Gobernabilidad y Derechos Humanos

Gobernabilidad
y derechos humanos
Gobernabilidad
y derechos humanos
SISTEMATIZACIN DE EXPERIENCIAS DE
LA COOPERACIN DE LOS PASES BAJOS EN BOLIVIA
Marcelo Renjel y Ren Rivera
Ttulo: Gobernabilidad y derechos humanos

Primera edicin: Noviembre de 2013
Editor: Mabel Franco
Autores: Marcelo Renjel y Ren Rivera
Fotografas: Contrapartes de la Embajada del Reino de los Pases Bajos
Diseo y diagramacin: SALINASANCHEZ
Depsito legal:
ISBN:
Impreso en: Bolivia
La Paz, Bolivia
Tel: (591-2) 2444040
NDICE
Presentacin
11
Resumen ejecutivo
13
Introduccin
15
a Gobernabilidad como un eje de la Cooperacin Neerlandesa
17
a.1 Antecedentes del enfoque de gobernabilidad
18
a.2 Gobernabilidad y derechos humanos
18
a.3 Sentido del aporte en gobernabilidad
20
b Gobernabilidad y descentralizacin
23
b.1 Economa poltica de la descentralizacin en Bolivia
23
b.2 Marco general de las polticas institucionales y descentralizacin
27
b.3 Marco general de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin
28
b.4 Programas de la cooperacin en descentralizacin; lecciones aprendidas
29
c Gobernabilidad y derechos humanos

c.1 Cooperacin neerlandesa a la Defensora del Pueblo: un marco de poltica
37
38
Apoyo clave a la institucionalidad y trabajo de la Defensora
39
Financiamiento, un asunto difcil
40
Una institucin reconocida
41
c.2 Principales aprendizajes de la cooperacin neerlandesa

en el apoyo a la promocin y ejercicio de los derechos humanos en Bolivia
d Gobernabilidad y desarrollo institucional
41
43
d.1 La lnea del tiempo de la institucionalidad democrtica (1988-2012)
43
d.2 Aprendizajes en desarrollo institucional y lucha contra la corrupcin
45
d.3 Aprendizajes en el fortalecimiento de la Corte Nacional Electoral
49
d.4 Aprendizajes en Transformacin Constructiva de Conflictos
51
d.5 Aprendizajes en democracia multipartidaria
51
d.6 Aprendizajes en el apoyo a la institucionalidad y democracia en Bolivia
52
e Reflexiones Finales
55
e.1 Sobre las polticas bolivianas para construir gobernabilidad democrtica
55
e.2 Sobre la cooperacin neerlandesa y las polticas bolivianas para construir gobernabilidad democrtica
56
e.3 Sobre el rol de los actores para impulsar la gobernabilidad democrtica
57
Perspectivas de investigacin
59
Bibliografa
60
Anexo
62
Personas entrevistadas
62
CUADROS Y GRFICOS
Cuadro 1.
Normas y polticas pblicas y disposiciones relacionadas

que orientaron la cooperacin neerlandesa a descentralizacin,
institucionalidad y gobernabilidad, segn periodos del contexto macro
27
Cuadro 2.
Programas y proyectos de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin
30
Cuadro 3.
Resultados PAP Santa Cruz
33
Cuadro 3.
Casos admitidos y recursos constitucionales
40
Cuadro 4.
Denuncias de derechos ms vulnerados (2012)
40
Grfico 1.
Desembolsos en el rea de gobernabilidad y derechos humanos
17
Grfico 2:
Desembolsos 20002012 en desarrollo institucional y democracia
45
Grfico 3:
Recaudaciones del SIN 1996-2009 (en porcentaje del PIB)
47
INFORME DE SISTEMATIZACIN
Gobernabilidad y
DD.HH.
10
Gobernabilidad y
DD.HH.
Presentacin
Con gran satisfaccin presentamos un conjunto de estudios
ligadas con las modalidades, alineamiento, efectividad,
orientados a compartir aprendizajes y experiencias del apoyo
sostenibilidad, trayectorias, resultados y percepciones de
de los Pases Bajos a Bolivia despus de transcurridos veinti-
informantes clave, procurando resaltar algunas vivencias y
cinco aos del Programa de Cooperacin Bilateral. Durante
lecciones aprendidas.
este periodo fuimos testigos de singulares acontecimientos,
El ejercicio de sistematizacin de experiencias tambin
profundas transformaciones y cambios producidos en el pas,
incluye algunos trabajos puntuales dentro de los sectores y
los que tuvieron nuestro respaldo decidido sin ningn tipo
temas sealados, que rescatan experiencias de programas
de injerencia ni condicionamiento.
especficos, as como la produccin de un documento de
Brindamos apoyo tcnico y financiero no reembolsable a
sntesis y balance de experiencias y lecciones aprendidas
una serie de iniciativas dirigidas a fomentar el desarrollo del
despus de transcurrido mucho tiempo de la ayuda bilate-
pas con el firme propsito de enfrentar la pobreza, exclusin
ral a Bolivia.
y desigualdad. Cuando arranc el Programa de Cooperacin
Una serie de documentos impresos y en versin digital
Bilateral el ao 1988, la mayor parte de la poblacin boliviana
son el resultado de este importante esfuerzo de sistematiza-
subsista en condiciones de pobreza, sobre todo en el contex-
cin de experiencias y aprendizajes, que cont con el invalo-
to rural del pas donde el fenmeno de la pobreza era masivo
rable apoyo de expertos nacionales, el elevado entusiasmo
y crnico.
del equipo de la Embajada, personal local y expatriado, y la
Al tiempo de concluir con el Programa de Cooperacin Bilateral en Bolivia asumimos el desafo de sistema-
notable apertura de contrapartes y de autoridades del gobierno boliviano.
tizar experiencias sobre nuestro apoyo a Educacin, De-
Esperamos que esta iniciativa, prevista para el cierre de
sarrollo Productivo Sostenible, Medio Ambiente, Gnero
un importante ciclo en las relaciones entre los Pases Bajos y
y Emancipacin, Gobernabilidad y Derechos Humanos, y
Bolivia, con notable predominio de la cooperacin, contribu-
Cultura. Cada uno de estos sectores y temas fue estudia-
ya al anlisis, reflexin y debate sobre el desarrollo de Bolivia.
do con cierto detalle, tomando en cuenta algunos criterios
Gracias por permitirnos acompaar sus increbles sueos y procesos. Por brillar juntos.
de anlisis sobre las principales caractersticas de la ayuda,
Ronald Muijzert
Encargado de Negocios a.i.
Gobernabilidad y
DD.HH.
11
Resumen ejecutivo
Las reas de derechos humanos y de gobernabilidad han me-
el logro de mejores niveles de desarrollo y la consolidacin
recido especial dedicacin de la cooperacin neerlandesa en
democrtica del pas. La permanente reinvencin de las ac-
Bolivia. En la primera, el respaldo se ha manifestado de mane-
ciones de la administracin del Estado, las prcticas informa-
ra formal desde los aos ochenta del siglo XX, con acciones
les y la ausencia de una poltica pblica de gestin pblica
que precedieron a la restauracin democrtica y al estableci-
han actuado como fuerzas de freno en la conexin de los es-
miento de un programa de cooperacin propiamente dicho,
fuerzos para superar el dficit institucional y para sostener e
mientras que el trabajo con el Estado y la sociedad boliviana
impulsar las transformaciones que requiere el pas.
ha seguido una trayectoria desde los inicios mismos de dicha

cooperacin.
En el rea de derechos humanos, la cooperacin de los

Pases Bajos centr su atencin en la Defensora del Pueblo,
El presente estudio pone en evidencia el apoyo decidido
entidad a la que acompa desde su creacin hasta su conso-
de los Pases Bajos al fortalecimiento de la democracia en el
lidacin como referente en el rubro. Procur, adicionalmente,
pas y a los esfuerzos de ste por promover la descentraliza-
fortalecer la Transformacin Constructiva de Conflictos con el
cin, contribuir a la construccin de institucionalidad y ga-
apoyo a la Fundacin UNIR y a la propia Defensora.
rantizar un estado de derecho. En materia de fortalecimiento
Los aprendizajes en ese recorrido histrico muestran que
de instituciones democrticas, se analiza especialmente el
el mecanismo ms empleado por los Pases Bajos, es decir la
trabajo con la Corte Nacional Electoral (CNE), entidad que
canasta de fondos, ha permitido actuar segn prioridades es-
recibi colaboracin, principalmente a travs del mecanismo
tratgicas surgidas del propio seno de ambas instituciones.
de canasta de fondos, en campos como el acceso universal
Esto mismo, sin embargo, ha hecho difcil que se pueda dife-
al derecho de inscripcin en el Registro Civil y, a fines de la
renciar el aporte de la cooperacin neerlandesa a la creacin
primera dcada del siglo XXI, en su iniciativa para modernizar
de valor pblico. Aunque es ponderado positivamente el es-
el Padrn Electoral.
pritu flexible de la cooperacin, ste pes en contra del logro
En materia de desarrollo institucional, la contribucin a
de impactos mayores y de sostenibilidad institucional, toda
la agenda boliviana para construir un estado transparente y
vez que el Estado boliviano no cubri los requerimientos fi-
al servicio de sus ciudadanos se refleja en los esfuerzos e im-
nancieros que demanda el funcionamiento de las entidades
portantes recursos asignados a objetivos que, sin embargo,
pblicas de manera autnoma e independiente de los recur-
estn an pendientes de ser alcanzados en Bolivia: fortalecer
sos externos. Esta leccin es importante tambin en el con-
la gestin pblica, mejorar la calidad de los servicios estatales
texto de las entidades de la sociedad civil que vern afectado
y lograr la eficiencia en la ejecucin de recursos con la corres-
su trabajo y su sostenibilidad futura ante el cierre de las activi-
pondiente rendicin de cuentas por los resultados alcanzados.
dades de la cooperacin neerlandesa en el pas. El respaldo a
Tanto el fortalecimiento de la CNE y de otras entidades
la descentralizacin del Estado ha sido otra de las apuestas de
de la sociedad civil (la Fundacin Boliviana para la Democra-
la cooperacin holandesa, que valor la necesidad del pas de
cia Multipartidaria, por ejemplo), as como el desarrollo ins-
contar con una institucionalidad estatal cercana al ciudadano
titucional, han tenido iniciativas e innovaciones en tiempos
y el aporte de sta a la profundizacin de la democracia en el
complejos tanto poltica como fiscalmente. A pesar de la im-
pas. Desde la perspectiva de la economa poltica (siguien-
portancia de los avances, stos son todava insuficientes para
do los subperiodos analizados en el documento de contexto
Gobernabilidad y
DD.HH.
13
macro: ajuste estructural, reformas estructurales, agotamien-
aunque ambos se complementaron y complejizaron con los
to de las reformas estructurales y de la democracia pactada,
enfoques y prioridades de las polticas de ayuda al desarrollo
crisis y posneoliberal), la descentralizacin se caracteriz por
emergentes de la Declaracin de Pars y las iniciativas para
el rol variable de las organizaciones sociales y la sociedad ci-
impulsarlas, entre las que destaca el apoyo a la gobernabi-
vil, un marco normativo profuso y polticas pblicas desco-
lidad y la institucionalidad, especialmente a nivel de los go-
nectadas del mismo, la pervivencia de rasgos y prcticas de
biernos locales.
una cultura poltica autoritaria y sus consiguientes problemas
Un monto de 54 millones de dlares fue el aporte oficial
institucionales, la falta de visin en las lites y la sociedad ci-
de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin desde
vil sobre la poltica econmica y el modelo de desarrollo y,
1995, mayormente ejecutados por la entidad cabeza de sec-
finalmente, de 2003 en adelante, una relacin Estado-socie-
tor y entidades de representacin gremial de los municipios,
dad civil reconfigurada, una institucionalidad desafiada y la
como la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM). Tres
necesidad de un nuevo pacto social.
momentos o escenarios reflejan el mencionado aporte: im-
El marco general de las polticas institucionales y de descentralizacin cont, a su vez, con un contexto normativo y
pulso necesario, innovaciones y riesgos y la apuesta autonmica.
de poltica pblica estable y en desarrollo continuo, pese a
En el balance, el apoyo neerlands a la descentralizacin
que el respaldo y liderazgo poltico para su aplicacin en los
result oportuno, aunque respondi tambin a la lgica del
diferentes perodos gubernamentales no fue decidido. La
desembolso que, lamentablemente, caracteriza a la coopera-
descentralizacin o, con mayor precisin, la participacin ciu-
cin internacional en general. Parti asimismo de supuestos
dadana en los asuntos pblicos inspir y perme otras nor-
equivocados, como la sobrevaloracin de normas como po-
mas sectoriales y empoder a la ciudadana para exigir, como
ltica pblica, la expectativa de mayor voluntad poltica, y las
derecho, servicios pblicos y polticas que respondan a sus
condiciones y capacidades institucionales para implementar-
necesidades y demandas.
las. Mostr tambin debilidades en la definicin y seguimien-
La poltica econmica no acompa al desarrollo institu-
to de resultados e impactos.
cional, las polticas o estrategias concebidas para el rea rural
En lo que concierne a la reduccin de la pobreza la prin-
no fueron aplicadas del todo y similar suerte siguieron las le-
cipal motivacin de la cooperacin, a las polticas pblicas
yes. Dichas polticas se tradujeron en decretos, planes y pro-
y la reforma del Estado, es difcil determinar su contribucin,
gramas ambiciosos, pero sin una idea del rol e importancia
aunque queda claro el aporte a la democratizacin del pas.
de los gobiernos subnacionales en su definicin, ejecucin y

resultados.
El estudio (que es complementario de otros de carcter

sectorial) muestra que la ayuda neerlandesa ha estado per-
Con excepcin de las mejoras en determinados indicado-
manentemente alineada a los esfuerzos de reforma y avance
res y algunas innovaciones como el Seguro Universal Mater-
para reducir la pobreza y la exclusin en Bolivia. Tanto de-
no Infantil, que se origina, precisamente, en el marco de la
rechos humanos como gobernabilidad constituyeron una
municipalizacin, la poltica social corri la misma suerte que
apuesta difcil que estuvo marcada por racionalidades polti-
la econmica, con la consecuente persistencia de los proble-
cas y econmicas que hubiese sido necesario advertir para
mas de calidad en los servicios pblicos, al igual que en los te-
ajustar las intervenciones y que necesitaba de una visin
mas relacionados con equidad y cohesin social y en los que
de largo plazo, aquel que ha sido sistemticamente negado a
la necesidad de participacin de los gobiernos subnacionales
lo largo de la vida institucional del Estado.
es incuestionable.
Estos desafos son devueltos ahora a los protagonistas de
La lucha contra la pobreza y el apoyo al desarrollo de la
la historia: el Estado y la sociedad civil boliviana, as como las
gestin pblica descentralizada fueron los ejes de la coope-
entidades de la cooperacin en los nuevos roles que les toca
racin neerlandesa en el campo de la reforma del Estado,
desempear y que son esbozados en el captulo final.
14
Gobernabilidad y
DD.HH.
Introduccin
Es larga la trayectoria de respaldo de la cooperacin de los
sido complejo, en particular por la interaccin entre actores
Pases Bajos a los esfuerzos bolivianos por promover los de-
cuyos intereses en juego quedaban de alguna manera afecta-
rechos humanos, fortalecer la democracia y construir gober-
dos; tal realidad ha marcado el contexto general en el que la
nabilidad. Los ejes de concentracin han estado ligados al
cooperacin ha apoyado propuestas bolivianas y se ha con-
proceso de descentralizacin iniciado en el pas a mediados de
vertido en un articulador vlido.
los noventa del siglo pasado (aunque sus races se remontan
Los derechos humanos y el rol del Estado en su defensa,
tiempo atrs) y tambin a las reformas institucionales orienta-
promocin y universalizacin han dejado tambin importan-
das a mejorar la efectividad, legitimidad y transparencia del
tes lecciones inscritas en los logros del pas y en la agenda de
Estado para reducir la pobreza. Asimismo, al fortalecimiento
los desafos. La institucionalidad del Defensor del Pueblo, hoy
de los derechos humanos, cuyo accionar ha estado principal-
Defensora del Pueblo, representa un cambio estratgico que
mente vinculado al trabajo desempeado por la Defensora
ha permitido su recorrido y trayectoria a lo largo de estos aos
del Pueblo; en el seno de esta entidad ha sido posible arti-
en los que el pas ha vivido y vive profundas transformaciones.
cular varias de las lneas de poltica expresadas en el texto
Sin embargo, como se anotar, la sostenibilidad institucional
constitucional, las leyes vigentes en el pas y en la poltica y
de esta importante entidad constituye un punto dbil que exi-
estrategia neerlandesas.
ge la reflexin por parte de las autoridades bolivianas.
El presente estudio se dedica fundamentalmente a los
A pesar de la amplitud de las experiencias, el estudio se
ejes mencionados y recorre desde fines de la dcada de 1980
limita a contextualizar y rescatar principalmente los apren-
hasta 2012. Se argumenta que la gobernabilidad es un eje de la
dizajes, los mismos que, en criterio de los autores, se han
cooperacin y la hiptesis fundamental es que la contribucin
producido en condiciones complejas, con una alta dinmica
efectiva a la reduccin de la pobreza se da cuando el Estado
poltica, intereses contrapuestos, estrategias diversas y dbil
es ms eficiente, se concentra en la provisin, gestin y di-
perfil institucional. En este proceso, los consultores han re-
reccin de servicios pblicos para la ciudadana, cuando es
flexionado junto al equipo de la embajada y con consultores
transparente, rinde cuentas y respeta la universalidad de los
sectoriales respecto de la lnea del tiempo, es decir los hitos
derechos humanos.
clave que han definido el apoyo de la cooperacin neerlande-
En el campo de la descentralizacin, el estudio se enfoca
sa en distintos sectores.
en los momentos clave y de oportunidades polticas que die-
En el eje de los derechos humanos, los esfuerzos han esta-
ron lugar al proceso a partir de la recuperacin de la demo-
do principalmente concentrados en la Defensora del Pueblo
cracia en el pas. La descentralizacin, en su razn de ser, pas
(especialmente, para fines del estudio, el perodo 20072011).
por un camino complejo desde la Participacin Popular hasta
En el eje del desarrollo institucional, se ha tomado como
el actual proceso autonmico consagrado en la Constitucin
referencia el Programa de Reforma Institucional (1998) en el
Poltica del Estado de 2009.
que los Pases Bajos formaron parte de la comunidad de do-
En materia de desarrollo institucional y transparencia se
nantes, el Plan Integral Anticorrupcin (2004) y el apoyo a la
ha seguido la corriente internacional segn la cual las institu-
Corte Nacional Electoral (2006) y a entidades de la sociedad
ciones importan cuando se procura lograr avances significa-
civil: Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria
tivos e irreversibles en un pas. El escenario, en tal sentido, ha
(fBDM) y UNIR Bolivia, entre 2006 y 2012.
Gobernabilidad y
DD.HH.
15
En el eje de la descentralizacin, dos son los hitos funda-
rios y exfuncionarios de la Embajada del Reino de los Pases
mentales considerados: el proceso de Participacin Popular
Bajos. Este trabajo, coordinado desde la embajada, fue desa-
(1994) y las autonomas configuradas a partir de la nueva
rrollado, en su etapa de campo, entre octubre de 2012 y enero
Constitucin Poltica del Estado (2009) y la Ley Marco de Au-
de 2013.
tonomas y Descentralizacin (2010).
El documento forma parte de un conjunto ms amplio
El trabajo del equipo de consultores se ha focalizado en
de estudios sectoriales paralelos, adems de otros dos rela-
recolectar, analizar e interpretar crticamente informacin
cionados con el contexto macro de Bolivia y uno similar que
secundaria (publicaciones y material multimedia), as como
ha guiado la cooperacin de los Pases Bajos en el pas. El
informacin primaria para cuya obtencin se ha recurrido a
estudio no abunda en detalles de carcter operativo que se
entrevistas estructuradas con informantes clave: autoridades
encuentran disponibles en los informes que han servido de
y exautoridades del Gobierno boliviano, as como funciona-
referencia.
16
Gobernabilidad y
DD.HH.
Gobernabilidad
como un eje de
la Cooperacin
Neerlandesa
a. Democratizacin. Fue fundamental la promocin de la

participacin poltica, la igualdad de gnero y los principios democrticos, tal cual se hizo evidente en el apoyo a
entidades como la Corte Nacional Electoral.
b. Descentralizacin. Se trabaj con las entidades responsables del proceso y con actores relacionados, como la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM).
c. Lucha contra la corrupcin. El respaldo fue constante,
como evidencia el trabajo en favor del fortalecimiento del
servicio civil de carrera en el Programa de Reforma Institucional y del Plan Integral Anticorrupcin.
d. Derechos humanos. El apoyo se ha dirigido principalmente a la Defensora del Pueblo: a sus objetivos estratgicos
y la promocin de sus actividades y resultados.
e. Desarrollo institucional. Parte importante de los recursos fue
destinada al fortalecimiento y construccin de instituciones,
como muestra la experiencia de reformas institucionales a
Este captulo presenta el marco de abordaje

general de la cooperacin en el rea de gobernabilidad, los campos de inters, las instituciones de referencia y una breve exploracin de la
discusin internacional sobre la materia.
nivel gubernamental o la de Transformacin Constructiva de

Conflictos a nivel de entidades de la sociedad civil.
La cooperacin ha desembolsado en el perodo 20002012 cerca de 370 millones de euros, de los que algo ms del
29% ha sido asignado a los rubros de gobernabilidad y derechos humanos.
El grfico 1 muestra la distribucin porcentual de recursos
considerando para fines de claridad el agregado de las
Para la cooperacin de los Pases Bajos, la gobernabilidad en
tres reas que abarca este informe: derechos humanos demo-
Bolivia implicaba fortalecer el estado de derecho en los nive-
cracia - desarrollo institucional y el proceso descentralizacin
les central y descentralizado y mejorar la eficacia, legitimidad
y autonomas. En el caso de derechos humanos, la contribu-
y transparencia del aparato estatal. En ese marco, fueron defi-
cin es menor debido a la concentracin del apoyo multido-
nidas cinco reas concretas de trabajo:
nante a la Defensora del Pueblo.
GRFICO 1
Desembolsos en el rea de
gobernabilidad y derechos
humanos (2000 - 2012)
Descentralizacin y Autonomas
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de
la Embajada del Reino de los Pases Bajos en Bolivia
36%
Derechos Humanos
Democracia y Desarrollo Institucional
2%
62%
Gobernabilidad y
DD.HH.
17
A.1 ANTECEDENTES DEL ENFOQUE

DE GOBERNABILIDAD
La democracia, su bsqueda, su desarrollo y su consolidacin
en el manejo pblico2. Puso, en cambio, un freno de mano

al proceso de descentralizacin municipal que retomara su
vigor y vigencia ms adelante.
en un marco de respeto por los derechos y obligaciones ciu-
La cooperacin de los Pases Bajos hizo una lectura
dadanas fundamentaron la contribucin de los Pases Bajos
adecuada del contexto en el que deba moverse: la soste-
a Bolivia. Tal como se seala en informes de la embajada,
nibilidad, legitimidad e impulso a la gobernabilidad demo-
durante los regmenes militares anteriores a la recuperacin
crtica demandaban un respaldo franco y comprometido al
de la democracia, en 1982, no existi la ayuda de gobierno a
aparato institucional, a la vez que era necesario mantener
gobierno. Antes, desde la dcada de los sesenta, los recursos
el apoyo al proceso de municipalizacin. Recursos no reem-
fueron canalizados a travs de organizaciones multilaterales
bolsables y asistencia tcnica para que el por el Gobierno
u organizaciones no gubernamentales holandesas.
implemente reformas estructurales y acciones estratgicas
El Gobierno de los Pases Bajos tom la decisin de lanzar
fueron los mecanismos usuales. En la embajada se cre un
un programa de cooperacin bilateral en 1984, motivado por
rea especficamente dedicada a los procesos de fortaleci-
el deseo de contribuir al retorno a la democracia y promover
miento institucional y descentralizacin a travs de los si-
la estabilidad poltica en Bolivia1.
guientes programas:
Una primera aproximacin de la cooperacin en el campo de la gobernabilidad est reflejada en el informe de 1995,
Apoyo presupuestario al proceso de Participacin Popu-
Holanda en Bolivia, en el que se hace mencin al Fondo
lar y Descentralizacin Administrativa (PAP), ejecutado
de Gobernabilidad orientado al fortalecimiento de la par-
por el entonces Viceministerio de Participacin Popular y
ticipacin ciudadana en el proceso de municipalizacin, el
Fortalecimiento Municipal.
mismo que est directamente relacionado con las reformas
Apoyo a la gestin municipal, ejecutado por el equipo de
descentralizadoras iniciadas casi a mediados de la dcada de
descentralizacin y fortalecimiento municipal de la em-
los noventa.
bajada.
Una mirada ms incisiva se produce casi a finales del siglo
Fondo de Gobernabilidad encargado de brindar apoyo fi-
XX. El informe denominado Cooperacin Holanda Bolivia
nanciero a iniciativas destinadas a contribuir al desarrollo
1998 1999 resalta:
de condiciones de gobernabilidad en los mbitos departamental y municipal3.
Para alcanzar su principal objetivo, que es el de luchar contra

la pobreza, la cooperacin neerlandesa ha adoptado como eje
Se sum luego el apoyo bilateral al Programa de Reforma
operativo, el sistema de gestin pblica descentralizada, que
Institucional (PRI), instrumento orientado a implementar el
busca que los diversos programas y proyectos de la coopera-
Plan Nacional de Integridad (PNI). En el marco de esa poltica
cin se articulen a los procesos de descentralizacin y partici-
de Estado, Bolivia puso en marcha la Defensora del Pueblo,
pacin popular vigentes en el pas.
cuya primera autoridad fue la comunicadora Ana Mara Romero de Campero.
A.2 GOBERNABILIDAD
Y DERECHOS HUMANOS
En 1997, el recin asumido Gobierno de Hugo Banzer Surez
La cooperacin neerlandesa reconoca, por una parte, la

importancia de esos avances como impulsores de la institucionalidad, la democracia y el estado de derecho; pero por
haba puesto su atencin en las reformas institucionales del

nivel central, impulsado sobre todo por la necesidad de enfrentar de manera ms efectiva el problema de la corrupcin
Departamento de Evaluacin de Operaciones y Polticas

Ministerio de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos, 1996: 3.
18
Gobernabilidad y
DD.HH.
Recin posesionado, el gobierno de entonces conoci el informe

de Transparencia Internacional que ubicaba a Bolivia como el
segundo pas con mayor percepcin de corrupcin.
Revista de la Cooperacin de los Pases Bajos en Bolivia.
Cooperacin Holanda Bolivia 19981999, pgina 6.
otra, vea que las instituciones mantenan una debilidad es-
to de la Contralora General de la Repblica. Sin embargo,
tructural, en algunos casos congnita. Esto haca prever ries-
la tarda promulgacin de las normas bsicas y un enfoque
gos de sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Frente a
mayormente punitivo de la corrupcin predominante en la
ello, las respuestas de la cooperacin fueron discretas y no
agenda pblica antes que preventivo y analtico de las cau-
hubo una estrategia clara de salida, con lo que se cre una
sas fue debilitando a las propias entidades pblicas que la
dependencia preocupante que persiste an ahora.
ayuda neerlandesa (como otras agencias cooperantes) procu-
De alguna forma, la cooperacin neerlandesa subvalor
r fortalecer.
sistemticamente el dficit de capacidades de las institucio-
El apoyo a la democratizacin como piedra angular de la
nes pblicas para ejecutar los mandatos que eran definidos
gobernabilidad en el pas fue la caracterstica de la coope-
o asumidos por las personas que estaban eventualmente al
racin de los Pases Bajos. Su apoyo a la CNE, traducido en
mando de stas.
mejoras en el registro civil y en la educacin de valores demo-
La Defensora del Pueblo, cuyos preceptos en cuanto a
crticos, impuls un accionar efectivo de la entidad. La CNE
la defensa y promocin de los derechos humanos han sido
se encarg de una labor delicada y difcil: la construccin del
incuestionables en los cambios institucionales y constitucio-
Padrn Biomtrico Digital en 2009, para lo cual los Pases Ba-
nales en el pas, se convirti tambin en un eje importante
jos pusieron a disposicin recursos concurrentes. El rgano
del apoyo de la cooperacin neerlandesa enmarcado en un
Electoral Plurinacional (OEP) creado por el Estado Plurina-
ambicioso objetivo de la poltica exterior de los Pases Bajos,
cional, establecido en la Constitucin Poltica, continu la
que sera expresado posteriormente como proteccin a ni-
labor en procura de perfeccionar la transparencia y confiabi-
vel mundial y fomento de los derechos humanos (Ministerio
lidad de los registros electorales, tema que fue central en el
Holands de Asuntos Exteriores, 2007).
debate poltico en el pas.
El respaldo a las polticas nacionales de transparencia y
Contribuir al trabajo de la CNE ha significado apostar por
lucha contra la corrupcin ha sido importante, en la medida
la salida por el voto, valiosa como forma de resolucin pa-
en que esta ltima (el manejo discrecional de los recursos p-
cfica del conflicto poltico y como estrategia legtima para
blicos) constituye una amenaza crtica al sistema democrtico
fortalecer la democracia. En tal sentido, el valor creado para
y al propsito de reducir la pobreza en el pas. En ese marco,
la institucionalidad democrtica constituye un punto que se
tras la contribucin al PNI de 1998, sta se dirigi al Progra-
destaca de la cooperacin neerlandesa a la gobernabilidad4.
ma Integral Anticorrupcin (PIA) (diseado por la Delegacin
En contrapunto, con el marco institucional dispuesto por la
Presidencial para la Lucha contra la Corrupcin del Gobierno
nueva Constitucin Poltica del Estado, el OEP experiment
boliviano presidido por Carlos Mesa, en 2004). En este caso
cambios en la composicin del personal que trabajaba en la
como en otras experiencias, se procur articular a distintos
antigua estructura.
donantes a partir del mecanismo de financiamiento llamado

Canasta de Fondos.
Pero el respaldo a la joven democracia en el pas abarc

tambin a entidades de la sociedad civil, en la perspectiva de
Con la Poltica Nacional de Transparencia y Lucha contra
posibilitar una actitud propositiva en el dilogo poltico y en
la Corrupcin aprobada por el presidente Evo Morales en
la gestin constructiva de conflictos. La Fundacin Boliviana
2007, y bajo el liderazgo del Viceministerio de Transparencia
para la Democracia Multipartidaria (fBDM), que cont con
y Lucha contra la Corrupcin (posteriormente Ministerio), el
el soporte tcnico y financiero del Instituto Holands para
tema fue cimentado como un eje de la gestin pblica.
la Democracia Multipartidaria (NIMD, por su sigla en ingls),
Si bien la cooperacin en esta materia ha sido importante, la estrategia no result clara y fue, en algn sentido, hasta
contradictoria. Los primeros intentos de las administraciones
gubernamentales para luchar contra la corrupcin se remontan a la aprobacin de la Ley 1178 (Ley de Administracin y
Control Gubernamentales, Safco) de 1990 y el fortalecimien-
El video producido por la CNE, Cmo votan los bolivianos,

reflejo del proceso electoral de 2005 y producido con apoyo de la
cooperacin neerlandesa, constituye quizs uno de los ejemplos
emblemticos ms significativos que hemos encontrado en el
estudio.
Gobernabilidad y
DD.HH.
19
jug un rol destacado en la edificacin de consensos sobre
La discusin internacional en la materia sostiene que el
temas polticamente sensibles, producto de las deliberacio-
rol de las instituciones constituye una clave para el desarrollo
nes en la Asamblea Constituyente. Por otra parte, la construc-
econmico (North, 1990). La paradoja boliviana en el momen-
cin de una cultura de paz y transformacin constructiva de
to actual es la de su crecimiento econmico sin instituciones
conflictos tiene una respuesta en la respaldada labor de la
consolidadas. La duda y el debate pueden generarse a partir
Fundacin UNIR Bolivia.
de un anlisis prospectivo que indique si el crecimiento ac-
La sostenibilidad financiera de esas instituciones es asun-
tual pudo ser incluso mayor con una institucionalidad madu-
to de debate actual. El estudio ha evidenciado la debilidad de
ra y, por lo tanto, producto de polticas de Estado resultantes
la estrategia de salida considerando que los fondos holande-
de consensos mnimos entre los actores polticos y sociales.
ses han apoyado de manera considerable el funcionamiento

de ambas.
En la misma lnea, el debate internacional ubica la gobernabilidad en un amplio espectro orientado a representar la
calidad de las interacciones y relacin entre los ciudadanos
A.3 SENTIDO DEL APORTE EN GOBERNABILIDAD
y el Gobierno, entre el soberano y sus representantes, entre
Apostar por la construccin de gobernabilidad implica nece-
el gobernante y el gobernado. Referirse a la gobernabilidad
sariamente continuidad y previsin de largo plazo, algo com-
como un marco es til en pos de una vlida aproximacin para
plejo en sistemas polticos e institucionales con escasa ma-
contextualizar las distintas formas y modalidades que ha em-
durez como ocurre en Bolivia. La eficacia de la cooperacin
pleado la cooperacin de los Pases Bajos en Bolivia, a la vez
neerlandesa ha estado ligada al fortalecimiento de marcos
de analizar si sta, con sus debilidades y fortalezas, con sus
normativos, programticos e institucionales, por ejemplo a
potencialidades y limitaciones, fue capaz de dar respuesta
travs de la adscripcin a polticas nacionales articuladas con
en un contexto de frgil institucionalidad y de avances y
objetivos y programas institucionales de mediano y largo pla-
frenos al enorme desafo de contribuir a la reduccin de la
zo, aunque aqullas no siempre hayan tenido la continuidad
pobreza en el pas.
necesaria.
Aunque no se ha encontrado evidencias de que el accio-
En buena parte, construir institucionalidad sigue siendo
nar de la cooperacin haya respondido a un marco concep-
un trabajo pendiente en el pas, ms aun considerando que
tual especfico, su aporte al debate no deja de ser importante.
desde 2006 y con mayor nfasis desde la aprobacin de
Aunar los esfuerzos de desarrollo institucional a la promocin
la nueva Constitucin Poltica del Estado la gran mayora
de los derechos humanos constituye una visin poderosa
de las entidades pblicas ha cambiado en aspectos formales
que es necesario rescatar para el fin perseguido de manera
(como su denominacin) y en estructura (incluidos sucesivos
consecuente por los Pases Bajos en su relacin con Bolivia: la
cambios de autoridades y personal). Han sido creadas, ade-
reduccin de la pobreza.
ms, empresas pblicas estratgicas como parte de la visin

de un nuevo modelo plural de la economa.
En todo caso, los esfuerzos de respaldo a la consolidacin
En el informe de 19981999 de la cooperacin neerlandesa, seala que la gobernabilidad depende consolidar las
condiciones adecuadas para el desarrollo:
de entidades del Estado, en sus roles y funciones, requieren

de madurez del contexto poltico en el que actan. La con-
Con este enfoque, se promueve el desarrollo de mecanismos
solidacin democrtica y el desarrollo de las instituciones
bsicos de participacin, legitimidad, transparencia, organi-
necesarias es, de muchas maneras, una variable dependiente
zacin y eficiencia, involucrando tanto a organismos estatales
de la coherencia y visin de las lites, del sistema de actores
como a los de la sociedad civil, especialmente en el mbito de-
polticos y sociales para definir reglas y hacerlas cumplir. La
partamental y municipal (1999: 5).
institucionalidad no se agota en la mera definicin de propsitos y poltica; stos deben ser cumplidos, ejecutados y
Es importante anotar lo incipiente que es la discusin
luego valorados para redefinir su rumbo y promover avances
internacional sobre la relacin entre gobernabilidad y eco-
sostenibles e irreversibles.
noma poltica en pases con dbiles niveles de institucionali-
20
Gobernabilidad y
DD.HH.
zacin. Este enfoque es importante en el contexto boliviano,
ticas propias, a menudo intereses de la lite profundamente
en la medida en que la estructura de incentivos favorece o
arraigados y asuntos sensibles en materia de equidad social;
frena las decisiones polticas y de poltica pblica para el de-
todo esto hace que el logro de mejoras rpidas sea intimidan-
sarrollo econmico y social. En el caso de la cooperacin que
te. El xito se enfrenta tambin al relativamente disperso, com-
se analiza probablemente replicable en otras latitudes,
partimentalizado y no estructurado carcter de gran parte del
los supuestos quizs han pecado por su excesiva racionali-
trabajo que se realiza en esta rea. Transparencia, rendicin de
dad tcnica, sin considerar suficientemente el grado de per-
cuentas, la responsabilidad (accountability) y el control de la
sonalizacin de la poltica que es, precisamente, uno de los
corrupcin son conceptos complejos y multifacticos; el pro-
rasgos que caracterizan la gestin pblica boliviana. Lo que
greso requerir de acciones en mltiples frentes. (De Ferranti
es agenda y prioridad para un actor, posiblemente no lo sea
et al., 2009: 11)
para su sucesor. Esta variable es tambin crtica para sostener

En general, esas condiciones han sido complejas y difcil
las reformas y cambios que la agenda pblica boliviana ha

demandado en su momento.
la coordinacin entre mltiples donantes, mientras que las

posibilidades de aplicacin efectiva de los cambios y las pol-
En contrapunto, la experiencia en este campo demuestra que
ticas (enforcement) han sido reducidas por una lgica de mo-
cualquier esfuerzo por mejorar la gobernabilidad debe lidiar
dificaciones continuas que han dominado la agenda pblica
con condiciones divergentes del pas, culturas sociales y pol-
boliviana desde l9855.
Las reformas de primera generacin, de segunda generacin

y posneoliberales.
Gobernabilidad y
DD.HH.
21
Gobernabilidad y
descentralizacin
la continuidad de instituciones como las corporaciones de

desarrollo, prefecturas y municipios de capitales de departamento y alguno que otro intermedio, aunque no representaban prcticamente nada en trminos de gestin y prestacin
de servicios pblicos a la ciudadana y profundizacin de la
democracia. Esto, a pesar de antecedentes como la exitosa
experiencia de los comits populares de salud del Gobierno
de la Unidad Democrtica y Popular (UDP), el ya iniciado debate de la descentralizacin, la promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades en 1985 y la demanda creciente de
constitucin o reforma de instituciones democrticas como
la Corte Nacional Electoral, cuya independencia empezaba a
ser reclamada como uno de los principales cimientos de una
democracia en construccin.
En materia econmica adems de los efectos del ajuste
estructural, como la migracin de la poblacin de los centros
mineros, producto de la relocalizacin, hacia la ciudad de
El marco poltico e institucional o de economa

poltica en el que se efectu la cooperacin
holandesa al rea de descentralizacin no es
lineal y menos uniforme; por el contrario, guarda
relacin con las caractersticas de la subperiodizacin que se establece en el anlisis del contexto macro para el periodo 1985-2012, considerado para esta investigacin: ajuste estructural,
reformas estructurales, agotamiento y crisis y
posneoliberalismo6.
El Alto (La Paz), urbes del eje e incluso zonas rurales como el
Chapare (Cochabamba), la reforma tributaria proyectada
en la Ley 843 de 1986 marcara un hito, y su aplicacin, una
serie de implicaciones consideradas y abordadas en la definicin de la Ley de Participacin Popular (LPP). Cabe destacar
que la reorganizacin y definicin de los impuestos y el establecimiento de la coparticipacin tributaria reaparecen cada
vez que se presenta la oportunidad de distribuir recursos a las
entidades subnacionales, como ocurri con la condonacin
de la deuda, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH),
la propuesta de un pacto fiscal y, seguramente ahora, con los
resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2012.
Otras iniciativas de orden institucional y econmico consideradas en 1988 merecen ser mencionadas, aunque terminasen sin ser aprobadas: el intento de descentralizacin de
salud y educacin y la creacin de un impuesto especial a los
B.1 ECONOMA POLTICA DE LA

DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA
El subperiodo de ajuste estructural (1985-1989) para la descentralizacin comprendi, por un lado, el trnsito del capitalismo de estado a las reformas de mercado y, por otro,
hidrocarburos coparticipable con las entidades regionales y

urbanas para financiar nuevas competencias.
Durante el ajuste estructural, las organizaciones sociales
y de la sociedad civil, organizaciones corporativas y sector
privado cumplieron y experimentaron diferentes roles y cambios desde la perspectiva de la descentralizacin.
El rol de representacin e intermediacin social de las
organizaciones sociales y corporativas, como los sindicatos
Para mayores referencias ver el documento de Pereira, Bolivia:

Referencias Contextuales (1988-2011), Embajada del Reino de los
Pases Bajos, La Paz, 2013.
de mineros, se vio significativamente disminuido casi extinguido y, con ello, tambin su capacidad de movilizacin
Gobernabilidad y
DD.HH.
23
y presin social. No obstante, su capacidad organizativa, dis-
EMSO9, la conformacin de la Gran Comisin Nacional de Con-
cursiva e impronta ideolgica quedaron intactas y resurgie-
certacin propiciada por el Senado Nacional para la elabora-
ron luego en contextos urbanos y rurales como El Alto y el
cin de la Ley de Descentralizacin y una serie de propuestas
Chapare, para citar los principales.
tericas publicadas por especialistas en la temtica, como
Las organizaciones de la sociedad civil, como las Orga-
Carlos Hugo Molina, Ivn Finot y Rubn Ardaya (Molina, 1997),
nizaciones No Gubernamentales (ONG), cobraron un rol im-
adems de los resultados de las elecciones de 1993 que da-
portante, principalmente en las urbes, en la ejecucin de los
ban una mayora relativa en el congreso al ganador de las elec-
programas de emergencia para paliar los efectos del ajuste
ciones y la consideracin de la participacin ciudadana en los
estructural, con lo que se inaugur una nueva forma de re-
asuntos pblicos en el programa de gobierno de ste, con-
lacionamiento con el Estado totalmente contraria a la oposi-
figuraron un ambiente propicio para la aprobacin y posterior
cin que, por definicin, deban interponer ante ste para
aplicacin de la municipalizacin. Esto, en sentido contrario a
reclamar los derechos de quienes representan, como la po-
la va departamental discutida desde fines de la dcada del se-
blacin ms pobre, marginal y excluida.
tenta por los movimientos cvicos y regionales, que perseguan
El sector privado, que tuvo un rol importante en la tran-
adems la restitucin de la democracia.
sicin democrtica7 y en la estabilizacin de la economa, al
A la LPP, le siguieron la aprobacin de la Constitucin Pol-
final perdi impulso, aunque varios de sus lderes termina-
tica del Estado en 1994 y la Ley de Descentralizacin Adminis-
ron involucrados en la gestin pblica, concretamente en
trativa (LDA) y otras reformas, polticas y normas sectoriales
las reformas de segunda generacin como la Participacin
como la educativa, el seguro materno infantil y la ley del Ser-
Popular.
vicio de Reforma Agraria y la Forestal. Todas ellas terminaron
En el subperiodo de las reformas estructurales (1990-
permeadas por la participacin popular en cuanto a mecanis-
1998), como se ha dicho antes, la descentralizacin dispuso
mos para tomar decisiones pblicas y la gestin del territorio:
de un entorno favorable y hasta promisorio. Se constituy
Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y Asociaciones Sociales
en uno de los objetivos centrales de la modernizacin del
del Lugar (ASL), en el caso de las dos ltimas leyes.
estado, aunque el debate y las iniciativas en mesa, como la
La LDA, pese a su importancia para los movimientos c-
primera versin de la Ley de Comunidades propuesta por
vicos y regionales, as como para los departamentos, result
el Movimiento Bolivia Libre y la Ley de Gobiernos Departa-
insuficiente en gran medida por la lgica de administracin
mentales planteada por el Gobierno de Jaime Paz Zamora,
del Estado prevaleciente en los partidos polticos. Dicha lgi-
no permitan augurarle una salida poltica y tcnicamente
ca gener las condiciones para que la clientela del nivel cen-
viable.
tral y su demanda de puestos laborales en la administracin

8
Empero, los acuerdos polticos de 1992 y la discusin posterior de las reformas a la Constitucin Poltica del Estado, el
central insatisfecha por la reforma del poder ejecutivo se

trasladase a la departamental.
trabajo realizado por el componente regional del programa
La modernizacin del Estado en materia econmica contemplaba un mecanismo creativo de capitalizacin de las
empresas pblicas, el que incluso ha permitido al Gobierno
actual recuperarlas (bast un decreto para transferir a YPFB, a
Al respecto, consultar el libro de HCF Mansilla sobre el rol de la

empresa privada en la recuperacin democrtica: La empresa
privada boliviana y el proceso de democratizacin, Fundacin
Milenio, 1994.
Los acuerdos polticos de 1992 expresaban la voluntad y
decisin poltica de los partidos polticos con representacin
parlamentaria para encarar reformas a la educacin pblica,
la independencia de la Corte Nacional Electoral y la reforma
de la Constitucin Poltica del Estado, segn el procedimiento
constitucional establecido para el efecto. Sin duda, constituyen
un hito del periodo democrtico que vive el pas hasta la fecha.
24
Gobernabilidad y
DD.HH.
El programa EMSO o de fortalecimiento institucional para el

ajuste estructural contemplaba acciones de asistencia tcnica
y capacitacin a los tcnicos de los ministerios de Planeamiento
y Hacienda en tres reas: apoyo municipal, inversin pblica y
descentralizacin. La ltima termin conocindose como EMSO
Regional y su trabajo result beneficioso para las discusiones
sobre la descentralizacin, pero sobre todo para las definiciones
fiscales de la LPP.
ttulo gratuito, las acciones de los ciudadanos bolivianos que
reforma institucional, dos de los cuatro pilares que emergieron
formaban parte del Fondo de Capitalizacin Colectiva en las
de esta primera experiencia de discusin de polticas pblicas y
empresas petroleras capitalizadas como Chaco S.A, Andina
que encontraron eco en la cooperacin internacional.
S.A y Transredes S.A, con lo que le permiti una participacin
El ingreso del pas a la iniciativa de alivio de deuda de pases
accionaria, retomar el control de las mismas y renegociar para
altamente endeudados, ms conocida como HIPC II, fue el marco
ello nuevos contratos, sin el pago o indemnizacin previa que
para el segundo dilogo nacional (de lucha contra la pobreza) en
demanda un proceso tpico de privatizacin). Prevea, asimis-
el que los municipios y la sociedad civil fueron los protagonistas
mo, medidas como la creacin del sistema de regulacin que,
para delinear, participativamente, una Estrategia de Reduccin
adems de mejorar la prestacin de determinados servicios p-
de Pobreza, cuya aplicacin fue breve y sin mayores impactos.
blicos, persegua la mejora del clima de negocios y la atraccin
El ejercicio, no obstante, se construy sobre la institucionalidad
de inversin extranjera directa y tecnologa. Sin embargo, las
municipal emergente y el reposicionamiento de las organizacio-
demoras en su ejecucin, errores de diseo (por ejemplo, para
nes corporativas consideradas en extincin, segn lo promo-
estimular la participacin de empresas bolivianas, as fuese slo
vido por el Jubileo 200010 y otros dilogos propiciados por el
en la prestacin de determinados servicios, como ocurri im-
Gobierno, como el poltico; todo ello deriv en propuestas que
pensadamente en el sector de hidrocarburos) y la constatacin
alimentaron las agendas de esas organizaciones y movimientos
de que este tipo de reformas requiere de un perodo de ma-
sociales, entre 2001 y 2003, y que, segn Ren Mayorga11, propi-
duracin y sobre todo de consensos en el sistema poltico para
ciaban el desmontaje de la democracia. No se entra aqu en el
consolidarlas, prepararon un escenario de cuestionamiento al
detalle del dilogo econmico porque result marginal, aunque
capital transnacional y su aporte a la economa y capacidad
su desarrollo y resultados corroboraron dos rasgos sobre los que
para generar empleo, que se agrav con las crisis econmica de
se volver ms adelante: la ortodoxia de mercado de las autori-
fines de la dcada de 1990 y principios del 2000, tal como se
dades y la burocracia del rea econmica y la falta de ideas sobre
observa en los niveles de conflictividad social de ese periodo.
ajustes y alternativas de polticas pblicas para modificar el curso
Pese a que se encararon normas como las leyes INRA
y los magros resultados del modelo econmico de entonces.
(del Instituto Nacional de Reforma Agraria) y Forestal y a que
La crisis econmica de fines de 2000 y otros factores que han
fueron elaboradas estrategias sectoriales como la de Trans-
caracterizado a la gestin pblica, como su falta de eficiencia y
formacin Productiva del Agro (ETPA), no se consiguieron
eficacia en la provisin de servicios pblicos y generacin de
resultados en la mejora de la productividad agropecuaria,
oportunidades, a la par de actos de corrupcin que cobraron un
especialmente de los pequeos productores y, por lo tanto,
carcter emblemtico (como los que propici Luis Alberto Valle,
tampoco en sus ingresos y condiciones de vida. En el caso
yerno del presidente Banzer, prefecto de La Paz por ese enton-
de las micro, pequeas y medianas empresas, y del sector
ces) e iniciativas como los mencionados Jubileo 2000 y el dilogo
industrial en general, relevantes para la realidad urbana en
poltico, reanimaron el tejido corporativo del pas y, consiguien-
desarrollo en el pas, los esfuerzos no alcanzaron siquiera el
temente, el rol de sus organizaciones. En contraparte, disminuy
mbito normativo o estrategia alguna para potenciarlo.
el peso y el rol de las organizaciones territoriales que haban sur-
Este panorama encontr una ventana de oportunidad en
gido a partir de la aplicacin de la LPP en 1994. Organizaciones
los dilogos nacionales que se organizaron a partir de 1997. El
indgenas, de campesinos, movimientos periurbanos nacientes,
primero convoc a intelectuales y especialistas, los que adems
como el de los regantes de Cochabamba, en ese orden de im-
de contribuir a un diagnstico integral y pormenorizado de los
portancia, fueron penetrando el espacio poltico y comenzaron
principales problemas del pas, subsanaron la carencia de un

plan de gobierno de la administracin de Hugo Banzer que asuma por entonces su mandato. En su favor se puede destacar
la decisin de encarar, ms all de su debilidad, limitaciones y
problemas asociados a la forma en la que organiz y asegur su
gobernabilidad, temas como la lucha contra el narcotrfico y la
10 Movimiento de perdn de deuda de la Iglesia Catlica.

11 Desmontaje de la Democracia, crtica de las propuestas de
reforma poltica del Dilogo Nacional 2000 y las tendencias
antisistmicas, Ren Antonio Mayorga, Centro Boliviano de
Estudios Multidisciplinarios, 2001.
Gobernabilidad y
DD.HH.
25
a disputarle al sistema de partidos la representacin popular y
de la economa, una de las pocas medidas ejecutadas de la
la posibilidad de plantear soluciones a los problemas societales.
Ley de Reactivacin Econmica (LRE) que propuso el Gobier-
Al final del subperiodo de las reformas estructurales, la
no y cuya importancia, vista en el tiempo, ha sido significativa
municipalizacin y la gestin pblica descentralizada de go-
en el saneamiento de la finanzas municipales y la estabilidad
biernos locales presentaban avances importantes. Evaluacio-
fiscal de la que goza hoy el pas.
nes institucionales y otros estudios (Booth et al, 1996; VPPFM
El PRF as como el propio PSAC contaron con apoyo espe-
1998; Oxhorn 1999; VPEPP 2000); coincidieron, en trminos
cializado de una Unidad de Gestin (Unidad de Programacin
generales, en que se haba conseguido acercar el Estado al
Fiscal) apoyada por la cooperacin neerlandesa y otros orga-
ciudadano gracias a la ampliacin de competencias y trans-
nismos bilaterales y multilaterales.
ferencia de recursos a los municipios, atributos clsicos de
Ante este panorama, las organizaciones sociales y cor-
cualquier reforma de esta naturaleza; pero sobre todo de-
porativas recobraron fuerza y vigencia recogiendo, adems,
mocratizando la descentralizacin mediante un mecanismo
buena parte de las propuestas de reforma poltica e institu-
enraizado en nuestra cultura y en nuestra trayectoria poltica
cional debatidas en el dilogo poltico de 2000 e iniciando un
para articular, en lugar de oponer, la democracia represen-
proceso de articulacin y dilogo. Esto ha tenido que pesar,
tativa y la participativa. Si se quiere, una respuesta propia al
ms adelante, en su cohesin y la constitucin de iniciativas
marxismo y a la cooperacin internacional (Ibd, 1997).
polticas, como el pacto de unidad que congreg prctica-
El agotamiento de las reformas y la democracia (2000-2006)
mente a todas las organizaciones sociales.
llegaron de la mano. Las reformas no haban conseguido los
El dilogo de lucha contra la pobreza o social, la transfe-
resultados esperados, al menos no en aquello que es cen-
rencia de recursos adicionales a los municipios (producto del
tral para el ciudadano, como el empleo y la mejora de sus
alivio de la deuda), la poltica nacional de compensacin, el
ingresos. La crisis econmica, adems de poner en cuestin
PRF y el propio Plane le haban dado un nuevo aire a la des-
la orientacin del modelo, como es natural haba generado
centralizacin y oportunidades para actuar en reas como la
incertidumbre y desesperanza, agudizadas por un debate
fiscal. Y lo propio en problemticas o temas puntuales impos-
improductivo de las autoridades econmicas para definirla
tergables, como el indgena y otros que marcaban los dfi-
como recesin o desaceleracin. No bastaron tampoco las
cits del proceso como la distritacin y mancomunidades o el
medidas de poltica que no daban en el blanco, como la devo-
desarrollo urbano, entre otros que encontraron respuesta en
lucin de los aportes de vivienda, o que resultaban limitadas,
programas que respald la cooperacin holandesa.
como la creacin del Plan Nacional de Empleo de Emergencia
Otro tema pendiente era el desarrollo de capacidades, es-
(Plane) en el que la contribucin de la cooperacin interna-
pecialmente gerenciales, y el fortalecimiento institucional de
cional, y particularmente de los Pases Bajos, fue importante.
las entidades subnacionales, un requerimiento constante en
Pese a los progresos de la municipalizacin, no haba
la historia poltica de Bolivia caracterizada por la pervivencia
mayores avances en la institucionalidad del nivel central e
de las prcticas clientelares y rasgos autoritarios en el ejerci-
intermedio, aunque, contra todo pronstico de viabilidad
cio del poder y el relacionamiento del Estado con la sociedad.
poltica, se iniciaba el PRI y se ampliaba el marco normativo
La demanda autonmica colision con el posneolibera-
de la descentralizacin con la Ley del Dilogo Nacional 2000
lismo, esencialmente porque el modelo econmico no slo
y su reglamentacin en materias que requeran precisin o
fracas a la hora de satisfacer las demandas centrales de em-
un nuevo impulso, como el del control social. Otras medidas
pleo e ingreso de los ciudadanos, sino que tampoco pudo
requirieron rapidez por tratarse de polticas nuevas, como la
resolver las disparidades y brechas regionales. La motivacin
de compensacin que implicaba tambin la reforma de los
de la demanda autonmica fue econmica antes que poltica,
fondos de desarrollo. Se revel asimismo el endeudamiento
naturaleza que ha quedado relegada por el boom de los pre-
de los municipios capitales de departamento y la respuesta
cios internacionales de las materias primas y el crecimiento
al problema fue la creacin del Programa de Readecuacin
extraordinario de los ingresos del estado y, por ende, de los
Financiera (PRF) como parte de las medidas de reactivacin
gobiernos subnacionales.
26
Gobernabilidad y
DD.HH.
B.2 MARCO GENERAL DE LAS POLTICAS

INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIN
a. La descentralizacin cont con un marco normativo y

de poltica pblica estable y en desarrollo continuo,
Con los antecedentes expuestos, en el siguiente cuadro se
pese a que el respaldo y liderazgo poltico para su apli-
presentan las principales normas y polticas pblicas que
cacin en los diferentes periodos gubernamentales no
conforman el marco que tuvo la cooperacin neerlandesa
fue invariable.
para apoyar la institucionalidad y descentralizacin en el pas.
b. La descentralizacin o, con mayor precisin, la participa-
El detalle de las normas en materia de descentralizacin,
cin ciudadana en los asuntos pblicos inspir y perme
que tienen adems relacin directa con la institucionalidad
otras normas sectoriales y empoder a la ciudadana para
y la gobernabilidad, permite realizar las siguientes puntuali-
exigir como derecho servicios pblicos y polticas
zaciones:
que respondan a sus necesidades y demandas.
CUADRO 1
Normas y polticas pblicas y disposiciones relacionadas que orientaron la cooperacin neerlandesa

a descentralizacin, institucionalidad y gobernabilidad, segn periodos del contexto macro
SUBPERIODO
Ajuste estructural
Reformas estructurales
NORMAS
-------------------
Ley Orgnica de Municipalidades

Decreto Supremo 21060 (Nueva Poltica Econmica)
Ley de Reforma tributaria (843)
Ley de Administracin y Control Gubernamentales, Safco (1178)
Ley Electoral (1246)
Ley de Privatizacin (1330)
Ley de Participacin Popular (1551)
Constitucin Poltica del Estado 1994
Ley de Descentralizacin Administrativa (1654)
Otras relacionadas o influenciadas por la LPP; Reforma Educativa, Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA) y Forestal
Ley del Defensor del Pueblo (1818)
Ley de Partidos Polticos (1983)
Ley del Cdigo Electoral (1984)
Ley del Estatuto del Funcionario Pblico (2027)
Ley de Municipalidades (2028)
Decreto Supremo 26130, Fondo de Control Social
Ley de Reactivacin Econmica (2064)
Ley de Unidades Poltico Administrativas (UPA) (2150)
Agotamiento de las -- Ley del Dilogo Nacional (2235)

Reformas Estructu- -- Decreto Supremo 26564 Reglamento de los Mecanismos de
rales y Democracia
Participacin y Control Social
Pactada
-- Ley de Regularizacin del Derecho Propietario Urbano (2372)
-- Decreto Supremo 27164 Mecanismos para llevar adelante el
Dilogo Nacional 2003
-- Constitucin Poltica del Estado 2004
-- Ley del Referndum (2769)
-- Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas (2771)
-- Decreto Supremo 27988 Convocatoria a elecciones para seleccin de prefectos
-- Ley de Hidrocarburos (3058)
POLTICAS PBLICAS Y OTRAS RELACIONADAS
-- Creacin Fondo Social de Emergencia

-- Descentralizacin salud y educacin a prefecturas y
municipios (truncada)
-- Programa Servicio Civil
-- Reforma del Estado; Ley de Organizacin del Poder
Ejecutivo
-- Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES)
-- Participacin popular y descentralizacin administrativa; fortalecimiento institucional
-- Pueblos Indgenas y originarios
-- Equidad de Gnero
-- Seguro Universal Materno Infantil (SUMI)
-- Modelo de Gestin y Directorio Local de Salud
-- Reforma Educativa; rganos de participacin popular y
organizacin y funciones de las juntas escolares
-- Estrategia de Transformacin Productiva del Agro
(ETPA) (No ejecutada)
-- Plan Operativo de Accin (1997-2000) Para Vivir Mejor.
-- Plan Nacional de Integridad; Programa de Reforma
Institucional
-- -Plan de Reestructuracin Financiera
-- Estrategia Boliviana de Reduccin de Pobreza (EBRP)
-- Fondo Solidario Municipal para la Educacin y Salud
Pblica
-- Poltica Nacional de Compensacin
-- Plan Nacional de Empleo de Emergencia
-- Plan de Readecuacin Financiera para entidades del
sector pblico
-- Creacin Red de Proteccin Social (Propas)
-- Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuaria y Rural
(No ejecutada)
Gobernabilidad y
DD.HH.
27
SUBPERIODO
Posneoliberalismo
NORMAS
POLTICAS PBLICAS Y OTRAS RELACIONADAS
-- Leyes Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y

-- Plan Nacional de Desarrollo (PND)
Referndum Nacional Vinculante a la Asamblea Constituyente
-- Bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy (Transferencias
para las Autonomas Departamentales
Condicionadas)
-- Decreto Supremo 28701 de Nacionalizacin de los Hidrocarburos Hroes del Chaco y otros sectoriales de alcance similar.
-- Ley de Reconduccin de la Reforma Agraria (3545)
-- Constitucin Poltica del Estado (2009)
-- Ley de Lucha contra la Corrupcin, Enriquecimiento Ilcito e
investigacin de Fortunas Marcelo Quiroga Santa Cruz (004)
-- Ley del rgano Judicial (025)
-- Ley del Rgimen Electoral (026)
-- Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez
(031)
-- Ley Contra el Racismo y toda Forma de Discriminacin (045)
-- Decreto Supremo 0802 estructura organizacional y de funcionamiento del Servicio Estatal de Autonomas (SEA)
-- Ley de la Procuradura General del Estado (64)
-- Ley de Deslinde Jurisdiccional (073)
-- Ley de la Revolucin Productiva Comunitaria Agropecuaria (144)
-- Ley de Clasificacin y Definicin de Impuestos y de Regulacin
para la Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio de
los Gobiernos Autnomos (154)
-- Ley de Regularizacin del Derecho Propietario sobre Bienes
Inmuebles Urbanos destinados vivienda (247)
-- Ley de Delimitacin de Unidades Territoriales (339)
Fuente: Elaboracin propia.
c. La poltica econmica no acompa el desarrollo institu-
e. Se observa una tendencia a actualizar instrumentos le-
cional, las polticas o estrategias concebidas para el rea
gales para abordar temas crticos, por ejemplo los de deli-
rural no fueron aplicadas y las leyes siguieron, en gran
mitacin y lmites territoriales, regularizacin y propiedad
medida, la misma suerte. Se hizo poltica econmica con
urbana y otros que no fueron contemplados en el Cuadro
decretos (21060 y 28701), planes y programas nacionales
1, como los relacionados con la gestin y proteccin social,
ambiciosos, de emergencia, sin una idea clara del rol que
cuando es muy probable, sobre todo en el caso de estos
podran jugar los gobiernos subnacionales en su defini-
ltimos, que su solucin pase por capacidades gerenciales
cin, ejecucin y logro de resultados.
y de negociacin y concertacin antes que por leyes y ms
d. En lo social al margen de los progresos en determina-
regulaciones.
dos indicadores como la mortalidad materna-infantil y

algunas innovaciones como el Seguro Universal Materno
Infantil (SUMI) que nace, precisamente, en el marco de la
B.3 MARCO GENERAL DE LA COOPERACIN

NEERLANDESA A LA DESCENTRALIZACIN
descentralizacin y que no ha podido ser revertido (o ms
La lucha contra la pobreza ha enmarcado la cooperacin ho-
bien recentralizado) por la administracin gubernamental
landesa en el rea de la descentralizacin, no obstante que
actual, no existen avances significativos en poltica social
en el inicio, en los aos sesenta y hasta fines de los ochenta,
(por ejemplo, la calidad de los servicios pblicos) o en la
dicha ayuda estuvo guiada por la recuperacin de la demo-
mejora de la equidad y cohesin social, asuntos en los que,
cracia, la promocin de los derechos humanos y el impulso
una vez ms, el rol de los gobiernos subnacionales es in-
del desarrollo rural.
cuestionable. Las transferencias condicionadas, ms all de
En la dcada del noventa, todos los programas se inscri-
su contribucin a la mejora de la distribucin del ingreso,
bieron de lleno en la lucha contra la pobreza, sin excluir otros
son insuficientes y no constituyen innovacin alguna.
rubros para sustentarla o complementarla en respuesta a los
28
Gobernabilidad y
DD.HH.
cambios o nfasis en las polticas holandesas de cooperacin,
dad en las acciones, tanto como la aplicacin de una serie de
como el desarrollo sostenible, equidad y desarrollo institu-
principios para promover en el pas el liderazgo, apropiacin,
cional, entre otros. Se hace evidente tambin la posicin de
institucionalidad y sostenibilidad.
los Pases Bajos frente al contexto global de la cooperacin al
La cooperacin holandesa respondi a determinados
desarrollo, tanto en trminos temticos como financieros. No
criterios temticos nacionales para los que se definieron
faltaron las intervenciones o programas puntuales comparti-
objetivos y metas generales y de pas, pero su carcter des-
dos con el Gobierno, como el de inversin social para ampliar
centralizado y forma de organizacin le permiti y lo hace
y facilitar el acceso a servicios sociales bsicos; una misin
an responder de manera oportuna y, se puede afirmar
que demandaba la voluntad poltica y puesta en prctica de
que flexible, a los diversos requerimientos y necesidades bo-
criterios como el 20/20, segn el cual la embajada destinaba
livianas y, consiguientemente, segn las limitaciones y poten-
el 20% de su presupuesto de cooperacin y el Gobierno el
cialidades del pas beneficiario para enfrentar la pobreza. En
20% del presupuesto nacional.
la valoracin de los diferentes programas destacan las carac-
Iniciativas como la de inversin social respondieron a la

decisin de apoyar el sistema de gestin pblica descentra-
tersticas clave de valor agregado y aprendizajes de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin.
lizada como eje operativo destinado a que los distintos pro-
Los diferentes mandatos del Ministerio de Relaciones
gramas y proyectos de la cooperacin holandesa se articulen
Exteriores, como los referidos a la cooperacin al desarrollo,
a los procesos de descentralizacin y participacin popular
marcaron asimismo la dinmica de la ayuda tanto como influ-
emprendidos por el pas. La cooperacin se desarroll as en
yeron en ella los acuerdos en la materia signados por el Reino
los mbitos nacional, departamental, municipal y comunal,
de los Pases Bajos la Declaracin de Pars, por ejemplo,
con interlocutores en los respectivos rganos del Estado: Go-
y consiguientemente la aplicacin de principios, enfoques
bierno nacional, prefecturas (en ese entonces, hoy goberna-
temticos, metodologas e instrumentos promovidos por
ciones) y gobiernos municipales, y tambin organizaciones
aqullos.
no gubernamentales y de la sociedad civil12.
Esta decisin se sustent en enfoques o criterios defini-
La existencia, asimismo, de apoyo macroeconmico y ali-
dos por la propia cooperacin holandesa, como proceso,
vio de deuda mediante aportes presupuestarios destinados
gobernabilidad y apropiacin, pero tambin en el debate in-
a distintos rubros del presupuesto gubernamental posibi-
ternacional del desarrollo sobre descentralizacin, desarrollo
lit la aplicacin de reformas estructurales. ste fue el caso
institucional, gobernabilidad y reduccin de pobreza13.
del apoyo inicial a la municipalizacin y descentralizacin

del pas planteadas por las leyes de Participacin Popular y
B.4 PROGRAMAS DE LA COOPERACIN
Descentralizacin Administrativa y luego por el Dilogo Na-
EN DESCENTRALIZACIN; LECCIONES
cional que result del proceso participativo de dilogo y ela-
APRENDIDAS
boracin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de Pobreza
El siguiente cuadro presenta y resume los programas y pro-
(EBRP, condicin para acceder a la condonacin de deuda).
yectos de descentralizacin apoyados por la cooperacin ho-
Del 2000 en adelante, el marco de trabajo se hizo ms
landesa en el periodo de estudio.
complejo, no slo en trminos temticos sino tambin en

el enfoque, lo que dio paso a temas como medio ambiente
(conservacin de recursos naturales y su manejo sostenible),
cambio climtico y emancipacin, entre otros, y a enfoques
derivados de acuerdos como el de Pars con sus demandas de
mayores esfuerzos de coordinacin, armonizacin y efectivi-
12 Citado en la Revista de la Cooperacin Holanda Bolivia,

19981999, pgina 5.
13 Estudios como el de Burki, Perry y Dillinger sobre la

descentralizacin del Estado en Amrica Latina y otros de
carcter global como los de Kaufmann, y especficos sobre
las instituciones y la poltica de organismos multilaterales y
regionales como el BM y BID sirvieron de base a las discusiones
entre oficiales de las agencias de cooperacin y funcionarios
de gobierno, quizs en muchas ocasiones de manera un tanto
exagerada e irreal en las consideraciones para la aplicacin de
sus enfoques y expectativas de resultados que se definan bajo
su orientacin.
Gobernabilidad y
DD.HH.
29
CUADRO 2
Programas y proyectos de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin14

NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO
Profoc (Programa de Fortalecimiento

Comunitario)
Apoyo a la Gestin Municipal15
PAP Holanda (Programa de Apoyo Presu15
puestario al Gobierno de Bolivia sectorial)
16
Fondo
de Gobernabilidad
DURACIN
1995
1996
60 meses, a partir
de enero de 1997
19 meses, a partir
de 1996
17
PAP18Santa Cruz (1 fase); Programa de Alivio 36 meses, a partir de
a la Pobreza en la ciudad de Santa Cruz de noviembre de 1997
19
la Sierra
PAP20Santa Cruz (extensin); Conclusin
Del 01/01/2001
proyecto
PAP Santa Cruz
al 31/12/2001
21
Plan de Emergencia
2001-2002
Extensin Programa de Apoyo a la Gestin Del 15/06/2004
de la Inversin Municipal
al 31/12/2004
Apoyo Econmico a la preparacin y
4 meses
organizacin del Dialogo Nacional Bolivia
Productiva
Crdito Programtico de Ajuste Estructural
PSAC, policy lending
Apoyo al Plan Estratgico 2006-2010 de la
Federacin de Asociaciones Municipales de
Bolivia (FAM-Bolivia); Proyectos Apoyo a la
Gestin de la Inversin Pblica Municipal y
Desarrollo del Sistema de Representacin
Poltica y Desarrollo Institucional
PFI (Programa de Fortalecimiento Institucional de la Gestin Prefectural)
2 aos, a partir de mayo

de 2001
Del 1/10/2006
al 31/12/2008
2 aos y 8 meses, a
partir del 1/04/2007 al
31/12/2010
EJECUTOR/ADMINISTRADOR
FINANCIAMIENTO EMBAJADA
(EXPRESADO EN DLARES)
Secretara Nacional de Participacin

Popular
Embajada de Holanda
Viceministerio de Participacin Popular y
Fortalecimiento Municipal
Embajada de Holanda
1.700.000
PAP Santa Cruz
2.500.000
Viceministerio de Participacin Popular y

Planificacin Estratgica
Ministerio Sin Cartera Responsable de
Participacin Popular
Ministerio de la Presidencia, Secretara Tcnica del Dilogo Nacional (STD) Programa
de las Unidades para el Desarrollo (PNUD)
-AdministracinMultiejecutor
902.722
FAM Bolivia/GTZ-Administracin
4.500.000; 4.000.000 (Apoyo

a la Gestin de la Inversin
Pblica Municipal)19
500.000 (Desarrollo del Sistema
de Representacin Poltica y
Desarrollo Institucional20
6.000.00021
ND
12.500.000
900.000
anuales16
Honorable Alcalda Municipal de Santa Cruz 2.300.000
de la Sierra/PAP Santa Cruz
Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV)
141.422,5317
726.041,92
10.000.00018
14 Basado en informacin de las revistas de la cooperacin de los Pases Bajos en Bolivia 1995 y 1998-1999, as como en los Memorndums
de Valoracin (Bemos) disponibles de los proyectos que figuran en el cuadro.
15 Se concentr en 19 municipios preseleccionados en los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Tarija y Potos.
16 No se cuenta con informacin sobre el monto total de financiamiento que alcanz el fondo.
17 Cofinanciado por la Embajada de Suecia con un aporte de $US 120.000 y recursos no ejecutados, con un total de $US 307.724,28
18 El monto total del programa fue de $US 80.000000; de los cuales 60.000.000 correspondan al Banco Mundial y el resto a la cooperacin
bilateral. Al aporte de Holanda se sumaron el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido con $US 7.000.000 y la
Agencia Sueca para la Cooperacin Internacional (SIDA, por su sigla en ingls) con $US 3.000.000. Posteriormente Dinamarca se sum al
esfuerzo con $US 0,7 millones.
19 Administrado por la GTZ (Deutsche Gesellscahft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), GmbH, aunque contribuy con una contraparte de
6,7% al financiamiento del costo total del proyecto.
20 Administrado directamente por la FAM-BOL.
21 El monto total del programa con la contraparte del SNV ascendi a $US 7.600.000.
30
Gobernabilidad y
DD.HH.
NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO
DURACIN
FINANCIAMIENTO EMBAJADA
(EXPRESADO EN DLARES)
EJECUTOR/ADMINISTRADOR
Proyecto Implementacin de la Descentra- Seis meses, del

Ministerio de Autonomas
lizacin con Autonoma
1/07/2009 al 31/12/2009
Programa de Apoyo a la Gestin de la InverFAM
sin Pblica Municipal (Gespro)
Total
413.037,9622
12.000.000
54.083.224
Fuente: Elaboracin propia.

22
Como se aprecia, la cooperacin de los Pases Bajos a la
La administracin de estos recursos contempl tam-
descentralizacin emprendida por el pas a mediados de los
bin, sobre todo en los ltimos aos, modelos de admi-
noventa ha sido significativa y determinante para la continui-
nistracin y ejecucin terciarizada, como el aplicado para
dad de una poltica pblica que hoy presenta un carcter irre-
el Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Pblica
versible, como coinciden en sealar funcionarios bolivianos
Municipal, ms conocido como Gespro, a travs de la GTZ
23
y holandeses que estuvieron involucrados en la ejecucin
(cooperacin alemana) o el Programa de Fortalecimiento
de programas y proyectos importantes, como el Programa de
Institucional (PFI) con el SNV (Servicio Holands de Coope-
Alivio a la Pobreza ejecutado en el municipio de Santa Cruz
racin al Desarrollo).
de la Sierra, el Programa de Apoyo a la Gestin de la Inver-
Los recursos detallados no contemplan el financiamien-
sin Pblica Municipal y el propio Crdito de Ajuste Estruc-
to de la embajada a travs de otros canales a organizaciones
tural Programtico (PSAC por sus siglas en ingls), el primero
privadas holandesas y locales, principalmente ONG, ni tam-
de apoyo a una poltica como la de descentralizacin (policy
poco a organizaciones o agencias de la Organizacin de las
lending).
Naciones Unidas y multilaterales que ejecutaron y ejecutan
Con excepcin de los primeros proyectos como el de
programas y proyectos relacionados con la descentralizacin
Apoyo a la Gestin Municipal ejecutado directamente por el
o, de manera ms concreta, con el sistema de gestin pblica
personal tcnico de la embajada y el Fondo de Gobernabili-
descentralizada. De ser as, es probable que el aporte holan-
dad, la ayuda a la descentralizacin ha tenido un carcter y
ds a la descentralizacin, en el periodo de estudio, supere
cobertura nacional: el ejecutor en su mayora ha sido el Esta-
con facilidad los 100 millones de dlares americanos. Entre
do representado en el 90% de los casos por la entidad cabeza
las organizaciones que accedieron a estos canales se encuen-
de sector.
tran, por ejemplo, HIVOS, ICCO, NOVIB, SNV, FAO, PMA, Unicef,
En cuanto a montos de dinero, la cooperacin ha representado, desde mediados de los noventa a la fecha, ms de
OMS, PNUD, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial (BM).
54 millones de dlares americanos destinados a la ejecucin
Un anlisis rpido de los programas y proyectos agrupa-
de programas y proyectos que figuran en el Cuadro 2, ejecu-
dos segn momentos o escenarios en los que fueron formula-
tados mayormente por la entidad estatal responsable de la
dos, justificados y ejecutados permite identificar las variables
poltica a nivel nacional u otras reparticiones relacionadas de
centrales del presente estudio, tales como relevancia, perti-
ministerios como el de la Presidencia, la FAM en tanto institu-
nencia, eficacia e impacto en aspectos estructurales como
cin de representacin gremial de los gobiernos municipales,
alivio a la pobreza, polticas pblicas, reforma del Estado y
municipios capitales de departamento como el de Santa Cruz
efectividad de la cooperacin. Al propio tiempo es posible
de la Sierra y tambin El Alto e instituciones del nivel meso
sealar resultados y aprendizajes.
como las prefecturas de departamento (hoy gobernaciones).

El impulso necesario. No cabe duda de que el Profoc y el
Programa de Apoyo Presupuestario (PAP) a la Secretaria
22 Correspondiente a 303.123,30, segn moneda consignada en
BEMO del proyecto.
23 Entrevistas a Guillermo Dvalos y Peter de Haan.
Nacional de Participacin Popular (SNPP) y al Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal
Gobernabilidad y
DD.HH.
31
(VPPFM), respectivamente, representaron el espaldarazo
te de la SNPP y consigui alimentar el debate poltico con
que necesitaba la municipalizacin para arrancar. El pri-
insumos tcnicos que luego fueron aprovechados en el
mero facilit la difusin de la LPP entre la poblacin y el
Dilogo Nacional de Reduccin de Pobreza y el poltico
desarrollo de actividades de informacin y reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), as
del ao 2000.

La administracin del PAP no fue fcil y la evaluacin
como el inicio de la capacitacin a los Comits de Vigi-
de sus intervenciones es poco favorable; sin embargo,
lancia. El segundo, parte del apoyo a la ejecucin de re-
su aporte fue el de mantener ciertas condiciones para
formas estructurales que encaraba el pas, definido ade-
la continuidad de la poltica y en iniciativas puntuales,
ms en el marco de la realizacin del Grupo Consultivo
como el propio encuentro gubernamental que ser
de mayo de 1994 , posibilit un conjunto de actividades
abordado ms adelante, la ejecucin de experiencias pi-
dirigidas a la construccin y ejecucin de una poltica de
loto de descentralizacin sectorial que demostraron que
fortalecimiento municipal.
era imposible propiciarlas sin la conviccin y definicin
24
El Profoc recurri a ONG para la ejecucin de sus activi-
del propio sector y la elaboracin de tres estudios de
dades y recuper, hasta cierto punto, la experiencia de
capacidades municipales, prefecturales y sectoriales26 .
vinculacin entre Estado y sociedad civil que inaugur
De haber sido considerados estos ltimos y utilizados
el Fondo Social de Emergencia (FSE), y sent adems las
oportunamente, la gestin especialmente de los mu-
bases para un mecanismo de acreditacin o certificacin
nicipios e instituciones del nivel intermedio proba-
de conocimientos y competencias que despus fue uti-
blemente hubiera tenido una fisonoma ms positiva.
lizado en actividades un tanto ms complejas por otros
Transcurridos ms de diez aos de su realizacin, una
proyectos, como el de Desarrollo de Comunidades Rura-
gran parte de sus consideraciones, lineamentos y pro-
les (PDCR) financiado por el BM y la Cooperacin Suiza al
puesta mantienen su validez.

Innovaciones y riesgos. El aspecto ms intenso de la
Desarrollo.

El PAP Holanda proporcion, en todo el sentido de la pa-
cooperacin holandesa al rea de la descentralizacin fue
labra, las condiciones para la ejecucin y continuidad de
ste sin duda, motivado no slo por los antecedentes y la
la poltica de descentralizacin, aunque se inici poco an-
experiencia previa, sino tambin por la conviccin de que
tes del cambio de la primera gestin gubernamental de
la descentralizacin se consolidaba y empezaba a mostrar
Gonzalo Snchez de Lozada, demandando del gobierno
atisbos de una poltica de Estado. Pese a ello, fue tambin
entrante una definicin clara y condiciones para su ejecu-
la etapa ms difcil; en trminos polticos, el desgaste de
cin. Esto ocurri en un encuentro gubernamental sobre
los partidos tradicionales y del sistema poltico se acele-
25
descentralizacin y participacin popular , en el marco
raba y, en trminos econmicos, no se haba conseguido
del Plan de Accin 1997-2002 de la administracin Ban-
responder a las expectativas de empleo y crecimiento, y
zer que, adems de conocer el estado de situacin del
la crisis econmica de fines de los noventa dejara al pas
proceso de municipalizacin y descentralizacin admi-
con un crecimiento menor al 1%, difcil de remontar para
nistrativa, persigui la definicin de una estrategia para
llegar al nivel promedio previo, es decir de ms del 3,5%.
su consolidacin. Aunque sta no se cumpli en buena
Quizs la paradoja de este perodo reside en que fueran
parte, el apoyo de Holanda permiti consolidar una masa
encaradas iniciativas creativas y riesgosas en un escenario
crtica de funcionarios pblicos que haban formado par-
de marcada debilidad institucional y poltica.
24 Entrevista a Carlos Hugo Molina.

25 Memoria del Encuentro Gubernamental Descentralizacin
y Participacin Popular Desafo del Plan de Accin 19972002, Ministerio de la Presidencia y Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificacin, 1998.
32
Gobernabilidad y
DD.HH.
26 Ver: Estudio de Evaluacin de Capacidades Institucionales y de

Gestin de los Gobiernos Municipales, Ministerio de Desarrollo
Municipal, 2002; Estudio de Evaluacin de Capacidades
Institucionales y de Gestin Prefectural y Estudio de
Competencias, Capacidades y Recursos Sectoriales, Ministerio
de la Presidencia, 2002.
CUADRO 3
Resultados PAP Santa Cruz

Modelo participativo de alivio a la pobreza urbana; metodologa de planificacin vecinal que inclua la identificacin de necesidades y demandas
y la organizacin y capacitacin de las unidades vecinales para encarar aqullas o conseguir que sean atendidas.
La aplicacin del modelo en 200 Unidades Vecinales (UV) y 4 distritos, y no slo en las 10 programadas en un solo distrito, lo que fue posible por
la conformacin de una red interinstitucional en la que, adems de ONG, se consigui la participacin e involucramiento de centros privados
de investigacin como el Centro de Estudios para el Desarrollo Urbano y Regional (Cedure) y pblicos como la Universidad Autnoma Gabriel
Ren-Moreno (UAGRM); a stos, el programa les permiti ampliar su conocimiento y posibilidades de trabajo e investigacin en los distritos ms
pobres y necesitados de la ciudad, con lo que especializaron y desarrollaron su capacidad institucional.
La reduccin del costo de construccin de infraestructura educativa a un tercio del presupuestado por el gobierno municipal y de otra infraestructura urbana bsica; se recurri a mano de obra con conocimientos en construccin existente en los propias UV, se promovi la generacin de
empleo y en algunos casos la constitucin de micro y pequeas empresas.
La mejora de condiciones de vida de la poblacin de los distritos mediante el acceso a la educacin de nios, nias, adolescentes y, en menor
medida, poblacin adulta; la generacin de empleo a travs de la construccin de infraestructura pblica, la capacitacin y formacin laboral de
jvenes y mujeres para mejorar sus oportunidades de insercin laboral.
El PAP Santa Cruz, del municipio de Santa Cruz de la Sierra,
es un apoyo de emergencia al entonces Viceministerio
queda como una experiencia importante no slo porque
de Planificacin Estratgica y Participacin Popular (VPE-
modific la forma de operacin de la cooperacin holan-
PP) y la Cruzada Nacional de Lucha Contra la Pobreza
desa a la descentralizacin, sino sobre todo porque abor-
(CNLCP). El primero se fij como objetivo brindar asisten-
d la problemtica urbana de una manera creativa y en
cia tcnica en inversin pblica a los gobiernos munici-
ausencia de una poltica urbana que hasta el da de hoy
pales que, tras la condonacin de deuda externa al pas,
no ve la luz. En la modalidad de cooperacin, el PAP fue
haban comenzado a recibir transferencias adicionales de
un proyecto de asistencia tcnica especializada destina-
recursos; la frmula de distribucin inclua el criterio de
do a generar un modelo que pudiese ser extendido a mu-
pobreza y la realidad mostraba que los municipios ms
nicipios de similares caractersticas en el pas y el mundo.
afectados por sta adolecan tambin de capacidades
Introdujo tambin un modelo de administracin directa
institucionales. La CNLCP inclua un programa de inser-
y direccin con el gobierno municipal de Santa Cruz, en
cin laboral de universitarios en proceso de titulacin,
el que participaban las instituciones correspondientes del
lo que represent una experiencia de vinculacin de la
gobierno central con el objetivo de que su diseo, ejecu-
universidad en la ejecucin de polticas pblicas y la ges-
cin y logros sean considerados en las polticas pblicas
tin pblica en general. Este programa dej entrever los
nacionales y en las de la propia embajada.
principales problemas de la formacin superior en Boli-
El PAP Santa Cruz buscaba resultados para los distritos ur-
via, as como su excesiva concentracin y rezago terico;
banos ms pobres del municipio a travs de un modelo
se hizo evidente la enorme brecha entre teora y prctica
de gestin vecinal participativo capaz de recoger las ne-
y la ausencia de enfoques y metodologas para dotar a los
cesidades y demandas de la poblacin, a la vez de invo-
alumnos de habilidades o competencias prcticas para
lucrarla en las prcticas de planificacin y toma de deci-
desempearse en sus respectivos campos.
siones relacionadas con la gestin municipal para mejorar
El PIM mejor el enfoque y criterios de trabajo de los Gru-
sus condiciones de vida y oportunidades. Desarroll un
pos Operativos Locales (GOL), vinculndolos por ejemplo
modelo de planificacin vecinal y de intervencin que le
a las mancomunidades municipales y precisando los pro-
permiti alcanzar y sobrepasar los resultados esperados
blemas que se presentaban en el ciclo de gestin de la
que se destacan en el recuadro de arriba.
inversin pblica municipal. Dichos problemas despus
Merecen mencin tambin el Programa de Apoyo a la
fueron recogidos, sustentados y encarados a travs de
Gestin de la Inversin Municipal cuyo antecedente
una propuesta integral que inclua un mecanismo de
Gobernabilidad y
DD.HH.
33
mercado de atencin de la demanda de asistencia tcnica
en las condiciones particularmente en los temas fiscales,
en preinversin e inversin, lo que se tradujo en el pro-
de intervenciones generales y con problemas de resulta-
grama Gespro desarrollado por la GTZ y que, como se ve
dos en los temas polticos-institucionales28.
en el Cuadro 2, representa un monto significativo de la
El compromiso del personal de la embajada y el respaldo
cooperacin holandesa a la descentralizacin: aproxima-
institucional a la poltica de descentralizacin permitieron
damente el 30% del total, incluyendo el aporte a la CNLCP
encarar desafos como el PSAC, y los otros programas ci-
del plan de emergencia.
tados, asumiendo riesgos, dificultades y frustraciones. De
El PSAC es otra iniciativa interesante y a la vez riesgosa de
esa manera se fue consolidando un proceso que necesita-
esta etapa. No slo porque fue una primera experiencia
ba de acciones para permitir su desarrollo y mejora frente
de crdito para la ejecucin de una poltica pblica como
a los cambios institucionales y constitucionales que se
la descentralizacin y porque convoc a organizaciones
empezaban a discutir en el pas. Y, aunque la descentra-
multilaterales y bilaterales para respaldarlo, sino y sobre
lizacin o, ms concretamente, la participacin popular
todo por su objetivo de establecer y hacer ms explcito
nunca fue mencionada como una reforma a ser revertida,
el papel de la descentralizacin en la reduccin de la po-
de no ser por el apoyo brindado, el proceso autonmico
breza27.
emergente hubiese perdido fuerza.
Esta forma de crdito fue importante porque intent
La apuesta autonmica. El inicio y desarrollo del debate
aplicar propuestas como el marco comprensivo general
autonmico explica que dos tercios de los programas que
de desarrollo CDF (Comprehensive Development Fra-
coinciden con este momento fuesen ejecutados por insti-
mework) del BM y su aplicacin piloto en Bolivia. Asi-
tuciones como la FAM, las GIZ (ex GTZ, Cooperacin Tc-
mismo busc poner en marcha principios como el de ar-
nica Alemana y el SNV, y que, en el caso de esta ltima, las
monizacin o apropiacin que perseguan los donantes
gobernaciones sean las destinatarias o beneficiarias, sin
despus de los grupos consultivos y declaraciones (Pars,
intervencin del ministerio cabeza de sector en la admi-
por ejemplo) que, en para el caso, adems de armonizar
nistracin de los recursos y en la conduccin de los pro-
procedimientos, deleg la verificacin del cumplimiento
gramas. La FAM se benefici en dos ocasiones del progra-
de las condiciones al Banco Mundial, quien se constituy
ma Gespro; la primera con la GTZ en la gerencia, aunque
en la nica contraparte para el gobierno.
posteriormente la entidad que asocia de los municipios
En la misma lnea, aunque del lado gubernamental, el
asumi la responsabilidad siguiendo la sugerencia de la
PSAC destaca por su concepcin integral: inclua bajo un
evaluacin de medio trmino29. La segunda vez recibi un
solo marco los diferentes temas o aspectos que corres-
financiamiento significativo destinado enteramente a la
pondan a los principales problemas y desafos que se de-
entidad; significativo, porque alcanza al 22% del total de
ba encarar en una reforma institucional como la descen-
la cooperacin holandesa para la descentralizacin en el
tralizacin y que, por lo tanto, demandaba coordinacin
periodo estudiado.
y eficiencia en las diferentes instituciones pblicas invo-
En el caso del Programa de Fortalecimiento Institucional
lucradas y liderazgo en las autoridades responsables de
(PFI), ste procur responder al escenario de transicin
su ejecucin. Por primera vez se consideraban, de manera
hacia las autonomas y, particularmente, a la legitimidad
conjunta, temas sectoriales o especializados y aspectos
de la eleccin de los prefectos y el Referndum Vincu-
fiscales, y se ponan sobre el tapete temas complejos y
lante para la adopcin constitucional de un rgimen de
diversos: indgena, gestin de los servicios, distritacin y
autonomas departamentales. Respecto al apoyo al Mi-
mancomunidades y urbes. No obstante, la evaluacin en-
nisterio de Autonomas, se cree que respondi a la nece-
contr que el programa fue ambicioso y con problemas
27 Ver: Evaluacin del PSAC-I Apoyo a la Descentralizacin, Unidad

de Descentralizacin Fiscal, Ministerio de Hacienda, 2003.
34
Gobernabilidad y
DD.HH.
28 Ibd.
29 Evaluacin de medio trmino, programa Gespro, SAXgr, FAM,
2008.
sidad de acompaar al rgano con competencia sobre el
destinado al desarrollo de capacidades y fortalecimiento ins-
proceso. El monto y el tipo de actividades propuestas en
titucional, aunque sin una propuesta clara de las competen-
el documento de valoracin del programa30, que resultan
cias que era preciso desarrollar ni de los impactos previstos.
del proyecto presentado por esa institucin a la embaja-
Los resultados normalmente se reflejaron slo en contrata-
da, confirman esta apreciacin.
cin y remuneracin de consultores como medio de ejecu-
La vigencia del rgimen autonmico debi demandar so-
cin de los recursos.
luciones un tanto ms complejas y no slo en trminos de
En la prctica, las experiencias de descentralizacin sec-
operacin, como se encuentra en el caso del Gespro en la
torial y fiscal no lograron concretarse en resultados espec-
FAM o del PFI (pronto a concluir), sino en trminos tem-
ficos. No hubo claridad en los objetivos, la estrategia y los
ticos y de poltica pblica, quizs del corte del PSAC, to-
mecanismos de evaluacin de stos. Existi una brecha im-
mando en cuenta, por supuesto, las lecciones aprendidas
portante entre la voluntad de contribuir a la gestin pblica
en ste y, sobre todo, sin incurrir en los mismos errores de
descentralizada y la verdadera capacidad de los sectores, se-
diseo y ejecucin. Desafortunadamente, no es el caso.
guida adems de severas restricciones financieras.
Es llamativo, pero la vigencia del rgimen autonmico,
yormente se impuso la lgica del desembolso antes que la
en opinin nuestra, debi demandar soluciones un tanto
coherencia de las operaciones y su gestin efectiva rumbo a
ms complejas, no slo en trminos de operacin como se
metas de impacto. Por ello mismo, se hace difcil determinar
encuentra en el caso del Gespro en la FAM o del PFI, (pronto
la influencia que tuvo en variables estructurales como alivio a
a concluir), sino en trminos temticos y de poltica pblica,
la pobreza y polticas pblicas y reforma del Estado, o deter-
quizs del corte del PSAC, por supuesto, tomando en cuenta
minar el grado o nivel de contribucin, por ejemplo, a la re-
las lecciones aprendidas en ste y, sobre todo, sin incurrir en
duccin de la pobreza o, ms concretamente, su peso en indi-
los mismos errores de diseo y ejecucin, pero, desafortuna-
cadores que muestren cambios, principalmente en cobertura
damente, no es el caso.
y acceso a determinados servicios pblicos. Sin embargo, su
En lo que toca al financiamiento de los Pases Bajos, ma-
Probablemente ste sea un indicador de la prioridad y

respaldo del Gobierno con el que cuenta esta poltica.
contribucin al proceso democratizacin fue importante. La

llegada de Evo Morales al poder presenta posiblemente el
Por lo expuesto, queda claro que la cooperacin neerlan-
mejor ejemplo de lo anotado, este hecho que no habra sido
desa result relevante; apoy polticas definidas por los distin-
posible, en gran medida, sin tomar en cuenta la participacin
tos gobiernos y la prioridad en su ejecucin, en general, guar-
popular.
d relacin con el apoyo financiero otorgado por la embajada
La efectividad de la cooperacin es siempre un tema
a los diferentes programas y proyectos para concretarlas. Re-
complejo, no slo porque implica evaluar la relacin bene-
sult adems oportuna, como reflejo del compromiso con las
ficio-costo de las intervenciones, sino tambin el impacto
reformas estatales, especialmente en los primeros aos de la
de stas. En el caso de la descentralizacin, la contribucin
participacin popular31 y, en los momentos crticos, como en
holandesa fue efectiva porque, adems de respaldar la de-
la administracin Banzer. No obstante, muchas veces parti
mocratizacin del pas y la mejora en la provisin de determi-
de supuestos errneos (voluntad poltica, sobrevaloracin de
nados servicios pblicos, acompa el desarrollo de una ins-
las normas como poltica pblica, condiciones y capacidades
titucionalidad que busca mejorar la relacin entre el Estado
institucionales para implementarlas) y debilidades en cuanto
y el ciudadano. Dos indicadores ejemplifican mejor esto lti-
a la definicin y seguimiento de resultados e impactos.
mo: la eleccin de autoridades y la transferencia de recursos a
Por ejemplo, una parte importante del presupuesto fue
los municipios que, al margen de posibles modificaciones en

su asignacin, tiene ya un carcter irreversible32.
30 Proyecto Implementacin de la Descentralizacin con

Autonoma (Emergencia corto plazo).
32 Entrevista a Peter de Haan.
Gobernabilidad y
DD.HH.
35
Esta institucionalidad naciente, a pesar de sus problemas
conjuntamente oportunidades en reas tradicionales (como
y limitaciones, renueva los esfuerzos de construccin estatal
la agropecuaria, aunque con enfoques distintos) y en otras
cuando la ciudadana sita a los municipios entre las institu-
como energa, etc.
ciones de mayor credibilidad y vota en las elecciones conside-
Parte de esta nueva lgica es la contribucin en el cam-
rando y reconociendo la importancia de la gestin local y su
po del desarrollo de conocimiento, investigacin, tecnologa
papel en la prestacin de los servicios pblicos33.
y capacidades en las ciencias sociales, requerimientos que
El crecimiento extraordinario en el pas de las trasfe-
justificaran la permanencia de la cooperacin neerlandesa
rencias a los gobiernos subnacionales y, por tanto, la dis-
para el rea de descentralizacin. Quizs el mayor reclamo en
ponibilidad de recursos de que gozan stos deja de lado el
torno de la sostenibilidad de este aporte es el no haber traba-
debate clsico de sostenibilidad y dependencia del dinero
jado con instituciones privadas y universidades, como s hizo
de la cooperacin. Pero abre paso a otro sobre el tipo de
en desarrollo productivo e incluso derechos humanos, de
cooperacin que se necesita para encarar los problemas re-
manera que los avances se sostengan y el trabajo contine.
currentes y los nuevos desafos. Por ello, quizs se est en las
Qued tambin olvidada la sociedad civil, cuando su rol
puertas de una cooperacin especializada como la que pro-
es determinante para la continuidad en la sociedad y el Esta-
porcion en su momento el PAP Santa Cruz y que plantea ya
do de una poltica como la abordada en este estudio, sobre
no la relacin de donante-receptor o beneficiario, sino una
todo frente carcter inmediatista, aunque sea legtimo, de los
de carcter ms horizontal o de sociedad para aprovechar
gobiernos34.
33 Estudios de opinin ex Corte Nacional Electoral, LAPOP

(Proyecto de Opinin Pblica de Latinoamrica) de la
Universidad de Vanderbilt, USA y Latinobarmetro.
36
Gobernabilidad y
DD.HH.
Gobernabilidad y
derechos humanos
Luego de la profunda crisis poltica en el pas, que tambin afect al Defensor del Pueblo35 (el Gobierno del MNR
bloque en 2003 la reeleccin de Romero en el Parlamento), se sucedieron en el cargo Waldo Albarracn (20032008),
Rielma Mencias (suplencia legal entre diciembre de 2008
y principios de 2010) y Rolando Villena el Primer Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional, con la misin de
trabajar para profundizar la legitimidad y credibilidad de la
institucin respecto de la defensa intransigente de los derechos humanos.
En 2009, la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE)
aprobada mediante un Referndum Constitucional cambi
la denominacin anterior por Defensora del Pueblo (DP). Los
principios originales fueron mantenidos, es decir, su independencia del Estado: pese a ser una institucin pblica, no recibe
instrucciones de los rganos oficiales. Su mbito de competencia es nacional, es decir, no circunscrita al aparato central sino a
todas las administraciones pblicas y se extiende a cooperati-
Este captulo presenta la poltica y experiencia de la coo-
vas y empresas privadas que prestan servicios pblicos.
peracin neerlandesa en materia de derechos humanos. El
La CPE precisa:
texto est concentrado en el decidido apoyo a la Defensora del Pueblo, sus avances y aprendizajes, y hace referencia
La Defensora del Pueblo velar por la vigencia, promo-
al contexto de la poltica boliviana y de la cooperacin en la
cin, difusin y cumplimiento de los derechos humanos,
materia.
individuales y colectivos, que se establecen en la Cons-
Desde la recuperacin de la democracia en Bolivia, la
titucin, las leyes y los instrumentos internacionales. La
defensa incondicional de los derechos humanos ha sido una
funcin de la Defensora alcanzar a la actividad admi-
preocupacin principalmente afincada en organizaciones de
nistrativa de todo el sector pblico y a la actividad de las
la sociedad civil. En 1994, en el marco de la Reforma Constitucional se crea el Defensor del Pueblo, entidad destinada a ve-
instituciones privadas que presten servicios pblicos.

Corresponder asimismo a la Defensora del Pueblo, la
lar por la vigencia de los derechos y garantas de las personas
promocin de la defensa de los derechos de las naciones
en su relacin con la administracin del Estado. Asimismo,
y pueblos indgena originario campesinos, de las comu-
recibe el encargo de asumir la defensa, promocin y divulga-
nidades urbanas e interculturales, y de las bolivianas y
cin de los derechos humanos. En 1998, luego de promulga-
bolivianos en el exterior.
da la Ley 1818, por el presidente de entonces, Hugo Banzer,

fue posesionada la primera autoridad, Ana Mara Romero de
Campero.
La gestin de Romero se caracteriz por la construccin de institucionalidad y por el posicionamiento de la
entidad ante una sociedad vida de canalizar demandas
y quejas, aunque en principio, como es natural, lo hiciese
con un profundo desconocimiento de los roles y funciones de aqulla.
35 El apoyo neerlands se mantuvo en el momento ms crtico:

en octubre de 2003, Ivn Zegada fue elegido Defensor
del Pueblo, producto de la designacin congresal de 2003
basada, segn la percepcin pblica de entonces, en criterios
polticos. El nombramiento suscit incluso una huelga de
hambre del personal de la entidad (El Diario ww.eldiario.net/
noticias/2003/2003_10/nt031005/4_00scd.html). La dimisin
de Zegada permiti luego, en el perodo de Carlos Mesa, que
el Congreso procediese con la eleccin del abogado Waldo
Albarracn.
Gobernabilidad y
DD.HH.
37
La Defensora del Pueblo es una institucin con autono-
La mencionada norma establece tambin, en su artculo 6
ma funcional, financiera y administrativa, en el marco de
pargrafo tercero, que los medios de comunicacin pbli-
la ley. Sus funciones se regirn bajo los principios de gra-
cos y privados debern proveerse de mecanismos internos
tuidad, accesibilidad, celeridad y solidaridad. En el ejer-
que garanticen la eliminacin del racismo y toda forma de
cicio de sus funciones no recibe instrucciones de los r-
discriminacin, en relacin a su responsabilidad de gene-
ganos del Estado (Constitucin Poltica del Estado, 2009:
rar opinin pblica conforme a la Constitucin Poltica del
Artculo 18I-II-III).
Estado. Esta disposicin fue objeto de una larga polmica

entre gobierno y medios de comunicacin, pues estos lti-
Segn la Revisin de Medio Trmino a los avances del

Plan Estratgico Institucional, realizada por el Instituto Da-
mos entendieron que se estaba atentando contra el libre y

democrtico derecho de libertad de opinin.
ns para los Derechos Humanos, la Defensora del Pueblo ha

cumplido a satisfaccin los siguientes principios de la Decla-
C.1 COOPERACIN NEERLANDESA A LA
racin de Pars36:
DEFENSORA DEL PUEBLO: UN MARCO DE

POLTICA
Independencia.
La cooperacin de los Pases Bajos en el eje de gobernabili-
Nominacin del personal y autoridades por Acta Oficial.
dad contempl el apoyo a la Defensora del Pueblo y la par-
Continuidad del personal en la entidad.
ticipacin activa en la mesa de donantes. Hay que decir que
Participacin de la entidad en redes y estructuras regio-
la poltica neerlandesa sobre derechos humanos est funda-
nales e internacionales.
Pluralismo en su composicin.
mentada en su precepto constitucional que seala con claridad el valor innegociable de aquellos:
Representacin de Organizaciones No Gubernamentales,

lneas diversas de pensamiento, universidades y expertos.
Todos los que se encuentren en los Pases Bajos sern
Al mismo tiempo, posee capacidad de asesora en los te-
tratados en casos idnticos de igual manera. No estar
mas que le competen.
permitida la discriminacin por razn de religin, creen-
Promocin y canales de informacin y de educacin de

grupos meta.
cia, conviccin poltica, raza, sexo o cualquier otro motivo

(Constitucin del Reino de los Pases Bajos: Artculo 1).
En trminos generales, en el contexto en el que ha de-
La poltica denominada Para una vida digna: Una Estra-
sarrollado sus funciones, se destaca que Bolivia firmase las
tegia de Derechos Humanos para la Poltica Exterior parte
convenciones internacionales ms importantes sobre de-
de la concepcin de que los derechos humanos son las re-
rechos humanos. Internamente, se ha producido avances
glas del juego para una sociedad en la que est permitido
en materia de derechos econmicos, sociales y culturales;
que las personas sean diferentes entre s en libertad, pero
asimismo, el pas ha avanzado en la reduccin del analfa-
iguales ante la Ley (Ministerio Holands de Asuntos Exte-
betismo y ha dado un paso significativo con la Ley 045 de
riores, 2007: V).
octubre de 2010, denominada Ley Contra el Racismo y Toda
Cuatro grandes reas concentran la mencionada poltica:
Forma de Discriminacin. Gracias a sta, el Estado protege, entre otros, el derecho humano contra toda forma de
a. La universalidad. En concordancia con la Declaracin
distincin, exclusin, restriccin o preferencia fundada en
Universal de los Derechos Humanos de 1948, la coopera-
razn de sexo, color, edad, orientacin sexual y gnero.
cin procura en esta rea que los derechos humanos rijan

para todos, siempre y en cualquier parte. Las prioridades
de poltica en esta rea son descritas como:
36 The Danish Institute for Human Rights. Defensora del Pueblo,

Plan Estratgico Institucional (2007 2011). Revisin de Medio
Trmino. Mimeo, La Paz, 2009.
38
Gobernabilidad y
DD.HH.
i. La proteccin de la vida y el cuerpo, en particular la

lucha contra todo tipo de tortura y la pena de muerte.
ii. El derecho de libertad religiosa y la proteccin de
- Apoyo clave a la institucionalidad y trabajo
las minoras religiosas. Los derechos humanos estn
de la Defensora
por encima de las diferencias entre religiones y que a
Laguna, directora de Planificacin de la Defensora del
nombre de stas no pueden imponerse limitaciones a
Pueblo, afirma que el apoyo recibido de la cooperacin neer-
la realizacin de los derechos humanos.
landesa ha sido sustancial.
iii. Derechos de las mujeres, particularmente orientados
Cuando la entidad implementaba su primer plan estra-
a combatir todo tipo de discriminacin y violencia
tgico, los pilares de su institucionalidad estaban ya cons-
contra las mujeres.
truidos y por ello el Memorndum de Valoracin para el
iv. Proteccin de los derechos de los nios, particular-
financiamiento del segundo Plan Estratgico Institucional
mente, la defensa contra todo tipo de violencia y el
(PEI) seala que la institucin ha demostrado ser una ins-
combate al trabajo infantil.
tancia profesional, dado que ha respondido con responsa-
v. Combatir a nivel mundial la discriminacin a los homosexuales.
bilidad en la ejecucin del Plan Estratgico 2001-2006 financiado anteriormente por la Embajada Real de los Pases
b. Los derechos humanos, la paz y la seguridad. En este

marco, se procura que la lucha contra el terrorismo no implique vulnerar los derechos de las personas.
Bajos, entre otros37.

En el mismo documento se pone de relieve que la entidad hubiese logrado al menos el 60% de los resultados
c. La indivisibilidad de los derechos humanos. En parti-
intermedios, en tanto que la concrecin de impactos re-
cular, fomentar los derechos civiles y polticos relaciona-
quiriese esfuerzos sostenibles, integrales y de largo pla-
dos con el desarrollo (derechos econmicos, sociales y
zo para que se pueda contribuir a la construccin de una
culturales). Se destaca el fortalecimiento de los sistemas
cultura de derechos humanos y que finalmente incidan en
nacionales para la proteccin de los derechos humanos y
cambios de comportamiento en la ciudadana y en los ser-
la concrecin de los objetivos del milenio,
vidores pblicos (Ibd.: 4).
d. La voz de los derechos humanos.

Particularmente importante en esta
Esos impactos seran fijados en la

nueva planificacin, cruzada esta ltima
a la Fundacin UNIR Bolivia (que ser
A principios del ao 2000 hicimos un

Plan Estratgico Institucional (20012006) que permiti ordenar mejor
nuestro trabajo y se fue un aporte
muy importante de parte de Holanda;
nos dio un impulso muy grande y
llegamos a una canasta de fondos a
la que se sumaron diez agencias de la
cooperacin. En forma conjunta elaboramos el reglamento de operaciones.
Esa misma forma de trabajo ha prevalecido en el segundo Plan Estratgico
(2007-2011) que fue ampliado hasta
agosto de 2012.
visto con mayor detalle en el captu-
Entrevista a Blanca Laguna, 22 de no-
ticos de violacin de los derechos hu-
lo siguiente) en cuanto al Derecho de
viembre de 2012
rea es la libertad de expresin, el

derecho a informacin y comunicacin libre y sin condicionamiento
alguno.
stos han sido los lineamientos del
trabajo de la cooperacin de los Pases
Bajos en Bolivia y estn reflejados transversalmente en varias de sus intervenciones, una de ellas, la Defensora del
Pueblo.
Mencin aparte merece el apoyo
por un cambio de gran importancia: el

nuevo texto constitucional que, por un
lado, ampliaba el mandato y por otro
contemplaba un nuevo catlogo de
derechos que, aunque indirectamente,
iban a afectar la organizacin y funcionamiento de la Defensora del Pueblo.
Asumido el nuevo desafo, se observa que los informes presentados anualmente a la Asamblea Plurinacional por
el actual defensor, Rolando Villena,
registran de manera detallada las acciones, resultados y los casos emblemmanos a los que se hace seguimiento.
Informacin y Comunicacin (DIC),

que ha procurado una relacin ms profesional y equilibrada entre el Estado, la sociedad civil y los medios de
comunicacin.
37 Embajada del Reino de los Pases Bajos. Memorndum de

Valoracin Apoyo al Plan Estratgico Quinquenal (PEQ) 20072011 del Defensor del Pueblo, mimeo, La Paz: 2007.
Gobernabilidad y
DD.HH.
39
CUADRO 4
doras y servidores pblicos. Destaca el hecho de que, segn
Casos admitidos y recursos constitucionales
cifras de la institucin, si en 2007 hubo 84 participantes de la
GESTIN
N DE CASOS
RECURSOS CONSTITUCIONALES
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (junio)
15.105
15.708
14.709
14.092
13.871
4.412
154
164
153
143
135
54
Fuente: Defensora del Pueblo.
sociedad civil, a fines de 2011 se tuvo 347, mientras que los

servidores pblicos fueron 65 en 2007 y 159 en 2011.
Otra labor destacable es la de capacitacin y atencin de
denuncias que realiza la Defensora en el marco de sus competencias, que equivale a haber dado voz en temas de derechos humanos a ms de 1.000 ciudadanos en los ltimos
aos38. Y ha trabajado, paralela e intensamente, en la formacin de promotores de los derechos humanos, la coordina-
CUADRO 5
cin de campaas masivas con medios de difusin y la incor-
Denuncias de derechos ms vulnerados (2012)
poracin de un enfoque intercultural en los mensajes.
DERECHO
N DE CASOS ASESORADOS
Propiedad
Integridad fsica, psquica y moral
Proteccin de la familia y del nio
Derechos laborales
Garantas judiciales
Peticin
Nivel de vida adecuado
Dignidad
Personalidad jurdica
Seguridad social
1.097
655
559
442
301
300
207
197
137
128
Fuente: Defensora del Pueblo.
Aunque ni la norma de creacin de la entidad ni el

mandato constitucional sobre su labor incluyen el tema de
prevencin e intervencin de conflictos sociales, la entidad ha desplegado sus esfuerzos en este campo. Laguna
explica que as ha sucedido por la solicitud y demanda
de la poblacin para mediar en los conflictos; la institucin no puede dejar de hacerlo. De hecho, la Defensora
cuenta con un sistema de seguimiento y monitoreo de la
conflictividad y, con recursos de la cooperacin, tambin
ha establecido una Unidad de Conflictos. Cabe anotar al
respecto que como se ver en el siguiente captulo la
cooperacin neerlandesa ha apoyado en el mismo tema a
Los casos admitidos (nmero de quejas) muestran una
la Fundacin UNIR Bolivia, con lo que ha creado, quizs sin
reduccin considerable en relacin con el inicio del PEI de
habrselo propuesto, un relacionamiento complejo entre
2007. En la percepcin de Laguna, esto se debe a que las de-
ambas instituciones.
mandas, en gran parte, son canalizadas a partir de entidades

- Financiamiento, un asunto difcil
especficas del rgano Ejecutivo, de manera que su procesamiento no corresponde a la Defensora. De todas maneras,
El financiamiento de la Defensora del Pueblo es todava
la cantidad es todava una sobrecarga para el personal de la
altamente dependiente de la cooperacin, tal como seala
entidad. El Cuadro 4 resume esta informacin.
Laguna:
La Defensora tambin ha identificado, entre las varias
categoras de informacin disponibles pblicamente, una es-
Se supona que el Tesoro General de la Nacin (TGN) nos
cala (anual) de los derechos ms denunciados por gestin. El
iba a dar dinero, pues sabamos que no podamos vivir de
Cuadro 5 ofrece, a ttulo de ejemplo, los datos correspondien-
la cooperacin para siempre. En el ltimo PEI, que acaba
tes a 2012, con el nmero de asesora brindada.
de terminar, inclusive se haba incorporado un incremen-
El grueso del trabajo de la Defensora se encuentra di-
to gradual de 5% del TGN. Desde el Ministerio de Econo-
rectamente vinculado con la poltica de la cooperacin neer-
ma se nos dijo que este despacho no haba firmado este
landesa en el rea de gobernabilidad. Difusin y educacin
documento, sino el Ministerio de Planificacin, y que por
ciudadana sobre derechos humanos son tareas adicionales;

ha organizado con recursos del fondo canasta eventos de
capacitacin, tanto a nivel de la sociedad civil como de servi-
40
Gobernabilidad y
DD.HH.
38 Defensora del Pueblo. Informe Ejecutivo de Resultados en el

Marco del PEI 2007 2011.Presentacin, La Paz, 2012.
tanto ste, a travs del Viceministerio de Inversin Pblica
C.2 PRINCIPALES APRENDIZAJES DE LA
y Financiamiento Externo (VIPFE), debe ver cmo conse-
COOPERACIN NEERLANDESA EN EL APOYO
guir otros recursos.
A LA PROMOCIN Y EJERCICIO DE LOS

DERECHOS HUMANOS EN BOLIVIA
En la Revisin de Medio Trmino a la ejecucin del PEI de
La defensa y el ejercicio de los derechos humanos no tienen
la Defensora del Pueblo, se anota que otro aspecto impor-
tregua. En ese sentido, la cooperacin neerlandesa ha contri-
tante es el elevado nmero de consultores, casi similar a los
buido a la canasta de fondos, pero adems ha sentado pre-
funcionarios de planta. En alguna medida, este hecho da un
sencia y criterios que son ponderados por la Defensora del
grado de incertidumbre en relacin a la estabilidad laboral
Pueblo.
en la institucin.
Una forma alternativa de ver la canasta como un mecanis-
El Informe Ejecutivo por la Defensora del Pueblo sobre el
mo efectivo es la contribucin y alineamiento de sta a prio-
PEI 20072011 destaca que la relacin entre recursos del TGN
ridades estratgicas definidas por las instituciones bolivianas.
y la cooperacin internacional ha pasado de 42% en 2007 a
La cooperacin de los Pases Bajos es particularmente va-
47% en 2011.
lorada por la Defensora debido a la coherencia de su apuesta
La Defensora ha logrado legitimar su trabajo en la pro-
por la institucionalidad de sta y tambin porque, en el inicio
mocin y ejercicio de los derechos humanos consagrados
de su relacionamiento, alent a otros cooperantes a confor-
en la CPE y es congruente con los lineamientos de la poltica
mar la modalidad de canasta de fondos, mecanismo que ha
neerlandesa en la material; sin embargo, su presencia a nivel
sido mantenido hasta la fecha. El reglamento operativo del
rural es todava dbil.
funcionamiento de dicha canasta ha contado con aportes

neerlandeses precisos.
- Una institucin reconocida
Desde otra perspectiva, la modalidad de canasta dificul-
El prestigio de la Defensora y de sus autoridades consti-
ta una medicin ms objetiva del valor creado por la coope-
tuye un importante logro. El Informe de Gestin 2011 resume:
racin holandesa. Se trata de una debilidad del mecanismo,

que ser til para la entidad y su trabajo, pero es ms comple-
Se fortaleci la imagen del Defensor del Pueblo, Rolan-
ja para cualquier agencia al momento de evaluar su contribu-
do Villena Villegas, llegando a ser considerado por la
cin a los resultados alcanzados.
Agencia de Noticias Fides como el tercer personaje del
La ayuda ha mantenido un enfoque integral y flexible, se
ao, por detrs de Adolfo Chvez (Presidente de laCon-
ha incorporado y alineado a las propuestas programticas
federacin de Pueblos Indgenas de Bolivia, CIDOB) y por
nacidas en el seno de la propia institucionalidad boliviana.
Fernando Vargas (Presidente de los Pueblos del Territo-
La calidad del relacionamiento es, tambin en este caso, al-
rio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure, TIPNIS).
tamente ponderada.
Esto indica que el trabajo desarrollado por la institucin
La eficiencia de la cooperacin, medida en trminos del
est siendo valorado por la poblacin (Defensora del
impacto de las actividades financiadas y el oportuno des-
Pueblo, 2011: 12).
embolso de recursos para la canasta, es evidente y esto se

manifiesta en su presencia en circunstancias clave para la
La empresa de estudios y encuestas IPSOS indic en 2011
construccin institucional. Sin embargo, el hecho de asignar
que, desde la percepcin ciudadana, la Defensora del Pueblo
recursos a dos instituciones en el mismo tema (partiendo de
se situaba en el primer lugar de las instituciones que defien-
un supuesto de buena coordinacin), puede terminar debili-
den los derechos humanos en el pas. En octubre de ese ao,
tando el sistema institucional en su conjunto. Es el caso del
segn IPSOS y el peridico Pgina Siete, la entidad superaba
respaldo, en cuanto a transformacin de conflictos, de la De-
en la valoracin ciudadana incluso a la Iglesia Catlica y a la
fensora y de la Fundacin UNIR. La leccin de esto ltimo es
Comisin Permanente de Derechos Humanos en Bolivia (P-
que es mejor es concentrar y alinear la ayuda a la entidad que
gina Siete, noviembre 6 de 2011).
tenga el mandato ms directo. Cabe tambin sealar que el
Gobernabilidad y
DD.HH.
41
financiamiento alcanz a otras actividades de ambas institu-
datos al nuevo marco constitucional. A decir de la directora
ciones. Una estrategia ms efectiva hubiera contemplado la
Laguna, la ley de 1998 ha quedado corta frente al accionar
medicin de los efectos intangibles que tienen las decisio-
de la entidad. sta ha planteado un proyecto de ley en este
nes de financiamiento paralelo.
sentido, cuyo anlisis y tratamiento corresponden al rgano
La dbil llegada de la entidad al nivel rural disminuye el im-
Legislativo.
pacto conseguido. Sin embargo, los cimientos para que esta
Una ventana de oportunidad podra resultar de esa nece-
cobertura sea alcanzada han sido construidos y su nuevo Plan
saria discusin, de manera que se aclare el rol de la entidad
Estratgico focaliza en ello gran parte de sus expectativas.
respecto de la conflictividad social y la definicin del financia-
La sostenibilidad se verifica en una institucin que ha
miento que haga sostenible el trabajo institucional.
logrado legitimidad su accionar en tiempos polticamente
La independencia de la Defensora del Pueblo ha sido
complejos. Como materia pendiente queda la asignacin
crucial desde su inicio. Esta cualidad le ha permitido pronun-
de recursos suficientes por parte del Estado boliviano, que
ciarse pblicamente sobre asuntos sensibles (por ejemplo, en
permita financiar actividades y la labor de personal tcnico
el caso de la violenta intervencin oficial contra una marcha
especializado en funciones de lnea; de lo contrario, la tarea
de pobladores del TIPNIS que se oponen a la construccin de
se ver significativamente reducida una vez que se produzca
una carretera por el parque, o en las violaciones de derechos
la salida de la cooperacin. Probablemente, una estrategia
humanos en las Fuerzas Armadas), lo que en ocasiones no
de financiamiento incremental por parte del TGN para la se-
pocas ha generado una corriente de crtica negativa del ac-
gunda canasta (considerando la experiencia de la primera),
cionar institucional y de la figura del defensor Villena. Estado
hubiera sido recomendable para una salida con mayor sos-
y sociedad boliviana requieren reflexionar sobre la contri-
tenibilidad . La gestin del conocimiento y la medicin de
bucin fundamental a la democracia y al estado de derecho
una estrategia realista en este sentido resultan los eslabones
que hace la institucin. An ms: esa reflexin podra formar
dbiles de la cooperacin.
parte de las reformas normativas necesarias que garanticen la
39
La flexibilidad de la ayuda, normalmente reconocida por
independencia de la institucionalidad de la Defensora.
las contrapartes, deja otra leccin: tal cualidad no lo es todo,
La apuesta por la universalidad de los derechos huma-
se requera tambin de cierta firmeza y de la ya mencionada
nos y la construccin de una cultura basada en stos ha
estrategia de financiamiento incremental como condicin
constituido un sello del aporte de los Pases Bajos en Bolivia.
para viabilizar la ayuda neerlandesa.
El pas ha dado algunos pasos significativos y ahora el reto
La agenda de la Defensora del Pueblo est repleta de desafos; quizs el ms importante es la adecuacin de sus man-
39 Al respecto, es preciso sealar que tanto la Defensora del

Pueblo como el grupo de cooperantes han sostenido reuniones
con el Ministerio de Economa y Finanzas.
42
Gobernabilidad y
DD.HH.
es no slo mantenerlos, sino profundizarlos a la luz de las

experiencias logradas.
Fue y es an ms pertinente en este momento destacar

el rol de las instituciones y de la institucionalidad en un contexto de economa poltica. Scartascini y Tomassi, del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) sealan puntualmente:

As como las instituciones, en cuanto conjunto de reglas

que regulan la interaccin y afectan los incentivos de los
actores importan, nuestra evidencia se ha ido acumulan-
Gobernabilidad y
desarrollo institucional
do respecto de que las capacidades de las instituciones

determinan los resultados de las polticas (Scartascini y
Tomassi, 2012: 2).
En la cooperacin para la gobernabilidad democrtica, el
tema de las capacidades institucionales fue recurrente en la
agenda de transformaciones estatales. Esas capacidades han
requerido un marco de institucionalizacin, tal como complementan los autores citando a Rhodes, Binder y Rockman:
Este captulo presenta brevemente la evolucin de la discu-
El trmino institucin se aplica comnmente a los hbi-
sin internacional sobre la importancia de las instituciones y
tos y costumbres relevantes en una sociedad, as como
la institucionalidad en un marco de gobernabilidad democr-
tambin a las formas particulares de organizacin de los
tica. Y tambin describe la trayectoria de transformaciones
gobiernos y la burocracia. En particular, el concepto de
institucionales, con el acento en aquellas que han sido apo-
instituciones polticas se refiere al conjunto de reglas del
yadas por la cooperacin de los Pases Bajos.
juego constitucionales y electorales que definen lo que
Como se ha visto en el punto b, la gobernabilidad tiene una
los diferentes actores polticos pueden hacer. El trmino
relacin directa con la calidad institucional. Daniel Kauffmann,
tambin se aplica a ciertas organizaciones formales de
del Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute), la define
gobierno, tales como el Poder Legislativo, la Administra-
de manera general como las tradiciones e instituciones me-
cin Pblica, etc. La institucionalizacin es una propiedad
diante las cuales la autoridad en un pas es ejercida40.
de algunos sistemas de interaccin que se asocia con un
Ya desde la dcada de los noventa se haba puesto de manifiesto la importancia de las instituciones como factor de de-
mayor reconocimiento y formalizacin de ciertas maneras de tomar decisiones y hacerlas cumplir (Ibd.: 3).
sarrollo econmico y social; quizs la argumentacin ira en

contrapunto de las reformas tecnocrticas impulsadas hasta
D.1 LA LNEA DEL TIEMPO DE LA
entonces en Latinoamrica como consecuencia de las crisis
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA
fiscales. El rol de la poltica y de los actores polticos so-
(1988-2012)
bre la hechura de las polticas pblicas comenz a ser desta-
A finales de los ochenta, la economa del pas se haba es-
cado, en particular sobre aqullas de corte ms econmico.
tabilizado, superada la turbulenta hiperinflacin que condicion la propia gobernabilidad de la gestin encabezada
por Hernn Siles Zuazo, la primera del periodo democrtico.
40 Kauffmann, Daniel. Governance, Democracy, Corruption

& Development: Latin American Empirics in International
Comparative Perspective. Lecture at the Free University of
Amsterdam, as part of SIDs Netherlands Lecture Series.
Amsterdan, May 14 th, 2007.
Posteriormente, en julio de 1990, fue promulgada la Ley 1178

(Safco), referida a los Sistemas de Administracin y Control
Gubernamentales, que regula el funcionamiento del manejo
pblico.
Gobernabilidad y
DD.HH.
43
En los noventa el pas decidi pasos importantes para
Entre 2004 y 2009, el Programa Integral Anticorrupcin
fortalecer las capacidades de la administracin del Estado, a
fue implementado y dio, de alguna manera, continuidad
la vez de fortalecer las instituciones democrticas. La prime-
institucional a las polticas previas. La Poltica Nacional de
ra accin de institucionalidad democrtica fue fundamental
Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, aprobada por el
y estuvo referida a colocar los cimientos de la democracia.
presidente Evo Morales en 2007, ratific la importancia de ge-
Tal como seala el ex Presidente de la entonces Corte Nacio-
nerar una cultura de servicio pblico, transparencia, gestin
nal Electoral en el discurso de inauguracin del ao electo-
por resultados y rendicin de cuentas en el sector pblico.
ral de 2008:
La nueva CPE, aprobada en enero de 2009, gener nuevos mandatos institucionales en el marco del Estado Pluri-
Garantizar la independencia de la Corte Nacional Electo-
nacional. En ella est ratificada la necesidad de construir la
ral ha constituido para Bolivia uno de las principales con-
(esquiva) carrera funcionaria en el sector pblico y orientar
quistas de estos 25 aos de democracia. Con la eleccin
ste bajo principios, entre otros, de integridad, resultados y
de un organismo electoral imparcial en 1991 se abri
transparencia.
una etapa nueva: la ciudadana comprendi muy bien
Pese a los intentos desarrollados a lo largo de ms de veinte
los beneficios de un organismo independiente, apega-
aos, la construccin institucional para la gobernabilidad de-
do nicamente a las leyes, sin subordinacin a ningn
mocrtica en el pas sigue siendo una asignatura pendiente.
partido, capaz de asegurar la transparencia de los resul-
La debilidad de las instituciones pblicas (con pocas excepcio-
tados; las organizaciones polticas tambin entendieron
nes) persiste porque, quizs y en parte, los supuestos muchas
que resignar unas parcelas de poder para contar con
veces concentrados en reformas de carcter tecnocrtico no
elecciones limpias corresponda, no slo a una visin de
consideraron los incentivos que definen el comportamiento
una nacin institucionalizada, sino representaba un pre-
de los decisores. El modelo de gobernabilidad haba tomado
cio finalmente bajo que les permita concentrarse en las
la administracin pblica como permanente objeto de nego-
campaas proselitistas sin inquietarse por el comporta-
ciacin entre quienes, por fuerza de la representacin poltica
miento del rbitro.
en el entonces Congreso Nacional, se vean obligados a pactar

para gobernar. Adicionalmente, la maduracin de las reformas
En 1995, en el marco de las polticas emprendidas por el
emprendidas no suele cosechar resultados rpidos (tal como
gobierno de entonces, fue creado el Sistema de Regulacin
fue descrito en el punto b), lo que a su vez gener una suerte
Sectorial (Sirese), los Sistemas Nacionales de Planificacin e
de reinvencin permanente de las instituciones alineadas a la
Inversin Pblica (Sisplan y SNIP) y luego aquellas normas
visin de las autoridades de turno.
relacionadas con los sistemas operativos de la Ley 1178. Las
En ese contexto casi repetitivo, la cooperacin neerlan-
disposiciones destinadas a regular esos sistemas demoraron
desa ha sido una aliada de Bolivia para acompaar las refor-
en completarse siete aos, lo que de alguna forma reflejaba
mas, introducir elementos al debate y la reflexin, as como
el padrinazgo y las prcticas clientelares que caracterizaron
prcticas innovadoras por ejemplo, los fondos canasta ya
el manejo de la administracin pblica, a lo que hay se su-
descritos para asegurar resultados de manera coordinada.
mar la precariedad de las finanzas pblicas para emprender
El Grfico 2 resume el volumen de contribuciones financieras
reformas clave.
para apoyar la construccin de instituciones democrticas en
En 1999, luego de 32 aos desde que se formulase el
el pas.
mandato constitucional respecto del rgimen de carrera en
Si hay una leccin aprendida en este campo, probable-
el sector pblico, fue promulgada la Ley del Estatuto del Fun-
mente sea que el xito en el acompaamiento a los esfuerzos
cionario Pblico. Entre 1999 y 2003, el efecto de la citada nor-
para mejorar la gobernabilidad est reflejado ms en la di-
ma permiti incrementar el nmero de servidores pblicos
mensin de procesos, pero que se requiere de una inversin
de 400 a 1.366.
sostenida en el desarrollo de capacidades institucionales.
44
Gobernabilidad y
DD.HH.
GRFICO 2
Desembolsos 20002012 en
desarrollo institucional y
democracia
Desarrollo Institucional
42,794,378
PRI 11,914,264
CNE, Democracia
12,949,565
Fuente: Elaboracin Propia en base a

informacin proporcionada por Embajada
del Reino de los Pases Bajos
poner en marcha instituciones constitucionales tales como el
D.2 APRENDIZAJES EN DESARROLLO

INSTITUCIONAL Y LUCHA CONTRA
Consejo de la Judicatura, el Tribunal Constitucional y la De-
LA CORRUPCIN
fensora del Pueblo.
La poltica de la cooperacin de los Pases Bajos tuvo como
El PNI dio lugar al Programa de Reforma Institucional (PRI),
premisa el mejoramiento de la eficacia, legitimidad y trans-
con apoyo de la cooperacin multilateral (del Banco Mundial),
parencia del aparato institucional. En tal sentido, vale la pena
y de la bilateral, con el apoyo de los Pases Bajos. La reforma
abordar los aprendizajes relacionados con el Programa de
era muy ambiciosa (aun cuando slo se concentr en el nivel
Reforma Institucional y el Programa Integral Anticorrupcin.
central de gobierno) y procur hacer transformaciones insti-
Transcurridos ms de media dcada de los noventa y el
tucionales tanto verticales (es decir al interior de las estruc-
quinto perodo constitucional, este ltimo bajo la batuta de
turas de las entidades pblicas segn sus correspondientes
Hugo Banzer Surez, la necesidad de enfrentar de manera in-
marcos) como horizontales (comunes a todas las entidades).
tegral y con mayor efectividad la lucha contra la corrupcin era
La reforma institucional implement cambios importan-
ya ineludible. Quedaba claro que tal lucha era un mecanismo
tes en el funcionamiento de las entidades piloto, es decir
no slo para lograr un Estado ms responsable y transparen-
aquellas que haban sido priorizadas, como el Ministerio de
te en sus intervenciones, sino tambin como seal poltica de
Justicia y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
la intencionalidad para combatir la pobreza y la inequidad,
(cuya importancia en el proceso de reformas se haba consi-
situaciones agravadas, entre otros factores, precisamente por
derado sustancial), y que daban, en algunos casos, continui-
los niveles de corrupcin. Se haba estimado que entre 1990 y
dad y profundizacin al trabajo del viejo Programa de Servi-
1997, sta se haba llevado de las arcas del Estado ms de 1.000
cio Civil (PSC). ste haba contribuido a crear algunas islas de
millones de dlares, y que entre 1994 y 2004, la Contralora ha-
integridad, es decir, ciertas reas del Poder Ejecutivo en las
ba girado cargos contra cerca de 9.000 personas por un dao
que la meritocracia o el ingreso al servicio pblico se haba
41
econmico de aproximadamente 100 millones de dlares .
dado a travs de un concurso pblico y competitivo de califi-
El Gobierno propuso entonces el Plan Nacional de Integri-
caciones profesionales y experiencia. El PRI logr trascender
dad (PNI), concebido como la Estrategia Boliviana de Lucha
el concepto de isla, hacia un sistema ms coherente de en-
contra la Corrupcin y Desarrollo Institucional. Esto supuso
tidades con funcionarios de carrera: ms de 240% de incremento de personal incorporado, en relacin con lo que haba
alcanzado en aos previos el PSC.
41 UDAPE: Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza: Informe

de avance y perspectivas. La Paz Bolivia. Diciembre de 2002.
Citado en: Delegacin Presidencial Anticorrupcin, Mdulos
de capacitacin normativa: participacin democrtica y
gobernabilidad, requisitos para la lucha contra la corrupcin. La
Paz, Bolivia. Septiembre 2004.
En contrapunto, la reforma soport problemas estructurales, principalmente de orden poltico. Alberto Leytn, ex
ministro de la Presidencia y artfice clave del programa, dice
que un esfuerzo de esta naturaleza implicaba menos man-
Gobernabilidad y
DD.HH.
45
Servicio de Impuestos Nacionales (SIN).
considerable de recursos externos, el
Lo que se intent con el PRI fue una

proyeccin gradual de la institucionalidad a partir de una realidad muy concreta, como era el modelo de gobernabilidad poltica que tena entonces
el pas y en el cual primaba la negociacin, con la administracin pblica
como objeto de esa negociacin. El PRI
busco reemplazar ese modelo por otro
en el que las instituciones fueran un
poco ms independientes.
programa estaba muy condicionado.
Entrevista con Alberto Leytn, 19 de
El Grfico 3 retoma el caso del SIN
La sostenibilidad financiera de las refor-
noviembre de 2012
y muestra, a ttulo de ejemplo, la evo-
zanas para los mismos comensales42 y

que por tanto las resistencias no se dejaron esperar.
Con un sistema poltico fragmentado y frecuentemente motivado por la
captura de la administracin del Estado, una carrera administrativa incipiente, sistemas de control poco efectivos,
escasa orientacin de la gestin pblica hacia resultados y una dependencia
mas (en particular aqullas vinculadas
En buena parte, el proceso comenz

con un programa del BID y no fue sino
hasta 2002 cuando el PRI tuvo una presencia mucho ms activa. Por el lado
del Servicio Nacional de Aduana (SNA),
el PRI logr avances parciales (por
ejemplo, en el rea normativa) aunque
con menor efectividad en el campo de
la institucionalizacin de puestos de carrera.
lucin del volumen de recaudaciones
con el servicio civil) tambin se constituy en una real vulne-
(como porcentaje del Producto Interno Bruto), que ha mante-
rabilidad del programa. En 2005, luego de la ms profunda
nido una tendencia creciente en los ltimos aos.
crisis poltica y social vivida en Bolivia desde el retorno de su
A lo largo del proceso, segn Leytn, la cooperacin neer-
an joven democracia, el PRI concluy, cuatro aos antes de
landesa aport calidad y fue un interlocutor de contenido que
lo previsto, y las reformas emprendidas fueron desbaratndo-
acompa adecuadamente la discusin temtica y los avances
se en los aos siguientes.
y problemas del PRI. El aporte fue, aclara, no slo financiero,
Bolivia inici un nuevo y profundo ciclo de transformacio-
sino tambin intelectual: Fue una cooperacin de vanguardia,
nes a partir de enero de 2006. En medio de muchos cambios,
ellos tomaban ms riesgos de los acostumbrados (y ah est)
algunas semillas que haban sido plantadas por las reformas
por ejemplo, su disponibilidad a apoyar programas, recono-
anteriores germinaron:
ciendo el liderazgo del gobierno, apoyando bolsas comunes y

adaptando sus reglas internas. Fue una de las pioneras.
a. La transparencia como poltica de Estado continu y se

profundiz durante los sucesivos gobiernos.
A pesar de que el PRI no alcanz las metas propuestas, la

cooperacin neerlandesa fue eficiente pues ejecut el finan-
b. La nueva CPE recogi varios de los principios de la Ley del
ciamiento comprometido. Sin embargo, cabe anotar que la
Estatuto del Funcionario Pblico y ha generado la necesi-
relacin entre el costo y la efectividad pudo ser ms ptima si
dad de actualizar la Ley del Estatuto del Funcionario P-
se hubieran hecho lecturas del difcil contexto poltico en el
blico con una Ley del Servidor y Servidora Pblica que sea
que se desarrollaba el programa43.
compatible con los principios establecidos en la marco

del Estado Plurinacional.
La efectividad ligada a la incidencia de la cooperacin

muestra que slo algunas de las transformaciones clave se
c. Las Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas de los ser-
mantuvieron. La cooperacin apost por una profunda re-
vidores pblicos se ha convertido en una rutina. En con-
forma en la administracin pblica, pero el tiempo de ma-
trapunto, no hay evidencias de seguimiento efectivo a la
duracin fue claramente insuficiente. En buena parte, dicha
informacin contenida en dichas declaraciones.

d. Un caso de xito particular es la institucionalizacin del
42 Repblica de BoliviaMinisterio de la Presidencia. La Poltica de

Desarrollo Institucional y Modernizacin del Estado en Bolivia.
Presentacin efectuada por Alberto Leytn, ministro de la
Presidencia en mayo de 2002.
46
Gobernabilidad y
DD.HH.
43 Es tambin justo afirmar que el PRI contempl un Sistema de

Evaluacin de Resultados (Siser), iniciativa que tuvo avances
importantes, aunque insuficientes al momento de decidirse su
discontinuidad. El Siser no prevea el anlisis de las variables
crticas de la gobernabilidad y se concentraba mayormente en
aspectos tcnicos, financieros y administrativos de la gestin
pblica.
GRFICO 3
Recaudaciones del SIN (en % del PIB) 1996 - 2009

25
20
Sostenibilidad e Institucionalidad - Gobierno de Evo Morales

Conclusin PRI - Gobierno de Eduardo Rodrguez
15
Reforma ms intensa - Gobiernos de Jorge Quiroga y Snchez de Lozada

PRI - Gobierno de Hugo Banzer
10
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin Propia en Base a

informacin de Pereira, Rodney, et al (2012)
2009
reforma no tuvo la respuesta poltica que era absolutamente

esencial para su continuidad y ajuste.
b. No obstante que ya se haban producido diagnsticos

respecto a esta problemtica, resultaron insuficientes en
En 2004, en pleno debilitamiento del PRI y durante el Go-
la medida en que no se lleg a contar con una lnea de
bierno de Carlos Mesa, la agenda pblica volvi a poner su
base respecto de las capacidades institucionales de las
atencin en la lucha contra la corrupcin, problema no supe-
entidades ejecutoras.
rado pese a los esfuerzos anteriores. Se opt por formar un
c. La gestin de conocimiento y sistemas de monitoreo fue-
nuevo PIA que focalice su accionar en el fortalecimiento de
ron eslabones dbiles en el proceso mismo de ejecucin.
capacidades de las entidades directamente vinculadas con la
d. Hubo quizs demasiadas instituciones involucradas, sin
problemtica.
Ese programa cont para su diseo con el apoyo conceptual de la cooperacin de los Pases Bajos y fue el primer intento prctico de involucrar en la iniciativa al Poder Judicial;
que el programa lograra conectar con las especificidades

de cada una.
e. La apropiacin fue dbil y el marco institucional continu
siendo frgil.
se apuntaba al frente estructural de la corrupcin y a sus efectos en la percepcin ciudadana. Se involucr a la Delegacin
El enfoque tambin result insuficiente en la medida en
Presidencial Anticorrupcin, el Ministerio Pblico, la Contra-
que trabaj ms sobre el efecto que sobre la causa, es decir,
lora General de la Repblica y la Unidad de Investigaciones
criminalizacin de la corrupcin antes que enfrentamiento
Financieras. Fue ejecutado hasta 2009.
de sus races (enfoque punitivo).
En el nuevo marco institucional, iniciado en 2006, el Vice-
El PRI anterior y las reformas en el servicio civil haban de-
ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin
mostrado la importancia del sistema de incentivos para los
posteriormente ministerio se convirti en un actor crtico
actores polticos. Este anlisis no fue apropiadamente valo-
para profundizar y ajustar el programa.
rado. Por ejemplo, si bien se identific la fragilidad de la insti-
Pese a su carcter integral, el PIA capitaliz poco la ex-
tucionalidad de la Delegacin Presidencial Anticorrupcin, el
periencia del Programa de Reforma Institucional. Si una for-
supuesto de sostenibilidad estuvo basado ms en la esperan-
taleza de diseo de ste era el enfoque multiactor (aunque
za que en los hechos de su continuidad en futuros gobiernos.
con debilidades en la coordinacin), en ste hubo obstculos
La sucesin de cambios en la administracin gubernamental,
clave:
entre 2004 y 2006, limit los probables impactos.
a. La ausencia de entidades relacionadas con la temtica,
Los resultados ms importantes, por ejemplo en la cons-
principalmente el Poder Judicial al que se procur involu-
truccin de capacidades e informacin para la lucha contra la
crar sin xito.
corrupcin, fueron logrados entre las gestiones 2007 y 2008, lo
Gobernabilidad y
DD.HH.
47
que coincide con el trabajo desarrollado por el Viceministerio
Juan Carlos Cruz, director de Planificacin del Ministe-
de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, dependiente
rio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin, destaca
del Ministerio de Justicia44. La decisin poltica de llevar ade-
que la simple presencia de las Unidades de Transparencia
lante un proceso institucionalizado de lucha contra la corrup-
han generado mayor solidez en el trabajo. Y las rendiciones
cin, posiblemente tenga que ver con esos logros. El viceminis-
de cuenta en el sector pblico se incrementaron de manera
terio trabaj en la Poltica Nacional de Transparencia y Lucha
considerable: en 2007 eran 75 las entidades que cumplan, en
contra la Corrupcin, cuya implementacin piloto se inici en-
tanto que a fines del 2011 fueron ms de 300.
tonces y cuya aprobacin se produjo en julio de 2009 a travs

del Decreto Supremo 0214 del presidente Evo Morales.
La poltica gener un nuevo aire para enfrentar la corrupcin porque fue definida como prioridad de la nueva
El valor del trabajo de la cooperacin neerlandesa, adems de su flexibilidad y apoyo en momentos cruciales (como
la transicin de viceministerio a ministerio), fue el trabajo integral, destaca el Director de Planificacin.
gestin gubernamental. La delegacin anterior, cuya insti-
Otro aspecto valioso es la vocacin de continuidad, con
tucionalidad fue dificultosa, ahora se integr a la estructura
la certeza de que la corrupcin y falta de transparencia en la
del Poder Ejecutivo y, al mismo tiempo, parti de una base
administracin de la cosa pblica terminan afectando la esta-
distinta al incorporar la participacin ciudadana en el proce-
bilidad y legitimidad de la democracia.
so y sealar una visin explcita hacia la Gestin por Resul-
Se puede concluir que la cooperacin ha sido congruen-
tados y la Rendicin Pblica de Cuentas. Cabe recordar que
te con su poltica y sus principios, y eficiente y flexible para
si bien estos elementos haban sido discutidos ya a raz de la
adaptarse a las condiciones cambiantes del contexto.
Ley 1178, se haba carecido de un mecanismo efectivo para
La efectividad, en cambio, es aun compleja y difcil de
su implantacin. La poltica incidi tambin en el derecho al
conseguir. La experiencia internacional seala que institu-
acceso a informacin pblica y la obligacin de implemen-
cionalizar prcticas de transparencia en el sector pblico,
tar cdigos de tica en las instituciones. La nueva CPE incor-
incluso en pases con mayor grado de desarrollo relativo, es
por, en su cuarto captulo, varios elementos afines, entre
una tarea compleja: Incluso en un pas prspero y rico en
ellos, la obligacin de rendir cuentas y de prestar declara-
datos como es Estados Unidos, ha resultado muy difcil de-
cin jurada de bienes y rentas, antes, durante y despus del
sarrollar mecanismos de rendicin de cuentas (Fukuyama,
45
ejercicio del cargo .
2004: 72).
La materia pendiente en la implementacin de la poltica resi-
En Bolivia persisten configuraciones imperfectas de
de principalmente en la sancin penal a los actores pblicos rela-
responsabilidad por resultados en el sector pblico. As
cionados con casos ms contundentes de corrupcin. Es un pro-
por ejemplo, si bien se han multiplicado las audiencias
ceso que se pinta an largo y complejo.

Entre las reas destacadas para la
implementacin de la poltica, a las
que aport la cooperacin de los Pases Bajos, figura la conformacin de las
Unidades de Transparencia (UT) en el
rgano Ejecutivo. A finales de 2012 se
contaba con 106 UT.
pblicas de rendicin de cuentas, la
El Ministerio se vio muy apoyado por la

Cooperacin Holandesa, por ejemplo,
en las Unidades de Transparencia, su
creacin y desarrollo de capacidades,
asimismo plasmar y poner en prctica
la Poltica Nacional de Transparencia.
calidad de estas medidas, desde su
Entrevista con Juan Carlos Cruz, 14 de
quizs sea lo ms institucionalizado,
diciembre de 2012
subsiste a pesar de los esfuerzos rea-
orientacin hasta los resultados y

desempeo institucional que sean
relevantes para la planificacin nacional y sectorial, constituye un eslabn
frgil. La debilidad institucional, que
lizados. Recientemente, el peridico

44 En febrero de 2009, el Decreto Supremo 29894 cre el Ministerio
de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin sobre la base del
equipo viceministerial.
45 Estado Plurinacional de Bolivia, Constitucin Poltica del Estado,
Art. 234 -3. Enero de 2009-
48
Gobernabilidad y
DD.HH.
de circulacin nacional Pgina Siete, ha sealado, recurriendo a datos de la empresa encuestadora IPSOS, que la
corrupcin es el principal problema que enfrenta Bolivia
en la actualidad:
La reciente encuesta de IPSOS elaborada en exclusiva
donde nadie va: sa es la mejor energa. Testimonio de
para Pgina Siete revela que el 31% de la poblacin consi-
Jess Bolaos extractado del video Cmo votan los boli-
dera que los actos irregulares en la administracin pbica
vianos, producido por la Corte Nacional Electoral sobre
son el principal inconveniente en el pas. Mientras tanto,
las elecciones de 2005, con el auspicio de la Embajada del
29 de cada 100 personas afirmaron que la falta de seguri-
Reino de los Pases Bajos.
dad en las calles es el mayor dilema que enfrenta Bolivia.

En tercer lugar de la lista aparece el narcotrfico (17%). La
Una de las contribuciones probablemente ms signifi-
economa y el desempleo ya no preocupan: la corrupcin
cativas, que hacen patente el apoyo decidido de la coope-
es el principal problema (Pgina Siete. Suplemento Ideas,
racin neerlandesa a la democracia boliviana, es el trabajo
enero de 2013. Pg. 7).
con la Corte Nacional Electoral, hoy Tribunal Electoral Plurinacional (OEP).
Una preocupacin ms, para cerrar este acpite, est
Como en otras experiencias, la integralidad del proce-
vinculada con la sostenibilidad financiera. Sin un servicio ci-
so y su enfoque sistemtico constituyeron singular valor. La
vil institucionalizado y en funcin en la totalidad del sector
cooperacin se concentr en apoyar experiencias previas de
pblico, las entidades estatales en todos sus niveles han
la CNE, las que luego seran sistematizadas en un ambicioso
incrementado las consultoras de lnea financiadas en parte
plan diseado para profundizar reas crticas.
por la cooperacin internacional. Vale recordar que la susti-
Tal como afirma la ex Directora de Planificacin de la
tucin de esas consultoras fue justamente el cimiento para
CNE, la estrategia institucional procur implementar ejes
la creacin del Programa de Servicio Civil a principios de la
ya trabajados por la entidad. Se apuntaba, por una parte,
dcada de 1990. Los esfuerzos que ha hecho el pas en mate-
a dar soporte a los procesos electorales que, como seala
ria de desarrollo institucional y lucha contra la corrupcin han
el expresidente de la CNE, Salvador Romero Ballivin, se
sido mayormente financiados con recursos externos, parte de
haban constituido en la genuina va boliviana para ir so-
ellos ayuda neerlandesa.
lucionando los conflictos46 . La institucin se vio, por tan-
La sostenibilidad parte de una decisin poltica que no
to, en todo momento obligada a generar procesos tcnica-
ha podido ser asegurada en la larga cronologa de reformas
mente impecables para mantener su credibilidad y su rol
emprendidas. El momento econmico actual del pas (vis-
como rbitro imparcial en dichos procesos. Es importante
to como una ventana de oportunidad para una poltica de
rememorar, al respecto, que en 1991, una vez logrado el
gestin pblica) podra sentar las bases de una institucio-
acuerdo de institucionalizacin de la CNE, el pas fue actor
nalidad de largo plazo, al menos en sectores prioritarios,
de cuatro comicios nacionales en nueve aos (1993-2002),
optimizando la calidad, remuneracin y composicin del
en tanto que en el quinquenio comprendido entre 2004 y
funcionariado pblico segn las necesidades del Estado
2009 hubo dos elecciones (2005 y 2009) y tres referendos
Plurinacional. Los casos del SIN y, en alguna medida, el Ser-
de carcter nacional: Gas, 2004; Revocatorio, 2008 y Cons-
vicio Nacional de Aduanas, constituyen ejemplos de xito
titucional, 2009.
as sea relativos de que en el pas es posible alcanzar

resultados en esta materia.
La CNE ocup un rol central que legitim su actuacin a

partir de la credibilidad ciudadana en los procesos electorales. Muestra de ello, seala Romero, es el nivel de confianza
D.3 APRENDIZAJES EN EL FORTALECIMIENTO
en la Corte Nacional Electoral que en 2006 fue considerada
DE LA CORTE NACIONAL ELECTORAL
la segunda entidad ms confiable despus de la Iglesia Catlica.
Deben ser unas diez o doce veces que estoy cruzando

el salar (de Uyuni); es un viaje pesado, pero el propio
trabajo, la satisfaccin de llegar a un lugar, el hecho de
cumplir el deber que se nos ha dado, el ir hasta lugares
46 Entrevista efectuada a Salvador Romero Ballivin el 14 de

noviembre de 2012.
Gobernabilidad y
DD.HH.
49
La modernizacin del Registro Civil era un segundo componente que

daba continuidad a los esfuerzos iniciados por la CNE. El nfasis se puso en
dar inicio a campaas y crear las condiciones para llevar el registro, que da
Cremos que una forma de ordenar el

accionar de la CNE era haciendo un
plan estratgico y entonces se trabaj
con todas las cortes departamentales;
fue muy participativo y muy consensuado.
fe a la ciudadana, a los sectores ms
se encuentran los bolsones de indocumentados. En la gestin se trabaj en

los departamentos de La Paz, Cochabamba, Potos y Tarija, consiguiendo
inscribir a ms de 35.000 personas ()
Si a estos datos se suma el trabajo cum-
Entrevista a Wilma Palenque, 14 de
plido desde 2004, totalizando alrede-
noviembre de 2012
dor de 130.000 registrados en ocho de-
vulnerables:
partamentos, se puede estimar que en

Se fortaleci el Registro Civil y en ese marco se hicieron mo-
la poblacin adulta se ha resuelto la mitad del problema
dificaciones al cdigo que data de 1898. Entonces, si una no
de la indocumentacin47.
inscriba a su hijo los primeros cinco das de nacido, tena que

hacer un proceso legal para hacerlo. Eso ocasionaba que los
La modernizacin institucional, tercer componente orien-
nios quedaran sin registro, sobre todo las mujeres porque en el
tado a disear la CNE del futuro, no prosper, reconoce Ro-
campo costaba 30 pesos (sic) inscribir a un nio; por tanto, si se
mero, quizs porque no se lleg a incidir en una cultura ad-
dispona de ese dinero, se prefera inscribir al hijo hombre que
ministrativa que tiende a complejizar los procesos como una
iba al cuartel y no a la hija mujer.
llave de poder; jams se hizo un achicamiento de trmites y
Entrevista a Wilma Palenque
procedimientos (para que sean) ms cortos.

La educacin en cultura ciudadana para valores demo-
La digitalizacin de todas las actas existentes (nacimien-
crticos, ltimo desafo, se tradujo en varias publicaciones y
tos, matrimonios y defunciones) fue una tarea ardua y difcil.
anlisis, adems del documentalaudiovisual apoyado por
No se ha encontrado para este estudio un dato concluyente
la cooperacin neerlandesa de Cmo votan los bolivianos,
sobre la cantidad (debido, es de suponer, a la escasa informa-
realizado por Fernando Vargas y Vernica Crdova sobre la
cin disponible pblicamente); sin embargo, una estimacin
eleccin de 2005 y que lleg a ser exhibido en el Festival de
aproximada, segn Romero, supera los doce millones de ac-
Cine Latinoamericano de Biarritz (Francia).
tas.
Aunque el plan era realizable, la lgica poltica impidi

La cooperacin de los Pases Bajos subsidi el costo de
su ejecucin oportuna; no pudo ser financiado y sus fondos
inscripcin al Registro Civil, en parte porque las estadsticas
fueron congelados. La canasta de recursos slo fue reactiva-
de la CNE mostraban un alto porcentaje de bolivianos y bo-
da cuando el sucesor de Romero, Jos Luis Exeni, asumi la
livianas, mayores de 18 aos, sin partidas de nacimiento. Ro-
Presidencia de la Corte; en el plan quinquenal 20082012 se
mero aade: La modernizacin de este servicio permiti que
mantuvieron los ejes definidos por la corte.
un certificado de nacimiento, (cuya emisin) tomaba antes f-
En 2009, luego de la aprobacin de la nueva CPE, la CNE
cilmente 30 das o ms, hoy demande apenas unos minutos.
trabaj en la construccin del Padrn Electoral Biomtrico. El
A pesar de los avances en este campo, resta mucho por
proceso fue apoyado de cerca por los Pases Bajos y los logros
hacer, tal como lo dej asentado Romero en el Informe de
se dieron en un marco de respaldo poltico desde el Gobierno
inauguracin del ao electoral 2008, el que a la vez fue su
central.
ltimo discurso como presidente de la entidad:
El aporte de la cooperacin aport valor en cuanto fortaleci a la principal entidad de la democracia boliviana, en su
La Corte Nacional Electoral ha proseguido en 2007 las
rol de justo juez de los procesos electorales. La eficiencia de la
campaas de certificacin gratuita destinadas a registrar
ayuda se vio comprometida parcialmente por la paralizacin
y otorgar el primer certificado de nacimiento de forma

gratuita a personas que nunca fueron inscritas. Se ha
privilegiado las zonas rurales ms aisladas, all donde
50
Gobernabilidad y
DD.HH.
47 Salvador Romero Ballivian: Discurso de inauguracin del ao

electoral de 2008. Mimeo, La Paz, Bolivia
de los fondos comprometidos para la canasta otros coope-
miento de la misin de UNIR. En este ltimo punto, cabe citar
rantes fueron Suecia y Canad, por tanto, pero un parme-
entre las experiencias destacadas la implementacin de ajus-
tro bien puede ser la calidad de los procesos electorales y la
tes en la currcula del sistema educativo de Fe y Alegra, para
fiabilidad del voto de los bolivianos. El aporte al Registro Civil
que tanto maestros como estudiantes y padres de familia se
ha sido importante y aunque resta trabajo, se percibe que el
familiaricen con la necesidad de impulsar la cultura de paz
pas ha avanzado y sigue una ruta adecuada.
desde temprana edad. Asimismo, la creacin de la Gestin
La sostenibilidad de los aportes a la CNE y al OEP se traduce principalmente en procesos electorales tcnicamente limpios y en un Padrn Electoral que siembra hoy menos dudas
que en el pasado reciente.
por Resultados como filosofa de trabajo ha permitido avanzar y comprobar algunos efectos intermedios.
La eficiencia en la aplicacin de recursos, la eficacia medida a travs de la orientacin a resultados y procesos, as como
el posicionamiento de UNIR resultan, pues, aspectos sobre-
D.4 APRENDIZAJES EN TRANSFORMACIN

CONSTRUCTIVA DE CONFLICTOS
salientes.
El trabajo en equidad de gnero, reconocida por Aramayo
La Fundacin UNIR Bolivia es quizs una de las referencias
como un tema de fundamental importancia, no ha tenido los
ms destacadas, a nivel nacional e internacional, en materia
resultados deseados. Una constante en esta temtica ms
de Transformacin Constructiva de Conflictos y la promocin
all de la experiencia de UNIR es la debilidad en cuanto a
de la Cultura de Paz. Trabaja de manera decidida por el Dere-
resultados, lo que conlleva a su necesaria incorporacin en
cho Ciudadano a la Informacin y Comunicacin.
la agenda de discusin boliviana, sobre todo si se considera
La cooperacin de los Pases Bajos juzg como otras

agencias internacionales que la situacin de conflictividad
que el pas ha recibido para este tema un permanente apoyo

internacional en los ltimos veinte aos.
poda convertirse en un detonante muy peligroso y desesta-
La sostenibilidad se presenta difcil. Ante la inminente
bilizador de la democracia, que afectara incluso la conviven-
salida de los fondos neerlandeses, la fundacin siente los
cia pacfica entre compatriotas. Factores que afectan el desa-
efectos en su presupuesto. Una estrategia de ms amplia du-
rrollo y potencian las condiciones de pobreza.
racin para dicha salida o con una preparacin adecuada de
UNIR, dirigida por Aramayo, ha desplegado un trabajo

sistemtico para la medicin de la conflictividad y su transfor-
las contrapartes, probablemente hubiera permitido recomponer la estructura financiera de manera menos traumtica.
macin. Una reciente publicacin seala que:

D.5 APRENDIZAJES EN DEMOCRACIA

En 2009 los conflictos comenzaron a incrementarse, aun-
MULTIPARTIDARIA
que dentro de parmetros medios, en 2010 se agudiz el
La Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria
incremento y en 2011 las cifras de conflictividad se dispa-
(fBDM) desempe un rol clave y a la vez muy exitoso en el
raron. Hay que aadir a esto que los conflictos empiezan
dilogo poltico para la aprobacin de las reformas consti-
a mostrar en esos aos una tendencia a hacerse ms com-
tucionales. De hecho, su presencia ha sido importante en el
plejos y, en algunos casos, a transversalizarse algunas de-
contexto de fortalecimiento del rol del sistema de partidos
mandas, como ocurri con las protestas por el gasolinazo
polticos como entidades de representacin del soberano en
de diciembre de 2010, lo que amplific su potencial de
la democracia boliviana.
amenaza para la estabilidad social (UNIR, 2012: 64).
La cooperacin neerlandesa respald el desarrollo de las

actividades de la fBDM, tanto en el aspecto financiero como
La cooperacin neerlandesa ha sido efectiva y estrat-
en el fortalecimiento de la entidad, tema compartido con
gica, a decir de Aramayo, en la medida en que respald la
el NIMD (Netherlands Institute For Multiparty Democracy). Se
construccin institucional de una entidad que, por su filoso-
trabaj en varios componentes orientados a desarrollar ca-
fa e independencia, contribuye al fortalecimiento de valores
pacidades en organizaciones polticas, promover el dilogo,
democrticos. Asimismo, ha sido importante para el cumpli-
apuntar a la renovacin del sistema poltico boliviano e inves-
Gobernabilidad y
DD.HH.
51
tigar y promover materiales de alta calidad para la discusin y
polo opuesto, es decir la ingobernabilidad en la democracia,
la incorporacin en la agenda del pas. Sin embargo, la hip-
genera efectos perversos y de rpido contagio.
tesis de la vigencia de un sistema multipartidario se fractur
Las experiencias de la cooperacin de los Pases Bajos en
como resultado de la crisis poltica y social que convulsion
este campo han sido variadas. Hay que reconocer que el for-
Bolivia desde la denominada guerra del gas que se manifes-
talecimiento de instituciones pblicas es parte de un contexto
t en el 2000 y que explosion en octubre de 2003.
de naturaleza predominantemente poltica y que las reformas
La histrica victoria del ahora gobernante Movimiento al
que perduran son aqullas en las que ese contexto es interpre-
Socialismo (MAS), con cerca del 54% de la preferencia elec-
tado ms all de las mejoras esencialmente tcnicas. Son los
toral, cerr un ciclo de la historia poltica del pas e inaugur
actores, las lites polticas y sociales y sus incentivos los que
el actual momento de cambios. Antes de las elecciones de
dan lugar a los xitos o fracasos de las reformas iniciadas.
2005, ningn frente poltico haba logrado alcanzar la mayo-
La motivacin para iniciar procesos de institucionaliza-
ra absoluta. La segunda victoria del presidente Evo Morales
cin, en el sentido expuesto en este captulo, pasa por prio-
en 2009, con ms del 64% de los votos, parece haber sellado
ridades polticas y de poltica pblica. En el primer caso, la
la suerte del sistema tradicional de partidos.
visibilidad es un aspecto importante y esto explica que las re-
Para una fundacin que apoyaba el multipartidismo, ese
formas concentradas en servicios prestados directamente a
contexto constituy un desafo muy difcil de superar. Y ms,
la poblacin parezcan las de mayor sostenibilidad. Por tanto,
luego del fallecimiento en 2012 de quien fuera su director eje-
la gestin y direccin en la prestacin de servicios pblicos
cutivo, Guido Riveros Tejada.
que son percibidos por la poblacin tienen mayores posibili-
En trminos de eficacia, es pertinente rescatar el traba-
dades de xito. El estudio de los mecanismos de prestacin y
jo en la construccin de consensos crticos del nuevo texto
gerencia de dichos servicios es fundamental para emprender
constitucional, en un momento de alta polarizacin social y
y sostener procesos de reforma. En el segundo caso, las deci-
poltica. La contribucin neerlandesa valor el enfoque inte-
siones polticas de priorizar una reforma parecen facilitar que
gral y programtico.
la institucionalizacin no se asuma como un fin, sino como un
La cooperacin financiera ha sido eficiente en tanto per-
medio clave para lograr las metas propuestas.
miti sostener las actividades de la fundacin, en especial
El grado de maduracin de las reformas tambin deja
en las reas de Dilogo e Investigacin. La sostenibilidad es
aprendizajes. stas requieren tiempo y acompaamiento, as
ahora un factor crtico, pues la conclusin de dicho respaldo,
como el monitoreo constante. La experiencia de la CNE, hoy
tambin por parte del NIMD, coloca a la fBDM en una difcil
rgano Electoral Plurinacional, muestra que la cooperacin
coyuntura. Hay que citar tambin que en el rea de conflicti-
neerlandesa se decant por el proceso y los resultados y as
vidad poltica, el trabajo de la entidad caus tensiones simila-
se logr la consolidacin de una de las instituciones funda-
res a las ya sealadas en el captulo previo.
mentales de la democracia. Quizs en este aspecto se en-
Su funcin futura requerir redoblar esfuerzos para moti-
cuentre el mayor valor de su trabajo en esta rea especfica.
var nuevos apoyos, quizs a travs de una articulacin efec-
En contrapunto, aunque el xito de la CNE es reconocido, la
tiva con universidades y centros de investigacin de manera
permanencia del personal que impuls los logros se ha visto
que haya nuevos socios y sea posible recoger la valiosa expe-
debilitada. En este momento no trabaja ms el equipo direc-
riencia y traducirla en conocimiento prctico.
tivo que acompa los cambios institucionales. En definitiva,

el aprendizaje que se puede obtener es que, aunque la flexi-
D.6 APRENDIZAJES EN EL APOYO A LA
bilidad de la contribucin es un valor apreciado, bien pudo
INSTITUCIONALIDAD Y DEMOCRACIA EN
la cooperacin neerlandesa (y sus pares) asumir un rol ms
BOLIVIA
activo en la preservacin del talento humano.
La gobernabilidad es un proceso antes que un resultado y sus
El enfoque integral de la cooperacin de los Pases Bajos,
efectos son casi siempre percibidos en un margen relativa-
as como la calidad tcnica y humana de su personal han sido
mente generoso de tiempo. A la vez, y paradjicamente, el
destacados muchas veces por los distintos entrevistados. Pa-
52
Gobernabilidad y
DD.HH.
rece evidente que aqulla quiso aplicar un enfoque amplio
ra y manifiesta de consolidar un estado orientado al servicio
para que las decisiones tomadas por el Gobierno boliviano,
pblico. Los reiterados intentos de construir un servicio civil
en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y sus predeceso-
de carrera representaron ese espritu, aunque debieron en-
res, sean implementadas en su totalidad. En trminos gene-
frentar restricciones financieras y lgica poltica que frenaron
rales, se constata que hubo congruencia en tal sentido y que
su implementacin exitosa. La agenda de reformas institucio-
la propia cooperacin se mostr coherente con sus principios
nales hoy quizs ms necesarias que antes ha desapa-
y valores al respaldar los impactos valorados en este captulo.
recido del escenario pblico y se observa un retroceso: en la
El punto ms dbil es, claramente, la sostenibilidad. La vo-
triplicacin, por ejemplo, del nmero de servidores pblicos
latilidad del entorno y la salida de la cooperacin a finales de
que ingresan sin estndares de desempeo fijos y en algunos
2013 conspiran en este sentido. Las entidades pblicas y las
casos sin concurso pblico. Tal vez lo ms preocupante es que
de la sociedad civil, sujetos de la cooperacin, no han logra-
el origen de la reforma del servicio civil, es decir la sustitucin
do fortalecer su capacidad de respuesta ante la prdida de la
de consultores de lnea, sea necesaria una vez ms en vista
valiosa y apreciada contribucin financiera.
de la cantidad de personal que ostenta tal condicin en las
En el campo estrictamente financiero, la cooperacin

neerlandesa no parece haber tenido una estrategia clara:
apel a la canasta como un mecanismo (eficiente) de asigna-
reparticiones pblicas.
Es poco probable avanzar sin una poltica pblica de gestin pblica y se es un desafo crtico a ser abordado.
cin y ejecucin de recursos, y a la vez asign financiamiento
La gran leccin aprendida es que apostar por la gober-
especfico, en general desconectado de la integralidad que
nabilidad desde el desarrollo de instituciones, de capacida-
supona el primer enfoque.
des y de institucionalidad requiere constancia y una visin
Es importante destacar dos elementos de la agenda y de

lo que sigue: detrs de las reformas hubo una intencin cla-
de largo plazo. Ambos elementos han sido normalmente

escasos en el pas.
Gobernabilidad y
DD.HH.
53
Reflexiones Finales
de derecho en el pas. En ese sentido, la cooperacin ha sido

relevante y ha aportado a la profundizacin de las grandes
transformaciones que ha vivido y seguir viviendo Bolivia.
El camino no ha sido sencillo y eso, de alguna manera, ha
limitado la concrecin de mayores impactos. El sistema poltico no estuvo a la altura de los grandes retos que involucraba el desarrollo de la propia democracia y el fortalecimiento
de sus instituciones. Si bien se tomaron riesgos importantes
para afrontar las reformas (por ejemplo, la Participacin Popular), el sistema poltico no pudo ejecutarlas plenamente. Y
cuando lo hizo, el modelo de gobernabilidad foment muchas veces prcticas clientelares, prebendales y discrecionales en el manejo de los asuntos del Estado. A la vez, demostr
escasas capacidades para generar consensos, aunque con excepciones notables, como aqullas alcanzadas para aprobar
el nuevo texto constitucional o, tiempo antes, la institucionalizacin de la Corte Nacional Electoral.
El sistema poltico boliviano no tuvo la capacidad sufi-
Este captulo, que cierra el estudio sobre la gobernabilidad
ciente o voluntad para generar poltica pblica y mucho
como un eje de la cooperacin neerlandesa, plantea reflexio-
menos institucionalidad. En el balance queda que los esfuer-
nes y provocaciones generales respecto de los grandes temas
zos por institucionalizar con las probables excepciones
que, en algunos casos, han impulsado o frenado los avances
descritas en este estudio fueron agotndose con la volun-
y logros esperados por el Estado boliviano con el apoyo de la
tad de las personas; ese carcter intensamente personalista/
cooperacin de los Pases Bajos.
caudillista que caracteriza a las entidades estatales ha limitado de manera importante la edificacin de un slido sistema
E.1 SOBRE LAS POLTICAS BOLIVIANAS

PARA CONSTRUIR GOBERNABILIDAD
DEMOCRTICA
institucional.
Si muchas veces la voluntad de las personas hizo posible
los avances, el efecto de esto ha sido contraproducente en el
Al observar en retrospectiva el perodo analizado en los
sistema institucional, pues se ha debilitado las posibilidades
captulos previos, se aprecia su riqueza en materia de cons-
de alcanzar resultados y cumplir compromisos de largo plazo.
truccin de gobernabilidad democrtica y formulacin de
La sociedad boliviana tampoco fue consecuente con los
polticas gubernamentales. Los bolivianos demostraron una
esfuerzos que exigen la democracia y sus instituciones. Asimi-
gran creatividad para dar soluciones prcticas a desafos en
l las reformas, pero, salvo pocas excepciones, mostr escasa
tiempos de gran complejidad; hubo apuestas difciles para
disposicin para apoyarlas. En buena parte aliment el patrn
cambiar el Estado y generar institucionalidad democrtica a
del paternalismo estatal. Reformas clave como la descentrali-
fin de que el pas est preparado ante los retos de su tiempo.
zacin, las autonomas o el propio servicio civil fueron apenas
Para los distintos gobiernos que recibieron el respaldo
respaldadas y, en otros casos, gan la indiferencia ante una
de la cooperacin neerlandesa, los pilares que cimentaron el
agenda que era y es crucial para el desarrollo del pas.
eje de gobernabilidad fueron, de seguro, irreprochablemen-
El sistema poltico (que es un efecto del sistema social en
te vlidos. Destaca el esfuerzo por crear una estructura leg-
el que opera) probablemente nutri tambin esa relacin pa-
tima y eficiente a travs del proceso de descentralizacin, y
ternalista y prebendal, en la medida en que no tuvo xito en
otra que, a nivel central, consolide instituciones capaces de
objetivos como reducir la pobreza, generar oportunidades
apuntalar la democracia, los derechos humanos y un estado
sostenibles y empleo digno.
Gobernabilidad y
DD.HH.
55
Asumir la ciudadana plena implica derechos y obliga-
dido las demandas que han surgido a lo largo del tiempo y
ciones y tal condicin es materia pendiente en la Bolivia que
bajo distintos gobiernos. Una cooperacin basada en valores
observa profundos cambios y un nuevo ciclo de construccin
democrticos slo podra apuntar como lo ha hecho a
de la estatalidad.
fortalecer al Estado y sus instituciones para la consolidacin
Un rasgo que sobresale en este anlisis es la predileccin

nacional por las normas, por las instituciones legales, antes
de la an joven democracia en el pas y sus instituciones ms

representativas.
que por polticas pblicas que interpreten e interpelen la rea-
En la evaluacin, es reconocible el alto nivel de calidad
lidad, que busquen debate y que consideren alternativas. De
y profesionalismo de las intervenciones neerlandesas y de
alguna manera, leyes, decretos y resoluciones han intentado
los expertos nacionales a los que apel, algo que constituye
ser las vas sustitutivas de la realidad. Posiblemente el camino
el factor de xito en muchas de ellas. Sin embargo, el reco-
ms adecuado era, adems de robustecer capacidades para
nocimiento del contexto eminentemente poltico en el que
hacer poltica pblica y pasar del hecho al derecho, desarro-
operan las entidades pblicas, las asimetras de informacin
llar mejores competencias de gerencia pblica, gestin por
para hacer ajustes y tomar decisiones oportunas ha limitado,
resultados y rendicin de cuentas del sistema poltico al so-
de alguna manera, la efectividad de su contribucin y apoyo.
berano.
Muchas veces, la cooperacin ha respondido a necesida-
La poltica de Estado ms visible es la institucionalidad del
des administrativas de las entidades pblicas y con una lgi-
rgano Electoral y del Servicio Nacional de Impuestos me-
ca propia de hacer efectivos los desembolsos en detrimento
diante acuerdos polticos que sobrevivieron a los cambios,
de la coherencia de las operaciones y sus posibilidades para
a diferencia de otras experiencias en las que la permanencia
lograr impactos. Algunos supuestos tambin han sido poco
(como la Participacin Popular) es ms producto de la apro-
realistas; por ejemplo, sobre la voluntad poltica de las auto-
piacin ciudadana que de una decisin poltica de conservar-
ridades de turno para emprender reformas, sobre las condi-
la y mejorarla.
ciones polticas e institucionales para implementar acciones
En contraposicin se ubica la reforma del servicio civil como cimiento de la construccin estatal. Los mandatos
gubernamentales o sobre que la sola promulgacin y vigencia de normas garantizara la existencia de polticas pblicas.
constitucionales fueron insuficientes para su implementa-
La flexibilidad, valorada como una caracterstica sobre-
cin y, ciertamente, las consecuencias del dbil compromiso
saliente, ha jugado tambin en contra de la cooperacin al
con ste son advertidas en la fragilidad de la institucionalidad
haber debilitado la sostenibilidad de las obras a las que des-
y del estado de derecho. Sin una burocracia estable se impo-
tin sus esfuerzos. El que siguiera apoyando financieramen-
ne la ambivalencia en el sistema poltico, la sociedad bolivia-
te a una entidad, a pesar de que el Estado no hubiese dado
na y la misma cooperacin a la hora de que sean mantenidos
seales claras de incrementar su aporte financiero para que
y conservados principios como el de la independencia de los
aquella continuase funcionando, es un ejemplo de lo dicho.
rganos del Estado, vigencia de la ley y la libertad de expresin.
Mostrar flexibilidad fue importante, pero no lo era menos

mantener firmeza en la necesidad de generar transformaciones de las contrapartes nacionales o, mejor an, asegurar los
E.2 SOBRE LA COOPERACIN

NEERLANDESA Y LAS POLTICAS
BOLIVIANAS PARA CONSTRUIR
GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
principios bsicos de la vigencia y garanta del estado de derecho.

La cooperacin ha trabajado en la lnea de las polticas
bolivianas establecidas en el marco sectorial y en los planes
La cooperacin neerlandesa ha gravitado en la democracia
de desarrollo. Sin embargo, a pesar de la energa y esfuerzo
boliviana por su carcter incondicional y por haberse enfoca-
desplegados, ni gobierno ni cooperacin lograron una con-
do en generar una gobernabilidad que contribuya a la cons-
centracin efectiva de los recursos en metas prioritarias, de
truccin de un Estado responsable, legtimo y eficiente. Esta
manera que se genere sinergias o se focalice y especialice en
cooperacin ha sido relevante porque ha atendido y enten-
ciertas reas. El enfoque de proyecto en parte del perodo
56
Gobernabilidad y
DD.HH.
analizado pes, probablemente, en la dispersin, tanto como
cin que articula al Estado con la cooperacin y organiza-
la propia indefinicin de metas programticas prioritarias por
ciones de la sociedad civil sea compensada cuando se logra
parte de los distintos gobiernos que recibieron el apoyo neer-
incidencia en polticas pblicas basadas en tal interaccin. El
lands.
concepto de incidencia, consiguientemente, no ha sido prag-
Los apoyos presupuestarios y el mecanismo de canasta
mticamente definido y operado por la cooperacin, rol que
de fondos consiguieron apuntalar ciertas reformas institucio-
tambin pudieron haber jugado la facilitacin estatal y la so-
nales, pero vieron limitada su efectividad por la debilidad a
ciedad civil.
la hora de hacer un anlisis y seguimiento adecuado de los

supuestos resultados e impactos.
La academia y las universidades pblicas y privadas estuvieron ausentes o muy lejanas del debate de las polticas
La cooperacin ha procurado trascender las fronteras es-
pblicas. Es probable que estos centros de conocimiento
tatales y ha apoyado a instituciones de la sociedad civil en
hubiesen no slo enriquecido las propuestas, sino apoyado
temas importantes para la democracia, como la convivencia
a una mejor implementacin de las reformas y polticas y, con
pacfica y el fortalecimiento del multipartidismo. En el caso
ello, generado mayores condiciones de xito. La cooperacin
de la descentralizacin, esa focalizacin no fue evidente, lo
pudo jugar un rol importante si facilitaba incentivos para que
que disminuy en algn grado la sostenibilidad dada la de-
este debate se produjera, a la par de aportar por una gober-
bilidad institucional que an caracteriza a las entidades del
nanza desde la sociedad civil. Lo que no resta que las univer-
nivel intermedio y local.
sidades y la academia boliviana estn, por su lado, en deuda

con el pas.
E.3 SOBRE EL ROL DE LOS
Una vez producido el ajuste estructural, era de esperar
ACTORES PARA IMPULSAR LA
que el sector privado desempee un rol ms activo en la pro-
GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
mocin del desarrollo. Esto no ocurri. No lleg a constituirse
La cooperacin de los Pases Bajos dirigida a los diversos pi-
en el protagonista de las transformaciones con capacidad de
lares de la gobernabilidad y la articulacin de los variados te-
respuesta frente a la oferta estatal (quizs en un rol de contra-
mas con el sistema poltico es invalorable. Y su importancia
propuesta) y, en ocasiones, la exigencia de su demanda cor-
no disminuye pese a la visin generalmente cortoplacista de
porativa se impuso a la apuesta por una mejor institucionali-
dicho sistema, adems frecuentemente desmerecedor de es-
dad, que, paradjicamente, pudo impulsar ms la inversin y
fuerzos anteriores y, por tanto, poco predispuesto a construir
el desarrollo de un sector privado competitivo.
sobre lo obrado.
Las organizaciones sociales, que han desempeado
El trabajo de entidades de la sociedad civil tambin ha
un rol clave en la recuperacin de la democracia, no se
merecido el respaldo, en particular a ONG que aportaron de
constituyeron protagonistas de la nueva concepcin del
manera consecuente a los avances democrticos del pas y
Estado sino hasta el inicio del desplome del sistema polti-
que abrieron sus puertas para coadyuvar en la implementa-
co tradicional. Ante el agotamiento del modelo poltico y
cin de polticas pblicas. En este nivel, sin embargo, a veces
econmico, encontraron una ventana de oportunidad para
el incentivo del financiamiento ha jugado un rol ms prepon-
construir una propuesta propia que hoy constituye un pilar
derante que el inters de apoyar la concrecin de esas po-
del proceso de cambio por el que atraviesa el pas. Pese a
lticas. sta es una falla compartida con el Estado, pues ste
su mayor peso especfico en este momento, las organiza-
pudo haber desempeado un rol facilitador de condiciones
ciones no han conseguido transformar el antiguo patrn
estructurales para que, tanto cooperacin como entidades
de relacionamiento clientelar y paternalista entre Estado
de la sociedad civil (que reciban soporte financiero) se en-
y sociedad civil.
cuentren alineadas y articuladas en las prioridades de poltica

pblica e institucional.
La tendencia a incrementar los conflictos para apropiarse

de manera corporativa o personal de las rentas pblicas po-
Tanto en el debate nacional como internacional se ha
dra dar seales de que an es imprescindible y estratgico
analizado el hecho de que esta especie de costo de transac-
fortalecer espacios para la construccin y ejercicio pleno de
Gobernabilidad y
DD.HH.
57
la ciudadana, crear una cultura de derechos y obligaciones y
blemente apunte, en el mediano y largo plazo, a trascender
que stos sean cumplidos ms all de lo papeles y las normas.
su papel de financiador para convertirse en socio estratgi-
El proceso de cambio ha apuntado correctamente a ate-
co, asesor tcnico para la construccin de gobernabilidad y
nuar las prcticas de discriminacin que atentan contra la
facilitador, a fin de que el pas incorpore y emplee de ma-
universalidad de los derechos humanos. En la medida en
nera efectiva conocimientos y tecnologas y fortalezca su
que se profundice y articule una poltica pblica clara (no
posicin internacional.
basta la sola legislacin), es probable que se logre la trans-
En un rol horizontal, de Estado a Estado, hay ventajas es-
formacin. Y a eso ha contribuido de manera consecuente el
tratgicas; para ello est de por medio el desafo de redefinir
trabajo de la cooperacin neerlandesa. Para el futuro proba-
la visin de lo que significa la cooperacin en el pas.
58
Gobernabilidad y
DD.HH.
Perspectivas de investigacin
A continuacin, algunas lneas sugeridas para profundizar en
el eje de gobernabilidad:
c. Gerencia de servicios pblicos. Se puede estudiar los

patrones, modelos de prestacin de servicios pblicos y
los mecanismos en que son gerenciados o podran ser-
a. Relacin entre municipios y desarrollo. Si bien Bo-
lo, tanto desde una perspectiva tcnica como poltica,
livia ha transitado por reformas en su economa, stas
a travs de una sistematizacin de casos exitosos a nivel
son insuficientes en tanto los municipios no encuentren,
nacional y local. Y analizar a la vez y contrastar con mo-
definan y hagan operativas, de manera pragmtica,
delos privados o publificados en el contexto regional. La
competencias (legales y laborales) sobre la promocin
hiptesis es que servicios que afectan directamente a la
del desarrollo, la mejora tecnolgica, el acceso al cono-
ciudadana tienen un contexto ms favorable para proce-
cimiento, el apoyo a la produccin y el aprovechamiento

de ventajas locales.
sos de institucionalizacin exitosos.

d. Dficits de capacidades para gestionar de la inversin
b. Democracia intercultural. Urge un estudio de la inter-
pblica. Estudiar cules son los cuellos de botella para la
culturalidad en su amplio y abarcativo significado, no slo
ejecucin de la inversin pblica en un momento particu-
lo indgena originario campesino, y del aporte y significa-
larmente propicio para que sta genere mayor impacto. A
do de la democracia para llevar adelante una propuesta
la vez, determinar qu modelos de competencias son de
propia de interculturalidad. Por otra parte, al reconocer
desarrollo crtico en el funcionariado pblico para gestionar
que en materia de derechos el pas ha hecho avances (al
programas y proyectos complejos. Ambas partes son impor-
menos en la parte legal), el estudio de la gestin del terri-
tantes en la medida en que la tendencia hacia la urbaniza-
torio que permita unir conocimiento con saberes y pro-
cin en Bolivia ser, con gran probabilidad, confirmada con
cedimientos de manera prctica, que nutra la discusin
los resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
nacional y permita una agenda inclusiva se abre como
efectuado en 2012. Gestionar esa complejidad y hacerlo con
terreno seguramente revelador.
efectividad es un imperativo para construir mejores condiciones de vida y combatir efectivamente la pobreza.
Gobernabilidad y
DD.HH.
59
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Ampuero, Igor (ed.)
2010 - Herramientas para el Cambio:
Manual para los estudios crticos del
desarrollo. La Paz: Postgrado en Ciencias
del Desarrollo, Universidad Mayor de
San Andrs.
Gobernabilidad y
DD.HH.
61
ANEXO
Personas entrevistadas
Alberto Leytn, exdirector del PRI y exministro de la Presidencia 2001-2002
Antonio Aramayo, director Ejecutivo de la Fundacin
Pases Bajos, responsable de institucionalidad y descentralizacin.

Ral Maidana, excoordinador del Programa Gespro.
UNIR.
Patricia Alborta, excoordinadora de la Unidad de Programacin Fiscal y exviceministra del Tesoro, Ministerio de
Hacienda.
Blanca Laguna, directora de Planificacin de la Defensora
del Pueblo.
Guillermo Dvalos, excoordinador del Programa de Alivio
a la Pobreza y excoordinador del Programa PIM.
Juan Carlos Cruz, director de Planificacin del Ministerio
de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin.
Juan de Dios Fernndez, exfuncionario de la Embajada de
Holanda, actual director de Planificacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
62
Peter de Haan, exfuncionario de la Embajada Real de los
Gobernabilidad y
DD.HH.
Carlos Hugo Molina, exsecretario nacional de Participacin Popular, primera autoridad del ramo.
Salvador Romero Ballivin, expresidente de la Corte Nacional Electoral.
Wilma Palenque, exdirectora de Planificacin de la Corte
Nacional Electoral.
Jos Antonio Tern, ex secretario ejecutivo de la Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia y exdirector
del Gespro en la GTZ (Cooperacin Tcnica Alemana).

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Gobernabilidad

Ttulo: Gobernabilidad y derechos humanos

a Gobernabilidad como un eje de la Cooperacin Neerlandesa

a.1 Antecedentes del enfoque de gobernabilidad

a.2 Gobernabilidad y derechos humanos

a.3 Sentido del aporte en gobernabilidad

b.1 Economa poltica de la descentralizacin en Bolivia

b.2 Marco general de las polticas institucionales y descentralizacin

b.3 Marco general de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin

b.4 Programas de la cooperacin en descentralizacin; lecciones aprendidas

c Gobernabilidad y derechos humanos

Apoyo clave a la institucionalidad y trabajo de la Defensora

Financiamiento, un asunto difcil

Una institucin reconocida

c.2 Principales aprendizajes de la cooperacin neerlandesa

d.1 La lnea del tiempo de la institucionalidad democrtica (1988-2012)

d.2 Aprendizajes en desarrollo institucional y lucha contra la corrupcin

d.3 Aprendizajes en el fortalecimiento de la Corte Nacional Electoral

d.4 Aprendizajes en Transformacin Constructiva de Conflictos

d.5 Aprendizajes en democracia multipartidaria

d.6 Aprendizajes en el apoyo a la institucionalidad y democracia en Bolivia

e.1 Sobre las polticas bolivianas para construir gobernabilidad democrtica

e.3 Sobre el rol de los actores para impulsar la gobernabilidad democrtica

Normas y polticas pblicas y disposiciones relacionadas

Programas y proyectos de la cooperacin neerlandesa a la descentralizacin

Resultados PAP Santa Cruz

Casos admitidos y recursos constitucionales

Denuncias de derechos ms vulnerados (2012)

Desembolsos en el rea de gobernabilidad y derechos humanos

Desembolsos 20002012 en desarrollo institucional y democracia

Recaudaciones del SIN 1996-2009 (en porcentaje del PIB)

ligadas con las modalidades, alineamiento, efectividad,

orientados a compartir aprendizajes y experiencias del apoyo

sostenibilidad, trayectorias, resultados y percepciones de

de los Pases Bajos a Bolivia despus de transcurridos veinti-

informantes clave, procurando resaltar algunas vivencias y

cinco aos del Programa de Cooperacin Bilateral. Durante

este periodo fuimos testigos de singulares acontecimientos,

El ejercicio de sistematizacin de experiencias tambin

profundas transformaciones y cambios producidos en el pas,

incluye algunos trabajos puntuales dentro de los sectores y

los que tuvieron nuestro respaldo decidido sin ningn tipo

temas sealados, que rescatan experiencias de programas

especficos, as como la produccin de un documento de

Brindamos apoyo tcnico y financiero no reembolsable a

sntesis y balance de experiencias y lecciones aprendidas

una serie de iniciativas dirigidas a fomentar el desarrollo del

despus de transcurrido mucho tiempo de la ayuda bilate-

pas con el firme propsito de enfrentar la pobreza, exclusin

y desigualdad. Cuando arranc el Programa de Cooperacin

Una serie de documentos impresos y en versin digital

Bilateral el ao 1988, la mayor parte de la poblacin boliviana

son el resultado de este importante esfuerzo de sistematiza-

subsista en condiciones de pobreza, sobre todo en el contex-

cin de experiencias y aprendizajes, que cont con el invalo-

to rural del pas donde el fenmeno de la pobreza era masivo

rable apoyo de expertos nacionales, el elevado entusiasmo

del equipo de la Embajada, personal local y expatriado, y la

notable apertura de contrapartes y de autoridades del gobierno boliviano.

tizar experiencias sobre nuestro apoyo a Educacin, De-

Esperamos que esta iniciativa, prevista para el cierre de

sarrollo Productivo Sostenible, Medio Ambiente, Gnero

un importante ciclo en las relaciones entre los Pases Bajos y

y Emancipacin, Gobernabilidad y Derechos Humanos, y