presentacion

Con el propsito de colaborar con la mejora del Sistema Tributario Peruano, la

Defensora del Contribuyente y Usuario Aduanero convoc durante el 2012 a
los distintos operadores tributarios para proponerles la tarea de colaborar con
este objetivo, proponindoles participar en el anlisis y la reflexin acadmica
en torno a la vigencia de los derechos y garantas del contribuyente en
los procedimientos tributarios.
Durante el 2013 hemos continuado la labor iniciada el ao pasado, eligiendo
al Procedimiento de Cobranza Coactiva de obligaciones tributarias como
temtica central para la segunda obra colectiva editada por la Defensora del
Contribuyente y Usuario Aduanero.
A partir del
lanzamiento
de
la
convocatoria
para
nuestro
segundo proyecto editorial, hemos recibido el aporte, a travs de ensayos y
trabajos acadmicos, de funcionarios de la Administracin Tributaria Nacional,
de las Administraciones Tributarias Municipales, funcionarios del
Tribunal Fiscal, profesionales del sector privado vinculados al quehacer
tributario y de representantes del sector acadmico nacional, para ser
incorporados en esta obra editada por la Defensora del Contribuyente y
Usuario Aduanero.
Expresamos nuestro sincero agradecimiento a los autores que colaboraron con
sus
ensayos
para
hacer
posible
esta
obra
colectiva;
y
nuestro especial reconocimiento por la comprensin demostrada a los autores
cuyos artculos no pudieron ser incluidos.
La obra que presentamos rene importantes reflexiones expuestas desde las
distintas perspectivas pblicas, privadas y acadmicas; lo que nos permite
confiar en la posibilidad que encuentren en ella una contribucin valiosa para la
mejora del procedimiento de cobranza coactiva.

1. INTRODUCCIN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA

No obstante el reconocimiento de una particular personalidad jurdica a favor
de la Administracin Pblica y los entes que la conforman, se reconoce que la
misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos que son
susceptibles de imputarse nicamente a particulares, sean personas naturales
o jurdicas. Ello salvo ciertas excepciones, como podra ser el debido proceso o
el derecho de propiedad, como lo ha sealado el Tribunal Constitucional en
importante jurisprudencia.
Sin embargo, a la administracin debe reconocerse un cmulo de potestades,
las mismas que permiten hacer efectiva su misin de tutelar el bien comn.
Dichas potestades conforman, de manera genrica, la competencia de las
entidades de la Administracin, que se encuentra sealada por la Ley.
Ejemplos de ello son la potestad reglamentaria, la potestad sancionadora o la
potestad organizativa.
Una potestad de importancia capital al nivel de la autoridad administrativa, y
que sustenta las atribuciones coactivas, es la denominada auto tutela, que
consiste en la capacidad de la administracin pblica de efectuar la proteccin
de sus intereses sin necesidad de recurrir al Poder Judicial ni a rgano estatal
alguno. La Administracin est capacitada, entonces, para tutelar por s misma
sus propias situaciones jurdicas

1.1.

Efectos de la autotutela:

A su vez, la autotutela administrativa genera que los actos administrativos

gocen de ejecutividad y ejecutoriedad, as como el hecho de que estos sean
revisados judicialmente con posterioridad a su emisin. Como resultado, los
actos administrativos generan sus efectos aun cuando fuesen impugnados en
sede administrativa o aun cuando fuesen impugnados judicialmente mediante
el contencioso administrativo. De hecho, la ejecutividad del acto administrativo
tiene su origen en la autotutela declarativa, mientras que la ejecutoriedad se
origina en la autotutela ejecutiva,
Por otro lado, la Administracin posee la potestad de anular sus propios actos
de manera unilateral, e incluso, de recurrir al poder judicial para obtener dicha
anulacin si es que ha transcurrido el plazo establecido por la Ley para la
obtencin de la nulidad de oficio.
Para algunos, existen efectos de la llamada autotutela reduplicativa, que
incluyen para algunos efectos tan importantes como la obligacin de
agotamiento de la va administrativa a travs de la interposicin de recursos

administrativos, la existencia de facultades sancionadoras a favor de la

Administracin Pblica, as como la vieja regla del solve et repete, que consiste
en la obligacin, imputable al administrado, de verificar el pago de manera
previa al recurso que se presente contra la resolucin que lo ordena.

2. EL PROCEDIMIENTO
ESPECIAL

COACTIVO

COMO

PROCEDIMIENTO

La ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa por excelencia, a

travs del cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de
dar, hacer o no hacer, aun en contra de la voluntad del administrado. En el
mbito tributario este procedimiento tiene una importancia capital, puesto que
permite que la administracin pueda procurarse el pago de las deudas
tributarias existentes.
En este orden de ideas, por ejemplo, el artculo 1 del Decreto Supremo N 0182008-JUS, Texto nico Ordenado de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coactiva seala que la misma establece el marco legal de los actos
de ejecucin coactiva, que ejercen los rganos del gobierno central, regional y
local, en virtud de las facultades otorgadas por las leyes especficas. Asimismo,
constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un
debido procedimiento coactivo. En tal sentido, se define el procedimiento
coactivo como el conjunto de actos administrativos destinados al cumplimiento
de la obligacin materia de ejecucin coactiva.

2.1.

Carcter ejecutorio de los actos administrativos

La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el mismo surte sus efectos
sin necesidad de que la Administracin recurra a otra entidad a fin de que la
misma ratifique o haga efectivo el acto. Ello implica que el acto administrativo
se ejecuta aun cuando el administrado no se encuentre en conformidad con
dicho acto.
A su vez, la ejecutoriedad del acto administrativo proviene del denominado
privilegio de decisin ejecutoria.
Debemos distinguir esta cualidad de la llamada ejecutividad. Esta es aquella
virtud por la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los
que agotaron la va administrativa, producen por si mismos los efectos
perseguidos por su emanacin. La ejecutividad es la idoneidad del acto
administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado.

Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica ms bien una cualidad

especfica, siendo a la vez una condicin relativa de eficacia del acto, pero solo
de los actos capaces de incidir en la esfera jurdica de los particulares
imponindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o
abstenerse.
Los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo disposicin legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo
conforme a ley.
Por otro lado, un mandato judicial puede generar la suspensin provisional de
la ejecucin de un acto administrativo, en particular si dicha suspensin
proviene de una medida cautelar en un proceso de garanta o en un proceso
contencioso administrativo. Finalmente, un acto administrativo puede estar
sometido a condicin o plazo suspensivos. Es decir, una vez que ocurra la
condicin o se genere el plazo, el acto podr ejecutarse.

2.2.

Ejecucin coactiva de deudas tributarias que corresponden al

Gobierno Nacional

A diferencia de los casos de deudas no tributarias y de deudas tributarias

correspondientes a los gobiernos locales, en los casos de deudas tributarias
del Gobierno Nacional el procedimiento coactivo se encuentra regulado por el
Cdigo Tributario. La norma seala, en primer trmino, que la cobranza
coactiva de las deudas tributarias es facultad de la Administracin Tributaria, se
ejerce a travs del Ejecutor Coactivo, quien actuar en el procedimiento de
cobranza coactiva con la colaboracin de los Auxiliares Coactivos.
Son deudas exigibles, en primer lugar, la establecida mediante Resolucin de
Determinacin o de Multa o la contenida en la Resolucin de prdida del
fraccionamiento notificadas por la Administracin y que no fueran reclamadas
en el plazo de ley, razn por la cual quedan firmes. La norma establece que, en
el supuesto de la resolucin de prdida de fraccionamiento se mantendr la
condicin de deuda exigible si efectundose la reclamacin dentro del plazo, no
se contina con el pago de las cuotas de fraccionamiento.
Asimismo, es deuda exigible la establecida mediante Resolucin de
Determinacin o de Multa reclamadas fuera del plazo establecido para la
interposicin del recurso; salvo que se cumpla con presentar la Carta Fianza
respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 137. Y es que, cuando las
Resoluciones de Determinacin y de Multa se reclamen vencido el plazo
sealado que es de veinte (20) das hbiles, deber acreditarse el pago de la

totalidad de la deuda tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de

pago, o presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda
actualizada hasta por 9 (nueve) meses posteriores a la fecha de la interposicin
de la reclamacin, con una vigencia de 9 (nueve) meses, debiendo renovarse
por perodos similares dentro del plazo que seale la Administracin.
Por otro lado, es deuda exigible la establecida por Resolucin no apelada en el
plazo de ley por lo cual queda firme; o apelada fuera del plazo legal, siempre
que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo
dispuesto en el Artculo 146 del Cdigo, o la establecida por Resolucin del
Tribunal Fiscal.
De manera similar a como ocurre con la reclamacin, la apelacin ser
admitida vencido el plazo, siempre que se acredite el pago de la totalidad de la
deuda tributaria apelada actualizada hasta la fecha de pago o se presente carta
fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda actualizada hasta por
doce (12) meses posteriores a la fecha de la interposicin de la apelacin, y se
formule dentro del trmino de seis (6) meses contados a partir del da siguiente
a aqul en que se efectu la notificacin certificada.
La referida carta fianza debe otorgarse por un perodo de doce (12) meses y
renovarse por perodos similares dentro del plazo que seale la Administracin.
Adems, es deuda exigible, y susceptible de ser ejecutada coactivamente, la
que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley. Finalmente, las costas
y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido en el Procedimiento de
Cobranza Coactiva y en la aplicacin de sanciones no pecuniarias de
conformidad con las normas vigentes.
Tambin es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas
cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los Artculos 56 al 58
del Cdigo siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza
Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer prrafo del Artculo 117, respecto
de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas.

2.3.

Las obligaciones tributarias de los gobiernos locales

El procedimiento en este caso se encuentra regulado por el Texto nico

Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, con las
particularidades derivadas de la naturaleza de la obligacin en cuestin, distinta
evidentemente a las multas sancionadoras u otras susceptibles de cobranza
coactiva.

En este orden de ideas, son deudas tributarias exigibles las establecidas

mediante Resolucin de Determinacin o de Multa, emitida por la Entidad
conforme a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley; la
establecida por resolucin debidamente notificada y no apelada en el plazo de
ley, o por Resolucin del Tribunal Fiscal; aquella constituida por las cuotas
de amortizacin de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o
fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplan las condiciones bajo
las cuales se otorg ese beneficio, siempre y cuando se haya cumplido con
notificar al deudor la resolucin que declara la prdida del beneficio de
fraccionamiento y no se hubiera interpuesto recurso administrativo dentro del
plazo de ley; y, finalmente, la que conste en una Orden de Pago emitida
conforme a Ley y debidamente notificada, de conformidad con las
disposiciones de la materia previstas en el Texto nico Ordenado del Cdigo
Tributario.

3. MEDIDAS CAUTELARES
El artculo 118 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario precepta que el
Ejecutor Coactivo podr disponer se trabe las medidas cautelares previstas en
el referido artculo, que considere necesarias. Incluso, establece que se podr
adoptar otras medidas no contempladas en el citado dispositivo, siempre que
asegure de la forma ms adecuada el pago de la deuda tributaria materia de la
cobranza.
En primer lugar, podemos discutir si es que en efecto nos encontramos ante
medidas cautelares. Si entendemos que las mis- mas tienen por finalidad
asegurar el resultado del procedimiento antes que el mismo ocurra es preciso
sealar que dicho hecho ya ha ocurrido, razn por la cual lo que el Cdigo
Tributario denomina medidas cautelares pueden estar configurando en realidad
medidas de ejecucin. En segundo lugar, habra que determinar cules otras
medidas podran emplear el ejecutor coactivo, a fin que dicha discrecionalidad
no termine configurando una situacin arbitraria.
Ahora bien, el embargo puede ser, en primer trmino, forma de intervencin en
recaudacin, en informacin o en administracin de bienes, debiendo
entenderse con el representante de la empresa o negocio. Ello, a fin que la
deuda tributaria pueda cobrarse de los resultados del negocio.
Asimismo, el embargo puede ser en forma de depsito, con o sin extraccin de
bienes, sealando el Cdigo que el mismo se ejecutar sobre los bienes y/o
derechos que se encuentren en cualquier establecimiento, inclusive los
comerciales o industria- les, u oficinas de profesionales independientes, aun
cuando se encuentren en poder de un tercero, incluso cuando los citados
bienes estuvieran siendo transportados.

Adems, puede emplearse el embargo en forma de inscripcin, debiendo

anotarse en el Registro Pblico u otro registro, segn corresponda. Se seala
que el importe de tasas registrales u otros derechos, deber ser pagado por la
Administracin Tributaria con el producto del remate, luego de obtenido ste, o
por el interesado con ocasin del levantamiento de la medida.
Finalmente, el embargo puede ser en forma de retencin, en cuyo caso recae
sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depsitos, custodia y
otros, as como sobre los derechos de crdito de los cuales el deudor tributario
sea titular, que se encuentren en poder de terceros. El caso ms comn de
estos embargos es el que rece sobre las cuentas bancarias del obligado, para
lo cual se oficia a los diversos bancos del medio.

4.

EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN

EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIN COACTIVA

En primer lugar, conforme lo dispuesto por el artculo 16 del Decreto Supremo

N 018-2008-JUS ninguna autoridad administrativa o poltica podr suspender
el Procedimiento, con excepcin del ejecutor que deber hacerlo,
bajo responsabilidad, cuando, entre otras consideraciones, se encuentre en
trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentacin del recurso de
reconsideracin, apelacin, revisin o demanda contencioso administrativa
presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo
que sirve de ttulo para la ejecucin, o contra el acto administrativo que
determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el
artculo 18, numeral 18.3, de la Ley. Esta redaccin fue producto de la
modificacin introducida por el artculo 1 de la Ley N 28165, que modifica el
inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 antes citado.
Asimismo, conforme el inciso 16.2 del artculo antes citado, el procedimiento de
ejecucin coactiva deber suspenderse adems, bajo responsabilidad, cuando
exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso de
amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar dentro
o fuera del proceso contencioso administrativo, no siendo necesario que la
misma se encuentre firme
En tales casos, la suspensin del procedimiento deber producirse dentro del
da hbil siguiente a la notificacin del mandato judicial y/o medida cautelar o
de la puesta en conocimiento de la misma por el ejecutado o por tercero
encargado de la retencin, en este ltimo caso, mediante escrito adjuntando
copia del mandato o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido en el
artculo 23 de la presente Ley en lo referido a la demanda de revisin judicial.

Sobre el particular, el Tribunal ha sealado, en una importante sentencia

emitida en un proceso de inconstitucionalidad iniciado contra la modificacin de
la norma materia de anlisis15 que el derecho a la tutela jurisdiccional es un
atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que
destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de
promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o
disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones
judiciales.
En consecuencia, el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que
han pasado en autoridad de cosa juzgada, es entonces una manifestacin del
derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de
la Constitucin. El Tribunal ha sealado que, si bien la citada norma no hace
referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad
se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos, conforme lo dispuesto por la Cuarta
Disposicin Final y Transitoria de la propia Constitucin
El Tribunal Constitucional ha indicado adems que, al sus- penderse la
tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la
administracin ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza
la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las
demandas contencioso-administrativas o de revisin judicial del procedimiento
no seran efectivas si la Administracin ejecut coactivamente el cumplimiento
de una obligacin antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre
la actuacin de la Administracin Pblica o sobre la legalidad y el cumplimiento
de las normas previstas para la iniciacin y el trmite del procedimiento de
ejecucin coactiva. El Tribunal ha considerado entonces que la citada
suspensin se encuentra acorde con el respeto al derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva y es en consecuencia plenamente constitucional.

5. LA REVISION POR PARTE DEL PODER JUDICIAL.

La ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa por excelencia, a
travs de la cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de
dar, hacer o no hacer, aun en contra de la voluntad del administrado. Ahora
bien, la ejecucin coactiva se rige por sus propias normas, sealadas en la
normatividad pertinente. En este orden de ideas, el Cdigo Tributario regula el
procedimiento de ejecucin coactiva de las deudas tributarias que
corresponden al Gobierno Nacional.
La remisin legal antes precisada, sin embargo, no obsta para que el
procedimiento de ejecucin coactiva no se encuentre regulado por
los principios generales aplicables al proceso administrativo, en especial en

cuanto al principio de legalidad, debido proceso, igualdad, respeto de los

derechos fundamentales de los administrados y razonabilidad, de conformidad
con lo sealado por la Ley pertinente y como veremos ms adelante.
Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo de medios de ejecucin coactiva
en los tpicos actos que realiza la administracin para obtener el cumplimiento
de los actos administrativos emitidos. El embargo de bienes o el remate de los
mismos son ejemplos de mecanismos de ejecucin coactiva, en particular
referidos a obligaciones de dar
.