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cultural que permitir repensar uma nao que parece navegar deriva, carente de agentes ou
coalizes polticas e sociais expressivas capazes de vocalizar qualquer projeto nacional digno
desse nome.
Os grandes projetos voltam pauta nos ltimos anos, de que so exemplares megaempreendimentos hdricos transposio das guas da bacia do So Francisco, hidreltricas
de Belo Monte e Madeira. H, porm, uma decisiva mudana do que se passa hoje em relao
ao que aconteceu nos anos 70: agora, grande parte da empresas e de seus empreendimentos
territoriais no mais esto sob controle do estado brasileiro. A privatizao do Setor Eltrico,
da CVRD, da CSN, da rede ferroviria, etc, ao lado da ausncia ou fragilidade do
planejamento em uma srie de setores estratgicos, tem como conseqncia o imprio de
opes e decises de empresas privadas, estas sim tornadas soberanas. A privatizao dos
setores responsveis pela infra-estrutura acabou tendo como corolrio a privatizao dos
processos de planejamento e controle territorial que so intrnsecos aos grandes projetos.
Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial
de organizao e transformao dos espaos, um grande potencial para decompor e compor
regies. Por sua prpria natureza, projetam sobre os espaos locais e regionais interesses
quase sempre globais, o que faz deles eventos que so globais-locais ou, para usar a feliz
expresso cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados.
Interessante, nesta rpida reflexo sobre os GPIs, lembrar a natureza dos processos
decisrios que lhes do origem. Ora, quase sempre se fazem nos corredores e gabinetes,
margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e distante de qualquer debate
pblico. Antes de estruturar territrios e enclaves, o grande projeto estrutura e se estrutura
atravs de grupos de interesses e lobbies, coalizes polticas que expressam, quase sem
mediaes, articulaes econmico-financeiras e polticas. O local, o regional, o nacional e o
global se entrelaam e convergem, na constituio de consrcios empresariais e coalizes
polticas.
Projeto
industrial,
controle
territorial,
empreendimento
econmico
O que se pretende sugerir, aps estas rpidas notas, que os GPIs so uma forma de
organizao territorial que a tudo se sobrepe, fragmentando o territrio e instaurando
circunscries e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razo
possvel afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de
fragmentao do territrio. Acresa-se que hoje seu potencial estruturador reafirma a
privatizao de nossos recursos territoriais e refora tendncias ao enclave e fragmentao.
2.2. Guerra dos lugares
Se os grandes projetos, enquanto modo de apropriao e organizao territorial, nos
vm dos anos 60 e 70, a disputa entre municpios e estados para atrair capitais fato mais
recente entre ns, passando a assumir relevncia na ltima dcada do sculo passado. A
guerra fiscal expressa, de um lado, o vcuo de polticas territoriais na escala federal, e, de
outro lado, a emergncia de novas formas de articulao entre capitais e foras polticas que
favorecem uma redefinio das relaes entre as escalas sub-nacionais (municipal, estadual,
regional), nacional e global.
Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconhea a
autonomia de estados e municpios, mas, tambm, ao mesmo tempo, sua necessria
solidariedade e complementaridade. Esta situao propicia a ecloso de uma guerra de todos
contra todos da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas, que promovem
verdadeiros leiles a ver quem oferece mais vantagens fiscais, fundirias, ambientais, etc.
O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidade de mediar e liderar
prticas de cooperao federativa. Em suas relaes com as instncias sub-nacionais, o
governo federal hoje praticamente se limita a exercer presso para impor-lhes a
responsabilidade fiscal, leia-se a solidariedade forada ao arrocho fiscal em perfeita
consonncia com as orientaes do FMI, que sempre se preocupou em assegurar que o
esforo fiscal no ficaria restrito Unio e atingiria igualmente estados e municpios. Assim,
apesar de receberem atribuies crescentes, as instncias sub-nacionais foram conduzidas a
aceitar uma renegociao de suas dvidas com a Unio que comprometeu grande parte de suas
parcas receitas.
Ademais, foram vtimas de um verdadeiro golpe fiscal,
com a criao de
grupos
diferente e com personagens quase sempre renovadas. Com efeito, a democracia eleitoral
impe novos modos de articulao da hegemonia e das relaes entre grupos dominantes a
nvel nacional e nos nveis sub-nacionais.
No foram, porm, apenas os regimes autoritrios que se propuseram a eliminar as
bases polticas e institucionais das oligarquias regionais e suas formas atrasadas de
exerccio do poder e uso do aparelho estatal. Tambm as ideologias desenvolvimentistas, em
seus inmeros matizes, prometeram que a industrializao e urbanizao conduziriam, enfim,
modernizao da sociedade e do estado brasileiros. Apenas para citar um exemplo, vale
lembrar que o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, em seu famoso
relatrio, propugnava uma plataforma desenvolvimentista e industrialista que enunciava
claramente a necessidade da modernizao tambm das elites dirigentes:
Durante muitos anos o esfro da industrializao ter como objetivo reduzir o
desemprgo disfarado nas zonas urbanas, alm de intensificar o processo de
formao de nova classe dirigente na regio, at o presente orientada quase
exclusivamente por homens ligados a uma agricultura tradicionalista e alheios
ideologia do desenvolvimento (GTDN, 1959 p.54 nfase do autor)
Transcende o escopo deste trabalho o exame das origens e razes da longevidade dos
padres clientelsticos que perseveram nos processos de constituio e legitimao das
representaes polticas em grande parte do espao nacional, inclusive em grandes cidades. O
fato que se impe reconhecer que as redes de patronagem/clientela que tecem boa parte do
Estado brasileiro, estabelecem formas de defesa e negociao de interesses segmentados
totalmente estranhos e alheios a polticas e projetos nacionais. A incapacidade continuada dos
partidos polticos brasileiros de se constiturem em verdadeiros partidos nacionais apenas
uma das conseqncias, e no a menos grave, destes processos. tambm, sem dvida, um
importante fator de sua reproduo.
O processo de fragmentao clientelstica, em que cargos e recursos pblicos so
mercadejados nas trocas de votos e apoios cruzados entre foras e coalizes polticas
nacionais e sub-nacionais, apontam para algo muito mais profundo e grave que a crise tica
do homem pblico brasileiro, como repete retrica quase sempre vazia das mesmas
personagens que encenam o drama. Na verdade, estamos diante de novas e reiteradas
manifestaes da forma atravs da qual se estrutura, reproduz e exerce a dominao poltica
no pas e, para ser mais concreto, a forma como funciona o aparato estatal brasileiro, em seus
mltiplos nveis e instncias.
Grandes
projetos,
neo-localismo
competitivo
empreendedorista,
velhos
10
11
perversos gerados pelo funcionamento das foras de mercado, agora, como anunciou Castells,
o mundo mudou ... e o planejamento deve mudar. Agora, o planejamento e o planejador
devem ter em vista como favorecer a racionalidade prpria ao mercado: na ordem do dia o
planejamento orientado pelo e para o mercado - market oriented planning e market friendly
planning.
Assim, as prticas concretas que coalizes locais adotam na promoo da guerra dos
lugares, aprofundando os processos de fragmentao territorial, encontram-se ancoradas em
teorias de circulao internacional, altamente valorizadas no mercado das agncias
multilateriais e dos consultores internacionais13.
bom no esquecer que os tericos do planejamento estratgico se apiam em to
abundante quanto repetitiva literatura que vai reinventar as virtudes das dinmicas
tecnolgicas e econmicas locais. Capital social, interfaces e interaes dos clusters ou
arranjos produtivos territorializados, solidariedades, redes de pequenos produtores
independentes, tudo isso emerge em espaos dinmicos de um outro mundo capitalista, livre
do capital financeiro e dos oligoplios. Tomando alguns exemplos vistos como sucesso, como
a inexorvel Terceira Itlia, esta literatura promete o paraso s cidades e regies que forem
capazes de explorar suas vantagens, superar os conflitos internos atravs de uma atitude
cooperativa, enfrentarem confiantes e sem temores o mundo hostil da globalizao. Afinal, o
lugar estaria se revalorizando pelo que tem de flexvel, diverso, especfico, j que se estaria no
limiar de uma nova era, caracterizada pelo fim da centralizao, da concentrao, da
massificao e da estandardizao e [a vitria] de uma utopia antifordista, caracterizada
pela flexibilidade, pela diversidade e, em termos espaciais, pelo localismo (Ash Amin e
Kevin Robins, apud. Brando, 2005).
No se pretende ter desenvolvido aqui uma crtica extensiva e aprofundada dos
fundamentos terico-conceituais das concepes e prticas que contribuem para a
fragmentao territorial e so hoje hegemnicas no campo do planejamento territorial
urbano e regional. Outro era o objetivo desta sesso: identificar os fundamentos tericos
destas prticas e sugerir que a crtica s prticas no ser completa, nem mesmo possvel, se
no estiver, ela tambm, calcada num esforo terico que submeta crtica as teorias e
conceitos com que operam planejadores, decisores e dirigentes polticos.
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Brasil que deu certo, se assiste forte difuso de ideologias do que se poderia chamar de um
exclusivismo territorial, algumas vezes prximas da xenofobia14.
No caso de cidades mdias e grandes, o neo-localismo competitivo aparece tambm
como expresso ideolgica e poltica de coalizes que buscam estabelecer projetos
hegemnicos pela construo de um patriotismo cvico que se sobreponha aos conflitos. Se
Barcelona hoje quase que o modelo mitolgico destas coalizes, na verdade o DNA de seu
empreendorismo tambm pode ser encontrado nas cidades americanas estudadas por Molotch
(1976).
Se o neo-localismo parte, por assim dizer, de um esforo de grupos dominantes locais
para encontrar insero global que favorea uma sada para a crise, no caso dos GPIs, ao
contrrio, grupos locais so simplesmente paisagem, ou, na melhor das hipteses, scios
menores de dinmicas territoriais que se elaboram e decidem nas esferas nacional e
internacional. Pela prpria massa de capital, territrio e recursos ambientais mobilizados, os
interesses que se movem atravs dos GPIs se situam nas grandes corporaes nacionais e
multinacionais. Como visto, no passado, e ainda no presente para certos setores, o Estado
desempenha
papel
central
na
viabilizao
financeira,
industrial
poltica
dos
empreendimentos; isto significa que a legibilidade destes processos passa por um exame das
formas prevalecentes de representao e disputa de interesses no interior mesmo do aparelho
estatal.
Cabe, porm, destacar que as mediaes entre interesses globais e a implantao
localizada dos grandes projetos podem ser vrias e complexas. Assim, por exemplo, ao
mesmo tempo em que o GPI engole o lugar ou a regio, grupos de interesse local podem
acionar mecanismos e prticas tpicas do neo-localismo competitivo, oferecendo a grandes
capitais benefcios e vantagens, alm de apoio poltico. Estas vantagens, em muitos casos,
assumem a forma de isenes fiscais ou ambientais, cujos custos sociais sero assumidos pelo
conjunto da sociedade local ou, mesmo, em certos casos, nacional. O prprio estado nacional
tem incorrido em prticas deste tipo, quando, por exemplo, atravs de empresas energticas
estatais, disponibiliza energia eltrica a preos subsidiados para o fomento de indstrias
eletro-intensivas.
Os padres e formatos de organizao territorial, assim como os vetores de
fragmentao, no se atualizam seno porque so expresso de foras sociais e econmicas
que se estruturam em coalizes de poder, quase sempre associando grupos locais, regionais,
nacionais e internacionais. Indo mais longe, seria possvel sugerir que a identificao e anlise
destas mltiplas formas de organizao dos interesses dominantes traria importantes
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elementos para uma anlise das formas de estruturao e operao do Estado brasileiro15.
Afinal, o que o Estado brasileiro ps-constituio de 1988 seno, em boa medida, a
combinao heterclita destas (e outras) mltiplas formas de organizao, manifestao,
articulao e defesa de interesses corporativos e segmentrios, em que diferentes coalizes de
grupos disputam recursos inclusive territoriais nas escalas local, estadual, regional e
nacional?
V. DESAFIOS
A reverso das tendncias dominantes, que hoje submetem a dinmica territorial
brasileira s foras fragmentadoras, no uma operao terica, muito embora no possa
abdicar de uma teoria. Tampouco uma operao metodolgica, embora certamente
estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Tambm no pode ser vista como
uma simples operao institucional, o que no significa que possa ir adiante sem desmontar
mecanismos institucionais montados nos ltimos anos e inventar novos modos de
institucionalizar prticas republicanas e democrticas.
Mas um novo projeto territorial, inseparvel de um novo projeto nacional, remete
sobretudo questo da constituio de sujeitos polticos. Desencarnados de grupos sociais que
os sustentem, novas projetos territoriais no sero mais que exerccios diletantes, produo de
planos natimortos.
Cabe, pois, aos analistas e aos que pretendem se engajar seriamente na elaborao de
um novo projeto territorial, perscrutar na sociedade brasileira se, e em que medida, emergem
foras sociais capazes de assumi-lo, encarn-lo.
Com um pouquinho de otimismo e um certo esforo, possvel vislumbrar a
emergncia destas foras. So os movimentos sociais territorializados, que elaboram, embora
muitas vezes de maneira ainda insuficiente, novos projetos para suas regies. Assim, por
exemplo, o Movimento de Defesa da Transamaznica e do Xingu, os movimentos de
atingidos por barragens, os movimentos de luta contra o deserto verde implantado pelo
complexo agro-florestal. No seria exagero afirmar que, pela primeira vez em nossa histria,
movimentos populares se confrontam, de maneira direta e consciente, com a problemtica da
estruturao e desenvolvimento territoriais.
H que considerar tambm a consolidao de organizaes populares de mbito
nacional: Movimento dos Sem Terra, Movimento de Pequenos Agricultores, Central de
Movimentos Populares. Tambm as Centrais Sindicais so hoje foras nacionais CUT,
CGT, Fora Sindical CONTAG, Federaes de Servidores. Enquanto partidos e grupos
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19
NOTAS
1
Uma primeira verso deste texto foi apresentada no Painel Desigualdades Regionais,
Urbanizao e Ordenamento Territorial no Brasil: Desafios e Perspectivas, no Seminrio
Internacional Polticas de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas Luz das
Experincias da Unio Europia e Brasil, promovido pelo Ministrio da Integrao Nacional,
Braslia, 23-24/03/2006.
2
Ver, por exemplo: Guimares, 1989; Diniz, 1995; Bacelar, 2000; Oliveira, 1977; Vainer e
Arajo, 1992
3
A agenda da IIRSA Iniciativa de Integrao Regional Sul-americana tpica, resumindose a uma carteira de mega-empreendimentos de infra-estutura que se limitam a alisar o
espao para a circulao do grande capital em suas vrias formas. Por outro lado, so risveis
as peripcias de discusses e acordos Brasil-Argentina sobre o setor automotivo, em que os
governos nacionais aparecem falando em nome de suas indstrias nacionais, comandadas, l
como c, pelos mesmos gigantes da indstria automobilstica mundial Fiat, Volkswagen,
General Motors, etc. A recente crise em torno do contrato do gs Brasil-Bolvia, resultante da
nacionalizao no pas vizinho deixou sombra uma das principais personagens do drama, a
transnacional, que, na verdade, falou pelo lado boliviano at sua falncia.
4
Vale a pena lembrar que, embora esgrimindo razes e projetos distintos, exorcismos da
dimenso nacional so praticados tanto no campo considerado de esquerda (Hardt e Negri,
2001 e Castells, 2001), quanto por arautos celebrados do mercado global (ver, por exemplo,
Ohmae, 1966)
5
Para uma discusso sobre o efeito desconcentrador destes grandes projetos e algumas de
suas consequncias, ver, por exemplo, Torres, 1993.
6
Em seu favor poder-se-ia argumentar que alguns GPIs exploravam complementaridades
inter-regionais, transformando parcelas do territrio nacional em fornecedoras de insumos de
vrios tipos para a indstria do Sudeste e favorecendo, desta forma, uma integrao
econmico-industrial antes inexistente. Mas no se deve esquecer que, j nos anos 70 e incio
dos 80, surgiram enclaves mnero-metalrgicos-energticos o mais exemplar o complexo
Carajs-Tucuru-ferrovia-indstria do alumnio-porto , quase inteiramente voltados para a
exportao, prenunciando processos que viriam a se aprofundar anos depois
7
Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Lourival Fontes, Francisco Campos, Cassiano Ricardo,
entre outros.
8
A Poltica de Integrao Regional <...> repele a limitao regional, a curto e mdio
prazos, do processo econmico brasileiro (Presidncia da Repblica, 1971, p. 27)
9
O paradoxo ganha tons verdadeiramente dramticos quando se evidencia que os trs ltimos
mandatos presidenciais foram exercidos por duas lideranas poltico-partidrias surgidas no
ocaso da ditadura, enraizadas poltica e culturalmente no estado de So Paulo e expresso do
que ali haveria de mais moderno a classe trabalhadora do espao industrial-metropolitano
(PT) e as elites burguesas esclarecidas (PSDB). Vocacionadas e originalmente comprometidas
com a modernizao do estado e da democracia brasileiras, estas lideranas, assim como as
foras polticas e sociais que as constituram, acabaram, cada uma a seu modo, engajadas em
alianas que reafirmaram a fora poltica das redes de patronagem-clientela, reforaram
oligarquias de tipo tradicional, colocando no centro do processo poltico atores que aparecem
como anes sem jogo de palavras com relao tarefa gigantesca de construir um projeto
nacional nos marcos da formas contemporneas da globalizao.
20
10
Mais ou menos mesma poca, foi tambm de grande relevncia o trabalho de Myrdal
(1960), segundo o qual um efeito de causao circular levaria ao agravamento das
disparidades regionais, no havendo razes para esperar, como propunham os pensadores neoclssicos, que estas desapareceriam graas ao funcionamento do mercado e circulao de
fatores num espao livre de barreiras.
11
verdade que tanto no caso de grandes projetos agro-florestais (expanso da soja na
Amaznia) quanto energticos (grandes aproveitamentos hidreltricos), a questo da
competitividade e dos baixos custos tem sido questionada, uma vez que os clculos
custo/benefcio no consideram as perdas sociais e ambientais resultantes dos GPIs. Para uma
discusso da questo no caso de projetos hidreltricos, ver, por exemplo, Vainer, 2005.
12
A ruptura decisiva de Castells com toda sua produo dos anos 60 e incio dos anos 70 fica
clara no seu reconhecimento de alguns dos pressupostos bsicos da Escola de Chicago, alvo
principal de seu pesado, embora nem sempre consistente, ataque sociologia urbana. <>
la ciudad, tanto en la tradicin de la sociologa urbana como en la conciencia de los
ciudadanos en todo el mundo, implica un sistema especfico de relaciones sociales, de cultura
(...) (Borja e Castells, 1997, p. 13).
13
Apenas um exemplo: o Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de InfraEstrutura Urbana (PRODUR), financiado pelo Banco Mundial e levado frente pelo governo
baiano, entre 1997 e 2004, exigia que os municpios interessados em obter recursos para obras
de infra-estrutura e outras elaborassem um plano estratgico (Browne, 2006). Para um
discusso inicial acerca do mercado de consultorias urbanas, ver 2003.
14
sabido, embora no haja estudos abrangentes detalhados a respeito, quo extensiva a
difuso de prticas de restrio entrada em grande nmero de municpios mdios do interior
do pas, buscando impedir, ou pelo menos dificultar, a entrada de imigrantes pobres. Ver, a
este respeito, Vainer, 1996.
15
Apenas para citar as potencialidades deste tipo de abordagem. O Setor Eltrico brasileiro
tem em carteira dois mega-empreendimentos, ambos na Amaznia: a Usina Hidreltrica de
Belomonte, no rio Xingu, e as Usinas Hidreltricas de Jirau e Santo Antnio, no rio Madeira.
Pelos vultososos investimentos e por seus impactos, se levados adiante estes dois projetos
redesenharo tanto a bacia do rio Xingu e, de certa maneira, parte expressiva da Amaznia
Oriental, quanto a do rio Madeira e a Amaznia Ocidental. Estes projetos esto em disputa e
so levados adiante por diferentes coalizes. O paradoxal que o estado brasileiro, de uma
maneira ou de outra, ele tambm segmentado, se divide: a Eletronorte defende com unhas e
dentes o projeto Belomonte, enquanto Furnas, associada Oderbrecht, se lana luta e a todo
tipo de lobby para assegurar uma deciso favorvel ao projeto Madeira.
21