Elos Que Libertam, Redes de Politicas para Erradicação Do Trabalho Escravo

Elos
que libertam: redes de polticas

para erradicao do trabalho escravo
contemporneo no Brasil
Lilian Alfaia Monteiro*
Sonia Fleury
**
Resumo
objetivo deste artigo foi identificar a dinmica das relaes entre os atores
polticos na evoluo das polticas pblicas para erradicao do trabalho
escravo. Para tanto, o estudo contou com pesquisa bibliogrfica e de
campo, com entrevistas dos seguintes atores: MTE, MPT, OIT, CPT, ONG
Reprter Brasil, GPTEC e OAB. Os dados foram analisados pelo mtodo de anlise de
contedo, de vis qualitativo. Os resultados permitiram identificar os atores e suas
diferentes estratgias de atuao, a percepo destes sobre a atuao dos trs poderes e sobre o posicionamento dos principais atores, bem como o desenho de diversas
redes entre os atores que atuam no campo, com formatos prprios e com diferentes
inseres nas polticas pblicas, demonstrando diviso entre redes de combate ao
trabalho escravo e redes de resistncia, revelando um jogo de foras na luta contra
a escravido contempornea brasileira.
Palavras-chave: Redes de polticas. Trabalho escravo. Polticas pblicas.
Clientela e patronagem.
Abstract
he aim of this paper was to identify the dynamics of the relationships among
political actors in the evolution of public policies to eradicate slave labor.
Thus, the study was developed based on literature and field research with
interviews of the following actors: MTE, MPT, ILO, CPT, NGO Reporter Brazil,
GPTEC and OAB. Data were analyzed using content analysis with a qualitative bias. The
results enabled the identification of the actors and their different operating strategies;
their perception about the performance of the three powers; and the positioning of the
main actors, as well as the design of various networks between the actors involved
in the field with their own formats and different insertions in public policy, showing
division between networks to combat forced labor and resistance networks, revealing
an interplay of forces in the fight against contemporary slavery in Brazil.
Keywords: Policy networks. Slave labor. Public policy. Clientele and patronage.
* Professora extra-carreira, doutoranda em Administrao e mestre em Administrao Pblica pela

Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/ FGV).
Graduao em Psicologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Atuou no Programa de
Estudos sobre Esfera Pblica (PEEP) da EBAPE/FGV em 2011 e atualmente desenvolve pesquisa sobre
a formao do conhecimento em Estudos Organizacionais no Brasil. E-mail: lialfaia@hotmail.com
** Professora titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio
Vargas (EBAPE/FGV), onde coordena o Programa de Estudos da Esfera Pblica (PEEP). Doutora em
Cincia Poltica, mestre em Sociologia e psicloga com trabalhos de investigao e docncia nos campos
de polticas sociais, previdncia, sade e combate excluso, sistema poltico brasileiro, democracia e
governabilidade, reforma do estado, gesto pblica, gesto de redes de polticas. E-mail: sfleury@fgv.br
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Lilian Alfaia Monteiro & Sonia Maria Fleury Teixeira
Introduo
m nosso pas, as formas contemporneas de escravido, principalmente a

escravido por dvida, podem ser entendidas a partir da dinmica desencadeada no final dos anos 1960 pelas polticas de desenvolvimento formuladas
pelos governos militares, que introduziram a peonagem na fronteira amaznica, trazendo tona discusses, denncias, aes e produo de conhecimento
sobre o tema. Atrados para a fronteira amaznica devido aos incentivos disponveis,
latifundirios e empresrios despertaram a ateno para a ocorrncia da escravido,
por sua utilizao em larga escala e violncia praticada. Sob o regime militar, as denncias de escravido eram reduzidas como meras infraes trabalhistas. (ESTERCI;
FIGUEIRA, 2008)
Assim, em momento de desenvolvimento econmico da regio Norte, grandes
projetos agropecurios incentivados pelos financiamentos do governo federal, por
intermdio da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia, incorreram em
prticas de trabalho escravo, desmatamento, grilagem de terras pblicas, dentre
outros. (CERQUEIRA et al., 2008; ESTERCI; FIGUEIRA, 2008; IANNI, 1979) Para
Cerqueira e colaboradores (2008), contriburam para isso a falta de fiscalizao por
parte do Estado, a distncia das fazendas que no permitia o controle da sociedade
civil e a censura da imprensa pelo regime militar.
Desde ento, a mo de obra utilizada aliciada, principalmente no Piau e Maranho, para trabalhar em fazendas localizadas na regio de fronteira agrcola, sobretudo
no sul do Par, mas tambm no Mato Grosso, Maranho, Tocantins e Minas Gerais,
dentre outros estados, incluindo os das regies Sul e Sudeste. Oriundos de municpios
pobres, com baixo ndice de Desenvolvimento Humano, esses trabalhadores, tambm
chamados de pees, so recrutados por aliciadores, mais conhecidos como gatos, a
servio de fazendeiros que lhes prometem trabalho com boa remunerao e condies
adequadas. (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2007)
O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) reconhece que as razes culturais do
escravismo brasileiro, impregnadas no imaginrio dos empregadores rurais, nunca
foram totalmente ultrapassadas. Mesmo aps a Constituio Federal de 1988, que
garantiu formalmente a igualdade de direitos entre trabalhadores urbanos e rurais, o
que se observa, na prtica, um completo afastamento entre direito formal e relaes
cotidianas de trabalho. (ANTERO, 2008)
Contudo, desde os anos 1990, como consequncia da abertura poltica, algumas polticas pblicas tm sido formuladas a fim de combater esse problema. Dentre
elas, destacamos o Programa de Erradicao do Trabalho Forado e do Aliciamento
de Trabalhadores (Perfor), institudo em 1992, o Grupo Executivo de Represso ao
Trabalho Forado (Gertraf), em 1995, e mais recentemente o Plano Nacional para a
Erradicao do Trabalho Escravo, em 2003, admitindo de vez o termo trabalho escravo,
ao invs do at ento utilizado trabalho forado. No mesmo ano, tambm foi criada a
Comisso Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo (Conatrae), que tem por
objetivo fiscalizar e implantar as aes previstas no plano. Em 2005, o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), em parceria com o Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra), lanou o Plano de Erradicao do Trabalho Escravo. Em
2008 foi elaborado o II Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo, visando
uma ampla atualizao do primeiro. Alm disso, vrias aes tm sido formuladas, tais
como a Lista Suja, que mantm em cadastro os dados dos empregadores flagrados
em prticas de trabalho escravo, visando o impedimento a recursos e financiamentos
pblicos, o Pacto Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo, com a proposta
de envolver o empresariado no combate questo, e o Programa Marco Zero, que
visa intermediar as relaes de trabalho na rea rural, inicialmente em municpios nos
quais os aliciamentos so mais intensos.
A partir de 1995, com a criao do Grupo Mvel de Fiscalizao, coordenado pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), se iniciaram as libertaes de trabalhadores
escravizados. De 1995 a 2010, foram resgatadas 38.879 pessoas, fruto de 1.052
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o&s - Salvador, v. 21 - n. 69, p. 255-274 - Abril/Junho - 2014

www.revistaoes.ufba.br
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Elos que libertam: redes de polticas para erradicao do trabalho escravo contemporneo no Brasil
operaes que fiscalizaram 2.780 estabelecimentos, resultando em R$61.188.760,30

em pagamentos de indenizaes e 30.758 autos de infrao lavrados. (BRASIL, 2010)
Paralelamente divulgao dos dados oficiais pelo MTE, a Comisso Pastoral
da Terra (CPT) realiza seu prprio levantamento e tem registrado sistematicamente
desde os anos 1970 vrios tipos de violncia contra o trabalhador do campo, dentre
elas o trabalho escravo. Em funo disso, podemos observar algumas diferenas
em relao ao nmero de trabalhadores libertados, uma vez que a CPT computa
em sua anlise no s as fiscalizaes realizadas pelo Grupo Mvel, mas tambm
as realizadas pelo Ministrio Pblico do Trabalho, Polcia Federal e Polcia Civil.
Nesse caso, o levantamento da CPT j apontava para 38.169 trabalhadores libertados entre 1995 e 2009, enquanto o MTE, na mesma poca, computava 36.552
trabalhadores. Nos dados coletados pela CPT, os estados que apresentaram maior
nmero de trabalhadores libertados foi o Par, totalizando 11.243 trabalhadores,
seguido do Mato Grosso, com 5.620, totalizando 16.873 trabalhadores liberados
em apenas dois estados.
Dados divulgados pelo MTE para 2012 (PIERRY, 2013) indicam que o nmero de
libertados em condies anlogas escravido no referido ano, por meio de 255 aes,
foi de 2.849 trabalhadores, representando um crescimento de 14,37% em relao a
2011. A regio Norte totalizou 1.110 resgatados, com o maior nmero de casos. A
segunda regio com maior nmero de resgates foi o Sudeste, com 496 trabalhadores. Segundo o MTE, foi lavrado um total de 3.695 autos de infrao, sendo emitidas
2.336 guias de seguro-desemprego e assinadas 500 carteiras de trabalho. Apesar do
estado do Par seguir apresentando o maior nmero de trabalhadores resgatados,
o aumento de inspees no meio urbano contribuiu para o aumento de liberao de
trabalhadores na regio Sudeste.
Se as polticas determinam a poltica, a anlise das polticas pblicas deve ter
em conta as correlaes de foras, as lideranas e as autoridades formais que participam do processo decisrio e que vo variar com a natureza da questo em disputa.
Na tipologia elaborada por Lowi (1972) a poltica redistributiva onde se apresentam
os maiores conflitos, j que trata de questes vinculadas propriedade, poder e
prestgio social.
Considerando que em tais casos o processo de formulao e implementao
das polticas pblicas marcado por um conflituoso processo de alocao de recursos e oportunidades entre os diversos grupos da sociedade e do mercado, que
por sua vez possuem interesses e poder de negociao diferentes e, a seu modo,
tentam influenciar no processo decisrio, cabe questionar as escolhas, os motivos,
os modos de atuao e os beneficiados pelas decises dos governos. (VILLANUEVA,
1996) Alm disso, fundamental discutir o envolvimento dos atores governamentais e no governamentais nesses processos de alocao pblica, bem como suas
estratgias, recursos, a intermediao de seus interesses, as relaes pessoais e
institucionais que estabelecem uns com os outros e a cooperao ou conflito que
desse processo resulta, ou seja, a questo poltica subjacente s polticas pblicas.
(ROMANO, 2009)
Se nas primeiras polticas de combate ao trabalho escravo, tais como o Perfor
em 1992 e o Gertraf em 1995, tnhamos uma composio formada exclusivamente
por atores do Estado, aos poucos essa configurao foi mudando, em grande medida
por presses de grupos sociais, e abrindo espaos de atuao para atores representantes da sociedade civil e de organismos internacionais, como, por exemplo, a partir
do Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo e da Comisso Nacional
para a Erradicao do Trabalho Escravo, em 2003. Desse modo, aps quase 20 anos
de formulao e execuo de polticas pblicas, isto , de 1992 a 2010, buscamos
investigar neste trabalho a dinmica das relaes entre atores governamentais e
no governamentais na formulao e implantao das polticas pblicas de erradicao ao trabalho escravo no Brasil. Portanto, temos como objetivo identificar na
evoluo das polticas pblicas mencionadas os diferentes atores e a dinmica das
relaes entre eles.

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Estado e polticas pblicas no

desenvolvimento brasileiro
A singularidade do desenvolvimento capitalista no Brasil apontada como
decorrente de uma transio que permitiu a recomposio das estruturas do poder
oligrquico que se modernizaram para no perder o poder. A burguesia encontra no
Estado sua possibilidade de unificao, no tendo, portanto necessidade de construir
as instituies prprias do seu poder e defender um processo de civilizao. Segundo
a anlise de Florestan Fernandes (2006), o efeito mais direto dessa situao que, ao
invs de ser um instrumento da modernidade, a burguesia se compromete por igual
com tudo que lhe fosse vantajoso e para ela era vantajoso tirar proveito dos tempos
desiguais e da heterogeneidade da sociedade brasileira, mobilizando as vantagens que
decorriam tanto do atraso quando do adiantamento das populaes. (FERNANDES,
2006, p. 204) Para o autor, como o desenvolvimento capitalista na periferia no
capaz de eliminar o subdesenvolvimento, isto , as formas pr-capitalistas de relaes
econmicas, ele mantm indefinidamente focos de desenvolvimento econmico pr
ou subcapitalistas e suas estruturas sociais e polticas arcaicas.
Furtado (1974) tambm desmistifica o conceito de desenvolvimento econmico ao investigar porque a difuso mundial do progresso tcnico e os incrementos da
produtividade no tenderam a liquidar o subdesenvolvimento e demonstrar que tal
poltica orientada para satisfazer os altos nveis de consumo de uma pequena minoria
da populao, tal como executada no Brasil, tende a agravar as desigualdades sociais e
a elevar o custo social de um sistema econmico. Se a caracterstica mais significativa
do modelo brasileiro a sua tendncia estrutural para excluir a massa da populao
dos benefcios da acumulao e do progresso tcnico, a questo da governabilidade
toma outra dimenso na anlise de Furtado (1974, p. 109), para o qual a durabilidade
do sistema baseia-se grandemente na capacidade dos grupos dirigentes em suprimir
todas as formas de oposio que seu carter antissocial tende a estimular.
nesse contexto que o aprofundamento capitalista no Brasil instaura uma
modernizao do tipo conservadora (MOORE, 1966), por meio da qual as sociedades
fazem a transio ao capitalismo, mas no atingem o capitalismo liberal, no qual
ocorre, alm da modernizao econmica, uma ruptura com as relaes tradicionais
de autoridade e de dominao. Dessa forma, o desenvolvimento econmico e social
recorrer permanentemente conjugao de velhas estruturas com novas e destas
com novssimas estruturas, criando uma profunda heterogeneidade estrutural que
provoca considerveis reflexos nas relaes sociais. (DRAIBE, 1985) Durante a expanso do capitalismo competitivo, a coalizo reacionria entre elite agrria e setor
urbano-comercial se manteve, no sentido de no romper com o domnio nem de propiciar uma ruptura mais radical com as bases de poder. (REIS, 1979) Desse modo,
as prticas pr-capitalistas no s se mantiveram como tambm se fortaleceram.
(FERNANDES, 2006) Na fase de emergncia do capitalismo monopolista tambm
no houve interferncia ou destruio de estruturas econmicas arcaicas, mas sim
superposio do moderno ao antigo, posto que o capitalismo monopolista precisava
conservar as antigas estruturas a fim de se consolidar.
Assim, a transformao capitalista determinou na periferia no um capitalismo
consagrado, mas um tipo de capitalismo possvel. (FERNANDES, 2006; MARTINS,
2010) Um capitalismo que associa, de um lado, riqueza, consumo e luxo; evoluo
do sistema econmico-financeiro e do aparato jurdico-legal; alto desenvolvimento
tecnolgico-cientfico e, de outro lado, extrema misria e explorao; precariedade
de formas de trabalho, como o trabalho escravo, e autocracia burguesa, constituindo
uma profunda desigualdade socioeconmica. A persistncia de relaes de explorao
do trabalho pr-capitalistas, como indica a permanncia da escravido no como
um sistema econmico legal, mas como uma prtica que no foi extinta , no foi,
portanto contraditria com a modernizao econmica.
Esse modelo de desenvolvimento do capitalismo brasileiro, que implicou na
combinao do moderno e do arcaico, contribui para explicar o problema da sobre-
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vivncia de formas pr-capitalistas de produo como o trabalho escravo, bem como

tambm as relaes pessoais e sociais que explicam o funcionamento do Estado e
das polticas pblicas.
Se no Estado moderno este se coloca como suporte mtico do interesse geral
ao atribuir o status igualitrio da cidadania aos indivduos (FLEURY, 1994), no tipo de
modernizao conservadora as relaes polticas conservam a matriz da desigualdade
inerente condio econmica, contaminando as polticas pblicas. No campo das
relaes pessoais e sociais, destacamos persistncia da patronagem e do clientelismo,
consideradas como um fenmeno poltico e social presente em quase todas as fases
das polticas pblicas, em todos os nveis de governo (federal, estadual e municipal) e
em todos os poderes pblicos (Executivo, Legislativo e Judicirio) e, por isso mesmo,
vistas no s como uma varivel relevante em modelos de anlise, mas tambm de
avaliao de polticas. Essas relaes caracterizam-se por sua assimetria, por serem
relaes pessoais, por se constiturem pela troca de servios e bens e por seu contedo
moral, que envolve honra entre os parceiros. Dessa forma, no podem ser entendidas
como relaes puramente econmicas, uma vez que os interesses no podem ser
reduzidos a uma perspectiva puramente materialista. (ROMANO, 2009)
A noo de patronagem d nfase ao contedo e dinmica das relaes patro/
cliente, analisando como as relaes entre pessoas de nveis desiguais de autoridade e
ligadas por laos de interesse e/ou amizade so manipuladas para que estas possam
alcanar seus fins. J o clientelismo um conceito utilizado, no mbito dos sistemas
polticos, para estudar a relao especfica entre partidos e eleitores ou o padro de
relaes entre o Estado e a sociedade que se manifesta nas polticas pblicas. De um
modo ou de outro, as relaes clientelsticas so compreendidas como um mecanismo do Estado para atender demandas especficas de grupos de interesse, de forma
a integr-los no sistema poltico, ou seja, coopt-los. Cabe destacar tambm que a
poltica do favor, tpica da clientela, uma relao que se d entre todos aqueles que
dependem do Estado, desde eleitores pobres at as elites polticas ou econmicas.
(MARTINS, 1994; ROMANO, 2009)
Habitualmente, os estudos sobre patronagem e clientelismo tratam essas relaes como um resqucio do passado, como persistncias de uma sociedade de origem
colonial que se ope a um modelo moderno, no qual o Estado continuaria permevel
s demandas tradicionais. (MARTINS, 1994) A identificao do clientelismo com regies subdesenvolvidas do ponto de vista social, econmico e poltico provoca certa
associao com o mundo rural ou com pequenas comunidades, contudo, ele no se
restringe somente a esse sistema.
Essa associao, talvez possa ser explicada porque o sistema de trocas do clientelismo diferente do sistema de trocas do capitalismo moderno. Nunes (2003) aponta
que neste ltimo sistema as trocas so especficas, ocorrem de maneira impessoal,
no incluem expectativas de relaes pessoais futuras, nem dependem de relaes
anteriores, uma vez que o mercado livre. J as trocas clientelsticas so generalizadas e levam em considerao as caractersticas pessoais dos envolvidos, incluindo
promessas e expectativas de retornos futuros. Todavia, o autor ressalta que, embora
parea contraditrio, as mesmas no so incompatveis e podem acontecer de modo
simultneo em diversos contextos: rurais, urbanos, polticos, econmicos, capitalistas
ou socialistas. Assim, o clientelismo no pode ser entendido como um resduo da sociedade tradicional, como uma pea que no se encaixa na sociedade contempornea,
mas como um forte suporte de legitimidade poltica e uma combinao particular.
Especificamente sobre o funcionamento do Estado e das polticas pblicas, essas
relaes tambm contriburam para a conjugao de diferentes lgicas. O aprofundamento capitalista no Brasil ocorreu de um modo diferente dos pases industrializados centrais, criando diversas instituies em um perodo curto de tempo e abrindo
espao para uma multiplicidade de grupos de interesses. No entanto, as relaes de
patronagem e, sobretudo, a de clientelismo, associadas ao atraso, tradio e subdesenvolvimento, no desapareceram, mas continuaram a ser aspectos importantes no
sistema poltico brasileiro, dado que no capitalismo perifrico no h uma transio
do tradicionalismo para o capitalismo moderno, mas sim uma combinao especfica
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e duradoura de elementos de ambos os sistemas. A relao na dade entre patro

e cliente no sistema tradicional se transforma em redes mais extensas no contexto
capitalista perifrico, podendo abranger estruturas nas quais diversos clientes se relacionam a um mesmo patro ou nas quais representantes desses grupos de clientes
se relacionam com atores de hierarquias mais altas. (NUNES, 2003)
Com a modernizao capitalista, foi criado um sistema institucional multifacetado
que opera com diversas gramticas ou padres institucionalizados de relaes entre
Estado e sociedade, a saber: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e
universalismo de procedimentos. Cada um desses padres teve sua funo no contexto modernizador. O clientelismo e o corporativismo serviram como mecanismos de
legitimidade poltica, o insulamento burocrtico foi a forma pela qual a alta tecnoburocracia e o empresariado promoveram o desenvolvimento e, por fim, o universalismo de
procedimentos foi a consolidao gradual de um sistema burocrtico reacional-legal,
eventualmente democrtico. Essas gramticas se desenvolveram e se combinaram de
forma desigual e contraditria durante o processo de modernizao e de certa forma
ainda esto presentes at os dias de hoje. (NUNES, 2003)
Dentro do contexto capitalista, o clientelismo pde oferecer, por meio de suas
redes pessoais, instrumentos para que as classes mais populares pudessem expressar
e representar suas demandas junto ao poder pblico, funcionando como uma gramtica
para as relaes de no mercado entre classes de grupos de representao. Sua lgica
de trocas generalizadas se ampliou para associaes, instituies e partidos polticos,
agncias pblicas, dentre outros, entrelaando em nosso sistema capitalista trocas
especficas e generalizadas e marcando fortemente as prprias instituies estatais
pelo processo de troca de favores.
No contexto das polticas pblicas, a patronagem e o clientelismo podem ser
entendidos como uma forma hierarquizada de representao de interesses e de negociao de demandas, com foco no intercmbio entre clientes que demandam e patres
que possuem poder de influncia no cenrio estatal, podendo se manifestar tanto no
nvel local quanto no nacional. No devem ser compreendidas, contudo, como relaes
presentes apenas nas polticas distributivas, mas tambm nas polticas regulatrias.
Essas relaes sero to mais fortes em uma poltica pblica quanto mais concentrado
for o processo decisrio, mais alta for a hierarquia e a dificuldade de acesso, mais
desconcentrado for o padro de demanda e mais baixo for o padro de competio
entre os grupos demandantes. (ROMANO, 2009)
Transformaes recentes no Estado

e na sociedade: redes de polticas pblicas
Ao associar caractersticas de um padro de desenvolvimento que combina
caractersticas tradicionais com aquelas mais contemporneas, a explicao das polticas pblicas no Brasil deve tambm buscar conjugar essas diferentes lgicas da
ao coletiva. Alm das relaes de patronagem e clientelismo, outras relaes para
entender as intermediaes de interesses entre Estado e sociedade em torno de determinantes polticos e sociais das polticas pblicas so as redes de polticas, que criaram
novos arranjos institucionais entre os atores pblicos e privados. Diferentemente das
anteriores, as relaes presentes nas redes de polticas implicam na democratizao
e horizontalizao das relaes de poder, com maior nmero de atores, estatais ou
no, que buscam influenciar em diferentes momentos do ciclo da poltica pblica,
seja ao tornar um problema visvel, vocalizar demandas de grupos desorganizados
por meio de denncias, introduzir um problema na agenda governamental, acionar
diferentes tipos de atores para pressionar e acompanhar aes do governo ou inserir
temticas na academia, no congresso ou ainda no plano internacional. Se as relaes
de patronagem e clientela explicam as articulaes entre setores produtivos e agncias estatais, na defesa da continuidade de um modelo de produo que comporta
relaes de explorao escravagistas, a mobilizao, articulao e organizao de
diferentes atores sociais em torno da luta pela erradicao do trabalho escravo, elas
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requerem um novo marco conceitual para explicar as aes dessas redes no campo
das polticas pblicas.
As redes de polticas so vistas como uma consequncia das mudanas ocorridas principalmente a partir dos anos 1970 devido a crises econmicas, globalizao
e aumento do grau de complexidade da sociedade, que incidiram fortemente sobre
a capacidade do Estado enfrentar os complexos problemas colocados na agenda pblica. A falta de recursos suficientes, de conhecimentos e capacidades para enfrentar
tais problemas por meio da ao estatal com seu modelo tradicional hierrquico de
organizao imps a nova realidade das redes de polticas. Um novo modelo de governana, no qual se multiplicaram os atores privados nas aes pblicas, corroendo
ainda mais as fronteiras entre pblico e privado, abriu espao para a proliferao de
diversas redes de polticas. Pluralidade, flexibilidade, capilaridade e horizontalidade,
so vistos como atributos que democratizaram a poltica pblica, embora imponham
novos desafios na gesto das polticas em termos de coordenao de interdependncia, preservao de autonomias e construo de consensos entre os participantes das
redes de polticas. (FLEURY; OUVERNEY, 2007)
Brzel (1997) assevera que no h consenso no que se refere definio do
termo redes, que pode ser aplicado como uma metfora para designar o envolvimento
de um grande nmero de atores na elaborao de uma poltica pblica, como uma
ferramenta analtica de grande valia para estudar as relaes entre atores e governo
ou ainda como um mtodo quantitativo ou qualitativo para analisar a estrutura social.
Tambm no h consenso sobre o fato das redes serem apenas uma modelo para
analisar as polticas ou se seu conceito detm algum poder terico.
De todo modo, valemo-nos do conceito de Mandell (1999) para delimitar o que
aqui estamos entendendo por redes. Trata-se de um fenmeno social que emerge a
partir da dinmica de interao entre os atores e a estrutura que resulta a partir dessa
relao, caracterizando-se como o resultado de uma cooperao relativamente estvel
e relaes horizontalizadas entre organizaes que se relacionam, negociam, trocam
recursos e compartilham de certa forma interesses e normas. O pressuposto central
da anlise de redes sociais, incorporado aqui, o de que o social estruturado por
inmeras dessas redes de relacionamento pessoal e organizacional de diversas naturezas. A estrutura geral e as posies dos atores nessas redes moldam as suas aes
e estratgias (constrangendo inclusive as alianas e confrontos possveis), ajudam
a construir as preferncias, os projetos e as vises de mundo (j que esses bens
imateriais tambm circulam e se encontram nas redes) e do acesso diferenciado
a recursos de poder dos mais variados tipos, que em inmeros casos so veiculados
pelas redes (desde status e prestgio at recursos mais facilmente mensurveis, como
dinheiro e informao). (MARQUES, 1999)
As redes de polticas so concebidas como uma forma particular de governana
dos sistemas polticos modernos, centrando-se na estrutura e processos atravs dos
quais as polticas pblicas se estruturam. As sociedades modernas caracterizadas
pela diferenciao social, setorizao e crescimento de atores e demandas polticas
acarretariam uma presso sobre as estruturas polticas, requerendo novos modelos de
governana e legitimao. A anlise das redes aponta para a continuidade das relaes
entre os grupos de interesse e os setores do governo no processo de intermediao
de interesses, recuperando principalmente a importncia dos atores coletivos ao invs
da centralidade nos atores individuais. Isso coloca no mesmo plano analtico os atores
estatais e os no estatais, fazendo com que o Estado seja analisado da mesma maneira
que os demais atores, ou seja, no como uma entidade abstrata e homognea, mas
como rgos concretos que diferem entre si em suas funes, estratgias, objetivos,
trazendo o conflito e a fragmentao para o seu interior. (HASSENTEUFEL, 1995)
O modo de compreenso da interao entre os atores fundamental para a
anlise do funcionamento de uma rede. Essa relao pode ser explicada pela lgica do
interesse sobre os recursos distribudos, pela existncia de um interesse em comum ou
pelo compartilhamento de valores. Contudo, h tambm um fator explicativo importante que a troca fundada no consenso e na ordem social, que permite a articulao
e a estabilidade no mdio e longo prazo. Esta troca, ou intercmbio poltico, contribui
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para analisar a interdependncia entre os atores governamentais e no governamentais. Os atores estatais, atravs desse intercmbio, podem aumentar sua capacidade
de ao e facilitar tanto a implementao de uma deciso pblica quanto sua prpria
legitimao perante os demais atores, ao contar com maior organizao, representao e meios de ao. J os atores no estatais reforam sua capacidade de ao
pblica na medida em que, nesse intercmbio, consolidam institucionalmente certos
grupos de representao na implementao de decises pblicas. Nesse sentido, o
intercmbio positivo uma vez que o Estado torna suas decises mais eficazes e os
grupos reforam sua atuao junto a este. (HASSENTEUFEL, 1995)
Aps diversos estudos e debates sobre o tema, um modelo que se consolidou
na literatura britnica foi a tipologia proposta por Marsh e Rhodes (1992), baseada na
abordagem de intermediao de interesses, apresentada anteriormente, que analisa
como as redes podem ter efeitos sobre o resultado das polticas pblicas. Essa tipologia se baseia em um continuum entre tipos ideais de comunidade poltica (policy
community) e de rede especficas (issue network), no qual as redes de polticas (policy
networks) esto inseridas. Esses tipos ideais so diferenciados a partir de elementos
como composio, integrao, recurso e poder. As comunidades polticas so definidas
como redes coesas, constitudas por poucos atores, mas com alto nvel de interao,
consenso e compartilhamento de valores, nas quais o processo de tomada de decises
se d por meio de um conjunto de diferentes segmentos de representantes do governo
e de grupos de representao que, em geral, so impenetrveis a outros atores. Os
membros possuem recursos e estabelecem relaes de intercmbio entre si, o que
no significa que todos sejam beneficiados no mesmo nvel, mas sim que essa troca
tem um resultado positivo. As redes especficas, ao contrrio, se caracterizam por
serem mais desagregadas e formadas por uma grande quantidade de atores que no
possuem valores em comum, alm de um alto grau de rotatividade entre os seus
membros. Para os autores, qualquer poltica, seja de que rea for, pode ser alocada
em algum ponto desse continuum, e essa abordagem ser utilizada em nossa classificao das redes encontradas.
Metodologia
Incluem-se no escopo da pesquisa as polticas pblicas federais de combate
ao trabalho escravo executadas a partir dos anos 1990 at 2010. Como se tratam de
diversos programas e planos foi preciso delimitar parte desse universo s polticas
mais relevantes.
A partir da anlise documental foi possvel identificar alguns atores que se
destacavam por sua importncia no trabalho em prol da erradicao do trabalho escravo, seja em funo da posio em rgo governamental ou comisso mista com
papis destacados na formulao e implementao dessa poltica. Selecionamos ento
polticas pelo critrio de relevncia auferido por sua misso e posio estratgica no
campo, tomando ainda como base os seguintes critrios: envolvimento de uma rede
de atores na formulao e execuo da poltica, e interdependncia entre os atores e
vigncia durante a realizao da pesquisa. Assim, chegamos escolha das polticas
pesquisadas, que consistem nas seguintes: Grupo Especial de Fiscalizao Mvel
(GEFM), Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo, Comisso Nacional
para a Erradicao do Trabalho Escravo (Conatrae) e II Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo. Sua representatividade reside no fato dessas polticas
se constiturem em elementos importantes na atuao do Estado no que se refere ao
tema. Alm disso, h uma diferena de tempo entre algumas delas, o que nos permite
acompanhar a evoluo dessas aes ao longo de um perodo.
Consideramos como sujeitos da pesquisa os atores polticos representantes do
Estado, da sociedade civil, de organismos internacionais e de universidades, que participaram da construo e/ou da execuo das polticas escolhidas. Alguns se mostram
representativos na medida em que so organizaes envolvidas h algum tempo na
luta, reflexo e formulaes de propostas para o combate ao trabalho escravo. Outros,
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devido a sua grande legitimidade, uma vez que representam rgos ou organismos
oficiais, cuja continuidade, em especial entre governos de distintas filiaes partidrias,
tambm evidencia sua maior institucionalizao.
A investigao se valeu de pesquisa bibliogrfica, a partir de materiais publicados
por estudiosos e pelos organismos envolvidos, tanto no que tange ao corpo terico
que sustenta o trabalho, quanto s informaes registradas que deram subsdio
compreenso das relaes intergovernamentais e das polticas, passando, tambm,
por publicaes nas quais se fundamentou o tratamento metodolgico escolhido para
o estudo: pesquisa documental, considerando documentos internos, pertencentes aos
rgos envolvidos na elaborao e implantao das polticas de combate ao trabalho
escravo, e pesquisa de campo via entrevistas semiestruturadas com os sujeitos da
pesquisa.
Esses sujeitos foram escolhidos por atuarem na rea h pelo menos oito anos,
data que marca novos rumos para as polticas estudadas, e/ou por desempenharem
cargos de coordenao nos rgos em que atuam, alm de acessibilidade para as
entrevistas. Buscou-se tambm diversificar ao incluir membros de diferentes rgos e
representaes sociais, mas cabe ressaltar que as falas desses representantes foram
identificadas a partir da diviso em trs categorias de atores: Estado, sociedade civil
e organismos internacionais.
Assim, foram entrevistados os seguintes representantes: coordenador regional
da Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo (Conaete/MPT) e procurador do Trabalho do Ministrio Pblico do Trabalho do Par (MPT/PA); procurador do
Trabalho do Ministrio Pblico do Trabalho do Rio de Janeiro (MPT/RJ); ex-secretria
de Inspeo do Trabalho do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); coordenador do
Projeto de Combate ao Trabalho Escravo da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT); ex-coordenadora do Projeto de Combate ao Trabalho Escravo da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT); ex-presidente da Comisso de Combate ao Trabalho
Escravo da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); editor de Jornalismo da ONG Reprter Brasil; coordenador da Campanha de Combate ao Trabalho Escravo da Comisso
Pastoral da Terra (CPT) e o coordenador do Grupo de Pesquisa em Trabalho Escravo
Contemporneo (GPTEC).
Foram realizadas nove entrevistas, que aconteceram durante os meses de janeiro, fevereiro, maro e abril de 2011, nas cidades de Belm, Braslia, Belo Horizonte,
Rio de Janeiro e So Paulo, tendo sido apenas uma via telefone, dada a dificuldade de
acesso, uma vez que se tratava de representante residente na cidade de Araguana,
interior do Tocantins. As entrevistas foram pautadas pelos seguintes tpicos: a) atuao dos atores entrevistados; b) atuao dos trs poderes no combate ao trabalho
escravo; c) posicionamento dos atores no combate ao tema; e d) articulao da rede.
Os dados coletados foram analisados a partir das questes que pautaram as
entrevistas e foram agrupados em um eixo denominado atuao dos atores, que inclui
atuao dos trs poderes no combate questo, posicionamento dos atores no combate ao trabalho escravo e articulao da rede. Os dados foram tratados segundo a
abordagem qualitativa da anlise de contedo, por se tratarem de textos, documentos
escritos e falas que carregam em si contedos que revelam no s a forma de expresso do sujeito ou grupo que o enuncia, como tambm significaes que permitem a
interpretao do pensamento subjacente ao texto.
Por fim, foi realizada a consolidao dos dados obtidos na literatura consultada,
nos documentos analisados e nas entrevistas realizadas, a fim de possibilitar a identificao da dinmica de relaes entre os atores governamentais e no governamentais
nos processos de formulao e implementao das polticas pblicas de combate ao
trabalho escravo no Brasil, o que permitiu atingir o objetivo final da pesquisa.
Anlise dos dados

Analisamos aqui os fatores determinantes para a ocorrncia do trabalho escravo,
a partir da tica dos entrevistados, corroborando ou contrapondo, conforme o caso,
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suas vises com as discusses tericas j apresentadas no trabalho. Investigamos

ento a atuao dos atores nos processos de formulao e implementao das polticas de combate ao trabalho escravo, incluindo os poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, considerando o posicionamento dos atores em relao ao tema e como se
d a articulao dessa rede. Por fim, analisamos os processos de formulao e implementao das polticas pblicas para erradicao do trabalho escravo, atentando para
como os interesses dos atores podem afetar esses processos, para os investimentos
aplicados, para as mudanas ou permanncias no tratamento dado ao tema e, por
ltimo, para seus avanos e limites.
Atores em ao
Uma das caractersticas das redes de polticas a diversidade de atores envolvidos, que apesar de compartilharem alguns valores e objetivos comuns, dado
sua autonomia e diferente insero institucional, apresentam estratgias distintas de
atuao. A anlise de documentos, assim como as entrevistas realizadas, permitiu a
identificao das estratgias presentes nesse campo da poltica, evidenciadas a partir
dos atores que foram considerados mais relevantes, tanto nos documentos, como na
identificao do seu papel pelos outros membros da rede.
Utilizando termos que se apresentaram como mais destacados no material
documental e discursivo, sintetizamos essas estratgias a partir de conceitos que
emergiram como centrais na organizao do discurso e da estratgia desses atores.
Essas categorias e conceitos foram, portanto, extrados do discurso desses atores,
dado a sua centralidade na explicitao de sua estratgia de ao.
Quadro 1 Estratgias de Atuao dos Atores

Atores
Estratgias de Atuao
CPT
Preocupao com a terra e com a vida; registro; conscientizao; organizao; difuso; divulgao; presso; resistncia
MTE
Mecanismos de poder; ao estatal fiscalizadora; articulao com outras

entidades de poder diferenciado
Reprter Brasil
Vocalizao; visibilidade; reforo e presso na agenda governamental;

produo de conhecimento e informao; sensibilizao; conscientizao
MPT
Papel de justia; rede prpria; funo de afianador nas fiscalizaes
OIT
Treinamento e capacitao; conscientizao; apoio a outros atores; produo de conhecimento e informao
OAB
Advocacia pela causa; fomento a debates; apoio a processos legislativos

e judicirios
GPTEC
Insero do tema na academia; produo de saber sobre o tema; fomento a discusses e pesquisas
Atuao dos trs poderes

Podemos dizer que dentre os atores entrevistados h certa concordncia em
relao atuao do Executivo, vista como relativamente satisfatria e muito associada
ao trabalho do MTE, que possui, de acordo com os relatos, um desempenho a conten-
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to, conforme podemos observar nos seguintes trechos das entrevistas, identificadas
apenas pela insero do sujeito no Estado, sociedade civil e organismo internacional:
O Executivo, a atuao dele fundamental tambm; primeiro, que o grupo mvel
do Ministrio Trabalho, ele absolutamente vinculado ao poder Executivo. (Estado)
O poder Executivo tem nmeros a mostrar, isso inegvel; 40 mil libertaes em 15
anos muita coisa. Tem muito a fazer, no sei o qu, mas esto fazendo, [...] esto
l enfiando a mo na massa; indiscutvel. [...] a gente pode discutir como, na verdade,
existe um p em cada barco, mas tem uma esfera no bsico, que est claramente
combatendo, entendeu, isso inegvel. (Sociedade Civil)
Dentro do Executivo voc tem os ministrios, por exemplo, que fazem um timo trabalho, que implementam as aes previstas no plano, outros no, depende tambm
da gesto. Mas do Ministrio do Trabalho e Emprego, eu no tenho o que falar,
uma referncia, e acho que o principal ator a, do Executivo, e que cumpre, no s
cumpre, mas vai alm do trabalho previsto. (Organismos Internacionais)
Chama ateno a grande convergncia da avaliao da atuao do Executivo

pelos demais atores, como reconhecimento da liderana exercida oficialmente e socialmente legitimada.
J em relao ao poder Legislativo, os entrevistados identificam falhas e omisses em sua atuao, principalmente em relao aprovao do projeto de emenda
constitucional 438, que visa expropriao para fins de reforma agrria das terras
nas quais forem flagradas mo de obra escrava, apesar de haver contribuies como,
por exemplo, a alterao do artigo 149 que trata sobre o crime de reduo de pessoa
condio anloga a de escravo.
O Legislativo Federal, eu diria pra voc que tem contribudo, por exemplo, pra erradicao do trabalho escravo, pelos projetos de lei aprovados ao longo do tempo; um
a alterao do artigo 149, o outro a questo do seguro-desemprego especial, que
foi aprovado. Fora isso, tem vrios outros projetos relacionados ao tema, mas esto
em fase de estagnao, a exemplo da PEC, [...]. Ento assim, pouca contribuio,
nada de muito entusiasmo, no. (Estado)
O Legislativo, sim, a eu acho que ainda um grande problema. H medidas

que ns tentamos h tanto tempo; essa PEC h quantos anos est no Congresso, e
at agora nada. (Sociedade Civil)
O Legislativo, [...] vou chamar de problema, no o termo mais adequado, mas a
questo da demora, a questo da aprovao da emenda constitucional, a 438. Ento,
a gente v que a bancada ruralista tem um peso muito grande, e conseguiu impedir
essa votao [...]. O Legislativo est em falta. (Organismos Internacionais)
A diferenciao das avaliaes ntida nesse caso, com o entrevistado do

Executivo buscando ressaltar o que j foi feito pelo Legislativo, enquanto os demais
representantes dos outros dois setores identificam a um grave problema da ao poltica. Um dos entrevistados indica que, em relao ao combate ao trabalho escravo, a
questo principal no Legislativo no a legislao existente ou em aprovao, como
tendemos a pensar, mas sim a articulao e o peso que a bancada ruralista tem no
s no Congresso, mas tambm junto aos outros poderes. Essa fora no se restringe
somente ao seu poder de veto para algumas medidas legislativas, mas tambm funciona como uma moeda de troca, um poder de barganha que utilizado no s por
eles, mas tambm por outros atores que precisam do seu apoio para algumas aes
e, em troca, oferecem a paralisao de projetos legislativos que no atendam aos
interesses desse grupo, como o caso da PEC 438:
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A legislao boa, mas, no Congresso, podemos dizer que o que chama ateno a
consistncia, a fora e a articulao da bancada ruralista. Isso no significa somente
uma fora no dia a dia do Congresso, significa que eles tm um poder que entranhado tambm nos outros poderes; isso uma expresso do quanto a vida poltica
brasileira continua, na seleo dos seus representantes, extremamente elitista. E, por
exemplo, claro que um teste to simblico quanto a PEC do confisco da terra. Se
ele no foi aprovado at hoje, embora ele recebesse unanimidade no voto do Senado,
h quatro, cinco anos, porque ele se tornou como um instrumento de barganha
constante; cada vez que o governo, o Executivo tem dbitos pelos quais ele precisa
da votao da bancada ruralista, em troca, sim, certamente, a promessa que Vamos
deixar isso sem mexer. (Sociedade Civil)
Sobre o papel do poder Judicirio, muitas ressalvas so feitas. Apesar de proceder a decises que, em geral, so favorveis s aes da fiscalizao, principalmente
devido ao dos procuradores do trabalho, o Judicirio apontado como ineficiente
nas aes de represso ao trabalho escravo. Na verdade, h uma diviso nessa atuao
em funo de termos uma justia trabalhista e uma justia criminal, j que ambas so
acionadas no caso do trabalho escravo. Em geral, a Justia do Trabalho vista como
ativa e cumpridora de seu papel nas aes apresentadas, todavia, o Judicirio Federal,
responsvel pela apurao e julgamento do crime de escravido, tem deixado bastante
a desejar em termos de resultados, conforme podemos perceber nos relatos a seguir:
Com relao ao poder Judicirio, eu acho que o que hoje d pra voc bater mais
forte, [...] porque inconcebvel que voc tenha 40 mil libertaes, e ter pouqussimas,
rarssimas condenaes; inconcebvel, porque no est sendo feita a justia [...].
Por exemplo, tem processo de trabalho escravo que virou servio comunitrio. A pena
virou cesta bsica. Trabalho escravo virar cesta bsica, como que voc justifica isso
pra sociedade? (Sociedade Civil)
O Judicirio, na esfera trabalhista, avanou muito, est indo muito bem, tem diversas
condenaes por danos morais coletivos na Justia do Trabalho [...]. E a a gente
percebe que na esfera criminal tem que avanar bastante, ainda no tem ningum
preso por trabalho escravo. (Sociedade Civil)
O Judicirio, de alguma forma, o Judicirio j fez muito. O Judicirio Federal, eu acho
que precisaria ser mais demandado pelo prprio Ministrio Pblico Federal. [...] Deixa muito a desejar ainda a atuao da Justia Federal, do Ministrio Pblico Federal.
(Organismos Internacionais)
Por fim, importante ressaltar que a ao do Judicirio sofre diversas crticas

no s por seu posicionamento no que se refere ao entendimento do conceito de
trabalho escravo ou pela discusso sobre a competncia de julgamento do crime,
mas tambm pelo fato de ter a oportunidade de julgar outros crimes que ocorrem
em concomitncia ao de trabalho escravo. Sabemos que a prtica de escravido no
acontece sozinha; em geral, ela est no que se chama de cesta de crimes, ou seja,
ocorre de forma conjunta com crime ambiental, crime tributrio, trabalho infantil,
trfico de pessoas, assassinato, ocultao de cadver, porte ilegal de arma, dentre
outros. Isso agrava ainda mais a ausncia do judicirio na condenao dos infratores,
pois a punio poderia vir por diversos motivos e mesmo assim no acontece.
Posicionamento dos atores

Podemos dizer que todos os atores entrevistados esto alinhados no que tange
aplicao e mobilizao de esforos para o combate ao trabalho escravo. Contudo,
em alguns pontos, mesmo convergindo sobre a necessidade de erradicar o problema,
apresentam ideologias, entendimentos e objetivos diferentes, o que pode gerar pontos
de discordncia em alguns momentos, ao longo do tempo.
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Os atores que se posicionam de forma mais contundente no combate ao trabalho

escravo podem ser identificados como aqueles que foram entrevistados (MTE, MPT,
OIT, CPT, ONG Reprter Brasil, GPTEC e OAB). Contudo, a pesquisa de campo tambm
revelou outros atores que esto no mesmo campo dessa poltica, tais como Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Diviso
de Temas Sociais do Itamaraty, Associao Nacional dos Procuradores do Trabalho
(ANPT), Associao Nacional dos Magistrados (Anamatra), Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica (ANPR), Centro de Defesa da Vida e dos Direitos Humanos
de Aailndia (CDVDH) e Instituto Ethos de Responsabilidade Social. Apesar de no
estarem direta ou exclusivamente voltados para a erradicao do trabalho escravo,
seu papel sinrgico ou de aliado estratgico mencionado nas entrevistas.
Entretanto, tambm aparecem, na percepo dos entrevistados, atores que podemos denominar como de resistncia no combate escravido, no por serem explicitamente contra o combate, mas por apresentarem posturas que colocam empecilhos
ao avano desta luta. O reconhecimento desses opositores e de suas estratgias de
ao parte importante da construo da identidade e das estratgias daqueles que
participam da rede de combate ao trabalho escravo. Nesse ponto houve unanimidade
entre os entrevistados ao identificarem a bancada ruralista no Congresso e, principalmente, a Confederao Nacional de Agricultura (CNA) como as principais resistncias.
A atuao da CNA reconhecida no s por sua capacidade de organizao e
mobilizao junto aos produtores rurais, no sentido de estruturar estratgias de aes,
mas tambm pela sua articulao com o Estado, o que acaba por fortalecer sua ao,
conforme o trecho a seguir:
A CNA, que uma instituio e tal, que, vira e mexe, tem aes mais diretas de embate
mesmo com a fiscalizao. Mas, na verdade, tambm, de certa forma, a ao deles
no uma ao isolada, porque se fosse isolada, teoricamente, seria muito tranquilo
[...] se voc criasse todo um cerceamento, a tendncia seria de acabar, de no ter
mais esse ncleo de resistncia da CNA. Seria. Mas, na verdade, eles tambm tm as
articulaes deles, [...] paradoxalmente, grande parte do Estado tambm colabora.
Por exemplo, uma coisa que muito comum incentivo fiscal de empresa que explorou ou foi flagrado explorando trabalho escravo. Ento, tem, evidentemente que
tem ligaes com o Estado tambm [...]. Uma rea em que esse embate fica muito
claro, e essa coisa meio paradoxal, meio contraditria, fica muito clara o setor de
etanol. (Sociedade Civil)
Identifica-se que uma dessas articulaes da CNA junto ao Estado com os

parlamentares que compem a bancada ruralista no Congresso, mas no a nica. H
tambm ligaes entre agroprodutores e organizaes estatais, no poder Executivo e
no Judicirio, conforme vimos anteriormente no tpico sobre a atuao dos trs poderes. Para os entrevistados, essa articulao est atualmente mais forte ainda devido
aos interesses do governo na produo de biocombustveis, principalmente etanol,
o que o levou a retirar da Lista Suja a empresa Cosan, uma vez que a permanncia
no cadastro levaria no s a empresa a ter prejuzos, mas faria com que o governo
deixasse de receber quantias considerveis em dinheiro.
Contudo, importante atentar para o fato de que esse no o nico grupo
identificado como resistncia em determinadas votaes. Para um entrevistado do
prprio governo, h tambm os partidos mais conservadores e da prpria base aliada
do governo que, em momentos mais crticos, nem comparecem ao Congresso para
no se envolverem com determinadas questes, como o trabalho escravo:
A bancada ruralista o principal, mas ali dentro tem outros grupos de partidos mais
conservadores, inclusive da base aliada, que adota exatamente a mesma posio da
bancada ruralista. E vou mais alm. Em alguns momentos que a gente precisava de
apoio da base aliada, ou apoio principalmente dos parlamentares do PT, a gente no
obteve no, porque, dependendo do momento poltico ou do tema, parlamentar nem
passa por ali porque ele no quer se comprometer. (Estado)

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Por fim, foi apontada tambm por um dos entrevistados certa resistncia por
parte de alguns ministrios que so mais envolvidos com economia, desenvolvimento e gesto, que costumam criticar a atuao de outros ministrios que atuam no
combate ao trabalho escravo, fazendo presso e desconsiderando o trabalho desses
rgos ou a existncia do problema. curioso que, segundo o relato a seguir, o prprio Ministrio da Agricultura se ops ao trabalho do MTE, quando era de se esperar
que oferecesse apoio.
Os ministrios, que, na verdade, no cuidam dos aspectos sociais, direitos humanos,
[que] cuidam dos negcios [...] Esses ministrios acham que o trabalho da gente
um incmodo. A gente j recebeu muita cobrana, muita crtica e muita presso, inclusive fala pblica s vezes de ministro; o ministro da Agricultura fala publicamente,
criticando, fala que inventa... fala que a gente inventa isso, ou que o problema no
existe. (Estado)
Assim, o discurso dos prprios membros da rede de combate e erradicao do

trabalho escravo nos levaram a observar a configurao de outra rede que se posiciona como uma resistncia no combate ao trabalho escravo, que se compe pelo setor
latifundirio, representado pela CNA, pela bancada parlamentar ruralista, por outras
bancadas ou parlamentares que lhe prestam apoio, e por organizaes estatais, no
poder Executivo e Judicirio. Enquanto a rede de combate vista por seus membros
como um grupo de presso, a rede de resistncia vista pelos entrevistados a partir
de seus recursos de poder e suas articulaes como redes pessoais de clientela e
patronagem, que intermedeiam interesses e negociam demandas de forma relativamente hierarquizada, a partir do intercmbio entre a demanda de clientes e o poder de
influncia no cenrio estatal dos patres. (NUNES, 2003; ROMANO, 2009) Essa rede,
apesar de no ter sido objeto das entrevistas, emerge dos discursos dos entrevistados
e assim pode ser visualizada na Figura 1:
Figura 1 Rede de clientela e patronagem de resistncia ao combate ao

trabalho escravo
Articulao da rede
A pesquisa de campo mostrou que a articulao entre os atores possibilitada
pela existncia de diversas redes de polticas (MARSH; RHODES, 1992), nas quais
um grupo de atores se relaciona mais entre si do que com outros atores fora da rede.
Contudo, esses outros atores formam outras redes, gerando outras comunidades. Podemos dizer que h um ncleo duro de atores que se relacionam a partir do interesse
geral em combater o trabalho escravo. Entretanto, essa articulao, alm de um nvel
mais geral, tambm acontece por meio de pequenas redes, que privilegiam alguns
atores, em detrimento de outros, porm no devido a uma excluso deliberada, mas
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devido a questes como compartilhamento dos mesmos interesses profissionais ou

dos mesmos valores, por exemplo. Nesse primeiro caso, compartilhando interesses
profissionais, temos o exemplo da rede formada principalmente pelo MTE e MPT, que
so fiscalizadores das denncias, mas tambm composta pela OIT e pelo apoio de
entidades sociais como CPT e CDVDH.
As entidades sociais citadas nessa rede como parceiros que prestam apoio na
comunicao de denncias ganham mais fora e articulao em outra rede, formada
por elas, isto , CPT e CDVDH, mas tambm pela Reprter Brasil, alm dos representantes do Estado, MTE e MPT, que, nesse caso, prestam apoio a sua atuao. Essa
rede como se fosse o oposto complementar da anterior: no primeiro caso a relao
mais forte entre os representantes estatais, tendo o apoio das entidades sociais;
nesta, a articulao entre essas entidades, tendo contribuio do poder pblico.
A CPT e a Reprter Brasil compartilham algumas estratgias de atuao, tais como
divulgao, presso sobre o governo e conscientizao. J a CPT e o CDVDH, embora
no tenhamos estudado a atuao deste ltimo, podemos dizer que compartilham
da preocupao com as condies de vida, principalmente das parcelas locais mais
vulnerveis.
Alm de participar dessa rede, a Reprter Brasil tambm forma outra articulao
com a OIT, com quem tm em comum suas estratgias de produo de conhecimento e
informao, conscientizao e sensibilizao, e tambm com representantes do mercado, no caso o Instituto Ethos, e de entidades trabalhistas, como o Observatrio Social.
A Figura 2 mostra essas redes dentro da rede de atores:
Figura 2 Redes polticas de combate ao trabalho escravo
Essas redes de polticas, segundo a abordagem de Marsh e Rhodes (1992),

esto dispostas em um continuum formado pela polarizao entre comunidades polticas e redes especficas. As redes de atores voltadas para a erradicao do trabalho
escravo parecem se aproximar mais do polo no qual esto as comunidades polticas
por formarem arranjos especficos em torno de um tema e por se configurarem como
redes relativamente coesas, constitudas por poucos atores, mas com bom nvel de
interao, consenso e compartilhamento de valores e de recursos, embora alguns
desses atores tambm estejam inseridos em outras redes. Diferenciam-se, portanto,
das redes especficas, que se caracterizam pela baixa coeso, elevado nmero de
atores, descontinuidade em sua composio, divergncias de valores e ausncia de
troca de recursos, dentre outros aspectos. Assim, esses atores se articulam em uma
rede geral, a rede de combate ao trabalho escravo, porm, formam redes de polticas
prximas do tipo comunidades polticas.
Os entrevistados expem que a articulao mais geral de atores tem uma funo
primordial, que dar sustentao s polticas e s aes de combate, por meio do
poder diferenciado que cada ator possui e que se complementa aos dos outros quando
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somados em uma rede de parceria. Por isso, alm dessas redes que se formaram,
no podemos deixar de reconhecer a formao e atuao de uma rede maior, que
pretendia ser institucionalizada a partir da criao da Conatrae em 2003. Essa rede
comeou a se formar um pouco antes da criao do colegiado, pela necessidade de
discutir o problema e estabelecer objetivos.
O que havia era o Ministrio do Trabalho atuando, carregando a Polcia Federal, trazendo a revolta pro cho; a CPT denunciando, quase que sozinha. E assim, um ou
outro procurador da Repblica, um, s. Era o que havia. E a ns criamos a Conatrae,
que [...] era um rgo com a participao do terceiro setor, de representantes, empresrios, de trabalhadores, a prpria OIT, o prprio Ministrio Pblico, associao de
juzes, etc. Ento, ns criamos uma instituio, uma esfera de discusso, cada um com
a sua competncia, cada um com a sua responsabilidade. Houve sim, a est certo, a
institucionalizao aconteceu a partir da Conatrae, embora essas pessoas j estivessem, de alguma forma, reunidas alguns meses antes discutindo a questo. (Estado)
Um dos pontos altos que essa rede trouxe, mais do que a formalizao como
um colegiado criado pelo governo, foi a possibilidade dos atores recorrerem a esse
conjunto de parceiros envolvidos, de conseguirem uma articulao, uma mobilizao de
forma mais dinmica que possa agilizar a tomada de decises, fazendo com que esse
apoio mtuo fortalea a atuao de cada ator, j que ele no est atuando sozinho,
mas respaldado pelos outros atores e pelos outros setores e instituies que estes
representam. Esse suporte especialmente importante em casos de forte presso ou
ataque externo a um dos atores, como exemplifica uma das entrevistadas:
A Conatrae, funcionando bem ou no, ela tem um papel muito interessante. Por qu?
Se, de repente, acontece, digamos, um atentado qualquer que venha a prejudicar
esse programa de erradicao do trabalho escravo, a Conatrae um espao de troca
de informaes muitos gil [...]. Ento, por vrias vezes, quando [...] passamos por
algum tipo de presso indevida, alguma coisa que realmente poderia resultar num
impacto negativo sobre o nosso trabalho e tal, os principais parceiros da Conatrae
foram movimentados imediatamente, e cada um ali, no seu mbito de competncia,
efetuou gestes, [...], sabe? Ento, [...] voc saber que, de repente, num momento
de aperto, voc pode apelar pra essa rede de parceiros, uma coisa fundamental;
funcionando bem ou no; o fato de existir, voc poder levar os assuntos at l, j
um passo muito significativo dentro de todo esse programa de governo, com a participao da sociedade civil. Se a presso, a gente nota que ela est aumentando,
ento, eu, por exemplo, fao contato com o Ministrio Pblico do Trabalho, mais
especificamente com o colegiado de procuradores, que lida com o tema de trabalho
escravo. A ligo, por exemplo, pra Comisso Pastoral da Terra. Ligo pra Reprter Brasil.
A, num instante, eles conseguem se comunicar com aqueles outros atores ali, que
vo poder nos respaldar melhor, ou pelo menos vo poder ficar de olho, [...] esse
o funcionamento da rede, [...] so vrias pessoas, que no tm medo, e que podem
enfrentar, insistir no negcio. (Estado)
Esse funcionamento da rede a que se refere a entrevista pode ser analisado a

partir da interao entre os atores, que pode ser explicada pela lgica do interesse
sobre os recursos distribudos, pela existncia de um interesse em comum ou pelo
compartilhamento de valores. Nesse caso, podemos compreender a articulao dos
atores na Conatrae como uma rede pautada, pelo menos em grande medida, pela
existncia de um interesse em comum, isto , o combate ao trabalho escravo, que
motiva grande parte das atuaes. Pode haver tambm, de certa forma, o interesse
sobre os recursos ou o compartilhamento de valores, porm, no de forma garantida
entre todos os membros.
Uma limitao apontada sobre a articulao entre os atores o carter personalizado de suas atuaes, o que revela que estas no foram ainda institucionalizadas
como uma funo, um papel a ser cumprido pelas organizaes. Essa falta de consolidao nas instituies faz com que o combate ao trabalho escravo seja pautado e
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dependente das pessoas que esto mais envolvidas com o tema, principalmente j h
algum tempo, como o caso de vrios dos entrevistados. Isso, contudo, no significa
que a atuao seja direta, no sentido de no ser mediada pelas instituies. H o
respaldo e o apoio das instituies sim, mas a presena no vem delas, mas de uma
iniciativa pessoal. Naturalmente, nessas instituies h no plano formal um desenho
de atuao para combater o trabalho escravo e que deve ser desempenhado independentemente por quem seja. Todavia, podemos perceber que as lideranas pessoais
que tm feito diferena em termos de resultados, uma vez que se comprometem
mais ou menos com o tema.
Diante desse contexto, podemos dizer, a partir da articulao entre os atores,
que existe no uma, mas diversas redes de combate ao trabalho escravo, desde redes
menores e mais coesas, aproximando-se de comunidades polticas, que atuam diretamente no resultado dos programas, at a rede mais geral e maior que se formalizou
a partir da criao da Conatrae. Ambas, no entanto, ainda podem ser consideradas
como redes que funcionam de forma personalizada, devido falta de institucionalizao da atuao das organizaes que as compem, o que pode gerar consequncias
indesejveis para o processo de formulao e implementao das polticas pblicas
de erradicao ao trabalho escravo.
Consideraes finais
A investigao sobre a dinmica de atuao entre os atores governamentais e
no governamentais no processo de formulao e implementao das polticas pblicas para erradicao do trabalho escravo demonstrou a formao de algumas redes
pessoais polticas nesse processo.
Identificamos redes de polticas, conformadas no completamente como comunidades polticas, porm prximas concepo desse tipo ideal, compostas pelos
atores estatais e no estatais envolvidos na promoo do combate ao trabalho escravo.
Essas redes foram particularmente teis para influenciar a formao de agenda das
polticas de combate, principalmente pela forte atuao das entidades representantes
da sociedade civil e de organismos internacionais que fizeram movimentos de presso junto ao Estado e divulgao do tema junto sociedade, no mbito nacional e
internacional. Tambm influenciam o processo de formulao de polticas por meio de
discusses e decises conjuntas, aproveitando para tanto o espao de troca propiciado
pela Conatrae, alm da articulao dos atores, externa a esse colegiado. J na implementao das polticas, as redes vm contribuindo, na medida do possvel, nas aes
de represso, tendo como base de sustentao as denncias e fiscalizaes. Esses
resultados foram possveis ainda que a atuao dos atores seja mais personalizada
que institucionalizada.
Contudo, essas redes no vm conseguindo avanar na formao de agenda
junto ao governo federal para as polticas de preveno e reinsero, que ainda permanecem fora da pauta governamental. H, nesse sentido, somente iniciativas locais
pontuais de alguns governos estaduais e municipais. As redes tambm ainda no
obtiveram xito na esfera criminal e no combate impunidade, pois esbarram no
s na fora dos atores de resistncia, mas no atraso de um sistema poltico derivado
da estrutura da propriedade da terra. Todavia, como o processo de formao dessas
polticas ainda relativamente recente, podemos considerar que ainda estamos em
uma primeira fase, na qual a represso priorizada.
Outras redes identificadas foram as redes pessoais e polticas baseadas na patronagem e clientela, composta pelos atores de resistncia no combate ao trabalho escravo
e setores do Estado. Essas redes tm contribudo para influenciar a no implementao de polticas repressivas mais severas, relacionadas responsabilizao criminal e
combate impunidade. No mbito trabalhista no tm conseguido impedir medidas
repressivas, contudo, na esfera criminal, tm conseguido considervel resultado,
principalmente por meio do tratamento que busca dar ao tema, argumentando a
inconsistncia de sua definio. Tambm impedem polticas que visam mudana
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na estrutura fundiria, atravs do j consolidado pacto de poder que tm com o

Estado. Entretanto, ao menos no tm influenciado significativamente a elaborao
e implementao de polticas de reinsero e de preveno, tais como programas de
combate pobreza, de gerao de emprego e renda, de educao, dentre outros.
Desse modo, podemos dizer que a eficcia das redes foi melhor percebida nos
processos de formao de agenda, formulao e implementao das polticas de combate. Todavia, sua eficcia no a mesma se analisarmos as polticas de preveno
e reinsero. Isso talvez possa ser justificado pelo fato de um tema to controverso
para o governo possuir a caracterstica de avanar a partir de redes que introduzem
o problema, mas que no conseguem controlar completamente seu encaminhamento,
o qual depende de atores tradicionais e suas prprias dinmicas de redes e relaes.
Nesse sentido, podemos afirmar que a eficcia das redes de polticas no processo de
polticas pblicas no pode ser considerada plena, posto que ainda esbarram em outras relaes, tais como as de clientela e patronagem, uma vez que o funcionamento
do Estado e das polticas pblicas abarca e faz conviver diferentes formas de relaes
entre atores pblicos e privados.
Portanto, diante desse contexto, podemos concluir que a dinmica da relao
entre os atores governamentais e no governamentais na formulao e implantao das
polticas pblicas de erradicao ao trabalho escravo no Brasil pode ser compreendida
atravs da formao de mltiplas redes entre os diferentes tipos de atores envolvidos
nessa questo, demonstrando certa diviso entre as redes que atuam promovendo
o combate ao trabalho escravo e outras que se posicionam como uma resistncia a
esse combate, devido a interesses econmicos e polticos. Trata-se, assim, de um
jogo de foras que ora apresenta avanos e conquistas, ora mostra retrocessos ou
estagnao na luta contra a escravido contempornea brasileira, estando inserido
em um cenrio que, apesar de por um lado mostrar a predominncia de um modelo
de desenvolvimento capitalista contraditrio e desigual que conjuga modernidade e
atraso, no mbito social, poltico e econmico, tambm conta, por outro lado, com o
fortalecimento dos setores sociais organizados, que conquistaram maior fora e presena nos processos de polticas pblicas, dentre elas as polticas pesquisadas. Assim,
esperamos que dentro desse cenrio possa se tornar possvel um maior fortalecimento
da articulao entre os atores envolvidos, de modo a institucionalizar suas atuaes e
avanar nos diversos pontos que precisam ser superados para que possamos instituir,
atravs de polticas pblicas, a erradicao do trabalho escravo no Brasil.
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Submisso: 18/7/2012
Aprovao: 30/3/2014

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Elos

que libertam: redes de polticas

* Professora extra-carreira, doutoranda em Administrao e mestre em Administrao Pblica pela

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m nosso pas, as formas contemporneas de escravido, principalmente a

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operaes que fiscalizaram 2.780 estabelecimentos, resultando em R$61.188.760,30

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Estado e polticas pblicas no

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vivncia de formas pr-capitalistas de produo como o trabalho escravo, bem como

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e duradoura de elementos de ambos os sistemas. A relao na dade entre patro

Transformaes recentes no Estado

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Anlise dos dados

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suas vises com as discusses tericas j apresentadas no trabalho. Investigamos

Quadro 1 Estratgias de Atuao dos Atores

Mecanismos de poder; ao estatal fiscalizadora; articulao com outras

Vocalizao; visibilidade; reforo e presso na agenda governamental;

Papel de justia; rede prpria; funo de afianador nas fiscalizaes

Treinamento e capacitao; conscientizao; apoio a outros atores; produo de conhecimento e informao

Advocacia pela causa; fomento a debates; apoio a processos legislativos

Atuao dos trs poderes

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Chama ateno a grande convergncia da avaliao da atuao do Executivo

O Legislativo, sim, a eu acho que ainda um grande problema. H medidas

A diferenciao das avaliaes ntida nesse caso, com o entrevistado do

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Por fim, importante ressaltar que a ao do Judicirio sofre diversas crticas

Posicionamento dos atores

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Os atores que se posicionam de forma mais contundente no combate ao trabalho

Identifica-se que uma dessas articulaes da CNA junto ao Estado com os

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Assim, o discurso dos prprios membros da rede de combate e erradicao do

Figura 1 Rede de clientela e patronagem de resistncia ao combate ao

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devido a questes como compartilhamento dos mesmos interesses profissionais ou

Figura 2 Redes polticas de combate ao trabalho escravo

Essas redes de polticas, segundo a abordagem de Marsh e Rhodes (1992),

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Esse funcionamento da rede a que se refere a entrevista pode ser analisado a