ARTIGO ORIGINAL ORIGINAL ARTICLE

Avaliao do desempenho do trabalhador

como forma peculiar de prescrio do trabalho: uma
anlise do PMAQ-AB
Employee performance appraisal as a peculiar way of prescribing work: an analysis of
PMAQ-AB
Paulo Navarro de Moraes1, Aparecida Mari Iguti2

Mestrando em Sade Coletiva no

Departamento de Sade Coletiva da
Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) Campinas (SP), Brasil.
Professor da Faculdade de Medicina da
Pontifcia Universidade Catlica (PUC)
- Campinas (SP), Brasil.
paulonm@yahoo.com.br
1

Doutorado em Anthropologie Et
Ecologie Humaine pela Universit Paris
Descartes (PARIS 5) Paris, Frana.
Professora Associada do Departamento
de Sade Coletiva da Faculdades de
Cincias Mdicas da Universidade
Estadual de Campinas (FCM/UNICAMP)
Campinas (SP), Brasil.
iguti@fcm.unicamp.
2

RESUMO: Este artigo descreve a avaliao do desempenho do trabalhador como um instrumento de gesto do trabalho caracterizado por inverter a clssica prescrio do trabalho e tem como objetivo evidenciar a utilizao deste instrumento na poltica pblica de
sade, por meio da anlise de contedo do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e
da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB). Os resultados so apresentados e discutidos
em trs grupos de categorias de anlise relativos aos parmetros, ao modo de conduo
e ao sistema de recompensa. Conclui-se que o PMAQ-AB constitui instrumento de gesto
afeito s novas polticas de recursos humanos, sendo forma peculiar de prescrio do trabalho em sade.
PALAVRAS-CHAVE: Avaliao de desempenho; administrao de recursos humanos; sade pblica; ateno bsica sade.
ABSTRACT: This paper describes the employee performance appraisal as a work management tool characterized by reversing the classical prescription of work and aims to show the
use of this tool in public health policy, analyzing the content of the National Program for the
Improvement of Access and Quality of Primary Care (PMAQ-AB). The results are presented and
discussed in three groups of analysis categories, (1) the parameters, (2) the ways to conduct the
assessment processes and (3) the reward system. We have concluded that the PMAQ-AB has
similar characteristics of new personnel management adopted by private enterprises but as a
peculiar way of prescribed work in health care system.
KEYWORDS: Employee performance appraisal; Personnel management; Public health; Primary health care.

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MORAES, P. N.; IGUTI, A. M. Avaliao do desempenho do trabalhador como forma peculiar de prescrio do trabalho: uma anlise do PMAQ-AB

Introduo
No campo da ergonomia, destaca-se a tese de que h
uma diferena entre o que chamado de trabalho prescrito e o trabalho real. Para Daniellou et al. (1989, p.
7), as empresas definem, previamente, uma produo,
um trabalho, os meios para realiz-lo: estes so determinados a partir de regras, de normas e de avaliaes empricas. So elementos previstos e, portanto, tericos.
O trabalho prescrito definido como

Autores como Lima (1996) e Campos (2007)

questionam a novidade dessas polticas. Lima considera que h um aproveitamento da formulao da
chamada Escola das Relaes Humanas e afirma que
a maior novidade que este novo modelo gerencial
apresenta no se encontra nos seus fundamentos, mas
na abrangncia de sua aplicao (LIMA, 1996, p. 19).
J Campos considera que, em essncia, o taylorismo no
foi superado:

[...] a maneira como o trabalho deve ser executado: o modo de utilizar as ferramentas e as
mquinas, o tempo concedido para cada operao, os modos operatrios e as regras a respeitar.
Porm, este trabalho prescrito nunca corresponde exatamente ao trabalho real, isto , o que
executado pelo trabalhador (DANIELLOU et
al., 1989, p. 7). (Grifo nosso).

[...] a marca central da organizao moderna ou

ps-moderna continua sendo o autoritarismo.
Um autoritarismo, s vezes, revestido
com palavras doces parceria, integrao,
desenvolvimento de RH, flexibilizao , mas
enganosas. Alm de integrar-se ao esprito da
firma, espera-se que os empregados o faam
com um entusiasmo expressivo, quase histrico
(CAMPOS, 2007, p. 23).

Brito (2009) observa que a percepo do fato de

que o trabalho real no corresponde fielmente ao trabalho prescrito ocorreu, inicialmente, no contexto da
anlise de um trabalho organizado de maneira taylorista, que tem como uma de suas caractersticas marcantes
a separao entre quem planeja ou prescreve o trabalho
e quem o executa ou realiza.
Antunes (1995) considera que o chamado taylorismo-fordismo foi a forma predominante de organizao
do trabalho, especialmente do trabalho industrial, ao
longo do sculo XX. Contudo, principalmente a partir
da crise do capitalismo nos anos 1970, o modelo de
produo em srie e de massa, caracterstico do fordismo, substitudo por novos padres de busca de produtividade, por novas formas de adequao da produo lgica de mercado (ANTUNES, 1995, p. 16).
Essas novas estratgias de gerenciamento recebem
as mais diversas denominaes: gerenciamento estratgico participativo, gerenciamento de terceiro tipo,
ps-fordismo, gerenciamento da qualidade total, entre outras. Para se referir a elas de uma maneira conjunta, Lima (1996, p. 23) vai utilizar a expresso Novas Polticas de Recursos Humanos (NPRH), denominao
que passa a ser adotada com este sentido.

A adoo das NPRH ocorre em um cenrio de

afirmao da ideologia neoliberal, principal resposta do
capitalismo crise iniciada nos anos 1970. Foucault
aponta para uma definio do neoliberalismo sob trs
pontos de vista: sob o primeiro, econmico, a reativao de velhas teorias econmicas; sob o segundo, sociolgico, a instaurao, na sociedade, de relaes estritamente mercantis; e sob o terceiro, poltico, uma
cobertura para uma interveno generalizada e administrativa do Estado (FOUCAULT, 2008, p. 179). No
mesmo sentido, Mszros (2011, p. 153) afirma que,
a despeito de toda a mitologia neoliberal em sentido
contrrio, o papel intervencionista do Estado nunca
foi to grande quanto no nosso tempo. Na alegoria de
Bourdieu (1998) de que o Estado possui uma mo
direita, que representa e opera os interesses do Capital,
e uma mo esquerda, que representa e opera as polticas sociais e os interesses da classe trabalhadora o
Estado neoliberal torna-se definitivamente destro.
No Brasil, na contramo da Constituio de 1988
que ficou conhecida como a Constituio Cidad
por consagrar uma srie de direitos tpicos dos estados
de bem-estar social, entre os quais o direito universal
e integral sade , o processo poltico conduziu

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ascenso de Fernando Collor como primeiro presidente

eleito aps o perodo de ditadura militar e, com ele, tiveram incio os processos de reforma do Estado dentro
dos princpios neoliberais, seguindo a cartilha do Consenso de Washington (BATISTA, 1994).
Iniciado com Collor, este processo de reforma
do Estado se aprofunda no governo Fernando Henrique Cardoso, quando a mesma se torna poltica de
governo com status de Ministrio o Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).
Para alm da proposta de privatizao da economia, a
reforma do Estado brasileiro previa a incorporao de
elementos tpicos das NPRH na gesto dos servios pblicos, visando a uma transio da chamada administrao burocrtica para a administrao gerencial. Nas
palavras do ento titular do MARE, Bresser Pereira:
a Reforma do Aparelho do Estado voltada para
a gesto e busca de resultados, inclusive com indicadores, metas e avaliao de desempenho,
um processo de mudanas da instrumentalidade da ao do Estado, dos meios da governana,
no manejo ou gerenciamento de seus recursos
econmicos e sociais, na busca da eficincia
(BRESSER PEREIRA apud CARINHATO,
2008 p. 42). (Grifos nossos).
Citada textualmente por Bresser Pereira, a Avaliao do Desempenho do Trabalhador constitui importante instrumento de gesto dentro das NPRH,
justamente por sua caracterstica de inverter a lgica
taylorista da prescrio do trabalho: no mais se prioriza
a determinao, a priori, do rol de atividades a serem
desempenhadas, mas se determina o resultado que se
espera do trabalho. Gera-se, portanto, uma forma peculiar de prescrio do trabalho. Para Merhy (1997, p.
20), esses novos modos de gerir as organizaes tm a
finalidade de garantir a captura do trabalho vivo em
ato na produo, permitindo que os autogovernos tenham que ser coerentes com a natureza do processo
produtivo capitalista.
No registro das NPRH, encontramos um reconhecimento da impossibilidade de anular a autonomia dos
trabalhadores, a partir do controle preciso dos tempos
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e movimentos do corpo, como pretendia o taylorismofordismo mais tradicional. Desta forma, a gesto passa
a conceder uma autonomia outorgada (LIMA, 1996),
em que o trabalhador goza de liberdade para criar e (re)
inventar o trabalho, desde que o faa de modo coerente
com o processo produtivo capitalista.
Ao invs de se determinar o modo de produo,
determina-se o que se espera do trabalhador e o que se
espera do produto, deixando ao trabalhador a responsabilidade do sucesso ou do fracasso da produo, que
ser devidamente avaliado de forma a premiar ou punir
o trabalhador, conforme o seu desempenho individual. A concorrncia gerada entre os trabalhadores, neste
cenrio de introjeo da lgica capitalista no interior
do ambiente de trabalho, garantiria que o uso da autonomia se desse em benefcio principal dos interesses do
capital. Contendo tanto os parmetros de qualidade da
produo quanto a lgica de induo da concorrncia,
por meio de um sistema de recompensas a ela associado,
a avaliao do desempenho do trabalhador constitui o
principal instrumento objetivo de inverso da prescrio do trabalho.
A adoo da avaliao do desempenho do trabalhador como instrumento de gesto do trabalho no mbito do servio pblico, longe de ser uma histria acabada e datada nos anos 1990, continua viva no Brasil.
Em 2010, o Decreto Presidencial n 7.133 (BRASIL,
2010) regulamentou os critrios e procedimentos gerais
a serem observados para a realizao das avaliaes de
desempenho individual e institucional e o pagamento
das gratificaes de desempenho previstos em diversas
legislaes especficas de carreiras de Estado.
Em 2011, a Portaria n 1.654 do Ministrio da
Sade (BRASIL, 2011) cria o Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB). Alencar et al. (2012, p. 8) incluem o
PMAQ-AB no campo da Gesto por Resultados, que
utiliza o instrumento Avaliao do Desempenho do
Trabalhador como estratgia para conseguir garantir
o acesso e a qualidade da ateno sade para toda a
populao brasileira, o que seria, na viso das autoras,
a misso do Sistema nico de Sade.
Este artigo se motiva pela discusso da utilizao,
nos servios pblicos de Ateno Bsica Sade, das

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Novas Polticas de Recursos Humanos caractersticas

do setor privado contemporneo, em particular, o instrumento Avaliao do Desempenho do Trabalhador e
sua caracterstica de inverso da prescrio clssica do
trabalho. O objetivo identificar, atravs da anlise de
contedo do discurso normativo dos documentos oficiais e pblicos do PMAQ-AB, os possveis elementos
de aproximao entre o programa e as NPRH.

Metodologia
Utilizou-se metodologia inspirada na Anlise de Contedo, proposta por Bardin (2011), para proceder
anlise dos documentos oficiais e pblicos relacionados
ao PMAQ-AB. Os documentos selecionados foram os
seguintes:
a Portaria n 1.654, de 19 de julho de 2011, que
institui, no mbito do Sistema nico de Sade,
o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e
da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB)
e o Incentivo Financeiro do PMAQ-AB, denominado Componente de Qualidade do Piso de
Ateno Bsica Varivel PAB Varivel (BRASIL, 2011), atualizada pela Portaria n 535, de 3
de abril de 2013 (BRASIL, 2013). No escopo de
dispositivos infralegais disponibilizados, h uma
srie de portarias que versam sobre a atualizao
e a definio de valores do componente de qualidade das diversas verses do PMAQ;
os Documentos: Autoavaliao para a Melhoria
do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica:
AMAQ (BRASIL, 2012a); Programa Nacional
de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ): manual instrutivo (BRASIL, 2012b); Instrumento de Avaliao Externa
da Sade Mais Perto de Voc Acesso e Qualidade: Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (BRASIL,
2012c); e Documento Sntese para Avaliao
Externa (BRASIL, 2012d).

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Alm disto, inclumos a apostila completa do

Curso de Autoaprendizado Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da Qualidade na Ateno Bsica
(PMAQ-AB), realizada pelo Ministrio da Sade em
parceria com a Organizao Pan-Americana de Sade,
com o Observatrio de Polticas de Segurana Alimentar e Nutrio e com a Universidade de Braslia (ALENCAR et al., 2012), e o artigo O Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica:
Reflexes sobre o seu desenho e processo de implantao (PINTO; SOUSA; FLORNCIO, 2012), publicado na Revista RECIIS pelo Diretor do Departamento
de Ateno Bsica (DAB), por seu Diretor Adjunto e
pelo Coordenador-Geral de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica.
Para proceder anlise, foi construdo um conjunto de categorias de anlise, seguindo a linha metodolgica de Bardin. Para a autora, a categorizao
um processo de tipo estruturalista, que comporta duas
etapas: o inventrio, onde o pesquisador busca isolar os
elementos; e a classificao, onde o pesquisador busca
repartir os elementos e, portanto, procura impor certa
organizao s mensagens (BARDIN, 2011).
Foi realizada uma definio prvia das categorias, pois, segundo Bardin, este o procedimento [...]
aplicvel no caso de a organizao do material decorrer
diretamente dos funcionamentos tericos hipotticos
(BARDIN, 2011, p. 149).
O conjunto de categorias de anlise foi construdo
a partir de uma leitura dos dispositivos de controle implcitos inerentes s NPRH, assim descritos por Lima:
A ateno dada ao cliente e a concentrao sobre
o exterior, consideradas como a via mais rigorosa da autodisciplina;
A presso exercida pelos pares, definida como o
mais rigoroso dispositivo de controle;
O tamanho reduzido das divises, que facilita
sua gesto;

A autonomia outorgada, considerada como
produto da disciplina. O trabalhador tem a
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Quadro 1. Conjunto de categorias de anlise

GRUPO

CATEGORIAS

Parmetros

Introjeo de misso e valores

Compromisso tico-poltico
Foco no exterior
Autonomia outorgada
Especializao flexvel

Modo de conduo

Arbtrio gerencial
Controle pelos pares

Sistema de recompensas

Motivao
Cobrana dos pares
Remunerao por desempenho

Fonte: Elaborao Prpria

permisso de usufruir da sua liberdade de uma

maneira que corresponda aos objetivos da empresa. No podemos nos esquecer de que este
modo de agir, mais permissivo, pode engajar mais fortemente a responsabilidade dos
indivduos;
Os fundamentos ticos, como a valorizao do
trabalho, considerado como um dever em relao comunidade;
A individualizao dos salrios e dos assalariados1;
A tentativa de criar o consenso e um ambiente homogneo (valores, regras e princpios
compartilhados);
O autocontrole, que substitui a coero;
A conjugao da exigncia e da preciso com a
flexibilidade (LIMA, 1996, p. 39-40).

Foram consideradas, alm destes dispositivos, as

caractersticas essenciais de um processo avaliativo, os
propsitos e o modo de conduo (GUBA; LINCOLN,
2011). Quanto aos propsitos, foi possvel identificar,
com base na literatura estudada, dois principais, associados Avaliao do Desempenho do Trabalhador: a
manuteno de um coeficiente elevado de alienao do
trabalho, que se d a partir da definio dos parmetros,
e a instalao de uma concorrncia entre os trabalhadores, que se d a partir da introduo de um Sistema de
Recompensas.
Assim, com base nestes referenciais, chegou-se a
um total de dez categorias de anlise, divididas em trs
grupos: Parmetros, Modo de Conduo e Sistema de
Recompensas. O resultado desta construo encontra-se sintetizado no Quadro 1, abaixo.

Anlise do contedo dos documentos

oficiais do PMAQ-ABw
1. QUANTO AOS PARMETROS

Desta forma, segundo Lima, reduz-se a presso da organizao

dos trabalhadores e da reivindicao coletiva, ao passo
que valoriza uma competio intensa entre esses mesmos
trabalhadores.
1

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O PMAQ-AB trabalha com um sofisticado escopo de

parmetros que, de maneira resumida, consiste dos indicadores de desempenho e de monitoramento, contratualizados com municpios e equipes na Fase 1, e uma

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gama de padres de qualidade, utilizados em parte no

momento de autoavaliao e no todo, quando da Avaliao Externa (BRASIL, 2012b).
Em todos os casos, os parmetros esto determinados nos documentos oficiais pesquisados e, portanto,
os trabalhadores das equipes de ateno bsica no possuem qualquer possibilidade de participar de sua formulao, o que refora a alienao do trabalho e a Racionalidade Gerencial Hegemnica (CAMPOS, 2007).
Nos documentos pesquisados, h uma clara referncia ao uso do PMAQ-AB no contexto de um modelo de gesto por resultados, em que a misso do Sistema
nico de Sade seria garantir o acesso e a qualidade
da ateno sade para toda a populao brasileira
(ALENCAR et al., 2012, p. 8). Trabalha-se, portanto,
no PMAQ, com a perspectiva de introjeo de misso
e valores nos trabalhadores, valores estes que, segundo
a interpretao feita do Manual Instrutivo do PMAQ-AB, foram construdos na forma de indicadores e padres de qualidade, buscando sinergia entre o PMAQ
e as prioridades pactuadas pelas trs esferas de governo
(BRASIL, 2012b, p. 25).
No mesmo sentido, possvel perceber a exigncia
de um compromisso tico-poltico, presente, por exemplo, no trecho: Estimular [...] a responsabilidade sanitria dos profissionais e gestores de sade com a melhoria
das condies de sade e satisfao dos usurios ( BRASIL, 2012b, p. 8). A estratgia para este estmulo, como
da caracterstica deste modelo de gesto, a introduo
de indicadores e padres de qualidade que possam induzir este compromisso nos trabalhadores, uma vez que
sero cobrados. Mais do que induzir padres de boas
prticas (BRASIL, 2012b, p. 8), busca-se aqui, tambm,
trabalhar com a modulao do perfil profissional.
Para Pinto, Sousa e Florncio (2012), a adeso e
a contratualizao individualizada por equipe tentou
introduzir um dispositivo concreto de viabilizao do
reconhecimento intersubjetivo dos indivduos, que devem se responsabilizar pelo conjunto de aes capazes
de promover a ampliao do acesso e da qualidade da
ateno bsica.
A expectativa de um reconhecimento intersubjetivo dos indivduos, para que se responsabilizem pelo
conjunto de aes pensadas pelos formuladores do

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programa, tambm constitui evidncia da tentativa de

introjeo de misso e valores.
O foco no exterior claramente identificado em
vrias passagens dos documentos oficiais analisados, a
comear pela repetida referncia satisfao do usurio (BRASIL, 2011, 2012b, 2012c, 2012d). Aqui
possvel construir uma analogia entre o usurio do SUS
e o cliente da empresa privada. A satisfao da clientela
um dos elementos centrais do PMAQ-AB (PINTO;
SOUSA; FLORNCIO, 2012).
Entretanto, o foco no exterior verificado nos parmetros do PMAQ-AB transcende o componente satisfao da clientela, uma vez que boa parte dos padres
de qualidade remete a resultados (poltica de gesto por
resultados) verificveis externamente. Pelo instrumento de avaliao externa (BRASIL, 2012c), sempre que
possvel, solicitada prova documental da realizao do
padro de qualidade em questo.
O prprio momento avaliativo denominado
Avaliao Externa, uma vez que experts oriundos de instituies de ensino e pesquisa vm verificar, in loco, as
evidncias de que os resultados esperados foram efetivamente alcanados.
O componente autonomia outorgada tambm
se encontra presente na anlise dos documentos oficiais
pesquisados. No Manual Instrutivo do PMAQ-AB, o
termo autonomia aparece remetido s dimenses de
educao permanente e apoio institucional. No primeiro caso, refora que preciso, para a transformao do
modelo de ateno, que, entre outras, os trabalhadores tenham maior capacidade de anlise, interveno e
autonomia para o estabelecimento de prticas transformadoras (BRASIL, 2012b, p. 46). No segundo caso,
encontra-se a referncia de que o apoio institucional na
sade deve buscar, portanto, a democracia institucional, a ampliao dos graus de autonomia dos sujeitos,
a defesa da vida e dos princpios e diretrizes do SUS
(BRASIL, 2012b, p. 47). No mesmo documento, encontra-se ainda a seguinte colocao:
a seleo dos elementos que comprovam adequao aos padres de qualidade considera tambm solues locais e inovaes que cumpram os
objetivos vinculados ao padro, principalmente
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os relacionados aos processos de trabalho, no

se limitando criatividade e proatividade
das equipes e da gesto municipal (BRASIL,
2012b, p. 52).
Percebe-se, portanto, que h um claro estmulo
para que as equipes de ateno bsica produzam solues inovadoras, para atingir tos resultados esperados
pelos formuladores do programa, constituindo exemplo inequvoco da prtica da autonomia outorgada.
Por fim, o componente de especializao flexvel
tambm se encontra muito presente nos documentos
analisados, em especial, no documento AMAQ (BRASIL, 2012a), que define os padres de qualidade. Existe
um padro de qualidade especfico que remete questo da formao, tanto do ponto de vista da titulao
dos profissionais quanto do ponto de vista de suas habilidades e competncias:
Os profissionais de nvel superior da equipe de
ateno bsica tm formao qualificada para
atuarem na AB. Tais qualificaes contribuem
para que desenvolvam aes de sade mais resolutivas no territrio, promovendo melhor desempenho tcnico e profissional, novas competncias e habilidades, bem como melhoria nos
processos de trabalho, planejamentos e intervenes da equipe. So exemplos de formao
complementar: Especializao em Sade da
Famlia, Sade Coletiva, Medicina Preventiva
e Social, Residncia em Medicina de Famlia e
Comunidade, Especializao em Odontologia
Preventiva e Social, Sade Bucal Coletiva etc.
(BRASIL, 2012a, p. 57).
Outro padro de qualidade (abaixo) mostra, com
ainda maior clareza, esta exigncia de uma especializao flexvel. Os dois padres esto presentes na subdimenso Perfil da Equipe:
Os profissionais da equipe utilizam suas habilidades, conhecimentos e competncias (para
alm das atribuies profissionais) em torno da ampliao da capacidade de equipe de
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produzir sade de maneira compartilhada e

motivadora. Por exemplo: liderana e criatividade, capacidade de produzir inovaes e lidar
com dissensos, mediao de conflitos, capacidade de escuta (BRASIL, 2012a, p. 58).
2. QUANTO AO MODO DE CONDUO

O PMAQ-AB constitui um instrumento de avaliao

bastante complexo, com vrios momentos. Entre estes,
dois em especial configuram momentos avaliativos: o
momento da autoavaliao (primeira dimenso da Fase
2) e o momento da Avaliao Externa (Fase 3).
Para o momento da autoavaliao, o PMAQ-AB
permite um processo mais livre, embora tenha a recomendao/oferta da utilizao da AMAQ (BRASIL,
2012a) como instrumento. Sua utilizao no , portanto, exigida, mas se mostra particularmente til, na
medida em que define parte dos padres de qualidade
que sero utilizados para a avaliao externa.
O momento de avaliao externa, por sua vez,
pode ser considerado, efetivamente, o ato avaliativo
propriamente dito. Dizemos isto porque a fase de autoavaliao considerada neste momento, e pontua na
classificao final em um sistema binrio: foi feita ou
no foi feita. Para que se pontue, neste caso, a equipe
deve apresentar ao avaliador externo documento comprobatrio desta realizao (ata de reunio de equipe,
por exemplo). Se puder comprovar que fez uma autoavaliao, a equipe recebe os pontos atribuveis (10%
do total); se no houver esta comprovao, no recebe
os pontos. Assim, para efeito do resultado da avaliao,
pouco importa o produto da autoavaliao.
A avaliao externa composta por quatro mdulos, distintos pelo mtodo de coleta de dados: no
mdulo 1, o avaliador ir observar as condies de
infraestrutura, materiais, insumos e medicamentos da
Unidade Bsica de Sade; no mdulo 2, caber ao avaliador entrevistar o trabalhador designado pela equipe
para esse momento a este sero feitas perguntas sobre
o processo de trabalho e sobre a organizao do cuidado
ao usurio, bem como lhe sero solicitados os documentos comprobatrios, conforme o padro de qualidade em questo; no mdulo 3, o avaliador entrevistar

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um usurio do servio, buscando as informaes referentes satisfao do mesmo; e o mdulo 4 consiste da

consulta online de questes complementares aos mdulos anteriores, que devero ser respondidas pelos gestores ou pelos trabalhadores (a depender da atribuio) na
plataforma eletrnica do programa.
Diante do exposto, percebe-se que, na Avaliao
do Desempenho do Trabalhador prescrita pelo PMAQAB, h uma possibilidade menor de arbtrio gerencial.
Talvez o momento em que isto possa acontecer no seja
na conduo da avaliao, mas na fase de adeso/contratualizao. Entretanto, como afirmam Pinto, Sousa e
Florncio (2012), a necessidade de que a equipe tambm assine a adeso e contratualize os indicadores de
desempenho e monitoramento constitui uma potencial
defesa dos trabalhadores contra o arbtrio gerencial.
Tampouco se observa a presso exercida pelos
pares controle dos pares no ato de conduo da
avaliao, uma vez que a relao direta existente entre
o avaliador externo e um representante da equipe (Mdulo 2 da avaliao externa).
3. QUANTO AO SISTEMA DE RECOMPENSAS

O carter competitivo do PMAQ-AB fica explcito

em seu modo de configurao do pagamento do componente de qualidade do PAB, varivel em funo do
desempenho obtido pelas equipes da ateno bsica.
Assim, utiliza-se a tcnica estatstica de agrupamento,
para classificar as equipes da ateno bsica pertencentes
a um mesmo estrato em quatro categorias possveis:
muito acima da mdia; acima da mdia; na mdia; e
abaixo da mdia ou insatisfatrio.
Com as mudanas introduzidas pela Portaria
535/2013 (BRASIL, 2013), a categoria insatisfatrio fica
restrita s equipes de servios/unidades que no cumprem os requisitos mnimos de permanncia. As demais
possibilidades de classificao referem-se distncia em
relao mdia, calculada por desvios-padro, de forma
que sempre haver equipes classificadas nas trs categorias, sendo impossvel a hipottica situao de todas as
equipes receberem 100% do componente de qualidade
do PAB Varivel (pois, para que se fique muito acima da
mdia, necessrio que outras equipes estejam na mdia

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e abaixo dela). Se todas as equipes atingissem a nota mxima, estariam todas na mdia e, portanto, fariam jus a
apenas 20% do valor relativo ao referido componente.
Este o valor que repassado s equipes quando da adeso, ou seja, um desempenho mximo de todas as equipes
(situao ideal) no representaria nenhum investimento
a mais nessas equipes.
O PMAQ-AB, a priori, no prev um sistema de
recompensas que atinja diretamente o trabalhador da
equipe de Ateno bsica. O componente de qualidade
do PAB Varivel um recurso transferido diretamente
do Fundo Nacional de Sade para o Fundo Municipal
de Sade correspondente.
Embora nos documentos oficiais no haja previso de remunerao por desempenho, existem experincias, em alguns municpios, em que os recursos
do componente de qualidade do PAB Varivel so
empregados, no todo ou em parte, em bonificao no
rendimento dos trabalhadores. Segundo informao
constante do stio do DAB na internet, a implantao do PMAQ-AB uma oportunidade de viabilizar
ou instrumentalizar a adoo de mecanismos de
remunerao por desempenho. Tal informao encontra consonncia com o padro de qualidade:
A gesto municipal remunera os trabalhadores
considerando tambm o desempenho das equipes de ateno bsica. Reconhece e valoriza o
processo de trabalho das equipes a partir de
critrios bem definidos, pactuando, por meio
de instrumentos de planejamento, contratualizao e avaliao de metas e resultados. A
gesto promove o apoio tcnico e gerencial para
as equipes com desempenho insatisfatrio e monitora e avalia os indicadores pactuados (BRASIL, 2012a, p. 35).
Uma vez que se trata de um programa em nvel
nacional, no de responsabilidade do Ministrio da
Sade a contratao e remunerao direta de trabalhadores da Ateno Bsica Sade. Esta uma responsabilidade dos municpios, de acordo com a Poltica
Nacional de Ateno Bsica (BRASIL, 2012e). Assim,

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MORAES, P. N.; IGUTI, A. M. Avaliao do desempenho do trabalhador como forma peculiar de prescrio do trabalho: uma anlise do PMAQ-AB

o mecanismo disponvel uma poltica de induo e

estmulo, conforme se verifica nos trechos supracitados.
Se a remunerao por desempenho apenas uma
oportunidade a ser viabilizada pelos municpios, h
que se refletir sobre que mecanismos de motivao so
verificveis para que os trabalhadores de municpios
que no adotam a remunerao por desempenho vinculada aos recursos oriundos do PMAQ-AB possam se
engajar no programa.
Boa parte dos municpios, se no revertem diretamente aos trabalhadores das suas equipes de ateno
bsica, pelo menos, parte do componente de qualidade
do PAB Varivel, o fazem indiretamente com investimentos que podem significar uma melhoria das condies de trabalho.
No se pode tambm descartar a potncia das recompensas simblicas. Para Lima (1996, p. 24), a sua
funo de sustentar positivamente o comportamento
e, portanto, tais recompensas tm uma importncia especial para as empresas que as adotam. Podemos pressupor que haveria um efeito similar em sua adoo nos
servios pblicos de Ateno Bsica Sade.
A forma de concorrncia estabelecida pelo
PMAQ-AB no individual, mas sim por equipes.
Neste cenrio, a presso exercida pelos pares adquire as
caractersticas de cobrana pelos pares, em que h uma
cobrana mtua entre os trabalhadores, uma vez que o
desempenho individual de um trabalhador pode comprometer o resultado final de toda a equipe.
Tomem-se, por exemplo, os indicadores previstos
na fase de contratualizao, dentro da rea estratgica
produo geral (BRASIL, 2012b). Esta rea comporta 12 indicadores, sendo que 4 deles so considerados
indicadores de desempenho e, portanto, so utilizados
no clculo do resultado de certificao da equipe. Entre os doze indicadores, existem os que so relativos ao
trabalho dos profissionais mdico, enfermeiro e agente
comunitrio de sade.
Entretanto, dentre os quatro indicadores de desempenho, todos so relativos ao trabalho do profissional mdico: (1) mdia de consultas mdicas por habitante; (2) proporo de consultas mdicas para cuidado
continuado/programado; (3) proporo de consultas

424

mdicas de demanda agendada; e (4) proporo de consultas mdicas de demanda imediata.

Neste exemplo especfico, todo o resultado da
equipe nesta rea estratgica depende do desempenho
do profissional mdico. Desta forma, toda a cobrana
sobre o mau desempenho, por parte da equipe, ser feita
tambm sobre o profissional mdico. Estima-se que este
exemplo seja suficiente para demonstrar de que forma a
cobrana pelos pares pode atuar dentro do PMAQ-AB.

Consideraes Finais
O PMAQ tem sido uma das principais polticas do
atual Ministrio da Sade voltadas para a ateno bsica. Os resultados encontrados nesta pesquisa, considerando-se os referenciais tericos utilizados, nos
permitem concluir que o contedo dos documentos
oficiais do programa aponta para um modelo de gesto
baseado na Avaliao do Desempenho do Trabalhador,
que apresenta grande aproximao com a inverso da
prescrio do trabalho, peculiar s NPRH, no mbito
da Ateno Bsica no Brasil. Campos, no prefcio do
livro Desafios da avaliao de programas e servios de
sade, afirma que
a utilizao da avaliao em polticas pblicas, com a funo de aproxim-las da lgica
e da racionalidade do mercado, uma escolha
deliberada, iluminada por uma concepo de
mundo, que v na competio permanente entre os atores sociais, pessoas e organizaes, julgados segundo a competncia e o mrito, uma
forma de construir-se qualidade e eficincia
(CAMPOS, 2011, p. 14).
Considera-se que esta concepo de mundo de
que nos fala Campos corresponde viso neoliberal
que, se deixou marcas profundas com o processo de
privatizao e reforma do Estado, tambm avanou extraordinariamente no campo da disputa ideolgica, de
forma a se tornar hegemnica em nossa sociedade atual.
Se esta pesquisa nos permite afirmar que os instrumentos de Avaliao do Desempenho do Trabalhador

Sade em Debate Rio de Janeiro, v. 37, n. 98, p. 416-426, jul/set 2013

MORAES, P. N.; IGUTI, A. M. Avaliao do desempenho do trabalhador como forma peculiar de prescrio do trabalho: uma anlise do PMAQ-AB

do PMAQ-AB situam-se no campo da gesto do trabalho definido por Lima como Novas Polticas de Recursos Humanos, ela no nos autoriza a generalizar tal
concluso para todos os processos de avaliao relacionados s polticas pblicas e ao trabalho no mbito do
servio pblico de sade.
Afirma-se a necessidade de se ter servios pblicos
de sade com qualidade e eficincia, at como forma
de se fortalecer e legitimar a mo esquerda do Estado,
retomando a alegoria de Bourdieu (1998). Entende-se,
contudo, que esta qualidade e eficincia no sero efetivas ao desconsiderarem o papel protagonista dos trabalhadores da sade, at porque o encontro entre estes e
os usurios, que caracteriza o trabalho real em sade ou

o trabalho vivo em ato (MERHY, 1997), considerando a predominncia das tecnologias leves, se d em um
espao protegido da interferncia da gesto.
Reconhecer, nos trabalhadores da sade, sujeitos
portadores de necessidades, interesses e desejos prprios
(CAMPOS, 2007), e conceber modos democrticos
de gesto em que estes fatores possam ser negociados,
levando-se em conta, tambm, as necessidades, interesses e desejos dos usurios do SUS e dos governos,
coproduzindo arranjos singulares, parece um caminho
mais promissor para alcanar a qualidade e a eficincia,
ampliando a capacidade de anlise e interveno dos
sujeitos envolvidos (CAMPOS, 2007).

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Recebido para publicao em abril de 2013

Verso definitiva em dezembro de 2013
Suporte financeiro: CAPES
Conflito de interesse: inexistente

Sade em Debate Rio de Janeiro, v. 37, n. 98, p. 416-426, jul/set 2013