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Stephen D. Krasner1
En el artculo se examina de qu manera el actual proceso de globalizacin incide en
la soberana de los estados nacin. Para esto se realiza una caracterizacin de cuatro
diferentes tipos de soberana (de interdependencia, interna, westfaliana y legal
internacional), y profundizando en ellos se concluye que los nuevos procesos y
actores generados por la globalizacin no han logrado an afectar de manera
determinante todos los tipos de soberana, as como tampoco generar nuevas
estructuras que puedan reemplazar al estado. Para el autor la soberana y la figura
del estado-nacin se han enfrentado a lo largo de la historia a amenazas ms serias
que las actuales, por lo cual afirma que tal vez se ha hablado apresuradamente de
la muerte del estado-nacin en el actual sistema internacional.
Palabras clave: Estado-nacin / soberana/ autonoma/ sistema internacional.
This article examines the ways in which current processes of globalization undermine the
sovereignty of the nation-state. Within this context, four types of sovereignty are analyzed
(interdependence, internal, Westphalian and legal-international). It is concluded that new
processes and actors generated by globalization have yet to affect all types of sovereignty in
a determnate fashion, while they have alsofaed to crate new structures capable ofreplacing
the state. According to the author, both sovereignty and the nation-state have confronted
more serious threats throughout history than those being faced at present, with which the
article concludes that prognoses concerning the death of the nation-state in the current
international system may well be mistaken.
Keywords: nation-state/ sovereignty /autonomy I international system.
INTRODUCCIN
La caracterstica definitoria de cualquier sistema internacional es la anarqua, la ausencia de cualquier fuente de autoridad jerrquica legtima. Los sistemas anrquicos
pueden, sin embargo, variar con respecto a
la sustancia especfica de las reglas e instituciones y al grado en que estas reglas son reconocidas y efectivas. El sistema internacional contemporneo tiene sus propias reglas
y actores. Los estados soberanos son el basa*
1
Este artculo es una versin revisada de la ponencia presentada por el autor en el taller "El estado del
debate contemporneo en las relaciones internacionales" organizado por el Departamento de Ciencia
Poltica y Gobierno de la Universidad Torcuata Di Telia, Buenos Aires, 27 y 28 de julio de 2000.
Profesor del Departamento de Ciencia Poltica, Stanford University.
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Una de las implicaciones de la autonoma es la mxima que dice que los estados no
deberan intervenir en los asuntos internos
de los dems, de la cual tambin se desprende que generalmente los estados soberanos
tienen algn grado razonable de control sobre sus fronteras y su territorio. Las teoras
racionalistas de las relaciones internacionales, tales como el realismo y el institucionalismo liberal, simplemente dan por supuesto que los estados soberanos (unitarios,
racionales, autnomos) son las unidades
constitutivas (buildingblocks) ontolgicas del
sistema internacional (Waltz, 1979; Keohane,
1984). De otro lado, los enfoques constructivistas ven al sistema de estados soberanos
como un producto de un entendimiento
intersubjetivo compartido (Ruggie, 1998).
Pese a estas diversas posiciones, existe muy
poco debate sobre la naturaleza del sistema
o el carcter de sus unidades bsicas.
Un nmero de analistas ha sugerido que
en el perodo contemporneo el estado soberano est siendo sometido a presiones sin
precedentes ejercidas especialmente por la
globalizacin y las normas de derechos humanos que cuestionan la viabilidad del sistema mismo. Por ejemplo, en Modernity at
Large Arjun Appadurai (1996) escribe que
"...he llegado a convencerme de que el Estado nacin, como una compleja forma poltica moderna, est en las ltimas" (Appadurai,
1996:19). Appadurai contina argumentando que "aun una inspeccin sumaria de las
relaciones dentro y entre los ms de 150 estados nacin que ahora son miembros de las
Naciones Unidas muestra que las guerras limtrofes, las guerras culturales, la inflacin
galopante, poblaciones inmigrantes masivas,
o serias fugas de capitales amenazan la soberana en muchos de estos estados"
(Appadurai, 1996:20).
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reas del mundo fueron colonizadas y descolonizadas; algunos pases en el este de Asia
experimentaron niveles de crecimiento sin
precedentes; y, quizs lo ms dramtico de
todo, el nmero de seres humanos en el planeta se increment de quizs 1.400 millones
de individuos en 1800 a ms de 6.000 millones en 2000. Durante los dos ltimos siglos
en que las reglas del sistema de estado soberano han sido ampliamente comprendidas,
el mundo ha cambiado mucho, probablemente ms que en ningn otro momento en
la historia humana.
Muchos observadores recientes han sostenido que el sistema de estados soberanos
est ahora bajo una tensin sin precedentes
debido a dos desarrollos: la globalizacin y
las normas internacionales cambiantes con
respecto a los derechos humanos. La globalizacin plantea desafos a las soberanas de
interdependencia as como a la soberana
interna debido a que amenaza al control del
estado. Las normas sobre derechos humanos
desafan a la soberana westfaliana/vatteliana
porque implican que las autoridades internas no son libres de fijar sus propias reglas
sobre el tratamiento dado a individuos dentro de sus fronteras.
Se ha sugerido que el aumento de la globalizacin es una amenaza a la soberana. Lo
que usualmente se afirma es que el estado
est perdiendo control sobre ciertas actividades, pero en algunos trabajos por lo menos han insinuado que esto tambin podra
producir cambios en las estructuras de autoridad. Un especialista en la situacin de las
telecomunicaciones globales asevera que "a
la larga, las telecomunicaciones transcendern el concepto territorial y la nocin de que
cada pas tiene control territorial sobre la
comunicacin electrnica se volver arcaica
en el mismo sentido en que el control naci-
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un 86% menos para la Argentina. La migracin dio como resultado una sustancial convergencia salarial entre Europa y EU y promovi una contraofensiva poltica que
contribuy al establecimiento de polticas
inmigratorias ms restrictivas (O 'Rourke y
Williamson, 1999; Williamson, 1996:16-18).
El comercio internacional tambin se ha
incrementado rpidamente desde principios
del siglo diecinueve. Los cambios tecnolgicos tales como el ferrocarril y el barco a
vapor redujeron los costos de transporte. Los
mercancas con relaciones de peso/valor altas, tales como granos, se volvieron competitivas internacional e intercontinentalmente.
Este estallido de comercio internacional fue
detenido abruptamente por la Primera Guerra Mundial y la relacin comercio/actividad econmica agregada se mantuvo baja
durante el perodo entre guerras y la Segunda Guerra Mundial. El comercio se increment nuevamente despus de 1950 igualando los picos alcanzados en el siglo
diecinueve para muchos pases en los aos
1980 y sobrepasndolos luego. El patrn, no
obstante, es disparejo. Las proporciones de
comercio de Estados Unidos han crecido de
un 10 a un 20 por ciento del PBN desde los
aos 1950, mientras que las de Japn han
permanecido estables (Thomson y Krasner,
1989).
En una historia informativa y perceptiva
de la globalizacin econmica en el siglo
diecinueve, Kevin O'Rourke y Geoffrey
Williamson (1999) escriben:
"Para 1914, casi no exista una aldea o
pueblo en cualquier parte del globo cuyos precios no estuvieran influenciados
por distantes mercados extranjeros,
cuya infraestructura no estuviera financiada por capital extranjero, cuyas habilidades de manufactura, ingeniera y aun
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En otras arenas diferentes a la econmica, la aseveracin de que la era contempornea representa un quiebre cualitativo con el
pasado es algo que tambin debera tomarse
con cierto escepticismo. El sida, que probablemente se origin en alguna remota parte
de frica, se ha diseminado alrededor del
mundo, pero en trminos del nmero de
muertos escasamente puede compararse con
pandemias anteriores como la peste bubnica en Europa durante la Edad Media, la
viruela que los europeos trajeron al Nuevo
Mundo y la gripe durante la primera parte
del siglo veinte.
La etapa final del siglo veinte tambin ha
sido testigo de la propagacin de ideas que
incluan normas tales como los derechos de
los indgenas y una cultura popular como la
del MTV (programa musical por cable). Pero
aqu, nuevamente, el grado del cambio puede estar siendo exagerado. La Reforma transform el mapa poltico de Europa dentro de
una dcada luego de que Lutero apostara
sus 95 Tesis en la puerta de la Schlosskirche
en Wittenberg. Obtener el precio correcto es
una cosa; quemarse en el infierno por toda
la eternidad es otra cosa bastante diferente.
Internet ha suministrado formas de comunicacin no slo muy rpidas, sino tambin
ampliamente disponibles y poco costosas,
pero el incremento ms dramtico en la velocidad de las comunicaciones no tuvo lugar en los aos 1980, sino en los aos 1860
cuando se completaron los primeros cables
telegrficos transatlnticos.
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ADAPTABILIDAD DE LA SOBERANA
De modo que aqu est el acertijo: la globalizacin y las estructuras normativas alternativas tales como los derechos humanos y de
minoras han desafiado en forma persistente a las soberanas westfaliana/vatteliana y
de interdependencia. Los cambios econmicos, demogrficos, militares y en el campo
de las ideas han sido excepcionalmente dinmicos durante los dos ltimos siglos. No
obstante, ningn conjunto alternativo de
arreglos institucionales ha suplantado a las
reglas asociadas con la soberana estatal, aunque se han establecido nuevos arreglos tales
como protectorados, dominios y entidades
regionales que coexisten con las normas de
soberana. La adaptabilidad de la soberana
es notable.
Salvo que se produzca una guerra nuclear o una invasin del espacio exterior, la
soberana no va a colapsar repentinamente.
Si las reglas, normas, e instituciones asociadas con la soberana cambian, esto slo podra ocurrir como resultado de cambios progresivos introducidos por tomadores de
decisiones pblicos o privados que persiguen sus propios intereses en un ambiente
tan complicado que hace imposible prever
todas las consecuencias de sus decisiones.
La emergencia del sistema de estados moderno en s, que se produjo a travs de varios siglos, ofrece una analoga histrica. Los
estados que eran entidades territoriales jurdicamente independientes y que se reconocan mutuamente no emergieron de repente
como producto de la Paz de Westfalia o de
ningn otro evento histrico. Las reglas de
soberana no fueron formuladas explcitamente en un paquete orgnico por ningn
terico o lder poltico. Ms bien, emergieron
a travs del tiempo y fueron adoptadas con
diferentes grados de fidelidad. El fin del
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Tercero, los actores polticos comprometidos con el sistema de estados soberanos tienen la opcin de desprenderse de funciones que no pueden manejar. Algunos
observadores que ven a la globalizacin socavando a la soberana han sealado correctamente que algunos estados ya no pueden
regular los flujos de capital internacionales
y, en consecuencia, su habilidad para conducir una poltica macroeconmica se ve
constreida. Algunos estados ms chicos que
no pueden perseguir polticas monetarias
autnomas pueden simplemente resignar su
control sobre esta arena. Los ejemplos ms
extremos de este fenmeno son la dolarizacin, con pases que adoptan una moneda
extranjera, el dlar, y abandonan todo esfuerzo por mantener una oferta de dinero nacional. Otros pases, Argentina es un ejemplo,
han adoptado medidas menos radicales que
estn diseadas para mantener un tipo de
cambio fijo entre la moneda nacional y el
dlar, aunque la credibilidad de tales compromisos es siempre cuestionable.
Tales transformaciones, auguran la cada del estado soberano y la emergencia de
alguna estructura institucional alternativa?
Este slo podra ser el caso de un desprendimiento de autoridad en alguna rea, una
reformulacin de la soberana interna en la
que al darse condiciones muy problemticas los actores polticos y econmicos significativos comenzaran a buscar nuevas estructuras que podran ser inconsistentes con
las reglas de soberana. Esto, por supuesto,
podra ocurrir. Pero es ms probable que los
estados ms dbiles y pequeos con regmenes polticos inestables tengan un mejor desempeo econmico si ceden el control de
sus propias polticas monetarias porque esto
reducir las chances de una inflacin. Una
rendicin tan franca de la autoridad macroeconmica sera ms problemtica para los
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de tratados en los que una potencia ms fuerte controla algunos aspectos de las polticas
de un estado ms dbil (usualmente, la poltica exterior) pero no otros, nos dan un ejemplo de un muante neutral semejante. Durante la expansin del poder occidental en
el siglo xix los protectorados eran particularmente convenientes porque provean un
control pero con costos limitados en cuanto
a la gobernabilidad. Los ejemplos incluyen
a Kuwait a fines del siglo xix, el tratamiento
norteamericano dado a Cuba durante la primera parte del siglo xx, y Kosovo luego de la
ocupacin por parte de la OTAN en 1999
(Lake, 1999; Strang, 1996:24; Oppenheim,
1992:267-274; Langley, 1989:21-22).
El ejemplo contemporneo ms interesante de una figura institucional es la Unin
Europea (UE). Consistente con las expectativas de un enfoque evolutivo, el status actual
de la UE ha emergido de complejas negociaciones a travs de un perodo de tiempo, diseadas para tratar temas especficos, antes
que de algn esfuerzo por cumplir con un
bien comprendido conjunto de reglas y normas. La UE tiene territorio, reconocimiento,
control, autoridad nacional, autoridad extra
nacional y autoridad supranacional. Su estructura est lejos de estar totalmente consolidada. Podra simplemente evolucionar hacia un estado federal convencional. Podra
quedar implantada como una nueva forma
institucional, una cuyo conjunto de atributos incluya autoridad supranacional y extra
nacional. En la actualidad, la UE ya es una
estructura que ha desplazado a la soberana
convencional dentro de Europa misma. La
UE ha reducido la soberana westfaliana/
vatteliana de sus miembros, alterado la estructura de sus instituciones polticas domsticas, y ha creado una entidad legal internacional que coexiste con sus estados
miembros. En el mbito internacional ms
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amplio, sin embargo, es una figura institucional que coexiste con entidades polticas
que todava abrazan reglas de soberana convencionales.
Las instituciones cambian porque las circunstancias, usualmente las materiales, cambian. Histricamente, algunas reglas internacionales han sido aniquiladas cuando
entidades polticas con poder asimtrico,
previamente distantes entre s, repentinamente se involucran en confrontaciones
militares directas. Si las reglas contemporneas cambian, esto ser como resultado de
elecciones incremntales hechas por lderes
motivados por clculos de inters a corto
plazo antes que por algn plan comprensivo. En el ambiente contemporneo resulta
difcil identificar porqu o cmo dicho proceso podra iniciarse.
CONCLUSIONES
La soberana no ha sido un conjunto inseparable de reglas orgnicamente relacionadas. Diferentes elementos de soberana no
estn relacionados lgicamente ni han ocurrido empricamente siempre juntos. Los temas de globalizacin y derechos humanos,
que han recibido tanta atencin en los anlisis contemporneos, no son problemas nuevos sino viejos. Los estados siempre han luchado por controlar el flujo a travs de las
fronteras de ideas, bienes y personas. El derecho de los gobernantes a establecer leyes
unilateralmente y en forma autnoma para
sus propias entidades polticas ha sido desafiado por actores externos preocupados por
la seguridad internacional, los derechos de
minoras y la responsabilidad fiscal. Aquellos que detentan el poder en el sistema actual no tienen un incentivo para idear un
nuevo conjunto de reglas que desplazara a
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polticas especficas, sino tambin a la autoridad del estado exigiendo una mayor rendicin de cuentas de sus actos (accountability)
o exponiendo a lderes polticos al escarnio
pblico. Los militares argentinos retrocedieron en su poltica de hacer desaparecer a
individuos y de negar todo conocimiento
de crimen alguno debido a que la presin
ejercida por las ONG en favor de los derechos humanos promovi las sanciones
impuestas por los estados occidentales que
incluyeron reducciones en la ayuda econmica y militar (Keck y Sikkink, 1998).
El ciberespacio crear oportunidades
para nuevos tipos de actividades criminales
o simplemente maliciosas. Los virus generados en un pas pueden congelar el correo
electrnico y destruir archivos en todo el
mundo. Individuos de un pas pueden penetrar los sistemas de computacin de otros
pases. Tales actividades problemticas podran ser enfrentadas mediante sistemas legales nacionales, siempre y cuando cuenten
con las leyes y mecanismos de ejecucin
apropiados, algo que no puede darse por
sentado. Los crmenes ms problemticos
podran ser aquellos que se originan en lugares que no son controlados efectivamente
por ningn estado. En algunos lugares es
ms fcil tener una buena conexin de Internet que una soberana interna efectiva.
Las ONGT, las organizaciones internacionales y el ciber crimen plantean nuevos
desafos al control del estado y, en algunos
casos, tambin lo hacen a la autoridad del
mismo. Con respecto a las reglas de soberana, sin embargo, la pregunta que cabe es:
estos desafos generarn nuevas reglas y
normas que podran socavar o suplantar
aquellas asociadas con la soberana? Para las
ONGT, la respuesta es no. Las ONGT no son
estructuras de gobernabilidad alternativas;
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tipos de crimen, podra ser ms o menos controlado. En aquellas reas sin un control
poltico efectivo las actividades ilcitas podran ser mucho ms extensivas. Este es un
problema que pide a gritos que se inventen
algunos arreglos institucionales nuevos, figuras institucionales, que coexistiran con
estados soberanos. Una forma actualizada de
protectorado, en la que ciertas actividades
dentro de un rea especfica fueran reguladas por actores externos, podra ser una posibilidad. Los costos de tales iniciativas en
trminos de gobernabilidad (quin quiere
hacerse cargo de Chechenia, por ejemplo?)
podran, sin embargo, ser inmensos. Alternativamente, los gobiernos, dentro de cuyo
territorio se estuvieran produciendo tales
actividades, podran optar por, o ser alentados a, nombrar extranjeros para fiscalizar
ciertas clases de actividades. Indonesia, por
ejemplo, contrat funcionarios de aduana
holandeses.
Otra posibilidad, una con un historial
ms largo en el mbito internacional, sera la
afirmacin de autoridad extra territorial por
parte de estados que cuentan con sistemas
judiciales en lo penal que funcionan bien.
Estas afirmaciones podran tener lugar con
o sin el acuerdo de los estados observados.
Las actividades norteamericanas relacionadas con las drogas podran proveer un modelo para los temas relacionados con el ciber
crimen. El Acta Contra el Abuso de Drogas
(Antinarcticos) de 1986 haca ilegal la fabricacin de drogas fuera de los Estados Unidos que estaban destinadas para ser exportadas a territorio norteamericano. Esta ley
provea una base legal a los funcionarios
norteamericanos para procesar a nacionales
extranjeros que quizs nunca haban pisado
los EU. Los funcionarios norteamericanos
han operado desde hace tiempo en otros
pases, a veces con el consentimiento del
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estado. Una prdida del control puede precipitar una crisis de autoridad, pero aun una
crisis de autoridad es slo una condicin
necesaria pero no suficiente para desarrollar nuevas estructuras de autoridad. Nuevas reglas podran emerger en una forma
evolutiva como resultado del proceso de
ensayo y error llevado a cabo por actores racionales pero miopes. Pero estos arreglos
como, por ejemplo, la accin policial internacional, probablemente coexistirn con las
estructuras soberanas convencionales en vez
de suplantarlas. La adaptabilidad de la soberana es, sino otra cosa, un reflejo de su
tolerancia frente a las alternativas.
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