DESCENTRALIZAO, DEMOCRACIA E REPRESENTAO LEGISLATIVA

LOCAL NO BRASIL.
Dra. In Elias DE CASTRO
Pesquisadora CNPq, FAPERJ
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Caixa Postal 68537 Rio de Janeiro, RJ CEP 21945-970
inacastro@uol.com.br

Os sistemas de representao poltica das democracias contemporneas tm

sido objeto de amplos debates nas cincias sociais, especialmente na cincia poltica.
Este debate tem se dado em torno das vantagens ou dos limites dos sistemas eleitorais
adotados para transformar os votos dos eleitores dispersos nos territrios nacionais em
representao no legislativo, ou seja, para converter votos partidrios em cadeiras
legislativas partidrias. A questo crucial refere-se aos formatos escolhidos para a
representao, tendo em vista a permanente busca do equilbrio entre representados e
representantes e as condies timas para a democracia.
No entanto, um outro problema tambm importante tem sido deixado de lado
nesse debate, a no ser quando a geografia poltica participa dele: o das
caractersticas dos territrios nacionais e como estas devem ser consideradas no
sistema eleitoral adotado. No Brasil, so os aspectos institucionais e legais do sistema
eleitoral que tm sido colocados pelos cientistas polticos, mas a geografia do pas
passa ao largo da discusso; como se os temas debatidos no fossem significativos
para o aprofundamento dos problemas espaciais que a disciplina se coloca. Na
realidade, a situao concreta do territrio, particularmente a massa populacional, as
atividades produtivas e a sua distribuio, bem como as circunstncias histricas e os
seus efeitos nos formatos dos recortes administrativos das escalas subnacionais,
representam parmetros, ou mesmo condicionantes, que se encontram subsumidos
nas escolhas das engenharias polticas adotadas.
Duas questes so aqui propostas. Uma, at que ponto a natureza da
organizao do territrio nacional afeta os desequilbrios identificados no sistema de
representao poltica, tomando como caso o sistema proporcional adotado no Brasil.
A outra, sobre a relevncia, ou no, das escalas polticas locais para pensar a

representao e a democracia,

a partir das consequncias do modelo de

representao proporcional adotado nos legislativos municipais brasileiros, tendo em

vista o pacto federativo da Constituio de 1988. O ponto de partida que o sistema
eleitoral proporcional brasileiro foi desenhado para a escala nacional e muito pouca
ateno dada questo da proporcionalidade do sistema de representao local.
Como esta uma escala poltica diferente, efeitos tambm diferenciados so
esperados. o que propomos aqui explorar.
O objetivo deste trabalho ento duplo: analisar o debate sobre a
desproporcionalidade do sistema de representao proporcional em vigor no Brasil,
acrescentando porm a dimenso da poltica que incorpora interesses territorializados
e dar visibilidade escala poltica local para apontar suas peculiaridades frente
escala nacional.
Os pontos de partida conceituais subsumidos nos argumentos expostos, e aqui
apenas esboados, so: a escolha do sistema eleitoral decorre do processo histrico
da sociedade (Lijphart, 1984), no havendo, em princpio, sistema melhor ou pior, mas
ao contrrio, o sistema escolhido proporcionar nveis mais ou menos elevados de
incorporao social e democratizao de acordo com as estratgias territoriais dos
seus

mentores

(Burke,

1982);

o fenmeno

poltico

asssume

caractersticas

diferenciadas em escalas territoriais diferentes (Cox, 1998; Castro, 2002) e h uma

forte relao entre a institucionalidade da poltica e o processo de desenvolvimento do
territrio (Puttnam,1996, Inglehart e Welzel, 2005)
No desenvolvimento do trabalho, ser feita uma sntese das caractersticas do
sistema proporcional adotado no pas e dos termos do debate sobre o problema das
suas distores e desequilbrios, reconsiderando-os a partir do territrio e do modelo
federativo delineado na ltima Constituio. Em seguida, ser abordado o problema da
representao na escala municipal, no sentido de reduzir a opacidade e a
marginalidade a que foram relegadas a relao entre poltica e territrio no municpio,
que no Brasil constitui uma escala federativa cujas caractersticas da representao
indicam possveis desdobramentos para a democracia no pas.

Sistema eleitoral e estratgia poltico-territorial no Brasil

A lio extrada da experincia do sculo XX a inevitabilidade do sistema
representativo e a necessidade de repens-lo sempre para torn-lo compatvel com os
ideais da democracia e da justia, tanto social como espacial. Porm, os limites
operacionais do sistema no deixaro nunca de constituir um parmetro obrigatrio.
Neste sentido, sendo enfatizada a composio de um corpo legislativo, assume
importncia determinar se o sistema eleitoral garante ou no a correspondncia entre
esse corpo e a nao como um todo (Reale, 1959).
Duas proposies se impem quando se trata do problema da representao
poltica: na primeira, o corpo legislativo deve agir de acordo com as concepes
particulares acerca do interesse dos seus constituintes, ou seja, seus eleitores de cujas
preferncias eles so fiadores; na segunda, as normas e leis elaboradas refletiro
estas concepes particulares, porm, dentro dos limites impostos pelo interesse geral,
ou seja, do bem pblico. A conseqncia imediata dessas proposies que quanto
melhor for o sistema de representao poltica, melhor ser o corpo de representantes
e suas escolhas tendero a refletir o corpo social que os elegeu. Da a importncia das
legislaes eleitorais, dos formatos dos distritos eleitorais, das plataformas partidrias
etc. que afetam fortemente a relao entre o eleitorado e as cadeiras legislativas
ocupadas. A contribuio da geografia para esta questo evidente, cabendo-lhe a
tarefa de demonstrar que as normas e leis derivadas das demandas da sociedade
resultam das condies espaciais nas quais estas so produzidas. Em outras palavras,
trata-se de incorporar tambm o territrio, seus contedos e organizao, como uma
varivel explicativa necessria compreenso das escolhas dos sistemas eleitorais e
dos seus resultados: opes dos eleitores e composio da representao.
Os sistemas eleitorais, por sua vez, so construes institucionais, concebidas
poltica e estrategicamente, e realizadas tecnicamente para viabilizar e sancionar a
representao poltica. A concepo e a escolha poltica de um sistema eleitoral so
afetadas por quatro fatores essenciais: a. as peculiaridades das estruturas sociais e
polticas da sociedade nacional particular em que o sistema eleitoral ser adotado; b. a
mediao subjetiva da avaliao estratgica da realidade por parte dos responsveis

pela escolha do sistema, ou seja, os valores e preferncias do segmento da elite

poltica encarregada desta escolha; c. os princpios definidos pela teoria positiva e
normativa da representao poltica (ideologia) assumida, conscientemente ou no,
que orientam a concepo e a escolha do sistema eleitoral; d. o aparato institucional e
legal - engenharia poltica - constitui o meio tcnico capaz de implement-lo, ou seja,
as instituies e a legislao que organizam o processo eleitoral e que ratificam seus
resultados (Tavares, 1994:34).
Na atualidade, na maioria dos pases o corpo de cidados coincide com os
habitantes do seu territrio, fora situaes excepcionais definidas em leis, e a
representao , por princpio, uma relao entre o conjunto dos cidados que
integram a comunidade poltica de um territrio nacional e os seus representantes.
Estes ltimos formam o corpo legislativo, que no Brasil so o Congresso Nacional, as
Assemblias Legislativas Estaduais e as Cmaras Municipais de Vereadores, e tomam
decises autorizadas por aqueles que os elegeram, ou seja, os seus constituintes
.
O sistema proporcional brasileiro a questo da sub e da sobrerepresentao nas Unidades da Federao.
O sistema eleitoral brasileiro o proporcional com lista aberta, com voto pessoal
nico em candidatura individual. Neste sistema, os partidos no propem listas, mas
candidaturas individuais mltiplas, e os votos de um mesmo partido so somados para
definir o quociente partidrio, transferindo-se os votos que excederem o quociente
eleitoral para os demais candidatos do mesmo partido. Este formato est vigente desde
1935 e constitui uma experincia singular, na qual as eleies proporcionais so
realizadas pelo voto uninominal, havendo competio feroz entre os candidatos de um
mesmo partido, tpica dos sistemas majoritrios. Alm disso, a possibilidade de
transferncia de votos para canditatos da mesma legenda tem sido responsvel por
deformaes na prtica brasileira da representao, frequentemente apontadas e
criticadas ( Lessa, 1996; Santos,1995, Nicolau, 1991).
A distribuio de cadeiras na Cmara de Deputados feita pela justaposio
dos distritos eleitorais s Unidades da Federao, obedecendo a critrios

constitucionais desde o Imprio. No perodo republicano, as regras constitucionais para

a alocao das cadeiras entre as unidades da Federao na Cmara dos Deputados
mantiveram algumas especificaes como: o nmero mnimo e o mximo de
representantes dos estados; o nmero de representantes nos territrios; o nmero
mximo de representantes na Cmara e o estabelecimento de um nmero de
habitantes ou de eleitores para que os estados obtivessem uma cadeira na Cmara
(Nicolau, 1997). Durante o perodo autoritrio (1964-1985), emendas Constituio de
1967, mantidas em grande parte pela Constituio de 1988, definiram 8 como mnimo
de cadeiras e 70 como o mximo, tendo sido tambm limitado em 513 o nmero de
representantes na Cmara Federal.
Esta regra legal de distribuio dos assentos no Parlamento deve atender s
exigncias democrticas de equalizao na relao eleito/eleitores em um territrio de
mais de 8.500.000 km2 historicalmente recortado em unidades federativas de tamanhos
muito desiguais e muito desigualmente povoados. Exemplificando o extremo desta
diferena, a populao do estado mais populoso, So Paulo com 40.442.792
habitantes, 103 vezes maior que a do estado menos populoso, Roraima com 391.317
habitantes.
Algumas consequncias da norma legal para a distribuio de assentos
parlamentares entre distritos eleitorais to desiguais so evidentes. A primeira, o
desequilbrio na relao eleito/eleitorado, que resulta em sobre-representao poltica
nas unidades federativas menos populosas, em geral mais perifricas com menores
ndices de urbanizao, e em sub-representao nas mais povoadas, tambm mais
urbanizadas e industrializadas, mas que especialmente elevada no estado de So
Paulo, como observado no Mapa 1.

A segunda, a polmica sobre a injustia da alocao das cadeiras pelos

estados da Federao que este quadro tem suscitado. Aqui, um dos argumentos mais
frequentes o sufocamento das vozes das reas mais ricas e urbanizadas e o
fortalecimento dos grupos polticos conservadores dominantes nos estados menos
populosos, com maior expresso das atividades agrcolas. Mesmo se este argumento
coerente com a estratgia utilizada pelos governos militares ps-64 para tornar o
Congresso mais dcil, pela recomposio e ampliao da representao da periferia,
mais favorvel ao regime, ele inconsistente com a manuteno dos mesmos nmeros

mnimo e mximo de cadeiras por Unidade da Federao, pela Constituio

democrtica de 1988. O que sugere que necessrio ir alm de uma possvel
generalizao dessa interpretao.
Esta desproporo tem sido objeto de discusses, mais ou menos acaloradas.
Sintetizaremos a seguir os termos da polmica sobre os desequilbrios da
proporcionalidade brasileira em diferentes campos. No campo jurdico, so questes
formais e legais as mais importantes (Porto, 1989). Mesmo se os marcos legais so
fundamentais como garantia da estabilidade do sistema, a crtica a esta vertente referese ao elevado nvel de abstrao e formalismo, o que distancia os seus argumentos da
realidade objetiva (Tavares, 1994). Neste caso, a crtica mais contundente a no
obedincia clausula constitucional de igualdade entre os cidados, j que a sobre e a
sub-represeno violam este direito (Porto, 1989). No entanto, este argumento ignora a
impossibilidade concreta de uma proporcionalidade estrita, com distritos eleitorais to
diferentes como os de So Paulo e Roraima.
No campo da cincia poltica, o debate amplo e focado na legislao que
define os quocientes eleitorais e partidrios, as clusulas relativas aos partidos, s
coligaes e s listas de candidatos (Santos, 1997; Lamounier, 1983). Estes so
formalismos

essenciais

que

resultam,

necessariamente,

na

qualidade

da

representao, tanto com relao aos eleitos, como em relao proporcionalidade

efetiva da representao. No entanto, mesmo se a anlise crtica dos formalismos
institucionais importante, a crtica aos desequilbrios na representao so tambm
dirigidas qualidade diferenciada do voto que o sistema propicia. Como os eleitos nos
estados menos populosos precisam de menos votos do que aqueles dos estados mais
populosos, sugere-se que a menor competitividade do voto fortalece os grupos mais
conservadores destas Unidades da Federao. Porm, este argumento no considera
o voto conservador tambm nas reas mais ricas e urbanizadas e os novos
representantes progressistas da periferia.
No campo parlamentar, o debate ope representantes das unidades da
federao favorecidas por esse formato queles que representam os estados que se
sentem prejudicados. Os Deputados Federais dos estados sub-representados acusam
o sistema pela m qualidade da representao devido ao maior peso do voto dos

estados perifricos, o que favorece o conservadorismo e a corrupo; e aqueles da

periferia, ao contrrio, acusam os representantes das reas mais ricas de preconceitos
contra as populaes das reas mais pobres do pas (Castro, 1997).
Na realidade, os efeitos das disparidades regionais no povoamento do territrio
brasileiro so complexos e evidentes para o sistema poltico representativo. Tendo em
vista os muitos desdobramentos das questes relativas ao seu funcionamento, deve
ser destacado que os argumentos do debate sobre o problema da sub e da sobrerepresentao tm subsumido uma perspectiva a priori de que mais votos garantem
uma representao de melhor qualidade e mais legtima. No entanto, o problema
bem mais complexo pois h pesquisas que apontam a inexistncia de diferenas
sistemticas entre o comportamento dos deputados representantes de regies mais ou
menos industrializadas, se esse comportamento for definido pelo tipo de leis que um
deputado prope e aprova (Santos, 1995).
Sendo assim, a relao simplista de causa e efeito indicada acima no contribui
para a compreenso do problema central de como consolidar a democracia e a
cidadania num pas to grande, to complexo, com um dos piores ndices do mundo
em disparidades de renda, de educao e de qualidade de vida, que resulta em
realidades sociais regionais muito diferentes e com uma histria poltica de elitismo e
de excluso. Neste quadro, o debate ope aqueles que consideram o sistema
proporcional brasileiro adequado aos que advogam mudana radical para o sistema
majoritrio. No primeiro caso, argumenta-se que, apesar das dificuldades apontadas,
este sistema tem um desenho que tem incorporado todo o espectro de interesses de
grupos, de minorias ou de tendncias (Nunes, Nogueira e Tafner, 1995). Para estes a
representao territorial brasileira, apesar das distores, tem dado voz periferia e
tem permitido que suas demandas legtimas, e no apenas barganhas de interesses
pessoais ou minoritrios, cheguem ao centro de poder. No segundo, defende-se o voto
distrital como forma capaz de alcanar maior equilbrio na relao entre representantes
e representados.
Em sntese, o sistema de representao proporcional brasileiro, apesar das suas
distores histricas, tem permitido incorporar aos seus debates e decises as grandes
transformaes econmicas e sociais das ltimas dcadas, cujo resultado mais

importante tem sido, no meio rural, o estilhaamento do sistema oligrquico coronelista

e no meio urbano, a reduo do clientelismo carismtico (Santos, 2006). Alm disso,
preciso considerar tambm que o controle de variveis chave como populao e
territrio foi questo colocada desde o incio da formao do Estado brasileiro (Vianna,
1996). Porm, a estratgia territorialista e socialmente excludente da elite poltica
brasileira, desde a independncia, vem se enfraquecendo. No entanto, como as
estratgias de controle dessas variveis so diferenciadas, a histria do sistema
representativo brasileiro aponta uma diacronia entre a incorporao do territrio, como
parmetro poltico e condio essencial das negociaes, das alianas e da
composio do poder, e o lento processo de incorporao dos interesses do conjunto
da sociedade. O resultado tem sido o controle da representao, atravs da
manuteno de algum nvel de excluso social garantida mediante engenhosas
legislaes eleitorais. O que certamente ocorreria mesmo se o sistema adotado fosse o
majoritrio, de acordo com os defensores do sistema proporcional.
Mesmo na atualidade, quando, com a extenso do voto aos analfabetos,
determinada pela Constituio de 1988, a incorporao cidadania poltica de todos os
segmentos sociais finalmente foi alcanada, a legislao eleitoral permite que haja uma
ampla margem de apropriao indbita dos votos atravs de transferncias no
autorizadas (Santos 1995, Lessa, 1996). Neste sentido, o debate em torno de uma
proporo ideal na relao eleitorado/cadeiras obscurece outras questes ancoradas
nos contedos materiais do territrio, como as disputas para controlar o processo
decisrio de modo a garantir o controle sobre a destinao de fundos oramentrios,
importantes no formato do federalismo brasileiro (Affonso, 1995).
pois na relao entre territrio e interesse que a geografia poltica brasileira
pode contribuir para o debate sobre os supostos desvios territoriais do sistema poltico
representativo no pas. Se o sistema proporcional vigente, mesmo com uma injusta
sub-representao de So Paulo e a sobre-representao dos Estados menos
povoados, tem possibilitado mudanas importantes no pas, a discusso pode ser
interpretada por um outro ngulo. A suposio aqui, para fins de anlise, que a
insatisfao nas unidades sub-representadas configura um dos muitos conflitos
distributivos no pas, que neste caso particular, colocam em arenas distintas as

demandas por investimentos e polticas pblicas oriundas de So Paulo, em disputa

com outras unidades da federao. Neste sentido, a heterogeneidade e os conflitos do
contexto federativo brasileiro decorrem de uma dinmica regional extremamente
desigual, o que dificulta sobremaneira o estabelecimento de mecanismos eficazes de
articulao e coordenao de interesses comuns (Souza, 1998).
Esta suposio deriva de duas constataes. A primeira refere-se histrica
sub-representao de So Paulo, muito anterior s dimenses e direes atuais do
conflito distributivo, e a segunda refere-se ao conflito federativo recente, que decorre
principalmente da reduo da disponibilidade de recursos da Unio e das disputas
propiciada pelas mudanas na legislao do ICMS (Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios) que resultou na guerra fiscal entre os estados e que tem
permitido periferia concorrer por investimentos em condies vantajosas com o
centro (Castro, Waniez e Brustlein, 2002).
Outro problema, como o da transferncia no autorizada do voto, em
decorrncia da legislao eleitoral que possibilita diferentes artifcios que levam a
mudar a direo da vontade do eleitor, grave e ocorre tanto no maior como no menor
colgio eleitoral. Esta outra questo cuja soluo no se esgota na proporcionalidade
e atinge boa parte dos cidados, qualquer que seja sua base eleitoral.
Nesta perspectiva, uma pergunta se impe. Tendo sido historicamente subrepresentado, por que s nas ltimas dcadas este fato passa a ser um problema
poltico para So Paulo, o estado mais rico da federao? Uma resposta da geografia
poltica requer algumas aproximaes. Uma delas que no h Estado Nao que
tenha se constitudo sem tenses territoriais decorrentes de interesses localizados, e o
Brasil no exceo.

Este problema e sua discusso refletem tanto as muitas

desigualdades regionais do pas como a dinmica das transformaes territoriais das

ltimas dcadas, promovidas pelo processo de mudanas econmicas e territoriais,
que tm afetado interesses de grupos historicamente dominantes. Essas mudanas
tm como consequncias: a lenta e contnua interiorizao da populao; a progressiva
reduo absoluta da populao rural (e da Populao Economicamente Ativa agrcola)
desde a dcada de 70; a interiorizao dos investimentos produtivos; a expanso das
cidades mdias; a expanso das telecomunicaes, alm dos impactos, no territrio e

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na sociedade, das imposies contemporneas da competitividade no conjunto das

atividades do pas.
Como resultados imediatos, novos atores sociais e polticos em novos territrios
impem novas demandas e se mobilizam para que estas sejam atendidas. O problema
portanto no est necessariamente nas possveis mazelas das despropores do
sistema representativo brasileiro, mas sim nas transformaes que ele est refletindo, e
mesmo propiciando. Em outras palavras, so alguns efeitos destas transformaes
que, de certo modo, os grupos de interesses prejudicados procuram evitar (Castro,
2005).
Em sntese, a sub-representao da Regio Sudeste bem antiga e a sobrerepresentao beneficia particularmente as Regies Norte e Centro-Oeste, reas de
expanso recente do povoamento e das atividades econmicas. Quanto ao estado de
So Paulo, no h dvida que ele tem sido sub-representado no legislativo nacional e
que esta situao piorou. E este no o nico nem o mais evidente dado a ser
considerado nos problemas do sistema de representao proporcional no pas. Um
exemplo disto que as capitais do pas so, em seu conjunto, tambm subrepresentadas de Norte a Sul (Carvalho, 2003), ou seja, todas elegem menos
representantes do que seria de esperar tendo em vista o peso de suas populaes nos
seus respectivos estados. Porm, seja So Paulo ou sejam as capitais, a subrepresentao no impediu que estas tenham sido as reas onde a riqueza produzida
mais se concentrou.
H, entretanto, um outro problema no sistema de representao proporcional
brasileiro que resulta da legislao que define a relao entre representantes e
representados nos municpios. Os nveis de sub e sobre-representao nesta escala
federativa so menos visveis e no tm merecido ateno, embora delineiem um
quadro muito mais aguado de violao dos princpios da democracia, e aqui sim
possivelmente com consequncias muito mais graves para o exerccio da poltica e
para a organizao do territrio. o que ser tratado na prxima parte.

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O sistema proporcional nos Municpio:

a questo da sobre-representao.
O municpio no Brasil um recorte federativo, com importante grau de
autonomia o que significa atribuies especficas e recursos prprios. Ele tambm
uma escala poltica, ou seja, um territrio poltico por excelncia e constitui um distrito
eleitoral formal para vereadores e prefeitos e informal para todas as outras eleies, o
que lhe confere um papel relevante no processo eleitoral em geral (Abrucio, 2002).
Alm disso, o municpio o lugar do aprendizado da democracia, do exerccio dos
direitos e deveres da cidadania, onde so concretizadas as poltica pblicas e onde se
vota e candidatos so votados. O universo municipal pois a expresso mais concreta
do prprio conjunto do territrio e da sociedade brasileiros. Neste sentido, as diferenas
entre tamanho, densidade, riqueza, participao poltica e organizao da sociedade
local resultam da prpria complexidade de ambos.
No Brasil, o municpio um espao poltico institucional legal. a unidade de
gesto mais antiga do pas, e mesmo nas fases de maior esvaziamento das suas
funes polticas ele permanecia como o recorte do poder local e como o nvel poltico
administrativo mais prximo do cotidiano social (Bandechi,1987). A existncia e as
atribuies dessa escala territorial da poltica no pas estiveram sempre definidas por
normas do poder soberano. Seus poderes fundamentais, maiores ou menores,
dependendo do momento histrico, so tirados da Constituio em vigor, o que lhe
confere direitos originrios e no delegados. Esta condio o diferencia dos municpios
de outros Estados Nacionais, possibilitando-lhe a prerrogativa da proteo contra todo
e qualquer ataque de uma delimitao jurdica ou repartio de competncia (Ribeiro,
1959:58).
Nesta escala, a atuao do poder pblico mais visvel, tanto em relao
disponibilidade do aparato institucional para a oferta de polticas pblicas direcionadas
para a populao residente como em relao aos seus resultados. Esta visibilidade
ampliou-se a partir da Constituio de 1988, quando se iniciou um processo de
descentralizao federativa das competncias de polticas econmicas e sociais.
Como resultado, os encargos das Prefeituras foram ampliados, assim como sua

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autonomia na estrutura federativa, o que lhe permite legislar e ter receita prpria,
mediante atribuies especficas de alguns impostos.
O universo dos municpios brasileiros extremamente heterogneo: em rea,
em nmero de habitantes, em IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), em
capacidade de gerao de riqueza, em servios oferecidos populao etc. (Neves,
2006). Mesmo assim, do ponto de vista institucional, a federao brasileira tende a ser
um sistema bastante descentralizado ainda que no se tenha completado o processo
de transferncia de atribuies e competncias para os municpios, qualquer que seja o
tamanho da populao e a disponibilidade de recursos. No entanto, apesar das
diferenas, tm emergido no mbito local formas inovadoras de ao governamental,
gesto pblica e participao dos cidados (Almeida et Carneiro, 2002).
no universo municipal brasileiro, extremamente diferenciado, que se
materializam as disparidades do espao nacional. Com reas que variam entre 2,9 km2
(Santa Cruz, MG) e 160.755 km2 (Altamira, PA), com densidades demogrficas entre
0.13 hab/ km2 (Atalaia do Norte, AM) e 12.897,8 (So Joo de Meriti, RJ) e populao
total que varia de menos de mil habitantes a mais de dez milhes define-se um quadro
variado de problemas. Mas as diferenas no so apenas de proporo, mas tambm
de contedo. Os nveis do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) variam de 0,467 a
0,919 (Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil - PNUD, 2003) e tambm no a
mesma a disponibilidade de recursos institucionais, que no territrio garantem
populao o acesso aos direitos da cidadania.
No conjunto, os municpios com populao abaixo de 50.000 habitantes so
predominantes. Eles constituem 92% do total de municpios, onde residem cerca de
40% da populao do pas. Aqueles abaixo de 10.000 habitantes representam 50% do
total e neles vivem aproximadamente um quarto da populao brasileira. nesse
quadro de diferenas entre reas, tamanho e densidade populacional, alm de
recursos econmicos, sociais e institucionais que a Constituio estabeleceu as
normas para a representao poltica local.
Nesta escala, a relao entre representante e representados definida pelo
Artigo 29 da Constituio brasileira que estabelece que o nmero de Vereadores
proporcional populao do Municpio, observados os seguintes limites: a) mnimo de

13

nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes; b)

mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um
milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de quarenta e dois e
mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes.
A partir da informao sobre o nmero de vereadores em cada municpio,
disponibilizada pelo TSE (Tribunal Superior Eleitoral), foi possvel calcular a densidade
mdia da representao, isto , a relao representante/populao, no legislativo local,
para cada faixa de tamanho da populao. Esta relao est indicada na Tabela 1.
Chama a ateno que, enquanto cada vereador em municpios de at 10.000
habitantes representa menos de 400 habitantes naqueles municpios de mais de cinco
milhes de habitantes esta relao 455 vezes maior. A sobre-representao nas
localidades com menor populao evidente.

Tabela 1:Municpios brasileiros. 2000. Habitantes por

vereador, por tamanho da populao (mil hab).
Classes de Municpios
at 5
5 a 10
10 a 50
50 a 100
100 a 300
300 a 500
500 a 5.000
mais de 5.000

Mdia de hab/vaga
369
763
1.772
4.438
9.090
18.388
38.975
167.960

Fonte: Censo Demogrfico, IBGE, 2000; Tribunal Superior Eleitoral, 2006.

A norma constitucional, ao estabelecer uma forte sobre-representao poltica

nos municpios de menos de dez mil habitantes, favorece o patente desequilbrio na
relao entre representante e representados na escala local. Esta uma evidncia que
tem merecido pouca ateno mas que pode tornar mais inteligveis algumas dimenses
dos espaos polticos locais e do efeito escala no pacto federativo no pas. Este
problema conduz questo sobre at que ponto a sobre-representao local constitui
um trunfo ou um entrave ao desenvolvimento econmico e social no municpio. Uma
informao adicional necessria para que se alcance o significado desta distribuio

14

por tamanho. Ao contrrio do patente padro regional na diferena observada nas

desigualdades da representao no legislativo federal, a distribuio da sobrerepresentao poltica nos municpios menos povoados no apresenta qualquer tipo de
diferenciao regional, mas pelo contrrio, eles se encontram dispersos por todo o
territrio nacional, como pode ser visto no Mapa 2.

Este quadro revela o paradoxo da isonomia dos marcos institucionais para a

instncia municipal e a desigualdade na representao poltica nos legislativos
municipais que eles consagram. A suposio que o efeito escala, no considerado

15

pelos legisladores, influencia os espaos polticos locais. Neste ponto, possivel

estabelecer a suposio de que se a sobre-representao dos municpios menos
povoados constitui um recurso institucional para a democracia nesses municpios, no
h evidncias sobre se h ou no maior participao ou controle da sociedade local
sobre a poltica, ou se h um retorno equivalente em polticas pblicas eficientes.
Esta suposio se apia em outras pesquisas que evidenciaram diferenas
importantes na disponibilidade de equipamentos sociais e nveis de IDH nos municpios
de at 10.000 e de at 50.000 habitantes (Rodrigues, 2004). A variao desta
disponibilidade porm, ao contrrio da sobre-representao poltica local, apresenta um
padro regional evidente. Ou seja, os municpios menos povoados situados nas reas
mais ricas e dinmicas das Regies Sudeste e Sul do pas oferecem condies muitos
melhores para o acesso aos direitos da cidadania do que aqueles, tambm pequenos,
localizados nas Regies Norte e Nordeste. Neste sentido, possivel indicar que o
universo social, econmico e institucional dos pequenos municpios brasileiros varia
muito mais a partir da sua condio de localizao do que em funo do seu tamanho
(Castro, 2003).
Neste ponto, a geografia poltica pode contribuir com um outro debate em curso
no pas sobre o processo de criao de novos municpios, facilitado aps a
Constituio de 1988 e recentemente limitado por Emenda Constitucional. No centro do
debate encontram-se as crticas aos pequenos municpios pelo que seria sua pouca
autonomia econmica. A localizao, no entanto, uma varivel que torna relativo o
problema do tamanho da populao como limitao para que condies de vida
adequadas da populao local seja alcanada.

Concluso

A discusso, ainda que exploratria, do problema da desproporo no sistema

de representao poltica no Brasil, permitiu indicar a questo da desproporcionalidade
muito maior no espao de representao poltica da escala local, obscurecida pela
ateno sempre voltada para a escala nacional. O marco institucional, por sua vez,

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deixa claro a dificuldade de incorporar as diferenas territoriais e os desequilbrios que

resultam do princpio legal de tratar igualmente os desiguais. Este quadro evidencia a
ausncia da prespectiva geogrfica quando se trata de discutir a operacionalidade das
instituies polticas, como se estas pudessem prescindir da base material da
sociedade e do formato da sua organizao no territrio.
Ao apontar a sobre-representao na escala local e como esta se superpe a
um quadro de desigualdades territoriais de recursos institucionais que afetam qualidade
de vida e o exerccio da cidadania, no h como deixar de considerar o significado
duplo e contraditrio implcito na anlise do municpio no pas: como espao da poltica
ele tem sido tanto a base para o fortalecimento da democracia participativa como
tambm um fator de ruptura no processo de construo de uma ordem democrtica.
Neste sentido, o seu espao social ele tem sido tanto o lugar do fortalecimento dos
vnculos horizontais, de reforo da solidariedade social e do capital social como
tambm o espao do controle e do domnio poltico de oligarquias conservadoras, com
consequncias sobre as transformaes necessrias em direo a um maior nvel de
justia distributiva no pas, dependendo da sua localizao, semelhante ao que
Puttnam (1996) encontrou para as regies da Itlia.
Finalmente, a representao poltica na escala local faz parte do processo de
consolidao da democracia representativa de base territorial no Brasil que os novos
papis atribudos estrutura de gesto municipal, pelo processo de descentralizao,
vem dando visibilidade. Questes a serem respondidas daqui para a frente so sobre
os limites e as possibilidades das relaes entre a institucionalidade da democracia e
os municpios e sobre at que ponto impactos positivos ou negativos das polticas
pblicas resultam, em maior ou menor grau, das condies institucionais da escala
poltica local. E o problema a ser explorado se a sobre-representao local constitui
um trunfo ou um entrave ao desenvolvimento econmico, social e poltico no municpio.

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