El Impuesto Predial municipal en Antioquia:

Hacia el diseo de un recaudo ptimo.

-Resumen Ejecutivo-

Coordinadores Acadmicos
Alberto Naranjo Ramos
Juan Carlos Muoz Mora

Investigadores Asistentes
Manuel Mesa Aristizabal
Sebastian Londoo Sierra

Universidad EAFIT
Gobernacin de Antioquia
Medelln
2011

1.

Introduccin

El impuesto predial en Colombia y particularmente en Antioquia sigue siendo

una de las dos fuentes de ingresos propios ms importantes a nivel municipal (junto
con el impuesto de industria y comercio). Este es un tributo creado por el Congreso
de la Repblica y a los municipios entendidos como entidades territoriales, a travs
de los Concejos, les corresponde la jacin de la tarifa aunque dentro de unos rangos
jados por la ley misma. Es as que el carcter municipal del tributo est dado por
la titularidad de las autoridades locales en cuanto a la jacin de la tarifa y la autnoma administracin y destinacin de los recursos, y no porque el impuesto nazca
en la administracin municipal.
El impuesto predial constituye una oportunidad de desarrollo para las regiones,
las cuales pueden incrementar el ujo de inversin en las economas locales generando
dinmicas positivas para el crecimiento econmico. No obstante, existen diversos obstculos de orden poltico, econmico y cultural que distorcionan el diseo de tarifas
ptimas, dejando a los municipios con niveles tarifarios por debajo de su potencial.
Pero el diseo de la tarifa solo es el primer obstculo, las estructuras burocrticas
locales y los mecanismos de incentivos para la evasin hacen que los municipios se
enfrenten a recaudos inferiores debido al no pago.
As, existen dos momentos en los cuales los municipios podran intervenir para
mejorar sus ingresos del impuesto predial: el diseo de la tarifa y el recaudo. Si bien
hay factores no observados que intervienen en cada uno de estas dimensiones1 , existen
caractersticas propias medibles de los municipios que permiten tener aproximaciones
cuantitativas sobre el impuesto predial. En este sentido, la siguiente seccin propone
una primera aproximacin a los determinantes del recaudo en el impuesto predial
en los municipios de Antioquia, en el perodo 1997 a 2009, el cual podra ilustrar
el segundo elemento en cuanto al recaudo de manera agregada. Ahora bien, en lo
1 Como

la corrupcin, la cultura de pago o el mecanismo de cobro de cada municipio, entre otros

referente tanto al recaudo como al diseo de las tarifas municipales, la seccin dos
introduce el anlisis de evasin municipal el cual permitir tener una aproximacin
detallada de este elemento, y la ltima seccin concluye con polticas de recomendacin.

2.

El recaudo del impuesto predial en Antioquia

Aunque el recaudo del impuesto predial per capita en trminos reales creci de
manera agregada en todo el perodo de estudio (ver Grco 1, panel (a)), este aumento no fue homogneo en los municipios en tanto que algunos se separan de la
media en gran proporcin mientras otros se mantienen muy constantes. En particular, se destaca los casos de municipios como San Rafal, San Jeronimo, Bello y la Ceja,
los cuales presentan crecimiento promedio del 10 por ciento (ver Grco 1, panel (b)).

(a) Departamental

(b) Municipal

Grco 1: Recaudo por predial per capital (pesos constantes 2009)

El Predial es uno de los impuestos autnomos ms importantes que tienen los
municipios. El Grco 2 permite ver que el promedio del predial como proporcin
de los ingresos a nivel Departamental, el cual disminuye a lo largo de los aos de la
3

muestra pero se mantiene por encima del 30 por ciento en todos los casos. Lo anterior conrma la importancia de este impuesto dentro de los recursos de los gobiernos
local de manera agregada. No obstante, se destaca el incremento proporcionalmente
mayor de otros tributos. Lo anterior es particularmente cierto para los municipios
que su recaudo representa en promedio el segundo mayor rubro de los ingresos propios de los municipios. As, la importancia del predial dentro de los ingresos propios
de los municipios que se ha evidenciado est sujeta a la dimensin scal, como la
dependencia de los recursos del SGP y de transferencias y regalas, por lo que el
recaudo de los diferentes municipios vara considerablemente. El Grco 2 permite
observar que si bien hay municipios (en general, los ms grandes con mayores instituciones pblicas) donde la proporcin del predial no es tan alta, hay algunos otros
donde esta proporcin se encuentra por encima del 80 por ciento, lo cual hace vital
la optimizacin del recaudo de estos recursos.

(a) Departamental

(b) Municipal

Grco 2: Promedio del Recaudo por predial como porcentaje de los Ingresos Tributarios totales en Antioquia
Ahora bien, en cuanto a las actualizaciones catastrales. Como ya se mencion,
las actualizaciones rurales son ms costosas y difciles de realizar que las urbanas.
Lo anterior es especialmente cierto en municipios cuyas caractersticas geogrcas
o condiciones de seguridad dicultan la presencia continua de las autoridades en la
4

totalidad del territorio municipal. Esto es consistente con lo que se observa en los
Grcos 3, en tanto que las actualizaciones rurales son evidentemente menos comunes que las urbanas. Asimismo, el hecho de que slo un muncipio haya realizado
actualizaciones en 1995 mientras y que las actualizaciones vayan aumentando hasta
un nivel de 70 rurales y 95 urbanas en 2009 reeja el mencionado esfuerzo por parte
de las autoridades locales por aumentar el recaudo.

(a) Urbana

(b) Rural

Grco 3: Municipios que realizan actualizacines catastrales

Adicionalmente, en cuanto a la dimensin social del recaudo, el Grco 4 muestra
el promedio del recaudo por predial para municipios que en cada ao tuvieron ms
o menos de 3 ataques por parte de Grupos Armados al Margen de la Ley. En todos
los casos se observa que los municipios que sufrieron menos de tres ataques tienen un
recaudo promedio signicativamente mayor2 que aquellos municipios que sufrieron
ms de tres ataques, lo cual impicara que la incidencia de la violencia es relevante
para la determinacin del recaudo.
Adicional al efecto directo de los ataques sobre la capacidad de recaudo de los
municipios, la violencia (posiblemente indirecta, en localidades cercanas pero sin ataques en el municipio) tiene otra consecuencia que atenta contra el recaudo y es el
2 Esta

diferencia es estadsticamente signicativa

Grco 4: Recaudo por predial segn el nivel de violencia

desplazamiento de la poblacin. El recaudo promedio de los municipios que tienen
en cada ms y menos de 100 personas desplazadas puede observarse en el Grco 5,
la cual permite observar que para los municipios que tienen mayor nivel de desplazamiento, el recaudo es signicativamente menor3 .
En resumen, para conocer las condiciones de los determinantes del recaudo durante el periodo de estudio, las caractersticas de las variables includas en el modelo
se presentan en la Tabla 1.

2.1.

Determinantes del recaudo del impuesto predial en Antioquia

Para lograr que los municipios de Antioquia, a travs del apoyo de la Gobernacin
del departamento, puedan incrementar el recaudo del impuesto predial con el n de
aumentar el nivel de desarrollo de sus municipios tres condiciones son necesarias.
3 Esta

diferencia es estadsticamente signicativa

Grco 5: Recaudo por predial por nmero de desplazados

Tabla 1: Estadsticas descriptivas variables utilizadas

Variable
Observaciones
Media
Desv.Est. Mximo
Predial per cpita
1495
29706.31 31159.72 314657.30
Actualizaciones urbanas
1495
33.55
22.02
91
Actualizaciones rurales
1495
22.79
15.94
68
Proporcin de predios rurales
1495
0.55
0.20
0.92
Avalo per cpita
1495
3893781
4251046 77600000
Grade dependencia SGP
1495
0.51
0.15
0.99
Otros tributos per cpita
1495
50142.56 61673.40 540431.80
Gasto total per cpita
1495
488551.10 367488.50 10300000
Desplazados expulsados
1495
269.18
732.80
9269
Desplazados recibidos
1495
188.34
677.56
11654
Ataques
1495
2.18
3.48
36

Primero, entender tericamente qu comportamientos, tanto del contribuyente como

de la autoridad municipal, llevan a tener el nivel de recaudo que efectivamente se
tiene y al mismo tiempo el nivel de evasin del impuesto. Segundo, estudiar cules
son los principales determinantes que efectivamente afectan el recaudo y la evasin
a la luz del contexto terico. Y tercero, analizar qu aspectos de poltica pblica
apoyaran el aumento del recaudo a travs de su efecto directo e indirecto en estos
determinantes.
Para entender los determinantes del recaudo del impuesto predial a nivel muncipal (y por lo tanto tambin aspectos de evasin) es necesario analizar tanto las
relaciones de costo-benecio para el contribuyente (efectos del impuesto predial en
la economa municipal) como elementos de justicia, equidad, popularidad y administracin del impuesto (efectos del impuesto predial en el gobierno municipal y la
sociedad).
Por lo tanto, los factores que determinan la tasa de evasin de un impuesto pueden
ser tanto econmicos (probabilidad de ser encontrado no pagando el impuesto, multa
de no pagar el impuesto, la tasa misma del impuesto, y el ingreso del contribuyente),
como morales (conanza en el gobierno, complejidad y justicia del sistema impositivo, y nivel de religiosidad del contribuyente, entre otros)4 . Es as como elementos
de ineciencia administrativa, corrupcin, recursos scales disponibles, benecios y
excenciones, y comportamientos evasores del contribuyente, deberan ser importantes
a la hora de estudiar los determinantes del recaudo. Por lo tanto, se destacaran variables de eciencia administrativa y variables scales del municipio como elementos
importantes en la determinacin del recaudo predial.
Asimismo, el recaudo efectivo tambin puede ser determinado por algunas medidas de Esfuerzo Fiscal o Capacidad Fiscal. De esta forma, variables que representen
autonoma scal, dependencia scal de las transferencias nacionales a los municipios,
4 Asimismo,

hay factores demogrcos como la edad de la poblacin y el gnero que pueden

afectar la tasa de evasin aunque los principales son econmicos y morales.

o el nivel de transferencias pueden ser tambin determinantes del recaudo efectivo

del impuesto.
Lo primero que se evidencia en los resultados economtricos es que las actualizaciones catastrales resultan signicativas y estables en la inclusin de nuevos controles,
teniendo un porcentaje de variacin muy bajo a travs de las diferentes especicaciones. En todas los casos tiene un efecto positivo. Particularmente, y tomando el
modelo (V) en los municipios donde se realizaron actualizaciones, el recaudo se incremento en el segundo ao un 4.78 por ciento sobre el recaudo comparado con los
municipios que no hicieron actualizacin, mientras que los que lo hicieron en el rea
rural incrementaron su recaudo en un 6.42 por ciento el ao siguiente comparado
con quienes no la hicieron. En cuanto a las otras dos variables que componen (junto
con las actualizaciones) la dimensin Catastral, se observa que a pesar de la relacin esperada entre la proporcin de predios rurales de un municipio y la facilidad
para recaudar los tributos, esta variable no resulta signicativa en las regresiones.
En contraposicin, un aumento del 1 % en el avalo total (medido en trminos per
cpita y en en pesos constantes) tiene un efecto positivo de 0.13 % por ciento sobre
el recaudo. Es importante, llamar la atencin sobre la correspondencia entre estas
variables catastrales, que como es de esperarse, muestra que el aumento de la base
gravable incrementa el recaudo.
Por su parte, las variables Fiscales presentan resultados mixtos. El grado de dependencia del Sistema General de Participaciones (SGP) tiene un efecto negativo
sobre el recaudo, haciendo que un incremento del uno por ciento en la dependencia
reduzca el recaudo en un 0.3 %. Por su parte, un incremento del 1 % en los otros
ingresos tributarios de un municipio tiene un efecto positivo de 0.23 %. Lo anterior
es coherente con lo observado en la literatura y se debe a que ante la entrada de
mayores recursos del Gobierno Central, las autoridades locales reducen sus esfuerzos por captar recursos propios; el aumento en los otros ingresos tributarios reeja
precisamente un aumento en dichos esfuerzos por captar recursos y, evidentemente,
dichos esfuerzos se traducen en mayores recaudos, no slo para el predial sino para
9

los dems tributos. Si bien el signo del efecto que tienen los gastos totales sobre el
recaudo es negativo, esta variable no resulta signicativa.
Finalmente, en la dimensin poltica, el ciclo poltico no parece inuir sobre el
recaudo en tanto que, por un lado, su signo cambia para las dos regresiones que lo
consideran, y en segundo lugar, el valor no resulta estadsticamente signicativo, y
la dimensin Social no resulta signicativa, excepto por el nmero de desplazados
expulsados del municipio que al aumentar en 1 %, como se esperaba, reduce el recaudo en 0.02 %, debido al abandono de los predios (o a la apropiacin ilegal de los
mismos). Este resultado es contraintuitivo puesto que acorde con la literatura y las
condiciones de los municipios antioqueos, se esperara que la violencia afectara el
recaudo de los tributos locales.
El anlisis de los determinantes del recaudo conrma el efecto positivo de las
actualizaciones catastrales an controlando por diversos factores o dimensiones que
representan aquellas caractersticas de los municipios que deberan afectar el recaudo. Dichas dimensiones se denominan Catastrales, Fiscales, Polticas y Sociales. Los
resultados de estas variables son mixtos en tanto que aparte de las catastrales, no hay
una categora que resulte completamente signicativa y coherente con lo esperado, e
incluso la dimensin poltica, medida mediante el ciclo poltico local, no es signicativa. Se resalta que las variables sociales que reejan la situacin de violencia en los
municipios no parece explicar el recaudo ms all de los efectos del desplazamiento
de sus habitantes.

3.

La evasin del impuesto predial en Antioquia

La medida de evasin aqu presentada es entendida como la diferencia entre el

recaudo potencial del impuesto predial y el recaudo efectivo de dicho impuesto por
parte de cada municipio para el ao 2010.
10

Con el n de minimizar el efecto de las limitantes en los datos sobre el clculo del
recaudo potencial se manejarn dos escenarios. Uno, que se podra catalogar como el
ms pesimista (escenario de evasin mxima), y otro, que podra ser el ms optimista
(escenario de evasin mnima).
En un primer escenario (evasin mxima), todo predio clasicado segn uso o
destino econmico en cada municipio en el 2010, tiene asignado una tarifa, especicada claramente o no en el acuerdo municipal, vigente para ese ao. Es decir, en este
escenario todo predio paga el impuesto predial.5 De ah su nombre de evasin mxima. Este recaudo potencial es por lo tanto un lmite superior de recaudo potencial.
Y en un segundo escenario (evasin mnima), se asume que los nicos predios que
deben pagar el impuesto predial corresponden a los predios rurales y urbanos con los
usos o destinos econmicos habitacional, parcela habitacional, agropecuario, agrcola
y pecuario, tanto en la zona rural como en la urbana. Con este escenario se busca
calcular el recaudo potencial del impuesto predial de los usos o destinos econmicos
con mayor participacin en el avalo total del municipio (principalmente el uso habitacional para el sector urbano y el uso agropecuario para el sector rural). Por esta
razn, la tasa de evasin mnima puede ser tomada como un lmite inferior de evasin
en el sentido en que la mayora de predios estn ubicados en estos usos econmicos y
se supone que los gobiernos municipales deberan tener un mayor control sobre ellos,
al igual que una mayor experiencia en su administracin6 .
El Grco 6 muestra la distribucin de la tasa de evasin bajo el escenario de
evasin mxima (es decir, todo predio paga impuesto).
5 Ver

en el anexo los supuestos utilizados en casos donde el acuerdo municipal no especica

claramente la tarifa segn uso o destino econmico y zona del predio (rural y urbana).
6 Los municipios le tendran que dar una mayor importancia a los usos econmicos donde se
encuentran la mayora de predios lo que implica un mejor manejo de informacin y una ms eciente
administracin del recaudo de su impuesto.

11

Grco 6: Tasa de Evasin Mxima 2010

Como se observa, hay importantes diferencias a nivel municipal en Antioquia.7 .
Por un lado, hay 25 municipios con tasas de evasin mxima superior al 67 %, 23
municipios con tasas menores a 49 %, y 49 municipios con tasas entre el 50 % y el 67 %.
Por otro lado, la Tabla 2 compara la tasa de evasin municipal para el ao 2010
entre los dos escenarios propuestos.

7 Se

sacaron de la muestra, adems de los municipios de los cuales no se tuvo acuerdo municipal,
los municipios de Jeric, Mutat y Murindo por presentar tasas de evasin negativas (lo cual da
indicios de inconsitencias en los datos utilizados) y el municipio de Ituango por no tener datos
disponibles sobre su recaudo efectivo para el ao 2010.

12

Tabla 2
Municipio
Abejorral
Abriaqu
Amag
Amal
Andes
Angelpolis
Anor
Anza
Apartad
Arboletes
Argelia
Armenia
Barbosa
Bello
Betania
Betulia
Buritic
Cceres
Caicedo
Caldas
Campamento
Caasgordas
Caracol
Caramanta
Carepa
Carolina
Caucasia
Chigorod
Cisneros
Ciudad Bolvar
Cocorn
Concepcn
Concordia
Copacabana
Dabeiba
Don Matas
El Bagre
El Carmen de Viboral
El Retiro
El Santuario
Envigado
Fredonia
Frontino
Giraldo
Girardota
Gomez Plata
Granada
Guadalupe
Guarne
Guatap
Heliconia
Hispania
Itagu

Evasin Mn - Evasin Mx
53 % - 57 %
72 % - 74 %
92 % - 95 %
47 % - 59 %
43 % - 54 %
44 % - 50 %
52 % - 64 %
60 % - 67 %
(-6 %)- 42 %
93 % - 93 %
4 % - 19 %
(-7 %) -3 %
(-4 %) -39 %
(-2 %) -40 %
61 % - 64 %
59 % - 64 %
30 % - 41 %
82 % - 84 %
50 % - 56 %
25 % - 50 %
79 % - 82 %
49 % - 62 %
37 % - 50 %
64 % - 67 %
3 % - 28 %
35 % - 49 %
80 % - 89 %
65 % - 70 %
37 % - 54 %
30 % - 60 %
58 % - 65 %
49 % - 55 %
58 % 68 %
11 % - 52 %
(-19 %) - 43 %
21 % - 53 %
29 % - 82 %
20 % - 39 %
(-91 %) - 43 %
0 % - 17 %
(-6 %) -42 %
43 % - 54 %
(-20 %) - 59 %
49 % - 58 %
(-29 %) - 45 %
46 % - 62 %
20 % - 37 %
68 % - 75 %
6 % - 42 %
(-39 %) -58 %
12 % - 31 %
29 % - 40 %
(-94 %) - 26 %

Municipio
Jardn
Jeric
La Ceja
La Estrella
La Pintada
La Unin
Liborina
Maceo
Marinilla
Montebello
Nario
Necocl
Olaya
Peque
Pueblorrico
Puerto Berro
Puerto Triunfo
Remedios
Rionegro
Sabanalarga
Sabaneta
Salgar
San Andrs
San Carlos
San Francisco
San Jernimo
San Jos
San Juan
San Luis
San Pedro de U.
San Rafael
San Vicente
Santa F de A.
Santo Domingo
Segovia
Sonsn
Sopetrn
Tmesis
Taraz
Tarso
Titirib
Toledo
Turbo
Uramita
Urrao
Valdivia
Valparaso
Vegach
Venecia
Yal
Yarumal
Yolomb
Yond
Zaragoza

Evasin Mn - Evasin Mx
38 % - 46 %
38 % - 51 %
45 % - 62 %
35 % - 66 %
(-34 %) - 41 %
36 % - 48 %
58 % - 64 %
50 % - 60 %
29 % - 53 %
32 % 49 %
30 % - 58 %
64 % - 71 %
43 % - 81 %
61 % - 67 %
56 % - 64 %
24 % - 44 %
54 % - 67 %
61 % - 67 %
(-26 %) - 29 %
70 % - 73 %
(-74 %) - 38 %
48 % - 57 %
44 % - 53 %
43 % - 64 %
48 % - 63 %
(-92 %) - 32 %
53 % - 58 %
90 % - 90 %
55 % - 60 %
56 % - 65 %
47 % - 66 %
(-18 %) - 30 %
(-20 %) - 68 %
51 % - 59 %
78 % - 84 %
29 % - 58 %
55 % - 88 %
63 % - 66 %
67 % - 78 %
56 % - 62 %
55 % - 62 %
64 % - 72 %
42 % - 72 %
45 % - 57 %
77 % - 80 %
58 % - 65 %
64 % - 69 %
43 % - 53 %
10 % - 49 %
65 % - 71 %
36 % - 52 %
41 % - 48 %
34 % - 54 %
61 % - 69 %

De esta informacin se evidencian distintas tendencias en los municipios antioque13

os. Municipios, como Amag, Arboletes o San Juan de Urab, con tasas muy altas
de evasin en los dos escenarios (mayores al 90 %), lo cual evidencia una evasin
estructural y principalmente en los usos o destinos econmicos con mayor nmero
de predios. Asimismo, municipios como El Bagre, Olaya o Turbo que tienen rangos
de evasin (la diferencia entre la tasa de evasin mxima y la mnima) muy amplios
lo cual podr evidenciar que en los usos econmicos diferentes al agropecuario y habitacional se podran estar presentando altos niveles de evasin. Por otro lado, hay
municipios con tasas de evasin medias muy persistentes como es el caso de Caracol, Maceo o Concepcin (alrededor del 50 % de evasin) y municipios cuya tasa de
evasin cae dramticamente al pasar del escenario de tasa mxima al escenario de
tasa mnima, como son El Retiro, Dabeiba, Envigado, San Jernimo, San Vicente, o
Rionegro, entre otros. Esta cada dramtica podra implicar que la evasin en estos
municipios no est en los usos econmicos agropecuario y habitacional, sino en los
otros.
Finalmente, es importante destacar el resultado obtenido por municipios como
El Santuario y Armenia cuya tasa de evasin es bastante baja en ambos escenarios
(17 % y 3 % respectivamente), lo que amerita un anlisis particular de estos dos casos, el cual est afuera del alcance de este proyecto pero que indudablemente ser
importante hacer por parte de la Gobernacin de Antioquia.
Por otro lado, se calcul la tasa de evasin para aquellos municipios que no tuvieron ni actualizaciones catastrales ni tarifarias durante el periodo 2007 - 2010, con
el n de mirar la evolucin de esta tasa a lo largo del tiempo. Se encontr que las
ms tasas de evasin han venido cayendo a lo largo del tiempo (esta diferencia es
estadsticamente signicativa).

14

3.1.

Determinantes de la tasa de evasin en Antioquia

Los posibles determinantes de la tasa de evasin municipal vendrn dados por

indicadores sociales que representaran el gasto social municipal (reejando la idea
del buen uso de los ingresos por parte de los gobiernos locales); indicadores catastrales que representaran los efectos que las tarifas y los avalos tienen sobre la tasa
de evasin; indicadores de eciencia administrativa que reejaran el uso eciente
o no de los recursos por parte de los gobiernos locales; indicadores socio-polticos
que representaran tanto las prioridades en materia de gasto pblico de los gobiernos
locales como la percepcin que los contribuyentes tienen sobre sus autoridades; y nalmente otros efectos por municipio, que rene impactos que no se pueden observar
pero que deberan inuir como por ejemplo el tamao del municipio o la distancia
del mismo a la capital departamento.
Los resultados economtricos muestran que determinantes como la cobertura de
acueducto (en la cabecera), la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes, la
presencia de unidades de scala y de coca en el municipio (este ltimo para los
modelos (2), (3) y (4)), el nmero de tarifas prediales en el re urbana, y la tarifa
nominal promedio (ponderada por el avalo de cada predio), son todos importantes
a lo largo de los cuatro modelos especicados. Y por otro lado, la cobertura de agua
potable y de alcantarillado en un municipio, la extensin del municipio, el desempeo scal del mismo, el nmero de usos econmicos de los predios de un municipio,
y la existencia de rangos por avalos en el estatuto tributario del municipio, no son
variables determinantes de la tasa de evasin de un municipio promedio en el ao
2010.
En cuanto a la direccin de los efectos de los determinantes signicativos sobre
la tasa de evasin, se encuentra que todos ellos tienen un efecto esperado segn los
modelos tericos estudiados con excepcin del efecto de la presencia de coca en un
municipio. Es claro entonces que a mayor es la cobertura de acueducto (o alcantarillado) menor es la tasa de evasin de un municipio puesto que la teora de la
15

moralidad nos dice que el ciudadano puede conar ms en sus autoridades si estas
cumplen con sus necesaidades lo cual se evidencia en un mayor pago de impuestos.
Asimismo, una mayor tasa de homicicios aumenta la tasa de evasin ya sea porque
los ciudadanos conan menos en sus autoridades (teora de la moralidad) o porque
las autoridades priorizan la disminucin de esta tasa sobre la tasa de evasin y hacen
que la probabilidad de ser encontrado evadiendo sea menor (teora de la represin).
Por otro lado, entre mayor es el nmero de tarifas aplicadas en el rea urbana, mayor
el nmero de usos econmicos de los predios de un municipio y mayor es la tarifa
nominal promedio en el municipio, mayor es la evasin, lo que segn la teora de la
represin implica que los costos para evadir son menores (debido seguramente a los
mayores costos administrativos que tienen las autoridades).
Importante es decir que un mayor nmero de unidades de scala en un municipio
genera una disminucin de la tasa de evasin implicando que una mayor presencia
de autoridad en el municipio aumentara la probabilidad de deteccin de la evasin
y de su penalizacin, lo que se traducira en mayores costos para evadir (segn la
teora de represin analizada) y por lo tanto menores tasas de evasin.
Para entender el efecto de la presencia de coca en un municipio sobre su tasa de
evasin se pensara que su presencia debera ser sinnimo de poca institucionalidad
y mucha informalidad en la economa de un municipio, lo que segn la teora de
la moralidad, debera generar mayores tasas de evasin. Sin embargo, el efecto de
este determinante es opuesto: en los municipios donde hay presencia de cultivos de
coca la tasa de evasin es menor que en aquellos donde no se presenta este cultivo.
Cmo explicar este efecto? Si se apela a la teora de la represin se encuentra una
posible hiptesis. Segn esta teora el individuo que quiere realizar alguna actividad
ilegal debe balancear los costos de hacerla frente a sus benecios (econmicos). Si
este individuo quisiera elegir entre varias actividades ilegales elegira entonces la que
le produzca mayores benecios relativos. Como es evidente que la actividad ilegal del
cultivo de coca es mucho ms rentable que evadir el impuesto predial, resulta claro
que si un individuo quiere disminuir la probabilidad de ser aprehendido por tener
16

cultivos de coca en su predio deber entonces evitar evadir em impuesto predial. Asimismo, se puede pensar en una segunda hiptesis bajo la misma teora que sugiere
que a mayores ingresos de un individuo menor debera ser el incentivo a incurrir en
actividades ilegales pues el costo de hacerlo sera muy alto (por ejemplo, los ingresos
futuros que dejara de obtener si fuera llevado a la carcel).
Por ltimo, las magnitudes de los efectos de los determinantes en el modelo (4)
que son signicativos tienen la siguiente intepretacin:
a) Un incremento de 1 % en la cobertura de acueducto en la cabecera municipal y
de alcantarillado en todo el municipio disminuye la tasa de evasin en 0.5 % y 0.16 %,
respectivamente.
b) Un aumento de una unidad de scala en un municipio genera una disminucin
de la evasion en 1.14 %.
c) Un aumento de 1 homicidio por cada 100.000 habitantes en un municipio aumenta la tasa de evasin en 0.06 %.
d) Un aumento de 1 % en el nmero de tarifas urbanas diferentes para el pago
del impuesto predial en un municipio aumenta en 0.05 % la tasa de evasion del municipio.predial se duplicara en un municipio su tasa de evasion aumentaria en un 5 %.
e) Un aumento de 1 por mil en la tarifa nominal promedio (ponderada) de un
municipio aumenta la tasa de evasin en 2 %.
f) La presencia de coca en un municipio le hace tener una tasa de evasin 8.8 %
menor a la de un municipio que no tiene dicha presencia.
g) La existencia de rangos por avalos en las tarifas establecidas en un municipio
le hace tener una tasa de evasin 6.7 % menor que en municipios que no tienen dichos
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rangos.
Como conclusin, la variable geogrca (tamao del municipio) no tiene efecto
sobre la tasa de evasin; las variables catastrales (nmero de tarifas, tarifa nominal
promedio, numero de usos economicos, y la existencia de rangos por avalos) tienen
el mayor impacto sobre la tasa de evasin; las variables sociales ( coberturas de
acueducto y alcantarillado) tienen un efecto pequeo sobre la evasin; y las variables
socio-politicas (tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes, nmero de unidades
scales y presencia de cultivos de coca) tienen un importante efecto sobre la evasin.
Una forma alternativa de metodologa economtrica, dada la existencia de observaciones atpicas, es utilizar regresiones por cuantiles con el n de utilizar todas las
observaciones y en lugar de evitar las grandes diferencias en las observaciones sacarle
provecho a estas. Asimismo,esta metodologa d la posibilidad de generar conclusiones ms especcas por grupos de municipios que indudablemente sern valiosas a
la hora de ofrecer recomendaciones de poltica.En las regresiones por cuantiles, la
distribucin de los datos es importante y de acuerdo a los rangos seleccionados a lo
largo de dicha distribucin se asume que los coecientes dieren. Esto es importante
para poder utilizar de una forma ms eciente la informacin de aquellos datos que
no se comportan con cierta tendencia, como es el caso de algunas tasas de evasin
municipales.
De igual forma, esta metodologa ayuda a corregir inconvenientes como la existencia de datos que se distancian de la tendencia lo que genera una distribucion de los
residuos con asimetria o sesgos al igual que problemas de normalidad en los residuos.
La idea es entonces intentar modelar el efecto de los determinantes de la tasa de
evasin municipal sobre toda la distribucin de esta variable. En este sentido el modelo estima distintas regresiones para diferentes cuantiles de la variable dependiente
lo que hace posible inferir disintos efectos de los determinantes de la tasa de evasin
municipal sobre esta tasa dependiente. Esto nos permitir sacar conclusiones ms
especcas por distintas categoras de municipios de acuerdo con su nivel de evasin.
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Los resultados muestran la importancia relativa de varios determinantes a lo largo

de la distribucin de la tasa de evasin municipal 2010. Por un lado, vemos que en
aquellos municipios que tienen una tasa de evasion menor (cuantil 0.10) los determinantes sociales (cobertura de agua potable y acueducto), socio-polticos (homicidios
y presencia de coca) y los catastrales (nmero de tarifas y usos econmicos) afectan
de manera importante la tasa de evasin de estos municipios. En la medida en que
nos vamos encontrando con municipios con mayores tasas de evasin los determinantes cambian y vemos entonces cmo dejan de ser importantes los determinantes
sociales para que los catastrales adquieran relevancia (cuantiles 0,25 y 0,45). Cuando
se analizan los municipios que estn por encima de la mediana se observa cmo el
determinante de nmero de unidades de scala cobra importancia al lado de los
determinantes catastrales, para nalmente sean estos ltimos determinantes los ms
importantes en los municipios con las mayores tasas de evasin.

4.

Recomendaciones de Poltica

Basndonos en el anlisis realizado a lo largo de este estudio y principalmente en

los resultados anteriores obtenidos, se sugieren las siguientes recomendaciones con el
nico objetivo de aumentar los ingresos municipales por recaudo de impuesto predial
en Antioquia.
1. Las actualizaciones catastrales aumentan el recaudo predial del municipio slamente despus de un tiempo de ajuste (de un ao en el caso de las zonas rurales
y dos en las zonas urbanas). Por lo tanto, esta no puede ser una herramienta para
incrementar el recaudo a corto plazo. Esto va de la mano obviamente con el resultado de que municipios con mayores avalos tienen mayores recaudos. As, utilizar las
actualizaciones debe ser una poltica de mediano y largo plazo, y como tal, la forma
de hacerlo adquiere una gran importancia.
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2. Como a mayores ingresos propios de los municipios y menor grado de dependencia de los mismos del sistema general de participacin mayores recaudos por
impuesto predial, se hace necesario desarrollar polticas que vayan en la direccin de
aumentar el esfuerzo scal por parte de los municipios.
Estrechamente relacionado con el recaudo del impuesto predial est el nivel de
evasin de dicho impuesto. An cuando ambos anlisis se diferencian metodolgicamente y particularmente en cuanto a una dimensin temporal, se pueden concluir
varias recomendaciones con el objetivo de reducir el nivel de evasin de este impuesto
a nivel municipal en el Departamento de Antioquia.
3. La primera recomendacin es alrededor del manejo de la informacin para establecer las tarifas prediales por parte de los Concejos Municipales. Es necesario que
antes de jar dichas tarifas los gobiernos municipales cuenten con la informacin clara y completa de los predios con que cuentan y de su caractersticas, principalmente
de sus usos econmicos y sus avalos con el n de tener un sistema tributario predial
que cubra todo el universo de los predios con que cuenta el municipio.
4. Debido a esta altas tasas de evasin, es de vital importancia comenzar generando una cultura de pago en la poblacin por parte de las autoridades municipales.
Para ello se recomienda bajar las tarifas a un nivel donde se genere la conanza
necesaria en el contribuyente para empezar a pagar su impuesto (que adems est
acorde al nivel de gasto pblico que recibe) pero que al mismo tiempo no genere
menores niveles de recaudo. Esto ser posible en la medida en que quienes no pagan
el impuesto empiecen a pagarlo y de esa forma la expansin de la base gravable ms
que compense la cada en las tarifas. Esto adems va apoyado con el resultado encontrado que a mayores tarifas hay una mayor evasin.
5. Debido a las altas tasas de evasin del impuesto predial presentes en los municipios antioqueos se hace imprescindible averiguar sus causas. Para esto, es necesario
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tener un registro de qu predios pagan o no el impuesto en un determinado ao, y

con esto estudiar las caractersticas de dichos predios para poder sacar conclusiones
claras.
6. Para complementar el estudio sobre los predios que no pagan el impuesto predial es importante comenzar a tener un mayor control sobre las operaciones de ventas
de predios, y en este sentido sobre quienes pagan el impuesto de venta de dichos predios. Es entonces indispensable llevar un registro de los predios que solicitan paz y
salvos del pago del impuesto predial para poder vender el predio (y de los paz y
salvos que se coneren).
7. Las autoridades locales deben preocuparse tanto por generar mayor conanza
en sus ciudadanos (contribuyentes) como en aumentar los controles sobre la evasin
con el n de aumentar los costos de esta prctica.
8. Para aumentar la conanza de sus ciudadanos los gobiernos municipales podran estudiar cules son las necesidades ms apremiantes de su poblacin y enfocarse
en reducirlas. Para ello se recomienda generar campaas de pago del impuesto predial
con el n de realizar gastos especcso que resuelvan una necesidad importante de
la ciudadana (por ejemplo, la pavimentacin de sus calles o de su carretera principal).
9. Para aumentar los controles sobre la evasin, las autoridades municipales deberan enfocarse en tener mayor y mejor presencia a nivel judicial. Es decir, mayor
presencia con unidades de justicia y mayor eciencia de las mismas unidades en la
resolucin de problemas.
10. Menores niveles de tasas de homicidios generaran menores tasas de evasin
lo que implica que los gobiernos municipales deberan tambin tener una mayor presencia policial.
11. Cuando hay ingresos sucientes o por lo menos seguros por la explotacin
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de un predio (por ejemplo en el caso de los municipios con presencia de coca) se

observa que los municipios presentan menores tasas de evasin. En este sentido, se
recomienda jar las tarifas prediales teniendo en cuenta el ingreso que el uso econmico del predio le genera a su propietario. Esto va de la mano con la idea de que los
municipios que tienen tarifas diferenciadas con respecto al avalo del predio tienen
menores tasas de evasin ya que se genera un sistema tributario ms justo debido
muy seguramente a la correlacin entre mayores avalos de los predios y mayores
ingresos que recibe su propietario por el uso del predio.
12. Es importante reducir la complejidad del sistema impositivo predial en los
municipios. Para ello se recomienda disminuir el nmero de tarifas prediales diferentes en un municipio para el pago del impuesto. Entre menos tarifas distintas haya
menores los niveles de evasin en un municipio.
13. En cuanto a las recomendaciones ms especcas por grupos de municipios
tenemos las siguientes:
a) Los municipios como Armenia, El Santuario, Argelia, Itagi, Carepa, Rionegro,
San Vicente, Heliconia, San Jernimo, y Granada deben enfocarse en generar una
mayor conanza en el ciudadano si quieren bajar sus tasas de evasin (que son las
menores en Antioquia) y simplicar el sistema tributario, disminuyendo el nmero
de tarifas prediales diferentes, por ejemplo.
b) Los municipios como Sabaneta, Barbosa, El Carmen de Viboral, Bello, Hispania, Buritica, La Pintada, Envigado, Apartad, Guarne, Dabeiba, El Retiro, Puerto
Berro, Girardota, Jardn, Yolombo, La Unin, Venecia, Montebello, Carolina del
Prncipe, Angelpolis, Caracol, Caldas, Jeric, Yarumal, Copacabana, San Andrs
de Cuerquia, Vegachi, Marinilla, Don Matas, Fredonia, Andes, Cisneros, Concepcin,
Maceo, Caicedo, Salgar, Abejorral, Guatap, Sonsn, Nario, Giraldo, y Frontino,
adems de realizar la recomendacin a), deberan empezar a preocuparse por bajar
las tarifas prediales.
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c) Los municipios como Amal, Ciudad Bolvar, Tarso, La Ceja, Caasgordas,

Gmez Plata, San Francisco, Anor, Liborina, San Carlos, Betania, Pueblorrico,
Valdivia, Cocorn, San Pedro de Urab, La Estrella, Tmesis, San Rafael, Puerto Triunfo, Caramanta, Remedios, Peque, Anza, Concordia, Santa F de Antioquia,
Zaragoza, Chigorod, Yal, Necocl, Turbo, Sabanalarga, Guadalupe, Taraz, Urrao,
Olaya, Campamento, El Bagre, Cceres, Segovia, Sopetran, Caucasia, San Juan de
Urab, Arboletes y Amag, deberan enfocarse principalmente en bajar tarifas prediales para disminuir la evasin.

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