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TERRITORIALES COLOMBIANAS
Por: Jos Len Carreo
En Colombia; la Constitucin Poltica de 1991, constituye la mxima expresin
del proceso de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, que comenz
a gestarse ante la necesidad de flexibilizar las rgidas estructuras que supona
el sistema centralista implantado por la constitucin de 1886.
Esta descentralizacin -ntegra, en opinin de la Corte Constitucional- es un
concepto genrico que comprende diversos grados de libertad en la toma de
decisiones, el cual, cuando se manifiesta en la gestin de intereses propios
mediante autoridades tambin propias y en la expedicin de normas ajustadas
a la constitucin y a la ley, se denomina autonoma -Sobre el particular puede
consultarse la sentencia C-517 de 1992-; en ese sentido el artculo 286 de la
Constitucin lo define as: Son entidades territoriales los departamentos,
municipios, distritos y los Territorios indgenas y eventualmente, las regiones y
provincias; ergo, hemos de entender como entidad territorial a las personas
jurdicas de derecho pblico que componen la divisin poltico-administrativa
del Estado, gozando de autonoma en la gestin de sus intereses.
As las cosas; nos ocuparemos del estudio del rgimen fiscal de las tales
entidades, a la luz de la constitucin y a propsito de su autonoma fiscal, a
partir del anlisis de sus fuentes de financiacin y la relacin que estas las
fuentes- tienen con el gasto pblico y su orden jurdico; es decir, habremos de
entendernos situados en el espectro de las normas que regulan el poder fiscal
de las entidades territoriales, en materia de ingresos y gastos pblicos, toda
vez que dicho rgimen, comporta los lineamientos bajo los que debe ejercerse
la actividad financiera en este tipo de entidades.
La importancia que a nuestro entender comporta este estudio, es en razn a su
representacin en el mbito de aplicacin del fenmeno de descentralizacin y
autonoma -que de suyo tienen consagrado en la constitucin- as como
tambin, en lo atinente al gasto pblico y su respectiva ordenacin jurdica, con
primaca en lo relacionado a la sujecin de este ltimo a los principios de
se calcularn las
el de los entes
claramente las facultades fiscales de los entes locales, y es por ello que la
Corte Constitucional, con miras a definir el alcance del poder tributario local, ha
puntualizado ciertos derroteros por seguir en el ejercicio de tales facultades,
delimitando adems de las competencias permitidas y vedadas para la
actividad legislativa, las actuaciones de los entes, con el fin de ajustar el orden
legal a los mandatos constitucionales; y en ese sentido, la Corte ha sostenido
diversos criterios de interpretacin, buscando
consultarse las sentencias C-583 de 1996; C-486 de 1996; C-004 de 1993; C537 de 1995; C-205 de 1995 y C-070 de 1994Como segunda posicin; podra denominarse la competencia gradual del
legislador en la determinacin de los elementos de la obligacin tributaria -Al
respecto, pueden consultarse las sentencias C-084 de 1995; C-222 de 1995 y
C-232 de 1998La Corte Constitucional a propsito de los elementos definitorios mnimos del
tributo -sujeto activo y pasivo, hecho gravable, base gravable, y tarifa- y de si
aquellos deben ser fijados por la ley o pueden ser establecidos por las
ordenanzas o por los acuerdos, considera, que la exigencia de los enunciados
que componen el precepto tributario -de acuerdo con el artculo 338 de la
Constitucin- debe hacerse efectiva, y aplicarse acorde con el nivel del
gravamen correspondiente, puesto que de la norma constitucional no surge
competencia alguna en cuanto al ejercicio del poder impositivo, as como
tampoco surge, un solo grado de tributos.
As las cosas; la obligacin de sealar en el acto creador del tributo, los
elementos esenciales de la obligacin tributaria, ha de entenderse hecha segn
el nivel territorial del gravamen, ergo, cuando el legislador establece tributos de
carcter nacional, tiene la obligacin de sealar todos sus componentes de
manera clara e inequvoca, en cambio, no sucede lo mismo con los tributos de
carcter territorial, en los cuales, aunque siempre deber mediar la intervencin
del legislador ste puede autorizar su creacin bajo una de dos hiptesis: En
primer lugar; puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, y
en este caso, las entidades territoriales tendrn la autonoma suficiente para
decidir si adoptan o no el impuesto; y en segundo lugar, puede tratarse simple y
llanamente de una ley de autorizaciones, caso en el cual, sern las
correspondientes corporaciones de representacin popular en el mbito
territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.
La tercera posicin; ha sido desarrollada por va de salvamentos de voto,
presentados por los magistrados Eduardo
elementos slo
pueda
ser
efectuada
por
el
legislador, pues
habla
modificada en la
rgimen propio que debe ser fijado por ley. De all que la Corte Constitucional,
resalte que la Constitucin confiere al legislador una amplia facultad de
regulacin en materia de monopolios, pudiendo establecer qu tipos de
actividades comprende y decidir si se cede o no la titularidad de algunas rentas
o la explotacin de monopolios a las entidades territoriales, as como imponer
las limitaciones y exigencias que estime necesarias, sin perjuicio de la facultad
de dichos entes para disponer de los recursos obtenidos en la explotacin de
sus monopolios, siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales
fueron previstos (Al respecto pueden consultarse las sentencias C-316 de 2003
M. P.: Jaime Crdoba Trivio; y, C-1191 de 2001 M. P.: Rodrigo Uprimny
yepes).
Dentro de los parmetros constitucionales y sin desconocer la titularidad
exclusiva del monopolio en cabeza del Estado, el legislador tambin puede
establecer distintas modalidades de operacin; es as, como puede determinar
que en unas ocasiones opere de manera directa (por medio de sus entidades
territoriales, empresas industriales o comerciales o sociedades de capital
pblico) y en otras lo haga por intermedio de terceros en virtud de la
celebracin de contratos o convenios mediante los cuales se autorice su
explotacin.
El mencionado artculo constitucional, reconoce la existencia de dos
monopolios; que a saber son, el monopolio de juegos de suerte y azar y el
monopolio de licores. En cuanto al primero; es preciso advertir que fue creado
por la Ley 10 de 1990 que a su turno reconoci dichos juegos como actividad
lcita, pero sujetos a un monopolio a favor del Estado, en beneficio del sector
salud, y, que debe ser ejercido de conformidad con lo dispuesto por la Ley 643
de 2001, dentro de los parmetros constitucionales definidos. En cuanto al
segundo; -monopolio de licores destilados- es preciso destacar que an no ha
sido expedida por el Congreso, la ley que establezca su rgimen propio, razn
por la cual contina rigindose por las disposiciones contenidas en la Ley 14 de
1983 y dems normas que la modifiquen, adicionen o complementen, dentro
de las cuales se encuentra la Ley 693 de 2001, que elimin el monopolio de
alcoholes impotables, por lo que actualmente slo subsiste el monopolio de
alcoholes potables, que son los utilizados para la fabricacin de bebidas