Sebastian Jaramillo Rico.

Sebastian Jos Jimnez Bentez.

Concepto Jurdico: Caso impuestos.
Respuesta Final.
En respuesta a la pregunta: Suponiendo que una ley autorice a los departamentos a colocar
un impuesto hasta del 100% del precio FOB de los licores extranjeros que se importen a su
territorio y el departamento de Cundinamarca as lo decide podran los ciudadanos de
Bogot demandar la ordenanza por violacin del principio de representatividad de los
tributos?.
La Ley 123 de 2014 autoriza a los departamentos a colocar un impuesto hasta del 100%
del precio FOB de los licores extranjeros que se importen a su territorio, el Departamento
de Cundinamarca en virtud del principio constitucional de autonoma territorial y tributaria
decidi acogerlo a travs de ordenanza 321 de 2014, sin embargo, este se reporta lesivo
para el principio constitucional de representatividad de los tributos, pues no contiene los
elementos todos los esenciales del tributo, a saber el sujeto activo, el sujeto pasivo, los
hechos, las bases gravables y las tarifas. En el presente caso la ley y la ordenanza
especifican el sujeto activo (Departamentos, especficamente el Departamento de
Cundinamarca); no establece el sujeto pasivo (es decir quin debe soportar el gravamen);
no es claro en establecer el hecho gravable (si es la importacin o el consumo y como se
causar); establece la base gravable (el precio FOB) y no establece la tarifa. Por ello ante la
ausencia de la especificacin del sujeto pasivo y el hecho gravable la ley y la ordenanza en
comento son inconstitucionales al contrariar el principio de determinacin del tributo
contenido en el principio de representatividad del tributo.
Adems, el Legislador y la Asamblea Departamental de Cundinamarca incurrieron en una
vulneracin de los artculos 192 y 193 de la ley 233 de 1995 que establecen una prohibicin
y un deber de respetar la unicidad sobre los impuestos sobre el consumo de cervezas,
refajos y sifones, integrada al Estatuto Tributario de Bogot en el marco del decreto 352 de
2002. Al respecto se debe decir que esto vulnera el principio de representatividad de los
1

tributos, debido a que se quebranta el principio de seguridad jurdica coligado, pues los
contribuyentes no tienen certeza respecto a que impuesto deben pagar por el consumo de
licores importados al territorio de un departamento. Por ello, se recomienda a los
interesados que soliciten una accin pblica de inconstitucionalidad ante la Corte
Constitucional para que declare la inexequibilidad de la ley 123 de 2014 y por extensin a
la ordenanza 321 de 2014 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca.
(i) Requerimiento inicial.
Los ciudadanos Carlos Alberto Uricochea Ramos, Juan Solano Campo, Juana Tllez
Castro y otros, todos ellos habitantes de Bogot D.C, acuden a este despacho para que les
sea rendido un concepto jurdico respecto a la Ley 123 de 2014. Dicha Ley autoriza a los
departamentos a colocar un impuesto hasta del 100% del precio FOB 1sobre los licores
extranjeros que se importen a su territorio; el Departamento de Cundinamarca, a travs de
la ordenanza 321 de 2014, decidi acoger el impuesto en mencin. Para los peticionarios la
ordenanza 321 de 2014 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca es
inconstitucional, pues en su consideracin vulnera el principio de representatividad de los
tributos, consagrado en el artculo 338 de la Constitucin Poltica Colombiana.
(ii) Situacin problemtica.
La adopcin por parte del Departamento de Cundinamarca del impuesto de hasta del 100%
del precio FOB sobre los licores extranjeros que se importen a su territorio, contemplado en
la Ley 123 de 2014 genera un problema de constitucionalidad: Es posible que los
ciudadanos de Bogot D.C demanden la exequibilidad la ordenanza 321 del 2014 de la
Asamblea Departamental de Cundinamarca, la cual adopta un impuesto de hasta el 100%
del precio FOB sobre los licores extranjeros que se importen a su territorio, por violacin
del principio de representatividad de los tributos?

1 Por precio FOB (Free on board) se entiende la frmula de pago o clave utilizada en el comercio internacional para
indicar que el precio de venta de un determinado artculo incluye el valor de la mercanca y los gastos de transporte y
maniobra necesarios hasta ponerla a bordo del barco que ha de transportarla al pas de destino, pero excluye el seguro y
el flete.

Para dar solucin a este problema se abordar (a) el alcance y contenido del principio
constitucional de representatividad de los tributos; (b) la titularidad del poder tributario de
la Nacin y su relacin con la autonoma de los entes territoriales; (c) Revisar el rgimen
poltico y fiscal de Bogot D.C; finalmente d) se analizar el contenido de la ordenanza 321
de 2014 a la luz del principio de representatividad del tributo.
(iii) Motivaciones
(a) Alcance y contenido del principio de representatividad del tributo.
De acuerdo con la Corte Constitucional en sentencia c-227-02 2 el principio de legalidad es
un requisito para la creacin de un nuevo tributo y comprende distintas dimensiones: (i) la
exigencia de un debate democrtico en el seno de los cuerpos colegiados de representacin
popular, tanto a nivel nacional y territorial, como requisito de validez de un tributo; (ii)
responde a la necesidad de garantizar un espacio mnimo de seguridad jurdica a los
ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseo
coherente de la poltica fiscal de un Estado, ajustada a los criterios de equidad, eficiencia y
progresividad (art 363 de la Constitucin Poltica). El principio de representatividad (o
legalidad) del tributo (nullum tributum sine legge) nace en la Edad Media como un
esfuerzo por contrarrestar el poder del monarca a travs de la participacin de los otros
estamentos de la sociedad (en especial la nobleza y el clero) en materia econmica. El
primer documento histrico que hace referencia al principio de legalidad de los tributos es
la Carta Magna de 1215, que contiene el acuerdo entre el monarca ingls Juan Sin Tierra y
la nobleza inglesa respecto a que no habra impuesto sin representacin (no taxation
without representation), de modo que ningn impuesto o contribucin puede ser creado a
menos que se fije por deliberacin conjunta (Corte Constitucional, 2002; Ochoa, 2011).
2 La Corte Constitucional en sentencia c-227-02 revisa la constitucionalidad de la Ley 645 del 2001, por medio de la cual
se autoriza a las Asambleas departamentales la emisin de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios Pblicos, de uso
obligatorio en las actividades y operaciones que deban hacer los departamentos y municipios de los mismos. La Corte
plantea que el principal problema jurdico consiste en determinar si la ley demandada respeta o no el principio de
legalidad tributaria. La Corte Constitucional sostiene que la serie de elementos inherentes a la estampilla y sealados por
la ley demandada son suficientes para garantizar el principio de legalidad del tributo, por lo cual procede a declarar su
exequibilidad. La Corte defiende esta posicin argumentando que al evaluar la ley demandada es posible determinar e
individualizar el gravamen, pues es en ella se encuentra los elementos del tributo, que son el sujeto activo, el sujeto
pasivo, los hechos gravables y las tarifas y la base gravable; adems, al tratarse de un impuesto de carcter territorial, es
constitucionalmente admisible que la ley permita a las asambleas departamentales precisar algunos elementos del tributo,
lo cual se corresponde con el principio de autonoma territorial.

En el ordenamiento jurdico colombiano, el principio de representatividad (o legalidad) de

los tributos est contenido en el artculo 388 de la Constitucin Poltica Colombiana, en
este se consagra que solo En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones
fiscales o parafiscales (). Es importante aclarar el significado de la expresin
contribuciones fiscales, de acuerdo con la Corte Constitucional en sentencia C-134-09 3
esta debe ser entendida en un sentido lato, como sinnimo del concepto genrico de tributo;
igualmente el trmino impuesto est contenido en el concepto tributo. El enunciado del
art. 338 constitucional se remite a la primera dimensin del principio de representatividad
del tributo, esto implica que en Colombia es impensable decretar un impuesto si para su
aprobacin no han concurrido los eventuales contribuyentes por intermedio de sus
representantes en los cuerpos colegiados, cuya funcin constitucional sea legislar (Corte
Constitucional, 2002). De lo contrario, el impuesto decretado carecera del

requisito

esencial para su validez y debe ser declarado como inconstitucional.

En cuanto al alcance de la primera dimensin del principio de representatividad de los
tributos, se debe decir que en el Congreso de la Repblica no se agota la potestad para crear
y determinar un tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos
municipales o distritales pueden a adoptar o crear (y determinar) un tributo bajo ciertas
condiciones, lo cual se deduce del contenido literal del art. 338 al referirse a la ley, la
ordenanza y el acuerdo como fuente de los tributos. As las cosas, las asambleas
departamentales estn facultadas para decretar, de conformidad a la ley, los tributos y
contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones departamentales (art.300
3 En la sentencia c-134-04 la Corte Constitucional revisa la exequibilidad del Decreto Ley 365/94, que faculta al
legislador extraordinario (Presidente de la Repblica) para establecer el cobro de credenciales, libretas y multas a los
servicios de vigilancia y seguridad privada (art. 85); al igual que facultar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada para determinar el valor y las sumas por concepto de tales credenciales, licencias y multas (arts. 87 y 111). La
Corte Constitucional decide declarar inexequibles las expresiones valor contenida en el art. 87 del Decreto Ley 356 de
1994, y licencias y credenciales contenidas en el art 111 del mismo, por violar los artculos 150, numerales 10 y 12, y
338 constitucionales, pues el Gobierno al expedir el Decreto Ley 356 de 1994 careca de potestad para decretar tasas o
tributos, debido a que la ley habilitante de facultades legislativas no lo autoriz para establecerlas (Ley 61, art. 1, literal j)
y porque el art 150 constitucional prohbe al Legislador delegar la potestad tributaria, a travs de facultades
extraordinarias, en el Ejecutivo; tambin porque omite la definicin del sistema, el mtodo y la forma de
cuantificacin de las tarifas en funcin de sus costos y beneficios y del reparto de las mismas, con desconocimiento del
artculo 338 de la Constitucin Poltica.

inciso cuarto constitucional), y de igual manera para los concejos municipales (art. 313
inciso cuarto constitucional). Lo anterior es congruente con el principio de
representatividad de los tributos, pues la adopcin o creacin de un tributo por parte de las
Asambleas departamentales o de los concejos municipales y distritales, como rganos
colegiados de representacin popular, est subordinada a la ley4.
Como ya se rese, la segunda dimensin del principio de representatividad del tributo
consiste en una garanta de seguridad jurdica a los contribuyentes sobre sus obligaciones
de naturaleza fiscal (Corte Constitucional, 2002). Lo anterior hace referencia al principio de
predeterminacin del tributo, segn el cual una ley previa y cierta debe sealar los
elementos constitutivos de la obligacin fiscal, dichos elementos son el sujeto activo, el
sujeto pasivo, el hecho generador del impuesto, la base gravable y la tarifa, lo cual est en
concordancia con el inciso segundo del art. 338 constitucional5.
El alcance de la predeterminacin del tributo contiene una perspectiva rgida y otra flexible,
la perspectiva rgida se refiere a que solo los cuerpos colegiados de representacin popular
pueden determinar los elementos de un tributo, sin que dicha facultad pueda ser delegada a
una entidad administrativa (art. 338 constitucional); por otro lado, tiene una perspectiva
flexible, pues atendiendo a los principios de descentralizacin y autonoma territorial las
asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales pueden fijar dichos
elementos (Corte Constitucional 2002; 2004).
En lo relativo a la tercera dimensin del principio de representatividad del tributo, este se
refiere a una necesidad de disear y coordinar la poltica fiscal del Estado, que se rige por
los principios de equidad, eficiencia y progresividad del tributo y por el principio de no
retroactividad de la ley (art. 363 constitucional). El diseo y coordinacin de la poltica
4 Es importante decir que la potestad del Congreso de la Repblica para crear y determinar un tributo o contribucin est
limitada por el respeto a los derechos fundamentales y los artculos 287, 294, 317 y 362 de la Constitucin, referidos a la
autonoma fiscal territorial, proteccin de los tributos territoriales, gravamen de la propiedad inmueble e intangibilidad de
los bienes e ingresos de las entidades territoriales (Corte Constitucional 2001 en Corte Constitucional, 2004)

5 La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.

fiscal del Estado es importante para definir las competencias que pueden atribuirse a las
entidades territoriales a la hora de crear o adoptar un tributo (Corte Constitucional, 2002).
La Corte Constitucional (2004), respecto al alcance del diseo y coordinacin de la poltica
fiscal del Estado, sostiene que si bien las entidades territoriales no gozan de autonoma
fiscal, pues sus actividad esta supedita a las disposiciones legales, son igualmente
autnomas pues los cuerpos colegiados de representacin popular pueden decidir sobre el
establecimiento o supresin de un impuesto de carcter local, siempre que la ley los
autorice, e igualmente pueden administrar libremente todos los tributos que hagan parte de
sus propios recursos (art. 287-3 y 313-4)
(b) La titularidad del poder tributario de la Nacin y su relacin con la autonoma
territorial.
La Constitucin Poltica de Colombia ubica la potestad tributaria en los cuerpos
(colegiados) representativos de eleccin popular, de modo que en tiempos de paz solo el
Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrn
imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art 388 de la C.P.C). Del mismo artculo se
desprende que la formulacin de un nuevo tributo debe acogerse al principio de
predeterminacin o certeza, que implica que exclusivamente los cuerpos colegiados de
eleccin popular deben especificar los elementos del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo,
hecho gravable y base gravable y tarifa) a travs de la ley, ordenanza o acuerdos, sin que
dicha facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa, con excepcin de la tarifa.
Conviene decir que el Congreso de la Repblica es el rgano soberano en materia
impositiva (art 150 constitucional), sin embargo la creacin de un nuevo tributo por parte
del Congreso de la Repblica debe someterse a ciertas directrices dependiendo del mbito
espacial en el que se aplicar el tributo. Cuando el Congreso de la Repblica establece
tributos de carcter nacional debe sealar todos sus elementos constitutivos (sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho gravable y base gravable y tarifa), de manera clara e inequvoca (Corte
Constitucional, 2002). Por otro lado, si se trata de un impuesto de carcter territorial, el
Congreso de la Repblica puede determinar todos los elementos del tributo, de modo que
6

las asambleas o concejos se limitan a acoger o rechazar el tributo; o bien, interviene para
fijar ciertos parmetros para que las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales y Distritales puedan decretarlos dentro de sus respectivas jurisdicciones, lo que
incluye la definicin de algunos elementos constitutivos del tributo si la ley no lo hubiese
hecho. Esto sin impedimento de las facultades reglamentarias que le conceda la
Constitucin y la ley a las asambleas y concejos en el marco del principio de autonoma
territorial, como es el caso de las leyes de autorizaciones que facultan a dichas
corporaciones de representacin popular para que crean y definan los elementos del tributo
autorizado por la ley6 (Corte Constitucional 2002; Quiones, 2009; Ochoa, 2011).
Todo lo anterior esta en concordancia con el principio constitucional de autonoma
territorial (art. 287)

que consagra que las entidades territoriales, las cuales son los

departamentos, municipios, distritos y cabildos indgenas, gozan de autonoma para la

gestin de sus intereses de acuerdo a los lmites constitucionales y la ley, para ello tienen la
facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones (Numeral tercero). Como bien seala la Corte
Constitucional en sentencia c-232-987, del artculo 287 se desprende que el principio
constitucional de autonoma territorial no es absoluto, pues la Constitucin establece que al
Congreso de la Repblica le compete sealar las materias y actividades que pueden ser
gravadas, as como los procedimientos de orden fiscal y tributario, todas ellas reglas
fundamentales a las que estn sujetas las asambleas departamentales y los concejos
municipales y distritales a la hora de establecer tributos, lo cual est consagrado en el
6 La Corte Constitucional (2002) aclara que el Congreso goza de poderes plenos en la creacin de impuestos nacionales,
en cambio en lo referente a la creacin de impuestos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y
concejos, esto conforme al principio de autonoma territorial consagrado en la Constitucin de 1991 (art. 287).

7 La Corte Constitucional en la sentencia c-232-98 revisa la exequibilidad del artculo 66 de la ley 383 de 1997, que
establece un Estatuto Tributario Nacional, consagra que los municipios y distritos debern aplicar los procedimientos
establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos de orden nacional a la hora de administrar sus impuestos, lo cual
segn los actores vulnera los artculos 1, 287 y 322 de la Constitucin Poltica Colombiana. La Corte procede a declarar la
exequibilidad del artculo 66 de la ley 383 de 1997 (ratio decidendi), argumentando que el principio de autonoma
territorial no es absoluto, pues los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de
fiscalizacin, liquidacin oficial, imposicin de sanciones, discusin y cobro relacionados con los impuestos
administrados por ellos, aplicarn los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos de orden
nacional, esto en virtud del principio de unidad propio de una Repblica Unitaria (subregla) .

Estatuto Tributario Nacional (ley 383 de 1997). As las cosas, en el caso de los
Departamentos, las Asambleas estn facultadas para que, a travs de ordenanzas, decrete
conforme a la ley los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus
funciones departamentales (art. 300 constitucional numeral cuarto). En lo que respecta a los
municipios, los concejos tienen la potestad de votar de conformidad con la constitucin y la
ley los tributos y los gastos locales (art 313 numeral cuarto). En lo referente a los distritos,
la Corte Constitucional (2002) sostiene que () su rgimen es, por regla general, el de
los municipios, a tal punto que sus habitantes participan en la eleccin de las asambleas
departamentales, con la nica excepcin del Distrito Capital, que requiere normas
especiales en el manejo tributario.(pp. 12). Para los propsitos de este concepto jurdico,
es conveniente revisar el rgimen poltico y fiscal de Bogot D.C para determinar cmo
opera el principio de representatividad de los tributos.
c) Rgimen poltico y tributario de Bogot Distrito Capital.
El Constituyente de 1991 defini un rgimen especial para la ciudad de Santa F de Bogot,
otorgndole en el art.322 la categora de Distrito Capital (D.C), en el inciso segundo del
mismo artculo define que su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que
determinen la Constitucin, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios. En lo referente al rgimen poltico, Bogot
D.C es la capital de la Repblica de Colombia y del Departamento de Cundinamarca y tiene
una jurisdiccin propia sobre el territorio del Distrito Capital y parte del rea metropolitana,
de modo que, a nivel distrital, la autoridad administrativa est en cabeza del Alcalde de
Bogot y su cuerpo colegiado de representacin popular es el Concejo Distrital de Bogot.
Se debe reconocer que la jurisdiccin del Distrito Capital de Bogot es distinta de la
jurisdiccin del Departamento de Cundinamarca, por lo cual la Asamblea Departamental de
Cundinamarca ni la Gobernacin de Cundinamarca tienen competencia sobre Bogot D.C,
esto queda claro con el artculo 327 de la Constitucin Poltica, que consagra que en las
elecciones de Gobernador y de diputados a la Asamblea Departamental de Cundinamarca
no participarn los ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito Capital. De
modo que se entiende que el Distrito Capital de Bogot es un ente autnomo distinto del
Departamento de Cundinamarca con normas distritales y departamentales propias, al punto
8

que los habitantes de Bogot D.C no estn representados en las autoridades y el cuerpo
colegiado de representacin popular departamentales, por lo que las ordenanzas
departamentales no tienen efecto alguno sobre Bogot D.C.
As las cosas, de acuerdo con los arts. 322, 323 y 327 de la Constitucin, el manejo
tributario de Bogot D.C requiere de normas especiales (Concepto del Procurador General
de la Nacin en sentencia C-227-02), creadas por la Ley, acuerdos y decretos distritales
conforme a la Constitucin y la propia Ley8 , como es el caso del el Estatuto Tributario
Nacional (Ley 383 de 1997). En consecuencia, existe un Estatuto Tributario para Bogot,
que entre otras normas contiene el decreto 352 de 2002 de la Alcalda Mayor del Distrito
Capital de Bogot, en el art. 3 de la misma se consagra la autonoma del Distrito Capital
para el establecimiento de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
claramente limitada por la Constitucin y las Leyes.
Para materializar la autonoma territorial y tributaria de Bogot D.C, el inciso segundo del
artculo 4 del decreto en comento consagra que al Concejo Distrital le corresponde: de
conformidad con la Constitucin y la ley, establecer, reformar o eliminar tributos,
impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retencin y
anticipos con el fi n de garantizar el efectivo recaudo de aquellos. Con todo lo anterior es
claro que, junto con el Congreso de la Repblica, el nico cuerpo colegiado de
representacin popular que est facultado por la constitucin y la ley para crear o adoptar
impuestos para el territorio de Bogot D.C es el Concejo Distrital, por lo cual en el evento
que una ordenanza de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca cree o adopte un
impuesto que se aplique tambin sobre Bogot D.C sera violatorio de la autonoma
territorial y tributaria propia del D.C y sera contrario al principio de representatividad de
los tributos, por lo cual la ordenanza debera ser declarada inconstitucional.

8 Es pertinente citar a la Corte Constitucional (1998) El mandato constitucional es claro al establecer que en materia
fiscal, la autonoma de las entidades territoriales est expresamente limitada por la Constitucin y la ley (artculos 287,
300 y 313 CP.)(Pp. 11).

Dentro de los impuestos distritales se encuentra un impuesto sobre el consumo de cerveza,

sifones y refajos9 (art. 6 literal f del decreto 352 de 2002), este es propiedad de la Nacin y
su producto se encuentra cedido al Distrito Capital de Bogot, en proporcin al consumo de
los productos gravados en su jurisdiccin (art.97 del decreto 352 de 2002). Este impuesto es
de orden nacional y esta reglamento en la ley 223 de 1995 en el captulo VII de la misma
(desde el art.185 hasta el art. 201) y reproducida en el captulo VII del decreto 352 de 2002,
de modo que el hecho generador de este es el consumo en el territorio nacional de cerveza,
sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohlicas (art. 185 de la
ley 223 de 1995), que se causa sobre los productos nacionales y sobre los productos
extranjeros, en el ltimo caso se causa en el momento en que los mismos se introducen en
el pas, salvo si son productos que estn en trnsito (art. 188 de la ley 223 de 1995). Es
pertinente sealar que el art. 192 de la ley 223 de 1995 establece una prohibicin a todos
los entes territoriales la creacin, con posterioridad a la expedicin de esta ley, gravar la
produccin, importacin, distribucin y venta de los productos gravados con el impuesto al
consumo en comento con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con
excepcin del impuesto de industria y comercio, as mismo se impone un deber para los
cuerpos colegiados de representacin popular de respetar esta reglamentacin como la
nica sobre la materia (art. 193). En conclusin, la autorizacin del Congreso de la
Repblica a los departamentos para la creacin de un tributo sobre la importacin de licores
en su territorio, a travs de la Ley 123 de 2014, y por extensin la ordenanza 321 de la
Asamblea de Cundinamarca que la acoge son normas contrarias a los artculos 192 y 193 de
la ley 233 de 1995.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia c-414 de 201210 establece que la creacin
del impuesto el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas
fermentadas con bebidas no alcohlicas consagrado en el artculo 185 de la ley 223 de 1995
le otorga la administracin de dicho tributo a los Departamentos y al Distrito Capital de
Santaf de Bogot de manera independiente, de modo que se entiende que el
establecimiento de un impuesto sobre la importacin de licores al territorio del
9 () [A]utorizado por las Leyes 48 de 1968, 14 de 1983, 49 de 1990 y 223 de 1995, y por los Decretos 1665 de 1966,
3258 de 1968, 1222 de 1986, es de propiedad de la Nacin y su producto se encuentra cedido al Distrito Capital de
Bogot, en proporcin al consumo de los productos gravados en su jurisdiccin.(Artculo 97 del decreto 352 de 2002)

10

departamento de Cundinamarca no puede gravar los licores importados al territorio del

Distrito Capital. Respecto a la creacin por parte del Congreso de un nuevo tributo sobre un
nuevo hecho gravable, la Corte Constitucional en sentencia c-226-04 11 sostiene que existen
lmites al legislador en fusin de dos o ms tributos, ()de acuerdo con el acatamiento
del principio de legalidad del tributo, impone que si bien el Congreso de la Repblica,
goza de una amplia discrecionalidad al momento de fusionar dos o ms tributos, tambin
lo es que debe ajustarse a lo dispuesto por el artculo 338 constitucional, en el sentido de
que finalmente queden especificados los sujetos activo y pasivo, los hechos generadores,
las bases gravables y las tarifas del mismo. Sin embargo, en la ley 123 de 2014 el
legislador no procedi a unificar un tributo, sino que cre uno completamente nuevo, lo
cual sumado a que no especifica el sujeto pasivo de la obligacin y es ambiguo en la
especificacin del hecho gravable lo que contraria el principio constitucional de
representatividad del tributo, y por ende debe ser declarada inconstitucional, junto con la
ordenanza 321 de 2014 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca.
d) Anlisis de las disposiciones acusadas y posibles cursos de accin.
La Ley 123 de 2014 autoriza a los departamentos a colocar un impuesto hasta del 100%
del precio FOB de los licores extranjeros que se importen a su territorio, el Departamento
10 En esta sentencia la Corte analiza la constitucionalidad del del artculo 224 de la ley 223 de 1995 (Fondo
Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros). La Corte Constitucional resuelve declarar la
exequibilidad de la norma demanda (ratio decidendi) argumentando que La Asamblea de gobernadores y del
Alcalde del Distrito Capital podrn destinar recursos de naturaleza nacional por concepto de impuesto por
consumo de bebidas alcohlicas importadas, toda vez en virtud del principio de autonoma territorial y
tributaria establece que las entidades territoriales pueden participar de las rentas territoriales, de modo que ni
la incorporacin del Fondo Cuenta al presupuesto de la Federacin Nacional de Departamentos ni la
definicin de las reglas para su administracin, constituyen una violacin del principio de legalidad
(subregla).

11 La Corte Constitucional revisa la Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 49, 50, 51, 52, 53,
54 de la Ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y
territorial; y se dictan otras disposiciones." La Corte decide declarar exequibles las disposiciones acusadas
(ratio decidendi) argumentando que el legislador no incurri en la creacin de nuevo gravamen sino que
fusion dos impuestos dejando vigentes algunos elementos esenciales, lo cual no es contrario con el principio
de representatividad de los tributos.

11

de Cundinamarca en virtud del principio constitucional de autonoma territorial y tributaria

decidi acogerlo a travs de ordenanza 321 de 2014, sin embargo, este se reporta lesivo
para el principio constitucional de representatividad de los tributos, pues no contiene los
elementos todos los esenciales del tributo, a saber el sujeto activo, el sujeto pasivo, los
hechos, las bases gravables y las tarifas. En el presente caso la ley y la ordenanza
especifican el sujeto activo (Departamentos, especficamente el Departamento de
Cundinamarca); no establece el sujeto pasivo (es decir quin debe soportar el gravamen);
no es claro en establecer el hecho gravable (si es la importacin o el consumo y como se
causar); establece la base gravable (el precio FOB) y no establece la tarifa. Por ello ante la
ausencia de la especificacin del sujeto pasivo y el hecho gravable la ley y la ordenanza en
comento son inconstitucionales al contrariar el principio de determinacin del tributo
contenido en el principio de representatividad del tributo. Por ello, se recomienda a los
interesados que soliciten una accin pblica de inconstitucionalidad ante la Corte
Constitucional para que declare la inexequibilidad de la ley 123 de 2014 y por extensin a
la ordenanza 321 de 2014 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca.
Referencias.
Doctrina y obras acadmicas
-Ochoa Maldonado, mar Alfonso.
Ochoa M., O. A. (2011) Reflexiones en torno a la autonoma tributaria de las entidades
territoriales en el contexto del Estado de Social de Derecho. jurid. Manizales
(Colombia), 8(2): 73 - 90, julio-diciembre 2011. Manizales: Universidad Nacional
de Colombia.
-Quiones Montealegre, Antonio.
Quiones M., A. (2009) Autonoma y poder tributario local, en El impuesto de industria
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Sentencia c-227-02, Magistrado Ponente: Dr. Crdoba T., Jaime.
Sentencia c-226-04, Magistrada Ponente: Dra. Clara Ins Vargas Hernndez
Sentencia c-134-09, Magistrado Ponente: Dr. Gonzlez C., Mauricio.
Sentencia c-414/12 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZLEZ CUERVO

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