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A UTILIZAO DA METODOLOGIA CRITICAL SYSTEMS

HEURISTICS (CSH) PARA A AVALIAO DE POLTICAS


PBLICAS DE INCLUSO DIGITAL
Fausto Gonalves Cintra
Centro Universitrio de Franca - Uni-FACEF
goncin@gmail.com

Melissa Franchini Cavalcanti-Bandos


Centro Universitrio de Franca - Uni-FACEF
melissa@facef.br
Resumo

Polticas pblicas mobilizam uma multiplicidade de pessoas, organizaes e recursos,


exigindo uma coordenao harmnica desses elementos para atingir seus propsitos. Este
artigo tem por objetivo avaliar, por meio da metodologia sistmica Critical System Heuristics
CSH (Ulrich, 2005), polticas pblicas de incluso digital que contemplam a instalao de
telecentros no municpio de Franca/SP. A utilizao da CSH permitiu identificar uma srie de
problemas no planejamento e na implementao das polticas pblicas analisadas, resultado
no qual grande parte do mrito creditvel ao emprego de uma metodologia sistmica.
Palavras-chave: Critical System Heuristics. Polticas pblicas. Metodologias sistmicas.
Abstract
Public policies mobilize a multitude of people, organizations and resources, requiring a
harmonious coordination of these elements to achieve their goals. This paper aims at
assessing through the systemic methodology Critical System Heuristics - CSH (Ulrich, 2005)
public policies for digital inclusion which address the setup of telecentres in the municipality
of Franca/SP. The use of CSH allowed to identify a set of problems in planning and
implementation of the analyzed policies, a result in which most of the credit is attributable to
the application of a system methodology.
Keywords: Critical System Heuristics. Public policies. System methodology.

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Introduo

Por sua natureza, polticas pblicas oferecem obstculos desafiadores em seu estudo.
Ao mobilizar uma multiplicidade de partes (pessoas e organizaes) e recursos, evidencia-se
que apenas uma coordenao harmnica desses elementos capaz de garantir o sucesso de
seus objetivos.
A partir de uma perspectiva sistmica, que considera as polticas pblicas como
produto do sistema poltico, este artigo demonstra como uma metodologia sistmica no
caso, a Critical System Heuristics (CSH) pode ser utilizada para a avaliao de polticas
pblicas. Foram analisadas polticas pblicas de incluso digital, com nfase em telecentros
(locais que oferecem acesso Internet ao pblico de forma gratuita) em uma cidade de mdio
porte do interior do Estado de So Paulo.
A utilizao da CSH permitiu identificar uma gama de problemas no processo das
polticas pblicas estudadas, tais como a unilateralidade, a falta de participao comunitria
na governana dos telecentros e equvocos quanto escolha dos locais de implantao. Tais
pontos autorizam afirmar que o desenvolvimento local, um dos objetivos mais citados nos
projetos das citadas polticas pblicas, tem delas auferido uma contribuio nfima.

Polticas pblicas de incluso digital

A promulgao da Declarao Universal dos Direitos do Homem, pelas Naes


Unidas, em 1948, j contemplava o direito de acesso informao. Consta do artigo 19 do
referido documento: Toda pessoa tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito
inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir

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informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. (Naes


Unidas, 1948, online, nosso grifo).
Ao longo do tempo, o problema de acesso informao, embora no se tendo alterado
em sua essncia, transformou-se radicalmente em sua forma. Numa sociedade que, alm de
fulcrada sobre a informao, distribui-se por toda a extenso do globo e se organiza
reticuladamente (Castells, 2005), ter acesso maior rede de informaes j construda pelo
ser humano acabou por se tornar uma necessidade bsica. na Internet que a informao do
nosso tempo, indispensvel para o convvio em sociedade, circula e, no mais das vezes,
tambm gerada e consumida.
A sociedade da informao dominada por no apenas uma tecnologia, mas por todo
um conjunto delas, denominado Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC), as
quais [...] abrangem todas aquelas tecnologias que possibilitam o manejo da informao e
facilitam diferentes formas de comunicao entre atores humanos, entre seres humanos e
sistemas eletrnicos, e entre sistemas eletrnicos [entre si] (Hamelink, 1994, p. 3).
Relativamente s TIC, o termo consagrado para denominar a situao de privao, seja do
acesso, seja do conhecimento quanto a elas, excluso digital (Sorj, 2008).
Nesse nterim, a necessidade humana informao e comunicao incluindo-se
nesse mbito, mais recentemente, o acesso Internet firmou-se como objeto de tutela
jurdica, convertendo-se num direito social que demanda dos Estados uma ao positiva para
sua consecuo. Exatamente por seu vis coletivo que a garantia do acesso s TIC se
revestiu da qualidade de problema pblico, cujo equacionamento feito, por intermdio de
polticas pblicas, assim entendidas:
Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a
introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade [...]. possvel
consider-las como estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma

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forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisrio. A


finalidade ltima de tal dinmica consolidao da democracia, justia social,
manuteno do poder, felicidade das pessoas constitui elemento orientador geral das
inmeras aes que compem determinada poltica. (Saravia, 2006, pp. 28-29).
Apesar da existncia de iniciativas isoladas de combate excluso digital em diversas
partes do globo, foi apenas a partir do ano 2000 que se formou uma agenda internacional de
polticas pblicas sobre o tema (Porcaro, 2006). Naquele ano, as Naes Unidas promoveram
a Cpula do Milnio, da qual participaram 191 pases, incluindo o Brasil. O documento final
do evento, a chamada Declarao do Milnio (Naes Unidas, 2000), traou os objetivos de
desenvolvimento para o milnio ento vindouro. Dentre eles, encontra-se a erradicao da
pobreza, para qual necessria, entre outras aes, a criao de condies para que todos
aufiram benefcios das novas tecnologias, em especial das tecnologias de informao e
comunicaes.
A Cpula do Milnio tambm reconheceu a centralidade das TIC na criao de uma
economia emergente e global baseada no conhecimento. Tal constatao levou ao
chamamento para um encontro mais especfico sobre o tema, a Cpula Mundial sobre a
Sociedade da Informao (CMSI, ou WSIS, na sigla em ingls), realizado em duas etapas
(2003 e 2005). Ao trmino da primeira etapa, ficou estabelecido um Plano de Ao,
elencando uma srie de linhas de atuao, como o estabelecimento do papel dos governos e
de outras partes interessadas na promoo das TIC e a criao da infraestrutura de
informao e comunicao como fundamento bsico da sociedade da informao (WSIS,
2003).
Praticamente ao mesmo tempo em que as discusses sobre polticas pblicas para a
sociedade da informao se desenrolavam no mbito dos organismos internacionais, debate
semelhante era promovido pelo Governo Federal brasileiro. Em 1998 (Castaneda, 2009), a

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partir de uma proposta do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), o Conselho Nacional
de Tecnologia (CNT) fez aprovar a elaborao de um projeto cuja meta seria construir a
Sociedade da Informao. Do trabalho sobre esse plano surgiu o chamado Livro Verde
(Takahashi, 2000), que previa aes em variadas frentes: ampliao do acesso Internet,
meios de conectividade, formao de recursos humanos, incentivo pesquisa e
desenvolvimento, comrcio eletrnico e desenvolvimento de novas aplicaes. Dois anos
depois (2002), foi lanado o Livro Branco, que, desconsiderando praticamente todo o
material do volume anterior (Santos & Carvalho, 2009), apareceu num momento deveras
desfavorvel, ao fim de um mandato presidencial sem perspectiva de continuidade.
O novo Governo Federal, assumindo o poder em 2003, optou por redefinir as polticas
do setor no Brasil, distribuindo as iniciativas entre diversos rgos e ministrios. Entre 2006
e 2008, segundo o relato de Mori (2011), o mercado nacional de informtica se beneficiou de
polticas de iseno fiscal, da expanso econmica e creditcia e de uma relao cambial
favorvel. No final do perodo, como decorrncia, o pas atingiu a marca de 50 milhes de
computadores instalados.
Especificamente no que tange ampliao do acesso Internet, o Governo Federal
empenhou-se, num primeiro momento, em negociar permutas de metas de universalizao da
telefonia fixa das concessionrias do servio pela estruturao da rede de dados. Com isso,
buscava uma forma de levar o acesso Internet a todos os municpios brasileiros, priorizando
a instalao e a manuteno de banda larga nas escolas pblicas.
A partir de 2010, as polticas pblicas de acesso s TIC foram novamente reunidas no
chamado Plano Nacional de Banda Larga (PNBL). A despeito de seu nome, o novo plano
(Brasil, 2013) bastante amplo e ambicioso, abarcando desde aes regulatrias de
competio entre os fornecedores de acesso at a participao direta do governo no
oferecimento do acesso, caso no haja interesse da iniciativa privada. Apesar das crticas

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recebidas tal como o oferecimento de um plano popular de acesso Internet a R$ 35,00


mensais (Smaal, 2011), a Unio Internacional de Telecomunicaes (ITU International
Telecomuunication Union, em ingls), viu avanos no pas aps a implantao do PNBL. Em
seu relatrio anula sobre a sociedade da informao (ITU, 2012), o organismo acusou um
acrscimo de dez pontos tanto no percentual de lares com computador quanto no percentual
de lares com acesso Internet (totalizando 45% e 38%, respectivamente). A segunda cifra
creditada, pelo relatrio, ao PNBL, como seu primeiro resultado mensurvel.
Depreende-se, de todo o exposto at agora, que o combate excluso digital apresenta
muitas frentes, e que praticamente todas elas passam por oferecer ou melhorar o acesso
Internet. Pela perspectiva das polticas pblicas, a questo pode ser atacada de diversos
modos: criando incentivos fiscais para que os prestadores do servio ofertem planos mais
baratos e para que as pessoas possam adquirir algum equipamento capaz de acessar a
Internet, atraindo investimento para a infraestrutura, capacitando pessoas para atuar como
multiplicadores do saber digital, etc.
Uma das iniciativas mais importantes e socialmente relevantes nesse sentido a
disponibilizao de locais pblicos dotados de computadores conectados Internet e
guarnecidos de pessoal capaz de guiar os frequentadores quanto ao uso das TIC. Tais locais
so comumente denominados telecentros, e oferecem seus servios gratuitamente ou
mediante um valor mdico (Clark & Gomez, 2012). Alm do objetivo imediato de
disponibilizar acesso s TIC a quem no pode ou no quer faz-lo por outra forma, os
telecentros tambm perseguem um outro, mediato, que o de apoiar o desenvolvimento das
comunidades onde esto instalados.
A instalao de um telecentro em determinada comunidade suscita uma srie de
questes que, se no forem adequadamente respondidas, desaguaro no insucesso da
empreitada. Quem administrar o telecentro? De onde viro os recursos para mant-lo?

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Haver gente capacitada para orientar os usurios? Sua instalao prejudicar algum negcio
que explora onerosamente o acesso Internet nas imediaes, como uma lan house? Qual
ser o seu futuro, uma vez que os dispositivos mveis com acesso Internet tm uma
penetrao cada vez maior na sociedade?
A avaliao desses pontos, por sua interdependncia mtua, torna os telecentros um
caso exemplar para a aplicao da metodologia sistmica Critical System Heuristics
(Heurstica Crtica de Sistemas, ou, simplesmente, CSH).

O modelo sistmico de anlise de polticas pblicas e a Critical System Heuristics (CSH)

Dye (2009) descreve um modelo sistmico de anlise de polticas pblicas. Nesse


modelo, as entradas (inputs) so representadas por foras geradas no meio ambiente e que
afetam o sistema poltico. O meio ambiente, por seu turno, definido como qualquer
condio ou circunstncia que se considere externa quele sistema. O sistema poltico colocase como um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, exercendo as funes
oficiais de alocar valores para a sociedade. As sadas (outputs) desse sistema poltico so as
alocaes oficiais de valores do sistema, as quais constituem as polticas pblicas.
Portanto, a teoria sistmica define as polticas pblicas como produto do sistema
poltico (Dye, 2009). As entradas so recebidas no sistema poltico sob duas formas:
demandas e apoio. As demandas afloram da presso exercida por indivduos ou grupos, em
resposta a condies ambientais reais ou percebidas, no sentido de influenciar a poltica
pblica. O apoio, sob a forma de legitimidade, apresenta-se quando indivduos ou grupos
acatam o resultado das eleies, submetem-se s leis, recolhem seus impostos e, de modo
geral, sujeitam-se s decises polticas.

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Como anteriormente visto, as situaes de excluso digital geram demanda sobre o


sistema poltico, legitimamente constitudo, ao qual consignada a responsabilidade de lhe
dar resposta adequada por meio de polticas pblicas especficas. As demandas absorvidas
pelo sistema poltico no raro geram conflitos entre si, e para que seja possvel transform-las
em sadas, o prprio sistema deve fomentar acordos e faz-los cumprir pelas partes
interessadas.
Diante desse quadro, a utilizao de um mtodo que tome em considerao os
diferentes pontos de vista das partes interessadas essencial para uma anlise bem sucedida
de polticas pblicas. Nesse contexto, a Critical System Heuristics torna-se, por suas
caractersticas e natureza pragmtica, um instrumento particularmente til.
A Critical System Heuristics, comumente e doravante designada apenas como CSH,
constitui-se, segundo seu idealizador, em um esquema para a prtica reflexiva baseada em
filosofia prtica e pensamento sistmico (Ulrich, 2005, p. 1). Ainda segundo o autor, o nome
de sua metodologia transparece os trs grandes interesses abordados por ela.
Primeiramente, Ulrich (2005) esclarece que heurstica provm de uma voz grega1
cujo significado a arte (ou a prtica) da descoberta. Procedimentos heursticos, segundo o
autor, prestam-se a identificar e explorar aspectos, suposies, questes ou estratgias de
soluo relevantes aos problemas, em oposio a procedimentos dedutivos (algortmicos), os
quais, por seu turno, adequam-se soluo de problemas bem definidos matemtica e
logicamente. Diante da necessidade de uma tomada de deciso, faz-se necessria uma
abordagem crtica quando no h uma forma nica e direta de decidir relativamente a um
problema: as respostas dependero de vises e interesses pessoais, dos valores assumidos,
etc. Por fim, perante as situaes para as quais prope sua metodologia, Ulrich (2005) destaca
a relevncia do pensamento sistmico, tendo em vista que todas as definies de problemas,

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propostas de soluo, avaliao dos resultados, e tudo o mais, esto condicionados a juzos
prvios quanto ao sistema como um todo a ser observado.
Os juzos prvios, tambm denominados juzos limtrofes, externam outro conceito
que reside no cerne da CSH: o de crtica limtrofe, compreendido como [...] um esforo
sistemtico reflexivo e discursivo em lidar com juzos limtrofes criticamente, em que
criticamente significa tanto questionar autocriticamente as prprias reivindicaes e
pensar por si mesmo antes de assumir as reivindicaes dos outros. (Ulrich & Reynolds,
2010, p. 256, grifos dos autores, nossa traduo2).
A crtica limtrofe envolve, em primeiro lugar, um processo de desdobramento, ou
seja, de fazer com que todos os interessados tomem cincia dos julgamentos limtrofes
adotados. A metodologia CSH traz prontos doze julgamentos limtrofes, respectivos s
diversas partes envolvidas, que so representados por um igual nmero de perguntas a serem
respondidas, cada qual em dois modos ( e deve ser) (Figura 1). De tal modo, torna-se
possvel a construo de dois cenrios, um ideal e outro real, e a posterior comparao entre
eles, permitindo mensurar o quanto este dista daquele.
Figura 1 Juzos limtrofes, dimenses e questes da metodologia CSH
Fontes de
influncia

Juzos limtrofes que informam um sistema de interesse (S)

Fontes de
motivao

1. Beneficirio
2. Objetivo
Quem deve ser/ o Qual deve ser/ o
beneficirio
objetivo de S?
desejado do
sistema S?

3. Medida de
Os
sucesso
envolvidos
Qual deve ser/ a
medida de sucesso?

Fontes de
controle

4. Tomador de
decises
Quem deve
estar/est no
controle das
condies do
sucesso de S?

6. Ambiente de
deciso
Quais condies de
sucesso devem
estar/esto fora do
controle do tomador
de deciso?

Papis sociais
(partes
interessadas)

Preocupaes
especficas
(interesses)

5. Recursos
Quais condies de
sucesso devem
estar/esto sob o
controle de S?

Problemas-chave
(questes das partes
interessadas)

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Fontes de
conhecimento

7. Especialista
Quem deve ser/ o
provedor de
conhecimentos
relevantes e
habilidades para
S?

8. Competncia
Quais devem ser/so
os novos
conhecimentos
relevantes para S?

9. Fiador
O que deveria ser/
considerado como
garantia de uma
implementao bemsucedida?

Fontes de
legitimao

10. Testemunha
Quem deve
estar/est
representando os
interesses
daqueles
negativamente
afetados, mas no
envolvidos em S?

11. Emancipao
Quais devem ser/so
as oportunidades para
que os interesses
daqueles afetados
negativamente
tenham expresso e
liberdade, a partir da
viso de mundo de S?

12. Viso de mundo Os


Qual espao deve
afetados
estar/est disponvel
para reconciliar
diferentes vises de
mundo acerca de S,
entre os envolvidos
e os afetados?

10

Fonte: Traduzido de Ulrich e Reynolds (2010, p. 244).

A CSH foi concebida primariamente para aplicaes que envolvem resoluo de


problemas, tomada de decises ou interveno profissional (Ulrich, 2005), situaes nas
quais j foi empregada com sucesso (Midgley, 1997; Venable, 2009). Nada impede (qui
magis potest minus potest3), porm, que venha a ser utilizada para a mera anlise de um dado
estado de coisas, a fim de melhor compreend-lo e, se pertinente, propor melhorias.
Compreende-se que o grande mrito da CSH, e o motivo que levou sua escolha
como modelo de anlise da pesquisa, sua capacidade de colocar em questes simples os
diferentes aspectos envolvidos em uma dada situao, quais sejam:
Valores e motivaes imbudas na viso de situao das partes envolvidas e os
esforos para melhor-los;
Estruturas de poder que influenciam naquilo que considerado problema, e o
que pode ser feito a respeito dele;
A base de conhecimento que define o que considerado informao relevante,
incluindo experincia e habilidades; e

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O suporte moral sobre o qual se espera que terceiros (isto , partes no envolvidas,
mas afetadas de alguma forma) lidem com as consequncias do que se faz, ou do
que se fracassa em fazer, acerca da situao em questo.

Procedimentos metodolgicos

Fixou-se, como objetivo de pesquisa, avaliar as polticas pblicas de incluso digital


em curso no municpio de Franca/SP, mais especificamente aquelas que contemplam a
instalao de telecentros, utilizando-se a metodologia sistmica CSH.
Franca, localizado no nordeste do Estado de So Paulo, um municpio de porte
mdio, com uma populao que excedia, em 2012, os 320.000 habitantes, dos quais 98%
vivendo dentro do permetro urbano (IBGE, 2013). Conhecido como a Capital Nacional do
Calado Masculino, o que ainda reflete a percepo de uma vocao e um perfil econmicos
voltados indstria manufatureira, Franca despontou na 85 posio nacional entre os
maiores PIB do setor de servios em 2010 (IBGE, 2012). Sem embargo, a renda mdia dos
domiclios ali registrada no mesmo ano foi de R$ 842,00, abaixo da mdia estadual, de R$
1.080,00 (Fundao Seade, 2010).
As evidncias sugerem que, em termos de estrutura econmica, o municpio tem
seguido a dinmica da economia ps-industrial, caracterizada pela prevalncia do setor
tercirio (servios) frente ao primrio (agropecuria e extrativismo) e ao secundrio
(manufatura). No entanto, essa transformao no veio acompanhada de um incremento na
renda dos muncipes, levando hiptese de que sejam necessrias polticas pblicas
especficas voltadas capacitao das pessoas para uma economia mais intelectual e menos
manual.

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A pesquisa foi executada em duas etapas. Na primeira, de carter exploratrio,


buscou-se inventariar os telecentros existentes no municpio de Franca/SP, identificando os
responsveis (rgos governamentais e pessoas) pela respectiva gesto, bem como o pblicoalvo. Na etapa complementar, empreendeu-se uma pesquisa descritiva: aps caracterizado o
ambiente de investigao e coletados os dados a seu respeito, procedeu-se organizao e
anlise desses dados, procurando apontar a relao entre os objetivos concebidos pelos
gestores dos telecentros e os usos efetivos dos usurios dessas instalaes.
Os gestores identificados na etapa exploratria foram entrevistados, utilizando um
roteiro semiestruturado (Flick, 2004), a fim de conhecer as polticas pblicas subjacentes
instalao e ao funcionamento dos telecentros encontrados. A pesquisa em relao aos
usurios dos telecentros utilizou a tcnica de levantamento (survey) (Gil, 1999; Baquero,
2009). O instrumento utilizado foi o questionrio com perguntas fechadas, com perguntas
referentes (1) condio socioeconmica dos usurios, para a caracterizao estatstica do
pblico-alvo dos telecentros e (2) sua opinio quanto aos servios ali oferecidos.
A CSH foi empregada, ento, para a apreciao final dos dados obtidos nas etapas
anteriores. No caso da pesquisa empenhada, em relao CSH, era conhecido a priori a o
sistema de interesse (polticas pblicas de incluso digital), constitudo pelas estruturas de
poder (agentes governamentais, de nvel federal, estadual e municipal), pelo ambiente (o
municpio de Franca/SP) e pelos telecentros (resultados das polticas pblicas). No entanto,
era necessria uma caracterizao das partes envolvidas, como usurios e gestores, e tambm
de partes afetadas, mesmo que no envolvidas no sistema. Os valores e motivaes, a base de
conhecimento e o suporte moral tambm estavam ainda para ser descobertos.
Quanto s fontes informativas, tambm contempladas pela CSH, tinha-se de partida o
que segue:

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Fontes de motivao: integradas, em primeira instncia, pelos usurios dos


telecentros. Foi necessrio construir, no entanto, um perfil desses usurios, a fim de
saber quem eram, se os objetivos colocados os atendem e descobrir como era feita
a avaliao dos resultados;
Fontes de controle: os agentes governamentais. Restava descobrir o que, de fato,
est sob seu controle e em que condies;
Fontes de conhecimento: esperava-se que houvesse, nos telecentros, algum tipo de
pessoal especializado capaz de prestar assistncia tcnica nos equipamentos e
programas. Era preciso saber, ento, que tipo de habilidade tcnica possuem e o
qu ou quem o fiador do sucesso desse conhecimento especializado;
Fontes de legitimao: era importante identificar a existncia de terceiros no
diretamente envolvidos, mas no afetados pela existncia do telecentro, se isso
afeta sua emancipao e, em caso de conflito, qual viso de mundo deve ser
prevalente.
A coleta de dados foi feita mediante entrevistas de roteiro semiestruturado com os
gestores dos telecentros representantes, in situ, dos agentes governamentais , e com a
utilizao de um formulrio, com questes fechadas, direcionado aos usurios daqueles
locais. Tanto o roteiro de entrevista quanto as perguntas do formulrio foram concebidos de
modo a responder s questes da CSH. O cenrio ideal foi delineado a partir das respostas
dos gestores, confrontadas com o referencial terico da pesquisa, o qual foi tambm
empregado nos casos de omisso dos entrevistados. O cenrio real emergiu da anlise
quantitativa das respostas dos usurios de telecentros. Do confronto entre os dois quadros,
pode-se determinar o estado das polticas pblicas em estudo.

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Resultados

Duas polticas pblicas, contemplando a instalao de telecentros, foram identificadas


na etapa exploratria da pesquisa: o Programa de Incluso Digital (MCT) e o AcessaSP. A
primeira fruto de parceria entre os governos municipal e federal, e a segunda funda-se em
um convnio entre a municipalidade e o Governo do Estado de So Paulo.
Foram encontrados os projetos de 20 (vinte) telecentros no mbito do Programa de
Incluso Digital (MCT). Desses, entretanto, apenas dois (doravante designados como A3 e
A4) achavam-se em funcionamento e plenamente qualificados como objetos de pesquisa,
quando da execuo do levantamento (dezembro de 2013). O Programa AcessaSP contava
com quatro telecentros (B1, B2, B3 e B4, de ora em diante), todos funcionando e
caracterizados como objetos de pesquisa. Logo, o municpio de Franca/SP possui 6 (seis)
telecentros em atividade, todos localizados no permetro urbano.
Os telecentros tm cada qual entre 5 (cinco) e 14 (quatorze) computadores
disposio do pblico. Metade deles funciona em horrio comercial (de segunda a sextafeira, das 8h s 17h ou 18h). O telecentros A3 atende at as 20h, de segunda a sexta-feira, e
os telecentros A3 e B4 abrem tambm aos sbados. O servio de impresso est disponvel
em todos os telecentros, gratuitamente, at o limite de 3 (trs) pginas dirias por usurio
(telecentros B1, B2, B3 e B4) ou cobrando R$ 0,10 (dez centavos de real) por pgina
impressa (telecentros A3 e A4). O tempo de uso, nos telecentros B1, B2, B3 e B4 de 30min
renovveis e controlados por computador, e nos telecentros A3 e A4 de uma hora para lazer
ou duas horas para trabalho ou estudo, tempo esse supervisionado por monitores.
Problemas sistmicos foram identificados quanto localizao de alguns telecentros.
Os telecentros A4 e B1 situam-se no mesmo edifcio da regio central da cidade, disputando
o mesmo pblico-alvo. O telecentro B2, localizado em um bairro perifrico, encontra-se

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instalado em um templo da Igreja Catlica Apostlica Romana, algo que pode vir a afugentar
fiis de outros credos. Alm disso, a sinalizao indicativa da existncia do telecentro
precria: exceto por uma pintura no muro externo do conjunto arquitetnico, nada mais h
que indique a direo da sala do telecentro, no terceiro nvel abaixo daquele da rua e com um
lance de escada no percurso.
Um ponto em que a pesquisa experimentou obstculos foi na identificao dos
gestores dos telecentros, para fins de entrevista, face multiplicidade de agentes
governamentais envolvidos numa mesma poltica pblica e aos bices na obteno de
autorizaes. Em termos gerais, nenhum gestor identificado tinha cincia do processo como
um todo, desde o planejamento da poltica pblica at a instalao e entrada em
funcionamento do telecentro. A gestora dos telecentros B2 e B3, declarando ter assumido a
funo h pouco tempo, alegou no estar suficientemente informada para conceder entrevista.
Os demais gestores foram ouvidos.
Devido dificuldade em se obter o nmero mdio mensal de atendimentos nos
telecentros (universo de pesquisa), restou invivel o clculo de uma amostra determinstica
para a aplicao do formulrio. Por conseguinte, fixou-se arbitrariamente o nmero mnimo
de 10 (dez) formulrios por telecentro, em consonncia com os recursos e o tempo disponvel
para a pesquisa, recorrendo-se a uma segunda visita quando necessrio. O mnimo no foi
atingido apenas no telecentro B2, onde no foi verificado movimento suficiente nas duas
visitas efetuadas ao local. No total, foram questionados 68 (sessenta e oito) usurios, em
todos os telecentros.
O material coletado foi finalmente submetido anlise pela metodologia sistmica
CSH, resultando na construo dos cenrios demonstrados na Figura 2 e no subsdio
emisso de um juzo de valor quanto distncia entre as duas situaes.

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Figura 2 Cenrios ideal e real dos telecentros do municpio de Franca/SP, construdos com
a aplicao da CSH
Dimenso da
CSH

Cenrio ideal
(expectativa)

Cenrio real (realidade)

Distncia entre
os cenrios

1. Beneficirios

O pblico em geral, sem


distino de faixa etria,
escolaridade ou renda.

Pessoas de todas as idades,


MNIMA
com ligeira predominncia da
faixa entre os 25 e 40 anos, de
ambos os sexos, a maioria com
o Ensino Mdio completo e
renda familiar de at 5 salriosmnimos, residentes no
municpio de Franca/SP.

2. Objetivo

Os gestores no tm uma
ideia clara sobre o objetivo
dos telecentros.
Mencionam,
genericamente, a incluso
digital.

A maior parte dos usurios tem GRANDE


acesso Internet em casa ou
via celular, vai aos telecentros
em busca de lazer (redes
sociais e jogos) e demonstra
um nvel razovel de
conhecimento sobre a utilizao
dos equipamentos.

3. Medida de
sucesso

No existe um critrio
objetivo. sua falta,
utilizada a mtrica
subjetiva do nvel de
satisfao do usurio.

A percepo sobre a qualidade PEQUENA


dos servios oferecidos nos
telecentros varia entre timo e
bom. O conceito regular foi
citado em apenas um dos
telecentros.

4. Tomador de
decises

Os telecentros deveriam
ter uma gesto
multipartcipe (Clark &
Gomez, 2012), de modo a
fomentar o
desenvolvimento da
comunidade.

Muitos agentes e rgos


governamentais
comprometidos, mas que
representam, no todo, apenas
uma das partes envolvidas (o
Governo). De forma geral,
nenhum gestor tem um
conhecimento e uma viso do
processo por inteiro.

MUITO
GRANDE

5. Recursos

As responsabilidades
deveriam estar bem
definidas entre as partes
envolvidas, trabalhando
juntas em modelo de
cooperao.

Centralizao excessiva, por


conta da hierarquia
governamental. Os gestores
dos telecentros limitam-se a
prestar contas aos nveis
superiores.

GRANDE

6. Ambiente de
deciso

Apenas casos fortuitos e


de fora maior deveriam
escapar ao controle dos
gestores. Tudo o mais
deveria ser objeto de
planejamento prvio.

A ttulo de exemplo, por motivos MUITO


no esclarecidos, dois
GRANDE
telecentros ocupam o mesmo
edifcio pblico, disputando
usurios entre si. Da mesma
forma, o difcil acesso ao local
onde est instalado um outro
telecentro concorre para sua
ociosidade. Ambas as situaes
fazem entrever decises
polticas, fora da alada dos
gestores dos telecentros.

10 Congresso Brasileiro de Sistemas


7. Especialista

Telecentros, assim
caracterizados (Clark &
Gomez, 2012) devem
oferecer auxlio aos
usurios, seja no
esclarecimento de dvidas,
seja por cursos de incluso
digital. Deve haver
tambm assistncia
tcnica capacitada para
instalar e manter
equipamentos e
programas em
funcionamento.

Nenhum dos locais


MNIMA
pesquisados, que oferece
acesso gratuito Internet ao
grande pblico na cidade de
Franca/SP, foi descaracterizado
como telecentro por falta de
pessoal capacitado a instruir os
usurios e esclarecer suas
dvidas relativas ao uso de
equipamentos e programas.
Todos contam com assistncia
tcnica permanente.

8. Competncia Pelos fins postos, todo e


qualquer conhecimento
que represente um
incremento no domnio dos
usurios em relao s
TIC ser relevante, dado
que isso aflui para a
incluso digital

Os usurios parecem seguros


em utilizar os equipamentos
dos telecentros, seja porque
contam com o auxlio de
monitores, seja porque j
sabem utiliz-lo ou conseguem
descobrir sozinhos.

9. Fiador

Com uma avaliao deficitria, GRANDE


que considera apenas o critrio
quantitativo, o sucesso se
traduz no nmero de usurios
atendidos: quanto mais
atendimentos, mais bemsucedido o telecentro. No nico
caso em que feita uma
avaliao mais sistemtica, a
satisfao do usurio a
medida do sucesso.

O efetivo envolvimento da
comunidade, e a utilizao
do telecentro no respectivo
desenvolvimento (Clark &
Gomez, 2012).

10. Testemunha Antes da instalao do


telecentro, um estudo de
impacto na vizinhana
deveria ser feito para
identificar eventuais efeitos
negativos.

PEQUENA

Malgrado os gestores ouvidos


MDIA
tenham graduado as reaes
da instalao dos telecentros
junto vizinhana entre a
indiferena e o entusiasmo,
foram unnimes em afirmar no
terem recebido manifestaes
contrrias. Parece pouco
provvel que a ausncia de
reclamaes relativas
instalao dos telecentros
tenha por causa a falta de
oportunidade para tanto.
Restam as hipteses da
ausncia de envolvimento da
comunidade e da real
compreenso dos objetivos do
telecentro. Por fim, mas no
desprezvel, h de se
considerar a possibilidade de
que os telecentros causaram
impactos exclusivamente
positivos em seu entorno.

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10 Congresso Brasileiro de Sistemas


11.
Emancipao

Num planejamento
abrangente, que
privilegiasse a viso
sistmica, haveria a
previso de uma forma
clara para o
processamento de
manifestaes contrrias.
Na sua ausncia, os
prejudicados poderiam
tentar a via administrativa
comum ou a via judicial.

Por conta da ausncia de


manifestaes contrrias, os
gestores no demonstraram a
preocupao de oferecer um
canal formal para eventuais
futuras reclamaes nesse
sentido.

12. Viso de
mundo

Os telecentros deveriam
estar submetidos a um
frum de governana, do
qual participassem os
agentes governamentais, a
comunidade e demais
setores interessados da
sociedade civil. Essa arena
seria o espao ideal para o
debate de ideias.

Formalmente, no h nenhum
GRANDE
espao para equacionar as
diferenas. necessria uma
investigao mais aprofundada
para determinar se essa
ausncia devida falta de
interesse dos agentes
governamentais em permitir a
participao da comunidade na
governana, ao desinteresse da
comunidade ou conjugao
de ambos os fatores.

18

MDIA

Consideraes finais

O emprego de uma metodologia sistmica, no caso a Critical System Heuristics,


mostrou-se bastante adequado para a avaliao de polticas pblicas. A multiplicidade de
situaes e partes envolvidas torna a anlise cientfica tradicional, assentada no estudo de
partes isoladas para posterior reconstituio e generalizao, uma escolha infrutfera.
Polticas pblicas carecem de homogeneidade, e uma nica delas pode levar a resultados
completamente distintos.
Nesse sentido, a utilizao da Critical System Heuristics permitiu avaliar a situao
das polticas pblicas de incluso digital mediante telecentros, no municpio de Franca/SP, de
forma integrada. Essa integrao levou em conta no apenas os variados componentes de
cada poltica pblica, como tambm, e principalmente, a interao mtua entre as polticas.
A incluso digital, entendida como o aprendizado inicial e continuado das TIC,
promovida majoritariamente por cursos oferecidos em alguns dos telecentros. Verificou-se,

10 Congresso Brasileiro de Sistemas

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todavia, que muitos usurios demonstram razovel familiaridade com as tecnologias digitais,
o que vai de encontro a um dos principais objetivos estabelecidos.
Tambm prejudicada a proviso de acesso Internet queles que no o tm por
outra forma, uma das finalidades mais ostensivas dos telecentros. Considervel parcela dos
usurios questionados acessam a Internet em casa ou mediante dispositivo mvel (celular).
Nesse nterim, os telecentros so procurados por pessoas em trnsito, que buscam a
convenincia do acesso Internet num local prximo ou do conforto que smartphones e
tablets no proporcionam. No mais constituindo a nica opo de acesso Internet para
muitos usurios, e acometidos em seu propsito de fomentar a incluso digital, os telecentros
passam a ser utilizados mais para entretenimento do que para fins educativos. Sem negar que
o lazer se insere na dimenso cultural do desenvolvimento, possvel afirmar que a
capacidade de atendimento e o potencial desses locais esto subutilizados, especialmente
quanto promoo do desenvolvimento comunitrio.
A comunidade, embora seja a grande beneficiada pela instalao dos telecentros,
torna-se um ente estranho quando se cuida da governana daqueles locais. A gesto levada
a cabo apenas por agentes governamentais, mesmo nos casos em que o espao fsico cedido
por associao comunitria ou entidade religiosa. Nessa senda, a falta de representao
comunitria na demarcao dos rumos e na avaliao dos telecentros refreia a funo destes
na qualidade de fomentadores do desenvolvimento.
O processo das polticas pblicas, embora completamente unilateral, apresenta
problemas de comunicao entre gestores de diferentes esferas. Isso leva a situaes de
evidente ineficincia, como a instalao de dois telecentros no mesmo edifcio ou a utilizao
de um local com srios obstculos de acesso fsico. Outra questo relacionada a
transitoriedade dos rgos e pessoas envolvidos, os quais se envolvem, no mais das vezes,
apenas pela durao do mandato do governo que os designou. Ademais, os agentes

10 Congresso Brasileiro de Sistemas

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governamentais se comprometem somente na medida da respectiva responsabilidade


funcional, falta de uma coordenao centralizada do processo como um todo. Os gestores
diretos dos telecentros acabam por desempenhar atividades meramente burocrticas, cuja
principal funo a prestao de contas a graus hierrquicos superiores.
margem dos vcios indicados, os telecentros so considerados uma inciativa bemsucedida. Tal conceito tributvel, em grande parte, a avaliaes positivas de usurios
detentores de baixo nvel de expectativa. Os gestores tm uma percepo semelhante a partir
da simples quantificao dos usurios atendidos.
A aplicao da Critical System Heuristics permitiu avaliar a situao dos telecentros
francanos de forma sistmica, ao propor questes que abrangem todas as partes participantes
(e mesmo aquelas que no participam, mas deveriam faz-lo), suas expectativas e a realidade
encontrada. Verifica-se, aps o emprego da metodologia sistmica, que os cenrios ideal e
real dos telecentros apresentam mais pontos de divergncia que de convergncia,
credenciando concluir que os telecentros do municpio de Franca/SP apresentam
contribuies muito pequenas ao desenvolvimento social, local e regional.

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(heuriskein), da mesma raiz da famosa exclamao de Arquimedes - Eureka! - ao descobrir os


efeitos do empuxo, cujo comportamento tornou-se o princpio da Fsica que hoje leva o seu nome.

Texto original: [...] a systematic reflective and discursive effort of handling boundary judgements
critically, whereby critically means both self-critically questioning ones own claims and thinking for
oneself before adopting the claims of others.

Do latim: quem pode o mais, pode o menos.