuestas elaboradas por las organizaciones que han
permitido construir objetivos y valores comunes entre ellas.
80
Cules son los objetivos?: la inclusin y la economa solidaria; cul es el principal valor?: la solidaridad.
Esta forma de desarrollar los procesos gener algunas confusiones entre miembros de las organizaciones del Comit acostumbrados a utilizar el Pliego Petitorio. Sin embargo, poco a poco, el
Instrumento Agenda es utilizado con mayor regularidad.
En las siguientes tablas se presentan las conclusiones que expresaron 25 dirigentes de cooperativas mineras y de artesanos
sobre el Instrumento Agenda (estos dirigentes, adems, participaron en las discusiones para la elaboracin del presente documento):
LA AGENDA
La Agenda como base
de una nueva cultura
de negociacin y dilogo.
La Agenda crea una nueva cultura de negociacin

y dilogo.
Participacin, flexibilidad
y propuesta.
La Agenda es participativa, debe ser flexible y

propositiva.
Formulacin y proyeccin
de la agenda.
Permite formular soluciones para el corto, mediano

y largo plazo. Plantea el problema y las soluciones.
Por eso, hay que tener claro el problema para
formular con claridad la solucin.
Trascendencia de la Agenda.
La Agenda no es anual. No acaba con una gestin

de Directorio.
Evaluacin cualitativa
de logros.
La Agenda se evala por resultados; permite

evaluar no slo la cantidad, sino la calidad de los
logros.
Las Actas de Entendimiento
La Agenda lleva a Actas de Entendimiento. Hay que

hacer respetar las Actas de Entendimiento.
LA INFORMACIN Y EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

Importancia de la informacin
Es importante la informacin: hay que conseguirla. Esta debe ser una tarea del Comit de Enlace.
81
Informacin y conocimiento
de la Agenda por las bases
Se debe mantener fluidez en el manejo de la

informacin. Se debe informar a las bases. La
Agenda debe ser conocida por las bases.
Informacin y desarrollo
de capacidades
Para obtener mejores resultados, no slo se debe

informar, hay que desarrollar capacidades en todos
los niveles: dirigentes y bases.
LA RESPONSABILIDAD
Responsabilidad dirigencial Todos los dirigentes deben ser responsables del
seguimiento a la Agenda.
Indicadores de evaluacin
Se deben sealar responsabilidades y determinar semforos de indicadores que lleven a fases evaluativas.
PLIEGO PETITORIO VS. AGENDA ESTRATGICA

El Pliego Petitorio
El pliego lleva a convenios, y estos convenios no se

cumplen: hay 1.522 convenios que el gobierno ha firmado y no cumple.
La Agenda
La Agenda permite dar legalidad a los acuerdos a travs de leyes, decretos y otras normas.
El cambio ms importante: del Convenio que no se cumple a la aprobacin de leyes y

disposiciones legales que se deben cumplir.
LAS NORMAS
Redaccin de los proyectos
Los proyectos de ley y decretos se deben redactar

desde las organizaciones. Esto evita que los burcratas del Estado deformen su contenido.
Insuficiencia de las leyes:

Sin embargo, las leyes no son suficientes en s misnecesidad de su implementacin mas, hay que implementarlas y hacer cumplir su
contenido. Los logros no deben quedar en el papel.
82
EL ESTADO
Necesidad de cambio estatal
No es suficiente que nuestras organizaciones cambien. Tambin debe cambiar el Estado.
Necesidad de desarrollo de
cultura democrtica estatal.
No hay cultura democrtica en el Estado. El Estado

debe ser ms democrtico, debe empezar a escuchar.
Atencin estatal e intereses

Para los grandes empresarios hay atencin, estn
mezquinos de la gran empresa en el gobierno. Los intereses de los grandes nos
privada
frenan.
EL DILOGO Y LAS MOVILIZACIONES

Insuficiencia del dilogo por
falta de desarrollo de una
cultura democrtica estatal.
Hasta que no haya una verdadera cultura democrtica en el Estado, el dilogo solo no es suficiente, se
lo debe acompaar con movilizaciones.
Rol de las movilizaciones

en las conquistas sociales
Nada es gratis. Todo ha sido con movilizaciones.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL
Los Organismos de Cooperacin Internacional y las
Organizaciones de Pequeos
Productores.
Los organismos de Cooperacin Internacional

quieren trabajar con las organizaciones de
pequeos productores.
Seguimiento a fondos
entregados para el sector.
Hay que hacer seguimiento a los fondos de la

Cooperacin Internacional que llegan para el sector
de los pequeos productores.
ROL DE LA LEY DEL DILOGO

Rol de la Ley del Dilogo
La Ley del Dilogo debe ser el referente y paraguas

de los cambios.
83
CONTROL SOCIAL Y CODEPES4

Implementacin de los
Hay tareas al interior y exterior de las organizacioCODEPES. La tarea pendiente. nes. Se deben implementar los CODEPES.
Fortalecimiento del Control
Social y de los CODEPES.
Hay que fortalecer las instancias de Control Social.

Los CODEPES no deben quedar solos o aislados.
LAS ALIANZAS ESTRATGICAS

Unidad en el trabajo
y en la lucha
Las organizaciones deben trabajar juntas. Solos no

podemos subsistir, hay que luchar y trabajar juntos.
Rol de las alianzas
Hay que ampliar los espacios de influencia del

sector. Se deben ampliar las alianzas estratgicas,
es necesario proyectar las alianzas.
DESARROLLO DE OTROS EVENTOS

La Cumbre Alternativa5
Los temas no deben quedar slo en el pas. La

Cumbre Alternativa puede permitir ampliar alianzas
internacionales.
Desarrollo de eventos paralelos a la Cumbre Alternativa.
Hay que desarrollar un evento de pequeos productores con la gente que llegue a la Cumbre Alternativa.
Creacin de redes
de comercializacin.
Hay que crear redes latinoamericanas de comercializacin.
LA AGENDA Y OTRAS ORGANIZACIONES

La formulacin de la Agenda
en otras organizaciones.
4
5
La COB est estructurando Agendas.
Consejos de Desarrollo Productivo Econmico y Social.

La reunin de movimientos sociales paralela a la Cumbre de Pases Iberoamericanos realizada en Santa Cruz, en diciembre de 2003.
84
Los procesos de planificacin

El Comit ha generado una prctica que est en camino de
consolidarse. Esta prctica est relacionada con instrumentos de
planificacin utilizados para definir objetivos con relacin a coyunturas especficas.
Es importante diferenciar dos momentos en la planificacin
de los procesos que desarrolla el Comit: el primero, cuando elabora los contenidos de sus propuestas y los incorpora en su Agenda; y el segundo, cuando delibera y adopta objetivos de proceso
que le permiten avanzar en la realizacin de su Agenda.
Estos objetivos tambin son adoptados de manera conjunta
por las organizaciones, y como estn relacionados bsicamente
con la coyuntura, no son sometidos a amplios procesos de consulta interna.
Veamos el siguiente proceso en la historia del Comit:
Ao 2000: el Comit declara tres objetivos:
1. Participar en el Dilogo 2000.
2. Ampliar el HIPC II a la variable productiva.
3. Utilizar la variable productiva como variable bsica de la
EBRP.
[Antes de participar en el Dilogo 2000, el Comit desarrolla
la ya mencionadaConsulta Nacional de la Sociedad Civil
en la que las organizaciones elaboran sus Agendas Sectoriales.]
Ao 2001: el Comit declara dos objetivos:
1. Influenciar en el contenido de la Ley del Dilogo.
2. Aportar a la construccin del Mecanismo de Control Social.
El Comit es capaz de declarar estos objetivos puesto que el
resultado del Dilogo 2000, contenido en el documento de la
85
EBRP y presentado por el gobierno, no haba respetado el consenso que en torno a lo productivo se haba alcanzado en el
Dilogo. Por ello, decide dejar a un lado el documento y avanzar hacia la Ley del Dilogo para que desde ella se asegure el
contenido productivo a la lucha contra la pobreza.
Para lograrlo, FENCOMIN decide movilizarse, y en junio del 2001
se pisa por primera vez el terreno del conflicto. Llegan 12 mil
mineros a la ciudad de La Paz y luego de cinco das de combate
y negociacin se logra el actual contenido de la ley. En sta, se
reconoce a los pequeos productores, se incorpora el concepto
de Estado-Mercado y se plantea que las organizaciones de los
pequeos productores deben ser ejecutores de la EBRP. Al mismo tiempo, se incorpora la figura CODEPES y se avanza hacia la
estructuracin del Mecanismo de Control Social.
Ao 2002: el Comit declara nuevos objetivos:

Si bien se logra definir el contenido de la Ley del Dilogo, el
Comit sostiene que es necesario desarrollar nuevos espacios
para lograr que su Agenda sea adoptada como Poltica de
Estado.
Para ello, declara nuevos objetivos con los cuales va a
reordenar sus procesos y mejorar la utilizacin del instrumento Agenda.
Esos objetivos son:
1. Consolidar los resultados del Dilogo 2000.
2. Generar oportunidades para todos.
3. Desarrollar institucionalidad estatal adecuada a los
emprendimientos de los pequeos productores.
Finalmente, el Comit adopta con ms fuerza la metodologa Cabildeo, negociacin y presin para lograr que su
Agenda avance; en el ao 2003, logra un nuevo espacio: el
Dilogo Nacional diseado para trabajar el tema productivo.
86
Qu mtodos y tcnicas se emplean de manejo

de conflictos?
El Comit ha incorporado los siguientes prrafos en su Agenda Estratgica:
El desafo que tiene el Comit, para la implementacin del presente
Plan, es potenciar las formas de accionar que constituyen su mayor
fortaleza. Su flexibilidad para negociar, la legitimidad de sus propuestas por la convocatoria alcanzada y su capacidad para ejercer presin
con propuestas, sern la base de su accionar.
Paralelamente, se buscar que los medios de difusin masiva difundan el aporte de los pequeos productores a la economa nacional, el
rol que tienen en la generacin de empleo y los obstculos que son
necesarios vencer para que este sector mejore su aporte.
Tambin se elaborarn contenidos de fcil emisin basados en las
propuestas del Comit. Ambas actividades se utilizarn como mecanismo de presin para acompaar el cabildeo y mejorar las condiciones de negociacin.
El Comit considera que se ha avanzado sobre variables relacionadas con la difusin en los medios del aporte de los pequeos productores; esta variable est funcionando efectivamente
como mecanismo de presin que acompaa nuestro cabildeo y
mejora nuestras condiciones de negociacin.
Como parte del proceso de utilizacin del Instrumento Agenda,
el Comit ha desarrollado dos mecanismos que le permiten aprender a utilizarlo. El primero de ellos es la vocera: hemos sido capacitados por una consultora externa para incrementar nuestra capacidad de transmisin de ideas y nuestra capacidad de defender nuestros argumentos. El segundo mecanismo es el que aplicamos en nuestras relaciones con el Estado: todos los instrumentos que utilizamos
estn articulados en la forma cabildeo, son ordenados por carpeta
en las que se especifica con mucha claridad qu es lo que proponemos, y son los dirigentes de nuestras organizaciones quienes se
responsabilizan de ejercer la discusin como cabeza de temas.
No nos interesa pisar el terreno del conflicto, pero no podemos eludir la manera en que se lucha en Bolivia. Si bien estamos
87
de acuerdo en la necesidad de enfrentar las formas militares que

producen violencia, el Comit de Enlace tiene muy claro que no
puede eliminar de sus instrumentos de lucha formas de presin
como las marchas y otras.
Por ello, como Comit sostenemos que nuestros instrumentos son el cabildeo, la negociacin y la presin.
El Comit privilegia la utilizacin de instrumentos pacficos
pero no descarta la utilizacin de otros ms violentos. El Comit
cree que el aumento de la conflictividad en el pas est en relacin
directa con el aumento de la pobreza.
El Comit sostiene que la violencia ha crecido. Nunca hemos
visto tanta pobreza expresada de manera violenta en las calles.
Nunca hemos visto tantos pobres sin techo o tantos nios de la
calle o tantos mendigos en las ciudades del pas. sta es la violencia que nos toca impedir. Para las organizaciones del Comit, ste
es el mayor conflicto que debemos no solamente atenuar, sino
enfrentar.
Por ello, el impacto central que el Comit busca obtener con
sus actividades es el de eliminacin de la pobreza y la generacin
de riqueza. El Comit sostiene que, al lograrlo, las causas de la
violencia expresadas el 12 y 13 de febrero de 2003, por ejemplo,
desapareceran.
El Comit entiende la variable flexibilidad como su capacidad para utilizar los instrumentos de cabildeo y negociacin, por
un lado, y los instrumentos de presin, por el otro. Al mismo tiempo, el Comit sostiene que su capacidad de negociacin est tambin en directa relacin con la legitimidad de sus propuestas.
La legitimidad de las propuestas del Comit proviene de tres
fuentes:
1. La viabilidad poltica y tcnica de las mismas.
2. Su impacto local, regional y nacional.
3. El hecho de sus propuestas estn respaldadas por leyes.
Para que todo lo anterior funcione, el Comit genera los siguientes procesos:
88
1. Entrega de Ayudas Memoria con el conjunto de las Agendas a Ministros.

2. Instalacin de mesas de trabajo con responsables temticos.
3. Discusin de los temas propuestos en talleres.
4. Identificacin de polticas para la ejecucin de acuerdos.
5. Identificacin de programas de polticas.
6. Elaboracin conjunta de normas para la ejecucin de las
polticas.
Estos procesos son informados cotidianamente a las organizaciones del Comit en eventos convocados especficamente para
ello. Las organizaciones, en funcin de los avances, estancamiento o retroceso, deciden o no utilizar el instrumento presin.
Una vez que se ha llegado a algn tipo de acuerdo con el
Estado, el Comit, ya sea a travs de sus organizaciones o a travs
del Equipo de Coordinacin, establece un nivel de seguimiento que
impide que el Estado se olvide de los convenios.
Nuevamente, como parte de sus sistemas de informacin, las
organizaciones del Comit informan a sus asociados sobre el desarrollo de los procesos y ellas se encargan de definir la utilizacin de los sistemas de presin o mantencin del cabildeo y la
negociacin.
Desde el ao 2000, sin embargo, el Comit ha propuesto al
Estado la necesidad de establecer acuerdos que incorporen metas
y resultados declarados de manera consensuada con el propsito
de establecer sistemas de seguimiento y evaluacin a la ejecucin
de las polticas.
Este planteamiento fue presentado en el marco del Dilogo
2000 para el funcionamiento del Sistema de Control Social; se lo
propuso tambin en las jornadas de presin relacionadas con la
Ley del Dilogo y en el marco del prximo Dilogo 20036.
Por los hechos sucedidos en septiembre y octubre de 2003, el Dilogo Nacional fue postergado para el ao 2004.
89
Sobre la Cooperacin Internacional

El Comit ha incorporado a la Cooperacin Internacional
como objetivo de sus procesos de cabildeo; se rene peridicamente con misiones del Banco Mundial, del Fondo Monetario
Internacional y con misiones de orden bilateral.
El Comit est convencido de que la Cooperacin, si insiste
en dirigir sus procesos hacia la reduccin de la pobreza en el marco del Consenso de Washington, generar impactos negativos
sobre el pas.
Por otra parte, el Comit considera que si el conjunto de la
Cooperacin no concibe sus propias estrategias y no avanza seriamente en procesos de coordinacin interna, se har evidente
que no est muy interesada en apoyar de manera decisiva consensos nacionales.
Los comportamientos de la Cooperacin as descritos, impactan negativamente sobre el pas y es una de las fuentes principales de generacin de conflictos.
El Comit considera, al mismo tiempo, que la cooperacin
britnica fue capaz de comprender los procesos abiertos por el
Comit de Enlace y establecer formas distintas de relacionamiento
poltico y financiero.
Sobre los medios de comunicacin

El Comit ha avanzado en la visibilizacin de la temtica de
los pequeos productores en los medios de comunicacin. La variable que ms se difunde en los medios a la fecha es la relacionada con las Medianas y Pequeas Empresas (MYPES).
Sin embargo, a pesar de haber realizado esfuerzos importantes para lograr posicionarse en los medios, stos han sido infructuosos, excepto cuando el Comit ha utilizado el instrumento presin para avanzar en sus objetivos.
El Comit cuenta con una estrategia activa de comunicacin
determinada por su nivel de Directorio Ampliado; es una estrate90
gia que se mueve con cierta dificultad por lo oneroso que significa el tema en relacin con los medios. Las organizaciones, por su
parte, tienen sus propios mecanismos de relacin con los medios.
Proyecciones y aprendizaje
Una de las lecciones ms importantes que el Comit ha aprendido es que el Estado no est preparado para procesos como los
abiertos por la utilizacin del Instrumento Agenda.
En trminos generales, si bien no se han logrado resultados
definitivos, es posible mencionar que objetivos incluidos en el
concepto inclusin econmica estn cada vez ms prximos de
lograrse. Esos objetivos son:
1. Convertir al Estado en nuestro mercado.
2. Visibilizar el aporte de los pequeos al Producto Interno
Bruto (PIB).
3. Mejorar el entorno estatal para consolidar nuestros procesos.
4. Lograr ajustes a las normas de planificacin para el desarrollo de estrategias productivas de ejecucin territorial.
El Comit ha aprendido que es posible ganar aliados en el
Estado: tcnicos de distintos niveles gubernamentales estn cada
vez ms prximos a sus propuestas y debaten internamente a favor de ellas.
El Comit ha aprendido tambin que es posible avanzar en la
construccin de alianzas con otras organizaciones de la sociedad
civil. Para ello ha participado en la Movilizacin por la Vida y a la
fecha viene organizando una Comisin de Coordinacin de Organizaciones de la Sociedad Civil que participan en el Directorio
del Dilogo 2003.
El Comit desarroll en el ltimo ao y medio acciones de
negociacin y dilogo de manera ordenada gracias a la existencia
de un conjunto de lneas a travs de las cuales operativiza su Agenda.
91
Una de esas lneas, la referida a la Consolidacin de Resultados

del Dilogo 2000, merece ser desarrollada en detalle:
En el ao 2000, el Comit esperaba dos resultados del proceso de Dilogo de ese ao: la creacin del Mecanismo Nacional de Control Social y la elaboracin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP).
El Mecanismo, sin embargo, no puede considerarse como
un resultado adecuado para el Comit sobre todo porque
fue diseado como un sistema no representativo y eminentemente tcnico aislado de las bases y sometido a un
poder situado fuera de la sociedad civil. Esta polmica se
mantiene hasta hoy.
En el caso de la EBRP, cuando fue entregada por el gobierno al Comit, las organizaciones evaluaron su contenido y
concluyeron que no recoga los acuerdos concertados en
el Dilogo 2000.
A partir de estas conclusiones, el Comit decide iniciar un
nuevo proceso de negociacin, esta vez bajo presin y con
el objetivo de que todo el proceso sea respaldado a travs
de una ley, la Ley del Dilogo.
ste es el momento en que se inicia la lucha por el contenido de la Ley del Dilogo; sta es la primera vez que el Comit utiliza el instrumento conflicto: FENCOMIN decide movilizarse en funcin de sus demandas y dentro de stas, la
Ley del Dilogo.
El conflicto se inicia con la llegada a La Paz de ms de 12
mil mineros cooperativistas. Luego de dos das de movilizaciones y cuatro de negociacin, con relacin a la Ley del
Dilogo, se logran los siguiente resultados:
Se introduce por primera vez el concepto de Reconocimiento de Organizaciones/Asociaciones de Productores desde el Gobierno Municipal.
Se busca el reconocimiento de Organizaciones Econmicas sin que stas pierdan su fin social.
92
Se incorpora un procedimiento: Personera Jurdica desde el Gobierno Municipal.

Se define a los pequeos productores y sus emprendimientos como ejecutores de la EBRP y de la Inversin
Pblica.
Los pequeos productores aparecen como Objeto de Inversin Pblica.
Se incorpora por primera vez el concepto Venta al Estado que implica tal como lo plantean los productores
lograr que el Estado sea nuestro mercado (este concepto aparece en el instrumento Tarjeta Empresarial).
Se introducen los Consejos de Desarrollo Productivo
Econmico y Social (CODEPES) diseados por el Comit
como espacios en los cuales los pequeos productores
se articulan para elaborar las Estrategias Productivas
de alcance municipal y hacer seguimiento y evaluacin
de su comportamiento.
Se introduce el concepto de Estrategia Productiva como
instrumento de planificacin de la inversin pblica. Se
propone con este instrumento eliminar el concepto proyecto a travs del cual se ejecuta la inversin pblica.
Se incorpora el concepto de control social y junto a ste
se propone un diseo institucional que lleva el nombre
de Mecanismo Nacional de Control Social.
Se logra que el 70 por ciento de recursos se destinen a lo
productivo.
Sin embargo de haber logrado que todo lo anterior se incorpore en la Ley del Dilogo, el Comit no logra por ejemplo
que los CODEPES formen parte de un Sistema Nacional de Control Social. El gobierno, al respecto, emiti un decreto en el
que se alteran sus objetivos y su diseo, hecho que oblig al
Comit a desarrollar un nuevo proceso de cabildeo. Lo propio sucedi con otros contenidos de la referida ley, tal el caso
de las estrategias productivas, la Tarjeta Empresarial, la Personera Jurdica y otros.
93
Como balance de lo realizado, y a manera de proyecciones y

lecciones aprendidas, el Comit considera, en este proceso
concreto (Dilogo 2000), que se logr abrir puertas, pero an
sin atravesarlas plenamente. Sin embargo, el cabildeo y la
negociacin avanzan y, en esta direccin, el Comit de Enlace
prefigura el Dilogo 2003 en curso, en base a las siguientes
caractersticas en el mbito productivo:
Ampliacin de leyes de Participacin Popular, Descentralizacin Administrativa y Ley de Municipalidades.
Definicin de un espacio donde se discutir efectivamente los conceptos del comit respecto a Estrategias Productivas en relacin a los que maneja el Estado (Cadenas Productivas).
En este Dilogo el Comit plantear como resultado de sus
propios procesos de adecuacin y profundizacin de sus propuestas, los siguientes temas:
1.
2.
3.
4.
Descentralizacin de recursos al Municipio

Eliminacin de Fondos y Programas
Cooperacin apoyando estrategias
Metas y Resultados acordados en los mbitos locales, departamentales y nacionales.
5. Las prefecturas como organismos que agregan resultados
locales.
6. El Estado Nacional declara una Visin, agregando resultados departamentales.
Finalmente, las lecciones aprendidas por el Comit en sus
relaciones con el Estado y la sociedad civil, se resumen sistemticamente de la siguiente manera:
Sobre procesos de negociacin:
Se negocia con representantes de intereses econmicos.
Estos representantes son aliados de los grandes empresarios o funcionarios con negocios propios.
94
En el caso de Estado como Nuestro Mercado, se delibera con quienes buscan oportunidades de negocios como
proveedores del Estado.
El Estado no est preparado para recibir propuestas.
Sobre la construccin de la representacin:
Cada organizacin del Comit tiene la obligacin de fortalecerse internamente, debe construir propuestas a travs de consultas e informar sobre los procesos desarrollados.
A mayor impacto de acciones sobre lo local, departamental y nacional, mayor calidad de representacin. Esta
es una de las caractersticas ms importantes de la Agenda.
Saber usar los instrumentos de presin; deben ser contundentes y en poco tiempo.
Desarrollar memoria histrica institucional. Los nuevos dirigentes no obstaculizan el proceso.
Las direcciones han desarrollado capacidad de negociacin.
La capacidad clave es tener la visin de conjunto y ser especialistas en un tema.
Sobre la informacin y la prensa:
La gente asociada el Comit se informa de boca a boca, en
espacios de reflexin, festivos o de conflicto.
Los peridicos, como fuentes de informacin de nuestros
asociados, ocupan un lugar ms bajo en orden de importancia; luego viene la televisin y, finalmente, la radio que,
aunque es importante, no lo es en relacin con los medios
de informacin y reflexin propios.
La estrategia de informacin del Comit busca la visibilizacin por parte del Estado y la opinin pblica que utiliza medios, pero no es esa la prioridad. La prioridad es
transmitir informacin a sus asociados.
95
Espacios formales e informales:

Las relaciones personales entre los asociados es clave; esto
implica un alto grado de capacitacin.
Lo simblico-cultural, la fiesta, es para el Comit el espacio de fortalecimiento de relaciones ms importante, incluso ms importante que el conflicto.
El To, el Gran Poder, la Challa antes de la siembra y
otras fiestas fortalecen los equipos de trabajo de la organizaciones.
Mientras ms formal el espacio, ms confianza.
La Paz 7 de Octubre de 2003
96
Reformas a la Constitucin con enfoque de

gnero: un cerco al poder poltico
*
Raquel Romero y Diana Urioste
I. La Coordinadora de la Mujer
a Coordinadora de la Mujer (CM) es una red que

a 27 instituciones afiliadas en todo el pas. Fue
fundada el ao 1984, a dos aos de la recuperacin de la democracia, en una coyuntura en la que se
tena que enfrentar el desafo de revertir las polticas
asistenciales impulsadas por los gobiernos dictatoriales, e incidir en polticas pblicas para el adelanto
de las mujeres. Desde entonces a la fecha, la CM ha
venido desarrollando una serie de acciones en respuesta a la visin institucional para lograr una sociedad con relaciones de equidad entre hombres y
mujeres, en el marco de un desarrollo democrtico y
respetuoso de la diversidad, donde las mujeres sean
interlocutoras con acceso a los espacios de poder y
toma de decisiones.
La experiencia aqu analizada se circunscribe al periodo sealado entre febrero de 2001 y julio de 2002, no incorpora criterios de anlisis posteriores a
esta fecha.
97
Uno de los mandatos de la CM es articular el trabajo de las

ONG afiliadas a redes institucionales y, este contexto, la CM est
reconocida como una institucin (red) que articula esfuerzos de
diferentes sujetos sociales en particular mujeres provenientes
de diversos sectores sociales del pas, para que sus acciones de
incidencia tengan mayores y mejores resultados1.
Desde el 2001, por eleccin y designacin, la CM tiene a su
cargo la coordinacin administrativa y tcnica de la Articulacin de Mujeres por la Equidad y la Igualdad (AMUPEI). Es en
esta rea en la que se basa el recuento de lo hecho en torno a la
Propuesta de Reformas a la Constitucin Poltica del Estado con Enfoque de Gnero y las acciones desarrolladas para incorporar las
demandas de las mujeres en la Ley de Necesidad de Reformas
a la Constitucin, rescatando los dos aos y medio de trabajo
articulado con las organizaciones e instituciones que conforman la AMUPEI, espacio en el cual la Coordinadora de la Mujer
ha jugado un preponderante rol tanto poltica como tcnicamente.
AMUPEI surge como proyecto el ao 2001, como un esfuerzo
compartido por varias instituciones a nivel nacional y departamental, con el objetivo de impulsar la institucionalizacin de las
polticas y opinin pblicas y privadas en los mbitos nacional
departamental y municipal, desde la presin, control y vigilancia
ciudadana de las mujeres con el propsito de achicar las brechas
entre hombres y mujeres en el acceso a bienes y servicios y ejercicio de ciudadana plena.
Los principios y valores de la institucin se manifiestan en la superacin de

la subordinacin de las mujeres, el respeto a las diferencias y la diversidad,
la solidaridad y el espritu de cooperacin, la autonoma, el respeto a los
derechos humanos, la democracia participativa, y el rechazo abierto a cualquier tipo de sectarismo poltico, religioso y tnico; as como a cualquier
intento de manipulacin de las mujeres. Marco Estratgico y Programtico,
Coordinadora de la Mujer, 1997.
98
REFORMAS A LA CONSTITUCIN CON ENFOQUE DE GNERO
II. Descripcin de la experiencia desarrollada

a. Objetivos Generales y Especficos
La Propuesta de reformas a la CPE se inscribe en los siguientes objetivos:
Objetivo General:
Contribuir a la construccin de una sociedad con mayor equidad de gnero, promoviendo y vigilando la promulgacin de
leyes y normas nacionales que posibiliten la ampliacin de
ciudadana de las mujeres.
Objetivos Especficos:
1. Contar con un diagnstico regular y actualizado permanentemente sobre las normas y leyes que perfilan la ciudadana
de las mujeres en las esferas econmica, social y poltica.
2. Desarrollar procesos de consulta entre una amplia base social de mujeres, para la modificacin de leyes en procesos
de reforma y/o aprobacin, a travs de los Comits Departamentales de la AMUPEI y la Coordinacin Nacional.
3. Fortalecer el movimiento de mujeres a nivel nacional y
departamental, a travs de la insercin efectiva de sus demandas y propuestas en la legislacin nacional,
4. Difundir y promover las propuestas entre la sociedad en
general, utilizando los canales de comunicacin de los Comits Departamentales y de la Estrategia de Comunicacin de la AMUPEI.
b. Componentes
Para la incorporacin de la perspectiva de gnero a las reformas constitucionales se plante una Estrategia de Negociacin y
Acercamiento al Poder Legislativo en la que se aun esfuerzos con el
Viceministerio de Asuntos de la Gnero, la Unin de Mujeres Par99
lamentarias y el Foro Poltico de Mujeres, respetando roles y competencias. Esta Estrategia contempl la ejecucin de diferentes
componentes que pasamos a detallar:
Investigacin. El trabajo se inici con la elaboracin de una propuesta de reformas constitucionales que refleje los intereses y
demandas de las mujeres. Durante su elaboracin, el documento fue sometido a un proceso de discusin y anlisis, lo que
permiti recoger los planteamientos y aportes, tanto de las redes integrantes de la AMUPEI (la Plataforma de la Mujer de La
Paz y la Plataforma de Mujeres por la Ciudadana y la Equidad de Cochabamba), de abogadas y constitucionalistas, acadmicas, parlamentarias, representantes del Foro Poltico de
Mujeres y activistas de los derechos humanos de las mujeres.
En su fase final, este documento fue analizado en diferentes
talleres departamentales organizados por el Viceministerio
de Asuntos de Gnero y consensuado en un taller nacional al
que asistieron ms de cien representantes de diferentes instituciones del pas. En un proceso posterior al Encuentro Nacional, la RED-ADA, conjuntamente con el Viceministerio de
Asuntos de Gnero, llev adelante un proceso de discusin
con las organizaciones de mujeres indgenas buscando consensos y propuestas afines a los intereses de las mismas.
La consulta permanente permiti enriquecer y consensuar la
propuesta en torno a principios, antes que a artculos especficos a ser incorporados en la CPE, lo que evit la dispersin de
intereses aglutinndolos, ms bien, bajo un amplio paraguas
de posibilidades.
Estos principios fueron:
1. Derechos especficos (sexuales y reproductivos);
2. Igualdad jurdica de hombres y mujeres ante la ley;
3. Obligatoriedad y sancin a la discriminacin contra las
mujeres;
4. Accin positiva dirigida a mejorar la posicin y situacin
de las mujeres en los espacios de decisin;
100
5. Lenguaje no sexista.
Los temas relativos a los regmenes especiales en torno a lo
econmico, lo agrario, la familia y la educacin, entre otros, y
al reconocimiento de Bolivia como un Estado laico, no pudieron ser consensuados por existir, entre las organizaciones de
mujeres, diferentes visiones y posiciones.
Sensibilizacin. El objetivo de este componente fue difundir la
Propuesta de Reformas Constitucionales con Enfoque de Gnero para sensibilizar a otros sectores de la sociedad civil, a la
opinin pblica y, sobre todo, a los actores que toman decisiones. Como parte de la Estrategia de Negociacin, se conformaron tres comisiones: 1) Comisin Poltica; 2) Comisin de
Comunicacin; y 3) Comisin de Acercamiento a las Organizaciones de la Sociedad Civil.
1. La Comisin Poltica se fij el objetivo de sensibilizar, mediante la presentacin y discusin de la propuesta, a representantes clave del sistema poltico: jefes de partidos,
presidentes de cmaras legislativas, jefes de bancadas, integrantes del Consejo Ciudadano, parlamentarios/as y polticos/as. Las reacciones frente a la propuesta fueron diversas: los Principios de Accin Positiva y de Igualdad
Jurdica ante la ley fueron acogidos favorablemente y generaron reacciones de consenso; los disensos surgieron
frente al Principio de Derechos Especficos, sobre todo en
el reconocimiento a la opcin sexual y a la libertad de las
mujeres a decidir sobre su maternidad.
2. La Comisin de Comunicacin se propuso sensibilizar a la
poblacin y a los/as periodistas y dueos/as de medios
de comunicacin sobre la importancia de nuestra propuesta. Nos interesaba mostrarnos como un referente
meditico en el tema y as incidir en los tomadores de
decisin.
101
3. La Comisin de Acercamiento a las Organizaciones de la Sociedad Civil tuvo a su cargo la organizacin de un Foro Pblico
con el objetivo de presentar la Propuesta de Reformas Constitucionales con Enfoque de Gnero a diferentes organizaciones de la sociedad civil. A partir de este foro, varias organizaciones de mujeres se contactaron con AMUPEI para expresar su apoyo y adscripcin a la propuesta (empresarias,
red de educacin, redes contra la violencia y otras).
Este proceso de sensibilizacin tuvo dos resultados inmediatos importantes: a) la Propuesta se presenta al Consejo Ciudadano (organismo integrado por ciudadanos/as notables encargado de elaborar una anteproyecto de ley de reformas a la
CPE) en octubre de 2001 y varios de nuestros planteamientos
son recogidos en el documento que el Consejo entrega al Parlamento Nacional, y b) Presentacin oficial de la Propuesta
de Reformas Constitucionales con Enfoque de Gnero por
AMUPEI, UMPABOL y Foro Poltico de Mujeres, al Presidente
de la Cmara de Diputados, el 11 de diciembre de 2001.
[Adelantando un balance en retrospectiva, podemos afirmar que
estuvimos conscientes, desde un inicio, de los lmites que tendra la Ley de Necesidad de Reforma por la debilidad que tiene
el Parlamento para cumplir con su rol de representacin del
colectivo nacional demandante frente a la intransigencia partidaria basada en la premisa del rdito poltico sellado en la ganancia o prdida de electorado. Ante ello, las organizaciones
de mujeres se plantearon la necesidad de contar con una plataforma del mnimo negociable lo que no significara hacer concesiones ni recortes sustanciales a la Propuesta global. Este mnimo se centr en incorporar los criterios de gnero en lo relativo al reconocimiento de derechos fundamentales de la persona.
Sin embargo, la Estrategia de Negociacin, consisti en deliberar, durante todo el proceso, sobre la propuesta completa, lo
que nos oblig, durante la negociacin, a ceder en algunos de
nuestros planteamientos estratgicos: los derechos sexuales
y reproductivos y la paridad en el acceso a los cargos de re102
presentacin elegible. Cedimos en estos planteamientos en

consideracin a que la sociedad boliviana, reflejada en el comportamiento de los y las parlamentarios/as, no estaba en condiciones de asumir estos principios, puesto que su aceptacin supone modificar pautas de comportamiento y cultura
que exceden el espacio parlamentario.]
Fortalecimiento Organizacional. Este componente de la Estrategia de Negociacin merece desplegarse en dos factores: logros
y debilidades:
Logros: A partir de la Estrategia de Negociacin diseada, las
organizaciones de mujeres coadyuvantes del proceso, se
fortalecieron porque lograron cohesionarse alrededor de
un tema abarcador y estratgico como fueron las reformas
constitucionales y la incorporacin de los derechos humanos de las mujeres a partir de lenguajes propios que reivindican a las mujeres como actoras polticas especficas.
La identificacin de los principios destaca como el hecho
ms relevante junto a la visibilizacin de organizaciones
con reconocida trayectoria en incidencia poltica (Coordinadora de la Mujer, Foro Poltico de Mujeres). Todo ello
derivara dos aos despus en la construccin de la Agenda Legislativa de las Mujeres para el periodo 2002-2007.
Debilidades: La falta de un seguimiento sostenido desde las
organizaciones de mujeres al trabajo de incidencia y negociacin se convirti en una debilidad en algunos momentos de la negociacin, puesto que la responsabilidad colectiva se diluy. La participacin de las organizaciones de
mujeres a nivel departamental fue espordica. Esto tambin se manifiesta en la relacin con el Parlamento, la que
contina siendo distante y se evidencia en una ausencia
de trabajo con las brigadas departamentales. Es necesario
mencionar, tambin, la deficiente y dbil presencia del
Viceministerio de Asuntos de Gnero que tampoco coad103
yuv a fortalecer estas alianzas. La elaboracin de propuestas paralelas, caso de las mujeres indgenas, es una muestra de ello. Felizmente este hecho fue subsanado posteriormente por la iniciativa de AMUPEI de vincular ambas propuestas y as contar con una sola.
Negociacin. Cada organizacin de acuerdo a sus objetivos y
capacidades de interlocucin tena actores claves con los que
relacionarse. Se realiz un mapeo de los mismos, teniendo en
cuenta su afinidad hacia el tema, la apertura de criterios y la
voluntad poltica de asumir nuestra propuesta e incorporarla
en la Ley de Necesidad de Reforma. Se organizaron los actores clave desde diferentes mbitos: Parlamento, partidos polticos, lderes de opinin, funcionarios pblicos, periodistas
y dueos/as de medios de comunicacin y representantes de
organizaciones sociales. Este trabajo en red, al principio fue
lento, pero posteriormente efectivo porque se estableci un
reconocimiento a la solidez de la Propuesta y a nuestras alianzas manifiestas en un trabajo colectivo, coordinado y organizado.
Las organizaciones de mujeres se plantearon la deliberacin
y la negociacin de la Propuesta desde dos posiciones:
1. Negociar en condiciones de igualdad. Esto signific, una entrada al Parlamento desde una posicin ms estratgica
(empoderada) repercutiendo favorablemente en los parlamentarios. Curiosamente, la mayora de los parlamentarios
se comprometi con el principio general de la Propuesta, la
ampliacin de derechos, pero no con los artculos planteados. Esto se constat a la hora de la discusin en detalle
donde muchos se desmarcaron de temas incmodos que
podran disminuir su rdito poltico o mellar su condicin
patriarcal, tal es el caso de los artculos referidos a los derechos sexuales y reproductivos, aduciendo, como pretexto,
que la Constitucin no puede contemplar aspectos propios
104
de leyes especficas y que estas demandas no corresponden

a la visin principista que debe tener la Constitucin Poltica del Estado sobre los derechos humanos de las personas.
2. Presencia permanente, continua y sistemtica de las mujeres en la
negociacin con el Parlamento. Las mujeres se apropiaron de
este espacio convirtindose en el referente ms visible y ms
incmodo entre los diferentes proponentes de la sociedad
civil, incluidos los indgenas. Fue fundamental contar, durante todo el proceso, con dos personas destinadas a la negociacin directa en el Parlamento. Destaca la actitud de negociacin, informacin, asistencia tcnica, persuasin y
concertacin con que actuaron, recogiendo resultados positivos logrados en negociaciones anteriores, caso Ley de Cuotas y Ley contra la Violencia Domstica. Esto gener, all donde
no haba, voluntad poltica, a partir de la constante informacin sobre las demandas y reivindicaciones que planteaban
las organizaciones de mujeres. Expresamente, se evit el enfrentamiento y la confrontacin, aunque a momentos fue difcil de manejar porque muchos parlamentarios se relacionaron con las organizaciones de mujeres y sus consultoras desde una posicin de poder vertical asentada en un ejercicio de
representacin no muy democrtica. Para contrarrestar esta
situacin, las personas destinadas a la negociacin directa utilizaron cdigos (des) estructuradores que iban desde un subyacente chantaje sobre la posible prdida de rdito poltico
hasta la seduccin.
III. Una experiencia centrada en la deliberacin y el dilogo

La Coordinadora de la Mujer concibe la construccin de sus
referentes polticos a partir del ejercicio de procesos democrticos en los que la negociacin y la concertacin permiten visibilizar
al Otro en la diversidad y en el respeto de sus derechos como
colectivo y como persona.
105
Desde esta visin, las experiencias de negociacin, deliberacin y dilogo estn inscritas en el trabajo que desarrolla la institucin desde hace varios aos: a) transformar la cultura de la confrontacin y de la lucha de los contrarios, que ha llevado a un debilitamiento de los movimientos sociales y populares sin logros ni
avances significativos en la resolucin de sus problemas fundamentales; y b) promover e incentivar la cultura de la protesta con propuesta asentada en la posibilidad de deliberar entre grupos o personas que se aceptan como iguales a partir del reconocimiento
de sus potencialidades y debilidades, buscando consensos y acuerdos que beneficien a ambas partes, es parte de nuestra estrategia.
Las organizaciones de mujeres se enganchan en el proceso de
reformas constitucionales conscientes de la oportunidad histrica y poltica que ello significa: al afectar la norma fundamental
del Estado Boliviano con criterios de gnero se establece un paraguas principista y conceptual para toda la legislacin boliviana.
Este planteamiento que ya surgi en el ao 1993, cuando se elabor una primera propuesta, no tuvo el suficiente eco ni voluntad para establecer un espacio de negociacin propicio en las reformas de ese entonces (1994).
Sin embargo, el ao 2000, son otras las condiciones de las organizaciones de mujeres y otra es la coyuntura poltica. En el momento que se plantea la posibilidad de reformar nuevamente la
Constitucin Poltica del Estado (gobierno de Banzer), las organizaciones de mujeres articuladas en la AMUPEI no dejan pasar la
oportunidad y toman la determinacin de participar activamente
en el proceso: uno de los criterios bsicos es que la Constitucin
vigente no reconoce ni visibiliza los derechos humanos especficos
de las mujeres en beneficio de la igualdad, conquistados en largas
luchas contra el sistema patriarcal. Por otro lado, el sistema poltico se muestra ms receptivo y permeable a nuestras demandas,
producto de una sensibilizacin intermitente iniciada cinco o seis
aos antes con la Ley contra la Violencia Domstica o Familiar.
Es en este sentido que la negociacin de la Propuesta de Reformas a la Constitucin con Enfoque de Gnero ha sido un paso
importante para establecer bases ms slidas y efectivas de nego106
ciacin con el sistema poltico parlamentario, teniendo en cuenta

que el dilogo, la concertacin, con grandes dosis de paciencia y
el convencimiento de que de a poco se llega lejos, son necesarios para lograr algunos de los objetivos propuestos. El solo hecho de la presencia fsica en el Parlamento, ya sea en los pasillos o
en el Hemiciclo, se constituye en un elemento de lobby, ya que
de alguna manera, esto significa presin para la actuacin de
los parlamentarios con opiniones o comentarios favorables a las
propuestas y a las demandas presentadas ya que se sienten observados y evaluados.
a. Los actores claves: identificacin y sensibilizacin
La Estrategia de Incidencia nos permiti identificar a los actores claves, a los que se deba incidir y en diferentes niveles polticos, rompiendo as con los esquemas rgidos de los espacios partidarios. Este mapeo fue actualizado constantemente, sobre todo
a partir de los cambios que se daban en la coyuntura poltica. Los
actores claves fueron ubicados al interior del Parlamento y en
mbitos del Poder Ejecutivo: Ministerio de Justicia, Presidencia
de la Repblica. Asimismo, se consider como actores a los jefes
y dirigentes/as de partidos polticos. En otros espacios se identific tambin a personalidades influyentes (analistas, juristas y
constitucionalistas) y en algunos casos a dueos/as de medios de
comunicacin y periodistas influyentes.
b. Reticencias encontradas
En este proceso se pudo observar grupos reticentes no tanto
a la propuesta en s, como por su rechazo a visibilizar una mayor
presencia de mujeres en los espacios pblicos. Para muchos parlamentarios, las mujeres deben seguir ubicadas en el rol reproductivo asignado por siglos y no meterse en cosas que no saben y
para las que no estn preparadas.
Desde la sociedad civil hubieron actoras con las que no se
trabaj suficientemente las alianzas, tal es el caso de las organiza107
ciones indgenas y campesinas, las que mostraron recelo para coordinar propuestas y acciones, sobre todo al inicio del trabajo. Sin
embargo, esta situacin fue superada parcialmente mientras se
consensu una propuesta conjunta. La Red-ADA, integrante de
la AMUPEI y con fuerte relacionamiento con las organizaciones
indgenas fue clave para establecer nexos y facilitar el dilogo
para el logro de un documento conjunto. En el fondo, las propuestas de las indgenas no fueron diferentes de las consensuadas
por AMUPEI y sus alianzas. La diferencia sustancial consisti en
que el documento de las indgenas planteaba mayores espacios
de participacin en las decisiones que les concernan como mujeres indgenas en el mbito rural, en muchos casos, estos temas
pasaban por demandas de tierra y territorio y en otros, no eran
tema de debate en la propuesta de reforma, sino ms bien de
poltica pblica como por ejemplo, mayor acceso a servicios de
salud, educacin, etctera.
c. Cultura de la deliberacin existe?
Consideramos que la cultura de deliberacin est sostenida
por una negociacin entre sujetos con los mismos derechos y por
lo tanto unos ganan y otros pierden en funcin de un objetivo
superior que va ms all de los intereses particulares.
El espacio principal de deliberacin ha sido el Comit de Coordinacin Nacional de la AMUPEI en el cual se ha debatido
exhaustivamente la Propuesta de Reformas Constitucionales tratando de tomar en cuenta de la manera ms amplia posible las
diferentes visiones y posiciones frente al contenido del documento. Asimismo, en el proceso de negociacin en el Parlamento se
estableci mediante cartas informativas, una permanente comunicacin con las instancias departamentales, tratando de ser equitativas en la distribucin de las responsabilidades de representacin en espacios pblicos.
Las organizaciones de mujeres involucradas han tratado de
impulsar este proceso promoviendo cambios en la concepcin
de negociacin y en el acercamiento al poder, en este caso parla108
mentario. Sabemos que se trata de un proceso de ida y vuelta: si

bien existe una concepcin centralista de toma de decisiones y
un reclamo permanente de las regiones de descentralizar el poder y los recursos, tambin se observa que son las propias regionales, con contadas excepciones, quienesdejan hacer y dejan
pasar la gestin, asumindola como una responsabilidad de la
instancia nacional. Consideramos que la deliberacin y consulta tienen que fluir de ambos lados puesto que si queremos construir una ciudadana ms igual y una democracia ms representativa, ser a partir de estos procesos que iremos dndole otro
cariz a nuestro trabajo.
Por otro lado, desde las instancias nacionales tiene que existir una predisposicin real a incorporar sugerencias y planteamientos de otras organizaciones en nuestros planes de trabajo. La
consulta por la consulta no nos lleva a nada. Las relaciones horizontales se legitiman en el reconocimiento y la aceptacin de propuestas que no siempre responden a nuestros intereses, pero que
son importantes para los intereses de un colectivo mayor. Esta
constatacin ha estado subyacente durante todo el proceso de
incidencia y es una de las mayores lecciones a aprender y a capitalizar para el futuro.
d. Estrategias de deliberacin en los espacios parlamentarios
Los procesos de deliberacin tienen diferentes etapas y se
complementan con acciones colaterales dirigidas a diferentes actores que pueden influir en la opinin pblica y en la opinin de
los/as tomadores de decisin. Es fundamental tener en cuenta
elementos bsicos como la sensibilizacin y el potenciamiento
simultaneo de nuestras organizaciones. La deliberacin es un juego de poderes en el que se toman decisiones que favorecen a unos/
as u otros/as deliberantes de acuerdo a las condiciones y capacidades para realizar el trabajo de lobby y cabildeo.
Desde un inicio, se tom la determinacin de trabajar con un
grupo, de alrededor 30 parlamentarios/as, representativo (lo que
se denomina una minora crtica)de las distintas tendencias pol109
ticas y que fuera nuestro aliado. Luego de identificarlos, se estableci, con estas personas, un proceso de dilogo y deliberacin
con dos objetivos: buscar apoyo en la negociacin de nuestra Propuesta y ser un termmetro para medir como marchaba la misma. Cada organizacin involucrada en la estrategia (lase Foro
Poltico de Mujeres, UMPABOL y Viceministerio de Asuntos de
Gnero) realiz el mismo proceso con sus contactos clave.
La estrategia de deliberacin con las mujeres parlamentarias
(no con todas) fue ms especfica puesto que trabajamos de manera ms sistemtica la discusin y el anlisis de la propuesta.
Nuestro inters era que ellas se apropiasen de las demandas de
gnero y sean portavoces nuestras en el mbito parlamentario,
hecho que se manifest en varias oportunidades dentro del Hemiciclo2, sobre todo al momento de debatirse la aprobacin de la
Ley de Necesidad de Reformas.
e. Rescatando la diversidad en la negociacin
Como ya lo dijimos a lo largo de este documento, las organizaciones de mujeres indgenas no se consideraron representadas
en nuestro documento, no tanto porque no reflejaba sus intereses, sino por la necesidad de contar con un proceso autnomo de
elaboracin de sus propias demandas. Uno de los logros en este
sentido fue impulsar un proceso paralelo para que ellas cuenten
con un documento propio que refleje propuestas planteadas desde su experiencia. Lo malo de todo esto es que nos encontramos
tarde y no se lleg a consensuar criterios antes de la aprobacin
de la Ley de Necesidad, hecho que nos hubiese permitido contar
con una propuesta mas abarcadora. El proceso se lo hizo a partir
de una audiencia pblica convocada por la Comisin de Constitucin en la legislatura 2002-07 a demanda de las organizaciones
de mujeres destinada a consensuar criterios de gnero para la ya
2
La diputada Rosario Barriga, Presidenta de la Brigada de Chuquisaca present en el Hemiciclo la Propuesta de Reformas Constitucionales con enfoque de gnero, in extenso, justificndola ante el pleno de parlamentarios/as
110
aprobada ley de necesidad en julio de 2002. (Actualmente, algunas organizaciones de mujeres indgenas han orientado sus objetivos hacia la realizacin de una Asamblea Constituyente porque
sienten que sus demandas no estn lo suficientemente representadas en la reforma parcial planteada).
Consideramos que, si bien el relacionamiento con las organizaciones de mujeres indgenas no estuvo marcado por el conflicto, tampoco desde la AMUPEI se hicieron los esfuerzos suficientes
para que ste fuera mas deliberativo. Recordemos que una de
nuestras decisiones fue no tocar los regmenes especiales por ser
demasiado conflictivos para la negociacin y justamente la demanda central de las indgenas pasa por tierra y territorio. Este
tema fue uno de los vacos en nuestra propuesta y a partir de ello
establecimos el contacto con las organizaciones indgenas de
mujeres.
f. Destrezas aprendidas: una de las riquezas de este proceso
Varias de las mujeres y de las organizaciones (Coordinadora de la Mujer, Plataforma de la Mujer, Foro Poltico de Mujeres,
entre otras) que participaron en las negociaciones para la aprobacin de las leyes contra la violencia Domstica y Familiar y de
Cuotas estuvieron presentes en el actual proceso de incidencia.
Esto nos permiti recuperar habilidades y destrezas acumuladas. En los Talleres de Incidencia y Negociacin se visibilizaron
capacidades y habilidades de las integrantes de las organizaciones que nos aliamos para seguir adelante con este proceso de
incidencia.
g. Alianzas estratgicas: un logro reeditable en otros espacios
Este es un tema de anlisis que tiene varios componentes:
La sostenibilidad. Podemos constatar que las alianzas estratgicas han evolucionado, por lo menos en el tema parlamentario, hacia la construccin de procesos ms sostenibles en el
111
tiempo. Un resultado de ello es la construccin de la Agenda

Legislativa de las Mujeres para el periodo 2002-2007 en la que
se plantea propuestas a corto, mediano y largo plazo entre
varias organizaciones de mujeres: la AMUPEI y las organizaciones que la componen a nivel nacional y departamental, el
Viceministerio de la Mujer, El Foro Poltico de Mujeres, la
Asociacin de Concejalas de Bolivia y la Unin de Mujeres
Parlamentarias.
Este es un reflejo de un cambio de actitud: aliarse para lograr
que los objetivos planteados se reflejen en resultados concretos al final de la legislatura 2002-2007 (leyes aprobadas y procesos de fiscalizacin realizados a favor de las demandas de
las mujeres, tal como se lo acord cuando se construy la
Agenda Legislativa de las Mujeres).
Seguimiento de acuerdos. En lo que se refiere a las Reformas
Constitucionales, el seguimiento ha sido permanente. En la
Legislatura actual hemos estado muy cerca de la Comisin
de Constitucin, al punto que la propuesta presentada por el
diputado San Martn para la discusin de la Ley de Reformas
Constitucionales3 que es el segundo paso en la aprobacin de
reformas, enriquece algunos planteamientos de las mujeres
ya aprobados en la Ley de Necesidad (como ser el derecho a
la identidad y opcin sexual, el derecho igualitario a la educacin y al ejercicio libre de la sexualidad y su reproduccin y
el derecho a participar en la gestin pblica en igualdad de
condiciones). Esta es una propuesta que esta en la mesa y que
ser parte de las discusiones constitucionales que le toca a
esta legislatura para la aprobacin de las reformas constitucionales.
3
El Diputado Hugo San Martn como Presidente de la Comisin de Constitucin, Justicia y Polica Judicial presenta una propuesta para la discusin de
las Reformas Constitucionales en esta fase de aprobacin de las mismas. El
autor enriquece los artculos aprobados en la Ley de Necesidad de Reforma
dndoles mayor contenido conceptual y legislativo.
112
Actualmente el problema de las reformas constitucionales radica en la fragmentacin y las mltiples miradas que se tienen
sobre el tema en el propio Parlamento Nacional. Son dos visiones de pas las que se han encontrado en las cmaras y los acuerdos y consensos se dificultan mucho. Reforma parcial versus
Asamblea Constituyente es el dilema. Esto ha convertido el
tema en controversial y de poco consenso, tanto al interior de
las cmaras parlamentarias, como en las organizaciones sociales. Por un lado, se plantea que una reforma a la Constitucin
no es suficiente y lo que se requiere ahora es un cambio radical
y sustancial en la propia estructura del Estado boliviano para
refundar el pas bajo parmetros menos excluyentes; por otro,
esta la visin enmarcada en los procesos que refrenda la Constitucin actual, de que los cambios que se necesitan pueden ser
logrados a travs de una Reforma parcial a la misma. En ambos casos, se manifiestan actitudes y posiciones intransigentes
del todo o nada, que conducen a rupturas y conflictos antes
que al dilogo y la deliberacin.
En este sentido, la propuesta de las mujeres se ha enmarcado
en los mecanismos formales del Parlamento y en los planteamientos que norma la Constitucin vigente. Sin embargo, tambin consideramos que una Asamblea Constituyente podra
ser un espacio amplio y abarcador para negociar la propuesta con resultados tal vez mayores y mejores.
Cumplimiento de Acuerdos. Si bien es un logro contar con mecanismos formales de acercamiento del Parlamento con la
sociedad civil y viceversa, vemos tambin que stos son insuficientes para el cumplimiento de acuerdos. Las audiencias pblicas no tienen carcter vinculante y sus resoluciones
y actas de compromiso slo sirven de mecanismos de presin pero no obligan a las comisiones a cumplir lo acordado.
Haciendo un balance general de la experiencia, los acuerdos
se cumplieron a medias. El criterio manifestado por los parlamentarios es que estbamos demandando mucho ms de
lo que las fuerzas polticas estn dispuestas a negociar. Una
113
de las razones, quiz la fundamental, es que los procesos de

sensibilizacin sobre las reivindicaciones de las mujeres al
interior de los partidos polticos son an muy dbiles. Esto se
refuerza con la poca presencia numrica en cargos de decisin y la fragilidad propositiva de las mujeres al interior de
sus partidos polticos, lo cual hace de estos guetos masculinos de poder. Esta realidad debe ser revertida porque finalmente son estos y no otros quienes toman decisiones sobre la
legislacin boliviana y el accionar del Parlamento en cuanto
a fiscalizacin y gestin.
A pesar de que las organizaciones de mujeres esperbamos
ms y esto genera desilusin por el sabor a poco de lo conseguido, consideramos que lo logrado es un importante avance en el reconocimiento de los derechos de las mujeres y en la
ampliacin de su ciudadana.
h. Medios de Comunicacin: receptivos a nuestra propuesta?
Los medios cumplieron con su funcin de instrumento informativo, pero no visibilizaron el tema como hubisemos querido.
La Propuesta se present de manera coyuntural, espordica y sin
continuidad. Si lleg a los medios de comunicacin fue ms por
presin de las organizaciones de mujeres que por inters de estos
o de los periodistas y trabajadores/as de la comunicacin, quienes han demostrado con su accionar que los temas relativos a
gnero no son prioritarios de los medios de comunicacin, a no
ser que sean de carcter sensacionalista. Plantean que las mujeres no son noticia y que, por lo tanto, no pueden pasar informacin que al pblico no le interesa. Esto es un reflejo de la concepcin que periodistas y dueos de medios tienen sobre lo que significa informar y la verticalidad en la decisin sobre lo que puede
o no puede interesarle a la poblacin. Se ha creado una cultura
informativa basada en la especulacin, el sensacionalismo y el
conflicto donde se considera que los procesos de construccin y
deliberacin no son importantes y no tienen porque reflejarse en
los medios de comunicacin.
114
i. La Cooperacin Internacional
En el caso concreto de la experiencia, el rol del PNUD ha sido
de facilitador, posicionndose ms al lado de la balanza de los
resultados del trabajo que al lado del Viceministerio de Asuntos
de Gnero, que quera cuotear la consultora para gente de su
partido (ADN). Siendo la representante del PNUD, militante del
movimiento de mujeres, para nosotras fue muy fcil establecer la
alianza con ella y ponernos de acuerdo en el nombre de la persona ms cualificada para desarrollar el trabajo de consultora. Su
rol fue muy claro al posicionarse de nuestra parte y dirigir su
intervencin y poder de decisin en ese sentido (fue decisiva
su intervencin al momento de calificar las postulaciones).
En el caso del SNV, la apuesta fue por apoyar la iniciativa de
Vigilancia Parlamentaria que permiti dar continuidad y seguimiento a los procesos de negociacin con la presenciaclave a
medio tiempo de dos personas en el Parlamento, hecho que signific no perder de vista los procesos, negociaciones, modificaciones y otros aspectos relativos al tratamiento de la Ley de Necesidad de Reforma.
El proceso ha tenido un fuerte sostn de financiamiento externo, especialmente en lo nacional, pero tambin en lo departamental como se ha descrito anteriormente, as como en el apoyo de
ONG que cuentan con financiamiento regular para su funcionamiento. Ha tenido tambin un fuerte componente de trabajo voluntario
basado en la militancia por los derechos de las mujeres.
IV. Proyeccin y lecciones aprendidas

En todo este proceso, los espacios formales de deliberacin entre
la sociedad civil y el Parlamento han sido fundamentales aunque
no definitorios. El haber utilizado estos espacios nos ha permitido
desarrollar un mayor ejercicio de ciudadana frente los poderes legislativo y poltico. Para fortalecer su institucionalidad consideramos que se debe hacer uso de ellos, darles seguimiento, difundir
115
su utilidad y vigilar permanentemente el cumplimiento de los acuerdos. Asimismo, creemos que se tendra que modificar el reglamento de la Audiencia Pblica para que sta sea ms vinculante y ms
decisoria en el accionar legislativo de comits y comisiones.
Los problemas encontrados tienen que ver con:
En el mbito parlamentario:
La negociacin se convierte en un tema personal o de la
cpula de los partidos, desligndose en muchos caso de
los intereses de la poblacin o de los sectores involucrados.
Se priorizan agendas personales o partidarias sobre una
agenda colectiva dirigida al bien comn.
Poco reconocimiento y conocimiento de la importancia del
enfoque de gnero en los mbitos parlamentarios.
Poca capacidad de deliberacin dentro del Parlamento.
Ausencia de agendas parlamentarias, lo que dificulta un
trabajo sostenido de incidencia.
Poca seriedad en los compromisos asumidos.
Ausencia de autonoma del Parlamento con relacin al Poder Ejecutivo.
En el mbito del Poder Ejecutivo:
Poca capacidad de interlocucin con la sociedad civil y con
el Parlamento (el Ejecutivo impone leyes al Legislativo, no
las negocia).
En el mbito de la sociedad civil:
Debilidad en las organizaciones de mujeres, permitiendo
que la negociacin se personalice por una delegacin excesiva a las representantes sin un involucramiento real de
estas organizaciones en el proceso, debilitando los resultados logrados.
Uso incipiente de los mecanismos formales creados para
fortalecer la relacin entre sociedad civil y Parlamento, por
desconocimiento y poca credibilidad, especialmente en los
116
espacios departamentales (Audiencias Pblicas, Encuentros de Decisiones Concurrentes, Redes Ciudadanas, desde las AMUPEI departamentales en su relacionamiento con
las Brigadas).
Poca visibilizacin del proceso de incidencia y apropiacin de la propuesta en los medios de comunicacin.
Aislamiento del proceso entre lo nacional y departamental. Poca articulacin y escasa respuesta desde lo departamental a las iniciativas nacionales y en vinculacin con las
brigadas.
Criterios estereotipados de que el Parlamento es una instancia nacional y centralizada en la sede de gobierno.
No hay visin comn sobre la forma de gestionar estos
procesos de negociacin, deliberacin y dilogo en el marco de lo que se ha hecho, existe una tendencia hacia la confrontacin y la ruptura.
Entre los principales aprendizajes, destacamos lo que podra

constituirse en una ruta de negociacin:
Contar con una propuesta conceptual slida con argumentos y justificacin, que contenga estudios sobre legislacin
comparada, investigacin, legislacin nacional y otras propuestas similares.
Desarrollar consulta permanente con los sectores involucrados, respetando las diversidades y recogiendo las propuestas de todas.
Disear una buena estrategia de negociacin y cumplimiento de sus pasos.
Perseverancia y capacidad de deliberacin de las mujeres,
actitud positiva en la negociacin, propositiva y de concertacin.
Conocimiento del otro, de sus potencialidades y debilidades, de su estructura, funcionamiento y mecanismos.
Construccin de alianzas de coyuntura y permanentes que
respeten acuerdos.
117
Presencia meditica constante para mantener el tema en la

opinin pblica.
Tener una mirada puesta permanentemente en la coyuntura para mantener el tema de inters en la mesa de negociacin con sentido de oportunidad.
Paralelamente a lo anterior, es fundamental fortalecer las destrezas institucionales y organizacionales en aspectos relativos a
la generacin de alianzas, establecimiento de espacios de dilogo
permanente, democratizacin de la informacin, asimilacin y
aceptacin de las propuestas del otro/a, y sobre todo, pensar en
forma procesual recuperando lo acumulado de experiencias anteriores, no empezando siempre de cero. Esta capacidad de dilogo y escucha debe permitir ceder cuando es preciso mas no en
lo fundamental.
El elemento clave para la construccin de espacios de
concertacin es necesariamente que el tema de negociacin debe
ser de inters de varios sectores. En el caso de la experiencia analizada, la ampliacin de derechos ha sido el eje que ha aglutinado
a las mujeres de distintas organizaciones y sectores y las ha movido a impulsar la propuesta, constituyndose sta por su dimensin, en una propuesta que sobrepasa a las mujeres e involucra a
toda la sociedad.
Democratizar la informacin y el conocimiento parecera ser la
consigna para generar procesos de negociacin, deliberacin y
dilogo con xito. Ello requiere de una estrategia permanente de
socializacin de informacin en todos los niveles y escenarios en
los que participan los involucrados/as con procesos regulares de
retroalimentacin, as como acciones formativas en espacios especficos previstos para ello. Para ello se hace necesario democratizar y ampliar el uso de nuevas tecnologas comunicativas que
permitan un mayor acercamiento de los/las involucrados/as a
los procesos, las negociaciones y la toma de decisiones.
Septiembre de 2003
118
IV. Dilogo entre el poder y la pobreza

(cuando el Estado desaparece)
En el arduo debate nacional sobre los destinos del

gas y el petrleo bolivianos, pocos, muy pocos, han
reparado en un par de datos sin duda relevantes:
quines viven en aqul territorio en el que
descansan las inmensas reservas hidrocarburferas
que tantos remezones polticos y sociales han
provocado en los ltimos aos?; dnde es que las
todopoderosas petroleras multinacionales
desbrozan los bosques, talan rboles, abren
caminos e instalan sus ductos?
Itika Guasu es el nombre guaran del territorio guaran donde
ha sentado sus reales una de las ms grandes empresas petroleras
transnacionales, la espaola Repsol YPF, a travs de su operadora
de nombre MAXUS. All, en el Itika Guasu, es donde confluyen
en colisin dos maneras de vivir en el mundo: una de las puntas
ms modernas de la economa mundial la tecnologa de la
explotacin de los hidrocarburos frente a la existencia de un
pueblo indgena que siente la presencia de la empresa como algo
que nos viene de afuera y se mete en nuestra casa sin permiso.
119
Y si es eso lo que se vive en territorio guaran, no es menos

significativo el escenario que abarca a la Provincia del Chaco y
sus instituciones la Mancomunidad de Municipios respecto
de la construccin de un gasoducto-oleoducto, esta vez a cargo
de otra poderosa transnacional del petrleo y el gas, la brasilea
PETROBRAS, que ha desatado un conflicto por el impacto de la
obra en la Serrana del Aguarage, fuente de agua de toda la
regin.
Aqu, en estas pginas, se presentan dos abordajes al
intenso, complejo y desigual proceso de negociacin entre los
guranes y las instituciones locales frente a las dos empresas
petroleras. En los dos casos se advierte un fenmeno comn: la
dramtica ausencia del Estado.
120
Gas en territorio guaran del Itika Guasu

Miguel Castro Arze
I. El conflicto en la cultura guaran
ara los guaranes el conflicto es un evento externo, algo que nos viene de afuera y se mete
en nuestra casa sin permiso1, algo de lo que
hay que desconfiar porque nunca trae nada bueno,
algo desconocido, ajeno a su cultura, algo que genera
un gran desconcierto.
En la cultura guaran, tal como lo evidencian las
palabras de nuestros entrevistados recogidas en este
estudio, el conflicto es entendido como un evento extraordinario que con seguridad traer consecuencias
negativas. La presuncin de que los conflictos nunca
traen nada bueno resta, sin duda, posibilidades de ver
a estas situaciones como una oportunidad para lograr
ventajas e iniciar procesos de negociacin. Sin embargo, es evidente tambin que estas pautas culturales,
Algunos de los entrevistados equiparan el conflicto con las pestes que azotaban en el pasado a la regin indgena.
121
muy arraigadas en las comunidades indgenas, han comenzado a

experimentar tendencias favorables al cambio debido a las fuertes presiones externas que se ejercen sobre esas comunidades. En
el caso concreto del conflicto con las empresas petroleras, los actores indgenas cambiaron de posicin en la perspectiva de hacer
viable la negociacin.
En la cultura indgena, casi todos los conflictos convergen
en el tema territorial, es decir, en la nocin de territorio, concebido como el espacio real y simblico agredido y alterado por el
conflicto. De esa manera, frente a los impactos ambientales que
estn ocasionando las empresas petroleras, las comunidades
guaranes no asumen un discurso propiamente ambiental, como
lo hacen las instituciones que trabajan estos temas, sino que lo
ambiental es integrado a la defensa de esa totalidad que es el
territorio.
Recuadro I
La visin indgena del territorio
El territorio es nuestra casa ms grande, es donde nacemos y morimos,
donde estn enterrados nuestros abuelos y donde vivirn nuestros
hijos.
Justino Zambrana, Dirigente de la APG IG
El territorio no es simplemente lo que vemos; mucho ms que montaas, ros, valles, asentamientos humanos, puentes, caminos, cultivos, paisajes, es el espacio habitado por la memoria y la experiencia
de los pueblos. Por eso aprender a leerlo y descifrarlo puede ensear
mucho sobre cmo resolver los problemas y los conflictos, las dudas y
las incertidumbres que enfrentamos en el presente.
Gloria Restrepo. Aproximacin cultural al concepto de Territorio. Revista Perspectiva Geogrfica
Las nociones culturales que las comunidades tienen sobre el

conflicto hacen que, una vez producido, se desencadenen nuevas
o antiguas tensiones culturales que nos dan cuenta de una colisin de visiones e intereses con la lgica predominante en la sociedad nacional.
122
GAS EN TERRITORIO GUARAN DEL ITIKA GUASU
Para los indgenas, una de las dimensiones fundamentales

de su desarrollo es mantener inalterado el ecosistema donde viven, pues ste, sin necesidad de transformarlo, les provee de bienes y alimentos que necesitan para su sobrevivencia2.
Por otra parte, en los procesos de conflicto se hace ms evidente la gran brecha que existe entre el derecho nacional y las
normas consuetudinarias. Ello se manifiesta en la dificultad de
legitimar la representacin tradicional propia de las comunidades para sostener los procesos de negociacin y tambin en entender la fragmentacin de los recursos en la que se fundamenta
la legislacin boliviana, en virtud a la cual, por ejemplo, los indgenas no son propietarios de los bienes del subsuelo, cuando desde la perspectiva de las comunidades, el territorio es una integralidad que comprende tambin los recursos que se encuentran bajo
la tierra y que incluso tienen un carcter sagrado.
Estas tensiones tienen fuertes impactos en la calidad y eficacia de los procesos de negociacin, deliberacin y dilogo.
II. El conflicto con empresas petroleras

a. Contexto
En la actualidad, en el Chaco tarijeo, el rubro econmico de
mayor importancia es la produccin de hidrocarburos. Sin embargo, dadas las caractersticas de esta actividad mayor intensidad en capital y tecnologa, no es la que mayor mano de obra
emplea, pues la poblacin en su mayor parte se vincula a la actividad agropecuaria, que ocupa el segundo lugar en importancia
en la regin.
La actividad hidrocarburfera es sin duda la que mayor dinamismo tiene en la regin chaquea y en el departamento de Tarija
2
Esto ha sido ms claramente constatado en las comunidades que basan su

economa en la caza y recoleccin, que son precisamente las asentadas en las
reas donde se est realizando la explotacin petrolera.
123
en su conjunto. Esta especie de centralidad petrolera que est

adquiriendo la economa regional y en gran medida tambin
la nacional est convirtindose en un factor ordenador de la
vida regional al condicionar y modelar la institucionalidad y el
rol de los actores sociales, con serias consecuencias en la gobernabilidad.
El segundo lugar que ocupa Bolivia entre las naciones del
continente que poseen reservas de gas natural slo despus de
Venezuela, est dado fundamentalmente por la riqueza hidrocarburfera que posee el Chaco tarijeo: el 85,9 por ciento de las reservas nacionales estn ubicadas en esta regin.
Esta nueva realidad plantea desafos que someten a prueba
la institucionalidad chaquea, reconfiguran los escenarios de relacin de la regin con el poder estatal y cuestionan los roles
tradicionales de los diversos actores que hasta hoy configuraron el panorama social, econmico y cultural de la regin, desnudando graves dficit de gobernabilidad, liderazgo y capacidad de negociacin entre ellos y con actores externos, y evidenciando tambin complejas situaciones de inequidad y exclusin social.
b. El territorio guaran del Itika Guasu
El Territorio Guaran del Itika Guasu se encuentra ubicado
en las provincias Gran Chaco y OConnor del departamento de
Tarija; tiene una extensin es de 216.002,15 hectreas demandadas ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
Las comunidades que conforman el territorio del Itika Guasu
son: Ivoca, Kumandaroti, Itaparara, Itaguasuti, Yuati, Zapaterambia, Puerto Margarita, Imirenda, Chimeo, Lagunitas, Mbuipitarenda, Alto los Zarzos, Suarurito, Acheral, Tentapiau, Ivopeiti,
aguanaurenda, Yumbia, Casa de Piedra, Salado Grande, Tentaguasu, Chalana Vieja, Arenal, Yukimbia, Karatindi, Cahuarina,
Fuerte Viejo, Agua Buena Yukupita, Yukiporo, aurenda, Saladito, Mokomokal, Tomatirenda, Itayuro, Potrerillos y Agua Rica.
De acuerdo a un censo realizado por el Centro de Estudios Regio124
nales de Tarija (CER-DET) y otras instituciones en la regin existen

502 unidades familiares3.
Un dato, sin duda relevante para los fines de este estudio, es
que los pozos gasferos (Margarita X-I, X-II y X-III) de donde se
espera exportar gas a Mxico y California se encuentran en las
comunidades guaranes de la zona de Puerto Margarita.
c. Caracterizacin del conflicto
El conflicto objeto del presente estudio es el suscitado entre
las comunidades guaranes del territorio del Itika Guasu frente a
la presencia de empresas petroleras en las tierras que los indgenas reivindican como suyas ante el Estado boliviano, a travs del
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) bajo la figura de
Tierra Comunitaria de Origen (TCO).
Este conflicto se origina en el momento en que los guaranes
comienzan a percibir los impactos sociales y ambientales negativos de la actividad petrolera. La apertura de brechas, continuas
explosiones, trnsito permanente de equipo pesado, despido de
desechos txicos y otros, impactan sobre el hbitat de diversas
especies animales que tradicionalmente sirven de sustento para
las comunidades indgenas. Del mismo modo, el vertido de residuos txicos en cursos de agua est profundizando la contaminacin del ro Pilcomayo, principal fuente de agua y de recursos
pisccolas para las poblaciones ribereas.
Las comunidades guaranes que no practican la agricultura
poseen como principal estrategia econmica la comercializacin
de peces, los que tambin constituyen su principal fuente alimenticia. La apertura de brechas para el trnsito de vehculos y la
construccin de ductos ocasionan el talado de superficies considerables de bosque nativo, especialmente de especies que sirven
para el alimento y la elaboracin de enseres y artesanas de las
3
Utilizamos la informacin elaborada por instituciones con presencia en la

regin, pues el Censo de Poblacin y Vivienda del INE en este caso no permite una clara diferenciacin de la poblacin por criterios tnicos.
125
comunidades, labor de la que mayormente se ocupan las mujeres

indgenas.
Las demandas de la organizacin indgena4, en un primer
momento dirigidas a la Sub-Prefectura y Municipio de la Provincia OConnor, fueron las siguientes:
Trasparentar informacin sobre el Plan de Manejo y los
alcances de las concesiones petroleras de todas las empresas que operan en el rea;
Exigir que se realice una Evaluacin de todo el impacto
ambiental ocasionado por la concesionaria MAXUS Inc. en
la zona de Puerto Margarita.
Producto de estas demandas se realiza una reunin en la comunidad de Yuati en la que se firma un Acta de Entendimiento
donde la empresa MAXUS se compromete a construir algunas obras
(ampliacin de una escuela, construccin de una posta de salud y
equipamiento para apicultura) como compensacin a los daos
causados por sus actividades en la zona. El acta no est firmada
por representantes de la Asamblea del Pueblo Garan Itika Guasu
(APG IG)5.
Luego de este acercamiento inicial se abre un periodo donde
no existe ningn tipo de acercamiento entre la APG IG y la empresa, pero la organizacin indgena contina trabajando internamente en espacios de deliberacin sobre los impactos cada vez ms
visibles de la actividad petrolera y en la generacin de consensos.
Las comunidades, finalmente, deciden negociar. Las demandas
concretas que acuerdan plantear en su negociacin con la empresa son:
Las demandas de las comunidades guaranes se encuentran bsicamente en

dos documentos: 1) Voto Resolutivo de la Asamblea Regional de Ipaguazu de
Diciembre de 1998; 2) Documento Consideraciones para la negociacin con
la empresa Maxus y sus actividades en la Zona II del Itika Guasu de 2002.
Esta Acta de Entendimiento se encuentra en el libro de actas de la escuela de
Yuati.
126
Reconocimiento de las autoridades originarias como interlocutores vlidos para cualquier tipo de relacionamiento;
Reconocimiento del derecho de las comunidades sobre su
territorio;
Que las comunidades sean consultadas, tal como seala el
Convenio 169 de la Oorganizacin Internacional del Trabajo OIT;
Que la empresa, por un compromiso moral y como responsable de las actividades en la zona, debe ser quien responda por todo lo realizado hasta ahora.Es decir, se demanda la compensacin por los impactos ambientales y
sociales causados exigiendo recursos para la implementacin de un Plan de Desarrollo Indgena;
Pago del derecho de servidumbre6 por concepto del uso
de un espacio del territorio para la construccin de obras
(instalacin de campamentos, planchadas, aeropuertos,
etc.) o paso de ductos;
Reconocimiento del derecho a realizar un monitoreo comunitario permanente a las actividades de las empresas petroleras, al cumplimiento de las normas ambientales y a los
Estudios de Impacto Ambiental y medidas de mitigacin.
Un factor estructural que caracteriza al conflicto es que se trata
de una actividad la explotacin petrolera considerada estratgica para la economa nacional y regional. El Estado boliviano
proyecta el futuro de su economa en base a los recursos provenientes de la explotacin y comercializacin del gas bsicamente
proveniente de las reas ubicadas en las tierras de las comunidades guaranes del Itika Guasu.
Del mismo modo, otro factor estructural latente en el conflicto es la situacin de exclusin social que han vivido las comunidades indgenas de la regin. Con frecuencia, la carencia de in6
La servidumbre, para el caso especfico de las actividades de las empresas

petroleras, no est normado en la legislacin boliviana; sin embargo, para
fines prcticos se asimila la figura de la servidumbre en materia civil.
127
formacin y el poco entendimiento de la racionalidad de la planificacin gubernamental y municipal son obstculos a la participacin activa e informada de gruesos sectores de la poblacin
chaquea, especialmente en el mbito rural.
Conflictos como el que nos ocupan, juegan el rol de visibilizar
a los indgenas y colocar sus demandas en la agenda regional.
As, bajo la lgica de los conflictos7, los medios de comunicacin
local comienzan a dar ms cobertura a lo que ya se acostumbr
llamar el problema indgena, aunque no de manera especifica
al curso que toma la negociacin con la empresa petrolera.
Sin duda, las empresas petroleras tienen una mayor cobertura en los medios, no slo en relacin a las comunidades indgenas sino frente a otros actores que igualmente sostuvieron
procesos de negociacin con ellas8. Sin embargo, una revisin
de la prensa local de lo publicado en los dos ltimos aos, nos
indica que en ningn momento los voceros de las empresas petroleras hicieron declaraciones en forma directa sobre los conflictos con las comunidades guaranes. Slo en una oportunidad dieron informacin sobre el plan de accin social que la
empresa tiene planificado con las comunidades aborgenes del
Itika Guasu que se realizara de acuerdo a las posibilidades
de la empresa9.
En relacin a las demandas indgenas, stas tuvieron una cobertura muy baja en los medios de comunicacin y ocasionalmente
se consignaron declaraciones de los dirigentes de la APG IG que
daban cuenta de los impactos ambientales y sociales que estn
viviendo producto de la actividad petrolera. Pero ms all de eso
7
Paralelamente a los conflictos que sostienen las organizaciones indgenas

del Gran Chaco, se suscitan otros a partir del asentamiento de ncleos de
campesinos del Movimiento Sin Tierra en las reas que las comunidades
indgenas reclaman como suyas.
En una oportunidad el personero de la Unidad de Hidrocarburos de la Prefectura Departamental lleg a afirmar que las comunidades indgenas, al
reclamar sus legtimos derechos, estn chantajeando a las empresas petroleras y que stas no son agencias de beneficencia.
Peridico Nuevo Sur. Edicin del 12 de marzo de 2003.
128
ningn medio le dedic un reportaje o algo ms que notas circunstanciales y sin ningn sustento investigativo.
Un hecho que sin duda interfiri y distorsion el tratamiento
informativo del tema fue que en los medios de comunicacin se
cubri de manera predominante el debate nacional en torno al
puerto por el que debera salir el gas y no as los conflictos que se
originan en las reas de procedencia de este recurso. Como bien
graficaba un dirigente indgena,se preocupan por dnde va ir el
gas, pero nadie se pregunta de dnde sale y a quin afecta.
III. Actores y espacios

a. Los actores del conflicto
Los actores protagonistas del conflicto son:
Las comunidades guaranes del Itika Guasu representadas por su organizacin matriz, la Asamblea del Pueblo
Guaran del Itika Guasu en sus niveles comunal, zonal y
regional.
La empresa petrolera Maxus Bolivia Corporation10 subsidiaria de Repsol YPF titular y operador del Bloque Caipipendi en el marco del contrato de riesgo compartido 14/
97 de fecha 14 de mayo de 1997 suscrito con YPFFB para el
desarrollo de actividades de exploracin, explotacin y
comercializacin de hidrocarburos.
Los actores que desempearon un rol de mediacin y asesoramiento en el conflicto fueron11 el Comit Cvico Pro Intereses
10 La intervencin de diferentes empresas sub-contratistas en la ejecucin de
distintas fases de la actividad petrolera dificult la identificacin de los indgenas de quin era el actor con el que finalmente se enfrentaban.
11 No incluimos ni al municipio ni subprefectura como actores que juegan un
rol de intermediacin en razn a que su actuacin inicial es muy espordica
y sin consecuencias en la negociacin.
129
de Tarija, organizaciones de asesoramiento a las comunidades

guaranes y el propio Estado.
El Comit Cvico12, si bien asume como agenda prioritaria en
el tema del gas la viabilizacin del proyecto de exportacin de
este recurso a Estados Unidos por el beneficio que traera consigo
el incremento de los ingresos departamentales por concepto de
regalas, en los momentos ms lgidos del conflicto juega un rol
de mediacin entre las empresas y la organizacin indgena, buscando espacios de concertacin y dilogo.
Entre los actores que jugaron un rol de asesoramiento a la
organizacin indgena con el objetivo de fortalecer su capacidad
de negociacin frente a las empresas petroleras, asumiendo un
papel de facilitacin de informacin, ubicamos a la Unidad de
Hidrocarburos de la Asamblea del Pueblo Guaran de Camiri.
El otro actor que merece una atencin especial es el Estado,
pero para entender su rol en este conflicto, es importante
retrotraerse a la peculiar forma en que histricamente la regin
del Chaco tarijeo se constituye en lo institucional y social. La
formacin social de las elites chaqueas es producto de las primeras migraciones a la regin (primeras dcadas del siglo XX);
su origen, desde el punto de vista econmico, est en la ganadera, combinada con actividades extractivas, particularmente forestales13.
No se trata, como en otros casos, de elites que se forjaron al
amparo del Estado, sino en virtud a su ausencia. Las elites
chaqueas, antes de la democratizacin de los municipios,
detentaban de una manera casi natural el poder local. El fun12 El Comit Pro Intereses de Tarija es una institucin de la sociedad civil que
goza de mucha legitimidad, aunque su representatividad no es todava incluyente de la diversidad social de la regin. A travs de esta institucin se
canaliza la mayora de las demandas regionales ante el Estado nacional, pero
tambin el ente cvico ha jugado histricamente un rol de mediacin en conflictos intra regionales.
13 Una fuente importante de acumulacin econmica para importantes sectores de las lites chaqueas en el pasado fue la explotacin intensiva y selectiva de quebracho colorado.
130
damento de su acumulacin econmica fue la disposicin prcticamente libre de las tierras, los recursos renovables y, en muchos
casos, de una mano de obra slo nominalmente asalariada.
Histricamente, una de las caractersticas esenciales de la regin chaquea es la ausencia del Estado. Por ello, en el caso del
conflicto que nos ocupa, no juega el rol que los diferentes actores
reclaman de l y que, segn la percepcin de los indgenas, bsicamente debera traducirse en: 1) velar por el cumplimiento de
las normas legales; 2) ordenar el accionar de los diferentes actores en conflicto; 3) transparentar informacin sobre las concesiones petroleras y los Estudios de Impacto Ambiental.
Sin embargo, las negociaciones entre la empresa petrolera y
la organizacin indgena se desarrollan como un juego sin rbitro
y sin el marco del poder legalmente constituido. Si bien en algunos momentos las autoridades municipales de Entre Ros procuran asumir un papel en el conflicto, esto no se concreta por la
desconfianza de los dirigentes indgenas frente a la posibilidad
de que los recursos de compensacin pasen a la administracin
municipal y luego no retornen en obras a las comunidades.
El nico momento en que se hace visible la presencia del Estado en el conflicto es el envo de tropas militares de la Tercera
Divisin de Villamontes con el objetivo de desbaratar el bloqueo
de un puente que sirve de acceso a los pozos de explotacin
hidrocarburfera en la zona de Puerto Margarita. Las comunidades apelaron a esa extrema medida con el objetivo de concretar
una reunin con los representantes de la empresa para dar continuidad a las negociaciones temporalmente interrumpidas.
b. Estrategias y discurso
El discurso utilizado por la organizacin indgena para la
defensa de sus intereses frente a lo que considera un avasallamiento de su territorio, en los inicios del conflicto, fue de oposicin
total a la actividad petrolera, por considerarla incompatible con
los modos de vida tradicionales y especialmente con las estrategias de ocupacin y aprovechamiento de los recursos naturales.
131
Este discurso se concret en la resolucin de una Asamblea

Regional en la que se manifiesta la total oposicin del pueblo guaran
a las actividades que las empresas petroleras comenzaban a realizar en su territorio14. En esta primera etapa, prima la visin tradicional de la cultura guaran frente a una situacin de conflicto: negarse a algo que con seguridad no traer nada bueno.
Este discurso se condensa en el documento Consideraciones para la negociacin con la empresa Maxus y sus actividades
en la Zona II del Itika Guasu de 2002, donde se afirma: El principio sagrado de todo pueblo es su cosmovisin, que sustenta la
cultura, el idioma, las creencias y la espiritualidad, esto no tiene
precio a la hora de negociar una compensacin (...). Las empresas
petroleras en las diferentes etapas destruyen el monte sin permiso lo que puede enojar ms a los iyareta15.
Sin embargo, posteriormente se cambia de discurso y se
prioriza el inicio de contactos con representantes de las empresas
petroleras con el objetivo de negociar acuerdos de compensacin
de los impactos sociales y ambientales. Este cambio en el discurso
se explica por las siguientes razones: 1) en base a la magnitud de
los descubrimientos de gas, y al tratarse de un tema estratgico
para la economa del pas, los indgenas asumen que no tiene sentido oponerse a algo que es inevitable; 2) la experiencia de otros
pueblos indgenas que negociaron recursos de compensacin y servidumbre con las empresas petroleras les hace percibir, por primera vez, que el conflicto puede convertirse en una oportunidad para
conseguir recursos que vayan a atender las necesidades de desarrollo de la regin; 3) una mayor preeminencia de lderes jvenes
con mayores destrezas para moverse en el mundo no indgena y,
por lo tanto, con ms posibilidades de negociacin16.
14 Esta resolucin coincide con la etapa de prospeccin que comienzan a realizar las empresas en 1998.
15 Los iyareta son los dioses tutelares de los recursos del territorio ancestral,
nada se puede hacer sin su permiso.
16 Entre las destrezas que caracterizan a los lderes jvenes frente a los tradicionales estn el uso fluido del idioma espaol, la lecto escritura y un mayor
conocimiento de la institucionalidad de la sociedad envolvente.
132
Esta fase de apertura de espacios de negociacin es enfrentada por los indgenas en base a una estrategia que contempla los
siguientes aspectos:
Ante la constatacin de la debilidad de la organizacin indgena para realizar anlisis profundos de los aspectos tcnicos de los Estudios de Impacto Ambiental, se decide concentrar los esfuerzos en identificar y cuantificar los impactos ambientales y sociales que son percibidos por la gente
de las comunidades, fciles de comprobar en el campo.
Ante el argumento de la empresa de que los impactos ambientales y sociales no son en la cuanta de lo que estiman
los indgenas, la APG IG afirma que quien debe demostrarlo es la propia empresa;
Crear una red de promotores de hidrocarburos que actuaran como monitores comunitarios en el seguimiento permanente a las actividades de las empresas petroleras identificando impactos concretos pero tambin recogiendo percepciones de los comunarios directamente afectados.
Es importante resaltar que los indgenas manifiestan haber
tenido serias dificultades en la formulacin de sus demandas y
estrategias debido a la poca transparencia en la disponibilidad de
informacin por parte de las empresas petroleras y de las propias
reparticiones gubernamentales17.
Por su parte, en el accionar de la empresa petrolera Maxus es
posible identificar varios momentos que nos dan cuenta de la estrategia y discurso a los que apela en el manejo del conflicto:
En un primer momento la empresa se relaciona con el Municipio y la Subprefectura pero no as con la organizacin
indgena. Esto es interpretado por los indgenas como un
17 En materia de hidrocarburos la autoridad ambiental contina centralizada
en el gobierno nacional. Constituyendo su descentralizacin una demanda
de la regin frente al gobierno central.
133
desconocimiento a su organizacin y autoridades tradicionales;

paralelamente a ello, la empresa, con el fin de ganar la confianza de las comunidades, realiza una campaa de
donaciones y de oferta de empleo para los hombres de las
comunidades directamente afectadas a travs de las
subcontratistas;
en septiembre de 2002 la empresa oferta un proyecto de
desarrollo apcola18 como forma de compensar los impactos causados.Este ofrecimiento es respondido por la APG
IG con la exigencia de negociar en base a un pliego de demandas por concepto de compensacin pero tambin por
el derecho de servidumbre;
recin en febrero de 2003 este pliego es aceptado por la
empresa como una base para la negociacin. Esta aceptacin es producto de un proceso complejo de negociacin
en el que la MAXUS se negaba a reconocer todos los derechos de las comunidades arguyendo que todava no estaba definido el derecho propietario sobre el territorio. Frente a ello, la APG IG argumenta que la TCO demandada haba sido inmovilizada antes del inicio de operaciones de la
empresa y en este momento de la negociacin prcticamente ya haba concluido el proceso de saneamiento, por
lo menos en la etapa de pericias de campo.
c. Legitimidad y representatividad de los actores
Desde un primer momento el conflicto es asumido por las
comunidades indgenas como una agresin al territorio indgena
en su totalidad y no slo a las comunidades directamente afectadas (El pueblo guaran es uno solo y no tiene fronteras) y es la
18 En la oferta del proyecto apcola se evidencia un desconocimiento por parte de

la empresa de la forma de vida de los indgenas, pues la miel es producto de
actividades de recoleccin y no del establecimiento de centros de produccin.
134
APG IG, en su nivel regional, quien asume la representacin de las

comunidades ante las empresas petroleras.
Los responsables de todos los niveles de la estructura organizativa indgena son elegidos en Asamblea Regional19, lo que sin
duda da cuenta del grado de legitimidad y representatividad de
la organizacin indgena. La representatividad y legitimidad de
los dirigentes que representan a las comunidades se sustenta en
los mecanismos de participacin amplia en las Asambleas Regionales pero fundamentalmente en la historia inmediata de la organizacin. Fue la APG IG la que condujo y sostuvo durante varios
aos la lucha de las comunidades del Itika Guasu en busca de su
independencia respecto al sistema de hacienda vigente en la regin hasta bien entrados los aos 90.
En general, los comunarios entrevistados manifiestan estar
legtimamente representados por las diferentes instancias de la
organizacin: 1) recibieron informacin suficiente sobre el conflicto y el progreso de las negociaciones; 2) tuvieron la oportunidad de deliberar y aportar a las decisiones en torno al conflicto.
Sin embargo, reconocen tambin que hubo momentos en que la
coordinacin entre dirigentes y bases enfrent algunas dificultades sobre todo en relacin a la oportunidad en el acceso a la informacin y a limitaciones en la transmisin de sta por parte de los
delegados que asisten a los eventos de la organizacin.
En relacin a las mujeres, la APG IG tiene previsto en sus normas la participacin de una mujer en su Comit Ejecutivo, en calidad de Segunda Capitana (Kua Mburubicha) favoreciendo la
participacin de la mujer ms all de sus roles tradicionales. Sin
embargo, se identifican las siguientes debilidades: 1) en la estrategia acordada por la organizacin para enfrentar el conflicto no
19 La Asamblea Regional (amboati Guasu) es el espacio de encuentro ms

importante de los guaranes, es donde se deliberan y definen los temas de
mayor trascendencia para las comunidades y se eligen autoridades. Se realiza cada 3 meses y en ella participan regularmente delegados de todas las
comunidades y est abierta a la participacin de cualquier guaran an cuando no cumpla funciones en la estructura organizativa.
135
se hace hincapi en los impactos de la actividad petrolera en las

mujeres pues stas son afectadas sobrecargando su trabajo cotidiano y alterando negativamente sus roles tradicionales20; ii) no
han participado mujeres en los espacios de negociacin con la
empresa, aunque s estuvieron presentes en los momentos de deliberacin interna y una mujer integra la red de Monitores Comunitarios que tiene a su cargo el seguimiento en campo de las actividades de la empresa.
Recuadro II
Testimonio de Isidora Bustos
Kua Mburubicha de la Capitana guaran de Tenaguasu
Desde que vinieron las empresas petroleras la vida ha cambiado, no
respetan los potreros, sacan madera cuando hacen sus senderos, no
ven si es buena madera o mala madera, slo cortan los rboles y stos
nos sirven para construir nuestras casas, nuestros muebles y utensilios, no ven si viven o no viven los animales, los pjaros en los rboles.
Por todo esto cada vez las plantas medicinales estn ms lejos, las
urinas y otros animalitos que nos sirven de alimento cada vez estn
ms lejos, los espantan con el ruido y tambin los cazan cuando estn
con cras.
El ro Pilcomayo que siempre nos sirvi para vivir, ahora est turbio
por el aceite negro que botan, adems echan palos, papeles, latas y
especialmente el aceite negro mata los pescados. El agua ya no sirve
para tomar, pero la necesidad hace que uno tome y las guaguas (nios) se baan en esa agua. Tambin los trabajadores de las empresas
abandonan a muchas mujeres jvenes con guaguas. Ellos nos dicen
que de aqu sacan el gas que hace funcionar las grandes fbricas de
otros pases, pero para nosotros slo queda la pobreza.
20 Por ejemplo, las mujeres indgenas tienen como rol tradicional las actividades de recoleccin y acopio de agua; al alterarse las fuentes de estos recursos
se ven obligadas a recorrer mayores distancias para obtener los mismos o
menores recursos en los que se basa la dieta familiar. Ello a su vez tiene
impacto en la promocin de los derechos de la mujer, pues el tiempo dedicado a actividades sociales o de participacin ciudadana es cada vez menor.
136
En la visin de los lderes de la organizacin indgena ha sido

posible constatar que ellos asumen el conflicto con las petroleras
como el evento ms difcil que tuvieron que enfrentar por tratarse de algo desconocido, con impactos muy difciles de mensurar
y que rompe las lgicas de relacionamiento que tradicionalmente
tuvieron con otros actores, an en situaciones de conflicto.
En relacin a la informacin utilizada por los lderes indgenas, el acceso a ella fue muy limitado y permanentemente obstaculizado por los mecanismos poco transparentes que poseen las
instancias gubernamentales que manejan estos temas y tambin
por la reserva que como prctica asumen las propias empresas.
Las campaas de informacin a las que las empresas estn obligadas por ley, en forma previa al inicio de sus actividades, fueron
deficientes y, segn aseguran los lderes indgenas, poco transparentes, pues no se las hizo a travs de la APG IG y sin un nivel aceptable de involucramiento de los comunarios afectados. Si bien con
posterioridad la Maxus contrata los servicios de un relacionador
pblico de origen guaran, pero de otra regin, ste no posee ningn poder de decisin sobre el curso de las negociaciones.
Recuadro III
Reporte de actividades de Chevron Corporation
Participacin en la comunidad. Construyendo
de lo Bsico en Palos Blancos, Bolivia
Mientras que en sus investigaciones utilizan los ltimos adelantos
metodolgicos, en un caso, los empleados descubrieron que los residentes de Palos Blancos, un pueblo remoto con un rea de 1,400 km2,
vivan con comodidades mucho menos modernas. Por esta razn, los
empleados de Chevron Bolivia se pusieron manos a la obra para satisfacer algunas de las necesidades bsicas de los nios de esta regin.
La compaa suministr servicios dentales, incluyendo la fluorizacin
y distribucin de cepillos y pastas de dientes para los nios. Adems,
abastecieron las seis escuelas del rea con tiles escolares as como
tambin juguetes y equipo deportivo. Chevron Bolivia ayud a
remodelar la escuela primaria de Palos Blancos, construyendo nuevos baos, una cocina y un muro para proteger el patio de recreo.
Inclusive, pintaron y renovaron los cuartos de los maestros, y los co-
137
lumpios fueron reparados o construidos. La compaa tambin don

50 pupitres para los estudiantes del rea.
Fuente: Reporte de actividades de Chevron Corporation, 1999.
d. Cultura en negociacin, deliberacin y dilogo

Como se consigna en este estudio, el conflicto es asumido
culturalmente por los guaranes como un evento externo, ajeno a
su cultura, y que con toda probabilidad no traer consigo nada
positivo. Las comunidades guaranes, a lo largo de su historia, han
sostenido muchos conflictos, desde enfrentamientos con otros grupos tnicos chaqueos hasta procesos muy conflictivos de demanda y recuperacin de tierras frente a ganaderos. Sin embargo, siempre se trat de actores locales que de alguna manera convivan con
ellos, aunque algunos de stos, en calidad de patrones.
En el conflicto con las empresas petroleras, en cambio, los
guaranes se enfrentan por primera vez a un actor absolutamente
desconocido, con una racionalidad diametralmente opuesta a la
cultura indgena. Frente al nuevo desafo que representa el conflicto con estas empresas, los indgenas, en un primer momento,
asumen que sus lgicas tradicionales de negociacin no son viables: no se trata de personas, son empresas con jerarquas, reglamentos y estructura corporativa con las que hay que fijar reuniones con antelacin y manejarse por agendas no definidas del todo
por ellos.
Frente a ello, la APG IG decide involucrar en la negociacin a
la Unidad de Hidrocarburos de la Asamblea del Pueblo Guaran
de Camiri, una instancia nacional que ya haba negociado acuerdos con otras empresas petroleras y haba capacitado a indgenas
como promotores en el tema petrolero. Y si bien este relacionamiento con la APG Nacional es muy til en trminos de capacitacin y asesoramiento, introduce tambin una mayor complejidad
a las negociaciones.
Finalmente, luego de diversos encuentros, asambleas regionales, talleres de capacitacin, reuniones circunstanciales entre
138
dirigentes y sus asesores, y encuentros con representantes de la

empresa, la APG IG perfila las demandas que son planteadas a
personeros de la MAXUS. Los acuerdos iniciales que se logran en
el proceso de negociacin son los siguientes:
La Ejecucin de un Plan de Inversin Comunitaria de manera inmediata con diferentes proyectos productivos y
sociales para las tres zonas del territorio guaran;
la ejecucin inmediata de un Plan de Monitoreo Socioambiental a las actividades de la empresa a cargo de un
equipo conformado por dirigentes y promotores indgenas;
un financiamiento para la ampliacin de un Plan de Desarrollo Indgena a cargo de la misma APG IG, para su posterior concertacin y financiamiento conjunto con otros actores locales como la Prefectura, Alcalda e instituciones
de apoyo;
el pago de servidumbres de los proyectos emprendidos en
las reas saneadas en favor de la TCO del Itika Guasu;
la atencin inmediata de cualquier tipo de denuncia efectuada por los dirigentes de la APG IG sobre hechos ocasionados por los trabajadores de la empresa y/o subcontratistas en la zona de influencia.
Por la poca experiencia en el manejo de conflictos de esta naturaleza, los indgenas apelan a los mecanismos que tradicionalmente utilizan para el tratamiento de los asuntos que conciernen
a su organizacin. La base de estos mecanismos son las reuniones
comunales, zonales y regionales donde se deliberan los problemas, escuchando pacientemente a todos los delegados presentes
y buscando siempre el consenso, llegando en muy pocas ocasiones a asumir una decisin por votacin.
En el caso que nos ocupa, estos mtodos de tratamiento de
los conflictos funcionaron con mucha dificultad, especialmente
debido a las distintas nociones que del tiempo tenan los actores
en conflicto. Los representantes de la empresa normalmente ve139
nan desde Santa Cruz21 y slo tenan tiempo para reuniones breves que en general no satisfacan las necesidades de informacin
y deliberacin de las comunidades.
e. Proyeccin del conflicto
El conflicto actualmente se encuentra en su fase final de negociacin; se espera la firma de un documento que bsicamente
recoja las demandas de las comunidades y que fue objeto de una
previa concertacin.
Para el seguimiento de los acuerdos, la APG IG ha previsto los
siguientes mecanismos: 1) cada uno de los puntos del acuerdo
debe consignar un anexo donde se especifique los detalles de su
implementacin (cronograma, responsables, presupuestos y modalidades de administracin); 2) una comisin permanente de la
APG IG encargada de realizar el seguimiento.
Es importante apuntar que si se concreta el proyecto de
exportacin de gas a mercados de Estados Unidos, el proceso
de negociacin ingresar en una nueva etapa de negociacin,
pues este proyecto implica la construccin de un gasoducto
que atravesara una buena porcin territorial de la TCO del Itika
Guasu.
Es relevante indicar que el conflicto contribuy a sistematizar y validar las demandas de las comunidades indgenas,
muchas de ellas no recogidas en la planeacin municipal o despojadas de su contenido tnico, que sern traducidas un Plan
de Desarrollo Indgena a cargo de la misma APG IG, para su
posterior negociacin con otros actores locales como la Prefectura, Alcalda e instituciones de apoyo. Es decir, el conflicto ha
otorgado una nueva dinmica a las demandas de las comunidades indgenas.
21 Si bien los campos de explotacin hidrocarburfera en su inmensa mayora
se encuentran en el departamento, ninguna de las empresas petroleras mantiene representaciones en la ciudad de Tarija, lo que sin duda dificult los
contactos con la organizacin indgena.
140
IV. Conclusiones y lecciones aprendidas

a. Construccin de espacios de negociacin, deliberacin y
dilogo
El conflicto ha evidenciado gravsimos dficit de institucionalidad, especialmente provenientes del Estado, en cuanto a
presencia y asuncin de roles. Las instancias de poder local
(Municipio y Subprefectura) encuentran muchas dificultades
para asumir un rol en la gestin ambiental de sus jurisdicciones debido a que carecen de informacin, comprensin cabal
de mandatos, recursos y personal capacitado.
Los procesos de negociacin son obstaculizados por la todava
persistente centralizacin del Estado, lo que dificulta el acceso
transparente y oportuno a informacin. Es necesario profundizar la descentralizacin de la gestin ambiental, particularmente en materia de hidrocarburos, otorgando facultades de
fiscalizacin a instancias departamentales y municipales. No
es posible que sean las empresas quienes realicen el seguimiento
a Estudios de Impacto Ambiental elaborados por ellas mismas.
El conflicto ha fortalecido la institucionalidad indgena,
cohesionndola ms, incorporando nuevas destrezas en el manejo de conflictos, visibilizando la realidad de las comunidades en el contexto regional, favoreciendo una mayor apropiacin material y simblica del territorio y generando instancias especializadas en la gestin ambiental y territorial.
Si bien toda la negociacin hasta ahora transcurre casi al margen de la institucionalidad estatal, se realiza en espacios que,
por acuerdo mutuo, han logrado cierto grado de formalidad.
Sin embargo, es necesaria la creacin de normas que llenen
los vacos legales identificados, y es igualmente imperioso el
fortalecimiento de las instituciones pblicas con tuicin en el
tema. Si bien a estos espacios se los puede considerar como
parte de un manejo alternativo de conflictos, esto no es sostenible sin la intervencin del Estado amparando el derecho de
las comunidades indgenas que se encuentran en condicio141
nes totalmente desfavorables frente a actores tan poderosos

como son las empresas petroleras.
En el conflicto, dos ONG asumen el rol de asesoramiento a la
APG IG. Respecto a ello es importante considerar los siguientes aspectos: 1) el rol principal de las ONG es de facilitadoras
de informacin oportuna a fin de que sean las organizaciones
las que asuman sus propias decisiones; 2) la organizacin de
asesoramiento no debe asumir protagonismo en el proceso
de negociacin, pues de lo contrario debilita la legitimidad y
representatividad de la organizacin indgena.
b. Cultura y representatividad de actores
Las comunidades indgenas poseen patrones, en unos casos

provenientes de su cultura tradicional y en otros adquiridos
en su prctica histrica, que los condicionan a actuar de determinada manera frente a los conflictos. Un ejemplo de ello
es ver al conflicto como un evento externo que inevitablemente traer resultados negativos y no como una oportunidad para lograr beneficios. Sin embargo, los cambios culturales que estn experimentando los indgenas demuestran que,
bajo condiciones de participacin y respeto a sus derechos e
identidad, existe una predisposicin favorable a determinados cambios. Lo importante es que los cambios que se produzcan ocurran en el marco de un control cultural autnomo
y en base a decisiones propias.
Frente a la tendencia por parte de actores externos de ver lo
indgena como una homogeneidad esttica, es fundamental
reconocer y asumir las especificidades culturales de cada comunidad. En el caso del Itika Guasu ha sido posible encontrar comunidades que se diferencian sustancialmente de otras
a pesar de tratarse del mismo grupo tnico y de la poca distancia que las separa. El caso ms relevante se da entre comunidades que tienen como actividad ms importante a la agricultura frente a otras donde la pesca y recoleccin es su principal estrategia de sobrevivencia.
142
No es posible ninguna negociacin sostenible si no se reconoce la visin territorial de las comunidades indgenas. El territorio es el elemento ms fuerte de cohesin y pertenencia,
la totalidad de la vida de los indgenas se organiza en torno a
l. No asumirlo de esa manera genera tensiones culturales
que dificultan cualquier proceso de negociacin.
La mayor fortaleza de la APG IG en el conflicto ha sido su
legitimidad y representatividad, logradas en base a una tradicin de lucha en beneficio de las comunidades y a la vigencia de espacios de participacin y control social. Sin embargo, se ha constatado una potencial debilidad en razn a que
se est produciendo un mayor distanciamiento entre los dirigentes y las bases, en gran parte motivado por los cambios
que ocasion el conflicto en las formas del liderato indgena.
Lideres jvenes, con mayores destrezas para manejarse en la
sociedad envolvente, acceden a modos de vida a veces ya no
compatibles con los de su comunidad de origen.
La legitimidad y representatividad de la organizacin indgena contrasta con el hecho de que las autoridades originarias no son reconocidas como rganos de gobierno del territorio por parte del poder pblico. La nica figura que, con
muchas limitaciones, podra contribuir a ello, es la creacin
de un distrito indgena regido por un sub-alcalde elegido por
las comunidades. Sin embargo, esta figura no se pudo concretizar por la fuerte oposicin de los hacendados de la regin y la poca voluntad poltica del gobierno municipal.
c. Capacidad de los actores
Los indgenas enfrentan el conflicto en condiciones absolutamente desfavorables en relacin a la experiencia, recursos,
poder y respaldo poltico del Estado que evidentemente poseen las empresas petroleras. Tambin debido a que un conflicto de esta naturaleza, que introduce un actor totalmente
desconocido y de proporciones difciles de dimensionar, rompe la lgica tradicional de accin frente a situaciones de
143
emergencia. Es imperioso que, en forma previa, cualquier negociacin se fortalezcan las capacidades de negociacin de las
organizaciones indgenas, especialmente en lo que se refiere a
un manejo oportuno y adecuado a su contexto de informacin.
Las modalidades de negociacin fueron mayormente impuestas por la empresa petrolera en base a reuniones entre representantes de ambas partes y consiguientemente con muy pocas posibilidades de hacer prevalecer espacios tradicionales
de dilogo y negociacin. Si bien las deliberaciones internas
se dieron mayormente en las asambleas regionales, las reuniones de negociacin se limitaban a representantes previamente acreditados.
d. Manejo de la informacin
La mayor desventaja de la organizacin indgena frente a la

empresa petrolera estuvo dada por la escasa, deficiente y falta de oportunidad, en cuanto a tiempo, en el acceso a la informacin necesaria para tomar decisiones con el suficiente sustento. A lo que se suma el alto grado de especialidad que se
requiere para una lectura adecuada del Estudio de Impacto
Ambiental y otra informacin tcnica producida por la empresa.
Las fuentes de informacin a las que los indgenas apelaron
fueron bsicamente las proporcionadas por las ONG que los
asesoran, las evacuadas por la propia empresa y, en muy pocos casos con xito, de la Unidad de Hidrocarburos de la Prefectura Departamental.
Los lderes indgenas para mantener informadas y sensibilizadas a sus bases, apelaron a la estrategia de privilegiar la observacin y anlisis de los impactos visibles en las comunidades y
a partir de ellos, con un lenguaje accesible, dimensionar la magnitud de las actividades de las empresas petroleras.
Las carencias de informacin que se hicieron patentes en el
proceso de negociacin fueron bsicamente las siguientes:
1) informacin que de cuenta de la situacin legal, caracters144
ticas y modalidades de operacin de las empresas petroleras;

2) acceso oportuno a los Estudios de Impacto Ambiental; 3)
cdigos y normas de conducta de la empresa petrolera; 4) contrato de riesgo compartido suscrito entre la MAXUS Bolivia y
YPFB.
En el conflicto tambin se ha evidenciado la carencia de un
sistema de informacin local, pues si bien la Prefectura posee
mucha informacin, sta est dispersa en numerosas reparticiones y no se cuenta con mecanismos para hacerla accesible a
la sociedad, a lo que se suma el hecho de ninguna de las empresas petroleras que operan en el departamento posee una representacin en la ciudad de Tarija. Para cualquier contacto directo con ellas es necesario trasladarse hasta Santa Cruz.
Los medios de comunicacin, en general, no estn sensibilizados en relacin a las demandas de los pueblos indgenas y
particularmente a las emergentes del conflicto con las empresas petroleras. Los medios deberan ser capacitados en el
manejo de la informacin en situaciones de conflicto, especialmente en lo que se refiere al uso tico y responsable del
poder que indudablemente poseen en estas situaciones.
En el presente conflicto se ha verificado la imperiosa necesidad de contar con un entorno social e institucional sensibilizado en relacin a las demandas indgenas, pues la opinin
pblica regional desconoce no slo las demandas y derechos
de las comunidades, sino con frecuencia ignora su propia existencia.
145
146
La Provincia Gran Chaco,

la provincia del gas
Rodrigo Ayala
I. Los hidrocarburos en el Gran Chaco

a. La Provincia fragmentada
n el contexto general del pas, la Provincia Gran

Chaco est considerada como un espacio pol-
tico-administrativo privilegiado: en los prximos aos, la regin recibir el 45 por ciento del total
de las regalas originadas en su territorio que le corresponden al Departamento de Tarija por la exportacin de gas natural a Brasil y otros posibles destinos.
Est claro que la Provincia tiene sobrados motivos
para creer que en los prximos aos tendr un dinero
vedado para el resto de sus pares1.
Sin embargo, anlogamente a lo que ocurre en el
resto del pas, la danza de millones motivada por el
Si se respetaran los volmenes y precios de venta de gas acordados con el

Brasil, la provincia Gran Chaco recibira aproximadamente entre 270 y 315
millones de dlares en los prximos veinte aos.
147
gas slo se mueve a nivel del imaginario de la gente y de quienes

toman las decisiones. Esos millones estn en los discursos oficiales y en las expectativas de los sectores sociales, pero todava no
asoman por la realidad material. A pesar de ello, los impactos de
dicho fenmeno ya se han hecho sentir desde hace varios aos,
con consecuencias estructurales.
Por una parte, la presencia de las empresas de hidrocarburos
ha tenido como efecto la alteracin de las dinmicas sociales, econmicas y ambientales de la regin. Por otra, la misma existencia
de las reservas de gas ha motivado un cambio en las relaciones
entre la capital departamental y la Provincia, lo que ha tenido
efectos profundos en la institucionalidad.
Este proceso ha alterado las relaciones existentes entre los
grupos sociales de la zona, ha motivado el surgimiento de nuevos conflictos, ha agudizado los existentes y, en general, ha deteriorado los posibles espacios de negociacin y dilogo.
En este estudio, tomando como eje central la negociacin realizada entre PETROBRAS y la Mancomunidad de Municipios de la
Provincia Gran Chaco por la compensacin de los impactos ambientales causados por el proyecto Lneas de Recoleccin y Transferencia Gasoducto-Oleoducto Campo Sbalo, se pretende analizar el contexto del conflicto, sus principales actores, sus motivaciones, su proyeccin y alternativas.
b. La Provincia y la serrana
La Provincia Gran Chaco tiene una extensin de 17.428 kilmetros cuadrados y una poblacin aproximada de 116.318 habitantes; entre ellos se encuentran tres grupos tnicos originarios: los
Guaranes con aproximadamente 3.000 habitantes, los Weenhayeck
con 2.544 habitantes, y los Tapietes con 67 habitantes.
La Provincia tiene distintas vocaciones; las tradicionales son
la agropecuaria y la comercial, esta ltima relacionada sobre todo
con la zona fronteriza de Yacuiba.
El Chaco es un ecosistema seco, recibe un promedio de 850
mm de precipitacin anual, pero concentrados en el verano, entre
148
LA PROVINCIA GRAN CHACO, LA PROVINCIA DEL GAS
noviembre y marzo. En este contexto, el agua se convierte en un

recurso escaso, crtico durante la mayor parte del ao.
Lo que hace diferente al territorio de la Provincia del resto de
la eco-regin es la existencia de la Serrana del Aguarage, que la
atraviesa desde sus lmites con el Departamento de Chuquisaca
en el norte, hasta los de la Repblica Argentina en el sur. El
Aguarage concentra un bosque de transicin entre Yunga Andina
y Chaco Serrano. En su parte alta, la Yunga Andina absorbe humedad permanentemente y luego la dispersa mediante numerosos cursos de agua durante todo el ao, los que recaen en sus
faldas y llegan hasta la llanura chaquea, por cursos subterrneos. Se calcula que aproximadamente un 70 por ciento del agua
de la Provincia proviene de las microcuencas de la Serrana.
No es casual, entonces, que el chaco tarijeo, a pesar de ser
significativamente inferior en tamao al chaco cruceo, por tomar un ejemplo, tenga mayor poblacin2. Esto se debe a la riqueza agrcola de las tierras concentradas en las faldas del Aguarage,
producto a su vez de las corrientes de agua que vienen de la parte
alta de la Serrana.
c. El Parque Nacional y rea Natural de la Serrana
del Aguarage
Fue el ahora extinto Centro de Desarrollo Forestal (CDF) el
que reconoci la importancia de la Serrana proponiendo un primer proyecto de Parque en 1994. El proyecto se present al Congreso Nacional y fue aprobado por la Cmara de Diputados, pero
luego se paraliz por varias razones, entre ellas las fallas que contena respecto a lmites y categora.
En 1999, el consorcio de dos ONG, PROMETA e IYA, decidi
retomar el tema debido al rpido avance de los emprendimientos
petroleros. En primer lugar, se realiz un estudio de justificacin
2
Segn los datos del censo 2001, el Chaco Boliviano tiene una poblacin total
de 264.696 habitantes de los que 116.318 corresponden a Tarija, 101.733 a
Santa Cruz y 46.645 a Chuquisaca.
149
tcnica conjuntamente con el Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP) y la Prefectura de Tarija, en el cual se contemplaba
la redelimitacin y recategorizacin de la propuesta. Luego se
impuls un amplio proceso de consulta a los actores locales.
A diferencia de lo ocurrido con la mayor parte de las reas
protegidas en el pas, en el Aguarage, la decisin de crear el rea
fue tomada por el conjunto de instituciones de la zona. La Ley fue
promulgada el 20 de abril de 2000.
El rea protegida fue creada con una extensin de 108.307 hectreas, de las cuales 45.822 pertenecen a la categora de Parque Nacional (categora donde se realiza proteccin estricta y permanente de
los ecosistemas y provincias biogeogrficas presentes en el rea) y
62.485 hectreas a la categora de rea Natural de Manejo Integrado
(categora que permite compatibilizar la conservacin de la diversidad biolgica y el desarrollo sostenible de la poblacin local).
Los objetivos de creacin del rea protegida son dos: conservar una muestra representativa del ecosistema de transicin de
Yunga Andina y Chaco Serrano, correspondiente a la parte alta
de la serrana, y proteger su rol como regulador hdrico de la zona.
En sus tres primeros aos de existencia, el Parque no pudo consolidarse institucionalmente como un rea de proteccin por razones presupuestarias y tampoco se dieron las condiciones para que
el Estado pudiera imponer a las empresas petroleras que actan en
el rea la obligacin de otorgar fondos para su funcionamiento.
En todo caso, las organizaciones locales no cejaron en su intento y siguieron insistiendo en su implementacin. El 18 de mayo
de 2001 conformaron un Comit Impulsor para la implementacin del Parque y, en el momento en que se iniciaron las negociaciones del proyecto, objeto de este estudio, se encontraban empeadas en encontrar fondos para su arranque.
d. La prospeccin y exploracin de hidrocarburos
en el Departamento de Tarija
En la ltima dcada se produjo un significativo crecimiento
de las reservas de gas en Tarija. Bolivia se ha convertido en el pas
150
que cuenta con la segunda reserva del continente, con 48,6

Trillones de Pies Cbicos (TCF), de los que un 85,9 por ciento se
encuentran en el departamento. Asimismo, la mayor parte de los
emprendimientos que dan pie a dicha cifra, se encuentran ubicados en la Provincia Gran Chaco.
La mayor parte de las acciones hidrocarburferas tiene una
influencia directa o indirecta en el Aguarage. En algunos casos,
las actividades de prospeccin y produccin se realizan en la misma rea protegida, y en otros, en zonas vecinas, por lo que es
necesario construir gasoductos para el traslado del gas, que necesariamente la atraviesan.
Los principales emprendimientos de explotacin hidrocarburfera existentes en la zona son:
1. El Bloque San Antonio, cuya composicin accionaria es:
Andina Repsol 50%; Petrobras 35%; Total 15%; se tiene prevista una inversin conjunta estimada de mil millones de
dlares; el operador es PETROBRAS.
2. El Bloque San Alberto, cuya composicin accionaria es:
Andina-Repsol 50%; PETROBRAS 35%; Total 15%; se tiene
prevista una inversin conjunta estimada en mil millones
de dlares; el operador es PETROBRAS.
3. El Bloque Caipipendi, donde se encuentra ubicado el Campo Margarita; su composicin accionaria es: Maxus
(Repsol YPF) 37.5%; British Gas 37.5%; Panamerican
Energy 25%; hasta febrero de 2003 se tenan invertidos
200 millones de dlares; con perspectivas al proyecto
LNG para exportacin a Mxico y Estados Unidos, se tiene proyectado invertir 1.400 millones de dlares para el
desarrollo del campo y 2.800 millones de dlares para
la construccin de una planta de LNG; el operador es
Maxus.
La realizacin de cada uno de estos proyectos implica el desarrollo de infraestructura de transporte cuyo impacto ambiental
y social es igual o mayor a la de los proyectos mismos.
151
e. Impactos y legislacin ambiental

El principal impacto ambiental de los emprendimientos petroleros, sea en forma de prospecciones, implementacin de pozos exploratorios o construccin de gasoductos, es el de la destruccin de la biodiversidad y los acuferos en la parte alta de la
Serrana. Sin embargo, a la par de dichos impactos directos,
hay otros indirectos de igual gravedad.
La actividad hidrocarburfera ha abierto innumerables senderos en zonas antes inaccesibles y al no existir un cuerpo de proteccin estable, stos se convierten en vas para la ampliacin de
la frontera agrcola, la tala ilegal de madera y, en general, la fragmentacin de la biodiversidad.
Por otra parte, la presencia de las empresas petroleras ha creado numerosos sistemas de uso de agua permanentes o provisionales, ya sea para su propio consumo o para sus programas de
accin social, en forma desordenada; este hecho, junto a la disminucin de los caudales, nos acerca al riesgo inminente de una sobre-demanda para las fuentes de agua de la Serrana, la que sin
duda agravar los conflictos ya existentes.
La regulacin, mitigacin y compensacin de estos impactos,
supuestamente est prevista en nuestra normatividad, sin embargo, en su intento de aplicacin prctica, se revela una inoperancia
absoluta.
Cuando se habla de reas protegidas versus emprendimientos
petroleros o mineros, el primer problema se encuentra en el mayor rango de las normas que sustentan estos ltimos. Legalmente, el Reglamento General de reas Protegidas, emitido como
Decreto Supremo3, poco puede hacer frente a la Ley de Hidrocarburos o al Cdigo Minero. De ah que la experiencia nos muestre
que los nicos casos en los que las empresas se han detenido en
su intento de vulnerar espacios de conservacin han sido pro3
Las Leyes de Biodiversidad y de reas Protegidas se encuentran paralizadas en el Congreso Nacional y es poco probable que se aprueben rpidamente.
152
ducto de la presin pblica, como en el caso del Parque Ambor

en Santa Cruz.
Sin embargo, al margen de dicha disparidad, es el sistema en
general el que no funciona. Las empresas que deseen iniciar actividades deben preparar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) en
el que se contemplan las acciones de mitigacin; si dicho estudio es
aprobado, se les otorga la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA),
con lo que estn autorizadas para comenzar sus actividades.
Como se puede observar, se trata de un proceso que se lleva a
cabo, en sus puntos ms importantes, en la sede de gobierno, muy
lejos del terreno en donde se desarrolla la actividad hidrocarburfera. Se puede presumir que, en muchos casos, tanto quienes
elaboran, como quienes aprueban los EIA y los DIA, conocen muy
poco la realidad sobre la que toman definiciones. En la mayor
parte de las ocasiones, los estudios no contemplan los temas ms
difciles y complejos de la problemtica ambiental de las reas, el
rgimen hdrico, por ejemplo. En otras ocasiones, se puede presumir que los documentos finales son slo adaptaciones hechas en computadora, de EIA anteriores.
Todo este proceso est signado por la debilidad del Estado
central. Las oficinas de las reparticiones de medio ambiente e hidrocarburos no cuentan con los recursos suficientes para llevar a
cabo su labor satisfactoriamente. En muchos casos tienen que
moverse gracias al favor de sus supuestos controlados.
En este contexto, la prevencin, mitigacin y compensacin
de impactos se convierte realmente en una responsabilidad local,
aunque sin ningn respaldo de la normatividad vigente, lo que
se traduce en innumerables crisis y conflictos.
Testimonio 1
El proceso de evaluaciones ambientales que se aplica en Bolivia es
deficiente. El BID public hace un tiempo el informe Mireya, escrito
por Guillemo Espinoza y Virginia Alsina, en el que se seala que el 96
por ciento de los EIA producidos en los pases en los que se aplica, no
sirven; estn incompletos o mal hechos.
153
A nivel nacional no existe una visin estratgica de lo que se quiere

lograr con este proceso. Aunque ha habido intentos, no se ha aplicado
realmente una priorizacin a los sectores involucrados. Lamentablemente ha habido una burocratizacin extrema en su tiempo de aplicacin y las entidades encargadas del tema se han recargado de trabajo,
sin lograr resultados.
Es necesario redisear este mecanismo, tomando en cuenta prioridades claves, tales como la salud, por ejemplo. Por otra parte tambin es
necesario que se tengan en cuenta las necesidades nacionales y regionales. Est claro que las caractersticas de lugares tan distintos como
Oruro o el Beni, tienen que dar lugar a procesos de evaluacin ambiental diferenciados.
Jairo Escobar
Analista de la Unidad de Polticas Pblicas. Naciones Unidas
II. El contexto del conflicto

a. La redefinicin de la identidad departamental
El descubrimiento de las reservas de gas en el Chaco Tarijeo
ha tenido un fuerte impacto en la redefinicin de la identidad
departamental, lo que a su vez se ha traducido en distorsiones en
su estructura institucional.
Gracias a este fenmeno, la imagen de la Tarija marginal,
dicharachera y hospitalaria de antao, se convirti en la del nuevo
rico del pas, con todo lo que ello implica. En esa medida, Tarija
cambi radicalmente y sus relaciones con el occidente del pas se
deterioraron, sobre todo a partir de la discusin sobre el puerto
de salida del proyecto Pacific LNG.
A nivel interno, el descubrimiento de las reservas de gas signific el tensionamiento de la relacin entre la Provincia Gran
Chaco y la capital departamental.
De manera tradicional, y en los tres departamentos que lo
comprenden, el Chaco boliviano siempre ha manifestado una sensacin de exclusin, de marginalidad frente a las capitales departamentales. Ese sentimiento se ha expresado espordicamente en
154
declaraciones como las del Pacto del Quebracho4 que, de una

manera u otra, reivindican la necesidad de agrupar a este ecosistema en una nueva unidad poltico-administrativa.
En el caso del Chaco Tarijeo, la sensacin de marginalidad
se ha acentuado de manera natural, con el incremento de los montos percibidos por el departamento por concepto de regalas
hidrocarburferas que se administran mediante la Prefectura Departamental.
Este fenmeno motiv un largo conflicto que finalmente concluy con el acuerdo ratificado por varias resoluciones
prefecturales que le otorga a la Provincia el 45 por ciento del total
de las regalas recibidas por los pozos que se encuentran en su
territorio. Despus que se tom dicha decisin, surgi una nueva
interrogante: quin administrara los fondos correspondientes a
dicho porcentaje?
b. La experiencia fallida del Consejo Provincial de Desarrollo
Una de las mayores deficiencias de la estructura de gobernabilidad actual del Estado boliviano se encuentra en la institucionalidad provincial. No existe, y en muchos casos no parece necesario que exista, una estructura institucional representativa en dicho nivel.
Sin embargo, en ejemplos como el de la Provincia Gran Chaco, se trata de una necesidad urgente. Esta provincia constituye
un espacio poltico-administrativo con caractersticas, problemas
y necesidades comunes a las tres secciones municipales que lo
componen (Yacuiba, Villamontes y Carapar). Posiblemente por
ello el Consejo Provincial de Desarrollo compuesto por la Subprefectura, los municipios, los comits cvicos y, en ocasiones, otros
representantes de la sociedad civil funcion intermitentemente,
an antes del auge de los descubrimientos gasferos.
4
El pacto del Quebracho es una asociacin de Comits Cvicos del Chaco

Boliviano que en la dcada pasada impuls reivindicaciones conjuntas.
Formalmente todava existe.
155
En esencia, el Consejo se convirti en un autntico espacio de

negociacin, deliberacin y dilogo, enfrentando problemas como
el del abastecimiento elctrico, la tenencia de la tierra y otros. Sin
embargo, uno de sus mayores vacos se centr en la indefinicin
de su sustento legal: por una parte hubo partidarios de asimilarlo
a la figura del Consejo Provincial de Participacin Popular, previsto en la ley de dicho nombre, y por otra, partidarios de organizarlo como una asociacin civil. Esa discusin refleja los vacos
de nuestra normatividad en la materia.
Las limitaciones del Consejo y la razn de su desaparicin
por perodos, fue su dependencia de la convocatoria del Subprefecto, quien era su presidente nato. De esa manera, su funcionamiento dependa de los intereses de dicho funcionario (y de las
instrucciones del Prefecto).
Cuando se acord otorgar el 45 por ciento de las regalas a la
Provincia, pareca natural que el organismo que deliberara y decidiera sobre las polticas para su gasto fuera el Consejo. De igual
manera, se vea que el Consejo era el organismo idneo para la
discusin sobre los conflictos causados por las actividades
hidrocarburferas. Sin embargo, por todas esas condiciones, fue
percibido tambin como un organismo que poda neutralizar la
influencia de la misma Prefectura y por tanto restringir su capacidad de decisin sobre el uso de los recursos.
Los prefectos de turno utilizaron una tctica infalible para
neutralizar al Consejo: ofrecieron a cada seccin municipal repartir directamente un tercio del 45 por ciento sin ningn tipo de
mediacin institucional que no sea la de la propia Prefectura. Los
actores locales no pudieron resistir la oferta, con lo que el Consejo
Provincial qued sin su funcin principal.
Sin embargo, al destruir el Consejo, la Prefectura de Tarija
tambin destruy en los hechos a la misma Provincia, desde el
punto de vista poltico-administrativo, disgregndola. Como la
Prefectura tena que tener algn tipo de mecanismo para el gasto
del 15 por ciento de cada seccin municipal, utiliz la subprefectura en Yacuiba, reaviv el Corregimiento Mayor de Villamontes
y cre un nuevo Corregimiento Mayor en Carapar. Como los
156
corregimientos no responden a la Subprefectura de Yacuiba, sino

directamente al Prefecto, en los hechos se crearon dos nuevas provincias de facto.
El drama de la Provincia Gran Chaco refleja la contradiccin
entre los intereses del conjunto de una regin y una prctica centralista sistemtica.
c. La Mancomunidad de Municipios de la Provincia Gran
Chaco
De manera paralela a la desaparicin del Consejo Provincial
de Desarrollo se conform la Mancomunidad de Municipios de la
Provincia Gran Chaco. Aunque realmente no fue su intencin inicial, su creacin contribuy a paliar el vaco dejado por el Consejo,
aunque con las limitaciones inherentes a su propia naturaleza.
La Mancomunidad fue formada el 7 de diciembre de 1999, en
la ciudad de Carapar. Sus principales objetivos se centraron inicialmente en la conservacin de la Serrana del Aguarage, aunque luego se ampliaron (con varios de los temas dejados pendientes por el Consejo Provincial).
La Mancomunidad se ha convertido en una entidad de referencia fundamental en el andamiaje de la Provincia, sin embargo,
tiene dos limitaciones a la hora de jugar un rol central en los procesos de negociacin, deliberacin y dilogo: no agrupa a la sociedad civil (comits cvicos, asociaciones de productores, pueblos indgenas, etctera), ni tampoco a los organismos que realizan el gasto del 45 por ciento correspondiente a las regalas provinciales (Subprefectura y corregimientos), con lo que su poder
de decisin, en los hechos, es sumamente limitado.
d. La percepcin de los actores sobre los conflictos
La incursin de las empresas petroleras en la Provincia ha
generado rpidamente un ambiente enrarecido entre los actores
locales y las empresas que refleja una relacin que podra calificarse como paranoica.
157
Las empresas tienen un complejo de persecucin acentuado; creen y con razn, que todo el entorno local los persigue para
obtener recursos; los ejemplos son muchos: padrinazgos de colegios, de fiestas locales, equipos de ftbol, etctera. Esa persecucin no slo se da en la Provincia, sino tambin en la capital
departamental.
Por su parte, los actores locales perciben, en un contexto de
pobreza, que el nico sector privado que cuenta con recursos importantes es el petrolero. Y hay motivaciones profundas para que
crean que estn en todo su derecho para hacer exigencias: creen
enfticamente que las distorsiones polticas y administrativas del
Estado boliviano los ha privado de los recursos provenientes del
gas, que por derecho les corresponden; no desean ser invitados
de piedra a un festn que se realiza en su propia casa.
Existe el sentimiento de que las empresas no slo aprovechan
las riquezas de la zona, daando el entorno, sino que adems lo
hacen dando trabajo a extraos. En general, se siente que el aumento en la demanda de trabajadores locales ha sido mnimo en
los ltimos aos, lo que se explica por la preferencia que las empresas petroleras tienen por los obreros de otras latitudes, probablemente debido a que cuentan con un mayor grado de especializacin.
El ambiente enrarecido en el Chaco se explica por la ausencia del rol mediador del Estado nacional. Las empresas pretenden ignorar las necesidades de su entorno, pero finalmente terminan sufriendo sus presiones de manera constante. Por otra parte, los actores locales se ven obligados a luchar ellos mismos, para
obtener compensaciones y beneficios.
El clima descrito da lugar a un proceso de deliberacin y negociacin desordenado, pero permanente: se debate todos los das
sobre el tema del gas y se negocia cuando y como se puede con la
empresa.
Como el Estado se encuentra ausente y no hay una institucionalidad local capaz de encausar el proceso, no hay reglas claras.
Todo se hace segn la capacidad de presin de los actores; importa mucho el conocimiento y los contactos que se poseen. Una
158
empresa puede pagar aqu 300 dlares por hectrea, por un derecho de va, y una cifra 10 20 veces mayor, unos kilmetros mas
adelante. Todo depende de las habilidades del dueo del terreno,
de la urgencia del trabajo y, una vez ms, de la capacidad de presin.
En algunos casos las negociaciones son sectoriales y en otras
individuales. Los indgenas negocian por su cuenta, con sus asesores generalmente provistos por ONG, los municipios por la suya
y, finalmente, los propietarios criollos, de manera individual.
e. Intereses nacionales versus desarrollo regional
De manera global se puede decir que los conflictos hidrocarburferos en la Provincia Gran Chaco reflejan una contradiccin
real: los intereses de carcter nacional y el proceso de desarrollo
regional. El Estado central ha sido incapaz de crear mecanismos
que armonicen los emprendimientos petroleros con las necesidades de desarrollo locales.
La explotacin de hidrocarburos responde a una urgencia
concreta del Estado nacional: la obtencin de recursos frescos. Se
trata de una urgencia entendible, as no estemos de acuerdo con
el marco legal en que se desenvuelve esta actividad. Sin embargo,
en los hechos, por la forma que ha adquirido la actividad hidrocarburfera en la normatividad y la estructura institucional boliviana, conspira contra el desarrollo local.
En el caso de la Provincia Gran Chaco este fenmeno se manifiesta centralmente en la destruccin de microcuencas y el deterioro de los suelos, la desestabilizacin de las estructuras sociales
existentes en el rea de influencia de los emprendimientos y de
los mecanismos institucionales establecidos5.
5
Un caso concreto es el de los presupuestos de los programas de accin social de las empresas, los que superan en mucho a la mayora de los programas municipales y se gastan atendiendo solamente necesidades de
relacionamiento, sin ninguna coordinacin con la planificacin municipal
establecida, lo que necesariamente crea desbalances y conflictos.
159
Esta brecha muestra en carne viva la aplicacin de visiones y

prcticas centralistas a una problemtica concreta de desarrollo.
Jams ha existido, y no existe an, el inters de precautelar las
necesidades de las poblaciones aledaas a los emprendimientos.
Si existiera dicha voluntad, sera factible el desarrollo de mecanismos que compatibilicen y vinculen estos mundos que actan
en paralelo, en un mismo espacio geogrfico y humano. Mientras
no ocurra esto, no debemos extraarnos que los choques entre los
actores y las empresas se sigan multiplicando, y que paralelamente
se alienten tendencias regionalistas e inclusive separatistas en las
regiones afectadas.
Si bien es cierto que la Provincia casi con seguridad recibir cantidades de dinero mayores que sus pares en el futuro,
tambin lo es que le ser muy difcil contar con los mecanismos que puedan hacer eficiente dicha inversin. En esa medida, tambin existe el peligro latente de que los recursos obtenidos no contribuyan de manera efectiva a los objetivos de desarrollo regional.
Testimonio 2
A pesar de todos los esfuerzos que hemos realizado, el dilogo (con
las empresas petroleras) no marcha. La disposicin a hablar con ellos
es tomada como una debilidad. Como ocurre con todo en el pas, es
imposible hablar con ellos si no se recurre a la presin.
Los nicos beneficiarios de la actividad petrolera son unos pocos concesionarios, que les brindan servicios, a veces, a precios exorbitantes.
Nuestro principal problema en las negociaciones es que no tenemos
instrumentos legales que nos respalden. Los organismos del gobierno
defienden a las empresas. Entramos a las negociaciones en desventaja, habiendo perdido de antemano, ya que generalmente las instancias respectivas, han otorgado las autorizaciones a las empresas antes
de que vengan, sin consultarnos.
A las empresas no les interesa el dilogo, lo hacen por obligacin. Pareciera que hay una poltica para hacer las menores concesiones posibles. En el conflicto de IPA, por ejemplo se trajeron cinco abogados en
un avin, para no poner 1.000 dlares a la comunidad.
Jos Bleichner. Presidente del H. Concejo Municipal de Villamontes
160
III. Caracterizacin del conflicto

El conflicto objeto del presente estudio es el suscitado entre
la Mancomunidad de Municipios, conjuntamente con otros actores locales, y la empresa PETROBRAS, debido a la implementacin
del proyecto Lneas de recoleccin y transferencia GasoductoOleoducto Campo Sbalo6.
Desde que se anunci el proyecto hubo una fuerte oposicin
de las instituciones de la Provincia, debido a la percepcin generalizada de que su implementacin, que supuso la construccin
de un tnel de aproximadamente cuatro metros de dimetro que
atraviesa la Serrana, causara daos ambientales de alto impacto. El conflicto se llev a cabo en tres etapas, en las que se negociaron temas de distinta naturaleza.
Sin que existiera ningn tipo de planificacin previa al respecto, las etapas de conflicto fueron resolviendo los problemas,
no por orden de importancia, sino de urgencia.
En la primera etapa se negociaron los temas econmico-sociales. El 11 de julio de 2002 la empresa decidi la paralizacin de las
obras de apertura del tnel, debido a la oposicin del Comit Cvico de Villamontes y la Mancomunidad de Municipios. Las principales reivindicaciones planteadas por dichos organismos eran
las siguientes:
La contratacin de mano de obra de la Provincia;
la contratacin de servicios locales para el transporte de
material y equipo;
la contratacin local de vehculos livianos para su uso en
el proyecto .
Despus de una rpida negociacin se lleg a los siguientes
acuerdos:
6
El objeto de dicho proyecto fue el de posibilitar el paso de un gasoducto de

28 pulgadas y un oleoducto de ocho pulgadas, desde la planta de Campo
Sbalo, hasta el gasoducto GASYRG.
161
Se desplaz a la empresa LOCALIZA (que se supone haba

sido contratada por influencia poltico-nacional) de la provisin de servicios de transporte; en su lugar se emple a
empresas locales;
se decidi la contratacin de personal de la Provincia en
forma equitativa, por municipio.
La segunda etapa se inicia con la denuncia de la Mancomunidad
a la Unidad de Medio Ambiente del Viceministerio de Hidrocarburos sobre la disposicin de escombros por parte del proyecto, en
la quebrada Los Monos, cercana al tnel. La Mancomunidad consigue que una comisin compuesta por personeros de la Unidad
de Medioambiente dependiente del mencionado Viceministerio
(UMA), la Oficina de Seguimiento y Calidad Ambiental (OSCA) dependiente de la UMA, con base en Santa Cruz, y por los mismos
alcaldes y concejales, visite la zona afectada el 21 de agosto de 2002.
En el acta de inspeccin, PETROBRAS se compromete a solucionar
los problemas detectados (depsito de desechos en la quebrada).
La tercera etapa se inicia con una concertacin inicial que realizan la Mancomunidad de municipios y el SERNAP para invitar a
PETROBRAS a discutir una compensacin global al rea Protegida, por los impactos causados por la construccin del tnel.
En un principio la empresa es renuente a discutir el tema, sin
embargo luego accede debido a la presin de la Mancomunidad.
Entre noviembre de 2002 y principios de 2003 se realizan tres
reuniones entre el SERNAP, la Mancomunidad y la empresa, que
sirven para fijar posiciones, pero en las que no se llega a ningn
acuerdo especfico. El gran avance de esas reuniones iniciales se
encuentra en que la empresa acepta apoyar directamente al Parque, aunque no dice exactamente cmo.
Por ltimo, se realiza una reunin final el 24 de marzo de
2003 en el municipio de Carapar. A diferencia de las anteriores
reuniones se invita a otros actores, entre ellos a PROMETA-IYA, institucin que realiza el asesoramiento tcnico a la Mancomunidad
y apoyo al SERNAP.
162
En principio, PETROBRAS oferta la suma de 70 mil dlares para

la realizacin de un Plan de Manejo del rea Protegida. Despus
de una ardua discusin, los principales acuerdos a los que se llega son los siguientes:
PETROBRAS contribuir al Parque con un total de 300 mil
dlares;
esos 300 mil dlares estarn divididos en dos rubros: 70
mil para personal y 230 mil para infraestructura bsica;
se realizarn tres desembolsos anuales; la condicin para
que se inicien los desembolsos es que se defina la administracin del rea, para lo que el SERNAP se compromete a
llamar inmediatamente a la licitacin para la co-administracin.
En lneas generales, puede decirse que todos los actores participantes en el conflicto salieron con una sensacin de satisfaccin a medias. Por una parte, PETROBRAS se vio obligada a desembolsar una suma mayor a la que plante inicialmente, pero en
todo caso mucho menor a la que se hubiese visto obligada a aportar en otro contexto; fue una suma realmente pequea en el contexto general del proyecto.
Por otra parte, los actores locales y estatales (Mancomunidad, SERNAP y PROMETA-IYA) salieron satisfechos por dos motivos: primero, porque los 300 mil dlares, a pesar de ser una suma
modesta, posibilitan iniciar las actividades de proteccin del Parque y, sobre todo, porque la contribucin de PETROBRAS constituye un caso fundamental de jurisprudencia que obligar a la
misma empresa y a sus pares a realizar contribuciones directas al
Parque en el futuro.
El nico tema no resuelto en la reunin, y que estuvo a punto
de hacer fracasar el proceso, fue un prrafo que PETROBRAS intent incorporar en el acta final mediante el que los restantes actores se comprometan a no hacer ningn nuevo pedido a esta
empresa. La inclusin del prrafo fue rechazada y finalmente
PETROBRAS se vio obligada a firmar el acta sin su inclusin.
163
IV. Los actores y los espacios de negociacin

a. Los actores del conflicto
Los actores protagonistas del conflicto son:
La Mancomunidad de municipios, representada por los
alcaldes de las tres secciones municipales que la componen;
la empresa petrolera PETROBRAS, representada por su gerente general y sus gerentes de rea;
el Servicio Nacional de reas Protegidas representado en
algunas reuniones por su Director y en otras por su Director de Monitoreo;
el Comit Cvico de Villamontes, que agrupa a las principales instituciones de esta seccin municipal, representado por su presidente (particip en la primera etapa de la
negociacin);
la UMA (Unidad de Medioambiente dependiente del
Viceministerio de Hidrocarburos) y la OSCA (Oficina de
seguimiento y Calidad Ambiental) dependiente de la UMA,
con base en Santa Cruz (participaron sobre todo en la ltima etapa de la negociacin);
el consorcio de ONG PROMETA-IYA, como organismo asesor de la Mancomunidad de Municipios, representado por
el director de IYA (particip en la ltima etapa de la negociacin).
Como se ha dicho anteriormente, ante la ausencia del Estado
central, son las organizaciones locales, sobre todo la Mancomunidad y el Comit Cvico, quienes cargan con el peso de representar
las aspiraciones locales: lo que no est normado en nuestra legislacin toma forma bajo el peso de la realidad. Los actores locales
estn obligados a dar respuestas y, para hacerlo, generalmente
deben recurrir a las acciones de hecho, o por lo menos a la amenaza de llevarlas a cabo.
164
El principal problema de las organizaciones locales es el de la

ausencia de informacin y la falta de capacidades para la negociacin en materia de hidrocarburos. Inclusive las ONG, a pesar
de ser entidades tcnicas, tienen este problema. El negocio de los
hidrocarburos es altamente especializado y, en ese sentido, la
empresa tiene una ventaja fundamental sobre sus eventuales
oponentes. sta es la razn por la que, en muchos casos, los actores locales no pueden pasar del terreno de la reivindicacin general y por la que generalmente corren el riesgo de subestimar o
sobreestimar sus planteamientos.
b. Estrategias y discurso
La posicin de las empresas respecto al tema ambiental generalmente est sustentada en argumentos legales. Debido a que
sus EIA y DIA son aprobados fcilmente en las instancias pertinentes, estos instrumentos se convierten en el caballo de batalla
de sus tcnicos y ejecutivos.
Otro de los argumentos que utilizan de manera recurrente es
que sus emprendimientos slo daan parcialmente a las zonas
afectadas. Las empresas tienden a minimizar los efectos de sus
acciones, relevando los impactos menos complejos (ruido, polvo,
etctera) y ocultando los mayores (rgimen hdrico, destruccin
de bosques primarios).
En el caso especfico de la negociacin estudiada, PETROBRAS
utiliz todos los argumentos anteriores, y cuando se vio obligada a
aceptar una contribucin, recurri a diversas justificaciones administrativas para entorpecerla, por ejemplo sealar que sus estatutos le prohiban hacer donaciones para contratacin de personal.
El discurso de las organizaciones estatales y ambientales se
fundamenta en la preeminencia de las necesidades locales sobre
la formalidad legal, es decir, que se debe hacer prevencin, mitigacin y compensacin al margen de lo que se ha acordado en los
DIA, siempre insuficientes en esta materia.
Estas organizaciones sostienen que todos los emprendimientos tienen un impacto global en el rea afectada, al margen
165
de la extensin de territorio en que se realicen, en la medida en

que alteran el conjunto de los procesos ecolgicos.
La estrategia de la Mancomunidad, el SERNAP y PROMETAIYA fue la de lograr una contribucin directa de PETROBRAS para
posibilitar el inicio de actividades en el Parque y sentar un antecedente para el futuro.
El papel de la UMA y la OSCA, estuvo completamente limitado a las inspecciones realizadas en la segunda etapa de la negociacin, no tuvo relevancia y fue producto de la presin local.
c. Proyeccin del conflicto
A nivel general est claro que los conflictos en el rea persistirn hasta que no se compatibilicen los emprendimientos
hidrocarburferos con las necesidades del desarrollo local. Para
ello es imprescindible que entre en funcionamiento el Parque
Nacional y el rea Natural de la Serrana del Aguarage.
En el caso especfico de la negociacin sobre este proyecto,
podran presentarse algunos problemas en la etapa de ejecucin
del acuerdo sobre puntos no aclarados completamente en el acta
de entendimiento, es el caso de la modalidad de contratacin de
personal, los costos de la infraestructura requerida y otros. Sin
embargo, ser difcil que su implementacin fracase finalmente
por el nivel de avance de los compromisos asumidos.
V. Conclusiones y lecciones aprendidas

a. Construccin de espacios de negociacin
El conflicto generado por los grandes emprendimientos

hidrocarburferos no slo est dirigido especficamente contra un sector, sino que afecta al conjunto institucional local.
Esto se evidencia en el proceso de disgregacin de la Provincia. Puede decirse, en esa medida, que los grandes emprendimientos, debido entre otros factores a la ausencia del Estado
166
central, juegan un rol disociador a nivel de la institucionalidad

local.
El Estado ha sido incapaz de desarrollar mecanismos que armonicen los grandes emprendimientos de desarrollo motivados por el inters nacional con los procesos de desarrollo
local. Eso hace que, en los hechos, los emprendimientos
hidrocarburferos profundicen las contradicciones locales.
No existen reglas claras en los procesos de negociacin entre
empresas petroleras y actores locales. Esto genera una situacin de tensin y conflictos permanente. La causa se encuentra en la ausencia de un rbitro imparcial, rol que debera
ser cumplido por el Estado, de acuerdo a la normatividad
vigente.
Es necesario fortalecer al Estado dotndolo de capacidad tcnica e institucionalidad frente a las grandes empresas petroleras. Sin embargo, para ello es imprescindible desarrollar un
proceso de descentralizacin efectiva; esto significa dotar de
competencias a las instituciones locales para que puedan desarrollar actividades de fiscalizacin. En gran parte, el fracaso
de las instituciones estatales se debe a su lejana del terreno.
Es necesario desarrollar espacios de negociacin, deliberacin
y dilogo a nivel local. Estos pueden ser las mismas Mancomunidades de Municipios, ampliando su nivel de representatividad a otros sectores de la sociedad civil y el Estado, o los
Consejos Provinciales de Desarrollo. En el caso de las reas
protegidas, los Comits de Gestin pueden jugar un rol importante como espacios de negociacin.
Es necesaria la modificacin de la normatividad referida a
impactos ambientales. La existente no es operativa y hace imposible un seguimiento real. Es necesario equiparar legalmente las normas que protegen las unidades de conservacin (reglamento de reas protegidas) con las que promueven el uso
de los recursos (Ley de Hidrocarburos y Cdigo de Minera,
principalmente).
Existe un complemento natural en la temtica entre gobiernos locales (municipios, Mancomunidad) y ONG. Los unos
167
suplen las limitaciones de las otras y viceversa. Es necesario

impulsar mayores espacios e iniciativas de complementacin.
b. Capacidad de actores y manejo de informacin
La principal limitante de los actores locales es su imposibilidad de acceder y manejar informacin referida a los emprendimientos hidrocarburferos. Es necesario desarrollar un mecanismo abierto de difusin de informacin y formacin tcnica especializada en el tema.
Es necesario capacitar a los actores locales en negociacin en
materia hidrocarburfera debido a su alto grado de especializacin. En muchos casos la falta de informacin oportuna
impide la toma de decisiones adecuadas en el momento de la
negociacin. En otros, uno de los actores la utiliza en forma
parcial.
Es necesario revisar la normatividad referente a las evaluaciones de impacto ambiental en Bolivia. Es imprescindible desarrollar una estrategia nacional al respecto, desburocratizar
el proceso, acercarlo al terreno en el que se realizan los emprendimientos y adaptarlo a las caractersticas regionales.
En la mayor parte de los casos, lo actores locales tienden a
encarar las negociaciones con las empresas sobreponiendo lo
urgente (empleo, contratos) a lo importante (impactos
sobre el rgimen hdrico a largo plazo), lo cual tambin afecta
los procesos de desarrollo locales a largo plazo.
Como se ha comprobado en la prctica, es necesaria la fiscalizacin de actores locales a los grandes emprendimientos; para
ello es necesario impulsar procesos de fortalecimiento
organizacional, dirigidos a gobiernos locales, ONG y organizaciones sociales.
Existe una visin sesgada por parte de los grandes medios de
comunicacin respecto a la temtica hidrocarburfera. No hay
una conexin entre los conflictos locales y la prensa departamental y nacional.
168
V. Dilogo en el mbito municipal:

un lento aprendizaje
Las speras, poco sustanciosas y crudamente

indecorosas negociaciones por ms y mejores espacios
de poder en al mbito municipal; el manejo poltico de
la administracin local bajo el abierto sometimiento
partidario a intereses econmicos de empresarios,
ganaderos y madereros; el desconocimiento del voto
popular y el avasallamiento de tierras junto a la
inercia estatal para el cumplimiento de la ley; un
prroco que de denunciante de la corrupcin pasa a
ser acusado de corrupcin por la hipoteca de una motoniveladora
para pagar beneficios sociales; la imposibilidad de las
organizaciones de la sociedad para hacerse escuchar; la ausencia
de efectivos espacios de negociacin, deliberacin y dilogo.
Tal el panorama que ofrecan dos municipios San Javier y
Cotoca del Departamento de Santa Cruz en los primeros aos
de este siglo. Ciertamente, el paisaje poltico que ofrecen esos dos
gobiernos municipales en esos aos no puede ser un ejemplo
generalizador del ejercicio de la democracia municipal
inaugurada en 1994, con la promulgacin de la Ley de
169
Participacin Popular. Pero y esto es lo importante aqu para la

presentacin de dos estudios sobre esos municipios, ahora que
se ha roto el monopolio de la representacin poltica en las
exclusivas manos de los partidos (en las elecciones municipales
de diciembre de 2004, por primera vez, emergieron las
Agrupaciones Ciudadanas y los Pueblos Indgenas disputando el
voto popular junto a los partidos), nada mejor que remitirlos a la
memoria del pasado poltico inmediato, para no repetirlo.
170
San Javier, la (in)gobernabilidad

municipal*
Vidal Aparicio, Z. Orlando Ortega Prez, Tito Torrico Sandagorda y
Jordi Surkin Beneria, Santa Cruz
n octubre de 1996, como fruto de la segunda

marcha indgena por la tierra y los acuerdos
logrados con la Confederacin Agropecuaria
Nacional (CONFEAGRO), se promulga la Ley 1715, conocida como Ley INRA. Esta Ley, adems de disponer
las reglas bsicas para sanear la propiedad agraria,
reconoce expresamente las demandas territoriales de
los pueblos indgenas y ordena su titulacin en un
plazo perentorio de diez meses. La norma tambin
ordena la inmovilizacin de las superficies reconocidas como Tierras Comunitarias de Origen (TCO).
Ya durante los primeros aos de vigencia de la
ley se hizo evidente su incumplimiento e inaplicabilidad. Desde entonces, el saneamiento de la propiedad agraria, uno de los principales instrumentos de
la Ley INRA, se ha convertido en un conflicto debido
al permanente avasallamiento de tierras y a los fraudes cometidos en ese proceso.
Estudio preparado en septiembre de 2003.
171
En el otro mbito de este estudio, la implementacin de la

Ley de Participacin Popular (1994) le ha permitido al pas, sin
duda alguna, experimentar procesos de descentralizacin, democratizacin y participacin que han contribuido a cambiar radicalmente el escenario poltico en el pas.
Sin embargo, existen tambin claras evidencias que en muchos municipios del pas la participacin popular y la descentralizacin municipal son dbiles y no funcionan adecuadamente.
La asignacin de recursos de coparticipacin tributaria a cada
municipio ha despertado y generado intereses econmicos y polticos. Este es un problema comn en los municipios del pas y,
en gran medida, es atribuible al hecho de que determinadas elites
y/o grupos de poder controlan a los gobiernos municipales en
perjuicio de las comunidades.
Este contexto contribuye a que muchos municipios todava
no hayan podido atender satisfactoriamente las mltiples necesidades en la poblacin. Frecuentemente, la gestin municipal est
condicionada y relacionada a conflictos entre partidos polticos y
malos manejos de fondos municipales, problemas que afectan la
gobernancia local. Estos conflictos estn vinculados a aspectos
estructurales del sistema poltico boliviano y sus dinmicas a nivel municipal se asemejan a conflictos de gobernabilidad que se
dan a nivel departamental y nacional.
Este estudio recoge informacin del conflicto presentado en
el municipio de San Javier, analizando el proceso y la generacin
de espacios de dilogo, deliberacin y negociacin abiertos por
los protagonistas.
Breve historia de San Javier
El territorio del Municipio de San Javier comprende las Misiones
Jesuticas de Chiquitos, formadas en 1691 a partir de la fundacin de
la localidad a cargo del padre Jos de Arce. Las primeras incursiones
espaolas a la regin se remontan al ao 1542 y tenan el propsito de
encontrar legendarios tesoros como el Dorado o el Gran Paitit. La
esperanza de encontrar estos tesoros se fue desvaneciendo con el tiempo y la utilizacin de la mano de obra de los nativos para la enco-
172
SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL
mienda y la mita en Santa Cruz de la Sierra, que se mantuvo hasta el

ao 1620, fue parte de ese proceso. La historia de este perodo est
marcada por la conquista militar, el tributo, el envo de chiquitanos a
las minas de Potos e incluso el comercio de indgenas como esclavos.
Con las Misiones Jesuticas, los indgenas, eximidos del tributo y de la
mita, se iniciaron en oficios artesanales, en la ganadera y la agricultura. Con la expulsin de los Jesuitas, tanto en la poca colonial y republicana, los pueblos chiquitanos quedaron bajo el sometimiento de
los hacendados ganaderos y otros grupos de la sociedad crucea; su
fuerza de trabajo era utilizada bajo el sistema de empadronamiento o
de servicio domstico.
En la poca del auge de la goma, que concluye en 1945, con la finalizacin de la II Guerra Mundial, los indgenas constituan gran parte de
la fuerza de trabajo de esta industria. Los dueos de los gomales se
establecieron en los pueblos y los chiquitanos fueron desplazados a
ranchos o comunidades. Muchos de ellos huan del abuso de los terratenientes y otros, aquellos que escapaban con vida de los gomales,
se refugiaron los ranchos como el de Lomero. Para los chiquitanos,
estos lugares de refugio son considerados como territorio libre, fuera
del alcance de los blancos.
El Municipio de San Javier

El Municipio de San Javier pertenece a la Segunda Seccin de
la Provincia uflo de Chvez del Departamento de Santa Cruz;
est ubicado en la zona norte, a 220 kilmetros de la capital. Este
municipio tiene cinco distritos que agrupan a 43 comunidades,
muchas de ellas son comunidades del grupo indgena chiquitano.
Datos del censo 2001 indican que San Javier tiene una poblacin
de 11.316 habitantes, 6.116 hombres y 5.200 mujeres. La poblacin
del municipio esta distribuida en 5.538 habitantes en el rea urbana y 5.778 en el rea rural.
En enero de 1999, y como fruto de las elecciones municipales
realizadas un mes antes, el Concejo Municipal estaba integrado
por dos concejales del MNR, dos concejales de ADN y un concejal
por el MAS (concejal indgena). El Comit de Vigilancia estaba
conformado por tres miembros: un representante del rea urbana, otro del rea rural y un representante indgena.
173
En 1980, cuando se crea la Central Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB), se dinamiza la organizacin de los indgenas y se crea la
Central Indgena de Concepcin (CICC), la Central Indgena de
Lomero (CICLO) y la Central Indgena Paikoneka de San Javier (CIPSJ).
Todas estas organizaciones son instancias que articulan las demandas indgenas ante el Estado boliviano, una de ellas es el reconocimiento y titulacin del Territorio Comunitario de Origen de
Monteverde que se encuentra dentro del municipio de San Javier.
Descripcin del conflicto

El estudio identifica dos conflictos en el municipio de San
Javier: 1) el referido al derecho a la tierra y el territorio, derecho
reclamado por la CIPSJ ante el permanente avasallamiento a sus
tierras por parte de ganaderos y madereros de la zona; y 2) el que
se presenta en el mbito de la gobernabilidad municipal a raz
del cuestionamiento del Comit de Vigilancia y otros actores por
el incumplimiento en la ejecucin de los respectivos Planes
Operativos Anuales (POA) municipales.
Los actores identificados

Identificamos tres tipos de actores: primarios, secundarios y
terciarios. Los primeros son los que estn directamente involucrados en el conflicto; el segundo grupo est involucrado en el
conflicto pero no de manera directa; y el tercer grupo juega un rol
que vara entre la convocatoria al dilogo y la mediacin en el
conflicto. Los actores referidos son los siguientes:
174
Actores Primarios
Actores Secundarios
Actores Terciarios
El Ejecutivo Municipal
El Concejo Municipal
El Comit de Vigilancia
La Central Indgena
Paikoneka de San
Javier (CIPSJ).
La Asociacin de Ganaderos
Madereros
Los comerciantes gremialistas
Transportistas
Cooperativa La Unidad
La Organizacin No Guberna- Los medios de comunicacin

mental ALAS (Asesora Legal ACOVICRUZ (Asociacin
y de Asistencia Social).
de Comits de Vigilancia
La Organizacin No Gubernade Santa Cruz)
mental CEJIS (Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin).
El Instituto Nacional
de Reforma Agraria (INRA)
El gobierno departamental
y nacional
Alianzas entre actores

En el proceso de desarrollo de los conflictos se han presentado permanentemente alianzas entre actores:
Entre los sectores de Educacin y Salud: buscan coordinar actividades para lograr mayor y mejor atencin a sus demandas con el propsito de mejorar la prestacin de los servicios.
Entre la CIPSJ, el Comit de Vigilancia y la Organizacin Territorial de Base (OTB): los une la bsqueda de informacin
sobre la gestin municipal, el anlisis del desarrollo local
y la necesidad de encontrar respuestas satisfactorias a sus
demandas; conjuntamente, logran presionar al gobierno
municipal.
Entre Comerciantes y Transportistas: tienen afinidad, muchos
son integrantes de ambos gremios y desarrollan actividades compartidas: los transportistas trasladan las mercancas de los comerciantes.
Entre la CIPSJ y los Comerciantes Gremiales: las dos organizaciones ofrecen la factibilidad social para realizar la construccin conjunta del mercado campesino, financiado con
el apoyo del gobierno holands.
175
Las Instituciones, sus caractersticas

Las instituciones y organizaciones enfrentadas en los conflictos son: en primer lugar, la Central Indgena Paikoneka enfrentada a empresarios, ganaderos y madereros y, en segundo lugar, la
alcalda de San Javier cuestionada por la sociedad civil. Las caractersticas de los actores se resumen en el siguiente cuadro:
Institucin
Caractersticas
Central Indgena
Paikoneka de San
Javier (CIPSJ)
La CIPSJ es la organizacin que representa a las comunidades chiquitanas del municipio y es parte de la Organizacin de Indgenas de la Chiquitana (OICH) que, a su vez, es
parte de la Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz
(CPESC).La Gran Asamblea es la instancia mayor de toma
de decisiones y se rene cada cuatro aos en forma ordinaria y trimestralmente para recibir y brindar informacin. Su
rgano ejecutivo esta estructurado por un Presidente y las
secretaras de salud, educacin, gnero, poltica y economa, y desarrollo.
Asesora Legal y de
Asistencia Social Yvy
Avarenda ALAS
Organizacin civil que brinda apoyo y asesoramiento a la

CIPSJ. Ha contribuido a su fortalecimiento integral.
Centro de Estudios
Jurdicos e Investigacin Social (CEJIS)
Asociacin civil asociada las redes de ONG UNITAS y

UNICRUZ. Su objetivo es el desarrollo jurdico de la sociedad a partir de los intereses y reivindicaciones de los movimientos sociales populares. Brinda apoyo y asesoramiento
jurdico a la CIPSJ. Ha contribuido con propuestas de proyectos de ley y documentos de tramitacin de demandas
territoriales para la titulacin de tierras.
Asociacin de
Ganaderos de San
Javier
Asociacin que aglutina al sector productivo de leche y carne; actualmente cuenta con 240 asociados. Sus objetivos
son mejorar las condiciones de mercado para sus socios y
brindarles asesoramiento legal. Recibe apoyo de la Federacin de Ganaderos de Santa Cruz (FEGASACRUZ).
176
Madereros y
Ganaderos
Es el sector del que provienen las mayores situaciones de

conflicto de la regin.Enfrentados con las comunidades indgenas, buscan demostrar la posesin legal de las tierras a
partir la funcin econmica y social de sus predios.
Generalmente, son personas que no viven en la zona, viven
en la ciudad de Santa Cruz.
Comit de Vigilancia
Instancia de la sociedad civil responsable de velar por la

transparencia en la ejecucin de las obras y los respectivos
POA. Es parte de la Asociacin de Comits de Vigilancia de
Santa Cruz (ACOVICRUZ).
Concejo Municipal
Principal rgano responsable de fiscalizar las acciones del

Ejecutivo Municipal y normar el desarrollo del Municipio.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de entrevistas y revisin bibliogrfica.
Percepcin sobre los actores en conflicto

El cuadro que se presente a continuacin muestra la percepcin cruzada del gobierno municipal y de la sociedad civil dos
importantes actores que interactan en el municipio de San Javier sobre los actores de los conflictos:
Actores
Intereses
Alcalda
Percepcin del Ejecutivo Municipal:

Realiza una correcta administracin de los recursos naturales.
Planifica el desarrollo municipal para el beneficio futuro de
la poblacin.
Percepcin de la Sociedad Civil:
El actual Ejecutivo Municipal busca que participen las instituciones y organizaciones en el desarrollo del Municipio.
Concejo Municipal

Fiscaliza al Ejecutivo Municipal.
Busca el desarrollo del municipio.
Prioriza los proyectos municipales.
Aprueba ordenanzas, planes y proyectos.
177

Sus intereses son partidarios, cada cual tira para su lado,
estn manejados por el partido que representan.
La dirigencia del actual Concejo obstaculiza las acciones
del Ejecutivo Municipal.
Comit Cvico

Busca solucionar problemas del pueblo.
Acta como mediador.
Debe velar por la conservacin y preservacin del patrimonio cultural de la zona.
Debe resguardar la jurisdiccin municipal.
Ganaderos

Su actividad principal es la venta de carne, leche y productos derivados.
Requieren servicios del municipio para que se mantengan
transitables los caminos vecinales.
Buscan apoyo para mejorar los niveles de produccin.
Comit de Vigilancia

Fiscaliza en forma vertical, se consideran los sabelotodo.
Buscan que su palabra se cumpla, son autoritarios, creen
que su palabra es ley.
No informan de los recursos econmicos que utilizan. Percepcin de la Sociedad Civil:
Debe vigilar los trabajos de la Alcalda.
Debe garantizar que los recursos econmicos de la Alcalda no se malgasten.
Debe vigilar que las obras contempladas en los POA se
ejecuten.
Central Indgena
PaikonekaSan Javier

Unifica y representa a las comunidades para defender y
reclamar sus derechos.
Buscan capacitarse, pero no se ven mejoras en sus comunidades, principalmente en el rubro de la produccin.
Solicitan recursos econmicos para ejecutar sus proyectos sin considerar que existe un PDM.Percepcin de la Sociedad Civil:
178
Deben defender y velar por los intereses de las comunidades buscando que sus demandas sean atendidas; demandan la construccin de escuelas y el mejoramiento de los
caminos vecinales.
Buscan captar recursos econmicos para superar la pobreza de sus comunidades.
Comerciantes gremiales Percepcin del Ejecutivo Municipal:
Exigen infraestructura mejorada.
Piden rebajas sobre impuestos.
Encarecen el precio de los productos, particularmente los
de la canasta familiar.
Buscan contar con infraestructura de mayor capacidad.
Solicitan la construccin de una guardera y de una posta
sanitaria.
Pretenden que las calles estn pavimentadas.
Transportistas

Buscan implementar una cooperativa de transporte.
Exigen caminos vecinales en buen estado.
Tienen el afn desmedido de generar dinero a su favor.
Les hace falta capacitacin.
Sector salud

Quieren mejorar su servicio.
Necesitan equipos nuevos.
Sector educacin

Quieren ms temes para profesores y los buscan en la
Alcalda.
Buscan mejorar el servicio de educacin.
Quieren infraestructura educativa mejorada.
Medios de Comunicacin Percepcin de la Sociedad Civil:

Brindan informacin clara y oportuna.
Transparentan las acciones que se realizan en el medio
local.
Buscan acceder a informacin: que no se la esconda, que
se permita informar a la poblacin.
Fuente: Elaboracin propia en base a entrevistas y revisin bibliogrfica
179
Las tensiones o conflictos en el pasado

A inicios de la gestin municipal del ao 2000 se firma un
acuerdo de gobernabilidad municipal entre los concejales del MNR
y el concejal del MAS. El acuerdo tiene un horizonte de cinco aos
con alternabilidad en los cargos y establece que el MNR ocupara
los cargos en el Ejecutivo Municipal y el MAS ocupara la Presidencia del Concejo Municipal.
Al cabo del primer ao de gestin, el MNR rompe el acuerdo
con el MAS y en el mismo da firma un acuerdo con ADN por cuatro aos y tambin con alternabilidad en los cargos. Los dos primeros aos ADN estar en el Ejecutivo el MNR en el Concejo para
luego intercambiar los papeles en los dos restantes aos.
En la ruptura del acuerdo con el MAS se percibe que los indgenas vivan un proceso de conocimiento y aprendizaje de la administracin pblica; en ese proceso, cuestionaban permanentemente determinadas decisiones del Ejecutivo Municipal. Se presume que este fue uno de los motivos del rompimiento del acuerdo.
En el momento de la ruptura del acuerdo persistan las tensiones relacionadas con el saneamiento y titulacin de la TCO
Monteverde. Estas tensiones se deban a la falta de avance en el
proceso y al avasallamiento de tierras indgenas por parte de propietarios privados, ganaderos y madereros, actores que incluso
llegaron a tomar acciones de violencia en contra de los indgenas
y sus dirigentes.
La situacin de la TCO Monteverde es similar a la de otras
TCO en el pas: las instancias estatales correspondientes no
implementan la Ley INRA ni toman las medidas necesarias para
que se respeten los derechos indgenas. Una de las principales
causas del conflicto tierra-territorio es que las elites locales tienen
un alto inters en mantener y aumentar sus derechos propietarios que constituyen su principal fuente de poder econmico y
sociopoltico. En el caso que analizamos, la titulacin de la TCO
Monteverde implicara la prdida de derechos propietarios para
algunos ganaderos y terratenientes.
180
En este contexto, el INRA y el Estado han contribuido a que

persistan los conflictos porque, en lugar de defender los derechos
indgenas establecidos en la ley INRA, su accionar se ha dirigido a
proteger y defender los intereses de propietarios privados que
tienen vnculos directos con los principales partidos polticos en
el Municipio de San Javier.
A continuacin, presentamos un mapeo de los principales actores del conflicto y el respectivo anlisis de las relaciones, tensiones y conflictos ms importantes durante las gestiones 2001 y 2002
(en este marco, es importante sealar que el MNR estuvo en funcin de gobierno en el municipio de San Javier por espacio de 14
aos, perodo caracterizado por la prepotencia y el nepotismo en
el manejo de la cosa pblica):
Relaciones entre el Ejecutivo y el Concejo municipales: en el pasado reciente se evidencia que no existieron conflictos entre
entres estas dos instancias.
Entre el Ejecutivo municipal y el Comit de Vigilancia: el incumplimiento del Ejecutivo a la solicitud de informes provoc el
inicio del conflicto; el Comit de Vigilancia amenaz con solicitar la inmovilizacin de recursos de las respectivas cuentas
bancarias; se realiz una marcha de protesta por el permanente incumplimiento.
Entre el Ejecutivo y los gremiales: los comerciantes realizaron
una marcha de protesta por la postergacin de la entrega del
mercado principal en el plazo establecido; se denunci el sobreprecio en la construccin del mercado; se solicit apoyo a
ACOVICRUZ para la realizacin de una auditoria tcnica; el
peritaje confirm el sobreprecio.
Entre el Ejecutivo y el sector Educacin: an faltan los informes
de la ejecucin de los Proyectos Educativos de Ncleo; la financiera desembols el dinero en las cuentas de la Alcalda
para la ejecucin de los proyectos; se presume que el dinero ha
sido utilizado en la ejecucin de otros proyectos municipales.
Entre el Concejo y los medios de comunicacin: con frecuencia, la
informacin difundida por los medios de comunicacin ha
181
ocasionado que la Presidencia del Concejo reaccione prohibiendo la publicacin de determinada informacin, llegando
inclusive a condicionar la libertad de locomocin del periodista local.
Entre el CIPSJ y el Estado: en enero del 1995, la CIPSJ present ante
el Presidente de la Repblica la demanda para la titulacin del
territorio de Monteverde y el reclamo de reivindicaciones histricas de los pueblos indgenas: derecho a su organizacin, a su
territorio y a la vida poltica y ciudadana; para ser escuchados,
tuvieron que movilizarse con marchas y bloqueos de caminos;
los indgenas fueron perseguidos, la sociedad civil reaccion
solicitando una pronta solucin al conflicto.
Entre la CIPSJ y ganaderos, madereros y otros: algunos ganaderos
y madereros avasallaron territorio de las comunidades indgenas; latifundistas, madereros y ganaderos establecieron
cercos sobre poblaciones indgenas.
Entre la CIPSJ y el Ejecutivo municipal: la CIPSJ, en coordinacin
con el Comit de Vigilancia, ha llevado adelante una marcha
de protesta por incumplimiento en la ejecucin de proyectos
y acuerdos de gobernancia; un Sub-alcalde distrital fue nombrado en forma vertical; por este motivo, el Comit de Vigilancia y el CIPSJ paralizaron las actividades de la Alcalda
durante tres das; el conflicto termin con la firma de un acuerdo entre partes.
Tensiones o conflictos actuales

En 2003, ao en que se produce la alternabilidad en los cargos al interior del Gobierno Municipal como fruto del acuerdo de
gobernabilidad, el MNR se encuentra ocupando los cargos en el
Concejo y ADN en el Ejecutivo Municipal.
En este periodo (enero a agosto del 2003) ADN evidencia y
confirma que en el Ejecutivo Municipal no existe documentacin
que respalde los gastos realizados en la administracin del MNR:
observa que faltan informes tcnicos y administrativos, que exis182
ten sobreprecios en la ejecucin de obras y deudas patronales y

laborales a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
En definitiva, ADN observa la existencia de situaciones anormales en el manejo administrativo municipal y por ello la Alcalda
se encuentra en una situacin de iliquidez financiera.
En ese mismo periodo, persista el conflicto de tierra y territorio porque todava no se haba logrado el saneamiento de la
TCO Monteverde.
El siguiente anlisis presenta los principales conflictos y las
relaciones entre sus protagonistas en el Municipio de San Javier:
Ejecutivo y Concejo municipales: durante el periodo analizado,
las tensas relaciones entre estas dos instancias preanuncian el
conflicto; el origen del problema es el incumplimiento en la
ejecucin del POA debido a la situacin de iliquidez en la que
se encuentra el municipio debido a la mala administracin
en gestiones pasadas; el escenario estaba dominado por las
acusaciones mutuas entre las partes.
Ejecutivo Municipal y gremiales: en general, las relaciones entre estas dos instancias, durante el periodo analizado, fueron
buenas gracias a la construccin y entrega del nuevo mercado; ese mercado permita que el 70 por ciento de los comerciantes tengan un puesto de venta; sin embargo, surgieron
otras demandas por parte de los gremiales: la construccin
de una cancha polifuncional, la pavimentacin de calles y la
construccin de una guardera infantil.
Comit de Vigilancia y Ejecutivo municipal: El Comit de Vigilancia no recibi respuesta a sus solicitudes y requerimientos
de informacin; por ello las relaciones ingresaron en un proceso de franco deterioro; en concreto, el CV solicitaba lo siguiente: 1) Informe de ejecucin de los POA de gestiones pasadas; 2) cumplimiento en la ejecucin de obras en el Centro
de Coronacin (Distrito Municipal); y 3) Revisin del sistema
de nombramiento del Subalcalde.
CIPSJ y Cooperativa La Unidad: en julio del 2003 la CIPSJ hizo
conocer a la opinin pblica su disposicin a tomar medidas
183
de hecho si las autoridades no procedan a detener a sicarios

contratados por la Cooperativa; asimismo, la CIPSJ exiga no
encubrir aquellas propiedades que no declaren la funcin econmica y social de las tierras establecida en la Ley INRA; advertan tambin que no permitiran la aprobacin de ttulos
con documentacin falsa.
CIPSJ y Gobierno Central: el eje central de las relaciones entre
el gobierno y CIPSJ es la demanda de titulacin de territorios
indgenas por una superficie de 1.059.964 hectreas; se trata
de un proceso que se encuentra en su etapa final y no exento
de permanentes tensiones.
Concejo Municipal: el cambio de funciones de los concejales
debido al nuevo acuerdo de gobernabilidad gener conflictos internos de carcter poltico-partidario; la falta de informes sobre gestiones pasadas generaron acusaciones mutuas
entre los administradores del municipio: ADN acusaba al MNR
de entorpecer el accionar del Ejecutivo; en este escenario, las
labores del concejal del MAS se redujeron a una minora absoluta sin efecto en el gobierno municipal.
Procesos de negociacin, deliberacin y dilogo

El siguiente cuadro resume los escenarios de negociacin,
deliberacin y dilogo presentes en los dos conflictos analizados,
y los esfuerzos realizados por los actores para su resolucin:
Descripcin
Conflicto de tierra y territorio
Conflicto en la gestin municipal
La demanda
planteada
Los indgenas demandan el reconocimiento y consolidacin

de los Territorios Comunitarios
de Origen (TCO) por parte del
Estado boliviano.
El Comit de Vigilancia plantea el

cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) con equidad
social por parte del gobierno municipal.
Las posiciones
Los indgenas sealan que la El Comit de Vigilancia del munidemanda de la TCO no est cipio de San Javier exige obras
sujeta a negociacin porque para las comunidades y el cumpli-
184
est basada en leyes establecidas y en derechos indisponibles; el Estado exigen los indgenas tiene que dar garantas para su cumplimiento. El
gobierno, por su parte, atiende
la demanda presionado por la
comunidad internacional pero
con una evidente falta de voluntad poltica.
miento del POA. El gobierno municipal admite la necesidad de llevar a cabo con el desarrollo de
obras pero indica que no existen
los recursos econmicos necesarios; respecto de los informes de
gestin solicitados, seala que no
dependen de la nueva administracin municipal.
Iniciativas para la
solucin del conflicto
Los indgenas Paikonekas convocan, informan y demuestran

a las instituciones ms representativas de la regin sobre el
avasallamiento del que es objeto su territorio.
El Comit de Vigilancia busca resolver sus demandas buscando el

acercamiento con el gobierno
municipal.
Espacios de
negociacin
Los indgenas inician negociaciones con los ganaderos cediendo parte de sus derechos
con el fin de mejorar la relacin
en el futuro. Los espacios de
negociacin identificados son
dos: el de la demanda de la
TCO se traslada a los estrados
judiciales; el avasallamiento de
las tierras de los indgenas se
mantiene latente en el lugar del
conflicto.
No se presentan espacios de negociacin pero se atienden situaciones puntuales que disminuyen

el nivel creciente del conflicto.
La negociacin
Los criterios de negociacin de

los indgenas son de convivencia pacfica; las posiciones de
negociacin no son cerradas y
se opta por el dilogo y los
acuerdos sin importar ceder
derechos.
No existen escenarios de negociacin pero se atienden conflictos

especficos por exigencia de la
sociedad civil.
El acuerdo
En busca de una solucin definitiva, una de las partes (los indgenas) cede a favor de la otra
parte (madereros y ganaderos)
el 50 por ciento de la tierra demandada como TCO.
Un nuevo POA se convierte en

acuerdo entre la sociedad civil y
el gobierno municipal.
185
El seguimiento
En el caso de la demanda de
la TCO se cumplen los plazos
establecidos por ley bajo el riguroso seguimiento de los
indgenas.El Estado demora
los plazos legales: ms de
ocho aos sin respuestas efectivas.
El cumplimiento a las acciones del

POA muestra retrasos considerables en la ejecucin de las obras
planificadas. El Ejecutivo Municipal elude responsabilidades culpando a la anterior gestin e indica que la Alcalda se encuentra
endeudada. La sociedad civil, a
travs de Comit de Vigilancia,
realiza seguimiento al cumplimiento de los acuerdos en asambleas
peridicas mensuales, donde informan la situacin de retraso.
Persistencia o
conclusin de los
conflictos
En el caso de la TCO Monteverde el conflicto se mantendr en tanto la demanda no sea

homologada a favor de los indgenas.
Los conflictos continuarn mientras el Ejecutivo Municipal no de

cumplimiento estricto al POA. Actualmente existe una relativa calma producto de la informacin
emanada del Ejecutivo.
En el contexto de las situaciones de conflicto que presenta

nuestra investigacin, los principales actores han evidenciado
diferentes formas de entender la cultura negociacin, deliberacin y dilogo. Dicho comportamiento se resume en el siguiente
cuadro:
Institucin
Cultura de Negociacin
Central Indgena
Paikoneka de San
Javier (CIPSJ)
La cultura de negociacin de los Paikoneka se caracteriza

por ser pacfica; reaccionan en defensa de sus derechos despus de ser agredidos, su reaccin de defensa busca retirar
y expulsar los elementos conflictivos, evitando la violencia.
Ante situaciones conflictivas, la organizacin responde a travs del anlisis en conjunto; la toma de decisiones se realiza
en asambleas que se instalan en el menor tiempo posible; su
sistema de informacin se basa en la tradicin oral, en la
transmisin personal, de voz a voz. La negociacin se caracteriza por ser transparente: convocan a instituciones y autori-
186
dades de la regin demostrando los hechos de la agresin y

su predisposicin a la solucin del conflicto. A veces solucionan los conflictos favoreciendo al agresor; un ejemplo de esto
ltimo es el caso en el que un hacendado avasall territorio
comunal indgena en la comunidad del Chiquito de una extensin de 150 hectreas: la solucin del conflicto fue ceder
el 50 por ciento del territorio al hacendado.
Asesora Legal y de
Asistencia Social Yvy
Avarenda (ALAS)
Brinda apoyo y asesoramiento a la CIPSJ en conflictos relacionados con el saneamiento y titulacin de la TCO.
Centro de Estudios
Ha contribuido con propuestas de proyectos de ley y docuJurdicos e Investigacin mentos de tramitacin de demandas territoriales para la tituSocial (CEJIS)
lacin de tierras incluyendo la demanda de Monteverde.
Asociacin de Ganaderos de San Javier
Ante situaciones conflictivas, la asociacin no ha tomado parte

indicando que son asuntos personales.
Madereros y Ganaderos Su principal forma de proceder es el avasallamiento: algunos

empresarios mostraron documentacin fraudulenta para proteger sus intereses; estn protegidos por los grupos de poder de la sociedad de Santa Cruz y el gobierno.
Alcalda Municipal
Busca soluciones a conflictos en el estricto mbito de la competencia municipal; sin embargo, muchas veces, ante problemas que no involucran a la Alcalda, ha formado parte de
procesos de negociacin e intermediacin para la solucin
de los conflictos; tiende a dialogar para llegar a consensos.
Comit de Vigilancia
Las respectivas acciones del Comit de Vigilancia son definidas en asambleas; la asamblea es la que define los pasos a
seguir, normalmente otorgando plazos, como primera medida.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de entrevistas y revisin bibliogrfica
Aprendizajes y escenarios futuros
El incumplimiento de acuerdos entre actores a causa de intereses poltico-partidarios y econmicos, y la influencia de grupos de poder en la administracin municipal generan, permanentemente, situaciones conflictivas.
187
Gestiones y acciones administrativas no respaldadas por informacin y documentacin provocan situaciones de conflicto en el momento de presentar informes de actividades sobre
el uso y destino de los recursos, principalmente pblicos.
El estudio muestra cmo las elites locales (ganaderos, madereros y propietarios de tierra) tiene mayor capacidad de controlar espacios de poder y utilizarlos para defender sus propios intereses.
Es necesario que la dirigencia de los principales actores sociales est presente en instancias y espacios claves donde se presentan informes, se definen proyectos y se firman contratos.
En el mbito de la cultura, tradiciones y costumbres indgenas se generan espacios de deliberacin, negociacin y dialogo que facilitan la solucin de conflictos. A pesar de ello, las
reivindicaciones y demandas slo se atienden a partir de la
realizacin de medidas de presin, marchas y huelgas.
Instrumentos sociales, institucionales y administrativos como
el concejo municipal, el Comit de Vigilancia, adecuadamente utilizados, pueden facilitar la consolidacin de espacios de
negociacin, deliberacin y dilogo entre el Estado y la Sociedad Civil.
Mientras el Estado, a travs del gobierno, no aplique el mandato de la Ley INRA en todas sus instancias, conflictos como
el de la TCO Monteverde se mantendrn latentes.
Si no se modifica la estructura poltico partidaria existente en
el pas, estos tipos de conflictos, tanto a nivel municipal, departamental y nacional, continuarn presentndose en forma
cclica con la posibilidad de llegar a desencadenar en actos de
severa violencia.
Es necesario fortalecer capacidades de las organizaciones de
la sociedad civil para ejercer sus derechos en el contexto de la
Ley de Participacin Popular.
Si los rganos del estado siguen favoreciendo los intereses de
propietarios privados y no se logra la titulacin de la TCO
Monteverde persistirn los conflictos en torno a la tierra y el
territorio.
188
El municipio de la Virgen de Cotoca
s indudable que la Ley de Participacin Popular ha generado importantes avances en cuanto

a la democratizacin del pas, la equidad y la
gobernancia participativa. Sin embargo, es tambin
evidente que, en muchos municipios, el proceso iniciado en 1994 es dbil y no funciona adecuadamente.
Este es el caso del municipio de Cotoca, materia de
nuestro estudio.
El municipio de Cotoca se encuentra ubicado a
17 kilmetros de la ciudad de Santa Cruz; pertenece a
la segunda seccin de la provincia Andrs Ibez y
forma parte de la Mancomunidad Metropolitana de
Santa Cruz; es un municipio periurbano y tiene una
superficie de 623 kilmetros cuadrados.
Segn el Censo de 1992, el municipio de Cotoca
tena una poblacin de 21.252 habitantes; en el ao
2001 la poblacin se increment a 36.425 habitantes;
la tasa anual de crecimiento es del 5,82 por ciento; la
*
Estudio relizado por Vidal Aparicio, Juan Castelln y Jordi Surkin Beneria,
Santa Cruz, Septiembre del 2003.
189
incidencia de pobreza en el municipio asciende al 72 por ciento

de su poblacin.
La principal actividad econmica del municipio es la agropecuaria; otras actividades importantes son la produccin de artesana, alfarera, cermica y tejidos; no es menos importante el conjunto de actividades que se generan en el municipio en torno a las
festividades religiosas que se realizan en el Santuario de la Virgen de Cotoca.
El Concejo Municipal de Cotoca tiene cinco miembros; los
resultados de las elecciones municipales de 1999 distribuyeron
las concejalas de la siguiente manera:
Elecciones Municipales 1999
Partidos
Polticos
Nmero
de Concejales
MIR
ADN
MNR
Total Concejales
Concejales Titulares
Concejales Suplentes
Estanislao Araz
Lucas Saucedo
Lucas Brtez
Hugo Carrasco
Ronald Saucedo
Eida Lpez
Oscar Calla
Fanny Justiniano
Marlene Flores
Arminda Pedraza
Fuente: Corte Departamental Electoral.
El Ejecutivo Municipal de Cotoca, a la cabeza del Alcalde cuenta con 72 funcionarios municipales, 37 Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y ocho distritos municipales; cada distrito tiene
un representante ante el Comit de Vigilancia.
I. El conflicto
A partir de 1994 el municipio de Cotoca ha vivido un conflicto de permanente ingobernabilidad debido a los intereses econmicos, polticos y pugnas de poder. En 1997, el entonces prroco
190
EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA
del Santuario de Cotoca, padre Lucas Brtez, denunci supuestos

malos manejos econmicos en la administracin municipal.
a. Los actores
Identificamos tres tipos de actores: primarios, secundarios y
terciarios. Los primeros son aquellos que estn directamente
involucrados en el conflicto; el segundo grupo de actores tiene
una participacin indirecta; y el tercer grupo est conformado por
instituciones de mediacin y de convocatoria al dilogo:
Actores Primarios
Actores Secundarios
Actores Terciarios
Alcaldes
Ex-alcaldes
Funcionarios municipales
Grupos de vecinos
Santa Cruz
Tribunal Constitucional
La Iglesia
Corte Superior de Justicia de
Unidad de Lucha contra la
Corrupcin del gobierno central
Direccin nica de Fondos
(DUF)
Medios de comunicacin
Concejales municipales
Partidos polticos
Oficiales mayores
del municipio
Comit de Vigilancia
Fondo Nacional de
Desarrollo Regional
(FNDR)
b. Los detonantes del conflicto

Primer Problema:
Actos de corrupcin denunciados durante la gestin de Lucas Brtez:
hipoteca de maquinaria municipal, sobreprecios en compra de
material escolar y computadoras, irregularidades en pagos del
entierro sanitario, prstamos irregulares al personal, contratos
inflados con empresas, compra irregular de luminarias y despido de personal tcnico y administrativo.
Segundo Problema:
Actos de corrupcin denunciados durante la gestin de Hugo
Carrasco: desvo de fondos del Fondo Nacional de Desarrollo Re191
gional (FNDR) y sobreprecios en el ripiado del camino a Puerto

Pailas.
Tercer Problema:
Pugnas internas en el Comit de Vigilancia: A raz de los dos
problemas indicados, Vctor Hugo Okada, presidente del Comit
de Vigilancia, solicita licencia temporal a su cargo debido a las
agresiones que sufri en medio del conflicto; Cristina Rojas asume la presidencia interina del Comit.
c. Caracterizacin del conflicto
Los conflictos de gobernabilidad en el municipio de Cotoca
tienen una secuencia cclica en la que se presentan puntos de
inflexin o de quiebre asociados a las circunstancias de su desarrollo y segn los intereses de sus principales actores. El conflicto dentro del Concejo Municipal presenta una secuencia cclica
ms pronunciada y en un periodo de tiempo relativamente menor respecto del conflicto en del Comit de Vigilancia. Esta situacin se explica por las caractersticas de los detonantes del
conflicto. Fruto de ello se presenta una alto grado de tensin en
las relaciones entre actores hasta desencadenar en momentos de
crisis.
En el anlisis siguiente se tipifican los conflictos desencadenados en el municipio de Cotoca en base a cuatro criterios: 1) conflictos originados en intereses polticos y econmicos; 2) conflictos de relaciones y posiciones; 3) conflictos de valores; y 4) conflictos de carcter estructural y sistmico:
1. Conflictos de
intereses polticos
y econmicos
192
Son intereses relacionados con la cultura poltica del sistema

partidario.
Con el propsito de llegar al poder, los partidos polticos representados en el Concejo Municipal de Cotoca firmaron acuerdos
de gobernabilidad, donde los principios factores son el cuoteo
poltico de los principales cargos del municipio y el manejo de
sus recursos; el incumplimiento de estos acuerdos genera problemas entre concejales y desencadena el conflicto.
2. Conflictos de
Las denuncias de corrupcin y los intereses polticos y econrelaciones y posiciones micos generaron una situacin de permanente enfrentamiento
entre concejales de la oposicin y el oficialismo; los enfrentamientos llegaron incluso hasta las agresiones fsicas.
Asimismo, las referidas denuncias desataron enfrentamientos
entre concejales del mismo partido poltico.
3. Conflictos de valores Las pugnas por el control del poder y los intereses polticos y
econmicos sobrepasaron continuamente los valores de tica,
buena conducta, honestidad, confianza, credibilidad, vocacin
de servicio y respeto al voto popular.
Este comportamiento, en el marco de la administracin municipal, ha provocado el despido de funcionarios municipales sin
previo proceso, transgrediendo sus derechos y sin el respectivo
pago de beneficios sociales.
4. Conflictos estructu- La corrupcin es un problema estructural difcil de solucionar; en
rales y sistmicos
el caso del municipio de Cotoca, los actos de corrupcin denunciados se encuentran estrechamente vinculados a estructuras
polticas de reproduccin del poder a nivel departamental y nacional.
Pareciera que la mayora de los actores polticos que detentan
poder trabajan con el propsito de armar estructuras cerradas,
impenetrables y muy bien organizadas alrededor de la corrupcin.
Diferentes actores del municipio sealan que la corrupcin en la
Alcalda de Cotoca responde a estructuras bien organizadas a
nivel local, departamental e incluso a nivel nacional.
El nepotismo, el abuso del poder y el prebendalismo en el Ejecutivo Municipal se han convertido en una prctica permanente.
d. Actores y espacios de negociacin

Estrategias, discursos e intereses en la negociacin
El estudio realizado evidencia que en el municipio de Cotoca
existen factores y problemas estructurales latentes que se originan en el sistema poltico nacional y en la propia Ley de Participacin Popular. Estos problemas estn relacionados con actos de
corrupcin, acuerdos de gobernabilidad incumplidos, intereses poltico-partidarios y econmicos, todos fuente de la que se
nutre el desencadenamiento del conflicto en los ltimos aos.
193
En el municipio de Cotoca queda claro que los conflictos son

procesos originados por la clase poltica representada por sus respectivos concejales. Detrs de la denominada gobernabilidad Municipal y en base a un discurso que dice defender los intereses de la
poblacin, la clase poltica esconde su ambicin de acceder al poder.
La manifestacin ms burda pero tambin ms expresiva que
revela el grado de descomposicin del concepto de gobernabilidad se expresa en la negociacin para la repartija de pegas.
Como lo establece la Ley de Participacin Popular, cualquiera de
los concejales electos tiene el pleno derecho de ocupar el cargo de
Alcalde o de Presidente del Concejo Municipal; la recurrente imposibilidad de los partidos de reunir el nmero suficiente de votos
(y de concejales) para acceder directamente a la administracin del
municipio los obliga a negociar acuerdos con sus circunstanciales
contrincantes. Este proceso de negociacin, tal como se lo percibe
clara y mayoritariamente en la sociedad civil, concluye en una solucin coyuntural: la repartija de pegas en el municipio.
Como ha establecido nuestro estudio, el proceso de negociacin para la conduccin del municipio de Cotoca estuvo caracterizado por la presencia de fuertes intereses polticos y econmicos de las partes en conflicto. En trminos generales, los intereses
polticos que se ponen en juego en la negociacin entre concejales
electos son aquellos que les permiten a los protagonistas la reproduccin del poder a nivel local. En trminos concretos, los intereses econmicos que se ponen en juego se expresan en el acceso a
los recursos municipales para cumplir con dos propsitos inmediatos: fuentes de empleo para la militancia del partido en cuestin y la recaudacin de fondos de la militancia que trabaja en el
municipio con destino al partido. Estos son, en sntesis, los mviles por los cuales los concejales electos negocian los acuerdos
de gobernabilidad municipal.
Actores e intentos de intermediacin
La participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el
conflicto ha sido dbil y de poca trascendencia. El Comit de Vigi194
lancia y las juntas vecinales se limitaron a solicitar, mediante cartas,

que los actores enfrentados depongan sus actitudes y trabajen ejecutando las obras programadas en los respectivos POA municipales.
Las mencionadas instituciones tambin enviaron cartas al
Mecanismo Departamental de Control Social (MDCS) solicitando
su intervencin como mediador para la solucin del problema. El
MDCS trat de intervenir como una instancia facilitadora del dilogo y la negociacin, pero al ver que poco o nada poda hacer
frente a la sorda pugna poltica existente, vio por conveniente retirarse, emitiendo un pronunciamiento de solidaridad con el Comit de Vigilancia.
Los vecinos y el Comit de Vigilancia apelaron tambin a la
Unidad de Lucha Contra la Corrupcin (ULCC) del gobierno central para que se investiguen los actos de corrupcin denunciados
y tome parte activa en la solucin del conflicto. La participacin
de la ULCC se limit a visitar el municipio, escuchar a las partes y
comprometerse a investigar.
El Comit de Vigilancia y las Juntas Vecinales, en medio de
todos estos intentos fallidos de convocatoria a la solucin del conflicto, realizaron varias marchas de protesta.
Los medios de comunicacin, por su parte, se limitaron a informar a la poblacin sobre el desarrollo del conflicto publicando
datos e informacin referida principalmente a los supuestos actos de corrupcin denunciados en el municipio. Algunos medios
locales, tanto radiales como escritos, recibieron amenazas de los
actores enfrentados.
En determinado momento, la Iglesia manifest su inters de
mediar e interceder en el conflicto tratando de buscar una solucin (declaracin de un prroco del Santuario de Cotoca a un
medio de comunicacin local). Sin embargo, nunca existi un pronunciamiento oficial y formal sobre el problema, y tampoco hubo
prroco alguno que se pronunciara en las respectivas homilas
dominicales, palestra donde normalmente se tocan temas del quehacer cotidiano del pueblo.
Similar fue el caso del Comit Cvico de Cotoca. Ms all de
lamentar el desencadenamiento del conflicto, su intervencin fue
195
prcticamente nula. El silencio se explica porque existe un vnculo familiar muy estrecho entre los actores principales del conflicto y la dirigencia cvica.
Bajo esta atmsfera, resulta natural que los espacios de negociacin para la superacin del conflicto se redujeran exclusivamente al mbito del Concejo Municipal. Ni el Consejo de Vigilancia, ni los medios de comunicacin, ni la Iglesia, el Comit
Cvico y las juntas vecinales, y mucho menos las instancias gubernamentales a las que se apelaron, jugaron un papel de importancia como escenario de negociacin, deliberacin y dilogo. Existieron, sin embargo, otros espacios de discusin que no
fueron de conocimiento pblico y en los que se involucraron las
jefaturas de los partidos polticos a nivel local, departamental e
incluso nacional.
Efectos del conflicto
Sociales
Postergacin y retraso en la ejecucin de proyectos municipales,

principalmente en los sectores de educacin y salud.
Econmicos
Excesivo endeudamiento del gobierno municipal.

Inmovilizacin de los recursos de coparticipacin tributaria
Imposibilidad de acceder a crditos y financiacin de la
cooperacin internacional
Disminucin progresiva de los ingresos propios.
Polticos
Perdida de credibilidad en la clase poltica por parte de la sociedad

civil.
Imagen institucional
Incertidumbre sobre el futuro en la administracin municipal.

Desconfianza de otras instituciones locales y nacionales de
desarrollo.
Credibilidad
En opinin de la sociedad civil, instituciones como la Iglesia y los

medios de comunicacin han perdido credibilidad.
El Comit de Vigilancia, en opinin de la gente, no representa
los reales intereses de la sociedad civil. Con el conflicto ha sufrido
un proceso de deslegitimizacin.
196
II. Lecciones aprendidas y escenarios futuros
Los conflictos en el Municipio de Cotoca tienen su origen en

la estructura del sistema poltico nacional y en la implementacin de la Ley de Participacin Popular. No es posible afirmar, sin embargo, que el cuadro de crisis que presenta el
municipio de Cotoca en el periodo estudiado exprese una tendencia generalizable para el resto de los municipios del pas.
Lo que s es posible afirmar, a manera de hiptesis, es que los
municipios que se encuentran cerca de las grandes ciudades
presentan conflictos que, en gran medida, se deben a la injerencia de las estructuras poltico-partidarias departamentales en asuntos de competencia municipal.
Respecto de los espacios de negociacin, deliberacin y dilogo, y precisamente debido a la injerencia poltico-partidaria mencionada, el estudio ha evidenciado que dichos espacios se concentran exclusivamente en el Concejo Municipal.
Este fenmeno expresa el grado de cerrazn del sistema poltico municipal y la deformacin del concepto de gobernabilidad.
El mal uso del voto de censura a los alcaldes, recurso contemplado en la Ley de Municipalidades, es muchas veces utilizado para el cambio de autoridades en base a mezquinos intereses polticos y econmicos.
A nivel local se cuenta con un instrumental social, administrativo e institucional que adecuadamente utilizado podra
facilitar la consolidacin de espacios de negociacin, deliberacin y dialogo entre el Estado y la sociedad civil lamentablemente bloqueados por los intereses poltico-partidarios.
Si no se modifica la cultura poltico-partidaria existente en el
pas, conflictos como el estudiado en el municipio de Cotoca
continuarn presentndose en forma cclica con la posibilidad de llegar a desencadenar actos de severa violencia.
Es necesario fortalecer capacidades de las organizaciones de
la sociedad civil para ejercer de mejor manera sus derechos
en el contexto de la Ley de Participacin Popular.
197
[Cuadro]
Municipio de Cotoca: Breve recuento del conflicto
Aos
Descripcin
1997-1999
El prroco del Santuario de la Virgen de Cotoca, Lucas Brtez, denuncia

actos de corrupcin hasta la fecha no comprobados en la gestin del
alcalde Estanislao Araz del MIR.
Noviembre de 1996: Durante la eleccin del Comit de Vigilancia se producen enfrentamientos, golpes y heridos; los resultados de la eleccin no
fueron del agrado del alcalde Estanislao Araz, quien ordena a funcionarios municipales anular la eleccin.
Enero de 1998: El concejal Cristian Prez es elegido Alcalde interino; despus de un mes en el cargo, se ve obligado a renunciar por presiones del
ex alcalde Estanislao Araz.
Julio de 1999: Se presentan pugnas polticas por la administracin del
Hospital Municipal Virgen de Cotoca; los enfrentamientos producen destrozos en oficinas del director del hospital.
2000-2001
Lucas Brtez se presenta como candidato de ADN en las elecciones municipales de 1999; Brtez es elegido alcalde a travs de un acuerdo con el
concejal Ronald Saucedo (MNR).
Inmediatamente despus de asumir funciones, Brtez despide a todos los
funcionarios municipales, quienes le inician un proceso reclamando beneficios sociales y aduciendo, adems, que su despido fue ilegal.
El alcalde Brtez hipoteca la motoniveladora del municipio para cubrir el
pago de beneficios sociales.
A mediados de 2001: El Concejo Municipal censura a Brtez y elige como
nuevo alcalde a Hugo Carrasco (ADN); a partir de este momento se inicia
una serie de conflictos que la prensa local califica como un polvorn poltico de nunca acabar.
Segundo semestre de 2001: La administracin municipal se ve afectada
seriamente; durante varias semanas la atencin al pblico es anormal.
El ex alcalde Lucas Brtez es condenado bajo cargos de corrupcin a cuatro aos de presidio en el penal de Palmasola de la ciudad de Santa Cruz;
Brtez no estuvo detenido en Palmasola ni un solo da.
2001-2003
Enero de 2003: El alcalde Hugo Carrasco es acusado en el Concejo Municipal por supuestos actos de corrupcin en el manejo de recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR); dichos recursos fueron tramitados durante la gestin de Estanislao Araz para la ejecucin del proyecto de alcantarillado en Cotoca.
198
Febrero de 2003: El concejo municipal censura al alcalde Carrasco por

desviar los fondos destinados a la cancelacin de cuotas del crdito al
FNDR a cuentas privadas; Fanny Justiniano (ADN), suplente del ex alcalde Lucas Brtez asume la conduccin del municipio.
Marzo de 2003: La Direccin nica de Fondos (DUF) del gobierno central
interviene la contabilidad del FNDR y se inicia un proceso contra su presidente Richard Rau y contra el ex Alcalde de Cotoca Hugo Carrasco.
21 de marzo de 2003: Un fallo del Tribunal Constitucional determina que
Hugo Carrasco (ADN) debe reasumir el cargo de Alcalde; ese mismo fallo
restituye a Ronald Saucedo (MNR) como presidente del Concejo Municipal; la decisin del Tribunal Constitucional es resistida por la alcaldesa
Justiniano; el municipio de Cotoca tiene dos alcaldes y dos presidentes del
Concejo.
Estalla el conflicto, se realizan protestas de la sociedad civil e interviene la
Polica; el Comit de Vigilancia realiza una marcha contra el manoseo poltico en la Alcalda y los actos de corrupcin no aclarados.
Abril de 2003: La Polica detiene a Hugo Carrasco; el ex alcalde es recluido en el penal de San Pedro de La Paz; Cotoca tiene una nueva alcaldesa
interina, Eida Lpez del MIR.
Mayo de 2003: El Comit de Vigilancia de Cotoca presenta pruebas de los
actos de corrupcin a la Unidad Tcnica de Lucha Contra la Corrupcin del
gobierno central.
Junio de 2003: Nuevamente crece la tensin en Cotoca; se elige a otro
alcalde interino, Lucas Saucedo del MIR.
Das despus se elige a otro alcalde interino: Oscar Calla (MIR), suplente
de Lucas Saucedo (MIR).
Se desatan nuevamente los enfrentamientos, golpean duramente el presidente del Comit de Vigilancia, Vctor Hugo Okada, quien es internado en
el hospital; das despus, Okada pide licencia al cargo de presidente del
Comit de Vigilancia.
Mientras tanto, en la ciudad de La Paz destituyen al presidente del FNDR
Richard Rau (MIR).
La Iglesia Catlica se ofrece como mediadora para superar el conflicto en
Cotoca; es la primera vez, durante el conflicto, que surge una primera posibilidad (ofrecimiento) de mediacin.
Julio de 2003: Un dictamen de la Corte Suprema de Justicia califica como
procedente el Amparo Constitucional presentado por Lucas Saucedo (MIR);
en base a ese dictamen, Saucedo asume como Alcalde y Ronald Saucedo
(MNR) como presidente del Concejo Municipal.
Fuente: Revisin de documentos de uso pblico y de recortes de prensa local y nacional; entrevistas, talleres con
el Comit de Vigilancia, representantes distritales y OTB.
199
200
VI. El Congreso Nacional,

o la impotencia de abrir el dilogo
No es poco lo que ha hecho la clase poltica frente a

los primeros sntomas de una ya larga enfermedad
que padece la democracia boliviana. Instalada en el
Congreso Nacional, la clase al mando del Estado, en
los primeros aos de la dcada de los 90, percibi que
las llamadas reformas estructurales de entonces es
decir, el intento ms serio de forjar el mundo
neoliberal en Bolivia deban ser acompaadas por
un conjunto de reformas en direccin de la
modernizacin del sistema poltico, ya en esos aos
insuficiente y achacoso.
Una dcada despus de esos ensayos en el aire cuando aquella
enfermedad parece adquirir las seas de una epidemia, cuando la
democracia boliviana se agita temblorosamente en medio de una
especie de ssmica social, y tal como sealan aqu dos analistas que
han vivido a fondo en los andamios congresales, esas reformas del
sistema poltico han sido, tibias, poco agresivas y sin horizontes.
Hay en el Congreso el que debiera ser el espacio poltico ms
importante de una cultura de negociacin, deliberacin y dilogo,
201
una especie de impotencia quiz estructural para encausar esa

necesaria cultura poltica hasta ahora esquiva, tal como la presentan
aqu Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga.
202
El Parlamento como espacio

de negociacin, deliberacin y dilogo
Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga
I. Diagnstico y anlisis de situacin
l iniciarse la dcada de los aos 90 asoman las

primeras manifestaciones de insatisfaccin ciudadana frente al estado de la democracia restaurada en 1982. Para responder a ellas, los partidos
polticos establecen, en abril de 1991 y julio de 1992,
sendos acuerdos que abren curso a una serie de medidas de ajuste del sistema poltico institucional: la
conformacin de un rgano Electoral confiable que
garantice elecciones limpias, la institucionalizacin de
los partidos polticos y, sobre todo, las reformas constitucionales de 1994 que modifican el procedimiento
de eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica en el Congreso Nacional, crean la Diputacin
Uninominal y redisean el Poder Judicial. Luego, entre 1993 y 1997, el ciclo de reformas modifica el rol del
Estado en la economa y promueve un proceso de descentralizacin por la va municipal.
203
Coincidiendo con ese tiempo de cambios, aunque de manera mucho menos agresiva, el Congreso encara, desde mediados de los aos 90, algunos procesos de reforma y modernizacin orientados principalmente a alcanzar los siguientes objetivos:
Fortalecer la funcin representativa de los senadores y diputados;
elevar la calidad del trabajo legislativo;
garantizar mayor oportunidad y eficacia de la funcin
fiscalizadora;
promover la apertura del Parlamento a la Sociedad Civil.
Las iniciativas de reforma y modernizacin pueden situarse
en tres mbitos:
a. Reforma de los Reglamentos de las Cmaras.
b. Creacin de la Diputacin Uninominal.
c. Programan Nacional de Gobernabilidad (Subprograma
Fortalecimiento del Congreso Nacional).
a. Los Reglamentos
En 1997 entran en vigencia el nuevo Reglamento General de
la Cmara de Diputados y en 1998 el de la Cmara de Senadores.
Estas normas regulan la organizacin, funciones y procedimientos de trabajo de las cmaras legislativas. Los aspectos sobresalientes de estos nuevos reglamentos son:
El traslado del anlisis pormenorizado de los proyectos
legislativos y de buena parte de las tareas de fiscalizacin
y de gestin a las Comisiones Permanentes.
La adopcin de procedimiento ms giles para el tratamiento de los proyectos de ley.
La institucionalizacin de las Brigadas Parlamentarias Departamentales y de las Bancadas Polticas.
204
EL PARLAMENTO, NEGOCIACIN, DELIBERACIN Y DILOGO
La adopcin de las Audiencias Pblicas como mecanismo

formal de acceso de la ciudadana a la toma de decisiones
del Poder Legislativo.
La incorporacin del principio de pluralidad y responsabilidad mancomunada en la conduccin de las Directivas
Camarales, de las Comisiones Permanentes y de las Brigadas Departamentales.
b. Creacin de la Diputacin Uninominal
La reforma constitucional sancionada en 1994 crea la Diputacin Uninominal como una forma de representacin personalizada
y directa. De esa manera, el sistema poltico daba respuesta a una
creciente demanda ciudadana que se senta escasamente representada por los senadores y diputados elegidos mediante lista
cerrada partidaria.
c. Programa Nacional de Gobernabilidad
Mediante convenio de financiamiento suscrito con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) se pone en marcha en 1996 el
Programa Nacional de Gobernabilidad, uno de cuyos tres componentes fue el Subprograma Fortalecimiento del Congreso Nacional. El subprograma contemplaba las siguientes reas:
Marco normativo, que comprenda la adopcin de una serie de reglamentos internos y, sobre todo, de una Ley Orgnica del Poder Legislativo.
Fortalecimiento de las Comisiones Legislativas.
Informatizacin del Congreso.
Desarrollo de la Biblioteca y del Sistema de Archivo.
Reestructuracin administrativa.
En su ejecucin, el subprograma alcanz resultados significativos, aunque incompletos, en el desarrollo de la red informtica y en la reestructuracin de la Biblioteca del Congreso Nacional
205
y el Sistema de Archivo. Los componentes marco normativo, fortalecimiento de las comisiones y reestructuracin administrativa,
han tenido resultados ms modestos.
d. Resultados
Una rpida evaluacin de las reformas emprendidas por el
Congreso permite establecer que no se cumplieron, sino de manera muy parcial, los objetivos que las motivaron. A ello han contribuido, al menos, tres factores:
l. La discontinuidad en la gestin institucional. Como se sabe,
los rganos directivos de las cmaras y la composicin
de las comisiones se renuevan anualmente. Cada nueva
Directiva establece su propia agenda de prioridades, dejando de lado las iniciativas que se encontraban en curso.
Este fenmeno pudo advertirse incluso con entidades tan
importantes como la Comisin Bicamaral de Modernizacin Legislativa, creada en 1996 precisamente para conducir los procesos de fortalecimiento del Congreso Nacional y del Centro de Investigaciones del Congreso Nacional (CICON) concebido como brazo tcnico operativo
de tales procesos. Ambas entidades entraron en un receso de facto en los primeros aos del perodo constitucional l997-2002.
2. Insuficiente informacin. Al parecer, los senadores y diputados elegidos en 1997 no recibieron una informacin adecuada sobre las reformas y proyectos de fortalecimiento
emprendidos, lo cual deriv en una escasa motivacin de
sus principales destinatarios por la vigencia efectiva de las
reformas y la ejecucin sostenida de los programas de fortalecimiento.
3. Ausencia de un Programa Integral de Reformas de mediano y largo plazo. En general, los esfuerzos de modernizacin y fortalecimiento del Poder Legislativo se han visto restringidos
a reas muy especficas y a perodos de corto alcance.
206
II. Espacios de negociacin, deliberacin y dilogo

en el Parlamento
a. Brigadas Parlamentarias Departamentales
Conceptualizacin. Las Brigadas Departamentales son rganos
territorialmente desconcentrados del Congreso Nacional. Estn
conformadas por todos los senadores y diputados elegidos en cada
Departamento de la Repblica. Estos rganos cuentan con un reglamento especial aprobado por ambas cmaras en el primer semestre de 2002.
Su institucionalizacin obedece a la necesidad de que el Parlamento acompae de manera cercana el proceso de descentralizacin que encara el Estado boliviano desde la adopcin de las
Leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin, en el perodo 1993-97.
Organizacin y funciones. Las brigadas parlamentarias deben
dotarse de un Directorio plural y de las comisiones que consideren necesarias; tienen la calidad de Comisiones Mixtas del Congreso y estn investidas de las mismas prerrogativas y funciones
que las comisiones camarales permanentes.
Las brigadas deben actuar como instancias de recepcin y
canalizacin de demandas e iniciativas de la sociedad civil en
materia legislativa, de fiscalizacin y gestin. Al mismo tiempo,
constituyen el vehculo ms apropiado de transmisin de la informacin que genera el Congreso hacia la ciudadana; fundamentalmente, deben constituirse en espacios de concertacin de
los intereses diversos de la comunidad regional mediante procesos de consulta y deliberacin basados en la ms amplia participacin de los actores institucionales y sociales de cada Departamento. Para ello, el Reglamento de Brigadas prev la formulacin anual de una Agenda Mnima Regional que debe recoger los
requerimientos prioritarios que mayor consenso alcancen en el
proceso de consulta.
Fortalezas y Debilidades. Las brigadas constituyen un espacio
natural de concurrencia de intereses diversos, sobre todo a partir
207
de las elecciones generales de junio de 2002 que dieron como resultado una ampliacin sustancial de la representacin parlamentaria a sectores sociales tradicionalmente excluidos o marginalizados. De ese modo, las brigadas pueden cumplir un papel
central de articulacin de intereses diversos, permitiendo la prevencin de conflictos o su tratamiento pacfico, en el marco del
Estado de Derecho, promoviendo una cultura de dilogo, deliberacin y negociacin en torno a aspectos concretos de la gestin
pblica.
Sin embargo, existen cuatro factores que limitan o entorpecen el desempeo de las brigadas en la lgica sealada: el primero y ms difcil de superar es el de una creciente polarizacin y
enfrentamiento de visiones y lgicas contrapuestas en el terreno
poltico y econmico; el segundo es el de las disputas personales
por el protagonismo pblico entre los miembros de las brigadas;
el tercero radica en los bajos niveles de confianza que suscita el
Parlamento en el mbito de la opinin pblica; el cuarto est referido a las an difusas competencias de las brigadas y a la escasa
atencin que prestan las autoridades del Poder Ejecutivo, tanto a
nivel nacional como local, a las iniciativas o requerimientos de la
representacin parlamentaria.
Las brigadas constituyen un espacio potencialmente apto para
promover la negociacin, la deliberacin y el dilogo entre los
poderes pblicos y la ciudadana y entre diversos sectores de la
ciudadana entre s. Sin embargo, ello puede ocurrir slo si los
senadores y diputados son capaces de trabajar una agenda que
recoja el mnimo comn denominador de las prioridades regionales.
b. La Diputacin Uninominal
Naturaleza de la representacin por circunscripcin uninominal.
La creacin de la Diputacin Uninominal, mediante la reforma
constitucional de 1994, fue producto de una amplia demanda de
la ciudadana que apuntaba a contar con mayor y mejor representacin. El sistema de eleccin de senadores y diputados en lis208
ta partidaria cerrada, adosada a la candidatura presidencial, haba generado en la opinin pblica la conviccin de que los ciudadanos, en estricto sentido, no elegan a sus representantes ya
que los parlamentarios eran portadores de los intereses de sus
partidos y no de los electores. De ah surgi una consigna muy
elocuente: queremos no slo votar sino elegir.
Los electores pudieron contar, de esa manera, con la posibilidad de elegir un representante propio, si cabe el trmino, un
ciudadano o ciudadana con nombre y apellido a quin poder acudir para obtener la canalizacin de demandas o reclamos legtimos ante las instancias correspondientes del Estado.
Si bien es propuesto por un partido poltico, el Diputado
Uninominal desde el momento de su eleccin puede considerarse un representante directo de la Circunscripcin y, por tanto,
ms prximo y accesible a los ciudadanos.
No se debe perder de vista que el Diputado Uninominal es el
puente natural entre la problemtica de la Circunscripcin y la
del Departamento. Es fundamental una visin integrada de ambos espacios pues difcilmente los problemas de la Circunscripcin, sobre todo si son de carcter estructural, podan ser eficazmente abordados si no se los inserta en la dimensin departamental.
Los Encuentros de Decisiones Concurrentes. Luego de un tiempo de confusin acerca de las particularidades que planteaba el
ejercicio de esta nueva forma de representacin parlamentaria,
por iniciativa del proyecto Desarrollo Democrtico y Participacin Ciudadana (DDPC) y, posteriormente, mediante acuerdo con
la Cmara de Diputados, se pusieron en marcha los Encuentros
de Decisiones Concurrentes (EDC) definidos como espacios de
dilogo, concertacin y rendicin de cuentas de carcter tripartito
en el que intervienen el diputado uninominal, las autoridades y
organismos pblicos locales (del mbito prefectural y municipal)
y la sociedad civil.
Fortalezas y Debilidades. Razonablemente, se puede esperar que
los EDC puedan convertirse en espacios de negociacin, deliberacin y dilogo, dada su propia configuracin y lgica. Ah se
209
determinan las prioridades de la gestin pblica para la Circunscripcin, lo cual implica una necesaria concertacin entre la agenda estatal y las demandas de los diferentes sectores sociales
involucrados en el proceso.
Las evaluaciones que se han realizado en distintos momentos acerca del impacto de los EDC muestran un aceptable grado
de xito, sobre todo si se ha logrado la continuidad del proceso
con la realizacin de nuevos encuentros de evaluacin y ajuste de
la agenda en la misma Circunscripcin.
Sin embargo, hay que admitir que lo EDC se encuentran an en
proceso de maduracin. Seguramente ser necesario aplicar ajustes, sobre todo en lo que se refiere al seguimiento de los acuerdos
establecidos en la agenda. De otra parte, se tendr que examinar la
capacidad efectiva de cumplimiento de tales acuerdos por parte
del Diputado Uninominal para evitar expectativas sobredimensionadas y, consiguientemente, la frustracin de la contraparte ciudadana. Parece aconsejable tambin superar la lgica excesivamente
municipalista que acusa el diseo actual de los EDC.
Finalmente, quiz uno de los mayores obstculos para la eficacia de la gestin uninominal radica en la actitud de los funcionarios del Poder Ejecutivo hacia los parlamentarios en general y
de modo ms notorio hacia los que militan en partidos de la oposicin, que se traduce en una escasa o ninguna atencin a las gestiones que estos realizan en representacin de sus electores. Esto
coloca a los diputados uninominales en una situacin de
inermidad que luego se expresar en censura y reprobacin ciudadana, como ya ocurri en las elecciones de junio de 2002, en las
que slo nueve de 68 diputados uninominales fueron reelegidos.
c. La Audiencia Pblica como espacio de deliberacin
La Audiencia Pblica en el Congreso est definida como un
derecho ciudadano y una instancia formal en que las Comisiones
Camarales y las Brigadas Departamentales reciben a los ciudadanos a objeto de conocer de manera directa sus propuestas en materia legislativa, solicitudes de fiscalizacin y demandas de ges210
tin ante otros rganos del Estado; es uno de los mecanismos introducido con la adopcin de los nuevos reglamentos de las cmaras legislativas. Se la aplica desde 1997 y fue reglamentada en
junio de 2000. En esta instancia, el ciudadano es considerado protagonista y ejerce el derecho a ser escuchado.
La Audiencia pblica como proceso. La Audiencia Pblica no se
reduce al acto del encuentro, es un proceso que se inicia cuando
los ciudadanos la solicitan o cuando la Comisin resuelve convocarla y concluye con la emisin de resultados y el caso es declarado formalmente cerrado. Se conforma por las siguientes etapas:
Etapa Preparatoria: incluye la convocatoria y comprende acciones de tipo organizativo, administrativo y de relacionamiento que deben ser ejecutadas a partir del momento en
que la Comisin o Brigada resuelve realizar una Audiencia Pblica.
Desarrollo de la Audiencia: es el acto de encuentro directo
entre parlamentarios y ciudadanos.
Seguimiento: conjunto de actividades destinadas a garantizar la obtencin de resultados verificables en torno a las
propuestas o demandas ciudadanas.
Informe Final y Cierre del Caso: concluye el proceso.
Percepcin y prctica de la Audiencia Pblica. Fortalezas y Debilidades. La ciudadana percibe la Audiencia Pblica como un lugar
donde pueden expresarse, ser escuchados y crear consensos, base
sobre la cual los diputados y senadores tendran que realizar su
trabajo de legislacin, fiscalizacin y gestin.
Por su parte, los parlamentarios la valoran como un instrumento indispensable de consulta y de contacto directo, donde se
recogen propuestas y demandas de la sociedad civil, las cuales
surgen de la vida cotidiana, lo que segn ellos, facilita su accionar y lo humaniza.
Pese a lo anterior, hasta el momento la Audiencia Pblica no
ha jugado ningn rol en el contexto de los conflictos sociales que
se han presentado en el pas desde el ao 2000. Se desarrolla aje211
na e indiferente a los grandes temas de inters nacional como el

presupuesto, la Ley 1008, la poltica econmica, los casos de impunidad, la venta de gas, entre otros. Por el contrario, diferentes
sectores de la sociedad se han visto obligados a crear y acudir a
otros espacios donde poder presentar sus demandas: mesas de
dilogo, actas de entendimiento y encuentros nacionales.
La difusin. La Audiencia Pblica es poco solicitada por la ciudadana porque no se la conoce. Su difusin, dentro y fuera del
Parlamento, ha sido muy escasa. No existe una estrategia de promocin y los medios de informacin, incluyendo a la unidades
de comunicacin del Congreso, no hacen una buena cobertura.
Las notas que se elaboran al respecto son superficiales, se limitan
al acto y no hay seguimiento.
El desconocimiento de la Audiencia Pblica entre los parlamentarios es alta: slo el 22 por ciento de los diputados y senadores saben sobre los procedimientos y no todas las comisiones y
brigadas la han puesto en prctica.
Un dato importante es que en los seis aos de prctica de este
mecanismo el 80 por ciento se ha realizado por iniciativa de las
comisiones o brigadas parlamentarias, cuando lo esperado era
que la mayor parte se realicen por solicitud ciudadana.
La prctica. Las diferentes acciones previstas en las distintas
etapas de una Audiencia Pblica estn pensadas para promover
el contacto directo entre parlamentarios y ciudadanos. Pese a que
los congresistas dicen comprender este aspecto esencial, en la prctica, desde el comienzo mismo del proceso, se van produciendo
rupturas que afectan la comunicacin y hacen que la gente pierda
confianza en el mecanismo, disminuyendo su demanda:
Primera ruptura: se produce cuando una peticin de Audiencia es ignorada por la Comisin o Brigada y no se emite
ninguna respuesta, ni positiva, ni negativa, a los peticionarios. Esto ocurre, generalmente, cuando los temas que
motiva la solicitud no son de inters del gobierno central.
Segunda ruptura: se da cuando la gente asiste a la Audiencia Pblica con mucha expectativa y se encuentra con que
212
no hay qurum o con unos cuantos parlamentarios miembros de la Comisin que no prestan atencin y no conocen
el tema que se est tratando.
Tercera ruptura: cuando no se ejecuta la fase de seguimiento. En ella la Comisin o Brigada debe aprobar un Acta,
informar a la opinin pblica de lo ocurrido durante la
Audiencia a travs de un boletn, discutir las propuestas
hechas por la ciudadana y decidir el curso de accin a
seguir dando a conocer las resoluciones adoptadas a travs de un informe final con el que se cierra el caso. En la
prctica, y con raras excepciones, las Comisiones o Brigadas vuelven a tocar el tema, perdiendo el contacto que se
haba logrado con la ciudadana durante el acto; los participantes perciben que sus propuestas no son traducidas
en acciones parlamentarias concretas y existe una sensacin de prdida de tiempo.
Varios miembros de las Comisiones y Brigadas, aduciendo
que el procedimiento es muy complicado y que la gente quiere
reacciones inmediatas frente a sus solicitudes, reemplazan las
Audiencias Pblicas por reuniones informales a las que tambin
llaman audiencias y en las que reciben, por separado, a diferentes
sectores.
Estos encuentros no generan responsabilidades formales y
dependen, exclusivamente, de la buena voluntad de los parlamentarios. Un buen ejemplo de este tipo de encuentros son los
realizados, en la gestin 2002-03, por la Comisin de Hacienda de
la Cmara de Diputados y la Brigada Crucea.
La Comisin de Hacienda llam Audiencias a 25 de estas
reuniones convocando por separado al magisterio, la Cmara
Agropecuaria del Oriente, trabajadores en salud, gremiales y otros,
para conversar sobre la Ley Financial. Las propuestas figuran en
los informes de Comisin. Estos eventos fueron denominados
dilogo nacional y pacto fiscal; la Comisin las considera
mucho ms efectivas y por tanto ve innecesario convocar a Audiencias Pblicas formales.
213
Por su parte, la Brigada crucea llama audiencia pblica a las

reuniones que semanalmente realiza con diferentes sectores sociales.
Por ultimo, los diputados indgenas y de trayectoria sindical
reemplazan la Audiencia Pblica con asambleas y cabildos, bajo el
argumento de que son ms participativas y permiten generar dialogo, situacin que, segn ellos, no ocurre en una Audiencia Pblica.
El Parlamento es un espacio para el relacionamiento entre el
Estado y la ciudadana, pero adems es un lugar de negociacin y
de pugna por espacios de poder. Este ltimo elemento se ve acentuado por las caractersticas de la actual gestin donde se tiene
un sistema poltico polarizado entre representantes de los partidos polticos tradicionales y representantes de los denominados
movimientos sociales.
Esta situacin repercute en la forma de trabajo de los rganos
del Congreso y en sus mecanismos de deliberacin, por lo cual,
segn afirman varios parlamentarios de la oposicin, el trabajo
de algunas Comisiones es menos compacto que en el pasado y
por lo tanto hay mayor dificultad para crear consensos.
Muchos de los nuevos parlamentarios se sienten permanentemente discriminados y afirman que las aspiraciones de los sectores a los que representan no son tomados en cuenta; en consecuencia, tienen poca confianza en los mecanismos de comunicacin directa instaurados en el Congreso y, por ello, no los utilizan.
Adicionalmente, identifican las siguientes debilidades:
A pesar de que los proyectos de ley son puestos en consideracin en una Audiencia Pblica, finalmente son los intereses de los partidos polticos y del ejecutivo los que definen su suerte. Existe una influencia muy fuerte del gobierno central sobre las comisiones. Un ejemplo de esto,
segn diputados del MAS, es lo sucedido con la Ley de
Seguridad Ciudadana, aprobada en el Congreso el mes de
agosto. Indican que si bien los contenidos fueron discutidos en 12 Audiencias Pblicas realizadas en diferentes ciu214
dades del pas, la versin presentada no contena los puntos referidos a la pena de hasta ocho aos a los bloqueadores, ni tampoco se toc el tema del alumbrado pblico,
porque hubiera generado opinin (Entrevista a Dionisio
Nez, Diputado por el MAS).
Cuando diputados de la oposicin quieren poner en consideracin de una Audiencia Pblica un asunto que incomoda al oficialismo, ste es ignorado, como ocurri con
los gastos reservados, sobre sueldos y presupuesto.
Cuando una Audiencia Pblica es convocada por iniciativa de miembros de la oposicin, el oficialismo no asiste y
viceversa.
En el reglamento se establece que una Audiencia Pblica
debe ser convocada por resolucin de la Comisin o Brigada. En la prctica, gran parte de las convocatoria se las
realiza por un Comit o es producto de la iniciativa individual de alguno de los parlamentarios, y, cuando ste es
del oficialismo, no lo hace saber a los de la oposicin.
En el caso de que las Audiencias deban realizarse en el
interior de la Repblica y no puedan trasladarse, por razones presupuestarias, todos los miembros de la Comisin,
se destaca una delegacin generalmente conformada slo
por aquellos que pertenecen al bloque oficialista.
Varios parlamentarios y ciudadanos participantes entrevistados coinciden en sealar que la dinmica del acto de Audiencia Pblica limita el intercambio de ideas, convirtindose en un lugar donde simplemente se escucha. Al no obtener respuesta durante la Audiencia y tampoco despus
de sta, no se cierra el ciclo de la conversacin afectando el
grado de credibilidad del mecanismo en los estados de nimo de la gente y en la reputacin de los parlamentarios.
Por otra parte, la falta de presupuesto es un factor que impiden realizar Audiencias Pblicas con la periodicidad necesaria.
El aspecto econmico es determinante en el caso de las brigadas
cuando los parlamentarios deben desplazarse a sus regiones.
215
Por ltimo, algunos ciudadanos y parlamentarios consideran que el carcter no vinculante de la Audiencia Pblica le quita
fuerza y efectividad.
d. Redes Ciudadanas
Aunque de manera experimental an, la Fundacin de Apoyo al Parlamento y a la Participacin Ciudadana (FUNDAPPAC)
promovi durante el ao 2001, en el Departamento de Cochabamba, la constitucin de una Red destinada a organizar y promover la relacin de la sociedad civil con el Parlamento, especficamente con las Brigadas Departamentales y las Comisiones Permanentes de las Cmaras Legislativas.
La Red se conform mediante convenios expresos suscritos
con diversas entidades departamentales. La Red trabaj temas
ambientales, de salud pblica, la Ley del Dilogo Nacional 2000 y
la de Unidades Poltico Administrativas, la Ley del Parque Nacional Tunari, la Reforma de Salud, la Reforma Constitucional con
enfoque de gnero, y, en particular, un Anteproyecto de Ley que
establece la recuperacin y manejo integral de la cuenca del Ro
Rocha. Audiencias Pblicas, Seminarios y Talleres constituyen
algunas de las modalidades que con mayor frecuencia utiliz la
Red Ciudadana de Cochabamba. Se constat un alto grado de
inters y respuesta ciudadana.
La experiencia tuvo que interrumpirse por el proceso electoral de 2002.
III. Potencialidad de una Estrategia de Comunicacin

a. La comunicacin en el Congreso Boliviano
Inicialmente, se distinguirn dos dimensiones de la comunicacin que toda institucin debe tener en cuenta: la comunicacin interna y la comunicacin externa. En el caso del Poder Legislativo, la primera incluye la manera en que se da el dilogo y el
216
intercambio de ideas entre los mismos parlamentarios, y la segunda tiene que ver con la forma en que el Congreso se relaciona
con su entorno a travs de contactos directos o mediatizados.
No existe un anlisis exhaustivo sobre el primer punto, por
lo que slo se formularn algunos supuestos preliminares y generales que pueden orientar futuras investigaciones.
Si bien el debate al interior del Congreso siempre se ha dado
en medio de una serie de dificultades, llegando al extremo de
percibirse un dilogo de sordos donde los intereses partidarios
predeterminan las decisiones, en esta ltima legislatura se ha
puesto en evidencia una profundizacin de la falta de entendimiento a raz de su composicin multicultural. Se quiso subsanar
el problema implementando la traduccin simultanea en las plenarias, sin embargo la situacin exige un tratamiento ms profundo. En un espacio multicultural, ms que idiomas diferentes,
confluyen maneras distintas de ver el mundo.
La nueva composicin parlamentaria implica, para los representantes de los partidos tradicionales, enfrentarse a una lgica
desconocida de hacer poltica y tener que compartir con sectores
a los cuales han estado acostumbrados a excluir en varios niveles
del entramado social. Para los parlamentarios indgenas es entrar
en un sistema cuyos mecanismos no siempre comprenden porque no reflejan su realidad. Si no se aborda el tema con la seriedad que merece se pueden presentar situaciones irreconciliables.
La comunicacin externa se da de manera directa y a travs
de los medios de comunicacin. En el primer caso se la practica a
travs de los mecanismos que el Parlamento ha creado expresamente para tener un contacto directo con los electores, como son
la Audiencia Pblica y los Encuentros de Decisiones Concurrentes, aqu la idea es fomentar la comunicacin cara a cara en espacios colectivos.
Respecto a la comunicacin a travs de medios masivos, hay
que partir del hecho de que el Congreso no cuenta con la infraestructura y los recursos para producir y difundir directamente informacin sobre su accionar. Depende totalmente del tipo de cobertura que hacen las empresas de comunicacin, reflejando slo
217
lo que a stas les interesa y de la forma que les exige la lgica mercantilista y competitiva que gua su trabajo, el mismo que se centra en resaltar lo negativo, en el entendido de que esto se vende
mejor.
Con algunas excepciones, la prensa escrita, radial y televisiva
hacen un tratamiento estandarizado de la informacin parlamentaria, dando prioridad a los hechos que conllevan novedad, espectacularidad y actualidad. Ven a las personas como simples
consumidores y no en su calidad de ciudadanos.
A pesar de que el Congreso es ampliamente cubierto por los
periodistas, en realidad la informacin institucional es escasa. Las
fuentes casi siempre son las mismas: declaraciones de polticos y
partidos ya reconocidos y cobertura a las sesiones de las cmaras
y al pleno congresal. Acuden a las conferencias de prensa siempre y cuando el tema a tratarse sea de impacto y actualidad.
No se ocupan de efectuar seguimiento, ni de evaluar e interpretar los procesos legislativos. Los gneros que hacen a lo cotidiano y profundizan la noticia como por ejemplo la crnica, el
reportaje, la entrevista estructurada y el periodismo de investigacin, estn ausentes.
La informacin generada o sacada desde el Parlamento se la
acomoda en los espacios denominados polticos. No existen segmentos especficamente destinados a la orientacin e informacin
congresal por lo que no hay una relacin de las facetas productivas.
El poder de visibilizar o invisibilizar los hechos y a los actores que tienen los medios de comunicacin exige a los parlamentarios y a los rganos congresales desarrollar una nueva habilidad, la de relacionarse con los medios.
En esta relacin se distinguen dos niveles: el macro cuando
se establece el vnculo institucin, rganos camarales-medios, y
el nivel micro cuando se da la relacin parlamentario-medios. Esto
implica acercarse a la ciudadana; formar opinin pblica; dar a
conocer procesos legislativos; divulgar el trabajo de brigadas, comisiones, bancadas, as como las acciones posiciones y propuestas de diputados y senadores pluri y uninominales.
218
Darse a conocer significa la necesidad de aplicar tcticas y

estrategias para vincularse adecuadamente con la prensa en su
conjunto, para lo cual es importante desarrollar una serie de conocimientos y habilidades ms all de si se es periodista o no.
As, por ejemplo, cada rgano camaral tendra que contar con una
seccin de relaciones pblicas y cada parlamentario, junto a los
secretarios tcnicos y asesores, conocer la forma en que trabajan
los medios, su lgica, sus criterios de funcionamiento, cmo definen y construyen la informacin y la noticia, la manera de acceder a ellos, e incluso cmo se redacta una nota de prensa.
En la actualidad, cada una de las Cmaras ms la Vicepresidencia de la Repblica, cuenta con dependencias abocadas al tema
comunicacin. La Cmara de Diputados mantiene la Unidad de
Comunicacin Parlamentaria de la cual dependen la oficina de Prensa y la Oficina de Prensa de Comisiones. La Cmara de Senadores
tiene la Jefatura de Comunicacin y la Vicepresidencia trabaja a
travs de la Direccin de Comunicacin Social. Cada una se maneja independientemente y bajo lgicas distintas. La ausencia de una
estrategia comunicacional conjunta y la falta de coordinacin entre
las unidades provoca la subutilizacin de la capacidad instalada.
Haciendo un anlisis de sus funciones, se advierte que en todas estas instancias se trata de abordar la comunicacin directa y
la comunicacin masiva.
b. Hacia una estrategia de comunicacin
La preocupacin por contar con una estrategia de comunicacin no es nueva. Hay un camino recorrido, sobre todo en lo que
se refiere a la elaboracin estudios, diagnsticos y propuestas. En
el ao 1997, que el comuniclogo Erick Torrico hizo un estudio
para el Centro de Investigacin del Congreso (CICON) en el que, a
partir de un anlisis de la composicin y formas de trabajo de las
unidades de prensa y comunicacin de las cmaras de senadores
y diputados, identific una serie de debilidades llegando a la conclusin de que para superarlas, el Congreso debera contar con
una Unidad de Comunicacin Institucional, que coordine el tra219
bajo de las diferentes oficinas de prensa y comunicacin existentes

en cada Cmara y en la Vicepresidencia. Dicha Unidad tendra que
ser reconocida por la Ley Orgnica del Congreso Nacional1.
Ms adelante, y sobre la base de ese y otros estudios, en FESILDIS se elabor un documento de consideraciones generales para
la formulacin de la estrategia. Las propuestas, resultado de los
estudios, no pudieron ser canalizadas y ejecutadas por una falta
de voluntad poltica de la Presidencia del Congreso en la gestin
1997-2002. El tema fue retomado por la Mesa de Cooperantes que
trabaja por el fortalecimiento del Congreso, y est incluido en su
matriz de planificacin 2003-2005.
El gran desafo en el diseo de una estrategia de comunicacin para el Congreso radica, en primer lugar, en entender la informacin como mecanismo de pedagoga democrtica y ejercicio ciudadano, un mecanismo que defina la comunicacin no slo
como un asunto de medios y de grandes masas, sino como un
proceso mediante el cual grupos e individuos se relacionan y van
configurando prcticas sociales.
En segundo lugar, se debe propiciar un conocimiento sistemtico de las formas en que el Poder Legislativo como institucin, y los parlamentarios como representantes polticos, pueden
establecer lazos de trabajo con periodistas y empresas de comunicacin para ayudarlos a construir su imagen pblica.
IV. La Cooperacin Internacional

La Mesa de Cooperantes es una instancia que rene a varias
instituciones (nacionales e internacionales) que brindan apoyo
tcnico al fortalecimiento del Congreso Boliviano.
Se conform a principios del ao 2000 reuniendo a entidades
que hasta entonces haban estado trabajando diversas iniciativas
1 Torrico, Erick. El Congreso Nacional y el manejo de la informacin periodstica. Informe final de consultoria para el Centro de Investigacin del H. Congreso Nacional. La Paz, 1997.
220
de manera aislada, con el objetivo de construir una plataforma

comn a fin de optimizar resultados y evitar duplicacin de esfuerzos e interferencias mutuas.
Comenzaron esta iniciativa la Fundacin de Apoyo al Parlamento y a la Participacin Ciudadana (FUNDAPPAC), la Fundacin Konrad Adenauer (KAS), la Fundacin Friedrich Ebert Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES-ILDIS) y
la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ). Ms adelante se sumaron USAID/SUNY y FUNDEMOS.
Sus reas de trabajo estn encaminadas al fortalecimiento
institucional del Parlamento y a la consolidacin de los mecanismos de participacin ciudadana, incluyendo el tema de la comunicacin. Esto se traduce en tres grandes objetivos:
Elevar la calidad de la funcin legislativa, de fiscalizacin
y representacin del Congreso para satisfacer la demanda
ciudadana.
Elevar la calidad de la participacin ciudadana en la toma
de decisiones y el control de la gestin pblica.
Elevar la calidad de la representacin poltica.
En este sentido, la Cooperacin respalda el funcionamiento
de las Brigadas Departamentales, el trabajo de los Diputados
Uninominales, los procedimientos en las Audiencias Publicas y
en los Encuentros de Decisiones Concurrentes; los procesos administrativos y los mecanismos de informacin.
El tipo de apoyo que brinda la Mesa de Cooperantes es tcnica y no financiera, por lo que se aboca mayormente a la realizacin de estudios, diagnsticos, evaluaciones e investigaciones; a
la organizacin de talleres, cursos, seminarios encuentros de discusin, reflexin y capacitacin; al asesoramiento en el diseo y
elaboracin de reglamentos, manuales y estrategias, y a la asistencia de servicios administrativos.
En general la recepcin por parte de los parlamentarios y
administrativos de Congreso respecto de las labores de la Cooperacin es buena, aunque a veces se perciben expectativas que
221
van ms all de lo tcnico, es decir, se espera una ayuda de tipo

financiero que vaya a cubrir necesidades de personal e infraestructura.
La Mesa de Cooperantes no tiene una estructura formal, trabaja sobre la agenda de sus componentes buscando espacios de
convergencia. Se construye una agenda comn que es referencial,
y no obliga a las partes a participar de todas las actividades all
contempladas, ni impide intervenir en otros espacios, lo que da
absoluta libertad para desarrollar otras iniciativas.
Sus interlocutores dentro del Poder Legislativo han sido, en
primer lugar, la Presidencia de la Cmara de Diputados, instancia con la que se firm un convenio, y en segundo lugar la Vicepresidencia de la Repblica. Sin embargo, no se ha llegado a consolidar un buen espacio de coordinacin; en el caso de la Cmara
de Diputados, los niveles de eficiencia y eficacia en la coordinacin han dependido de la buena voluntad del Presidente de turno. Por su parte, en la gestin del Vicepresidente Carlos Mesa, la
Presidencia del Congreso, intent en algunos momentos cumplir
su rol articulador sin haberse logrado resultados efectivos. Por lo
tanto, queda pendiente la conformacin de una instancia poltico-institucional que permita coordinar el trabajo de la Mesa de
Cooperantes.
V. Conclusiones y propuestas
1.
2.
El Parlamento y sus diversos organismos deben constituirse

en espacios efectivos de negociacin, deliberacin y dilogo
entre el Estado y la sociedad civil, por una parte, y entre los
diversos sectores sociales, por otra.
Esta potencialidad se ve restringida por factores propios de
la visin y prctica de los partidos polticos acerca del ejercicio de la representacin parlamentaria, pero tambin porque
no se han desarrollado mecanismos adecuados que promuevan y viabilicen el ejercicio de esas funciones o porque existe
escasa difusin sobre los existentes.
222
3.
4.
La sociedad civil tiene una actitud distante y desconfiada hacia el Parlamento.

La composicin pluricultural de las Cmaras constituye un
elemento nuevo en el proceso de deliberacin parlamentaria
que requiere un tratamiento profundo.
En consecuencia:
1.
2.
3.
4.
Tomando en cuenta el nuevo escenario que se da a partir del

17 de octubre de 2003, es necesario sistematizar, fortalecer y
ampliar las experiencias acumuladas en materia de Audiencias Pblicas, Brigadas Departamentales, Encuentros de Decisiones Concurrentes y Redes Ciudadanas, a travs de un
Plan Estratgico para el Parlamento que integre todas las iniciativas y garantice su sosteniblidad.
Para garantizar su solidez, su ejecucin y continuidad, el Plan
Estratgico tendr que desarrollarse en el mbito de la Vicepresidencia de la Repblica-Presidencia del Congreso Nacional. Para ello es indispensable la reconstitucin de la Comisin Bi-camaral de Modernizacin Legislativa.
Para trabajar en el espacio parlamentario se sugiere considerar, evaluar y dar continuidad a lo realizado, desde hace ya
algunos aos, por la Mesa de Cooperantes. Es importante tener un panorama del estado de avance y de lo que falta por
realizar; saber donde hay que hacer ajustes, complementaciones y en qu casos hay que comenzar de cero.
Una de las acciones ms importantes, pendiente todava, es
la promocin y difusin de los mecanismos de contacto directo entre parlamento y ciudadana. La promocin y difusin debe ser trabajada, tanto al interior como al exterior del
Congreso.
Es una necesidad apremiante del Congreso boliviano contar
con una estrategia de comunicacin, la misma tendra que
abarcar temas que vayan desde la comunicacin institucional,
pasando por el proceso comunicacional propiamente dicho,
lo que incluye uso de medios y relaciones pblicas, la infor223
5.
6.
macin y educacin cvica y capacitacin a periodistas. Debe

considerarse de manera transversal el tema de la multiculturalidad.
Se debe trabajar en un programa de informacin y sensibilizacin con los partidos polticos, dentro y fuera del Congreso.
Se deben implementar acciones destinadas a apoyar el funcionamiento de las Brigadas Parlamentarias a fin de fortalecer los espacios de negociacin, deliberacin y dilogo a nivel departamental. Se recomienda considerar los aspectos
identificados en el diagnstico participativo realizado por las
Brigadas con el apoyo de la Mesa de Cooperantes, resumidos
en los siguientes puntos:
Dotacin de infraestructura.
Reforzamiento de mecanismos de relacionamiento, mejoramiento de la capacidad de respuesta a demandas, sistematizacin de Agenda Mnima Regional.
Fortalecimiento de la comunicacin y coordinacin interna y formulacin de una estrategia comunicacional.
Fortalecimiento de procesos de planificacin, informacin
e institucionalizacin de cargos.
Desarrollo de capacidades.
7.
Promover un programa que articule espacios formales con

espacios informales que son practicados y muy valorados por
las organizaciones sociales y comunidades indgenas como
lugares de conversacin y dilogo que permiten llegar a consensos. En este sentido, y tomando en cuenta el fenmeno de
la multiculturalidad, habr que estudiar diferentes aspectos
entre los cuales se sugieren:
Los diversos modos de hacer poltica que existen en el pas.
La forma y el grado en que los diferentes sectores y estratos sociales relacionan la poltica con la vida cotidiana.
Las caractersticas de espacios de encuentro tradicionales
como son las asambleas y cabildos, que si bien son infor224
males tienen un enorme peso en la vida de las comunidades, sindicatos y en muchos casos hasta en las decisiones
que toma el gobierno.
La manera en que en esos espacios se produce el dilogo,
la conversacin y el consenso. Esto es importante porque
muchas personas consideran que el acto de la Audiencia
Pblica no da lugar al intercambio de ideas y aspiraciones.
8.
Sobre esa base habr que revisar los procedimientos establecidos en el Reglamento de los mecanismos de relacionamiento
del Congreso.
Establecer el rol que pueden jugar las Audiencias Pblicas a
nivel de Comisin y de Brigada en el tratamiento de los grandes temas planteados a nivel nacional como son el gas, la
Asamblea Constituyente, la Ley de Hidrocarburos, Ley de
Seguridad Ciudadana, la revisin de la Poltica Econmica,
coca y otros.
225

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