A 1políticas Sociais de Atendimento Às Crianças e Aos Adolescentes No Brasil

Polticas sociais de atendimento...
POLTICAS SOCIAIS DE ATENDIMENTO S

CRIANAS E AOS ADOLESCENTES NO BRASIL
JOS ROBERTO RUS PEREZ
Professor da Faculdade de Educao e coordenador do Ncleo de Estudos de

Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas
rusperez@nepp.unicamp.br
ERIC FERDINANDO PASSONE
Doutorando da Faculdade de Educao e pesquisador associado do Ncleo de Estudos de

Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas
eric@nepp.unicamp.br
RESUMO
Este artigo analisa a emergncia e o desenvolvimento das polticas sociais de atendimento
infanto-juvenil concomitante ao processo de desenvolvimento do sistema de proteo social
nacional, focalizando algumas das principais representaes atribudas infncia, de acordo com
o perodo histrico e poltico de cada poca. Busca-se apresentar a noo de infncia instituda
sob a constituio do aparato do Estado de Bem-Estar brasileiro, de forma a situ-la em um
contexto mais amplo de transformaes histricas e polticas que envolveram a emergncia e
consolidao das polticas sociais destinadas ao atendimento criana e ao adolescente no Brasil
ao longo do sculo XX e incio do sculo XXI.
POLTICAS SOCIAIS CRIANAS ADOLESCENTES CIDADANIA
ABSTRACT
SOCIAL POLICIES FOR CHILDREN AND ADOLESCENTS IN BRAZIL. This article analyses the
emergence and development of social policies for children and adolescents attendance that are
in line with the development process of the Brazilian social protection system, focusing on some
of the main representations attributed to childhood, according to the historical and political
periods. It seeks to present the notion of childhood instituted under the constitution of the Brazilian
welfare state, in such a way as to place it within the broader context of the historical and political
transformations that involved the emergence and consolidation of the social policies directed
towards children and adolescents in Brazil in the 20th century and the beginning of the 21st.
SOCIAL POLITICS CHILDREN ADOLESCENTS CITIZENSHIPS
Cadernos de Pesquisa, v.40, n.140, p. 649-673, maio/ago. 2010
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Jos Roberto Rus Perez e Eric Ferdinando Passone
Entre os estudos realizados no campo das polticas sociais no Brasil, h

um conjunto de trabalhos que propala a inexistncia de um efetivo sistema de
proteo social at 1990, devido insuficincia do atendimento diante do abismo
sociocultural e econmico existente na sociedade ou mesmo do frgil reconhecimento dos direitos civis, polticos e sociais na nossa cultura poltica e no incipiente
estado democrtico que possumos. Tais estudos consideram o arcabouo social
existente apenas como um instrumento de controle e legitimao da ordem poltica
e social, principalmente em perodos autoritrios e populistas.
Encontram-se tambm estudiosos que demonstram que no perodo
de1930 a 1980 ocorreu a introduo, expanso e consolidao jurdicoinstitucional dos mecanismos de garantia e proteo sociais, como a previdncia
social e a assistncia; a construo de uma rede de ensino bsico e cientfico; a
poltica de ateno sade e a poltica habitacional etc., enfim, a institucionalizao de um conjunto bsico e essencial de polticas, diretrizes, programas,
normas e regras que representaram um avano, mesmo que s avessas e
insuficientemente, dos direitos sociais no pas (Draibe, 1995; Faleiros, 1995;
Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas Nepp, 1991).
O notrio que, no sculo XX, os trs momentos mais significativos
de transformao institucional e de produo legal estiveram associados s
trs profundas alteraes estruturais que envolveram o Estado brasileiro, a
saber: o Estado Novo, caracterizado pelo autoritarismo populista de Getlio
Vargas (1930 a 1945); a ditadura militar e o retrocesso dos precrios direitos
polticos e civis, (1964 a 1985), e o perodo de redemocratizao, a partir de
1985 (Carvalho, 2004; Nepp, 1991), culminando na Constituio de 1988
e no reconhecimento dos direitos constitutivos de cidadania para todos os
brasileiros.
Paralelamente, constitui-se no pas uma noo particular de infncia e
adolescncia que protela polticas sociais de atendimento criana e ao adolescente como direitos de cidadania at a dcada de 1980. A proclamao da
Constituio Cidad (Brasil, 1988) e da aprovao do Estatuto da Criana e
do Adolescente ECA (Brasil, 1990a), um conjunto de direitos civis, sociais,
econmicos e culturais de promoo e proteo alteraram esse paradigma.
Atualmente, o ECA demanda do Estado brasileiro e da sociedade poltica e
civil esforos e continuidade nas aes visando, por um lado, formulao,
implementao, monitoramento e controle social de polticas constitucionais e
estatutrias e por outro, aes mobilizadoras e societais capazes de ressignificar
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a concepo arcaica de infncia e juventude presente no imaginrio social da

populao. Essa concepo, conforme o previsto no Estatuto, entende que
a criana e o adolescente devam estar assegurados por polticas pblicas de
proteo, promoo e direitos, bem como as suas respectivas famlias (Rizzini,
Naiff, Baptista, 2006).
A instituio da noo de direitos da infncia e da adolescncia, inicialmente inexistente e relegada ao trato do mundo do privilgio privado e
religioso, posteriormente, incorporada por um Estado autoritrio e monopolizador, que exclua qualquer forma de interlocuo com a incipiente sociedade
de ento tem, paradoxalmente, representado h mais de dezoito anos uma
pauta poltica e social que vem balizando o aprofundamento democrtico das
relaes Estado-sociedade em torno da questo.
Considerando relevante a relao passado-presente para a compreenso
do atual momento dessas polticas, este artigo procura resgatar a noo de
infncia instituda sob a constituio do aparato do Estado de bem-estar social
brasileiro, de forma a situ-la em um contexto mais amplo de transformaes
histricas. A emergncia e consolidao das polticas sociais destinadas ao
atendimento criana e ao adolescente foram sistematizadas em dois grandes
perodos, a saber, antes e depois do surgimento do Estatuto da Criana e do
Adolescente. O principal critrio de delimitao entre esses dois perodos est
alicerado na concepo de infncia e adolescncia e nas diretrizes implcitas
em decorrncia dela nos arcabouos jurdicos dos respectivos perodos. Por
um lado, refizemos um percurso histrico que retrata a institucionalizao da
infncia como objeto de controle por parte do Estado brasileiro, perodo que
registra as polticas e concepes que datam do incio da repblica at o fim da
ditadura militar; e, por outro assinalamos o perodo de abertura democrtica
do pas, culminando em 1990, com a promulgao do ECA. Nele a infncia e
adolescncia adquiriram status de sujeitos de direitos revelando a profunda
alterao representada em termos legislativos, normativos, culturais e conceituais para as diretrizes, polticas pblicas e servios destinados ao atendimento
da criana e adolescncia no Brasil. Ser estabelecida uma cronologia consoante
com as principais alteraes institucionais ocorridas de 1889 a 2006.
Essa contextualizao histrica do atendimento infanto-juvenil visa demarcar os perodos polticos em que foram desenvolvidos os servios de atendimento e estabelecidas as principais normatizaes e legislaes, referidas de
acordo com a periodicidade estipulada, bem como as caractersticas e diretrizes
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da poltica social de atendimento criana e ao adolescente, oferecendo um

panorama do incio, do desenvolvimento e da consolidao do sistema de
proteo social brasileiro ao longo do sculo XX e incio do Sculo XXI.
INSTITUCIONALIZAO DA INFNCIA COMO OBJETO DE
CONTROLE DO ESTADO (1889-1985)
Nesta primeira parte do artigo, so indicados os perodos relacionados
ao tratamento oferecido aos jovens no Brasil, abrangendo: a Repblica Velha
(1889 a 1930); o autoritarismo populista (1930 a 1945) com a instituio do
Servio de Assistncia ao Menor SAM , entidade de conteno-represso
infanto-juvenil; a expanso centralizada das polticas sociais sob a democracia
populista (1945 a 1964), perodo tambm caracterizado pelo fracasso do SAM
e, subsequentemente, pela emergncia da Fundao Nacional do Bem-Estar
do Menor Funabem , no governo ditatorial (1964 a 1985), ver quadro 1.
QUADRO 1
CONTEXTUALIZAO HISTRICA DO ATENDIMENTO INFNCIA NO BRASIL
(1889-1985)
Perodos
Principais normatizaes e legislaes
Principais caractersticas
Primeiros passos:
marcos legais e
normatizaes
(1889-1930)
Cdigo Criminal do Imprio (1830)

Lei do Ventre Livre (1871)
Cdigo Penal da Repblica (1890)
Cdigo de Menores (1927)
Infncia como objeto

de ateno e controle do
Estado
Estratgia mdica-jurdicaassistencial
Autoritarismo
Populista e
o Servio de
Assistncia ao
Menor (1930-1945)
Departamento Nacional da Criana

(Decreto-Lei n. 2.024 de 1940)
Servio de Assistncia ao Menor
(Decreto n. 3.799 de 1941)
Estabelece a Legio Brasileira de
Assistncia
Avano estatal no servio

social de atendimento infantil
Organizao da proteo
maternidade e infncia
Democracia
populista
(1945-1964)
Servio de Colocao Familiar (Lei

n.560 de 1949)
Servio Nacional de Merenda Escolar
(Decreto n.37.106 de 1955)
Instituto de Adoo (Decreto-Lei
n.4.269 de 1957)
Leis das Diretrizes e Bases da Educao
(Decreto-Lei n. 4.024 de 1961)
Manuteno do aparato
legal
Regulamentao dos
servios de adoo
(continua)
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(continuao)
Ditadura militar e a
Fundao Nacional
do Bem-Estar do
Menor
(1964-1985)
Fundao Nacional do Bem-Estar do

Menor (Decreto n. 4.513 de 1964)
Diminuio da idade penal para 16
anos (Lei n. 5.258 de 1967)
Acordo entre o Fundo das Naes
Unidas para Infncia e o Governo dos
Estados Unidos do Brasil (Decreto
n.62.125 de 1968)
Cdigo de Menores (Lei n. 6.697 de
1979) Doutrina da Situao Irregular
do menor
Reordenamento
institucional repressivo
Instituio do Cdigo de
Menores de 1979
Contradies entre
a realidade vigente e
as recomendaes das
convenes internacionais
sobre o direito da infncia
Primeiros passos: marcos legais e normatizaes (1889-1930)

Historicamente, as concepes tericas e aes societais voltadas
infncia sempre foram conflituosas. De um lado os que privilegiam aes de
violncia, punio e represso. Essa parte da histria no Brasil foi impiedosa e
pode ser demarcada por fases caractersticas: na colonizao, com a aculturao
imposta s crianas indgenas pelos jesutas; a segregao e a discriminao
racial na adoo dos enjeitados, no perodo imperial; o infanticdio disfarado
pela Roda dos Expostos e pela explorao do trabalho de crianas no mundo
fabril, no fim do sculo XIX e incio do XX (Pilotti, Rizzini, 1995; Rizzini, 1997,
2000). De outro, os que privilegiam a educao e a assistncia, defendendo
estratgias que conferem direitos de cidadania e direitos especficos infncia
e adolescncia (Passone, 2007).
Ao longo dos sculos XVIII e XIX, observa-se na literatura o deslocamento de poder e domnio da Igreja articulado com setores privados e pblicos,
para o domnio do Estado, que passaria a regulamentar e subsidiar aes da
causa da infncia.
Em meados do sculo XIX, o perodo conhecido pelas Rodas dos Expostos passaria a ser alvo de crticas da Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro,
criando condies para o advento da pediatria no pas, bem como as aes
de entes privados, com carter filantrpico, marcadamente influenciados pelo
movimento positivista e higienista que se delineava no cenrio internacional.
Essas mudanas ocorriam influenciadas pela passagem do imprio repblica e
da sociedade escravocrata organizao da sociedade livre e de trabalhadores,
perodo vinculado ao despertar do sentimento de nacionalidade e ao incio da
industrializao do pas.
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Esse cenrio proporcionou o impulso mudana cultural em relao

infncia e o incio do sistema de proteo social no pas. Houve no primeiro
caso a incorporao da viso humanista/iluminista europeia em que processual
mente se constitui um novo paradigma da infncia no mundo (Nascimento,
2001; Pilotti, 1995; Rizzini, 1997, 2000). E, no segundo caso, um desdobramento de tendncias mais gerais postas em marcha pela industrializao. Com
as profundas transformaes econmicas, polticas e culturais que marcaram
o ocidente no sculo XIX, a noo de infncia adquire novo sentido social, ou
seja, a criana deixa de ser objeto de interesse, preocupao e ao no mbito
privado da famlia e da Igreja para tornar-se uma questo de cunho social, de
competncia administrativa do Estado (Rizzini, 1997, p. 24-25).
A legislao no perodo imperial gravitou em torno do recolhimento de
crianas rfs e abandonadas por meio de medidas assistenciais privadas e de
cunho religioso e, no incio da repblica, estabeleceram-se, gradativamente,
as bases para a organizao da assistncia infncia. Surge, ento, o primeiro
Cdigo Penal da Repblica, em 1890, marcando o incio de um debate entre
os defensores da educao em detrimento do predomnio da punio.
O processo de instituio da infncia no Brasil do incio do sculo XX
ocorreu portanto na interseco entre medicina, justia e assistncia pblica, tendo
como foco a infncia como objeto de ateno e controle por parte Estado.
Ser da medicina (do corpo e da alma) o papel de diagnosticar na infncia possibilidades de recuperao e formas de tratamento. Caber Justia regulamentar
a proteo (da criana e da sociedade), fazendo prevalecer a educao sobre a
punio. filantropia substituta da antiga caridade estava reservada a misso
de prestar assistncia aos pobres e desvalidos, em associao s aes pblicas
[...] a conexo jurdico-assistencial atuar visando um propsito comum: salvar
a criana para transformar o Brasil. (Rizzini, 1997, p. 30)
Ressaltam, no plano das ideias, o movimento higienista associadoaos

mdicos e filantropos, o positivismo dos militares, com imperativos de ordem
e o progresso e a sociologia evolucionista, como determinantes dacons
tituio eda consolidao do espao social destinado infncia, por meio de
mecanismos conhecidos como escala da moralidade ou da profilaxia da
criminalidade, que discriminavam as crianas desvalidas, classificadas como
menores, daquelas que possuam infncia ou eram parte da infncia concebida
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como produtiva. Essa estratgia estatal prolongou-se nas dcadas posteriores

e marcou os primeiros passos da infncia e juventude como objeto de ateno
das instituies do Estado. A matriz que orientou as primeiras intervenes
referentes ao pblico infanto-juvenil no incio do Brasil republicano expressava
um projeto manifesto de proteo infncia que, em ltima instncia, visava
mais defesa da sociedade.
O Estado incorporou o debate sobre a salvao da criana e sobre a
regenerao social, alando a criana a alvo das aes pblicas e responsabilizando e punindo as famlias em relao aos cuidados infncia. A preveno
social e a elaborao de uma legislao especfica, que permitisse a tutela do
Estado e controle da sociedade, provocaram forte aliana jurdico-mdicoassistencial organizada em torno do sistema de proteo ao menor.
Em 1920 realizou-se o 1 Congresso Brasileiro de Proteo Infncia,
impulsionando a criao de uma agenda sistematizada sobre a proteo social, e
passou a ser debatida pela sociedade a regulamentao da assistncia e proteo
aos menores abandonados e delinquentes, culminando com a promulgao
do Cdigo de Menores em 1927. Segundo Faleiros, esse cdigo incorporou
tanto a viso higienista de proteo do meio e do indivduo como a viso
jurdica repressiva e moralista (1995, p.63). Se, por um lado, previa o acompanhamento da sade das crianas e das nutrizes por meio da inspeo mdica
e da higiene, por outro, intervinha no abandono fsico e moral das crianas,
retirando o ptrio poder dos pais; internando os abandonados socialmente e
repreendendo e instituindo a liberdade vigiada aos jovens autores de infrao
penal. No mbito do reconhecimento jurdico, uma das mais importantes
contribuies dessa legislao foi referida no Captulo 9 que discorre sobre a
regulamentao do trabalho infanto-juvenil, proibindo que se empregassem
crianas com menos de 12 anos de idade e fixando, para os jovens menores
de 18 anos, jornada de trabalho de no mximo seis horas dirias.
O autoritarismo populista e o servio de assistncia ao menor (1930-1945)
A instituio do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, entre 1930 e 1934, e a posterior ditadura do Estado Novo, sob comando
de Getlio Vargas (1937 a 1945), representaram a passagem definitiva de uma
sociedade de base agrria para o incio de uma sociedade urbano-industrial. O
carter fortemente autoritrio e nacionalista do Estado implementado pela
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Lei de Segurana Nacional em 1935, reprimindo a ascenso de movimentos

polticos, tanto da esquerda como da direita e, centralizando no governo federal
praticamente todo o poder decisrio e administrativo. Em virtude da ateno
dispensada ao aspecto trabalhista e social poltica econmico-social encetada
pelo governo, principalmente nos quatro primeiros anos aps a revoluo de
1930, esse perodo se caracterizou pelo denominado autoritarismo populista,
delineado pela propaganda nacionalista que, posteriormente, rendeu o ttulo
de pai dos pobres a Getlio Vargas.
Os movimentos de trabalhadores tinham suas organizaes limitadas e
marcadas pela incipincia dos direitos polticos e civis, em flagrante paradoxo com
o reconhecimento dos primeiros direitos sociais por parte do Estado. No contexto do movimento de 1930 e da instaurao do golpe de 1937, sob a agenda
de reformas do Estado, o Brasil organizava suas primeiras polticas sociais, nas
quais eram reservadas atenes especiais famlia e infncia, notadamente no
campo da assistncia social. Segundo Rizzini (1995, p. 136), para a Constituio
de 1937, a infncia e a juventude devem ser objeto de cuidados e garantias
especiais por parte do Estado; cabe a ele assegurar-lhes medidas destinadas
ao desenvolvimento de suas faculdades. Desse modo, o Estado proporcionaria
um mnimo de condies institucionais para a preservao fsica e moral das
crianas, e, concomitantemente, as famlias teriam o direito de invocar o auxlio e proteo do Estado para a subsistncia e educao de sua prole (Rizzini,
1995, p. 136).
Nessa perspectiva, o autoritarismo populista passou a consolidar o servio
social oferecido pelo Estado, na medida em que incorporava o trabalhador e sua
famlia sociedade (Carvalho, 2004, p.111), caracterizando-se pela legislao
sobre o trabalho e a articulao entre entes estatais e privados na proviso de
servios assistenciais. Na rea infanto-juvenil, aprofundou-se a prtica higienista
e repressiva, que privilegiava o internamento dos menores como principal ttica
de conteno e atendimento criana ou adolescente destitudos de status
social. A criao do Departamento Nacional da Criana DNCr , do Servio
de Assistncia ao Menor SAM e da Legio Brasileira de Assistncia LBA ,
marcaram o atendimento s famlias, crianas e jovens no perodo.
A inteno da Unio de formular um sistema de assistncia social infncia possibilitou a criao do Conselho Nacional de Servio Social, ao qual
caberia instituir servios pblicos de atendimento populao em condies de
pobreza e miserabilidade, para atuar nas esferas de mbito nacional, estadual
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e municipal. Em 1940, criou-se o Departamento Nacional da Criana, rgo

vinculado ao Ministrio da Educao e Sade, que possua o objetivo de criar
viva conscincia social da necessidade de proteo dade materno-infantil
[...] desenvolver estudo, organizar estabelecimentos, conceber subsdio s
iniciativas privadas de amparo s mes e filhos e exercer fiscalizao (Rizzini,
1995, p. 138). Em 1941 foi criado o Servio de Assistncia ao Menor, rgo
diretamente subordinado ao Ministrio da Justia e Negcios do Interior e ao
Juizado de Menores, em razo do Decreto n. 3.799, que atribua ao Estado
poder para atuar junto aos menores, reiteradamente qualificados como
desvalidos e delinquentes.
A estratgia da relao estatal/privado para o provimento de servios e
atendimento s polticas sociais foi aprofundada em 1942, com a formulao e
implementao da Legio Brasileira de Assistncia. Essa entidade se articularia
com as demais organizaes sociais do pas juntamente com o Departamento
Nacional da Criana, perfazendo assim o arcabouo assistencialista do populismo varguista.
Em 1943 foi aprovado o Decreto n. 6.026, que dispunha sobre as medidas aplicveis aos menores de dezoito anos pela prtica de fatos considerados
infraes penais. Essa medida no alterava o anterior Cdigo de Menores de
1927, salvo o prolongamento da inimputabilidade penal de 14 para 18 anos.
Em 1944, por intermdio do Decreto n. 6.865, o SAM teve redefinidas as
suas competncias, cabendo-lhe orientar e fiscalizar as entidades particulares;
diagnosticar os casos em que caberiam internao e ajustamento social, por
meio de exames mdico-psicopedaggicos; encaminhar e abrigar os menores
aos estabelecimentos, bem como, supervisionar e controlar as instituies
particulares que recebiam subvenes do Estado (Faleiros, 1995, p. 69).
Essa etapa marcou por um lado, o assistencialismo estatal e privado destinado s famlias trabalhadoras, permeado por um forte domnio paternalistapopulista de polticas pblicas centralizadas, e, por outro, o aprofundamento
de uma prtica repressiva e higienista que privilegiava o internamento como
principal ferramenta de proteo criana sem infncia.
Paralelamente, as bases institucionais da previdncia e seguridade social
eram institudas: entre 1930 e 1943, foram criados os Institutos de Aposentadoria
e Penses e gradativamente se ampliou a legislao trabalhista. O autoritarismo e
o corporativismo orgnico responsveis pelo fortalecimento da burocracia estatal
marcaram as transformaes sociais em curso, tendo como base o Estado, como
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instituio e fonte de poder no processo de concesso de cidadania. As polticas

securitrias so legitimadas como polticas de massas e justificadas, segundo o
iderio populista, como polticas de interesse nacional (Nepp, 1991).
As leis trabalhistas no possuam um carter universal e o reconhecimento
dos direitos dos trabalhadores representava, no populismo, a regulao societria
por intermdio do status profissional e social do indivduo1. O trabalhador rural
estava totalmente desamparado, uma vez que a legislao contemplava somente
algumas categorias regulamentadas de trabalhadores urbanos. Essa especificidade
gerou no que concerne noo de cidadania a representao de um povo
regulado e passivo politicamente, como que incluso em uma cidadania regulada, processo no qual a cidadania era consentida pelo Estado, no por meio
de uma mediao poltica e civil, mas por meio de uma regulao ocupacional.
No Brasil, esse dispositivo poltico de regulao social foi chamado de cidadania
regulada, conceito proposto por Wanderley Guilherme dos Santos, sendo essa
noo de cidadania assentada no em um cdigo de valores polticos, mas em um
sistema de estratificao ocupacional [...]. A cidadania est embutida na profisso e
os direitos do cidado restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo
produtivo, tal como reconhecido por lei... (Santos, 1989, p. 68).
Esse contexto histrico foi caracterizado, por um lado, pela ausncia de
uma cultura poltica fundada nos direitos civis e polticos que respondessem
s demandas de uma progressiva incorporao da cidadania, por intermdio
de polticas estatais voltadas igualdade, bem como pela ausncia de formas
efetivas de participao e representao dos interesses da sociedade. Por outro,
pelo fortalecimento da dinmica distributivo-clientelista no processo de centralizao da poltica previdenciria como mecanismo de legitimao do poder.
Desse modo, a constituio dos direitos de cidadania, no Brasil, ocorreu
de forma invertida, se comparada com o tempo histrico proposto por
Marshall (1967), ou seja, a constituio dos direitos sociais foi anterior
conquista dos direitos civis e polticos, implicando a formao de um tipo especial
de cidadania em que a relao entre indivduo e Estado era caracterizada pela
1. Nessa perspectiva, o desenvolvimento e a consolidao do sistema brasileiro de proteo
social foram marcados por um tipo especfico de Estado de Bem-Estar cujo funcionamento se
caracterizou pela meritocracia-particularista e/ou pelo modelo conservador, diferente de um
modelo residual ou liberal e de um padro institucional-redistributivista ou social-democrata
(Draibe, 1995, p. 201). Esse sistema de proteo social brasileiro prevaleceu at os anos 80
do sculo passado.
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negociao direta entre ambos, sem passar por mecanismos de representao

poltica e democrtica. Para Carvalho (2004, p. 219), a inverso da sequncia
dos direitos reforou entre ns a supremacia do Estado, em detrimento dos
direitos civis e polticos, em suma, de uma verdadeira noo de cidadania
calcada nas liberdades individuais.
Tais aspectos implicaram a formulao de polticas sociais do perodo
subsequente caracterizado pela democracia populista, principalmente por
reforar a relao de clientelismo e patronagem como mecanismo central de
controle poltico do voto da classe operria.
Democracia populista (1945-1964)
O perodo entre 1945 e 1964 foi reconhecido como a primeira experincia democrtica da histria do pas, contrariando o projeto nacionalista do
setor militar e de parte da elite dominante ligada a antigos setores oligrquicos.
Essa fase se caracterizou pela lgica desenvolvimentista-nacionalista, marcada
pelo aprofundamento da industrializao, pelo aumento do consumo interno e
pela internacionalizao da economia brasileira. Na rea poltica, caracterizouse pela democracia populista, com expanso legal e institucional do sistema de
proteo social, consolidando o sistema arquitetado na dcada de 1930. No
mbito das estruturas organizacionais do Estado, deu-se continuidade centralizao institucional e a incorporao de novos grupos sociais aos esquemas
de proteo, notadamente pelo padro seletivo e fragmentado de interveno
social do Estado (Nepp, 1991, p. 8).
A Constituio de 1946 aprovou, entre os direitos dos trabalhadores,
o salrio-mnimo familiar, a proibio do trabalho de menores de quatorze
anos, a assistncia sanitria e mdica ao trabalhador e gestante, a previdncia
social, dando continuidade legislao sindical tuteladora da Constituio de
1937, sendo que, o direito de greve continuaria proibido. O artigo n.164 da
Carta Magna previa a obrigatoriedade, em mbito nacional, da assistncia
maternidade, infncia e adolescncia (Faleiros, 1995, p. 71). Em 1949 foi
criado o primeiro Servio de Colocao Familiar, por intermdio do Decreto
de Lei n. 560, e, em 1957, os servios de adoo seriam regulamentados,
mediante o Instituto de Adoo, previsto no Cdigo Civil vigente.
A questo educacional seria retomada nesse perodo, com o encaminhamento do anteprojeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao NacioCadernos de Pesquisa, v.40, n.140, maio/ago. 2010
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nal LDBEN , em 1946, baseada nos princpios liberais e democrticos da

constituio do mesmo ano e nas divergncias sobre o estatuto pblico da
educao e a sua obrigatoriedade ou no (Romanelli, 1991, p.172). Entretanto, a LDB seria regulamentada somente depois de 15 anos, passando por
diversas modificaes at sua aprovao em 1961. O ensino privado aliou os
setores da Igreja, detentores do monoplio educacional, aos estabelecimentos particulares, garantindo as relaes de fora que preservariam o acesso
privado aos recursos da educao. No Brasil, em 1950 havia um percentual
de 50% de analfabetos entre a populao acima de 15 anos e uma taxa de
escolarizao de apenas 26% da populao de 5 a 19 anos (Romanelli, 1991).
O ramo do ensino tcnico prevaleceu sobre as demandas do ensino primrio
e da obrigatoriedade, sendo que esta ltima que arregimentaria as condies
mnimas para qualquer regime democrtico.
Nesse nterim, em 1953, foi criado o Ministrio da Sade que deu continuidade assistncia infncia, nos moldes do Departamento Nacional da
Criana. No ano, criou-se tambm o Ministrio da Educao e Cultura, que
implementou o Servio Nacional de Merenda Escolar, com o objetivo de fazer
a suplementao alimentar da criana na escola.
O cenrio de atendimento infncia passou a se caracterizar pela prtica
poltica que combinava aes assistencialistas, higienistas e repressivas, com
a introduo de aes de carter mais participativo e comunitrio, orientadas
pela doutrina desenvolvimentista das agncias internacionais, com base em
vastos setores da igreja catlica. Segundo Faleiros (1995, p. 72), com o perodo
democrtico inicia-se uma estratgia de preservao da sade da criana e
de participao da comunidade, e no somente repressiva e assistencialista.
As agncias multilaterais, como o Fundo das Naes Unidas para a Infncia
Unicef e a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FAO, influenciariam o discurso do DNCr, cuja marca, a partir dos anos 60
do sculo XX, seria a criao de centros recreativos e a participao da comunidade nos prprios programas, como um mecanismo de desenvolvimento
social e comunitrio da organizao social.
Com o 9 Congresso Panamericano da Criana, realizado em Caracas, em
1948, aprofundou-se a discusso sobre o enfoque dado aos direitos do menor;
e em 1959, com a Declarao Universal dos Direitos da Criana, criou-se o
marco pelo qual a infncia passou a ser valorizada e a criana considerada, internacionalmente, como sujeito de direitos pela Organizao das Naes Unidas.
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Destacam-se entre os princpios e direitos prescritos pela declarao: o direito

igualdade, sem distino de raa religio ou nacionalidade; o direito especial
proteo para o seu desenvolvimento fsico, mental e social; o direito alimentao, moradia e assistncia mdica adequadas para a criana e a me; o direito
educao gratuita e ao lazer infantil; o direito a ser protegido contrao abandono
e a explorao no trabalho, entre outros. Instituiu-se, desta forma, como movimento social internacional, a infncia como espao social privilegiado de direitos
e a criana foi considerada como pessoa em desenvolvimento, portadora de
necessidades especiais e passveis inclusive de proteo legal.
O hiato entre o marco histrico dos direitos universais da criana e a
realidade do atendimento existente no Brasil levou ao questionamento do SAM
e do prprio Cdigo de Menores. A proposta de reformulao da legislao
explicitou uma ciso entre os legisladores, juristas e setores do executivo ao
contrapor aqueles que mantinham a proposio do menor como objeto do
direito penal e os que denfendiam o menor enquanto sujeito de direitos
(Rizzini, 1995, p. 146).
A ditadura militar e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (1964-1985)
Com o golpe militar de 1964, a Escola Superior de Guerra, por meio
da Doutrina de Segurana Nacional, estabeleceu a Poltica Nacional de BemEstar do Menor PNBEM , que introduziria a rede nacional da Fundao do
Bem-Estar do Menor Funabem , em 1970, incorporando o patrimnio
material e as atividades cotidianas do SAM. Na presidncia do general Castello
Branco, o SAM foi extinto. O Golpe Militar de 1964, entretanto desarticulou
o movimento que propunha um atendimento menos repressivo, uma estratgia integrativa e voltada para a famlia, uma vez que, o novo ordenamento
institucional reverteu todos os propsitos educativos e integrativos propostos
por lei ao novo rgo (Faleiros, 1995).
Em 1968, o Fundo das Naes Unidas para Infncia firmou acordo com
o governo brasileiro. Paradoxalmente, e em plena atividade da ditadura, o pas
assumiria formalmente os preceitos da Declarao Universal dos Direitos da
Criana, embora na prtica o que se constataria era a aprovao de um novo
cdigo de menores, mais repressivo. Paralelamente, nos anos 70 do sculo
passado, os debates sobre os direitos dos menores retornariam ao centro das
discusses, partindo, mais uma vez, de divergncias entre juristas e legisladores,
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influenciados pelas Convenes Internacionais pelos Direitos da Infncia e pelos

fruns internacionais, como a Associao Internacional de Juzes de Menores.
Essas convenes propunham que a magistratura favorecesse a promoo da
famlia e da comunidade no cuidado da criana e do adolescente, a salvaguarda
dos seus direitos, considerando-os sujeitos de direitos, o que reiterava os princpios enunciados pela Declarao dos Direitos da Criana, de 1959 (Rizzini,
1995, p. 155).
Entretanto, a proposta de uma Declarao dos Direitos da Criana no
encontrou repercusso poltica na frrea doutrina militar. Aprovou-se o Cdigo de Menores de 1979, lei que se alinhava aos moldes do antigo Cdigo
de Menores da primeira Repblica, consubstanciando a doutrina de situao
irregular do menor, segundo a qual os menores so sujeitos de direito quando se encontrarem em estado de patologia social, definida legalmente [...],
fazendo-se da vtima um ru e tornando a questo ainda mais jurdica e assistencial (Faleiros, 1995, p. 81).
Paralelamente, o arcabouo institucional e organizacional das polticas sociais se consolidava mediante profunda transformao na estrutura institucional
e financeira das polticas sociais, devida acelerao dos processos de industrializao, urbanizao e da transformao da estrutura social brasileira.
Com a ausncia total de canais de participao poltica, a autonomia
da burocracia estatal se fortaleceu pela atuao da tecnocracia e dos militares
dentro do aparato estatal, com o controle centralizado da gesto de programas e a implantao de mecanismos de financiamento articulados ao interesse
empresarial-capitalista. Tais fatores possibilitaram a articulao de interesses
particularistas no interior da mquina estatal e o aprofundamento do esquema
populismo-clientelismo-pratonagem. O carter tcnico-administrativo que
caracterizou a formulao das polticas governamentais expressava a despolitizao da tomada de decises com a excluso de qualquer possibilidade de
representao social como fundamento das relaes Estado/sociedade, assim
como, qualquer tipo de fiscalizao e controle do poder estatal-executivo por
parte da sociedade.
As mudanas se fizeram notar no perodo de 1974 a 1980 pelo progressivo
desmantelamento da ordem autoritria, caracterizado pela ampliao do espao
poltico-organizacional relacionado s decises governamentais no campo social,
pelo redirecionamento das polticas sociais, com prioridade ao atendimento de
segmentos de baixa renda e pela expanso das estruturas estatais.
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Na dcada de 80 do sculo passado, o sistema social refletiria a crise econmica mundial paralelamente crescente organizao de diversos setores da
sociedade em favor da liberdade e da democracia. Esses fatores culminaram no
desmonte do regime militar. Os anos subsequentes foram acompanhados por
uma srie de denncias sobre as injustias cometidas no atendimento infantojuvenil no pas, desvelando a distncia existente entre crianas e menores no
Brasil, mostrando que crianas pobres no tinham sequer direito infncia.
Estariam elas em situao irregular (Rizzini, 1995, p. 160).
Esse recorte histrico demonstrou o longo processo de instituio da
infncia como objeto de dispositivos jurdicos, legislativos e assistenciais, do
incio da repblica at o final do sculo XX, quando a criana passou condio
de sujeito de direitos, tendo sido redimensionadas assim as concepes no
mbito terico, jurdico e tcnico do atendimento infncia no pas.
INFNCIA E ADOLESCNCIA: SUJEITOS DE DIREITOS E OBJETO DE
PROTEO DO ESTADO (1985-2006)
Nesta parte, procura-se situar as transformaes legais voltadas infncia
e adolescncia durante a redemocratizao poltica da sociedade brasileira,
percurso que representou a consolidao da sociedade civil em torno da luta
por direitos polticos, civis e sociais, e a noo de direitos das crianas e dos
adolescentes, que marcaram a dcada de 1990.
A partir de 1980, a crescente organizao da sociedade contra a ditadura e em favor da liberdade e da democracia, levou redemocratizao da
sociedade e do Estado brasileiro: reconquistaram-se os direitos de expresso
individual e coletiva, de organizao popular e partidria, de greve, de voto,
culminando nas mobilizaes sociais de 1984/1985 que reivindicavam as eleies diretas para presidente da repblica.
A partir da regulamentao da Constituio Federal de 1988 foram institudas as seguintes ordenaes legais com base nos direitos sociais: o Estatuto
da Criana e do Adolescente (Lei Federal n. 8.069/90), a Lei Orgnica da
Sade LOS (Lei Federal n. 8.080/90); a criao do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente Conanda (Lei Federal n. 8.242/91);
a Lei Orgnica da Assistncia Social Loas (Lei Federal n. 8.742/93), a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDBEN (Lei Federal n. 9.394/96);
a Lei Orgnica de Segurana Alimentar Losan (Lei Federal n. 11.346/06),
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alm da recente integrao dos servios sociais, por meio do Sistema nico
de Assistncia Social Suas. Esse aparato legal criou condies de assegurar
as diretrizes de polticas sociais bsicas com capacidade de atender s necessidades primordiais da populao (Quadro 2), como sade, educao, cultura,
alimentao, esporte, lazer e profissionalizao, considerado o acesso aos
direitos sociais uma dimenso da cidadania (Brasil, 1988).
QUADRO 2
CONTEXTUALIZAO HISTRICA DO ATENDIMENTO INFNCIA E
ADOLESCNCIA NO BRASIL (1985-2006)
Perodos
Principais normatizaes e legislaes
Principais caractersticas
Redemocratizao e
Estatuto da Criana
e do Adolescente
(1985 2006)
Constituio da Repblica Federativa

do Brasil (1988)
Adoo da Conveno Internacional
dos Direitos das Crianas (Decreto
Legislativo n. 28 de 1990)
Estatuto da Criana e do Adolescente
(Lei n. 8.069 de 1990)
Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente (Lei n. 8.242
de 1991)
Lei Orgnica da Sade
Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei
n. 8.742 de 1993)
Criao do Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social (Medida Provisria
n. 813 de 1995)
Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(Lei n. 9.394 de 1996)
Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Portaria n. 458 de 2001)
Criao da Secretaria Especial dos
Direitos Humanos (Lei n. 10.683 de
2003)
Criao do Programa Bolsa-Famlia
(Lei n. 10.683 de 2003)
Substituio do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social pelo
Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (Lei n. 10.869 de
2004)
Poltica Nacional de Assistncia Social
(Resoluo CNAS n. 145 de 2004)
Novo padro poltico,

jurdico e social
Institucionalizao da
infncia e da adolescncia
como sujeito de direitos
Descentralizao,
municipalizao, controle e
participao social
(continua)
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(continuao)
Norma Operacional Bsica do
Sistema nico de Assistncia Social
(Resoluo CNAS n. 130 de 2005)
Lei Orgnica de Segurana Alimentar
(Lei n. 11.246 de 2006)
Plano Nacional de Promoo,
Proteo e Defesa do Direito de
Crianas e Adolescentes Convivncia
Familiar e Comunitria (Resoluo n. 1
de 2006/Conanda)
Consolidao de um
sistema de proteo
social (sade, previdncia,
educao, assistncia e
desenvolvimento social,
trabalho)
Reestruturao do aparato
de controle e policiamento
Paralelamente ao processo de elaborao e implementao das polticas sociais destinadas ao atendimento criana e ao adolescente, o perodo
de redemocratizao se caracterizou pela reforma administrativa do Estado,
que envolveu a descentralizao e a municipalizao de polticas pblicas e,
tambm, a institucionalizao do controle social, com a criao de conselhos e
espaos pblicos de interlocuo e cogesto poltica, bem como a mobilizao
e participao social de diversos setores da sociedade civil.
No plano poltico-econmico, as mudanas promovidas a partir dos anos
80 do sculo passado se caracterizaram pelo embate com o neoliberalismo e
as transformaes do sistema de polticas sociais. O dilema que se estabeleceu
para a dcada de 1990 e para o incio do sculo XXI foi o de conciliar crescimento econmico e combinar a responsabilidade social do Estado/sociedade
na formulao, articulao e gesto de polticas pblicas, com um cenrio de
escassez de recursos pblicos, de um lado, e demandas por uma democracia
social, de outro.
Nesse contexto, a estratgia de constituio de um sistema de proteo
social no pas se baseou nos modelos tradicionais de programas destinados
transferncia monetria contemplando famlias em situao de vulnerabilidade
social por intermdio de polticas sociais compensatrias e complementares,
objetivando aumentar o acesso alimentao, sade e educao bsica, considerados fatores de grande potencial para a reduo das desigualdades.
A organizao da sociedade civil exerceu a funo poltica destinada ao
espao pblico no processo de democratizao do Estado brasileiro, tanto no
que diz respeito capacidade de tornar as decises do Estado permeveis
influncia dos setores da sociedade civil, quanto na constituio de um espao
legtimo de lutas contra a excluso poltica e social, por meio da valorizao e
do reconhecimento do outro como sujeito portador de direitos. Contribuiu,
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por fim, para consolidar a aprendizagem de uma cultura de direitos e cidadania

(Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica Gecd 1999).
Nesse contexto de mudanas os movimentos sociais conseguiram mobilizar, na Assemblia Constituinte, a criao da Comisso Nacional Criana
Constituinte, em 1987, e consequentemente, a formao da Frente Parlamentar
Suprapartidria pelos Direitos da Criana. A Constituio de 1988 redefiniu, nos
artigos 227, 228 e 229, a posio e a representao da criana na sociedade,
reconhecendo-a como sujeito de direitos e objeto de proteo integral.
O Estatuto da Criana e do Adolescente, promulgado em 13 de julho
de 1990, substituiu a repressiva doutrina do Cdigo de Menores de 1979,
e instaurou novas referncias polticas, jurdicas e sociais. Ao definir em seus
primeiros artigos que toda criana e todo adolescente tm direito proteo
integral, considerando-os como sujeito de direitos individuais e coletivos, cuja
responsabilidade da famlia, da sociedade e do Estado (Brasil, 1990), o pas
baniu a categoria menor do arcabouo conceitual e jurdico, introduzindo a
moderna noo de adolescncia e incorporando os preceitos da Conveno
Internacional dos Direitos da Criana, de 1989.
O ECA expressa, portanto, os direitos das crianas e dos adolescentes e
norteia toda poltica de atendimento distribuda em quatro linhas de aes:
a. as polticas sociais bsicas de carter universal, como sade, educao,
alimentao, moradia, etc. (art. 87, item I);
b. as polticas e programas de assistncia social (art. 87, item II), de carter
supletivo, para aqueles de que delas necessitem;
c. as polticas de proteo, que representam servios especiais de atendimento mdico e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos,
explorao, abuso e opresso (art. 87, item III); os servios de identificao e localizao de pais, responsveis, crianas e adolescentes
desaparecidos (art. 87, IV);
d. as polticas de garantias de direitos, que representam as entidades e
os aparatos jurdicos e sociais de proteo dos direitos individuais e
coletivos da infncia e juventude (art. 87, item V).
No artigo 88 (item I a VI), a legislao prope as diretrizes que compem
essa poltica: a municipalizao; criao e manuteno de programas especficos,
considerando a descentralizao poltico-administrativa; criao de conselhos
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municipais, estaduais e nacionais dos direitos da criana e do adolescente, como

rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, asseguradas a participao popular paritria por meio de organizaes representativas,
segundo leis federais, estaduais e municipais; manuteno de fundos nacional,
estadual e municipal vinculados aos respectivos conselhos; mobilizao da opinio pblica no sentido da indispensvel participao dos diversos segmentos
da sociedade e, integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio
Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia Social.
O Sistema de Garantia de Direitos, que representa o arcabouo da poltica de atendimento infncia e adolescncia no Brasil, tem sido considerado
um conjunto de instituies, organizaes, entidades, programas e servios de
atendimento infanto-juvenil e familiar, os quais devem atuar de forma articulada
e integrada, nos moldes previstos pelo ECA e pela Constituio Federal, com
o intuito de efetivamente implementar a Doutrina da Proteo Integral por
meio da poltica nacional de atendimento infanto-juvenil.
A partir desse marco, destacam-se a institucionalizao do Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente Condeca , em 1991, dando
continuidade regulamentao das disposies da Constituio e do Estatuto; a Lei
Orgnica de Assistncia Social Loas , em 1993, que priorizou o atendimento
criana e adolescncia previsto nas aes de atendimento s polticas municipais
da criana e do adolescente, por meio da assistncia social. Em 1995, a Medida
Provisria n. 813 transformou o ento Ministrio da Previdncia Social em Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS, criando a Secretaria Nacional
de Assistncia Social SAS , como rgo da gesto federal. Em 1996, tambm
foi criado o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti, por intermdio
da SAS. Sua emergncia e implementao foi consagrada como desdobramento
das articulaes do Frum Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil, institudo
por meio da Portaria n. 458 de 2001. A inexistncia de um rgo especfico para
o controle e articulao da poltica social culminou na criao do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS , pela Medida Provisria
n. 163, de janeiro de 2004, e transformada na Lei n. 10.869, de maio de 2004.
O MDS2 passou a coordenar a poltica de desenvolvimento social, segurana ali2. O Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome substituiu o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, institudo em 2003, e responsvel pelo
Programa Nacional de Acesso Alimentao (Programa Fome Zero).
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mentar e nutricional, assistncia social e renda de cidadania. Dando continuidade

ao processo de operacionalizao da seguridade social, a elaborao da Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS , em 28 de outubro de 2004, definiu as
diretrizes para o Sistema nico de Assistncia Social Suas , conforme a Loas,
tratando das condies para a extenso e universalizao da proteo social bsica
e especial populao em geral e, em especial, criana e ao adolescente em
situao de vulnerabilidade social. O Suas foi implementado a partir da publicao
da Norma Operacional Bsica NOB , do Sistema nico de Assistncia Social
(Resoluo do Conselho Nacional n. 130, de julho de 2005), que regulamentou
o dispositivo da PNAS e definiu os parmetros para a regulamentao e implementao do Suas em todo o territrio nacional (Brasil, 2004, p. 33).
Nesse contexto, processa-se a reorganizao dos servios sociais visando integrao de objetivos e formas de ao em relao a um pblico-alvo,
juntamente, com a noo de complementaridade entre interveno estatal e
privada no atendimento s polticas de direitos infanto-juvenis, como ocorreu
nos ltimos anos com a sade, a educao e, recentemente com a assistncia
social. A implementao do Programa Bolsa-Famlia (Lei n.10.683 de 2003), por
meio do MDS, retrata a unificao operacional de gesto das aes de transferncia de renda. Por exemplo, tal programa integrou diversas aes existentes,
como a Bolsa-Escola (programa nacional de renda mnima, vinculado ao Ministrio da Educao); a Bolsa-Alimentao (programa nacional de renda mnima
para combate mortalidade infantil e desnutrio, vinculado ao Ministrio da
Sade); o Carto-Alimentao (programa nacional de acesso alimentao,
criado no mbito do Programa Fome Zero e vinculado ao extinto Ministrio
Extraordinrio da Segurana Alimentar); o programa Auxlio-Gs, vinculado ao
Ministrio das Minas e Energia, e o Peti, este ltimo a partir de 2006.
No mbito do Ministrio da Justia, constituiu-se o Departamento da
Criana e do Adolescente DCA , rgo localizado junto a Secretaria de
Direitos de Cidadania, por intermdio do Decreto n. 1.796 de 1996, estabelecendo linhas gerais da Poltica de Promoo e Defesa dos Direitos da
Criana e doAdolescente. Posteriormente, em 1998, a Secretaria de Direitos
de Cidadania foi extinta, passando o DCA estrutura da Secretaria Nacional de
Direitos Humanos que, em janeiro de 1999, passou categoria de Secretaria
de Estado de Direitos Humanos. Em 2003, o Departamento da Criana e do
Adolescente foi substitudo pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos
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SDHE , de acordo com a Lei n. 10.683. A SEDH ficou responsvel pela

articulao e implementao de polticas pblicas de promoo e proteo
de direitos, e foi composta por diversos conselhos nacionais (direitos humanos, crianaeadolescente, idoso, combate discriminao e portadores de
deficincia), e pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do
Adolescente SPDCA, cujas aes visam o fortalecimento do Sistema de
Garantias de Direitos, bem como a elaborao das diretrizes polticas e do Plano
Nacional de Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (Brasil, 2006a) e a discusso sobre
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase (Brasil, 2006).
O Sistema de Garantia de Direitos est composto por trs eixos: promoo, defesa e controle social. No eixo da Promoo, destacam-se as polticas
sociais bsicas (sade, saneamento, educao, moradia etc.), as aes do poder
executivo e do conselho de direitos. J o eixo da Defesa consubstancia-se pelas
polticas de assistncia social e proteo especial, pelos Conselhos Tutelares,
pelos centros de defesa da criana e do adolescente, pelo Ministrio Pblico,
pelo Judicirio e pela Segurana Pblica, com suas delegacias especializadas.
Por fim, o eixo do Controle Social, composto pelos Conselhos de Direitos,
Fruns de Defesa dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes e outros
instrumentos judiciais e institucionais de controle interno da administrao
pblica como a Controladoria, Tribunal de Contas, Ministrio Pblico, Poder
Judicirio etc. (Brasil, 2006).
No mbito do sistema de proteo social, o processo de reestruturao
institucional das polticas sociais impulsionadas em direo economia competitiva globalizada pressups um dinmico planejamento, como diretriz central
para as polticas e os investimentos sociais, bem como um sistema tecnolgico
de avaliao dessa ao social e institucional. Colaborao, complementaridade,
parceria e redes sociais se transformaram em vocbulos recorrentes entre os
gestores, implementadores e executores das polticas sociais, tanto de setores
estatais como no-estatais.
Aps a reforma administrativa, aprofundou-se e se multiplicou o espao
contratual de prestao de servios, na rea social, bem como, se institucionalizaram os mecanismos de participao social nas decises de polticas
pblicas, o que, de certa maneira, deslocou os movimentos sociais de suas
formas tradicionais de atuao, canalizando-os para aes menos contestatrias,
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como a das organizaes no governamentais ONGs , das organizaes

sociais, alm das aes filantrpicas e assistenciais tradicionais (Dagnino, Oliveira, Panfichi, 2006).
Essas mudanas no padro de atendimento dos servios sociais coexistem
sombra de antigas prticas benevolentes que antecederam o debate sobre
os direitos civis, polticos e sociais e, normalmente, se pautavam em aes de
carter assistencialista e/ou clientelista no sendo concebidas como parte do
exerccio e do reconhecimento dos direitos civis e sociais de cidadania.
Observou-se desse modo, nas ltimas dcadas, a entrada em cena de
novos atores no campo do atendimento s polticas sociais infncia e
juventude. Entre eles encontram-se os nichos empresariais criados pela nova
economia de mercado responsvel do ponto de vista ambiental e social,
e as novas organizaes sociais de carter pblico (ONGs, organizaes da
sociedade civil de interesse pblico Oscips , fundaes etc.). Muitas dessas
organizaes foram chamadas de terceiro setor, e so responsveis pela
rpida expanso de fundaes empresariais, entidades caritativas, filantrpicas
e organizaes sociais que, muitas vezes, em suas prticas endossam discursos
sobre a ineficincia estatal, ou denegam a eficincia do Estado para promover
e garantir pactos assentados no princpio de cidadania, defendendo uma suposta eficincia do mercado ou a existncia de uma virtuosidade das aes
da sociedade civil (Passone, 2007).
O perfil dessas organizaes pode ser um indicador da natureza democrtica e cidad ou clientelista dos pactos atuais entre Estado e sociedade,
medida que reconhecem o cidado como portador de direitos e responsabilidades, ou reforam os antigos moldes de dependncia e patrimonialismo
nas relaes sociais. O agravante um cenrio delimitado por intervenes
oriundas tanto de contextos internacionais quanto nacional, marcadamente
fragmentado entre formas e nveis de mobilizao e organizaes sociais.
CONSIDERAES FINAIS
O recorte histrico apresentado resgatou as principais caractersticas
do aparato administrativo e legislativo relativo constituio da infncia e
adolescncia no pas, o qual passou por presses e reformulaes ao longo
do sculo XX.
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O recente fortalecimento das organizaes da sociedade civil e a discusso sobre a atuao de novos atores sociais no atendimento s polticas
sociais tm permitido iluminar o carter heterogneo da sociedade civil como
espao de disputas de interesses, principalmente em relao ao Estado e aos
recursos destinados a essas polticas. Isso refora a importncia da redefinio
dos limites entre o interesse pblico e o privado, bem como a tentativa de
constituir uma esfera pblica com qualidade tico-poltica, capaz de repor e
pactuar socialmente projetos polticos com a sociedade embasados na garantia
de direitos civis, polticos e sociais, e no combate aos projetos polticos autoritrios e a formas privatizadas de poder.
Contudo, so grandes os riscos de que as aes oriundas da sociedade
civil e da iniciativa privada desloquem a noo histrica de direitos pessoais
e coletivos, institudos na recente ordenao democrtica da sociedade brasileira, para antigas relaes sociais mediadas pela noo de benevolncia,
caridade, compaixo etc., reforando a cultura pautada por relaes afetivas
de dependncia matriz de polticas impregnadas pelo paternalismo, clientelismo e populismo. Para esses casos, a avaliao, a transparncia das aes e
a prestao de contas comunidade, o planejamento democrtico e participativo e as aes integradas so bons exemplos do caminho que o Estado e a
sociedade deveriam perseguir, para alcanarem juntos nveis mais autnomos
de desenvolvimento individual e coletivo.
O conflito oriundo da nova cultura de direitos e das antigas prticas assistencialistas de benevolncia e compaixo uma das constataes a que se
chega. Ele tambm se constitui em grande risco para a efetiva implementao
das polticas sociais de atendimento infncia e adolecncia.
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Criana e do Adolescente e d outras providncias. Braslia, 1990.
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Recebido em: maio 2009
Aprovado para publicao em: dezembro 2009
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Polticas sociais de atendimento...

POLTICAS SOCIAIS DE ATENDIMENTO S

Professor da Faculdade de Educao e coordenador do Ncleo de Estudos de

ERIC FERDINANDO PASSONE

Doutorando da Faculdade de Educao e pesquisador associado do Ncleo de Estudos de

Cadernos de Pesquisa, v.40, n.140, p. 649-673, maio/ago. 2010

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Entre os estudos realizados no campo das polticas sociais no Brasil, h

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Cadernos de Pesquisa, v.40, n.140, maio/ago. 2010

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a concepo arcaica de infncia e juventude presente no imaginrio social da

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da poltica social de atendimento criana e ao adolescente, oferecendo um

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Primeiros passos: marcos legais e normatizaes (1889-1930)

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Esse cenrio proporcionou o impulso mudana cultural em relao

Ressaltam, no plano das ideias, o movimento higienista associadoaos

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como produtiva. Essa estratgia estatal prolongou-se nas dcadas posteriores

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Lei de Segurana Nacional em 1935, reprimindo a ascenso de movimentos

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e municipal. Em 1940, criou-se o Departamento Nacional da Criana, rgo

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instituio e fonte de poder no processo de concesso de cidadania. As polticas

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negociao direta entre ambos, sem passar por mecanismos de representao

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nal LDBEN , em 1946, baseada nos princpios liberais e democrticos da

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Polticas sociais de atendimento...

Destacam-se entre os princpios e direitos prescritos pela declarao: o direito

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influenciados pelas Convenes Internacionais pelos Direitos da Infncia e pelos

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