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EDITORA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
VANESSA MARX
ORGANIZADORA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
VANESSA MARX
ORGANIZADORA
PORTO ALEGRE
2014
EDITORA
dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
SUMRIO
PREFCIO
Yves Sintomer
APRESENTAO
O BRASIL DA PARTICIPAO E DA MOBILIZAO SOCIAL
11
Vanessa Marx
[DEMOCRACIA PARTICIPATIVA]
25
49
Luciano Fedozzi
79
[SOCIEDADE CIVIL]
92
114
SUMRIO
6
132
Pedro Costa
[TERRITRIO]
154
[REFLEXES FINAIS]
181
PREFCIO
YVES SINTOMER
Professor de Cincia Poltica, Universit Paris 8 e pesquisador do Centro
de Estudos Sociolgicos e Polticos de Paris (CRESPA, CNRS). Pesquisador associado do Instituto de Sociologia da Universit de Neuchtel,
Sua. Pesquisador visitante, Ash Center for Democratic Governance
and Innovation, Harvard Kennedy School, Harvard University.
parcial a ele (por meio da migrao de muitos ativistas a cargos oficiais, ou atravs
da participao em programas implementados para o bem comum ou dirigidos a
populaes carentes em especfico), os movimentos sociais trazem algo valioso e
inovador, mas enfrentam o risco de perderem suas capacidades de crtica e sua
habilidade de incluir novos problemas na agenda ou de inventar novas solues.
10
APRESENTAO
O BRASIL DA PARTICIPAO E DA MOBILIZAO SOCIAL
VANESSA MARX
Professora do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Pesquisadora e Coordenadora do Grupo de
Trabalho de Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS.
INTRODUO
O livro Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio, que compe a
coleo Capacidade Estatal e Democracia do Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV), busca descrever por meio dos textos dos pesquisadores que
fazem parte do Grupo de Trabalho Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio, e atravs do texto final do convidado do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), questes sobre a participao e a mobilizao social no Brasil.
Este livro, como resultado de pesquisas desenvolvidas pelos pesquisadores do Grupo de Trabalho, poder nos ajudar a organizar a reflexo no interior desse grupo
e ao mesmo tempo contribuir para as pesquisas que vm sendo desenvolvidas no
Brasil e no mundo sobre essas temticas.
Os canais de participao e de interlocuo entre Estado e sociedade, a presso das mobilizaes sociais para que as agendas dos atores sociais sejam incorporadas pelos governos, e a importncia do territrio e da incluso dos atores sociais
nos debates sobre as transformaes urbanas so temas aqui retratados.
Os atores sociais so, em muitos textos aqui apresentados, o foco das abordagens, pois atuam no interior das instituies participativas, como fruns, conselhos, o Oramento Participativo e as ruas, tensionando e pressionando os governos por meio das mobilizaes sociais.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
11
O surgimento de novas formas de participao cidad para exercer influncia nas polticas pblicas representa um importante desafio para a teoria democrtica, que se baseava na representao eleitoral como nico meio de expresso dos
cidados frente ao governo, principalmente no sculo XX. As experincias participativas estimularam o debate entre participao e representao poltica, principalmente depois da incorporao de desenhos participativos nas instituies pblicas
que estabeleciam canais de interlocuo entre Estado e sociedade. Os fruns polticos de participao direta, que enriqueceram o debate pblico e a deliberao de
diretrizes polticas, foram associados a espaos de representao, geralmente vinculados ao controle social das polticas definidas, algo que ocorre em diversas experincias de oramentos participativos em nvel internacional (LUCHMAN, 2007)1.
12
13
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Os primeiros trs captulos, que constituem o eixo Democracia Participativa, descrevem como os Conselhos Nacionais, os Oramentos Participativos e os
Fruns Nacionais foram sendo constitudos, estruturados e reformados para dar
resposta a demandas da sociedade civil e do Estado. Nesses captulos, podemos
ver como esses instrumentos foram construdos e se desenvolveram na dcada
de 1990, e como vm se consolidando e contribuindo para o aprofundamento da
democracia no Brasil.
O primeiro captulo Governana Democrtica no Brasil: os conselhos nacionais
de polticas sociais, de Soraya Cortes, mostra como os Conselhos Nacionais de Sade e de Assistncia Social foram criados, e desenvolve quadros de comparao entre esses dois conselhos demonstrando diferenas em sua composio por tipo de
representante estatal ou societal. Analisa o percentual de conselheiros de acordo
com o tipo de entidade a que pertencem mercado, Estado e sociedade civil , e
dentro dessas entidades quem participa. Ressalta a autora que a presena de representantes do Estado mais relevante no Conselho Nacional de Assistncia Social
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
(CNAS), enquanto que no Conselho Nacional de Sade (CNS) predominam os conselheiros provenientes de organizaes da sociedade civil. O captulo traz elementos histricos importantes, anteriores a 1990, acerca da construo institucional
das reas de sade e de assistncia social, bem como das principais caractersticas
dessas reas a partir de 1990. Essa trajetria histrica vem sendo construda ao
longo do captulo para demonstrar que as regras institucionais, procedimentos e
convenes moldam as preferncias e comportamentos individuais e de grupos.
A combinao dos processos histricos que formam as instituies no caso em
questo, a formao de dois conselhos nacionais de polticas sociais com as aes
estatgicas das policy communities, que se formam atravs da relao entre os atores na defesa da sade e da assistncia social como um direito, so contribuies
importantes desenvolvidas no captulo. Por ltimo, as reflexes finais atentam
para o papel dos conselhos, argumentando que o CNS funcionou com uma arena
poltica cuja tarefa mais importante foi a defesa do SUS, enquanto o CNAS transformou-se em um dispositivo de gesto cuja principal funo foi disseminar as
regras estruturantes do SUAS na federao brasileira.
No segundo captulo, Avaliao das prticas de construo dos Oramentos
Participativos, Luciano Fedozzi descreve a importncia dos Oramentos Participativos (OPs), ressaltando que estes foram se constituindo como um novo paradigma
das formas de democracia participativa contemporneas, especialmente em nvel
local. Explica que depois de 25 anos consecutivos houve uma expanso da ideia
em vrios pases do mundo. Apesar dessa expanso, o autor destaca que o OP no
pode ser entendido como um modelo passvel de ser replicado, tampouco como
uma tecnologia social isenta de contedo poltico-ideolgico. No incio do captulo, destaca-se a abordagem sobre a questo histrica, e o autor faz uma anlise
de trs fases do processo de surgimento e expanso dos OPs . primeira fase refere-se o autor como sendo a de construo, consolidao, descentralizao poltico-administrativa e vitalizao da sociedade civil brasileira, ambientada no processo
de redemocratizao aps 21 anos de ditadura militar. A segunda fase refere-se
expanso nacional dos OPs, e o autor demonstra atravs de pesquisa o aumento do
nmero de OPs em cidades e estados, juntamente com a valorizao do discurso
participacionista nas eleies locais. A terceira fase corresponde globalizao dos
OPs, ocorrendo a expanso dos OPs primeiro em pases sul-americanos e da Amrica Central e, posteriormente, em decorrncia de redes criadas no Frum Social
Mundial e outras redes e agncias (OIDP e URB-AL). Alm da evoluo histrica
e de fases do OP, o autor refere-se a um elemento importante em seu trabalho, o
lugar da participao no sistema decisrio, se perifrico ou nuclear, e problematiza
duas questes importantes ao tratar sobre participao, o poder real de deciso e
o poder de controle social dos participantes. Nesse contexto, aprofunda conceitos
como os de democracia direta, democracia representativa e democracia deliberativa. Por fim, o autor nos leva a refletir acerca da necessidade de relacionar o OP com
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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apresentar maior grau de resistncia por parte do poder pblico, o qual deve abrir
o oramento pblico e expor gastos e investimentos, gerando maior controle social
e maior transparncia sobre os recursos pblicos.
Finalizando essa primeira parte do livro que trata sobre Democracia Participativa, passaremos ao segundo eixo, que trata sobre Sociedade Civil, no qual
veremos especificamente a participao poltica dos atores sociais.
SOCIEDADE CIVIL
O segundo eixo trata sobre o tema da Sociedade Civil e busca analisar a
atuao dos atores sociais e como estes se organizam para tratar sobre as questes
de Estado e criar suas prprias agendas e dinmicas organizacionais.
No primeiro captulo, As organizaes sociais e o Programa de Aquisio de Alimentos no Rio Grande do Sul, Marcelo Kunrath Silva e Claudia Job Schmitt tratam
sobre as relaes entre as organizaes sociais e as polticas pblicas a partir da
pesquisa emprica sobre o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no Rio Grande do Sul. Os autores introduzem o tema a partir da redemocratizao brasileira,
que trouxe consigo um intenso processo de institucionalizao das organizaes
sociais e de diversos tipos de instituies participativas, e enfatizam a necessidade
de pesquisar a crescente incorporao das organizaes sociais na implementao
de polticas e programas governamentais. Em primeiro lugar, descrevem o PAA e
o seu desenho de implementao, mostrando as interdependncias entre os processos organizativos e as polticas pblicas, e demonstram como se realiza o processo de implantao do PAA no Rio Grande do Sul. Ressaltam que no caso do Rio
Grande do Sul, no que tange ao formato jurdico das organizaes de agricultores
envolvidos no programa, h uma preponderncia de cooperativas.
Em segundo lugar, em relao s interdependncias entre os processos organizativos e as polticas pblicas, os autores analisam a histria, a literatura e os
estudos sobre os movimentos sociais, que na dcada de 1980 versavam sobre a
contraposio entre autonomia e institucionalizao e que nos anos 1990 partem
da defesa normativa da independncia da sociedade civil e do risco de colonizao
pelo sistema poltico-administrativo. Destaca-se a construo, a partir da pesquisa, de novos referenciais tericos que expliquem as interdependncias e interseces que caracterizam as relaes entre organizaes sociais e Estado, e para isso
partem da literatura sobre sociedade civil, associativismo, movimentos sociais e
organizaes que analisam os processos organizativos.
Em relao, especificamente, implantao do PAA no Rio Grande do Sul,
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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os autores demonstram que ele se baseia em uma rede bem articulada de atores
na sociedade civil e no Estado, vinculados direta ou indiretamente agricultura
familiar. Por ltimo, ressaltam que, atravs da pesquisa, foi possvel prospectar as
interdependncias estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil
na implementao das polticas pblicas, e tambm verificar a ampliao de repertrios e quadros de ao das organizaes envolvidas na implementao do PAA.
O segundo captulo intitula-se Organizao Liminar e sociedade civil: anlise
do movimento Ocupar. Nele Fabio Meira faz uma anlise dos conceitos antropolgicos de liminaridade e communitas para explicar ritos de passagem e discutir a
emergncia das organizaes contra-hegemnicas na sociedade contempornea.
Destaca que o movimento Ocupar o mais importante processo de emergncia
social da contemporaneidade, mas que sua organicidade tende a escapar s expectativas da normalidade, sendo apresentado como incompreensvel ou ilegtimo.
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Finalizando essa parte com o estudo mais aprofundado dos atores sociais,
passaremos a tratar sobre a importncia do territrio e de como relacion-lo com
os demais eixos anteriormente tratados.
TERRITRIO
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O terceiro eixo, que trata sobre a questo do territrio, parte de uma pesquisa aplicada desenvolvida no interior deste grupo de trabalho nos anos de 2011
e 2012. O captulo Interfaces, Transescalaridade e Multinaturalismo: uma abordagem
projetual, elaborado por Eber Marzulo, Leandro Marino Vieira Andrade e Marcelo Arioli Heck, faz uma reflexo acerca do projeto urbano-ambiental realizado na
Praia de Paquet, no entorno do municpio de Canoas, Rio Grande do Sul, Brasil.
O captulo faz uma abordagem especfica sobre a questo da paisagem urbana e
de como esta se relaciona com as comunidades e a populao em uma rea de domnio pblico (rea de proteo ambiental) e que ao mesmo tempo de interesse
de setores econmicos, como os setores empresarial e de turismo. Constitui-se
a partir de seis pontos: a) apresentao do projeto urbano-ambiental; b) projeto
como produo coletiva e transdisciplinar; c) dos megaequipamentos urgncia
socioambiental; d) sistema de interfaces: abordagem metodolgica-projetual; e)
do analtico ao projetual: a aplicao da noo de transescalaridade; e f) da sustentabilidade ao multinaturalismo: teoria social aplicada.
A importncia do estudo, como descrito no captulo, reside no enfoque das
questes metodolgico-projetuais, com o aprofundamento dos conceitos de interface, transescalaridade e multinaturalismo, alm de promover uma discusso sobre
a relavncia dos estudos urbanos sob a perspectiva da relao entre megaemprendimentos e as urgncias sociais, principalmente a regularizao fundiria e a urbanizao de comunidades. Ressalta-se ainda a necessidade de aprofundar conceitos
como o de interface urbana, transescalaridade, sustentabilidade e multinaturalismo.
No caso da interface urbana a definio de limites foi pensada e aplicada no projeto
a partir de alguns princpios como: reconhecimento da condio urbana, programtico e setorizao em quadrantes. Alm disso, foram criadas estratgias de projeto
tais como de conservao, regenerao, recuperao, inovao, manejo ambiental e
educao ambiental. No que tange ao conceito de transescalaridade, a questo de
escalas aparece com mais destaque na contemporaneidade em virtude da globalizao, na qual a centralidade analtica repousa na categoria pensamento espao. Por
ltimo, chama a ateno sobre a necessidade de aprofundar as anlises sobre a noo
de sustentabilidade, ecologia, concepes da natureza e sobre o multinaturalismo. A
discusso terica se relaciona com o projeto desenvolvido, j que a rea onde o proje-
REFLEXES FINAIS
As reflexes finais do livro foram pensadas a partir de um artigo de pesquisador convidado que pudesse reunir e fazer um balano dos temas que constituem
o Grupo de Trabalho Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio. O livro
finaliza com a contribuio do pesquisador Roberto Rocha Coelho Pires, da Diretoria de Estado, Instituies e Democracia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Atravs do captulo Da Sociedade para o Estado: desafios da participao
no Brasil, o autor prope uma evoluo histrica dos mecanismos de participao
social no Brasil nas trs esferas da federao, municipal, estadual e nacional, junto
com o adensamento e a diversificao dos mecanismos de interao entre os atores
estatais e sociais. O captulo se centra na crise de meia idade da participao social
no Brasil. A busca por analisar essa crise permeia o captulo, que, de forma clara,
nos leva a pensar como depois de quase trs dcadas de existncia se encontram as
instituies participativas no Brasil, quais so seus avanos, quais seus desafios e
quais seus obstculos.
O captulo ao final do livro nos faz pensar sobre as vrias anlises em como
lidar e superar a crise de meia idade da participao social no Brasil. Para isso, o
autor resgata pesquisas realizadas ao longo dessas dcadas sobre a participao no
Brasil e traz elementos novos, como pesquisas ainda em desenvolvimento que buscam elementos inovadores para avanar na temtica. O captulo dividido em trs
pontos: a) da inovao institucionalidade democrtica: a disseminao de formas
institucionais de participao social no Brasil; b) da institucionalizao efetividade: os avanos conquistados e os desafios pendentes; e c) por uma perspectiva
estatal da participao: agenda de pesquisa e caminhos para reforma. Do desenvolvimento do captulo, que nos traz um recorrido histrico da participao social
no Brasil a partir destes trs pontos, destacamos algumas reflexes importantes.
A primeira delas que se constata que, passadas trs dcadas, possvel dizer que
as instituies participativas se tornaram uma realidade inegvel da atuao goDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
21
[DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ]
[CAPTULO]
GOVERNANA
DEMOCRTICA
NO BRASIL:
OS CONSELHOS NACIONAIS
DE POLTICAS SOCIAIS
SORAYA VARGAS CORTES
Professora do Departamento e do Programa de Ps-Graduao
em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e pesquisadora do CNPq. Coordenadora adjunta do
Comit de Avaliao da Ps-Graduao da Capes, na Sub-rea de
Sociologia e Presidente da Sociedade Brasileira de Sociologia.
INTRODUO
Nos ltimos vinte anos, no Brasil, foram criados fruns com participao
societal tais como oramentos participativos e conselhos e conferncias de polticas pblicas em praticamente todas as reas governamentais (DAGNINO,
2002; SANTOS; AVRITZER, 2002). Entre eles, os conselhos de polticas pblicas
se destacam pelo alto nvel de disseminao pelo pas. Eles esto presentes nos
municpios e nos estados da federao. Tambm esto presentes no nvel federal
de gesto: exemplo disso eram os 32 conselhos e as duas comisses nacionais em
pleno funcionamento em 2010 (IPEA, 2013). Eles promovem a democratizao do
Estado e a governana democrtica nos diferentes nveis da administrao pblica
(BOSCHI, 1999; CORTES, 2006; DAGNINO, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2002).
Entretanto, a trajetria institucional da rea de poltica pblica em que se inserem,
e a ao de policy communities setoriais, conferem-lhes outras funes alm daquelas habitualmente destacadas na literatura.
As communities formam-se a partir de relaes que se estabelecem entre
atores, no interior de redes existentes em reas especficas de polticas pblicas
(HECLO, 1978). Elas referem-se a um nmero limitado e relativamente estvel de
membros que compartilham crenas, valores, e uma determinada viso sobre quais
devem ser os resultados da poltica (RHODES, 1986). A anlise aqui realizada focaliza as estratgias adotadas por duas communities, uma na rea de sade e outra
na de assistncia social. A primeira defendia a sade como um direito universal,
a ser garantido por meio de um sistema de sade descentralizado, que oferecesse
atendimento integral a todos os cidados brasileiros, organizado sob o rigoroso
controle do setor pblico. A segunda advogava a criao de um sistema descentralizado e abrangente de assistncia social, acessvel a todos os cidados necessitados,
organizado sob o rigoroso controle do setor pblico. As aes da primeira levaram ampliao de sua influncia nas burocracias governamentais e nos fruns
de gesto federativa da rea criados na dcada de 1990, e relegaram o Conselho
Nacional de Sade (CNS) a um papel menos relevante na arena poltica setorial.
A segunda liderou os processos de estruturao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) e de redefinio das funes institucionais do Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), ao final da dcada de 2000, bem como posicionou o
CNAS no centro da articulao federativa e de atores societais e governamentais
que viabilizaram a constituio do SUAS.
As regras institucionais, procedimentos e convenes moldam as preferncias e comportamentos individuais e de grupos, enquanto os incentivos ou sanes
produzem, estimulam, ou adicionam custos a escolhas a serem feitas por indivduos
e grupos (HALL; TAYLOR, 1996; IMMERGUT, 1998; OSTROM, 2007; SCHARPF,
25
1997). Essa a principal hiptese do neoinstitucionalismo, uma corrente de pensamento muito influente nos estudos que se dedicam a analisar polticas pblicas.
Embora existam vrios neoinstitucionalismos (HALL; TAYLOR, 1996, 1998), a
presente investigao utiliza principalmente o pressuposto defendido pela a vertente histrica: a histria importa, pois onde estamos hoje um resultado do
que aconteceu no passado (MARGOLIS; LIEBOWITZ, sd, p. 1). Decises tomadas
no passado afetam o presente, produzindo no apenas um arcabouo institucional
que molda a forma de indivduos e de atores coletivos refletirem e tomarem decises, mas criando campos dentro dos quais indivduos e atores coletivos apresentam-se hierarquicamente distribudos (FLIGSTEIN; MCADAM, 2012). A partir de
suas posies nesses campos, agem seguindo prescries culturais, mas tambm,
havendo possibilidade de reflexo, analisam as posies em que se encontram, e
tendo em vista seus objetivos, constroem estratgias de ao.
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Dentre os atores aqui examinados, destacam-se as policy communities (HECLO, 1978; JORDAN; RICHARDSON, 1979; RHODES, 1986), pois a noo auxilia na compreenso de como se processam as decises sobre polticas pblicas.
Formadas por atores estatais e societais, defendem uma determinada viso sobre
os resultados desejveis das polticas. Atores estatais so indivduos ou grupos
que ocupam cargos de direo em rgos governamentais, enquanto o conceito
de atores societais se refere tanto aos atores sociais, associados noo de sociedade civil, como aos de mercado, relacionados com a noo de economia de mercado (COHEN, 2003). As communities so formadas por indivduos e grupos que
ocupam posies no mbito estatal e societal, participando de redes de polticas,
tentando afetar processos decisrios que se tornaram muito segmentados, na medida em que as polticas so elaboradas por uma mirade de organizaes governamentais e societais interconectadas e interpenetradas (JORDAN; RICHARDSON,
1979). Suas estratgias so construdas em processos fechados a outras communities e para o pblico em geral (RHODES, 1986). Elas podem ser denominadas como
nichos temticos, subsistemas polticos, redes temticas, advocacy coalitions mas
qualquer que seja a denominao adotada, ela se refere a uma comunidade
de especialistas operando fora do processo poltico visvel, em contextos
nos quais a maior parte das questes relacionadas a cada poltica setorial
especfica tratada no interior de uma comunidade de experts (TRUE et
al., 2007, p. 157-8).
Integrantes de uma community, ao tornarem-se tomadores de deciso polticos, agem para que as alternativas de soluo dadas aos problemas que se apresentam
na agenda governamental sejam adequadas aos seus valores e viso sobre as policies.
Assim como a maioria dos estudos sobre o tema, este artigo argumenta que
os dois conselhos em anlise favorecem melhorias na governana democrtica,
pois atores sociais participam nos seus processos de tomada de deciso. Argumen[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
ta-se, tambm, que os fruns cumprem ainda outras funes no subsetor de poltica pblica a que pertencem, tendo em vista as caractersticas institucionais da rea
e, nos dois casos examinados, as estratgias desenvolvidas por duas importantes
policy communities setoriais. Para a realizao da anlise aqui empreendida, foram
realizadas, em 2012, seis entrevistas semiestruturadas com participantes de cada
um dos conselhos. Foram ainda entrevistados um integrante do Ministrio da
Sade e um servidor dirigente do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. As entrevistas foram transcritas e analisadas, utilizando o Programa
de anlise de dados qualitativos N*Vivo. Foram ainda examinadas: (a) atas de 23
reunies plenrias, onze do CNAS e doze do CNS, que correspondiam a todas as
reunies realizadas em 2010; (b) informaes disponveis nos sites dos Conselhos
e dos Ministrios da Sade e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, (c)
documentos obtidos nos Conselhos.
O captulo est estruturado em duas sees. A primeira mostra como esto
organizados os fruns e qual a sua composio. A segunda compara (1) as caractersticas institucionais fundamentais das reas de assistncia social e de sade, no
incio de 1990, quando os Conselhos Nacionais foram criados e (2) as estratgias
desenvolvidas pelas as policy communities em foco, nas duas reas, apresentando,
ao final, o papel nelas desempenhado pelos Conselhos.
27
(1) BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ttulo VIII, Captulo II, Seo II, Art. 198, 3; Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 13 de jul. de 2014.
(2) BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ttulo VIII, Captulo
II, Seo IV, Art. 204, 2; Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 13 de jul. de 2014.
(3) BRASIL. Lei 8.142 de 28 de Dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade - SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea de sade e d outras providncias. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 31 de dez. 1990a. Disponvel
em: <link>. Acesso em: 13 de jul.2014.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
28
As comisses permanentes, quatro no CNAS e 26 no CNS, em 2013, so compostas e coordenadas por conselheiros. Sua principal finalidade discutir de forma
aprofundada os temas tratados para oferecer aos plenrios os subsdios necessrios
tomada de deciso. Os grupos de trabalho, tambm formados por conselheiros,
so institudos pelo plenrio, tm carter transitrio, com vigncia predeterminada para cumprir finalidade especfica. Nos dois fruns, cabe secretaria executiva,
diretamente subordinada presidncia dos conselhos e funcionalmente vinculada
aos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, e da Sade, a responsabilidade de administrar a estrutura de apoio aos trabalhos dos fruns.
O ncleo dirigente Presidncia Ampliada, no CNAS, e Mesa Diretora, no
CNS eleito pelo plenrio dentre os conselheiros. Ele responsvel pela elaborao das pautas das reunies a serem enviadas com antecedncia para os conselheiros. Em ambos os casos, a presidncia concentra boa parte das atribuies
de direo, representao e coordenao das reunies plenrias, embora, tendo
em vista a dinmica das reunies a influncia direta da presidncia seja maior no
CNAS do que no CNS. Naquele, as reunies so abertas pela Presidncia; neste,
(4) BRASIL Lei 8.742 de 7 de Dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1993/
lei-8742-7-dezembro-1993-363163-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 14 jun. 2014.
(5) O CNAS e o CNS localizavam-se em um complexo de salas de apoio de reunies no
Anexo A, do Ministrio do Trabalho, e no Anexo B, do Ministrio da Sade, respectivamente.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Social
Representantes societais
Mercado
Representantes Estatais
Pessoas com
Patologias ou
Deficincias
Pessoas em
Movimento Nacional de Populao de Rua
Situao de
Vulnerabilidade Confederao Nacional das Associaes de Moradores
Social
Advocacia e
Promoo
de direitos
Igrejas
Fundao ORSA*
Caritas do Brasil (Catlica)
* Organizao filantrpica pertencente ao grupo que rene a Jari Celulose, a Papel e Embalagens S.A, a Orsa Florestal e a Ouro Verde Amaznia.
Fonte: CNAS (2013).
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Mercado
Representantes Estatais
(continua)
Provedores
Confederao Nacional de Sade
Privados na
Federao Nacional de Sade Suplementar
rea
Empresrios de Outras reas
Professionais e Trabalhadores
na rea
Social
30
Representantes societais
Professionais e Trabalhadores
em Geral
Fora Sindical
Central nica dos Trabalhadores
Central Geral dos Trabalhadores
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
Pessoas
com Patologias ou
Deficincias
(concluso)
Social
Representantes societais
Pessoas em
Situao de Central de Movimentos Populares
Vulnerabili- Confederao Nacional das Associaes de Moradores
dade Social
Unio Nacional dos Estudantes
Liga Brasileira de Lsbicas
Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e
Direitos Reprodutivos
Centro Brasileiro de Estudos de Sade
Advocacia
Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia
e Promoo
Brasileira
de direitos
Confederao Brasileira de Pensionistas e Aposentados
Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade
Indgena
Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
Unio de Negros pela Igualdade
Igrejas
respondem a perguntas. Quando os conselheiros julgam necessrio, so convidados especialistas para participar das reunies das comisses, dos grupos de trabalho ou da plenria. Paralelamente, h os encontros dos segmentos (trabalhadores, usurios, pessoas com patologias ou deficincias, gestores, por exemplo) que
preparam as posies a serem defendidas pelos integrantes no plenrio. Uma vez
apresentado o assunto, iniciam-se os debates e so feitas propostas de encaminhamento, que a seguir so votadas quando no houver consenso.
Os Grficos 1 e 2 apresentam a distribuio dos conselheiros titulares no
plenrio dos dois conselhos de acordo com o tipo de entidade a que pertencem.
O Grfico 1 mostra que a presena de representantes do Estado mais relevante no CNAS, enquanto no CNS predominam os conselheiros provenientes de
organizaes da sociedade civil. Chama a ateno a participao inexpressiva de
representantes de entidades de mercado, embora isso no signifique uma diminuio de sua capacidade de influenciar o processo de tomada de deciso setorial. Certamente existem canais de relacionamento direto entre essas entidades e decisores
governamentais, que no esto abertos ao escrutnio pblico.
50,0% (9)
44,4% (8)
16,7% (8)
5,6% (1)
8,3% (4)
ESTADO
MERCADO
SOCIEDADE CIVIL
32
50% (9)
17% (8)
4% (2)
Provedores
privados na rea
Estatais
MERCADO
4% (2)
Emprstimos
em geral
ESTADO
6% (1)
17% (3)
21% (1)
8% (4)
6% (1)
11% (2)
SOCIAL
19% (9)
4% (2)
6% (1)
19% (9)
6% (1)
4% (2)
Grfico 2 Percentual de Participantes por tipo: estatais, provedores privados na rea, empresrios em geral, profissionais e trabalhadores na
rea, profissionais e trabalhadores em geral, pessoas com patologias ou deficincias, pessoas em situao de vulnerabilidade social, organizaes
de advocacia e promoo de direitos, igrejas CNAS, CNS 2013
Igrejas
Orgs de advocacia e
promoo de direitos
Pessoas em situao de
vulnerabilidade social
Profissionais e
trabalhadores em geral
33
Profissionais e
trabalhadores na rea
34
(continua)
CARACTERSTICA
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
Criao de um
sistema nacional de
ateno / assistncia
1930
1995
(concluso)
REA DE POLTICA
CARACTERSTICA
Sade
Assistncia Social
35
36
(continua)
CARACTERSTICA
Criao de um
sistema nico
nacional
Organizao
federativa
Gesto pblica no
nvel municipal e
estadual de gesto
Financiamento
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
Principalmente privado
Principalmente pblico
Gasto governamental
[2010]: Unio: 14.4%; Estados: 7.2%; Municipal: 78.4%
(MDS, 2011)
Todos os cidados
Pessoas desamparadas
37
(concluso)
REA DE POLTICA
CARACTERSTICA
Sade
Assistncia Social
Proviso pblica
Proviso privada
Cuidados hospitalares e
ambulatoriais; medicao;
servios de apoio diagnstico e
teraputico [92% dos estabelecimentos em 2002 (MENICUCCI, 2009)]
Grupos de
interesse
Organizaes hospitalares
[filantrpicas, privadas, governamentais; universitrias];
clnicas; laboratrios; empresas farmacuticas e de equipamentos mdicos [indstria
e distribuio]; seguradoras;
trabalhadores e profissionais;
gestores municipais estaduais
e municipais; organizaes de
segmentos de usurios.
Organizaes filantrpicas,
em geral, religiosas, a maioria catlica; trabalhadores
e profissionais; gestores
municipais estaduais e
municipais; organizaes de
segmentos de usurios.
Grupo profissional
mais influente
Mdicos
Assistentes Sociais
38
* A Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros MUNIC de 2011 no apresenta informaes sobre a rea de assistncia social e Pesquisa, de 2012, no oferece dados sobre a rea
de sade (IBGE, 2011; IBGE, 2012).
Fonte: Elaborao prpria.
O Quadro 3 apresenta as principais caratersticas das duas policy communities analisadas. O movimento sanitrio era formado por acadmicos, pesquisadores, lideranas de sindicatos e associaes de trabalhadores, em aliana com os ativistas dos movimentos sociais urbanos e rurais. Defendiam um sistema de sade
descentralizado, com servios acessveis a todos os cidados, que oferecesse aten[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
dimento integral, organizado sob o rigoroso controle do setor pblico. Para atingir
seus objetivos, sua estratgia contemplou: participar diretamente na implantao
do Sistema nico de Sade (SUS); para isso, boa parte de seus integrantes assumiu
cargos superiores de gesto no Ministrio da Sade, nas Secretarias Estaduais e
Municipais de Sade, ou at mesmo a titularidade do Ministrio e das Secretarias;
propuseram, com sucesso, a criao de instncias federativas de negociao entre
gestores de sade dos trs nveis federativos, de gesto e de deciso sobre planejamento e alocao de recursos financeiros. Seus integrantes tornaram-se importantes lideranas nos Conselhos Nacionais de Secretrios e Dirigentes de Sade
Estaduais (CONASS) e Municipais (CONASEMS) e assumiram cargos de direo
no Ministrio da Sade. Nesse contexto, o Conselho Nacional de Sade no se
configurava como uma arena poltica a ser fortalecida (SILVA et al., 2009).
A community que defendia a assistncia social como direito dos cidados era
integrada por acadmicos, pesquisadores, funcionrios pblicos e lderes de sindicatos e associaes de assistentes sociais, em aliana com assistentes sociais e dirigentes do setor pblico e de organizaes filantrpicas. Eles advogavam a criao
de um sistema descentralizado e abrangente de assistncia social para todos os cidados necessitados, organizado sob o rigoroso controle do setor pblico (CORTES,
2013). Durante os anos 2000, consolidaram a proposta de um Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) similar ao SUS. Defendiam ainda a mudana do papel institucional do CNAS. Gradativamente o transformaram, de uma entidade notarial
responsvel pela oferta de certificados de beneficncia, na principal fonte de produo dos regramentos que permitiram acelerar a estruturao nacional do SUAS.
Quadro 3 Policy Communities Reformistas nas reas de Sade e de Assistncia Social: Caractersticas e Principais Estratgias Brasil, anos 1990 e 2000
(continua)
POLICY
COMMUNITIES
A mais influente
Composio
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
Reformistas do sistema
Defensores da assistncia social
brasileiro de sade, conhecida
como direito.
como Movimento Sanitrio.
Acadmicos, pesquisadores, profissionais de sade,
servidores e dirigentes do
setor pblico, lderes de
organizaes de profissionais
e trabalhadores de sade em
aliana como movimentos
sociais urbanos e rurais.
Acadmicos, pesquisadores,
servidores e dirigentes do setor
pblico, profissionais da rea de
assistncia social, marcadamente assistentes sociais, em aliana
com alguns integrantes de organizaes filantrpicas, principalmente assistentes sociais.
39
Quadro 3 Policy Communities Reformistas nas reas de Sade e de Assistncia Social: Caractersticas e Principais Estratgias Brasil, anos 1990 e 2000
(continua)
REA DE POLTICA
POLICY
COMMUNITIES
40
Sade
Assistncia Social
Principais propostas
Defendiam um sistema de
sade de acesso universal,
descentralizado, hierarquizado, que oferecesse cuidados
integrais, organizado sob o
estrito controle pblico.
Defendiam a criao de um
sistema descentralizado e
hierarquizado, que oferecesse
cuidados assistenciais a todos os
cidados necessitados, organizado sob o estrito controle pblico.
Consolidar e organizar a
gesto do SUS.
Organizar a gesto federaCriar e organizar o SUAS tendo
tiva: criao de fruns ao
como modelo o SUS.
nvel nacional, estadual e
regional para o planejamento,
Alterar o papel do CNAS:
negociao e deciso sobre
Acabar com sua funo
alocao de recursos.
tradicional de conferir
Assumir o controle direto
certificados de beneficn(com os membros da commucia herdada do Conselho
nity) sobre o Ministrio da
Nacional de Servio Social.
Sade e secretarias estaduais
Transform-lo na prine municipais de sade e suas
cipal fonte de produo
organizaes representatide decises e normativas
vas (Conselho Nacional dos
para acelerar o processo de
Secretrios de Sade - COestruturao nacional do
NASS e Conselho Nacional
novo sistema.
de Secretarias Municipais de
Sade - CONASEMS, respectivamente).
No incio da dcada de 1990, as dificuldades de gesto de um sistema de sade em um estado federativo, como o caso brasileiro, desafiavam a policy community reformista a encontrar mecanismos que viabilizassem a coordenao vertical
e horizontal das aes implementadas de forma descentralizada. Em 1991, representantes dos gestores municipais e estaduais, muitos deles integrantes do movimento sanitrio, propuseram a criao de instncias colegiadas de pactuao entre
os gestores nos nveis de governo correspondentes (CORTES, 2009): as comisses
bipartites nos estados, compostas por gestores estaduais e municipais, e tripartite
na Unio, integradas por gestores de sade das trs esferas de governo.
41
como portarias ministeriais, o que, por si s, uma indicao do papel central que
o Conselho desempenhou no perodo.
Os novos decisores viam o CNAS como um centro irradiador da normatizao que organizava o sistema em formao. Em diversos municpios, no havia
rgos governamentais tratando exclusivamente da assistncia social ou gestores
municipais sensibilizados a consider-la como direito dos cidados. O Conselho
ocupava o topo de uma cadeia de fruns participativos estaduais e municipais,
capaz de levar as decises do frum aos estados e municpios. Alm disso, como
a capacidade administrativa da rea era pequena, e o poder do CNAS no sistema
muito grande, administrar por meio de resolues do Conselho foi considerado
o caminho mais curto e rpido para viabilizar a implementao das diretrizes organizativas do SUAS.
42
Assistncia Social
Favorecem a participao de atores sociais no processo de deciso poltica da rea (at certo ponto)
Assistncia Social
Alm de favorecerem a governana democrtica, tendo em vista o arcabouo institucional das duas reas e as aes estratgicas das duas policy communities,
foi possvel identificar as seguintes funes comuns aos dois conselhos: (1) discutir mecanismos participativos e impor a sua organizao em nvel estadual e municipal; (2) discutir a organizao e gesto servios; (3) informar os atores sociais
sobre as polticas presentes na agenda governamental.
Mas a principal funo do CNS, no mbito do SUS, era a de ser um grande
polo de irradiao de uma articulao nacional favorvel ao cumprimento das diretrizes constitucionais e legais que criaram o sistema. A estratgia dos integrantes
da community da rea de sade atribua maior relevncia para a atuao nas instncias de gesto federativa e para a disputa poltica para assumir o controle direto
da gesto em sade. O CNS caracterizava-se principalmente por promover a mobilizao (a) de um conjunto de atores em favor de um sistema de sade universal,
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
43
CONSIDERAES FINAIS
O captulo desenvolveu o argumento de que fruns participativos, alm de
promoverem a democratizao do Estado e a governana democrtica, tm outras
funes que so decorrentes da trajetria institucional da rea de poltica pblica
em que se inserem e da ao de policy communities setoriais. A anlise examinou
como o arcabouo institucional das reas de sade e de assistncia social e as estratgias adotadas por duas communities, uma na rea de sade e outra na de assistncia social, conferiram ao CNS e ao CNAS funes similares, especialmente no que
se refere democratizao da gesto e ao acesso informao, e diferentes, no que
tange sua participao na gesto dos dois sistemas.
Na rea de sade, a existncia prvia de um sistema nacional, organizado
originalmente em 1930, e as opes estratgicas da policy community reformista resultaram em um aumento da participao de membros dessa community na gesto
do SUS e nos fruns de pactuao federativas da rea. Ao CNS, coube o papel de frum de mobilizao de apoios estruturao do sistema de acordo com os princpios
constitucionais e legais que o criaram. Na rea de assistncia social, ao considerar a
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
necessidade de criar um sistema nacional, a partir de um conjunto relativamente desorganizado de aes promovidas por indivduos e organizaes de caritativas, a policy community reformista optou por buscar a redefinio das funes institucionais
do CNAS, retirando-lhe, em 2008, o papel cartorial de conceder certificados de beneficncia. O conselho perdeu sua funo notarial, e fortaleceu o papel de produtor
de normas para a constituio e implantao do novo sistema de assistncia social.
Considerando o arcabouo institucional das duas reas e as aes estratgicas
das policy communities movimento sanitrio e de defesa da assistncia social como
direito, possvel afirmar que, alm de favorecerem a democratizao da gesto, o
CNS funcionou como uma arena poltica cuja tarefa mais importante era a defesa do
SUS, e o CNAS transformou-se, de um frum que tinha como principal funo oferecer alvio fiscal a entidades filantrpicas, em um dispositivo de gesto cuja principal
funo era disseminar as regras estruturantes do SUAS na federao brasileira.
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48
[CAPTULO]
AVALIAO
DAS PRTICAS
DE CONSTRUO
DOS ORAMENTOS
PARTICIPATIVOS
LUCIANO FEDOZZI
Professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Coordenador
do Grupo de Pesquisa Democracia Participativa, Esfera Pblica
e Cidades (CNPq) e do Ncleo Porto Alegre do Observatrio das
Metrpoles.
INTRODUO
Os chamados Oramentos Participativos (doravante denominados OPs) se
constituram como um novo paradigma das formas de democracia participativa contemporneas, especialmente em nvel local. Desde o seu surgimento no Brasil, durante a dcada de 1980, onde se destacou o paradigmtico caso de Porto Alegre (19891992) que ora completa 25 anos consecutivos , se verifica a expanso da adoo
dessa ideia em vrios pases de diversos continentes do mundo, perifricos e centrais.
Como se sabe, trata-se de prticas diversificadas entre si, que correspondem
a condicionantes histricos, polticos, socioeconmicos, ideolgicos e culturais de
cada lugar. Portanto, o OP no pode ser entendido como um modelo passvel de
ser replicado, tampouco como uma tecnologia social isenta de contedo poltico-ideolgico. Mas essa diversidade no significa ausncia de certos parmetros
que possam indicar as potencialidades e os limites (contingentes e estruturais)
que configuram a qualidade e a profundidade democrtica de cada caso concreto,
frente ao desafio de legitimar a democracia participativa como procedimento factvel na etapa atual dos regimes democrticos. Nesse sentido, pelo menos cinco
critrios permitem uma definio mnima de Oramento Participativo:
50
Com a vitria indita da Frente Popular na capital gacha (1989-1992)1, a construo do OP se consolidou, tornando-se referncia nacional e internacional quando
a ONU o selecionou como uma das quarenta melhores experincias de gesto local
para a conferncia Habitat II (Istambul, Turquia, 1995) e, posteriormente, quando
Porto Alegre foi escolhida para sediar o I Frum Social Mundial, em 2001. A reeleio por quatro vezes consecutivas do PT foi decisiva para a institucionalizao
do OP2. Apesar da alternncia de poder a partir de 2005, o OP continuou seu funcionamento, em que pese sua fragilizao iniciada na ltima gesto do PT (20002004) e posteriormente agravada3.
A segunda fase corresponde expanso nacional dos OPs. O nmero aumentou de dez para trinta, entre 1993-1996, e para 140 nas gestes 1997-2000 (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 88-94). Posteriormente, devido ao efeito-demonstrao de
capitais e cidades relevantes, bem como devido valorizao do discurso participacionista nas eleies municipais, outros partidos tambm passaram a adotar o OP,
ainda que por vezes sob replicao mecnica do modelo de Porto Alegre ou como
simulacro da participao nas decises oramentrias. Entre 1989 e 2004, chegaram
a 261 cidades em 23 estados (INSTITUTO..., 2006)4. A expanso chamou a ateno
das principais agncias multilaterais de financiamento ou de cooperao, as quais
passaram a incentivar os OPs como boas prticas de controle dos gastos pblicos,
casos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial
(BIRD).
Conforme pesquisa recente, o nmero chegou a 355 nas gestes 2008(1) A primeira gesto da Frente Popular foi uma coligao entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e o ento Partido Comunista Brasileiro (PCB). Posteriormente, outros partidos
de esquerda se agregaram coligao. Sobre a gnese e construo do OP de Porto Alegre,
ver Fedozzi (2000).
(2) O termo institucionalizao aqui empregado deve ser compreendido no no sentido
jurdico ou legal, mas, sim, em sentido sociolgico, como prtica incorporada pelos atores
sociais que nela se reconhecem e cujas regras gerais so aceitas como legtimas. Pesquisa
com amostra dos eleitores da cidade indica uma imagem que legitima o papel do OP no
sistema poltico da cidade: 65,88% disseram que ele muito importante, 57,26 que amplia
a democracia, 51,71% que aumenta a eficcia do governo, 53,6% que a favor dos pobres,
56,91 que melhora a qualidade de vida (BIRD, 2008, p. 6).
(3) No inteno analisar aqui, de forma ampla e profunda, essa nova etapa do OP.
possvel dizer, apenas, que s fragilidades agravadas desde 2000 (ltima gesto do PT), em
funo da crise financeira e do acmulo de impasses representativos da estagnao da experincia em sua fase madura, somaram-se outras variveis aps a alternncia do poder que
limitaram ainda mais a qualidade do processo. Um desses fatores, alm do elevado nmero
de obras no realizadas, o baixo comprometimento com o modelo de co-gesto por parte
do novo governo e o conjunto dos seus rgos administrativos. Para anlise dessa crise ver
Fedozzi e Martins (2012); Fedozzi et al. (2013b) e Fedozzi (2014).
(4) No h dados nacionais para o perodo 2005-2008.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
51
20125 dentre os 5.565 municpios do pas (FEDOZZI; LIMA, 2013a; IBGE, 2010).
Desde o seu surgimento, o crescimento foi da ordem de 3.450%. Os dados sobre a
distribuio relativa dos OPs por escala demogrfica dos municpios indicam que
ocorre incidncia relativa maior nas faixas mais elevadas de concentrao demogrfica. O maior percentual est na faixa dos municpios com populao entre 250
a 500 mil habitantes (47,5%), seguido de perto pelos que tem mais de um milho
(46,7%) e pela faixa entre 500 mil a um milho (34,8%). Essa tendncia reafirma
o que foi constatado na primeira pesquisa nacional dos OPs (RIBEIRO; GRAZIA,
2003, p. 30, nota 23). At 2012 dentre as 15 cidades com mais de um milho de
habitantes do pas, sete contariam com OPs (46,7% dessas cidades). A soma da
populao dos municpios seria de 42,4 milhes em 2010 (IBGE).
Figura 1 Evoluo do nmero de OPs no Brasil
355
261
140
52
10
1989-1992
30
1993-1996
1997-2000
2001-2004
2009-2012
Fonte: Ribeiro e Grazia (2003); Instituto Plis (2006); Fedozzi e Lima (2013a).
por todos os demais. A estimativa do nmero de casos varia entre 795 e 1469
(SINTOMER; HERZBERG; ALLEGRETTI, 2012a). Mas a mundializao dos OPs
no significa necessariamente democratizao dos recursos ou processos redistributivos, pois se apresenta com objetivos, agentes, qualidade, e resultados distintos
entre si7.
No Brasil, o retorno do discurso participacionista e descentralizador desde
a dcada de 1980 no teve o mesmo significado dos movimentos contestatrios
dos anos 1960. A descentralizao, como reforma do Estado, foi e defendida por
foras polticas inclusive antagnicas (ARRETCHE, 1996; MELLO, 1993). Nesse
sentido, os experimentos participativos locais no significam per se mais democracia e mais equidade social. Como afirma Ziccardi:
A pesar de que el municipio es la instancia de gobierno ms prxima a la
ciudadana, las resistencias que operan en espacio local para construir una
cultura y prcticas democrticas nos son fcilmente removibles para dar
paso a la construccin de una gobernabilidad democrtica que torne ms
eficaces y eficientes las polticas pblicas (ZICCARDI, 2004, p. 188)8.
Os OPs no escapam a esses desafios e riscos. Por isso, precisam ser analisados em cada caso quanto ao seu real significado democrtico.
53
A IMPORTNCIA
DA DEMOCRATIZAO DO ORAMENTO
PBLICO
Uma das questes importantes para a anlise dos processos inovadores de
participao diz respeito ao lugar que ela ocupa no sistema decisrio, se perifrico
ou nuclear. nesse sentido que o surgimento dos OPs tornou-se particularmente
interessante, por tratar das possibilidades de interveno popular no oramento
pblico, o principal instrumento de gesto do Estado moderno. O oramento sintetiza, em grande parte, a normatizao da cidadania, pois regula os direitos e os
deveres que nascem da reciprocidade entre governantes e governados e das relaes entre os poderes representativos do Estado (isto , os Poderes Executivo, Le(7) Ver a esse respeito os modelos (tipos ideais) propostos por Sintomer, Herzberg, e
Rcke (2012) para interpretar os OPs: democracia participativa, democracia de proximidade, modernizao participativa, participao de mltiplos atores (stakeholders), desenvolvimento comunitrio e neocorporativismo.
(8) Apesar de que o municpio a instncia de governo mais prxima da cidadania, as
resistncias que operam na instncia local para construir uma cultura e prticas democrticas no so facilmente removveis para possibilitar a construo de uma governabilidade
democrtica, que torne mais eficazes e eficientes as polticas pblicas, traduo nossa.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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Por isso, devido ao carter nuclear que ocupa na gesto socioestatal, a discusso dos oramentos pblicos com os atores da sociedade civil (em especial, com
os segmentos excludos do desenvolvimento urbano) adquire importncia central
para o avano da democracia e da incluso social. Mas, por isso mesmo, torna-se
um desafio de difcil implementao prtica em sua plenitude, na medida em que
pressupe o compartilhamento do poder de deciso com a populao, seja por parte
dos dirigentes polticos (Executivo e parlamento), seja por parte do corpo tcnico-burocrtico que, em geral, detm o monoplio do saber tcnico, das informaes
e dos procedimentos administrativos. Um procedimento de compartilhamento
real de poder - no qual, atores das classes subalternas so includos no jogo decisrio - traz consigo tenses inerentes com ambas as esferas, a tcnica e a poltica,
cuja resoluo no unilateral. A questo, portanto, como administrar essa tenso, j que se trata do encontro de saberes e de interesses em torno do projeto de
governo e do projeto de cidade em disputa.
Como destacado, o grau de convico dos governantes em especial, do
mandatrio maior, o prefeito e o necessrio rompimento com as formas tradicionais de gesto pblica (verticalizada, no transparente e fragmentada), mostra-se
decisivo para a transformao das relaes entre o Estado e a sociedade civil e
para a democratizao e a legitimidade da representao poltica. Sem essa convico genuna, dificilmente os setores historicamente excludos so reconhecidos
na prtica como sujeitos de direitos, seja dos direitos polticos e civis (para tratar
discursivamente nos espaos pblicos sobre o destino das cidades, a plis), seja dos
direitos sociais, que lhes garantam o acesso igualitrio ao bem-estar urbano - fundamentos da noo de cidadania moderna.
Objetivamente, alm de medidas poltico-administrativas na forma de planejamento e gesto governamental, o nvel de comprometimento dos dirigentes
demonstrado pelo efetivo apoio poltico e pela estrutura administrativa construda especificamente para a organizao, implantao e sustentabilidade dos OPs.
Nas situaes mais dbeis, no h previso de recursos humanos, financeiros e administrativos para o desenvolvimento do OP. A prtica fica a cargo de uma equipe
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o participativa. Por isso, essas condies bsicas, de alguma forma, podem ser
generalizadas, desde que se considerem suas peculiaridades em cada caso e o grau
de sinergia alcanado entre elas. So as seguintes:
1) a decidida vontade poltica dos governantes para democratizar a gesto
scio-estatal;
2) a existncia de um tecido associativo crtico (organizado e informado10),
em especial das camadas excludas do desenvolvimento scio-urbano, no
mbito de uma sociedade civil razoavelmente ativa e de uma cultura poltica cvica;
3) a governabilidade financeira, isto , a capacidade de garantir o investimento estatal necessrio para atender as demandas;
4) a capacidade de governo em termos de eficincia e eficcia na gesto das
polticas pblicas, capaz de incorporar as tenses advindas da participao de atores com opinies diferenciadas e conflitivas, sem desestabilizar
a gesto;
5) a integrao do OP com outros canais de participao e de planejamento,
como os conselhos de direitos e de polticas pblicas e os rgos de planejamento urbano.
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No fortuitamente, grande parte dos casos de OPs se caracteriza pela consulta . Ora, o grau de consulta no vincula as decises tomadas. A participao
da cidadania, nesses casos, tem se revelado simulacros de democracia a legitimar o
poder estabelecido. J o grau de co-gesto significa o compartilhamento das decises
em instncias ou procedimentos previstos e regulados sobre um percentual significativo do investimento oramentrio (pelo menos 50%) a partir das prioridades
indicadas pelos cidados. A noo de co-gesto, como poder compartilhado, pode ser
til quando entendida tambm como forma de complementaridade entre a representao poltica e a participao social (que obviamente no est livre de tenses
e conflitos, mas sim os pressupe).
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Nos modelos de OPs onde so previstas assembleias abertas a todos os cidados, que participam com seu direito universal de voto individual e podem ser
eleitos para as instncias regionais, temticas ou centrais, ocorre um momento de
exerccio da democracia direta. Mas so rarssimos os casos em que todo o ciclo do
OP baseado na participao direta, mesmo nas experincias mais avanadas e
consolidadas. Isso porque a prpria complexidade do processo, em especial nas
(12) No Brasil, do total de 103 municpios pesquisados pelo Frum Nacional de Participao Popular (dentre os 140 que adotaram o OP no perodo 1997- 2000), apenas em 29% a
deciso popular ocorreu sobre mais de 50% dos recursos de investimentos. O carter restrito
da deciso tambm evidenciado pelo fato de que em 77% dos casos a finalizao do Projeto
de Lei Oramentria foi privativa da Prefeitura e no envolveu o OP (RIBEIRO; GRAZIA,
2003, p. 88).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
cidades de porte mdio ou grande, exige uma srie de mediaes a serem exercidas por representantes (eleitos diretamente), que formam instncias representativas intermedirias de discusso e deciso, seja de carter territorial ou central, a
exemplo das instncias descentralizadas em regies e dos conselhos dos OPs. Ou
seja, nesse caso, a democracia participativa combina, ao mesmo tempo, a democracia direta e a democracia representativa. Nesse sentido, h que se ter cuidado para
no mitificar os OPs reais ao conceitu-los genericamente como uma nova forma
de democracia direta.
So mais comuns os casos de OPs cuja forma de participao representativa, isto , indireta. Os indivduos e os diversos grupos sociais so representados
pelas lideranas comunitrias dos bairros ou dirigentes de organizaes sociais e
entidades de variados tipos. Essa forma, apesar do potencial de alargamento e democratizao das decises dos modelos centralizadores de gesto scio-estatal, se
insere na discusso sobre o nvel de democratizao e de legitimidade dos processos participativos baseados na representao delegada por organizaes sociais,
movimentos, grupos de interesse, etc. Por isso, a participao individual, aberta
a todos(as), geralmente causa tenso com entidades que historicamente detm
o monoplio da representao social. O extremo dessa tenso a resistncia de
organizaes sociais acostumadas ao atendimentos de demandas por meio de
relaes clientelistas introduo do OP como uma inovao.
Embora no necessariamente, o modelo baseado somente na representao (ainda que calcado na diversidade social, poltica e cultural das organizaes)
aumenta os riscos de reproduo de prticas tradicionais. A democracia representativa comunitria pode, assim, incorrer nos riscos e limites semelhantes aos
da democracia representativa convencional (CABANNES, 2004, p. 6). Esse risco
verificado na atual etapa do OP de Porto Alegre, onde vem ocorrendo um crescente
processo de elitizao poltica e distanciamento entre os representantes e os representados (FEDOZZI; MARTINS, 2012).
Por outro lado, o alargamento da participao direta um argumento
clssico das correntes voltadas para a democratizao da democracia. Todavia, o
debate contemporneo sobre as teorias democrticas traz novas complexidades
que questionam a noo de que a participao direta o critrio ltimo de legitimao da democracia. Esse debate promoveu um deslocamento analtico a partir
dos anos 1990 quanto avaliao dos modelos tericos capazes de conferir maior
qualidade democracia frente ao seu crescente dficit de legitimao. O paradigma normativo da chamada democracia deliberativa apresentou novos argumentos
dirigidos principalmente contra as restries participativas dos modelos democrtico-liberais hodiernos (em especial, as teorias realistas e elitistas, alm das teorias
da escolha racional e pluralista) (AVRITZER, 1996). Alm disso, o modelo delibe-
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rativo representa uma crtica a certos limites tericos da participao direta quanto
sua capacidade para qualificar a democracia (MAZ, 2004)13.
A defesa de um novo modelo deliberativo realizada por correntes liberais
constitucionalistas, que tentam corrigir defeitos do modelo liberal (a exemplo de
Rawls), assim como por nomes que representam a chamada democracia radical,
seja por meio da tentativa de conciliar elementos liberais e republicanos (caso de
Habermas, James Bohman e Seyla Benhabib), ou da rejeio total da tradio liberal (a exemplo de John Dryzek e Nancy Fraser). O elemento comum s teorias desses autores a rejeio da ideia de que a democracia se define pela agregao de
interesses ou de preferncias atravs de um instrumento institucional qualquer
(SILVA, 2004, p. 3). Decorre desse pressuposto a ideia de que a principal condio
de legitimidade da democracia a
possibilidade da troca racional (intersubjetiva) de argumentos com possvel transformao dos interesses e das preferncias individuais nos fruns
deliberativos por intermdio da reflexo sobre as decises coletivas que lhe
dizem respeito14 (SILVA, 2004, p. 4).
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Dessa forma, a teoria deliberativa tambm modifica o postulado da democracia participativa. No a participao, a mais direta possvel, e as decises pelo
peso das maiorias que traz maior legitimidade deciso democrtica. Ao contrrio,
o centro do interesse se
(13) comum encontrar na literatura latino-americana o uso do conceito de democracia
deliberativa para expressar erroneamente prticas de democracia direta. Talvez isso ocorra
ou por voluntarismo terico ou por desconhecimento dos diferentes significados que o termo deliberao assume nas lnguas anglo-saxnicas (argumentao) e nas lnguas latinas
(principalmente a ideia de deciso).
(14) O grau de formalizao ou de institucionalizao dos procedimentos para o uso pblico da razo variado conforme as distintas perspectivas das correntes deliberativas (SILVA, 2004).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
traslada aqu de los actores a las instituciones, a los contextos institucionales que propician los recursos necesarios para la produccin poltica de
las preferencias: el intercambio de argumentos, el flujo de comunicacin
no distorsionada, la atencin a las posiciones de los otros, el tiempo necesario para mejorar la calidad de la decisin [] o ideal alternativo de una
asamblea decisoria en la que los participantes apelan a la conviccin y a la
persuasin de otros participantes - no de un pblico pasivo - a la fuerza de
mejor argumento, y no solo a fuerza de los votos o a la negociacin estratgica
de intereses (MAZ, 2004, p. 38, grifo nosso).
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sentido, ganha importncia analisar os processos que moldam a gnese da estrutura de funcionamento dos diversos tipos de OPs. Percebem-se, em primeiro lugar,
duas alternativas: o aproveitamento (com ou sem reformulaes) de canais participativos j existentes; ou a construo de um novo desenho institucional especfico para o desenvolvimento dos OPs. A primeira aplica-se especialmente aos casos
em que h forte tradio de descentralizao ou formas de consulta, tais como
conselhos de moradores, fruns paroquiais eleitos, conselhos governamentais, entre outros agrupamentos. A segunda alternativa, em geral, a mais desafiadora,
porque favorece a criatividade dos atores envolvidos, alm de diminuir (mas no
necessariamente bloquear) riscos de reproduzir vcios das estruturas j existentes.
Alm disso, tambm se podem diferenciar situaes em que as regras do
jogo so pr-definidas pelos agentes governamentais algo comum s prticas de
participao tuteladas pelo Estado ou, ao contrrio, elas so construdas com
a participao ativa dos atores da sociedade civil. As experincias que parecem
traduzir maior potencial pedaggico so aquelas caracterizadas como um processo de
construo compartilhada das regras do jogo tanto para a distribuio dos recursos de
investimentos como para o prprio sistema de participao.
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do sistema participativo. Essa alternativa tem potencial pedaggico para a aprendizagem da condio poltica autoinstituinte, no sentido da autonomia social.
Mas, aqui, a autonomia no significa a noo comum de autonomismo ou mesmo autossubsistncia da sociedade civil fora da interao com o Estado, e sim um
processo social onde a sociedade se reconhece em seu prprio produto, as leis, as
instituies que devem reger a sua vida e sabe que, assim como as produziu, pode
corrigi-las e modific-las (CASTORIADIS, 1987)16.
No bojo da questo das regras do jogo, um dos aspectos que vale destacar,
por sua notria importncia frente aos diferentes tipos de arranjos dos OPs,
relativo s formas de tomada de deciso sobre as prioridades oramentrias e sobre as
formas ou estruturas de participao. Apesar da grande diversidade, uma das diferenas advm, como j citado, da forma como os OPs so criados: se sobre estruturas j existentes ou fruto de estruturas de funcionamento prprias. Nesse ltimo
caso, percebem-se, ainda, duas grandes diferenas: a existncia ou no de um rgo central especfico para o OP, em geral os chamados Conselhos do Oramento
Participativo (COP); e a existncia ou no de uma metodologia clara e objetiva, que
permita a discusso racional sobre a alocao dos investimentos prioritrios e a
distribuio entre a populao participante.
Quanto primeira questo, h casos bem sucedidos e longevos cuja estrutura no conta com uma instncia central. A discusso e a deciso sobre o oramento ocorrem em assembleias realizadas de forma territorializada, nas quais so
eleitos representantes daquela populao (em geral lideranas comunitrias) que
formam instncias do territrio para controlar a execuo das decises. Em outros
casos, a aprovao das demandas se d em uma assembleia municipal.
Todavia, outras experincias so caracterizadas pela existncia de um conselho central representativo de todas as regies e/ou territrios e, por vezes, tambm oriundos de assembleias por temas especficos (como sade, educao, cultura, transporte, habitao, etc.). Em casos mais avanados, o Conselho vincula-se a
instncias regionais descentralizadas, formadas pela eleio direta de indivduos
durante as assembleias regionais e/ou temticas. Durante o ciclo do OP, essas instncias desempenham funes de detalhamento das prioridades nas respectivas
regies e de controle de suas decises (por exemplo, os chamados Fruns de Delegados).
(16) Por isso, conceitos utilizados, por exemplo, para interpretar o OP de Porto Alegre,
como, estrutura autnoma do Estado e autorregulada, esfera pblica no estatal, democracia direta, representam uma verso ideolgica e mistificadora da experincia real do OP.
Isso porque supe a ausncia (irreal) da participao do Estado na operacionalizao desse
formato e superestima os componentes autnomos da ao dos atores civis em relao ao
Estado. Para um debate conceitual a esse respeito ver Fedozzi (2010); Genro (1995) e Pont
(1995). Tarso Genro e Raul Pont foram prefeitos de Porto Alegre eleitos pelo Partido dos
Trabalhadores.
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Quanto presena ou ausncia de uma metodologia especfica para a escolha das prioridades oramentrias e distribuio dos recursos entre a populao,
percebem-se diferentes situaes, independentemente da existncia de um rgo
central de participao, a exemplo dos Conselhos do Oramento Participativo.
Dados sobre os OPs no Brasil indicam que a maioria dos casos optou pela negociao das propostas com a populao (76%) (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 90).
Entretanto, no possvel avaliar a qualidade dessas negociaes. Alguns casos
adotam a negociao aberta em instncias do OP em carter contingente. Outras
prticas, inspiradas sobretudo pelo modelo de Porto Alegre, se utilizam de uma
metodologia que prev um ciclo com fases atinentes ao calendrio oficial do processo oramentrio18. A metodologia prev critrios para a escolha das prioridades
de investimentos e para a distribuio dos recursos descentralizados nas regies e
nas temticas, aprovados nas instncias do OP na fase anterior ao levantamento
das prioridades. Em alguns municpios, os governos predefinem programas que
so submetidos escolha (direta ou indireta) da populao para que, entre eles,
sejam definidos os prioritrios. A partir dessa escolha, so detalhadas as aes
junto com as demandas sociais.
A construo consensual de critrios em instncias previsveis de participao alm de oportunizar uma soluo racional para o dilema sempre presente
(17) Ver o trabalho sobre avaliao da participao produzido pelo OIDP <http://www.
oidp.net/pt/index.php>.
(18) Em algumas cidades, como Belo Horizonte, o ciclo do OP bianual.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
entre recursos escassos versus demandas reprimidas parece ser um dos elementos de maior potencial pedaggico dos OPs. Esse procedimento abre melhores
condies para aprendizagens sobre a cultura democrtica, pois cria um ambiente
institucional que pode incentivar a descentralizao da perspectiva cognitivo-social dos indivduos e o reconhecimento do outro como igual em direitos19. Isso
porque a legitimidade das decises requer, em tese, a argumentao pblica sobre a justeza dos critrios a serem adotados para regular o sistema participativo
e a distribuio dos recursos. A legitimidade das demandas depende, portanto,
das relaes estabelecidas entre as demandas particulares (de cada grupo, bairro,
microrregio, ONG) e critrios de carter objetivo, impessoal e universal, na discusso e definio da alocao dos recursos. Esse procedimento tende a diminuir,
em tese, alternativas particularistas e corporativas. Certamente, se trata de uma
potencialidade, no de relao mecnica.
Alm disso, a existncia de critrios surgidos do debate racional nos espaos pblicos de co-gesto um dos fatores decisivos para a definio do carter
redistributivo dos OPs. Nesse aspecto, algumas experincias utilizam, por exemplo,
a distribuio igualitria de percentuais de recursos (ou valores absolutos) entre
as diversas regies da cidade que configuram a base territorial dos OPs, sem considerar as desigualdades socioeconmicas que conformam o ambiente construdo
das cidades. Na prtica, essa metodologia no contribui para a promoo da equidade urbana, porque trata igualmente aos desiguais. Contrariamente, a existncia
de critrios que levam em conta o grau de carncia de infraestrutura e servios
pblicos urbanos, a renda familiar das populaes, entre outros critrios, tende a
configurar um carter mais redistributivo e equitativo dos OPs. De qualquer forma, pelo fato de que os OPs tm comparativamente a outros canais, a exemplo
dos Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas maior potencial de incluso das
camadas mais pobres, eles podem cumprir um papel importante no que tange
diminuio das desigualdades de acesso cidade. Essa foi a concluso a que chegou
o estudo economtrico do Banco Mundial sobre os municpios brasileiros. Comparando o grupo de municpios que adotaram o OP com outro grupo que no o fez,
conclui a pesquisa:
[O]s OPs impactaram na reduo dos ndices da pobreza nos municpios
onde o OP foi implementado por mais de uma dcada. Esse impacto ocorreu apesar da reduo do PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo que o OP pode ter contribudo para um impacto redistributivo de
longo prazo. Alm disso, o impacto no acesso gua tratada e saneamento
bsico positivo para todos os governos municipais que adotaram o OP
(BIRD, 2008, p.10).
(19) Sobre o tema da descentrao da perspectiva scio-moral dos sujeitos como expresso da transformao da conscincia social ou da cultura poltica na participao ver Fedozzi (2008).
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Por fim, cabe ressaltar que a construo dialgica e pblica de critrios apresenta potencial que pode favorecer um processo de racionalizao poltica contrrio tese sustentada pelas teorias realistas/elitistas da democracia, calcadas na
incompatibilidade entre administrao complexa, participao e democracia20.
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menta de grande utilidade para o controle das decises. Mas, na prtica, h que se
considerar duas questes que tm se apresentado como dificuldades para a utilizao desse meio, em especial na realidade latino-americana: o compromisso governamental de atualizao permanente dos dados em linguagem acessvel (mesmo
quando os dados desfavorecem o governo); e a capacidade de acessibilidade dos
cidados, considerando o perfil social.
Como ressaltado, se o controle sobre a execuo fsica das obras e projetos
mais factvel e presente nos OPs, bem diferente a realidade sobre o controle
pblico da situao financeira dos municpios e sua execuo oramentria (receita
e despesas). Em geral, o acesso a esses dados at pode ser viabilizado, mesmo por
fora do OP, por meio de consultas aos rgos de fiscalizao do Estado (Tribunais
de Contas, entre outros). Mas se trata de um nvel de informao em geral muito
complexo para o cidado comum, o que normalmente requer apoio de organizaes sociais especializadas. Portanto, aliar as duas formas de informao (execuo fsica e execuo financeira) em sistemas de informao de variada natureza
e acessveis para as diversas camadas sociais o cenrio ideal para possibilitar o
controle social sobre o ncleo duro do Estado, algo que ainda se caracteriza como
grande desafio democrtico-radical das experincias de OPs.
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participao. Mesmo nas experincias mais avanadas esse desafio ainda no foi
resolvido. Quanto questo do pluralismo e a diversidade sociocultural, h casos
minoritrios que adotam a discriminao positiva para mulheres (cota obrigatria
para 50% dos eleitos s instncias dos OPs)22. Experincias interessantes tambm
ocorrem com os OPs para crianas ou para a juventude, em geral paralelas (ainda
que ligadas) aos OPs das cidades23.
O uso das novas tecnologias de informao uma das formas que, como se
sabe, possuem alto potencial de alargamento da participao. Nos OPs, todavia,
o uso da Internet relativamente tmido, provavelmente porque os programas
ocorrem, em sua maioria, em pases cujo acesso a esse meio ainda seletivo. Essa
acessibilidade seletiva causa polmicas entre os participantes, por vezes, sobre a
pertinncia do seu uso, j que pode consagrar assimetrias e custos distintos da
participao (por exemplo, maior tempo presencial nos OPs para os que no tem
acesso Internet). Alm disso, questiona-se a possvel perda da interao social e
poltica nos casos em que a participao pela Internet preveja apenas a escolha e
votao de demandas, sem fruns presenciais de discusso24. Sem dvida, utilizar
as novas tecnologias sem reproduzir desigualdades na participao um dos maiores desafios dos OPs, especialmente em sociedades latino-americanas.
Quanto segunda questo o carter inclusivo dos OPs trata-se de superar concepes que supem certa homogeneidade do pblico participante, em especial nos modelos assemblestas. Contrariamente, a participao evidencia uma
srie de assimetrias e desigualdades polticas, determinadas por diferentes condies de partida decorrentes dos capitais que situam desigualmente os atores nos
espaos sociais. Essas assimetrias se originam principalmente de variveis como
renda familiar, capital escolar, faixa etria, gnero, flexibilidade no uso do tempo
profissional e tempo de participao no OP (FEDOZZI, 2009). O no reconhecimento dessas assimetrias faz com que sejam perpetuadas iniquidades que contrariam, em princpio, os objetivos propalados pelos OPs de promoo de condies
de igualdade da participao e de acesso aos recursos pblicos.
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ser discutidos nas instncias dos OPs. Esse procedimento no s fortalece a esfera
pblica como espao comum de argumentao dialgica e transparente sobre
a construo da cidade como cria condies pedaggicas para a politizao da
participao, na medida em que possibilita uma viso mais global, menos fragmentada da cidade, para alm das prticas reivindicativas pontuais. Esse dilema
verificado, principalmente, nos casos de OPs que ocorrem em contextos de elevada
desigualdade social, nos quais se coloca o desafio de aliar o processo de inverso de
prioridades oramentrias aos projetos de carter universalizante para a cidade27.
Por isso, o cenrio mais profcuo quando ocorre integrao entre os OPs e os demais espaos de planejamento urbano, ambiental e territorial, incluindo-se a os
processos de planejamento estratgico28.
A integrao auxilia a transparncia sobre o carter dos projetos: universalizantes e pblicos ou representantes de interesses privados do capital. A grande maioria dos OPs atua de forma paralela s outras instncias de planejamento
urbano e ambiental, sem vnculos procedimentais ou institucionais, o que, sem
dvida, limita o alcance dos OPs na participao sobre o projeto de cidade em jogo.
Da mesma forma, a potencializao dos efeitos democrticos dos OPs diz respeito
ao grau de integrao desse mecanismo com as demais instituies participativas j existentes ou criadas durante os OPs, a exemplo dos Conselhos de Direitos
ou de Polticas Pblicas. Em geral, tambm se verifica situao de coexistncia do
OP com esses espaos variados, ou ento a integrao espordica, sem regras e
objetivos declarados. A persistncia dessa desarticulao, muito comum no Brasil, retroalimenta a fragmentao das polticas pblicas. Ou seja, a proliferao
de instituies participativas de forma desconectada pode gerar efeito perverso
na interveno dos atores da sociedade civil e na prpria eficcia das polticas urbanas. Alm disso, no incomum haver situaes em que os mesmos indivduos
participem de vrios espaos, ocasionando ausncia de renovao dos atores da sociedade civil e, por vezes, esgotamento das energias sociais diante da ampla oferta
participativa pelo Estado.
Por outro lado, as lutas por reconhecimento aumentam as demandas para a
criao de instncias ou formas de participao cidad, a fim de contemplar ques(27) A noo de inverso de prioridades associada aos OPs diz respeito ao possvel carter
redistributivo que esse dispositivo pode assumir. Nesse caso, os recursos oramentrios
deixam de ser canalizados para o benefcio de reas urbanas ocupadas por camadas sociais
da cidade formal e legal e passam a ser prioritariamente destinados para as populaes
pobres que conformam a outra cidade, informal e ilegal, especialmente as favelas ou reas
de sub-habitao existentes em grande parte dos pases da Amrica Latina. Trata-se de uma
anttese, ainda que modesta, ao processo de espoliao urbana j tratado.
(28) O caso da cidade de Rosrio um dos mais bem sucedidos quanto integrao entre
o OP, o planejamento estratgico participativo e a descentralizao poltico-administrativa.
Ver <http://www.rosario.gov.ar> para maiores detalhes.
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tes relativas a direitos especficos, tornando mais complexa a tarefa da articulao entre o OP e outras instncias. H que se levar em conta que o OP est centrado na definio das prioridades para a alocao dos recursos. bastante incomum
incorporar a ele o debate sobre o contedo das polticas pblicas29. Nesse sentido, o
maior desafio conseguir, na prtica, construir uma rede de integrao sistmica
entre as instncias participativas, com certa coerncia de funes e regras claras
de funcionamento. claro que a ideia de rede supe conexes entre partes e complementaridade de funes. Isso importante para o grau de eficcia dos OPs e da
prpria democracia participativa em sua influncia real no processo de universalizao do direito cidade.
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Por fim, ressalta-se que a questo do grau de formalidade legal dos OPs
polmica e mobiliza argumentos e experincias distintas. Talvez caiba apenas
ressaltar a iluso suposta na implantao dos OPs a partir de um ordenamento
legal (nacional ou regional), sem que as demais condies estejam maduras para a
construo dessa instituio participativa. Provavelmente, o paroxismo dessa experincia na Amrica Latina seja o caso do Peru, onde em 2005, sob influncia do
Banco Mundial, foi aprovada legislao obrigando a adoo de OPs com carter
consultivo nos municpios de todo o pas. Por outro lado, parece inegvel que a
formalizao legal dos OPs (desde que incorpore a cidadania na elaborao das regras e no represente um processo autoritrio de mudanas de cima para baixo)
pode representar um passo positivo para a democratizao da democracia. Mas
aqui voltamos questo-chave: o poder real de deciso da participao diante do
sistema representativo da democracia.
CONSIDERAES FINAIS
No exagero dizer que os OPs se constituam, hoje, na principal inovao
no mbito da democracia participativa. Como ressaltado, isso no significa existncia de modelos a serem replicados. Os OPs se inserem no contexto de revalorizao das instncias locais, associado ao processo de globalizao crescente. Como
aponta vasta pesquisa e literatura, formas de participao e de descentralizao
no contm, em si, a imanncia da ampliao e da qualidade da democracia. Nesse
sentido, os OPs, assim como outras formas de participao, podem ser adotados
como simulacros de democratizao, sem produzir efeitos reais na transformao
(29) Por exemplo: pelo menos no Brasil, nos OPs discute-se mais as demandas relativas a
parques, praas, reas de lazer, cuja competncia legal em geral de uma Secretaria do Meio
Ambiente, sem que essa definio seja acompanhada do debate sobre o contedo da poltica
ambiental para o projeto de cidade em curso.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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77
ANEXO
Quadro 1 - Fases de um ciclo ideal para os OPs
1. Anlise da estrutura governamental e realizao das mudanas necessrias no
modelo de gesto para implementao do OP como prtica participativa. Definio
das estruturas e procedimentos de apoio ao OP.
78
[CAPTULO]
AS RELAES
ENTRE OS FRUNS
DE ECONOMIA
SOLIDRIA E AS
POLTICAS PBLICAS
ANA MERCEDES SARRIA ICAZA
Professora adjunta da Escola de Administrao da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
INTRODUO
A trajetria de surgimento e expanso da economia solidria no Brasil, nos
ltimos 25 anos, evidencia a interao entre a organizao de um conjunto de atores sociais que avanam na construo de um projeto e de uma ao comum, de
um lado, e de outro, a estruturao de um conjunto de polticas e programas de
governos em diferentes nveis (municipais, estaduais, federal). Essas polticas e
programas so desenvolvidos a partir de espaos institucionais que se abrem para
esses atores sociais, como parte do processo de ampliao democrtica que se vivencia no pas a partir da dcada de 1990.
80
Nesse processo, h uma crescente institucionalizao da economia solidria, ancorada em uma dinmica de relao entre os espaos de articulao e representao (os fruns) e os espaos governamentais que vo sendo construdos. De
um lado, a rede de atores sociais organizada nos chamados fruns de economia
solidria foi fundamental para dar visibilidade a essa pauta, colocando-a na agenda governamental e avanando em sua institucionalizao. De outro, as polticas
pblicas que se estruturam nessa interlocuo vo, cada vez mais, ocupando um
lugar e modificando as perspectivas iniciais. O otimismo sobre a capacidade do
movimento incidir no Estado e transform-lo vai dando lugar a uma nova configurao, condicionada pelo novo cenrio poltico, econmico e social que se desenha
nos ltimos anos.
Este artigo analisa a dinmica de relaes que se estabelecem entre os fruns de economia solidria e as polticas pblicas desenvolvidas no Brasil ao longo
da ltima dcada, aprofundando as novas configuraes que se perfilam nesta relao. A anlise foca no estado do Rio Grande do Sul, dando continuidade a trabalhos
anteriores e apresentando os resultados de uma pesquisa desenvolvida em quatro
municpios da regio metropolitana de Porto Alegre, apresentando os diferentes
cenrios na relao dos fruns com os poderes pblicos municipais.
A relao entre os movimentos sociais e o Estado um tema bastante presente nas pesquisas e teorizaes nos ltimos anos. Esse tema coloca em questo
os prprios modelos de anlise que foram sendo utilizados especificamente a
passagem de um modelo de autonomia dos movimentos em oposio ao Estado,
tpico dos anos 1980, para uma perspectiva que pe a nfase na participao direta da sociedade civil, tpica dos anos 1990. O avano do processo democrtico, a
chegada ao governo de foras de esquerda ligadas aos movimentos sociais e a institucionalizao de uma srie de espaos de discusso de polticas pblicas pem em
questo no apenas o padro de relao, mas tambm o sentido que tem a atuao
dos movimentos sociais.
81
82
Nossa anlise sustenta-se em uma perspectiva de ao pblica e pe a nfase na dinmica democrtica na qual se integram as duas dimenses do poltico:
de um lado, a ao comum pelo compromisso pblico e de outro, a constituio
de regras que regem a vida em coletividade (LAVILLE, 2006, p. 21, traduo nossa). Essa perspectiva permite abordar o fenmeno a partir de um paradigma que
identifica uma dinmica de relao entre o institudo e o instituinte2, e permite fazer um contraponto a vises mais instrumentais de abordagens sobre os
movimentos sociais. Trata-se, ento, de entender as contradies entre esses dois
polos como inerentes ao prprio processo democrtico, destacando a importncia
de construo de espaos pblicos autnomos, em interao, mas no em dependncia dos espaos institucionalizados.
Esto assim pautados os desafios das sociedades democrticas que, como
afirma Sorj, consistem em:
reconhecer a realidade do poder na esfera pblica e assegurar novas formas
de participao dos cidados, tendentes a evitar que qualquer ator, seja ele
corporao, organizao estatal, grupo religioso ou ONG, disponha de um
excessivo poder que lhe permita impor um determinado ponto de vista ao
conjunto da sociedade (SORJ, 2007, p. 131).
83
84
Do ponto de vista da composio do frum, destaca-se que este integra vrias identidades internas e rene vises e projetos que se confrontam. A emergncia do movimento foi justamente pautada pela diversidade de atores e de dinmicas associativas, expressando essa pluralidade na ideia de frum, em referncia
a um espao de debate e articulao capaz de ativar aes e lutas conjuntas.
possvel identificar trs ncleos principais de poder: as organizaes progressistas
da Igreja Catlica, estruturadas principalmente em torno da rede Critas e a rede
Marista; as organizaes sindicais, estruturadas principalmente em torno da CUT;
e os grupos de base partidria, principalmente militantes de algumas correntes
polticas. Em todos os casos, o papel fundamental, tanto na elaborao e difuso
do discurso quanto na dinmica de mobilizao e organizao, das organizaes
de apoio, sustentadas em um conjunto de atores politizados e sensibilizados para
a causa das classes populares. Os trabalhadores de base esto limitados pelas
condies em que atuam e so altamente dependentes das estruturas de mediao,
entre as quais se incluem as organizaes chamadas de representao.
Progressivamente, o vnculo com o movimento popular, que animou a experincia de economia solidria em seus incios, vai dando lugar a uma identificao com polticas de governo, mas a dinmica participativa depende bastante do
tipo de agentes promotores aos quais os grupos esto ligados. Essa problemtica,
na verdade, atravessa a discusso da maior parte dos movimentos sociais no pas,
ampliando os debates sobre sua relao com os espaos institucionalizados da poltica, sobre seu papel no aprofundamento da democracia e sua capacidade de gerar
espaos pblicos autnomos capazes de ativar a ao crtica em face lgica unificadora do poder.
de Porto Alegre um local onde se verificaram importantes processos de mobilizao e organizao social, cujos atores sociais esto na base das primeiras experincias de economia solidria. A experincia do estado de Rio Grande do Sul frequentemente apontada como uma experincia pioneira no Brasil, tanto pela fora
do movimento popular nas lutas pela democratizao e no impulso de experincias associativas, como pela atuao de governos em nvel municipal e estadual.
De fato, Porto Alegre foi um lugar-chave e simblico no processo de surgimento
da economia solidria no Brasil e de seu avano para espaos institucionais. As
primeiras iniciativas de polticas pblicas para economia solidria comeam a se
estruturar nos anos 1990, como uma forma de resposta e de busca de opes frente a demandas provenientes da sociedade. Essas demandas podem ser tanto pela
ampliao de espaos polticos cujas expresses j vinham apresentando inovaes como o oramento participativo quanto propostas alternativas ao modelo
de desenvolvimento em crise.
Houve, assim, um ciclo de expanso das polticas pblicas, entre 1995 e
2004, que iniciou nos anos 1990 na Prefeitura de Porto Alegre e se ampliou, em
1997, a um conjunto significativo de governos municipais boa parte dos quais
situados na regio metropolitana e chegou pela primeira vez a um Governo Estadual entre 1998 e 2002. Esse ciclo perde fora em 2004, sob o smbolo da derrota petista nas eleies para a Prefeitura de Porto Alegre, e aponta trs questes
fundamentais para reflexo: em primeiro lugar, a importncia da organizao social, que permite a continuidade da economia solidria para alm das aes desenvolvidas por um governo; em segundo lugar, os limites da institucionalizao
alcanada, que fazem com que as polticas fiquem restritas a aes de governos de
esquerda, principalmente do Partido dos Trabalhadores, e; em terceiro lugar, as
dificuldades para colocar essas polticas no seu lugar estratgico enquanto opo
de desenvolvimento econmico e social3.
Desde 2005, as polticas de economia solidria no Rio Grande do Sul se
mantiveram sem indicativos de inovaes ou ampliaes significativas. A partir de
2008, a economia solidria ganha espao em um conjunto de governos municipais
da regio metropolitana de Porto Alegre, nos quais assumem foras de esquerda
especificamente o PT. Em 2010, este assume novamente o Governo Estadual e cria
a Secretaria Estadual de Economia Solidria e Apoio Micro e Pequena Empresa.
A anlise dos municpios de Canoas, So Leopoldo e Novo Hamburgo mostra que se mantm grande parte do formato e da lgica que estruturaram as polticas pblicas para economia solidria desde final dos anos 1990, principalmente
no que diz respeito sua dinmica social e institucional, e a seu carter restrito em
relao s polticas de desenvolvimento local.
(3) Ver estudos anteriores sobre as polticas pblicas no municpio de Porto Alegre e no
Governo Estadual, entre os quais Sarria Icaza (2006, 2008).
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
85
E DINMICA
INSTITUCIONAL
Nos trs municpios estudados, a presena da economia solidria enquanto
forma de organizao econmica e social antecede as polticas pblicas municipais,
vinculada a processos que, variando de uma realidade para outra, esto relacionados
a foras sociais e polticas com expressiva atuao nos ltimos vinte e cinco anos.
Quadro 1 Surgimento de polticas pblicas e dinmica de organizao da ES
Municpio
86
Dinmica de organizao
As experincias de economia solidria so impulsionadas, nesses municpios, a partir de diversos ncleos indutores: no incio dos anos 1990, constitudos principalmente por organizaes vinculadas a movimentos comunitrios
e sindicais. Posteriormente, no final daquela dcada, h um impulso importante
proveniente das polticas do governo do estado, o primeiro no pas a colocar como
prioridade a economia solidria4. A partir de 2003, cabe principalmente s incubadoras universitrias um papel central como promotoras da organizao da economia solidria e, j no final da dcada de 2000, os governos municipais passam a
desempenhar o papel principal, em graus diferentes de interlocuo com os fruns
e organizaes da sociedade civil.
Esse processo de interlocuo elemento central na implantao de polticas pblicas municipais, e a anlise da atuao dos gestores pblicos nesses trs
municpios mostra que as polticas pblicas esto principalmente orientadas para
apoiar os processos de organizao social da economia solidria, de cujos empreendimentos e organizaes muitos deles provm. No geral, as diretrizes da poltica
pblica se constroem em consulta direta com os fruns. Essa dinmica de participao social se constitui em um espao importante de construo de cidadania,
mas ao mesmo tempo se mostra limitada em relao a seu alcance, tendendo a se
restringir ao atendimento daqueles que esto organizados e mostrando dificuldades para conseguir ampliar a participao de um pblico maior.
87
EES em 2005
EES em 2010
So Leopoldo
26
28
Canoas
24
30
Novo Hamburgo
23
26
Fonte: Para dados de 2005, mapeamento da ES; para 2010, levantamentos prprios.
de vista do nvel de organizao e de mobilizao do movimento, nem das articulaes polticas e institucionais a partir dos governos e atores polticos.
CONSIDERAES FINAIS
Ao perguntarmos sobre o carter da dinmica de organizao da economia
solidria e sua relao com as formas institucionalizadas da poltica, parte-se do
pressuposto de que esta, apesar de contraditria e marginal, tem conseguido espaos importantes de interlocuo com os poderes pblicos, o que tem permitido
sua ampliao e legitimao. Apresentamos, a seguir, alguns elementos que nos
parecem fundamentais.
88
atores da economia solidria. Uma delas enfatiza o papel do Estado como eixo
unificador das lutas e instrumento capaz de fazer efetivo um projeto contra-hegemnico de classe, destacando a atuao do Estado como fundamental para as
transformaes sociais, na condio de representante de um sujeito histrico a
classe trabalhadora. A outra perspectiva, por sua vez, enfatiza o Estado como regulador social, com vocao universalista, colocando o acento na necessidade de
construir espaos de polticas pblicas que transcendam as aes de governo. Essas perspectivas lembram aquelas referidas por Santos desde os primeiros meses
de funcionamento do governo petista em Porto Alegre (SOUSA SANTOS, 2002b).
De maneira geral, apesar da expanso de sua rea de atuao e da visibilidade
de sua proposta, o trabalho aponta para uma perda de dinmica na economia solidria nos ltimos anos, tendendo a restringir-se interlocuo de programas institucionais que, por sua vez, se centram cada vez mais em polticas assistenciais que
no conseguem transcender aos tempos dos governos que as promovem. Ao mesmo
tempo, o peso das experincias que podem ser reconhecidas como sendo de economia solidria mostra-se bastante reduzido justamente porque esta se define de
forma bastante restritiva, circunscrita a uma forma de organizao (a cooperativa)
e de identificao poltica particular, ao tempo em que sua fora e seu dinamismo
est dado por sua insero num mundo popular cujas dinmicas socioeconmicas
permanecem pouco compreendidas. A dinmica de ao dos fruns tem como pauta
fundamental reivindicaes direcionadas ao governo, com pouca capacidade de interlocuo junto sociedade. Essas demandas, por sua vez, apontam para mecanismos poltico-partidrios, apesar de um discurso que enfatiza a transformao social.
Todas essas contradies evidenciam o desafio democrtico da economia
solidria, mostrando os dilemas colocados no atual contexto, quando os avanos
e a legitimidade conquistada se mostram insuficientes para que a economia solidria se reafirme na sociedade como estratgia de transformao econmica possvel. Os prprios fruns tm dificuldades para captar a fora e o dinamismo que
provm de sua insero em um mundo popular cujas dinmicas socioeconmicas
permanecem pouco compreendidas e mal-interpretadas.
Este trabalho destaca a necessidade da anlise da relao entre movimentos
sociais e processos de institucionalizao integrarem, como um eixo fundamental,
a questo dos projetos de transformao social que esto envolvidos. Muitos estudos realizam anlises restritas dimenso instrumental, negligenciando as questes de contedo que, em ltima instncia, do sentido aos movimentos sociais.
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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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[SOCIEDADE CIVIL]
[CAPTULO]
AS ORGANIZAES
SOCIAIS E O PROGRAMA
DE AQUISIO DE
ALIMENTOS NO RIO
GRANDE DO SUL
MARCELO KUNRATH SILVA
Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), integrando o Programa de
Ps-Graduao em Sociologia e o Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento Rural. Coordena o Grupo de Pesquisa Associativismo, Contestao e Engajamento.
CLAUDIA JOB SCHMITT
Professora Adjunta do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) e
integrante do corpo docente do Programa de Ps-Graduao em
Prticas de Desenvolvimento Sustentvel (PPGPDS/UFRRJ),
membro da equipe de pesquisadores do Observatrio de Polticas
Pblicas para a Agricultura (OPPA).
INTRODUO
A redemocratizao brasileira teve como uma de suas caractersticas mais
marcantes um intenso processo de institucionalizao das organizaes sociais. A
face mais pesquisada desse processo tem sido a proliferao de diversos tipos de
instituies participativas (conselhos de polticas e programas; comits gestores;
oramentos participativos, etc.), nos diferentes nveis e setores do Estado brasileiro, conformando um amplo espao de atuao institucional para organizaes e
movimentos sociais1.
Outra face desse processo de institucionalizao, que, no entanto, no tem
recebido a mesma ateno dos pesquisadores, a crescente incorporao de organizaes sociais na implementao de polticas e programas governamentais.
Observa-se, desde a segunda metade da dcada de 1990, um aumento progressivo
no nmero de polticas e programas cujo desenho de operacionalizao envolve
parcerias ou convnios com organizaes da sociedade civil. A criao de novas
figuras jurdicas, como as Organizaes Sociais (OSs - Lei 9.637/1998) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs - Lei 9.790/1999), assim
como o crescente volume de recursos pblicos transferidos para tais organizaes2,
so indicativos da importncia desse processo, cujos efeitos, especialmente para
as organizaes sociais, ainda no foram analisados com a devida profundidade.
Em particular, observam-se limites na construo de modelos analticos que sejam capazes de apreender a complexidade de novas configuraes nas
relaes entre Estado e sociedade civil que esto sendo constitudas atravs do
envolvimento das organizaes sociais na implementao de polticas pblicas e,
mais especificamente, como essas novas configuraes redefinem a organizao e
a atuao dos atores da sociedade civil. Assim, o objetivo deste trabalho , atravs
de uma pesquisa sobre a participao de organizaes sociais na implementao
do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no estado no Rio Grande do Sul3,
(1) Abers (2010), Abramovay (2001), Avritzer e Navarro (2003), Baiocchi, Heller e Silva (2008, 2011), Cortes (2009), Dagnino (2002), Lubambo, Colho e Melo (2005), Pires
(2011), Santos (2002), Schneider, Silva e Marques (2004).
(2) Os dados sobre a evoluo das despesas do Governo Federal com entidades sem fins
lucrativos podem ser obtidos no Portal da Transparncia (http://www.portaldatransparencia.gov.br/).
(3) Os dados e anlises apresentados neste texto so resultados do Projeto de Pesquisa
Polticas em rede: uma anlise comparativa das interdependncias entre o Programa de
Aquisio de Alimentos e as redes associativas na Bahia e no Rio Grande do Sul, desenvolvido pelos autores entre os anos 2010-2012, com financiamento da FAPERJ e do CNPq. Um
paper resultante da pesquisa, que apresenta alguns argumentos desenvolvidos no presente
artigo, foi apresentado no GT de Polticas Pblicas durante o 36 Encontro Anual da ANPOCS, no ano de 2012.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
93
94
95
96
A anlise dos dados referentes s organizaes que consomem os produtos doados pelo PAA, atravs de operaes de Compra com Doao Simultnea
operacionalizadas pela CONAB, revelou uma grande diversidade de organizaes e
instituies conectadas a esses circuitos de distribuio de alimentos. Em torno de
2,5 mil organizaes e instituies no Rio Grande do Sul (em 177 municpios diferentes) receberam doaes de alimentos atravs do mecanismo de CPR Doao,
entre 2005 e 2010. Um nmero elevado, que indicada a riqueza do tecido associativo envolvido no Programa.
dos processos autnomos de organizao no mundo da vida, sempre confrontados com o risco de colonizao pelo sistema poltico-administrativo (AVRITZER,
1994; COSTA, 1994, 1997; LAVALLE, 2003).
Mesmo reconhecendo a eventual utilidade analtica desses referenciais tericos no relacionais para contextos autoritrios/totalitrios, nos quais as organizaes e movimentos sociais tendem efetivamente a apresentar uma posio de
externalidade e antagonismo ao Estado, importante destacar que tais referenciais
tendem a ser pouco adequados para abordar contextos democrticos e, particularmente, contextos marcados por uma crescente permeabilidade do Estado s organizaes e movimentos sociais, como o caso do Brasil ps-redemocratizao7.
Assim, focalizando nosso objeto de pesquisa, torna-se necessrio buscar novos referenciais tericos para abordar as interdependncias e interseces que caracterizam as relaes entre organizaes sociais e Estado na operacionalizao do Programa de Aquisio de Alimentos, possibilitando identificar e analisar os efeitos da
participao no Programa na organizao e atuao dos atores da sociedade civil.
Revisando literaturas recentes que analisam os processos organizativos
societrios a partir de distintos recortes literaturas da sociedade civil, do associativismo, dos movimentos sociais e das organizaes podem ser identificadas
diversas abordagens que se contrapem dicotomia identificada anteriormente e
oferecem recursos analticos frteis para o tratamento de nosso objeto de pesquisa.
Fazendo um balano sobre a literatura da sociedade civil, Chandhoke destaca uma transformao importante:
[Q]uando os tericos trouxeram a sociedade civil de volta, este campo
veio a ser crescentemente conceituado sem referncia ao Estado. Agora,
qualquer pesquisador reconhecido sabe que a sociedade civil s pode ser
conceituada em relao ao Estado e vice versa. A desconexo do Estado
e da sociedade empobreceu grandemente nosso entendimento de ambos
conceitos (CHANDHOKE, 2007, p. 613).
97
98
99
[...] estar inserido em distintos milieus institucionais pode ter um efeito profundo no desenvolvimento de organizaes e movimentos. Estes insights
podem ser organizados ao longo das linhas sugeridas pela distino de Richard Scott [...] entre as dimenses regulatria, normativa e cognitiva das
instituies. Estruturas cognitivas limitam o mbito de prticas que lderes
de organizaes [...] e movimentos sociais [...] podem imaginar. Uma vez
imaginadas, estruturas normativas limitam o que considerado prtica
aceitvel ou apropriada para organizaes [...] e movimentos [...]. Finalmente, estruturas regulatrias, particularmente as polticas, [...] limitam o
mbito de prticas que os atores podem desenvolver e institucionalizar nas
organizaes [...] e movimentos (CAMPBELL, 2005, p. 65-66).
No caso da ecologia de organizaes, o foco central entender a distribuio das organizaes em diferentes condies ambientais e as limitaes que diferentes ambientes colocam para as estruturas organizacionais (HANNAN; FREEMAN, 1977, p. 936). Para essa vertente, organizaes dependem da existncia de
condies ambientais que lhes propiciem as condies e os recursos necessrios
para sua sobrevivncia (CAMPBELL, 2005; HANNAN; CARROLL, 1992; MCADAM; SCOTT, 2005) e, nas sociedades contemporneas, as instituies do Estado
tm centralidade na conformao destas condies e no acesso queles recursos.
Como salientam Hannan e Freeman (1977, p.944-945),
100
No entanto, autores da ecologia organizacional argumentam que as possibilidades de adaptao das organizaes s variaes nas condies ambientais
so constrangidas por inrcias estruturais, as quais limitam as mudanas que as
organizaes podem fazer na busca de adaptao. Entre os fatores internos s organizaes que geram inrcia estrutural, Hannan e Freeman (1977, p. 931) destacam
estes: os investimentos e acmulos feitos no passado, que podem no ser transferveis s novas funes demandadas pela adaptao; os limites de informao dos dirigentes das organizaes sobre as mudanas nas condies ambientais/oportunidades; a configurao poltica interna da organizao, que pode gerar significativas
resistncias s mudanas por parte daqueles que perdem poder ou discordam das
novas formas de organizao e/ou atuao; as caractersticas institucionais (cognitivas, normativas, e regulatrias) sedimentadas na trajetria da organizao.
Assim, as respostas das organizaes em termos de adaptao s mudanas
ambientais e/ou s oportunidades polticas trazidas pela introduo de polticas
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
101
sociedade e/ou das redes de polticas pblicas (MARQUES, 2000, 2003; PAVEZ,
2005). No caso especfico do PAA, duas mudanas significativas podem ser hipoteticamente esperadas em termos relacionais: em primeiro lugar, na rede de relaes das organizaes envolvidas, com a ampliao e/ou diversificao dos atores
sociais e governamentais com os quais aquelas organizaes estabelecem relaes.
Na medida em que a operacionalizao do Programa demanda uma interao constante entre as organizaes e os agentes governamentais envolvidos, provvel
que se constituam ou reforcem vnculos entre tais atores, reconfigurando as redes
relacionais dos mesmos. Nesse caso, o PAA poderia estar atuando como um mecanismo de gerao de capital social no sentido de Putnam (1996); ou seja, gerando
vnculos e confiana que podem permitir o desenvolvimento de prticas cooperativas entre os atores no somente no mbito do programa, mas para alm dele.
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105
O segundo conjunto de mudanas se refere ao processo de criao, regularizao/formalizao ou ativao de organizaes induzido pelo PAA. Diversos entrevistados salientaram que a necessidade de organizao para participao no programa
resultou, em alguns casos, na criao de cooperativas e associaes, particularmente entre os agricultores. Diversas organizaes tiveram que regularizar sua
situao frente ao Estado, quitando dvidas ou atualizando sua documentao,
tornando-se, com isso, formalmente aptas a participar do PAA. Outras entidades,
ainda, embora estivessem legalmente constitudas como organizaes, estavam
praticamente inativas, voltando atividade em funo de seu envolvimento na
execuo do programa. No Rio Grande do Sul, em particular, o formato organizativo privilegiado pelos agricultores familiares foi a cooperativa. Alm da tradio de
cooperativismo no estado, tal preferncia pode ser em parte explicada por decises
dos gestores locais do programa, que acabaram restringindo as possibilidades de
participao para outros formatos organizativos, reforando a presena das cooperativas de agricultores nesse mercado institucional.
Um aspecto importante destacado pelos entrevistados a considervel dependncia de parte das organizaes envolvidas na operacionalizao do PAA em relao
aos recursos obtidos no mercado institucional criado pelo programa, dependncia
essa que no se traduz, necessariamente, em uma dependncia dos agricultores vinculados a essas associaes e cooperativas em relao ao mercado institucional.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
O terceiro conjunto de mudanas tambm se refere a mudanas organizacionais, mas focaliza as transformaes nas estruturas e prticas das organizaes
relacionadas participao no PAA. De um lado, entrevistados destacaram a importncia do programa com fonte de recursos para a estruturao das organizaes,
possibilitando ampliar e/ou qualificar a atuao das mesmas.
De outro lado, conforme anteriormente identificado por Rosemblum e
Lesch (2011) e Skocpol (2003), a insero das organizaes sociais na execuo
de polticas pblicas tende a gerar mudanas mais ou menos profundas em suas
rotinas de funcionamento, demandando a adoo de novos procedimentos, o
domnio de novas competncias e a submisso a novas regulamentaes. Tais
mudanas so claramente identificadas no caso do PAA. Os entrevistados salientam
a importncia que passam a ter instrumentos e competncias de gesto para que
as organizaes tenham eficcia e eficincia na operacionalizao do programa.
Profissionalizao, planejamento, controle, prestao de contas, informatizao,
entre vrios outros aspectos, passam a ser temas e preocupaes cotidianas dos
membros das organizaes envolvidas na execuo do PAA.
As dificuldades de adaptao a estas novas exigncias em termos de gesto foram, em muitos casos, um obstculo para ingresso ou permanncia de organizaes na operacionalizao do PAA. Isso indica os limites de uma abordagem
meramente voluntarista do processo de adaptao s mudanas ambientais, que
condicionado pelas caractersticas institucionais constitudas ao longo da trajetria das organizaes.
As mudanas em termos de procedimentos e competncias organizacionais demandadas ou induzidas pelo PAA acabam sendo geradoras, por sua vez,
de mudanas de perfil e, especialmente, de critrios de valorizao dos membros
das organizaes. Em um contexto no qual h uma grande escassez de indivduos
dotados das competncias que passam a ser necessrias para a operacionalizao
do programa, observa-se uma crescente importncia daqueles poucos indivduos
que dominam os recursos e habilidades de gesto necessrios para atuar de forma
eficaz nesse novo ambiente. Os casos analisados demonstram, ao mesmo tempo,
que o envolvimento com o programa gera uma srie de dinmicas de aprendizado
que ampliam essas competncias em um processo que encontra suporte no apenas no ambiente interno das organizaes, mas nas redes de relaes nas quais
elas se encontram inseridas.
Esse conjunto de mudanas, que implica alteraes na atuao e nas relaes de poder intraorganizacionais, , obviamente, gerador de resistncias e de
conflitos abertos. Particularmente no caso daquelas organizaes que tm uma
trajetria vinculada e identificada com prticas contestatrias, como no caso do
MST e do MPA, tais mudanas tendem a ser fontes de conflitos intraorganizacionais mais ou menos profundos.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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CONSIDERAES FINAIS
Este exerccio de anlise das relaes Estado-sociedade civil, tomando como
porta de entrada o Programa de Aquisio de Alimentos, nos permitiu prospectar
as interdependncias estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade
civil na implementao de polticas pblicas. Um primeiro elemento a ser observado que o envolvimento das organizaes sociais na operacionalizao de programas e aes governamentais, neste caso, no exclui, mas complementa a presena
desses atores sociais nos espaos de formulao, monitoramento e controle social
dessas polticas. No caso do PAA, a atuao dessas organizaes como mediadoras
da ao governamental no as transforma em meras executoras de objetivos e metas traados pelo governo, excluindo de sua atuao repertrios de ao voltados
mobilizao, articulao poltica ou a reivindicao. O que se percebe uma complexificao desses repertrios, que passam a exigir presena em diferentes arenas
e a demandar esforos significativos na busca de coeso. No caso estudado, transformaes importantes ocorrem, tambm, no ambiente interno das organizaes
que se tornam executoras do PAA, alterando rotinas de funcionamento, exigindo a
implementao de novos procedimentos, o domnio de competncias e a internalizao de novos regulamentos. Em muitos casos, essa nova estruturao tensiona
projetos ou hierarquias anteriormente estabelecidas.
Ao mesmo tempo, ao tornarem-se mediadoras do PAA, e, tambm, em muitos casos, de outras polticas pblicas, as organizaes em questo tendem a se fortalecer diante de seu pblico, assumindo porm o nus de responder pela execuo
das polticas e pelos seus resultados. Percebe-se, no caso das organizaes envolvidas na implementao do PAA, uma ampliao de seus repertrios e quadros de
ao, considerando no s a sua insero na esfera poltica, mas tambm a sua atuao na rea de mercado. Os impactos desse conjunto de transformaes so, ao que
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
109
tudo indica, bastante diferenciados, variando de acordo com o perfil das organizaes e dos arranjos institucionais de implementao do programa, heterogeneidade
que possibilitada pelo prprio desenho de implementao desta poltica.
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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
113
[CAPTULO]
ORGANIZAO LIMINAR
E SOCIEDADE CIVIL:
ANLISE DO MOVIMENTO OCUPAR
INTRODUO
O Ocupar o mais importante processo de emergncia social da cena contempornea, mas sua organicidade tende a escapar s expectativas de normalidade. O movimento tem sido desqualificado como amorfo e ilegtimo. Os defensores
da ordem social, por meio da grande mdia, enfatizam a falta de direo e objetivos, chegando a sugerir tratar-se de exibicionismo. Uma editora-chefe da revista
Time comenta essa recepo em sua pgina:
A semana nem bem comeou e j temos mais recriminaes ao Ocupar Wall
Street, por ser amorfo, sem rumo e sem saber o que querem. Bill Keller (do New
York Times) afirma que at agora, a principal conquista do movimento foi
simplesmente aparecer na mdia. Fcil falar do seu poleiro no Upper West
Side (KONIGSBERG, 2011, s.n., grifos no original; traduo nossa)2.
O Ocupar apresentado como incompreensvel ou ilegtimo. Cabe, portanto, perguntar: o que manifesta essa reao de recusa e o esforo deliberado de
desqualificar o movimento? Este ensaio responde questo ao problematizar a
emergncia de organizaes anti-hegemnicas no contexto capitalista contemporneo. A adjetivao anti-hegemnica designa, aqui, uma delimitao do objeto
de estudo: o antagonismo ao status quo caracteriza organizaes emergentes como
o Ocupar. Com o objetivo de apreend-las e explic-las, lano mo de dois conceitos antropolgicos que explicam a transio em ritos de passagem liminaridade (liminality) e communitas (Turner, 1967, 1969) , procurando construir uma
ponte entre eles e os Estudos Organizacionais (EOR), com a ajuda de David Harvey
(2003; 2005) e Virginia Fontes (1996, 2010). Resulta, da, a proposio de um
construto terico: a organizao liminar. Com subsdio nesse conceito, ensaia-se
uma anlise do movimento Ocupar.
O ensaio experimental porque trabalha com fenmenos estranhos ao
mainstream do campo dos EOR. Devido transdisciplinaridade, os conceitos liminaridade e communitas necessitam traduo ontolgica e epistemolgica sistemtica, o que este ensaio realiza apenas parcialmente. H, ainda, um risco decorrente da leitura da realidade sem a distncia temporal necessria, um risco que
vale a pena correr. O artigo foi dividido em seis sees: uma de orientao metodolgica, trs sees tericas e um ensaio de anlise emprica, alm da concluso.
(2) The week started off with more recriminations of Occupy Wall Street for being amorphous, directionless, and not knowing what they want. Bill Keller in the New York Times
proclaims that So far, the main achievement of Occupy Wall Street is showing up. Easy to
say from his perch on the Upper West Side.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
115
MTODO
Tal como define Charles S. Peirce (1989, p. 14), abduo o processo para
formar hipteses explicativas. a nica operao lgica a introduzir ideias novas
[...] faz uma mera sugesto de que algo pode ser. um mtodo que, ao contrrio
da induo e deduo, no implica um protocolo lgico de propagao da validade,
apenas certa plausibilidade. A inferncia abdutiva procede da seguinte forma (GIVEN, 2008, p. 1):
a) Algum evento X causa surpresa em ns;
b) Mas, se certa explicao Y estivesse presente, ento X seria normal, habitual;
c) Portanto, plausvel que X seja, na realidade, um caso de Y.
116
Nos termos de Turner, o no estruturado revela um excesso, mostrando a irredutibilidade do social estrutura social. As relaes triviais entre estados papeis
e status escondem a presena de outras formas de vida social. O modo de interao tpico dos liminares um esprito comunitrio de irmandade e solidariedade
(3) Entre as obras de Turner consultadas no mbito desta pesquisa esto The Anthropology
of Performance (1987), The ritual process (1969) e sua traduo O processo ritual (1974a), e
The forest of symbols (1967), alm dos captulos Variations on a theme of liminality (1977) e
Passages, margins and poverty: religious symbols of communitas (1974b).
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
117
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Uma invisibilidade estrutural recobre os liminares, pois os membros da sociedade veem somente o que esperam ver, condicionados pelo aprendizado das
definies e classificaes culturais. A invisibilidade manifesta a impossibilidade
de classificao social da condio ambgua e paradoxal, que produz na verdade
uma confuso de todas as categorias em uso (TURNER, 1967). Essa desestruturao liminar no pode ser confundida com definio social falha ou imperfeita. Sua
fora vem de uma condio especfica de negao da estrutura social, significando,
dialeticamente, potencial e abertura a toda estruturao social possvel. Se a liminaridade pode ser vista como negao de toda assero estrutural positiva; []
tambm, em certo sentido, a fonte de todas elas; e, mais que isso, o domnio da
pura possibilidade onde novas configuraes de idias e relaes podem emergir.
(TURNER, 1967, p. 97).
O prprio conceito de sociedade se transforma ao ser escrutinado a partir da liminaridade. Nesse ponto, ganha centralidade a ideia de um processo vital
descontnuo de estados, em que episdios estruturais intercalam-se com fases caracterizadas por antiestrutura social (TURNER, 1967, 1974a, p. 6). Van Gennep
sugere essa mesma toro, quando qualifica os diferentes estados sociais como
pr-liminares e ps-liminares (VAN GENNEP apud VILHENA, 1997). Portanto, de
um ponto de vista estrutural, a liminaridade parece ser uma forma intermediria,
nem aqui nem l, em que as determinaes estruturais parecem ausentes; de um
ponto de vista processual, a liminaridade um lugar a partir do qual toda a potencialidade estrutural se organiza. Dito de outro modo, a transformao social tem
sua dinmica vinculada liminaridade:
A dinmica empregada no relacionamento contnuo entre estrutura social e
anti-estrutura [sic] social a fonte de todas as instituies e problemas culturais. Arte, jogo, esporte, especulao e experimentao filosfica e cientfica
medram nos nterins reflexivos entre as posies bem definidas e os domnios das estruturas sociais e sistemas culturais. Poder-se-ia dizer que no clculo sociocultural, a communitas e a liminaridade representam os zeros e os
produto da interveno dos consultores. Assim, o profissional de consultoria estaria em permanente condio liminar, numa rotina de incessante mobilidade entre
universidade, escritrio e empresa-cliente. Organizao liminar define, tambm,
uma nova tendncia em que a espacialidade do trabalho centrada na mobilidade
(CZARNIAWSKA; MAZZA, 2003).
O investimento em capturar atributos da ambiguidade e impreciso fez os
autores deixarem de lado os vnculos sociais especficos condio liminar, presentes na teoria antropolgica. Em nenhum dos autores aparece a communitas. Na
contramo, o presente artigo toma a liminaridade no que ela tem de radical, pois
as pistas de Turner (1967, 1974a) no deixam dvida de que esta se trata de uma
antiestrutura, em que as interaes estruturais usuais esto ausentes e os novos
modos de interagir esto potencializados. A nfase nas interaes sociais liminares permite relevar a irredutibilidade do social estrutura social apontada por
Turner , uma dimenso amplamente ignorada nos EOR. Esse um significado
central nos termos de uma teoria social. A dinmica implicada na relao entre
estrutura social e antiestrutura a fonte de todas as instituies e problemas sociais (TURNER, 1974a, p. 6). compreensvel que isto no alcance a pesquisa em
EOR, pois o conceito em si desvela a cegueira terica provocada pela imerso na
referncia estrutural. necessrio mover-se: a observao suscita, ela mesma, a
exigncia da posio liminar como perspectiva terica e emprica.
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A marginalidade tende a tornar-se disfuncional, e esta a forma contempornea da liminaridade. Ela diz respeito menos a ritos de passagem do que a deslocamentos sociais em que os indivduos so empurrados sistematicamente para a
margem na condio de espoliados. Uma questo central o fato de que essas excluses revelam uma tendncia de se tornarem estados permanentes. Essa especificidade determina e caracteriza a condio liminar na sociedade contempornea.
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desnecessrio acrescentar que o argumento de Adorno excede infinitamente o problema tratado aqui. Entretanto, a insgnia da violao da lgica parece
adequada para caracterizar uma fetichizao da organizao poltica que marca a
desqualificao pblica do movimento. O Ocupar opera na base da poltica de
resistncia tanto esquerda quanto direita. Harcourt (2013) argumenta nesse
sentido, pois entende que o movimento apresenta uma nova gramtica de desobedincia poltica que impede sua absoro pelas ideologias convencionais.
Uma srie de instrumentos prticos, no necessariamente perenes, d vazo a esse modo desobediente de organizar. Harvey (2011) aponta a retomada da
praa pblica como um bem comum poltico (political commons). Debates e discusses emergem como que naturalmente em razo do contato e presena fsicos de
pessoas no espao pblico. Ao mesmo tempo, a igualdade efetiva parece ser experimentada num conjunto de mecanismos descritos por Stephen Gandel:
[D]esde o incio, a ausncia de liderana parece estar funcionando [...] O movimento toma decises por consenso, o que comeou como uma reunio noturna chamada Assembleia Geral [...]. A presena foi significativamente reduzida
de cerca de 1.500 para perto de 100 pessoas por noite, depois da polcia limpar o parque. As reunies so conduzidas por facilitadores, e todos podem
se inscrever para apresentar propostas. A aprovao se d por votao: h um
cdigo com gestos de brao e sinais de dedos. Qualquer um pode levantar um
ponto. Balanar os dedos significa que hora de terminar de falar. Uma vez
que no permitido megafones, a multido repete tudo o que cada falante
diz, uma tcnica apelidada de microfone do povo que se tornou uma assinatura do movimento (GANDEL, 2011, p. 1, traduo nossa).
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O que abre a dimenso poltica justamente a no coincidncia entre a totalidade social e suas mltiplas partes. O Ocupar exibe esse diferendo, pondo s
claras a segregao econmica como forma aguda do antagonismo social do tempo
presente, o que reconecta a economia e a poltica como se nunca pudessem ter
sido separadas. isso que desnorteia a ideologia hegemnica, e por essa razo
que o mainstream luta intensamente para obscurecer o movimento. Argumentam
a favor da incluso dos excludos como vozes minoritrias, por meio da negociao
e do compromisso de que todas as posies sero ouvidas (ZIZEK, 2009). Todavia,
precisamente essa a inverso estratgica que objetiva falsear a universalidade
corporificada nos sujeitados. A ttica consiste em disseminar a crena de que todas as vozes podem e devem ter vez: afinal no estamos ns aqui a debater uma
pgina da internet em que os 99% se fazem ouvir? O prprio Ocupar desmonta
a estratgia de modo eficaz, combinando a presena de uma infinidade de vozes
completa ausncia de porta-vozes, uma vez que no possvel fundar um discurso
sem estabelecer um poder de enunciao (ENRIQUEZ, 2007).
126
A lente do gegrafo produz uma leitura precisa quando enfatiza que a Rua
do Muro (Wall Street) est sendo finalmente ocupada por outros, confrontando
abertamente o capitalismo financeiro. Espalhando-se de cidade em cidade, a ttica
do Ocupar Wall Street tomar o espao pblico exatamente ali onde o poder est
centrado, colocando corpos humanos que convertem esse espao em um commons
(HARVEY, 2011). Essa reconfigurao do espao produz uma abertura, um vinco
estrutural na ordem social. A grande imprensa, uma vez mais, tenta descaracterizar
a presena fsica como elemento motor da subverso, forando a leitura de que as
novas mdias como Facebook e Twiter cumprem papel essencial no processo. Harvey
(2011, p. 1) insiste que a arma mortal do Ocupar o contrrio do que faz pensar
a mdia. A praa Tahrir mostra a todos que o poder coletivo dos corpos no espao
pblico ainda o mais efetivo instrumento de oposio quando todos os outros modos de acesso esto bloqueados. Porm, preciso acrescentar que, nesse caso, no
se trata da presena moda clssica dos protestos. A ocupao tal como sugeriu
algumas pginas atrs o jornalista tem o efeito bvio de exibir, fazer o pblico ver
o que tipicamente invisvel de um ponto de vista estrutural: a liminaridade.
Zizek (2011) apresenta o ponto limite em que o discurso dos manifestantes
ouvido como algo criptografado; e ainda como novas aberturas ganham a cena
por meio do questionamento da ordem e dos pilares institucionais estabelecidos.
A invisibilidade estrutural implica ambiguidade na classificao e desordem nas
categorias sociais habituais. A pergunta acerca dos objetivos dos manifestantes
um sinal de que o desentendimento total. Zizek (2011) conta uma velha piada
A forma coordenada desse movimento precisa ser ainda construda. O fundamental a possibilidade aberta para esses grupos debaterem e pensarem alternativas para a cidade, o sistema poltico, a organizao da produo, distribuio
e consumo. Contudo, o aviso importante de Harvey (2011, s.p.) diz respeito violncia inevitvel produzida por um sistema incapaz de produzir resposta diferente
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CONSIDERAES FINAIS
A liminaridade um conceito capaz de capturar a fluidez dos processos
organizacionais emergentes. A proposta de entrelaar estrutura e antiestrutura
possivelmente seu aspecto de maior relevo, ainda que isso parea estranho ao
pensamento standard de EOR. O efeito mais importante da traduo dos conceitos antropolgicos de liminaridade e communitas para compreender processos de
organizar a abertura dialtica processo-estrutura. Essa aproximao exige que
o observador se desloque e se exercite na reflexo liminar. Em termos empricos,
a liminaridade ajuda a entender a ambiguidade dos protestos contemporneos,
porque enfatiza a condio tpica do ser social. As histrias pessoais contadas pelo
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131
[CAPTULO]
PARTICIPAO
SOCIAL E ALTA
VULNERABILIDADE
SOCIAL:
ESTUDO DE CASO EM
PORTO ALEGRE RS
PEDRO COSTA
Professor adjunto do Curso de Administrao linha de formao
em Administrao Pblica e Social da Escola de Administrao
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Editor
da revista Gesto Contempornea. Membro do Ncleo de Estudos
em Gesto Alternativa (NEGA) da EA/UFRGS.
INTRODUO
Vivemos em um paradigma poltico de democracia e participao popular,
desde a ltima Constituio brasileira, promulgada em 1988, que institucionalizou
ou provocou a institucionalizao de mais espaos de participao (AVRITZER,
2009). No entanto, ainda h problemas na implementao e transformao das
diferentes formas de participao em espaos de efetivo desenvolvimento de cidadania ou cultura poltica (GOHN, 2004). De qualquer modo, o paradigma est
posto ou a transio paradigmtica est a se estabelecer, como sugere Santos
(2003) , e nenhuma administrao pblica, em qualquer esfera federativa, deixa
de se ancorar em diferentes slogans sobre o acolhimento dessa participao nas
suas polticas pblicas, como forma de lhes conferir aspecto democrtico.
Nessa perspectiva, ganha espao a noo de empoderamento das comunidades, tomada ao mesmo tempo como causa e consequncia dos processos participativos (ROMANO, 2002), que assume, por vezes, um carter de categoria heurstica
quase mgica, capaz de explicar e indicar o grau de democracia da vida poltica de
uma sociedade. O presente texto tem o objetivo de problematizar essa questo, em
uma comunidade em situao de alta vulnerabilidade. Vamos argumentar que essa
noo de empoderamento e a sua ligao quase de causa-e-efeito com a participao
popular e a democracia nascem de uma matriz cultural identificada com a modernidade ocidental, cujo fundamento explicativo a racionalidade weberiana. Dadas
as condies de vida levantadas, afirmamos ainda que essa racionalidade no se
desenvolve por completo nos sujeitos, nem de forma proporcional entre eles/elas.
Desse modo, as dinmicas de organizao de vida, que se manifestam nas dinmicas de organizao econmica e poltica, so marcadas por uma pr-racionalidade,
algo que ilustra o que Souza (2003) chama de subcidadania.
A comunidade pesquisada, na qual foram obtidos os dados empricos que
servem de base para as reflexes empreendidas no texto, apresenta os traos tpicos dessa modernidade perifrica e que v se reproduzir nela uma tentativa de
impor, por mais paradoxal que parea, um modo de agir social que, parecendo ser
inclusivo e politizante, termina por excluir e despolitiz-la, a ponto de inviabilizar
qualquer processo de transformao duradouro e autnomo. Dada essa particularidade na forma de organizar a vida social, o presente artigo procura, ento, avaliar
se esta condio em que se encontra a comunidade uma condio a ser superada,
no sentido da falta de uma cultura cvica1, ou se se trata, antes, de uma resistncia
(1) Aqui nos referimos a esse conceito de Putnam (2000), que refere uma comunidade
com dada cultura poltica capaz de participar ativamente da vida da sua comunidade e influenciar os seus desgnios e as suas dinmicas de desenvolvimento. essa a base da construo da noo de capital social, segundo o mesmo autor. O conceito de capital social em
Putnam (2000) alvo de muitos questionamentos, que no temos aqui condies de probleDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
133
134
Este artigo inicia com uma seo de embasamento terico, com a reviso
do que vamos chamar de subcidadania, a partir de como esse conceito proposto
por Jess de Souza (2003). Em seguida, faremos uma breve apresentao de dados
empricos da pesquisa, descrevendo quais so os espaos e como acontece o processo de participao na comunidade acompanhada para poder, ento, no somente encontrar explicaes para tal fenmeno, mas tambm, sobretudo, para poder
contribuir na construo de alternativas polticas e acadmicas para a superao
autnoma e no tutelada na condio de pobreza extrema em meios urbanos, a
partir das mudanas nas condies polticas de vida nesses mesmos espaos.
135
136
Da obra de Charles Taylor, Souza resgata o conceito de hermenutica do espao social para desinvisibilizar5 uma certa moralidade moderna que, embora marque todas relaes sociais a ponto de classificar os sujeitos segundo essa moral, se
mostra ou tenta se mostrar invisvel, e quanto mais invisvel mais eficaz, no
sentido de guiar a ao social de modo inconsciente, incorporado e imune a questionamentos de qualquer ordem.
A hermenutica de Taylor, segundo Souza, tem como alvo a matriz valorativa (invisibilizada e dissimulada), que funciona como pano de fundo para avaliar
toda ao individual e social do sujeito moderno. O que Taylor chama de topografia moral especfica ao ocidente tem um componente de interioridade e outro
(5) Concedemos a ns mesmos a liberdade semntica do termo invisibilizao e suas
variaes neste texto, querendo significar que o processo de invisibilizar ou tornar invisvel, um verbo, denota uma ao deliberada e pressupe um sujeito que pretende tornar as
coisas invisveis. Seria diferente afirmarmos que algo invisvel, o que poderia significar
um estado ou condio. Ao contrrio, queremos afirmar que, por exemplo, no contexto deste artigo, determinados valores modernos so tornados invisveis justamente para
no parecerem valores, por terem a inteno de se mostrarem naturais, imunes a qualquer
avaliao moral, pois sua eficcia reside justamente em no poderem ser discutidos e problematizados por conta dessa suposta neutralidade ontolgica. Partimos do pressuposto
que, em cincias sociais, no existe uma referncia para qualquer ao social, em qualquer
sociedade, que seja imune a valores. Nesse sentido, estamos de acordo com Charles Taylor,
Pierre Bourdieu e Jess de Souza quando eles afirmam que qualquer autoproclamao de
neutralidade implica o desejo de fazer de um valor particular algo universal e inquestionvel. E concordamos tambm com Max Weber (1982) quando esse sinaliza que a busca
de neutralidade em cincias sociais se limita a uma postura de pesquisa em que se busca
conhecer e compreender o ponto de vista (valores e motivao) do outro.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
137
dieu, na qual tomamos a liberdade de uma breve incurso por nossa conta, o conceito de habitus est muito ligado ao conceito de campo. Campo e habitus so dois
conceitos bsicos e indissociveis, ligados de forma umbilical, ou, como o autor
mesmo resume, ambos possuem uma cumplicidade ontolgica. O campo um espao de relaes, um mundo social particular em que podem ser observadas invariantes de uma realidade universal, que a disputa pelo domnio do prprio campo. Ou
ainda: [t]odo campo lugar de uma luta mais ou menos declarada pela definio
dos princpios legtimos de diviso do campo (BOURDIEU, 1998, p.150). O que
Bourdieu chama de agentes do campo so sujeitos que ocupam posies relativas
nesse espao, as quais so definidas a partir de acmulos de diferentes formas de
capital. A posio de um ator s faz sentido em relao posio dos demais atores
do mesmo campo.
Um campo seria resultado de sua gnese histrica e social e construdo
pelo conjunto de relaes entre agentes distintos distinguidos a partir da sua
posio nesse campo. As posies dos diferentes agentes no campo, de acordo com
as coordenadas dadas pelos seus acmulos, , por sua vez, fruto da trajetria e
disposies dos agentes, o seu habitus. Que o prprio Bourdieu o defina:
138
O habitus esse princpio gerador e unificador que retraduz as caractersticas intrnsecas e relacionais de uma posio em um estilo de vida unvoco, isto , em um conjunto unvoco de escolhas de pessoas, de bens, de
prticas. Assim como as posies das quais so o produto, os habitus so
diferenciados; mas tambm so diferenciadores. Distintos, distinguidos,
eles tambm so operadores de distines. [...] Os habitus so princpios
geradores de prticas distintas e distintivas [...] mas so tambm esquemas
classificatrios, princpios de classificao, princpios de viso e de diviso
e gostos diferentes (BOURDIEU, 1996a, p. 21-2).
139
140
Souza (2003) salienta, ento, que para passar a sustentar e legitimar internamente essa ideologia foi preciso criar e enraizar valores que nos pases centrais,
de onde emanavam, eram resultado de uma reflexo anterior, e quela altura do
processo histrico de racionalizao dos valores modernos, eram eminentemente
de carter econmico. Desse modo, o que se instituiu na periferia foi uma matriz
tpica e eminentemente economicista de hierarquizao social, que se reproduz
pela posse de conhecimentos tcnicos.
Dada a incapacidade da cultura e das instituies locais de exercerem alguma crtica consistente aos valores exgenos, o mximo que se conseguia fazer por
aqui era o que Souza (2003) toma emprestado novamente do pensamento de Charles Taylor e que este chama de esquematizao: uma adaptao precria e uma
acomodao dessa matriz cultural importada a uma configurao local particular.
Em Taylor, afirma Souza, essa noo de esquematizao significa to-somente
uma forma particular de imbricamento desses novos valores com um imaginrio
local anterior, que no descaracteriza nem diminui sua fora: ao contrrio, os refora e os naturaliza.
Uma vez caracterizada essa modernidade perifrica, que institui valores
fora para sustentar prticas que deles dependem para manter as relaes sociais,
polticas, econmicas e culturais suficientemente disciplinadas para que tais prticas sejam estveis e duradouras, o ltimo elemento terico que precisamos tomar
emprestado de Souza para o nosso raciocnio a ideia de habitus precrio, que
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Com esse habitus precrio, impossvel ao sujeito social aspirar a um espao na ordem hierrquica que no seja o de subordinao e ausncia de acesso aos
efeitos produtivos e positivos das instituies modernas. Por exemplo, um morador como aqueles da comunidade pesquisada que ser apresentada mais adiante
, que sobrevive de catar lixo, margem da lei, sem documentos, sem seguridade
social, sem educao formal e sem capacidade planejar a sua vida para alm da prxima refeio, entre outras condies de vulnerabilidade, no dispe de estrutura
cognitiva capaz de ler os cdigos simblicos e culturais das instituies-chave da
modernidade, como o mercado e o Estado. s pessoas que esto na situao de no
conseguir desenvolver um habitus mais-que-precrio, que lhe daria a condio de
pensar em mobilidade social, resulta a quase condenao a uma situao permanente de excluso de um circuito cultural, que seria, na tese de Souza, a explicao
do mecanismo de reproduo da desigualdade, particularmente nas sociedades
ditas perifricas.
Souza (2003) se apoia no resgate histrico que Florestan Fernandes fez da
escravido no Brasil para identificar que essa imposio de valores de fora para
dentro, nas sociedades perifricas, atingiu, do ponto de vista histrico, de forma
altamente desigual, estratos sociais diferentes. A modernizao do Estado brasileiro e dos mercados competitivos se deu nesse mesmo perodo, o que garantiu
certo apoio dos liberais brasileiros abolio da escravatura. Ao escravo liberto,
faltaria um componente fundamental de organizao psicossocial, sem o qual ele
no conseguiria adaptar-se nova ordem capitalista que se instalava: faltava-lhe
o apetite competitivo e a consequente disposio ou entendimento do trabalho
assalariado. Isto , lhe era absolutamente estranho o habitus de um trabalhador
capitalista que racionaliza sua condio de venda (alienao) de fora de trabalho.
Embora a desigualdade brasileira, atualmente, no incida exclusivamente sobre
descendentes de escravos, ela tem ainda a mesma fora desproporcional em dife-
141
rentes estratos sociais, sobretudo em pessoas com esse habitus precrio, gerando o
que ele provocativamente chama de ral estrutural no Brasil, que vive na condio de subcidadania. Nessa condio de subcidadania, como veremos logo adiante,
impossvel participar da vida poltica de uma sociedade, do modo como ela
posta e proposta.
Resumindo este breve embasamento terico, novamente ciente do risco de
extrema simplificao, sem olvidar dos riscos antereiormente mencionados, queremos sinalizar um quadro terico em que:
a) a hierarquizao de posies sociais em quadros de extrema vulnerabilidade, como os tipicamente perifricos em que se inscreve a noo de subcidadania, decorrente da forma como se deu o processo de modernizao dessas
sociedades, e no de permanncia de um quadro pr-moderno;
b) a forma como se deu o processo de modernizao perifrica tem implicaes econmicas, polticas e simblicas muito fortes sobre os sujeitos, na
medida em que nem todos renem condies de desenvolver um habitus
suficiente para entender e dialogar de modo produtivo com a matriz valorativa que imposta nesse processo de modernizao;
142
(8) A partir desse ponto, o que temos chamado no texto de modernidade passaremos a
chamar de modernidade ocidental. Nos baseamos ainda em Souza (2003), que diferencia as
modernidades de pases perifricos (ou de modernizao tardia) daquelas culturas tradicionais que, nos estudos de religio comparada de Max Weber opuseram resistncia moral
e cultural ao capitalismo e seus valores, como China e ndia. Ou seja, a racionalidade que
resume a matriz cultural moderna s foi possvel no ocidente, e s pode ser imposto s
fronteiras coloniais perifricas como o Brasil, justamente pelo j mencionado vcuo cultural e religioso que no opuseram resistncia, mas somente esquematizaram essa matriz
valorativa s caractersticas locais.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
143
Tambm se somam a essas evidncias empricas algumas fontes secundrias que contextualizam os pesquisadores no universo dessa comunidade, que
como descrito na prxima seo, tem localizao central na cidade de Porto Alegre
e lugar de recorrente exposio miditica. Na seo seguinte, que apresenta e discute os dados empricos, decidimos no apresentar as respostas dadas pelos entrevistados na forma de categorias, at porque no houve essa opo metodolgica.
Preferimos analisar os dados luz do referencial terico visto na seo anterior,
incorporando algumas falas na forma de citao direta.
A seo seguinte apresenta e discute o resultado desse conjunto de falas,
procurando, ento, construir a problematizao que referimos como questo de
pesquisa a qual norteou este texto, ao colocar essas impresses em dilogo com o
referencial terico revisado.
O foco de atuao do projeto de pesquisa aqui apresentado no Bairro Marclio Dias, que pertence rea geogrfica denominada Entrada da Cidade de Porto Alegre, no sul do Brasil. No local, h amplas extenses de bolses de misria,
nos quais mora uma populao em condies de precariedade social, que prevalece
apesar da introduo de alguns programas de construo de moradias, atravs do
Programa Integrado Entrada da Cidade (PIEC). Esse programa, gerido pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre, recebe recursos dos programas de desenvolvimento
urbano, operacionalizados pela Caixa Econmica Federal9 e est voltado para a urbanizao de um espao que a principal via de entrada rodoviria de Porto Alegre.
A comunidade tem origem em processos de invaso junto rea central da
cidade, por parte de famlias, muitas vindas de cidades menores, ainda nos anos
1980 e 1990. Nos anos 2000, vivendo-se no Brasil os efeitos continuados de uma
crise de emprego, a comunidade, at mesmo pela proximidade com o centro histrico da cidade, comea a ocupar-se majoritariamente da coleta de lixo seco10, o que
acaba estigmatizando o lugar como Vila dos Papeleiros. As imagens registradas
nesse perodo mostram as condies de habitao e trabalho precrias, uma vez
(9) Banco pblico brasileiro que tem foco em financiamento habitacional e de saneamento
bsico, alm de atuar tambm como banco comercial.
(10) Lixo seco tambm chamado de resduos slidos urbanos. Trata-se de materiais descartados que podem ser reaproveitados em cadeias industriais, como papis, plsticos e metais.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
145
maioria com baixa escolaridade e sem emprego fixo, e com renda familiar mdia de
1,5 salrios mnimos e a renda per capita de 0,5 salrio mnimo por ms.
A partir das entrevistas com todos os informantes j mencionados, identificou-se um quadro de subemprego generalizado: quem no se ocupa da catao de
lixo seco, que depende de coleta diria para venda a atravessadores que revendero
os materiais para a indstria de transformao, vive de outras ocupaes informais, principalmente como diaristas, no caso das mulheres, e de trabalhos espordicos em pequenos consertos e outros servios, no caso dos homens. No h um
dado preciso sobre aqueles que trabalham em empregos formais, mas o conjunto
de depoimentos dos nossos informantes aponta para um nmero que no deve
passar de dez pessoas. O simples fato de essas pessoas serem identificadas em uma
comunidade de mais de 250 famlias j demonstra o grau de exceo que esse tipo
de ocupao representa.
Vimos pelo conjunto da breve narrativa da pesquisa, dentro dos limites que
o texto permite, que h evidncias marcantes de um dficit de habitus que dificulta o estabelecimento de relaes entre as pessoas e as principais instituies
modernas: o Estado e o mercado. Embora o interesse central do texto fosse problematizar especialmente a participao poltica, portanto a relao com o Estado,
nossa introduo sinalizou que o incio da pesquisa tinha, tambm, a inteno de
tentar entender as dinmicas de organizao coletiva para o trabalho na comunidade. Esse interesse era fruto de uma trajetria pessoal de pesquisa anterior, no
campo da Economia Solidria, que levou o pesquisador a pressupor que, em tais
espaos, os laos solidrios e de ajuda recproca pudessem grassar por conta da
prpria necessidade material imposta s pessoas.
Por isso, possvel que o leitor perceba matizes de evidncias no somente
polticas, mas tambm econmicas e, dentro do embasamento terico que construmos ligado forma como os sujeitos conseguem ou no interagir com as instituies da modernidade perifrica. Esse duplo aspecto de pesquisa no constitui
uma contradio ou impreciso metodolgica. Ao contrrio, entendemos que essa
dupla abordagem refora nosso argumento de aproximao entre as evidncias de
organizao comunitria e o embasamento terico, que permite nos aproximar da
questo proposta no texto com mais intensidade: a problematizao da participao nos contextos de vulnerabilidade social.
Em textos anteriores, referentes a esta pesquisa e tambm a outras duas
desenvolvidas em territrios com caractersticas semelhantes, viemos acumulando algumas vivncias que, sistematicamente, tm desafiado nossas lentes de
pesquisa. Em quase todos os espaos e em todos os tipos de dinmicas coletivas,
seja para o trabalho, de carter econmico, seja para a mobilizao e luta por condies de vida, de carter poltico, nos deparamos com uma inconsistncia em
relao aos modelos idealizados para as relaes existentes, no sentido de que as
teorias no do conta de explicar ou mesmo descrever o que as pessoas fazem e dizem. Todavia, e por mais paradoxal que possa parecer, a vida econmica e poltica
nesses locais extremamente viva e dinmica. Na comunidade da atual pesquisa,
por exemplo, a grande maioria de mais de 200 famlias sobrevive economicamente com atividades extremamente precrias e degradantes, quase todas ligadas ao
lixo, como j referenciado, e, contudo, as relaes nesse campo se mostram muito
complexas. Seno vejamos.
Toda atividade de catao requer uma organizao logstica bastante sofisticada. O catador sai para a rua antes do nascer do dia, puxando um carrinho de
ferro que, usualmente, no de sua propriedade, mas que locado por outra pessoa
que chamado de atravessador. Em breve, voltaremos a retomar essa cadeia, mas,
por ora, precisamos dizer que esse catador exerce seu trabalho nas redondezas da
prpria regio central da cidade, onde se localiza a comunidade, pois ali que se
concentram atividades comerciais que so a maior fonte de descarte de materiais
reciclveis fato conhecido, evidentemente, pelo prprio catador. De volta comunidade, esse catador organiza, separa e amarra os diferentes materiais, normalmente em frente ou no ptio da sua residncia, e ento o repassa ao atravessador.
O atravessador (ou atravessadores: h ao menos dez deles mapeados pelas
incurses da pesquisa) outro morador com algum grau de sofisticao a mais na
organizao do trabalho, pois tem capacidade de acumular mais material e consequentemente acumula capital, pois revende os materiais indstria de reciclagem
por um preo maior do que paga ao catador. Alm do mais, o aluguel do carrinho
j lhe permite a extrao de mais-valia absoluta: o catador s recebe em dinheiro
uma parte do que cata, e outra parte usa para pagar em espcie (material reciclvel) o aluguel do carrinho.
Os atravessadores ocupam o espao pblico da vila para esse trabalho de acmulo de volume, ou ento alugam prdios nas proximidades, onde o catador pode
tambm fazer a separao, em vez de fazer na sua casa. O atravessador, muitas vezes, adianta dinheiro ao catador, de forma que se cria uma relao, ao mesmo tempo,
pessoal e de dependncia econmica racional, situao que poderamos localizar no
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J na esfera poltica, essas mesmas reunies comunitrias permitiam vivenciar a relao das pessoas com o Estado. Eram reunies mensais organizadas pelo
poder pblico municipal e que envolviam tcnicos de diversos rgos e secretarias
e que tambm chamavam representantes de ONGs, do posto de sade, das escolas
prximas, do Conselho Tutelar, de igrejas e at de uma escola de samba localizada
nas proximidades da vila. O objetivo era sempre organizar as demandas dos moradores e encaminhar as solues nos canais da municipalidade ou na base de organizao voluntria entre as diferentes organizaes que atuam no territrio.
Como os moradores no se sentiam escutados, ficavam conversando entre
si e repetindo suas demandas, enquanto eram advertidos e repreendidos pela coordenao da reunio, pois no poderiam existir reunies paralelas. Ou seja, estvamos diante de uma total incapacidade de comunicao de parte a parte simplesmente porque a forma como cada uma raciocinava nesse no-dilogo era diferente.
desnecessrio dizer que a racionalidade imposta era a dos tcnicos da Prefeitura
e que a reunio era encerrada pontualmente no horrio programado.
Com esses sutis exemplos, quisemos trazer minimamente algumas ilustraes da incompatibilidade entre as formas como os moradores da comunidade
organizavam o seu modo de pensar sobre a sua vida em diferentes dimenses,
como econmica, poltica, entre outras que no abordamos, como a cultural e social. Registre-se, evidentemente, que essas diferentes dimenses so classificaes
nossas, uma vez que para essas pessoas, catar, arrumar dinheiro com isso, comer e
lutar por suas demandas junto Prefeitura - quando esta vem impor um programa
para eles no sarem mais rua e esperarem que o caminho da coleta oficial traga
o material para eles separarem parte de um mesmo fenmeno indivisvel.
CONSIDERAES FINAIS
Neste trabalho, procuramos problematizar os limites da participao poltica em comunidades de alta vulnerabilidade social atravs da noo de subcidadania, do ponto de vista terico, e partindo da experincia emprica em uma
comunidade desse tipo em Porto Alegre, no Brasil.
Desse dilogo entre teoria e prtica, podemos concluir que:
a) Nesses espaos, a noo de subcidadania - entendida como uma condio
de posse de um habitus precrio que no confere s pessoas a esquematizao cognitiva e pr-reflexiva suficiente para entender e interagir com
instituies modernas e no permite a elas o reconhecimento de si como
sujeitos polticos serve como parte da explicao da sua baixa participao, reservada, evidentemente, a precauo de que no se totalizem e se
reifiquem os sujeitos no todo.
b) Como esse entendimento das aes das pessoas acontece na relao entre o modo como essas pessoas leem o mundo e o prprio mundo, a dissonncia entre esses dois aspectos pode significar um rudo em qualquer
dos lados da relao. Podemos construir uma leitura sobre o modo de agir e
de (no) entender o mundo, e tambm uma leitura sobre esse prprio mundo, no sentido de lhe atribuir o atributo de no inteligibilidade que pode,
inclusive, ser intencional.
Ou seja, a problematizao empreendida no texto abre caminho para se
pensar que o mundo est construdo a partir de uma racionalidade que se exprime
em instituies realmente ininteligveis para quem no desenvolve os pressupostos mnimos dessa mesma racionalidade. Ao mesmo tempo, isso pode nos levar
a pensar que talvez essa no seja a nica racionalidade possvel e que ela excludente por natureza, na medida em que exige uma predisposio dos sujeitos para
encarar uma nica forma de relao com o Estado e outra nica forma de relao
como o mercado e como este organiza o trabalho humano.
Talvez, ainda, tal predisposio seja, de fato, a motivao de uma classe
histrica que, mesmo tendo se alastrado para outras classes e outras esferas de
vida no econmica, como sups Weber (2003), mostrou-se como um cdigo de
conduta moral hegemnica que, exatamente por ser hegemnica, no alcana a
todos. Como Souza (2003, p.165) salienta:
A burguesia, como a primeira classe dirigente na histria que trabalha, logrou romper com a dupla moral tpica das sociedades tradicionais, baseadas
no cdigo da honra e construir pelo menos uma medida aprecivel e sigDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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No limite, pode-se mesmo imaginar que essa racionalidade intencionalmente excludente, argumento que poderia ser justificado a partir de uma anlise
marxista do modo como essa racionalidade acaba organizando o trabalho e, a partir dele, a prpria sociedade, empreendimento que no possvel neste trabalho.
150
De qualquer modo, as concluses provisrias da pesquisa remetem necessidade urgente de que a prpria pesquisa acadmica, nesses contextos, precisaria
de outros pressupostos metodolgicos para, a partir do modo de organizao, da
vida e do trabalho observado, poder ajudar no exerccio imaginativo de reinveno
das instituies. Em prefcio a outra obra de Jess de Souza11, o filsofo Roberto
Mangabeira Unger, argumentava que, para acontecer uma verdadeira transformao social no Brasil, era preciso reinventar as instituies. Isso que nos leva a
pensar que a questo da desigualdade gritante de condies de vida no pode ser
solucionada com tentativas de incluso dos mais vulnerveis no quadro institucional atual, mesmo porque, como se viu nas reflexes deste texto, falta a essas
pessoas a estrutura cognitiva e as disposies para viver sob a moral dessas mesmas instituies. Parece tratar-se, antes, de uma necessidade de mudar as prprias
instituies, a fim de que as que venham a substitu-las sejam expresso de outra
racionalidade e de outra forma de viver.
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o autor foca a classe emergente que parece superar a condio de habitus precrio e inicia a
construo de disposies que lhe permitem mobilidade social. Contudo, o autor sustenta que
no se trata de uma nova classe mdia, apurada com base em renda e padres de consumo,
mas uma nova classe trabalhadora que desenvolve e transmite novos valores imateriais.
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151
[TERRITRIO]
[CAPTULO]
INTERFACES,
TRANSESCALARIDADE
E MULTINATURALISMO:
UMA ABORDAGEM PROJETUAL
EBER MARZULO
Professor Associado I do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura, do Programa de Ps Graduao em Planejamento Urbano e Regional UFRGS, do curso de Ps-Graduao
lato sensu em Economia da Cultura e do Curso de Planejamento
e Gesto para o Desenvolvimento Rural - PLAGEDER, na Faculdade de Cincias Econmicas - UFRGS. Coordena o Grupo de
Pesquisa Identidade e Territrio/CNPq.
LEANDRO MARINO VIEIRA ANDRADE
Professor do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
MARCELO ARIOLI HECK
Mestrando em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Integrante da
Diretoria Executiva do IAB-RS (gesto 2014/2016) e do Grupo
de Pesquisa Identidade e Territrio (GPIT/UFRGS).
155
A regio ganhou destaque regional nos ltimos anos em virtude da implantao da Rodovia do Parque (BR-448), projetada de modo a cruzar a municpio no
sentido Norte-Sul, constituindo-se como via alternativa BR-116, um dos eixos
rodovirios mais movimentados do pas em um dos trechos intermunicipais de
maior demanda da regio metropolitana de Porto Alegre. A implantao dessa rodovia acentua a preocupao com a manuteno do ecossistema e da regularizao
das comunidades ali situadas, j profundamente impactados por diversas aes
antrpicas. Por outro lado, essa acessibilidade enseja potencialidades importantes
que podero ser efetivadas de forma sustentvel a partir do estudo proposto.
O artigo est estruturado em seis sees. Alm desta apresentao geral,
na seo seguinte, Projeto como produo coletiva e transdisciplinar, descreveremos
as caractersticas do projeto em anlise, desde as demandas da Prefeitura Municipal de Canoas at as condies da rea em tela; na terceira seo, Dos meDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
Com o objetivo de responder s demandas preliminares definidas pela SECOPA, organizou-se um programa de usos, atividades e equipamentos voltados ao
turismo ecolgico, pesquisa e educao ambiental e a empreendimentos promotores de diversidade e centralidade. Uma equipe multidisciplinar estruturou todos
esses empreendimentos em torno de um complexo integrado ao projeto de regularizao fundiria da comunidade da Praia de Paquet. A extenso das formaes
e a articulao horizontal dos diferentes saberes em cada etapa do trabalho, bem
como a articulao vertical entre as diferentes etapas, induziu a prtica de transdisciplinaridade. A constituio da equipe multidisciplinar, por sua vez, foi uma
condio formal feita pela SECOPA.
As quatro etapas de desenvolvimento da pesquisa e seu resultado em diretrizes projetuais acionaram diversas reas do conhecimento, sob a coordenao
geral de pesquisadores com formao em disciplinas que compem a chamada rea
das Cincias Sociais Aplicadas em particular, Planejamento Urbano e Regional
e Arquitetura e Urbanismo. O leque, todavia, foi bastante amplo, indo do Direito
Engenharia Geotcnica, passando por Geografia, Biologia, Sociologia, Administrao, Economia e chegando at o Design e as Engenharias Eltrica, Hidrulica
e de Transporte. Ao todo, a equipe contou com doze professores/pesquisadores,
157
5) a educao ambiental, como elemento essencial na formao da cidadania e como elo de pertencimento entre territrio e comunidades envolvidas.
Quadro 1 - Relao dos Quadrantes e Equipamentos
1 QUADRANTE
2 QUADRANTE
Mosaico Eco-Cultural
4 QUADRANTE
3 QUADRANTE
Cordo de Transio
Comunidade Praia de Paquet
CIACAN
APA
Centro de Eventos
158
municipalidade de Nova Santa Rita , esse componente foi deslocado para a regio
de Canoas por entraves jurdicos e, posteriormente, foi retirado do projeto.
O Parque das guas caracterizado como um componente que, junto com
o Centro de Eventos, promove maior centralidade escala urbana ambos foram
idealizados para viabilizar economicamente o complexo, todavia foram pensados
como adjuvantes da sustentabilidade integral do projeto. Como composio, o Parque das guas conforma-se por um conjunto de piscinas interligado atravs de
uma estrutura arquitetnica que abriga bares, vestirios e espaos de lazer. Por
sua caracterstica mercadolgica, seu acesso deve ser fcil e com muita visibilidade,
fazendo com que fosse situado ao norte da via de acesso, junto ao entroncamento
com a Rodovia do Parque, com visual a partir da mesma.
Por sua relao direta com a rea de preservao e o contato com o Rio dos
Sinos, o segundo quadrante voltado para atividades com carter ambiental e pela regularizao fundiria da comunidade da Praia de Paquet, sendo composta pelo Centro de Integrao Ambiental de Canoas (CIACAN), pela prpria comunidade, alm da
integrao com a APA e seu limite com a rodovia, definido como Cordo de Transio.
Figura 2 Croqui de Estudo do CIACAN
159
comunidade local, estabeleceu-se o CIACAN. Voltado explorao das diversas atividades relacionadas ao meio ambiente, o CIACAN estabelece uma interface ativa
com os ecossistemas existentes na rea, em particular da margem do Rio dos Sinos
e das reas de vrzea existentes na APA e no Parque do Delta do Jacu. Nesse sentido, a Praia de Paquet constitui-se como lcus privilegiado de acesso controlado a
ecossistemas representativos de toda a regio da bacia do Lago Guaba. O Cordo
de Transio difere dos demais componentes por no ser um objeto arquitetnico,
mas sim uma proposio urbanstica associada a um plano de gesto e manejo
ambiental especfico. O Cordo est assentado como proposta de regenerao e
conservao do ambiente natural, atravs da insero de equipamentos pblicos e
privados, e tem capacidade de resposta frente aos conflitos ambientais identificados. Entre os equipamentos que podero comp-lo, sugerem-se bases de operao
da Defesa Civil, unidade de sade, posto policial, estao de bombeiros, alm de
reas de recreao e lazer, como clubes e associaes.
160
161
162
Alguns equipamentos tm funo de intermediao entre a economia e as prticas sociais da regio e, por esse motivo, foram pensadas na regio central do projeto,
de modo a estabelecer um gradiente. o caso do Cordo de Transio e do Mosaico
Ecocultural. O projeto sustenta-se propositadamente para apresentar uma estrutura
plenamente vivel, sob as perspectivas sociais, ambientais e econmicas, a fim de possibilitar ao poder pblico resgatar para o benefcio da sociedade a valorizao provocada por seus prprios investimentos em infraestrutura urbana, e frear a reteno especulativa de imveis vazios em reas urbanas (WHITAKER; MARICATO, 2001, p. 2).
O projeto se apresenta como importante referncia municipal e metropolitana, tanto sob a perspectiva do turismo quanto de planejamento urbano, ao integrar
elementos da paisagem estabelecida a componentes projetuais, constituindo uma
nova paisagem, com potencial para se tornar uma referncia de projeto sustentvel
social, econmica e ambientalmente. Destaca-se, no entanto, que o projeto uma
alternativa vivel, tendo seu funcionamento pleno dependente da consolidao dos
empreendimentos e inserido nas polticas pblicas municipais, como atravs do
respaldo e estruturao dentro das premissas expressas no Plano Diretor:
164
Com relao comunidade da Praia do Paquet, foi estruturada, inicialmente, a proposio de dois cenrios, sendo que o primeiro deslocaria a comunidade para uma regio prxima, ao passo que o outro manteria a comunidade
no local. Ambos preveem o reassentamento em residncias novas, regularizadas
e, portanto, adequadas aos riscos ambientais. Por ser uma rea cercada pelo Parque do Delta do Jacu, a regio apresenta um excelente contato com a natureza,
sendo a principal orla do municpio. Por isso, a nica da urbe gravada no PDUA
como rea de Potencial Turstico. A economia dos habitantes varia sazonalmente.
Assim, nos meses quentes (quando sua populao dinmica chega a mais de mil
pessoas), ela se volta atividade de turismo, enquanto nos demais, busca recursos
alternativos como a pesca e a coleta informal de resduos.
No toda favela, entretanto que pode ser urbanizada. H assentamentos
que colocam em risco seus moradores ou que tornam irrecuperveis reas
ambientalmente frgeis e estratgicas para o interesse difuso. Esse conhecimento importante para o Brasil e somente aqui ou em pases semelhantes ao nosso ele pode ser desvendado. Sistematiz-lo um importante
papel da universidade (MARICATO, 2003, p. 6).
Em que pese a importante considerao da rea de risco sujeita a inundaes, face o inquestionvel conhecimento de que as comunidades mantm sua
estrutura e dinmica social quando mantidas em seu territrio, auxiliando nas
implicaes que o processo de reassentamento acarreta, optou-se, a partir da terceira etapa de projeto (dentro de quatro etapas no total), por selecionar o segundo
cenrio, apresentado acima. Para o grupo social da Praia de Paquet, foi previsto
um projeto de regularizao fundiria no prprio local, o que evitaria os projetos que implicam em aes cirrgicas de remoo e demolio (JACOBS, 2009,
p. 361), mantendo a comunidade atrelada ao seu territrio, sua economia e seus
hbitos. Essa deciso contribui efetivamente para a manuteno dos vnculos sociais e econmicos, visto que, conforme mencionado, a economia da comunidade
estruturada a partir do contato direto com o Rio dos Sinos.
Figura 5 Perspectiva do conjunto de casas
165
No projeto em questo, a definio dos limites foi pensada e aplicada a partir de uma srie de princpios estruturais para a composio:
Princpio do reconhecimento da condio urbana: compreender o territrio de
bordo entre cidade e ambiente natural como parte ativa do sistema urbano,
isto , interpretar os bordos como componentes essenciais estabilidade e
sustentabilidade do sistema como um todo.
Princpio programtico: a partir da interpretao crtica do programa proposto pelo contratante (poder pblico), a definio do escopo do projeto
implica o reconhecimento das distintas escalas de atuao, na calibragem
das aes arquiteturais em relao ao territrio, na valorizao (hierarquia)
de certos elementos e na complementao do programa original.
Princpio de setorizao em quadrantes: A partir do reconhecimento das implicaes da implantao da rodovia, cujo traado estabelece uma nova geometria de relaes na estruturao da paisagem. Tal setorizao conduz,
naturalmente, a um modelo de insero dos componentes projetuais propostos e ao estabelecimento de vnculos entre eles.
Da relao entre programa (reinterpretado e enriquecido) e territrio (interpretado enquanto padres de paisagem e estruturado atravs do desenho artificial da rodovia), possvel, como procedimento metodolgico, estabelecer, em
linhas sumrias, diferentes estratgias de projeto:
A conservao como princpio de atuao para as reas de preservao da paisagem natural. Implicaes com a insero das culturas do lugar: a comunidade
da Praia de Paquet, a vocao produtiva de hortifrutigranjeiros. Compreender,
pois, a noo de conservao como processo dinmico de sustentao de prticas
sociais associadas aos ciclos de permanncia e transio dos sistemas naturais.
A regenerao do sistema natural, em especial, nas reas mais impactadas pela
ao antrpica. Duas escalas de pertinncia so imediatamente reconhecveis:
os efeitos da ocupao (sub)urbana irregular e ilegal e os gigantescos impactos decorrentes da implantao da rodovia. H distines importantes a considerar: enquanto, no primeiro caso, os impactos podem ser compreendidos e mensurados
evolutivamente, a fim de que sejam sanados ou mitigados atravs de um projeto
regenerativo que considere fortemente o componente social, no segundo caso os
impactos so permanentes, produzidos em um curto perodo de tempo e so de
difcil mensurao imediata. De fato, impossvel saber como o ecossistema natural ir se adaptar s transformaes decorrentes da gigantesca obra de engenharia.
A recuperao de valores culturais e prticas socioespacias. No caso presente, outra vez, duas questes precisam ser consideradas: as expectativas da
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
167
168
A inter-relao entre as diferentes linhas de estratgia permite que se visualize uma espcie de matriz de interaes que estabelecem dispositivos projetuais. Como exemplo, o projeto marcadamente sugere a necessidade da construo
de prticas de manejo inovadoras, em relao interface com o Parque do Delta do
Jacu, a partir da evidente condio de no projeto que caracteriza a legislao
que estabelece institucionalmente esta rea de preservao permanente.
A seguir, apresentamos observaes sobre alguns dos componentes projetados e suas implicaes conceituais, valendo-se da aplicao dos princpios anteriormente referidos:
Com relao ao Mosaico Ecocultural, v-se que este objetiva garantir a estabilidade da interface entre a cidade consolidada e o novo territrio incorporado
ao tecido e estrutura urbana, atravs da manuteno e incentivo aos usos produtivos rurais (hortifrutigranjeiros, em especial) preexistentes. Nesse sentido, prope-se, em nvel de gesto, um processo de cooperativao dos produtores, alm
da construo de um mercado pblico e de uma escola como marcos urbanos e
lugares de educao cidad e voltados comercializao direta daquela produo,
alm de sede de eventos polticos e culturais. Desde essa perspectiva, opera, marcadamente, uma estratgia de conservao aliada inovao caracterizada pela
insero de novos elementos ao sistema de interfaces.
Com relao ao Cordo de Transio, entre rodovia e a rea pertencente ao
Parque do Delta do Jacu, a criao de uma faixa longitudinal, acompanhando a ro[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
dovia, destinada a usos culturais, esportivos e de lazer ativo, com gesto institucional concertada, objetivava definir uma espcie de membrana protetora para o interior da rea de preservao permanente. Nesse sentido, opta-se por uma estratgia
inovadora que se acopla ao objetivo de regenerao do ambiente natural protegido.
Com relao ao CIACAN, equipamento especializado inserido como articulao entre a rea de preservao permanente e a Praia de Paquet de Paquet, o
objetivo construir um elemento que integre diferentes funes, em mbitos de
gesto ambiental, investigao aplicada aos ecossistemas do Parque do Delta e
ecologia humana, fomentando a educao para a cidadania. Nesse plano, o CIACAN busca ser uma proposta inovadora, tambm em termos arquiteturais, a partir
do projeto de um edifcio que, a um s tempo, se diferencia do entorno, e se integra, ecologicamente, ao ambiente.
Com relao promenade Passeio dos Sinos, prope-se uma extensa estrutura de animao a partir de um caminho elevado que acompanha a orla, ao longo
do qual se inserem diferentes atividades de lazer, culminando com um anfiteatro
capaz de abrigar eventos de grande porte. Essa linha artificial que organiza as atividades de lazer da orla serve, tambm, como marco arquitetnico, conectando-se
marina pblica e outros elementos importantes do plano.
Com relao ao Farol do Delta, componente descartado pelas autoridades
na verso final do projeto, houve a introduo (inovao) de um elemento de forte
conotao simblica, capaz de gerar uma identidade nica ao conjunto.
Figura 7 Croqui de estudo do Farol do Delta
169
Com relao aos componentes Centro de Eventos e Parque das guas, ncoras econmicas da composio urbanstica, nota-se que devem ser entendidos
como marcos de inovao que objetivam dar fortaleza e sustentabilidade ao Plano
de Negcios associado ao projeto urbano.
Com relao Praia de Paquet e comunidade residente, cabe aqui um comentrio mais particularizado, na compreenso de que, por si s, a problemtica
envolvida nessa interface complexa, caracterizada pela ocupao irregular do bordo entre o rio e o banhado, exige (de fato exigiu) um projeto particularizado, de
grande complexidade social, espacial e tecnolgica. Destacadamente:
1) o processo de deciso na manuteno da comunidade em seu lugar originrio, descartando uma alternativa de deslocamento para uma localizao
ao norte da rea;
2) a definio de princpios projetuais e tcnicos com relao reconstruo
do conjunto edificado, vis--vis a fragilidade ecolgica do stio;
3) a busca de uma soluo arquitetnica adequada, ao nvel da unidade habitacional, e urbanstica integrada, considerando as atividades produtivas
da comunidade, bem como os usos de turismo e lazer consagrados no lugar;
170
4) a definio de um programa de atividades e equipamentos de apoio, articulando a escala de lugar escala territorial mais ampla.
H considerveis riscos no conjunto das solues adotadas para o plano setorial da Praia de Paquet. Em especial, em razo das dificuldades, no processo de projeto, de se estabelecer um verdadeiro processo de participao da comunidade e das
decises, sobretudo polticas, do poder pblico, em relao aos distintos cenrios e
diferentes proposies apresentados. Todavia, em considerao complexidade da
problemtica enfrentada, haveria uma nica possibilidade, em termos conceituais
e ideolgicos, qual seja, o da firme aposta na inovao, respeitando, obviamente, as
restries ambientais do lugar. No conjunto, no resta dvida aos autores de que o
plano urbanstico geral para a rea e a integrao dos distintos componentes de projeto foram orientados pelas estratgias de conservao, regenerao e recuperao
da paisagem natural, buscando estabelecer um dilogo com os elementos arquitetnicos propostos, que se caracterizam fortemente pela inovao.
A utilizao de dilogo a partir dos princpios de interfaces acima mencionados, aplicados como conceito para a transio (graduao) entre os equipamentos, visa a integrar premissas econmicas do complexo aos equipamentos destinados comunidade e ao turismo local, com carter socioambiental. Na composio
do estudo, verifica-se um eixo norte-sul marcado pela implantao da Rodovia do
Parque que realiza um papel, destacado pelo projeto, de interface entre o urbano e
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
o rural, configurando uma proposta de borda para o a ocupao urbana do municpio. A abordagem transescalar transcende ao projeto urbanstico ambiental. O fortalecimento de uma identidade comunitria, voltada valorizao e cuidado dos
espaos coletivos, associada conscincia da conservao do habitat individual
condio essencial para o sucesso do empreendimento.
171
172
Mesmo a criao de organismos internacionais no Ps-Guerra, cujo paradigma foi a Organizao das Naes Unidas (ONU), isso no implicou a constituio de escalas superiores hierarquicamente no que se refere ao poder poltico-econmico e autonomia de ao. Todas as instncias supranacionais constitudas
na segunda metade do sculo XX aparecem subordinadas escala dos Estados-nacionais. E a relao entre os entes das diferentes escalas subordinadas hierarquia
espacial das organizaes territoriais dos Estados-nacionais e as relaes internacionais tambm a eles subordinada. Mesmo na poca de expanso das empresas
multinacionais, o capitalismo ainda manteve como referncia a origem nacional
das empresas, e sua instalao em outras naes dependia de altos nveis de subordinao s dinmicas dos Estados-nacionais respectivos.
Contemporaneamente, as relaes entre entes poltico-territoriais, situados em diferentes nveis na hierarquia espacial, se alteraram profundamente com
a autonomizao dos nveis escalares, que aumentou de forma quase total. Cidades
e regies de diferentes pases passaram a estabelecer relaes entre si, criando novos nveis nas relaes internacionais; cidades e regies de diferentes pases constituram sistemas de intercmbios; regies e pases, ou cidades e pases, tambm
configuram novos quadros de relaes, quebrando a hierarquizao espacial anteriormente estabelecida (MARX, 2011). Em termos de agentes econmicos, tal dinmica se tornou ainda mais intensa: por um lado, devido desnacionalizao dos
capitais constitutivos das corporaes transnacionais, em que as espacializaes
das transaes se diluem, na medida em que no se trata mais de relaes entre
empresas de pases diferentes, ou de um Estado-nacional X com uma empresa de Y;
por outro, porque as transaes no esto mais subordinadas hierarquia espacial
dos entes poltico-econmicos, na medida em que a origem dos capitais difusa
e tem grande porosidade para integrar hipotticos capitais locais-regionais-nacionais, conforme a caracterizao do fenmeno globalizao supra.
Eis a premncia da formulao da noo de transescalaridade, noo que
flerta com os limites heursticos da prpria ideia de escala. Se abordar uma rea de
173
associadas, formando uma transio para o turismo ambiental e para a rea de preservao, com ocupao e equipamentos adequados utilizao cientfico-educativa
e manuteno de atividades tradicionais, tais como o lazer, no vero, e a pesca artesanal das famlias residentes, que foram mantidas no mesmo local. O Mosaico Cultural, ao mesmo tempo, articula e carrega em si distintas escalas a partir da escala local.
174
Desde a concepo inicial de aproximao com as caractersticas da rea de abordagem, a equipe tratou o problema das diferentes escalas que envolviam a rea. No entanto, apenas medida que as definies do projeto foram sendo consolidadas que a
noo de transescalaridade foi se impondo como ttica de pensamento capaz de articular os diversos nveis espaciais emergentes dos diferentes equipamentos e da organizao de funes territoriais propostas. Logo, a transescalaridade no aparece apenas
na articulao entre equipamentos que remetem, em princpio, a diferentes escalas de
atuao como, por exemplo, o Centro de Eventos, em escala nacional/global, e as moradias dos habitantes da Praia de Paquet, em escala local, mas da incidncia de escalas
regional, nacional e global no projeto do Passeio dos Sinos, onde ficam as moradias junto a um centro de pesquisa e educao ambiental (CIACAN) e no passeio contguo, com
equipamentos destinados ao turismo, alm de parque de guas privado, destinado ao
lazer. Mantm-se, ento, sob ambos, os passeios elevados e as atividades transescalares.
Primeiro sob o passeio, onde esto as moradias e equipamentos voltados ao uso sazonal
de lazer da populao de bairros vizinhos e acesso qualificado aos transportes coletivo,
privado e no motorizado. No outro passeio, h elementos para a contemplao da paisagem, alm do acesso veicular e para pedestres, concha acstica, restaurante junto a
oficinas e marina para barcos de passeio e, por fim, o Parque das guas.
Figura 8 Croqui de estudo do acesso Marina Pblica, no realizado devido dinmica hidrca
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que coexistem harmonicamente com o meio-ambiente, e do outro lado o salvo conduto implantao de atividade fabril fora a concluso de que a coerncia da
normatizao das reas e hierarquizao quanto ao uso parece carente de sustentao argumentativa lgica.
178
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[CAPTULO]
DA SOCIEDADE
PARA O ESTADO:
DESAFIOS DA PARTICIPAO
DO BRASIL
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1
(1) O autor gostaria de agradecer os comentrios e sugestes de reviso feitos por Joana
Alencar e Isadora Cruxen.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
INTRODUO
A participao social no Brasil alcanou a sua meia-idade. Felizmente, j no
mais infante, novidade ou inovao institucional, tal como fora tratada anteriormente. Tampouco um modo de governar e gerir politicas pblicas amadurecido,
incorporado de forma sistemtica no interior de cada governo e entre suas diversas
instncias. Em quase trs dcadas de existncia de formas institucionalizadas de
participao social na gesto de polticas pblicas no pas2, foram muitos os avanos observados na sua disseminao, institucionalizao e efetividade. Mas, como
todo processo que ainda constroi sua maturidade, abundam desafios e obstculos
para que a gesto participativa se torne uma caracterstica definidora da atividade governamental no pas. Lidar com e superar essa tpica crise da meia-idade3
talvez requeira que a participao social no Brasil seja repensada, que adote novas
perspectivas para se examinar e mude alguns dos seus modos de ser que foram
importantes at ento, mas que j no oferecem mais potencial de transformao
na democratizao das relaes entre atores estatais e atores sociais.
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Outra fronteira de expanso da participao que merece destaque diz respeito aos processos de planejamento governamental. Desde 2003, tm sido visveis os esforos por parte do governo federal e de alguns governos estaduais de
incorporao de processos participativos na elaborao dos seus Planos Plurianuais (PPA). No caso do governo federal, v-se que, nas experincias anteriores,
a participao no PPA enfrentou desafios ligados sua institucionalizao e vigor,
mas, desde 2011, criou-se o Frum Interconselhos, como espao de debate entre
representantes do governo e da sociedade civil sobre o PPA 2012-2015. No caso
dos governos estaduais que investiram em formatos participativos para seus PPAs,
percebe-se grande variao. Enquanto em alguns casos se desenvolvem processos
de PPA participativo envolvendo mltiplos canais de interao com a sociedade, como conselhos, assembleias regionalizadas com eleio de delegados para o
monitoramento dos planos, audincias e oficinas, como nos casos do Rio Grande
do Sul, Bahia e Cear , em outros, os processos restringem-se a meras consultas
pblicas (presenciais ou via Internet) (PIRES; AMARAL; SANTOS, 2014).
A ampla disseminao de instituies participativas suscitou, ento, debates sobre a sua efetividade (PIRES, 2011). Isto , a vigncia de processos e mecanismos participativos faz alguma diferena? Tm provocado melhorias nas polticas e
servios pblicos sobre os quais deveriam incidir? Tm contribudo para a organizao e atividade da sociedade civil? E para o bem-estar dos cidados?
Na tentativa de abordar essas questes, diversos estudos tm se dedicado a
avaliar se e sob que condies a incorporao de processos participativos produz efeitos relevantes. Alguns estudos tm se voltado para compreender em que medida
o desenho institucional dos espaos de participao afeta o acesso a essas arenas,
a pluralidade de sua composio e o seu potencial deliberativo (FARIA; RIBEIRO,
2011). Outros estudos sobre a dinmica interna das arenas participativas focam a
prpria dinmica deliberativa, tentando avaliar a presena (voz) de atores sociais
e sua incidncia sobre as decises tomadas. Por exemplo, Cunha (2007) avaliou a
influncia de usurios nos debates e decises tomadas em conselhos municipais
de sade e de criana e adolescente em um conjunto de municpios nordestinos.
Em outro caso, Santiago (2012) analisou processo de consulta pblica virtual para
elaborao de propostas para o Marco Civil da Internet e identificou que os itens
com maior intensidade de debates durante a consulta foram aqueles que sofreram
maiores alteraes na construo da verso final do texto.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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Finalmente, alguns estudos tm trabalhado com grandes amostras e anlises economtricas. Dentre eles, destaca-se Boulding & Wampler (2010) e Touchton
& Wampler (2013). Nesses casos, os autores se focam nos impactos de processos
participativos, como o OP, sobre a melhoria do bem-estar dos cidados. As anlises
apontam para efeitos estatisticamente significativos: a) no aumento do gasto em
sade e saneamento nos municpios com OP (que podem ser de at 23% nos municpios com OP h mais de oito anos); b) no aumento do nmero de organizaes
ativas da sociedade civil; e c) na reduo da mortalidade infantil (a qual pode chegar a 19% nos municpios com OP h mais de oito anos). Por fim, cabe mencionar
ainda o trabalho de Pogrebinschi & Santos (2011), o qual identificou correlaes
importantes entre as deliberaes produzidas nas conferncias nacionais e a agenda legislativa do Congresso Nacional, sugerindo a importncia desses processos
participativos na tomada de decises sobre polticas pblicas em nvel nacional.
Os estudos mencionados oferecem evidncias empricas da efetividade das
instituies participativas nos casos analisados. Isso sugere que a presena de instituies participativas traz potenciais positivos para a melhoria da atividade governamental, para as polticas pblicas e para a qualidade de vida dos cidados. No
entanto, abundam tambm exemplos de processos participativos que tiveram suas
expectativas frustradas, no produziram os efeitos desejados ou que sequer chegaram a se constituir e operar como deveriam. Desse modo, apesar das conquistas
observadas, questionamentos sobre a efetividade das instituies participativas
persistem e desafios se interpem sua ampliao.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Destacamos, aqui, trs desses desafios da crise de meia-idade das instituies participativas no Brasil. Isto , desafios que s se apresentam em funo do
avano histrico alcanado pelo fenmeno, mas que atualmente impem limites
ao crescimento e continuidade do processo de democratizao da gesto pblica
pela via da participao social. Assim como a crise de meia idade um perodo
de estresse e autoquestionamento, a partir das conquistas e frustraes com as
experincias vividas, um balano crtico do atual quadro da gesto participativa no
pas pode nos auxiliar nas reflexes sobre os caminhos a serem seguidos.
A) COBERTURA INSUFICIENTE DAS REAS DE ATUAO DO ESTADO
Apesar da expressiva disseminao de instituies participativas nas ltimas trs dcadas, algumas reas de atuao do Estado ainda permanecem pouco
ou nada abertas s interaes com atores sociais. Se verdade que as instituies
participativas se tornaram um elemento visvel no nosso panorama poltico-administrativo, tambm verdade que esse processo vem ocorrendo de modo desuniforme e no articulado.
O Grfico 1 apresenta uma forma de ilustrar essa situao. Ele resulta de
uma anlise de correspondncia entre a existncia de mecanismos de participao
nos programas federais (entre 2003 e 2010) e a reas temticas nas quais esses
programas se enquadram6. A partir do grfico, possvel perceber que os programas da rea de proteo e promoo social (PS) tm afinidades com processos
participativos como as conferncias (cf) e os conselhos (cs), enquanto os programas da rea de infraestrutura (IF) associam-se a processos participativos como
audincias (ap) e consultas pblicas (cp); e, por fim, que os programas da rea de
desenvolvimento econmico (DE) se associam com reunies com grupos de interesse (rg), uma categoria que inclui formas pouco institucionalizadas e pblicas de
relao entre atores governamentais e atores econmicos, polticos e sociais (como
reunies em gabinetes, grupos de trabalho, comits e comisses ad hoc, etc.).
As associaes indicadas no grfico demonstram que os programas governamentais de diferentes reas so desigualmente submetidos a processos participativos e em diferentes graus de intensidade. Isto , enquanto as polticas sociais
so debatidas em fruns pblicos, abertos e que propiciam aos atores sociais participar na definio de diretrizes para as polticas, na rea de infraestrutura adotam-se mecanismos pblicos e abertos, mas que no contemplam a possibilidade de
deciso compartilhada. Por fim, as aes na rea de desenvolvimento econmico
sequer se submetem discusso pblica e aberta, pois limitam-se incorporao
(6) Apesar dos dados serem restritos ao governo federal, possvel especularmos que o
quadro descrito se aplique tambm aos governos estaduais e municipais.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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DE
rg
cp
ot
PS
cs
188
cf
ap
IF
MA
ov
cs
cf
DC
LEGENDA
aa
Tal situao se torna ainda mais aguda nas interaes entre processos participativos de diferentes reas. Por exemplo, ainda que as aes governamentais
na rea de polticas sociais sejam submetidas a discusses nos seus conselhos e
conferncias, estes no se conectam aos espaos decisrios e aos mecanismos de
consulta e interao com a sociedade existentes nas outras reas de atuao do
Estado, prejudicando debates transversais. Assim, a impossibilidade de atores socais intervirem ou serem ouvidos em temas e reas centrais da atuao do Estado,
como planejamento, poltica econmica, desenvolvimento e infraestrutura, impe
limites srios efetividade da participao social e introduz lacunas na construo
de uma gesto pblica democrtica.
C) QUALIDADE HETEROGNEA DA OPERAO DOS PROCESSOS
PARTICIPATIVOS
Um terceiro conjunto de desafios ampliao da efetividade das instituies
participativas diz respeito forte heterogeneidade na qualidade do funcionamento
dos processos participativos existentes. Apesar da forte expanso de canais de participao, observada nas ltimas dcadas, muitos deles foram criados sem a proviso de
condies bsicas (administrativas, legais e financeiras) para seu bom funcionamento. Em pesquisa realizada com os conselheiros de 24 conselhos nacionais, identificou-se que em muitos deles carncias operacionais e administrativas bsicas, como o funcionamento inadequado das secretarias executivas e equipes de apoio, ou a ausncia
de planejamento antecipado das reunies e o no-envio de materiais e informaes,
tm prejudicado a qualidade das discusses nos rgos colegiados (IPEA, 2013a).
No que diz respeito s conferncias, observa-se grande variao nas formas de organizao dos seus processos participativos. Por um lado, em algumas
conferncias como as da rea de sade, assistncia social, segurana alimentar e
nutricional, e juventude, entre outras os processos participativos envolvem etapas municipais, estaduais e nacionais (alm de conferncias livres, territoriais ou
virtuais), dispem de um documento-base que orienta as discusses e constroem
um relatrio final com as deliberaes a serem encaminhadas aos rgos pertinentes. Por outro lado, em outras reas temticas, o processo participativo se limita a
um nico encontro nacional, raramente sistematizando as discusses e principais
deliberaes (IPEA, 2013b).
Finalmente, outras avaliaes tm apontado para quadros semelhantes no
que diz respeito qualidade dos processos de audincia pblica (FONSECA et al.,
2013) e da atuao das ouvidorias (CARDOSO, 2012). No caso das audincias pblicas, observam-se deficincias na divulgao das mesmas, na adequao da programao e do espao fsico dos eventos, e na precariedade da sistematizao das
discusses e dos seus resultados. J no caso das ouvidorias, chama-se ateno para
a ausncia de autonomia dos ouvidores em relao aos dirigentes do prprio rgo
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
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Trata-se de um conjunto de problemas de grande pertinncia para os conselhos. Esses espaos tm enfrentado dificuldades no sentido de promover uma
incluso plural de atores sociais e de estabelecer dinmicas mais intensas de representatividade dos seus conselheiros perante seus segmentos e bases de apoio.
Os conselhos, tal como outros espaos institucionais de participao, foram originalmente pensados como instrumentos para incluso de atores sociais tradicionalmente excludos dos processos polticos de tomada de deciso sobre as polticas
pblicas. No entanto, a composio dos conselhos nacionais e o perfil dos seus conselheiros tm apontado mais no sentido da reproduo das desigualdades polticas j existentes em nossa sociedade. De forma geral, predominam nesses espaos
atores do sexo masculino, de cor branca e de origens regionais concentradas nos
principais centros econmicos e polticos do pas, com renda e escolaridade substancialmente superiores mdia da populao brasileira. bem verdade que, se
desagregarmos o perfil dos conselheiros por reas de polticas, possvel perceber
maior pluralidade e diversidade nas reas de polticas sociais e de garantia de direitos. Porm, em paralelo, os conselhos das reas de desenvolvimento econmico e
infraestrutura reproduzem fortemente as desigualdades j presentes na sociedade
brasileira. Assim, de forma geral, os conselhos nacionais tm apresentado dificuldades de incluso de atores sociais e de representao de uma diversidade de interesses nas suas discusses e processos de tomada de deciso (ALENCAR et al., 2013).
Alm disso, podemos falar tambm de um possvel descolamento entre as
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Finalmente, uma perspectiva estatal da participao seria aquela que buscaria compreender os processos participativos a partir do olhar e do lugar dos atores
estatais envolvidos incluindo desde a identificao desses atores at as suas formas de atuao e percepes sobre participao. Naturalmente, essa perspectiva
no se ope nem se sobrepe s demais, mas oferece oportunidades interessantes
de complementao.
De todas as abordagens, a perspectiva estatal da participao certamente
a que tem sido menos exercitada. H que se reconhecer alguns estudos anteriores
que identificaram a importncia da varivel vontade poltica e buscaram sua operacionalizao analtica (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER, 2009; SOUZA,
2011; 2013). No entanto, registram-se poucas anlises sobre o papel de gestores
pblicos, equipes tcnicas e funcionrios das burocracias estatais encarregados de
representar seus rgos ou de gerir e coordenar os prprios espaos de participao. Em funo da limitao de estudos e anlises que adotem essa perspectiva
estatal, atualmente temos poucas elaboraes terico-conceituais e descries
empricas que nos permitam compreender e tratar as variveis, dimenses e processos tpicos dessa abordagem. E, assim, temos reduzida compreenso sobre os
efeitos da atuao de atores estatais nos processos participativos.
192
Acreditamos que o desenvolvimento de uma perspectiva estatal da participao pode contribuir muito para: (a) uma compreenso renovada do fenmeno da
participao institucionalizada; e para (b) reflexes produtivas acerca dos desafios
contemporneos que se colocam na busca da ampliao de sua efetividade (seo
anterior). Como compreender a incorporao desigual e desuniforme de processos
participativos nas estruturas estatais? De que forma a qualidade dos processos
participativos afetada pela atuao de atores estatais e pelas percepes construdas por eles sobre os papis e funes da participao social na gesto pblica?
Quais as vantagens analticas de se compreender os desafios de acesso e incluso
de atores sociais nos espaos de participao a partir da ptica e das condutas dos
atores estatais? Essas so apenas algumas questes que prope o exame dos desafios elencados anteriormente a partir de uma perspectiva estatal da participao.
No que se segue, reportamos algumas das possibilidades de exerccio dessa
perspectiva e os resultados gerados. A partir desses exemplos, torna-se mais claro
o potencial que tal perspectiva oferece de complementar s perspectivas societal-associativa e institucional na construo de explicaes mais completas sobre a
operao e a efetividade das instituies participativas.
A) PADRES HISTRICOS SETORIAIS E REPERTRIOS BUROCRTICOS DE
INTERAO
Tal como identificado na seo anterior, a incorporao desigual de processos participativos no interior dos governos tanto entre reas de polticas pbli[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
193
ot
al:
FSC
cs
ov
resse
ocial
nmico
oe
o Brasil:
LEGENDA:
cp
cf
TRL
rg
CRM
ap
Tais associaes indicam, portanto, que, pelo menos nessa ltima dcada,
os diferentes tipos de processos participativos tm
sido percebidos pelos gestores
LEGENDA:
aa
ab
CC
DEMOCRACIA ] correta de um
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL Etecnicamente
DC
LEGENDA:
Tipos de Interface Socioestatal:
cs - conselho
cf - conferncia
rg
ap
ap - audincia pblica
cp
cp - consulta
que existem associaes entre a experincia anterior
de pblica
envolvimento em proIF
ov - ouvidoria
cessos participativos e a opinio sobre a relevncia
e
influncia
das
instncias de
rg - reunio grupos de
interesse
participao na gesto
polticas pblicas. Conforme
ilustra o Grfico 3, as duas
ot de MA
ot - outros
DE
cs
cf
DC
1-2
nn
196
NCND
CC
3+
Atualmente, instncias de
participao tm um papel
decisivo na formulao, gesto e
controle e polticas pblicas no Brasil:
CC - concordo
NCND - nem concordo nem discordo
DC - discordo
Experincia anterior de
participao em Ips:
nn - nunca participou em Ips
1-2 - participou uma ou duas vezes
3+ - participou 3 ou mais vezes
Na mesma linha de interpretao, experincia anterior e o grau de envolvimento com associaes civis (associaes comunitrias, filantrpicas, religiosas,
profissionais, ONGs, sindicatos, movimentos sociais) seja por meio da doao de
dinheiro ou de trabalho voluntrio ou por meio da participao em reunio nos ltimos seis meses apresenta relaes interessantes com as opinies dos funcionrios pblicos em relao seguinte colocao: Mais vale uma deciso tecnicamente correta de um gestor do que decises tecnicamente inferiores, mas que resultem
da participao cidad. Conforme podemos ver no Grfico 4, h uma associao
entre alto grau de associativismo e a opinio discordo. Alm disso, percebemos
tambm associaes entre baixo grau de associativismo e a opinio concordo e
mdio associativismo com nem concordo e nem discordo.
aa
onmico
to e
s no Brasil:
aa
ab
DC
em discordo
am
Ips
uas vezes
vezes
NCND
CC
CONSIDERAES FINAIS
O presente captulo se props realizao de um balano crtico das conquistas e dos desafios pendentes para a gesto participativa no Brasil. Para tal,
partiu do reconhecimento de que as instituies participativas vm atingindo sua
meia-idade isto , j no so mais novidades, embora ainda no tenham alcanado o amadurecimento fase propcia reflexo sobre as experincias vividas e
sobre os rumos a serem seguidos nos caminhos que se colocam adiante. Nesse sen-
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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.
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